planificacion_democratica_2009

La Planificación Democrática para la Revolución Ciudadana

HACIA LA CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA

CONTENIDO Presentación ................................................................................................................................. 5 Antecedentes ................................................................................................................................ 5 La Planificación en América Latina .......................................................................................... 5 La Planificación en Ecuador ..................................................................................................... 6 La recuperación de la Planificación en el Gobierno de la Revolución Ciudadana ............................................................................................................. 8 La Planificación y el Nuevo Marco Constitucional ................................................................... 9 El Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa ............................................ 11 La Participación y la Descentralización como atributos de la Planificación .............................. 13 El Ciclo de la Política Pública ................................................................................................... 13 La Institucionalidad del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa ....................................................................................................... 14 El Plan Nacional de Desarrollo ..................................................................................................... 18

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LA PLANIFICACIÓN DEMOCRÁTICA PARA LA REVOLUCIÓN CIUDADANA HACIA LA CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA 1. PRESENTACIÓN La planificación del desarrollo es una estrategia del Gobierno Nacional que pone en práctica de manera organizada los cambios de la Revolución Ciudadana. A través del principal instrumento de esta planificación –el Plan Nacional de Desarrollo (PND)- se orienta la gestión de las autoridades, funcionarios y ciudadanía para alcanzar los objetivos del desarrollo y del buen vivir.

Este documento da a conocer la relevancia de la planificación en la gestión del nuevo modelo de Estado constitucional de derechos y justicia, y la naturaleza y funciones del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.

2. ANTECEDENTES 2.1 LA PLANIFICACIÓN EN AMÉRICA LATINA Aunque se registran varias experiencias de planificación nacional a comienzos del siglo XX, la planificación del desarrollo en América Latina se institucionaliza como instrumento de gobierno solo a partir de las resoluciones de la Carta de Punta del Este en 1961. Esto se produjo bajo el influjo de los programas de la Alianza para el Progreso que promovían reformas estructurales para el desarrollo económico y social, junto con los principios democráticos y los pioneros sistemas para la preparación, ejecución y revisión periódica de los programas nacionales de desarrollo.

A partir de estas orientaciones, 13 países de América Latina empezaron a montar sus propias institucionalidades de planificación a nivel nacional y, en la mayoría de los casos respaldados por preceptos constitucionales, declararon a la planificación como el instrumento estatal para orientar el crecimiento y el desarrollo nacional.

Las décadas de los años 60 y 70 fueron el período de auge de la planificación nacional, junto con una orientación generalizada de asunción del rol regulador en la economía y el desarrollo por parte de los Estados nacionales. La planificación era vista como el mecanismo de los gobiernos para la redistribución de los beneficios del desarrollo, aunque con un marcado reduccionismo económico en sus contenidos e instrumentos puesto que se centraba en las variables de la política económica y en un esquema formalista, lo que no solo la volvía rígida sino que la distanció del sistema de toma de decisiones en los aparatos estatales. Se consolidó entonces un modelo de planificación de carácter normativo.

Posteriormente, a fines de los años 80 y a lo largo de los 90 llegaron las políticas de ajuste estructural y las orientaciones del Consenso de Washington, las cuales buscaron disminuir los afanes nacionalistas y suplantarlos con enfoques aperturistas en la economía y el mercado. Con ello, se sustituyó la regulación por la gobernabilidad y la planificación nacional fue desmontada y reemplazada por métodos de planeación estratégica creados en el ámbito privado que se adaptaron al ámbito público.

El paso de un Estado regulador a un Estado de gobernabilidad en América Latina implicó el desmontaje de los sistemas de planificación nacional y la adopción de métodos aislados de planificación estratégica. Recientemente, a comienzos del año 2000, salvo en Colombia y Brasil 5

que mantuvieron sus sistemas de planificación funcionando, en muchos de los países que habían abandonado la planificación nacional se observa una tendencia de retomar la importancia de la planificación conjuntamente con una reorientación hacia el Estado regulador. La diferencia es que esto ocurre en un marco más complejo en el que convergen variables que anteriormente no tenían mayor importancia como son los procesos de descentralización, la participación ciudadana en las políticas públicas, o la influencia de los movimientos sociales en pro de los derechos humanos y ciudadanos. Estos factores redefinen la noción de gobernabilidad y plantean exigencias hacia procesos de planificación democráticos inclusivos y participativos.

En este contexto, el retorno a la planificación tiene una nueva mirada: la planificación por objetivos y la gestión por resultados, adoptándose instrumentos, normativas y procedimientos que emigraron desde las lógicas del mercado y que son aplicados actualmente bajo la denominación de mecanismos para alcanzar la efectividad del desarrollo.

Aunque el retorno de la planificación en los países de la región no significa necesariamente la adopción de “sistemas de planificación”, sí viene aparejado de preocupaciones por vincular los planes de desarrollo y las políticas sectoriales. La experiencia regional muestra que el esfuerzo gubernamental de planificación se centró más en los planes y menos en la gestión de las políticas públicas, en una planificación poco conectada con su operatividad que se enfocaba en la elaboración de programas de corto plazo sin visión estratégica, una planificación distanciada de su aplicación en la toma de decisiones gubernamental y por tanto alejada de la estructura organizacional del Estado.

En la actualidad, el nuevo modelo de planificación busca articular las estrategias nacionales con los procesos de desarrollo en los territorios, fortaleciendo a la vez la desconcentración y descentralización y promoviendo la cogestión entre actores públicos y privados. En este contexto, la planificación requiere enfoques sistémicos que permitan conectar la función reguladora del Estado con el fortalecimiento de la rectoría estatal de cara al dinamismo de los movimientos sociales y al ejercicio de una democracia en intensidad.

2.2 LA PLANIFICACIÓN EN ECUADOR Los antecedentes de la planificación en Ecuador, al igual que en algunos países de América Latina, se remontan a la década de los 30. En 1934 surgió el primer conjunto de planteamientos acerca de la organización económica del país recogido en el “Plan Estrada” y que en el primer gobierno de Velasco Ibarra intentó asumirse como instrumento de gobierno, lo cual no prosperó. Un año más tarde, se creó el efímero Consejo Nacional de Economía enfocado en el análisis de la economía nacional y la coordinación de los procedimientos de política con el Ejecutivo.

Durante los años 40 hubo cuatro fallidos intentos de creación del Consejo Nacional de Economía y sus respectivos planes de desarrollo económico, todos fracasados. En 1954, bajo las recomendaciones de la CEPAL, se creó la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica (Junapla) organismo que elaboró el documento “Bases y Directivas para Programar el Desarrollo Económico y Social del Ecuador”, el mismo que constituye el antecedente del primer plan nacional de desarrollo.

En 1960 se elaboró el “Plan Inmediato de Desarrollo para el período 1961-1962” que fue diferido para su ejecución un año más tarde, mientras se preparaba el plan general. Paradójicamente, fue la Junta Militar de Gobierno en 1964 la que elaboró el “Plan General de Desarrollo Económico y Social para el período 1964-1973”, en el que se planteaban las políticas para los dos quinquenios.

En su enfoque, este plan era la versión ecuatoriana de los acuerdos de Punta del Este. En esos años, 6

la Junapla ascendió a la categoría de organismo asesor de la Presidencia de la República para la formulación y control de los planes y la coordinación de su política económica.

Nuevamente, otro gobierno militar, el autodenominado “nacionalista y revolucionario”, formuló el “Plan Integral de Transformación y Desarrollo 1973-1977”. Sin embargo, con el recambio de la cúpula militar se lo abandonó en 1976 y se adoptó un nuevo programa de Desarrollo del Consejo Supremo de Gobierno. Posteriormente, en 1979, la Junapla formuló, con el apoyo de ILPESCEPAL, el documento “Lineamientos de una Nueva Estrategia para el Desarrollo del Ecuador”. No obstante, el Presidente Jaime Roldós formuló las “21 Bases Programáticas” de su gobierno, por lo que el documento de la Junapla fue rechazado.

Durante la transición democrática se creó el Consejo Nacional de Desarrollo (Conade) encargado de elaborar el “Plan Nacional de Desarrollo 1980-1984”, que en la práctica fue el tercer plan que acogía oficialmente un gobierno ecuatoriano.

A partir de 1984, la planificación nacional empezó a perder relevancia en la política pública, pues aunque el gobierno de León Febres Cordero formuló el “Plan Nacional de Desarrollo 1985-1988”, éste carecía de una orientación estratégica y exponía múltiples micro proyectos e iniciativas desconectadas que ratificaban el desinterés en la planificación nacional. El subsiguiente gobierno de Rodrigo Borja hizo el esfuerzo de elaborar el último plan de desarrollo nacional con un enfoque redistributivo y de desarrollo, que sirvió como instrumento para la acción gubernamental entre el período 1988-1992.

En el gobierno de Sixto Durán Ballén se creó el Consejo Nacional de Modernización (CONAM) para impulsar la privatización de las empresas públicas. Más tarde, la Constitución de 1998 creó la Oficina Nacional de Planificación Nacional (Odeplan) en sustitución del Conade. Ello estimuló, en el marco de las políticas de ajuste estructural, el desmantelamiento de la planificación nacional y la sustitución de los planes nacionales de desarrollo por las denominadas “agendas de desarrollo”, algunas de las cuales, aunque formuladas por el sector privado, la sociedad civil y la cooperación internacional, no tuvieron mayor trascendencia.

Paradójicamente, los años 90 también fueron el período de auge de la planificación local, pues en ausencia de los planes nacionales surgieron múltiples procesos de planificación municipal que sustituían la planificación normativa nacional bajo el influjo de la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana, y el apoyo de las agencias de cooperación internacional.

Así, en medio de una recurrente crisis de gobernanza y representatividad en el nivel nacional, con la descentralización fracasada y el auge de la planificación local, las orientaciones estratégicas para la política pública nacional tendían a orientarse desde los organismos internacionales. En este marco de pérdida de soberanía y ausencia de planificación, en 2004 el gobierno de Lucio Gutiérrez creó la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades) en calidad de organismo de planificación nacional que asumió como suyos los denominados “Objetivos del Milenio”, y creó la Secretaría de Diálogo Social.

En suma, durante los últimos 55 años desde que se inició la planificación estatal, Ecuador ha tenido 12 planes nacionales de desarrollo, de los cuales cinco han tenido algún grado de trascendencia pública como referentes para la inversión pública y la acción gubernamental: los dos planes de los gobiernos militares de los 60 y 70, el plan del período de transición democrática a comienzos de los 80, el plan socialdemócrata a fines de la misma década y el reciente PND 2007-2010.

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2.3 LA RECUPERACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN EN EL GOBIERNO DE LA REVOLUCIÓN CIUDADANA Con el advenimiento del gobierno del Presidente Rafael Correa, se toman importantes decisiones para conformar una nueva institucionalidad estatal y recuperar la función de la planificación del desarrollo. Esto en el marco de un proceso de reforma democrática que sobrepase los intentos modernizadores propios del modelo neoliberal que desembocaron en el debilitamiento del Estado.

Es así que, durante los dos años de gestión del Presidente Rafael Correa, la Senplades ha reforzado paulatinamente los cambios institucionales que se requieren para operar la planificación del desarrollo, empezando por eliminar el CONAM, la oficina encargada de los objetivos del milenio y la Secretaría de Diálogo Social.

Este proceso de recuperación de la planificación continúa hoy con el fortalecimiento institucional de la Senplades. A través del Decreto Ejecutivo 878 del 18 de enero de 2008 se redefine la estructura y funciones de una renovada e innovadora Senplades y se conforman 7 regiones administrativas para la constitución de Subsecretarías Regionales de Planificación.

Se crean así cinco Subsecretarías que se desconcentran en 7 regiones: La Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas Dirige su gestión hacia el fortalecimiento de la coordinación sectorial y territorial para el cumplimiento de las metas de desarrollo, a través de la incidencia en la formulación de políticas públicas y en la planificación territorial. De igual manera, tiene el propósito de facilitar la articulación de la planificación institucional de los ejecutores de la política con los procesos de asignación de recursos.

La Subsecretaría de Inversión Pública Bajo el principio de primacía de la planificación sobre las finanzas públicas consagrado constitucionalmente, el mismo que define a la programación presupuestaria como la expresión financiera del PND y como un instrumento garantizador del cumplimiento de derechos, la Subsecretaría de Inversión pública gestiona la priorización de financiamiento de proyectos nacionales a través de la formulación del Plan Anual de Inversiones. Actualmente, trabaja en el diseño del primer Plan Plurianual de Inversiones que orientará la asignación de recursos para los grandes proyectos nacionales.

La Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación Es la encargada de evaluar el cumplimiento de las metas del PND así como la calidad de la inversión pública, y pone en práctica el principio constitucional que establece que todo programa financiado con recursos públicos tendrá objetivos y metas y un plazo predeterminado para ser evaluado, en el marco de lo establecido en el PND. La Subsecretaría de Información e Investigación Administra el Sistema Nacional de Información cuyas partes estaban dispersas en la institucionalidad pública, impidiendo visualizar los problemas nacionales y prestar soporte para la toma de decisiones estratégicas.

La Subsecretaría de Reforma Democrática del Estado Diseña la nueva institucionalidad pública en el marco de los procesos de desconcentración y descentralización y de la innovación de la gestión pública, ambas asociadas al cumplimiento de los objetivos de desarrollo.

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Las 7 Subsecretarías Regionales de Planificación tienen por misión coordinar con otras instancias desconcentradas de la función ejecutiva en el territorio y con los gobiernos autónomos descentralizados la gestión del PND, a través de su participación en el diseño de políticas, metodologías y herramientas, y de la gestión de procesos de información y estudios, planificación, inversión pública, seguimiento y evaluación, reforma del Estado e innovación de la gestión pública.

Como parte del fortalecimiento de la Senplades se adscribieron a ésta cinco instituciones: - El Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), como parte del Sistema Nacional de Información.

- El Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN) para el fortalecimiento de la burocracia estratégica.

- La Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología (Senacyt) para orientar la investigación hacia los objetivos nacionales de desarrollo.

- La Agencia de Cooperación Internacional (AGECI) como complemento de la inversión pública.

El hito de la nueva planificación democrática para la Revolución Ciudadana es el “Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2010” que busca orientar la política del gobierno nacional hacia el cumplimiento de objetivos y metas de desarrollo. El Plan forma parte del esfuerzo público de restituir el Estado al poder ciudadano, haciendo de la planificación el instrumento de una nueva estrategia de desarrollo endógeno y de inserción soberana en el mercado internacional.

La planificación por objetivos representada en el PND supone un enorme esfuerzo de coordinación inter-estatal para su gestión, por lo que fue necesario institucionalizar espacios de coordinación, articulación y retroalimentación a través de 7 Gabinetes Sectoriales de Política presididos por los Ministerios Coordinadores de la función ejecutiva. Cada Gabinete Sectorial debate lineamientos estratégicos para articular sus acciones así como también para propiciar espacios de diálogo con los sectores sociales y privados.

2.4 LA PLANIFICACIÓN Y EL NUEVO MARCO CONSTITUCIONAL La planificación del desarrollo en Ecuador sustenta su estructura y componentes en los preceptos de la Constitución de 2008, que la define como el instrumento del Estado para el cambio social.

La Constitución establece el carácter mandatario del Estado en la planificación del desarrollo, y caracteriza a ésta última de la siguiente manera: - Su función primordial es la articulación del Régimen del Desarrollo y del Régimen del Buen Vivir.

- Tiene el rol estratégico de orientar el presupuesto, la inversión pública y el endeudamiento externo.

- Es una instancia de coordinación entre los niveles de los gobiernos autónomos descentralizados.

- Posee un carácter participativo para la ciudadanía y la sociedad ecuatoriana.

- Es de observancia obligada para el sector público.

Todo esto se ilustra de manera resumida en el siguiente gráfico: 9

GRÁFICO 1 Instrumento constitucional para la garantía de derechos y para el ejercicio pleno del buen vivir Define el presupuesto, la inversión pública y el endeudamiento público Es participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente Es competencia exclusiva del nivel nacional de gobierno

Planificación del Desarrollo

Es competencia concurrente de los gobiernos autónomos descentralizados Garantiza la soberanía económica Garantiza el ordenamiento territorial Orienta el Sistema Nacional de Educación Superior Orienta el Sistema de Inclusión y Equidad Social

En el contexto constitucional, la planificación queda consagrada como un deber primordial del Estado.

Asimismo, la Constitución reconoce a las políticas públicas como garantías constitucionales de derechos, y define el deber del Estado de garantizar la distribución equitativa y solidaria del presupuesto, así como la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades en todo el ciclo de la política pública.

La Constitución destaca el carácter participativo de la planificación, estableciendo que en todos los niveles de gobierno se conformen instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y de la sociedad civil para la elaboración de planes y políticas de desarrollo nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía, que mejoren la calidad de la inversión pública y definan agendas de desarrollo.

Se encarga a la presidenta o presidente de la República atribuciones sobre el PND y a la función ejecutiva las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales y de los planes que se creen para ejecutarlas.

En el ámbito de la organización territorial del Estado, se consagra a la planificación como garantía del ordenamiento territorial y se establece como competencia obligatoria en todos los gobiernos autónomos descentralizados.

Las competencias exclusivas de planificación y ordenamiento territorial se distribuyen en todos los niveles del gobierno ecuatoriano, ejerciendo primacía la planificación nacional sobre la planificación subnacional. En el capítulo cuarto dedicado al Régimen de Competencias se establece el modelo en cascada de las competencias exclusivas del gobierno nacional, regional, provincial, cantonal y parroquial rural para ejercer la planificación del desarrollo territorial, de manera articulada con el PND y complementaria funcionalmente entre los diferentes planes de los gobiernos autónomos descentralizados.

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La Constitución crea el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa organizado en consejos de planificación en cada uno de los gobiernos autónomos descentralizados, y presididos por el Consejo Nacional de Planificación. Este está integrado por los diferentes niveles de gobierno, con participación ciudadana y una secretaría técnica. Se encarga de dictar los lineamientos y políticas que rigen el Sistema, aprueba el PND y es presidido por el Presidente de la República.

Asimismo, consagra al PND como el instrumento que sujeta las políticas, programas y proyectos públicos, la programación y ejecución del presupuesto del Estado, la inversión y asignación de los recursos públicos, la coordinación de competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados, y su obligatoria observancia para el sector público e indicativa para los demás sectores.

Acerca del alcance de la planificación en la economía, se instituye que la contratación de deuda pública en todos los niveles del Estado se regirá por las directrices de la respectiva planificación y presupuesto. La Constitución determina que la formulación y ejecución del presupuesto general del Estado se sujetará al PND. Asimismo, los presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados y los de otras entidades públicas también se ajustarán a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, en el marco del PND. Del mismo modo, establece que la función ejecutiva elaborará anualmente la proforma presupuestaria anual y la programación presupuestaria cuatrianual, mientras la Asamblea Nacional controlará que la proforma anual y programación cuatrianual se adecúen a la Constitución y al PND para su aprobación. Se dispone asimismo que la inversión pública se dirigirá a cumplir los objetivos del Régimen de Desarrollo, se enmarcará en los planes de desarrollo nacional y locales, y en los correspondientes planes de inversión.

En la regulación del Régimen del Buen Vivir, se define su necesaria articulación con el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación.

Como se podrá advertir, la Constitución de 2008 establece un amplio campo de acción para la planificación del desarrollo con enfoque de garantía de derechos, fijando su rol articulador de la gestión pública, su carácter integrador entre los espacios desconcentrados y descentralizados de gobierno, su función de conexión entre los ámbitos sectorial y territorial, y su función de integración nacional de la acción estatal.

3. El SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA La Constitución de 2008 dio un giro radical en materia de planificación, creando el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa enfocado en el PND como instrumento que articula las políticas públicas y la inversión pública.

Así, se busca que la planificación se acerque a la política y vaya más allá de lo técnico, de manera que las prioridades de la acción pública respondan a la agenda política, al tiempo que la gestión de la planificación retroalimente la acción del gobierno y genere impactos positivos en el bienestar de la población.

Se define al Sistema Nacional Descentralizado de Planificación como el conjunto de instituciones del Gobierno Central, de los gobiernos autónomos descentralizados y del sector público en general. El Sistema comprende también los procedimientos que interactúan en todos los niveles 11

territoriales de gobierno para: - La definición de las prioridades del desarrollo territorial.

- La producción y el acceso a la información para la toma de decisiones de políticas públicas.

- La formulación participativa de la política pública nacional y de los planes que se emprendan para garantizar los derechos constitucionales del buen vivir en todos los niveles territoriales.

- La inversión pública que asegure la aplicación del régimen de desarrollo del país.

- La evaluación de la acción pública para el cumplimiento de las metas de desarrollo nacional.

Por eso, tan importante como los planes son las relaciones entre ellos, los vínculos de cogestión en la acción pública entre el gobierno y la ciudadanía, y la complementariedad de las autoridades nacionales y subnacionales en la intervención estatal. Es decir que, en el propósito de proveer bienes y servicios públicos de calidad a la población del país, son igualmente importantes los instrumentos como los procedimientos de planificación y políticas públicas, pues ambos se complementan y refuerzan.

GRÁFICO 2

SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA REALIDAD

Inequidad y asimetrías sociales, económicas y territoriales Potencialidades endógenas y experiencias exitosas para crecimiento a escala

INSTITUCIONALIDAD Consejo Nacional de Planificación Secretaría Técnica Consejos de Planificación Territoriales

CONSTITUCIÓN

Garantías de derechos Planificación del desarrollo Orientación del presupuesto, inversión y endeudamiento Coordinación de competencias Ordenamiento territorial Participación

NUEVO ESTADO Regulador Distributivo Descentralizado Democracia y participación en intensidad

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Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA CUATRIANUAL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

RESULTADOS Fortalecimiento del Estado Desarrollo endógeno con inserción inteligente en el sistema mundo Acceso universal a recursos, bienes y servicios públicos Equidad territorial

3.1 LA PARTICIPACIÓN Y LA DESCENTRALIZACIÓN COMO ATRIBUTOS DE LA PLANIFICACIÓN La planificación del desarrollo orientada hacia el cumplimiento de los derechos establecidos en la Constitución y a la consecución del buen vivir es: nacional, desconcentrada, descentralizada y participativa.

La planificación nacional constituye responsabilidad del Estado, se ejerce mediante la implementación del PND y la formulación de directrices operativas de aplicación obligatoria para el sector público, y desde el régimen desconcentrado de la función ejecutiva con mecanismos de coordinación de la gestión pública en los niveles territoriales de gobierno.

Los gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales tienen competencias exclusivas y concurrentes de planificación del desarrollo y ordenamiento territorial coordinadas desde el PND. La planificación garantizará el ordenamiento territorial y será obligatoria en todos los gobiernos autónomos descentralizados.

Los ciudadanos y ciudadanas, colectividades y diversas formas organizativas tienen el derecho y la responsabilidad de participar en todas las fases y espacios de la planificación del desarrollo.

El Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa establece los mecanismos necesarios para la participación ciudadana en los procesos de formulación, aprobación, ejecución y evaluación de los planes, políticas, programas y proyectos a nivel nacional y subnacional, para lo cual: - Facilitará la intervención social en el ciclo de las políticas públicas que asegure la calidad de la gestión estatal de los servicios públicos para el cumplimiento de las metas de desarrollo.

- Auspiciará la deliberación pública acerca de las opciones del desarrollo territorial en el nivel nacional, metropolitano, regional, provincial, cantonal y parroquial rural, como parte de la nueva cultura de planificación democrática.

- Dispondrá de los instrumentos participativos para la colaboración de la ciudadanía en la formulación de los planes y políticas públicas en todos los niveles territoriales, así como en los procesos de seguimiento y control social.

3.2 EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA Constituyen políticas públicas los lineamientos, cursos de acción, de información y el conjunto de toma de decisiones elaboradas y aplicadas por el Gobierno Central, las entidades e instituciones del sector público, los gobiernos autónomos descentralizados y en general por las instancias públicas con facultad de rectoría, para el logro de los objetivos del Régimen de Desarrollo y el buen vivir de los habitantes del país.

Se incorporan en el PND y se operativizan a través de planes y programas que formulan, aplican y evalúan los organismos con competencias sectoriales y territoriales.

El ciclo de la política pública como garantía de los derechos reconocidos por la Constitución se regulará de acuerdo con los siguientes principios constitucionales: - Las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos se orientarán por los objetivos nacionales de desarrollo, harán efectivos el buen vivir y todos los derechos, y se formularán a partir del principio de solidaridad.

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- Sin perjuicio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular, cuando los efectos de la ejecución de las políticas públicas o prestación de bienes o servicios públicos vulneren o amenacen con vulnerar derechos constitucionales, la política o prestación deberá reformularse o se adoptarán medidas alternativas que concilien los derechos en conflicto.

- El Estado garantizará la distribución equitativa y solidaria del presupuesto para la ejecución de las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos.

En la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades.

El ciclo continuo y dinámico de la política pública comprende las siguientes fases:

GRÁFICO No 3 CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN

EVALUACIÓN

pa rti cip ac ión EJECUCIÓN

ciu da da na

FORMULACIÓN Y APROBACIÓN

ASIGNACIÓN DE RECURSOS

3.3 LA INSTITUCIONALIDAD DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA El Sistema está constituido por las siguientes instituciones: - Los Consejos de Planificación en el Gobierno Nacional y en los gobiernos autónomos descentralizados como instancias de decisión, aprobación y rectoría.

- La Secretaría Técnica como instancia de coordinación de la institucionalidad y de los procedimientos del Sistema.

- Los Consejos Nacionales para la Igualdad como instancias de coordinación entre la función ejecutiva y la sociedad civil, responsables de asegurar la plena vigencia de los derechos constitucionales y las temáticas de inclusión.

- Las unidades de planificación de entidades e instituciones que integran el sector público en 14

general.

- Los Consejos Ciudadanos como instancias ciudadanas de consulta, deliberación y prospección estratégica de largo plazo que orientarán el desarrollo nacional.

3.3.1 El Consejo Nacional de Planificación La Constitución establece la creación del Consejo Nacional de Planificación como organismo superior del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, el mismo que integrará a los distintos niveles de gobierno y a la participación ciudadana.

El Decreto Ejecutivo 1577 del 11 de febrero de 2009 establece que hasta tanto se expidan las normas correspondientes, el Consejo Nacional de Planificación estará conformado por: - El Presidente de la República, quien lo presidirá.

- El Secretario Nacional de Planificación, quien presidirá el Consejo en ausencia del Presidente.

- Los Ministros de Estado con funciones de coordinación.

- Cada gobierno autónomo descentralizado con un representante de CONCOPE, AME y CONAJUPARE respectivamente.

GRÁFICO No 4 CONFORMACIÓN DEL CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS

CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN

CONCOPE AME CONAJUPARE

MINISTROS DE ESTADO con funciones de coordinación

SECRETARIO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN

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El Consejo Nacional de Planificación es parte de la función ejecutiva, sus decisiones son vinculantes para el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa y la secretaría del Consejo será ejercida por el Subsecretario General de Senplades.

Asimismo, la Constitución y el Decreto Ejecutivo 1577 establecen que el Consejo ejercerá la rectoría y por ende dictará las políticas que orientarán el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, aprobará el PND y conocerá el estado de cumplimiento de sus metas.

3.3.2 Los Consejos de Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados En los gobiernos autónomos descentralizados existirán de manera obligatoria Consejos de Planificación a ser presididos por sus máximos representantes. Se definen como instancias públicas de deliberación, acuerdos y decisiones que orienten el desarrollo, la inversión y las finanzas públicas en cada nivel de gobierno. Actúan como mecanismos de coordinación territorial entre los mandatos de la planificación nacional, las directrices de desconcentración y descentralización y los procesos de desarrollo territorial.

Funcionarán como sesiones ampliadas de los Consejos, Concejos y Asambleas en todos los territorios, incluidos los Distritos Metropolitanos Autónomos y el Gobierno de Galápagos. La representación de las circunscripciones territoriales indígenas y afroaecuatorianas formará parte de los Consejos de Planificación asociados al nivel de gobierno que les corresponda.

Todos ellos funcionarán articulados a las unidades de planificación, las cuales establecerán vínculos operativos permanentes con la Senplades, con las unidades responsables de la planificación de los distintos niveles de gobierno y con los mecanismos de participación ciudadana.

GRÁFICO No. 5

CONSEJOS DE PLANIFICACIÓN GOBIERNO CENTRAL

GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS

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P A R T

P O L

NACIONAL

I

Í

C

T

REGIONAL - DISTRITAL I

P A C

I C A S

PROVINCIAL

I Ó N C

I U D A D A N A

N A C

CANTONAL

I O N A L

PARROQUIAL E S

3.3.3 Senplades y su rol como Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa La Secretaría Técnica del Sistema será ejercida por Senplades, definida como el organismo técnico responsable de la planificación del desarrollo nacional.

La Secretaría es una entidad de derecho público, con personería jurídica, patrimonio, fondos propios y autonomía administrativa-financiera. Tiene su sede en Quito y funcionará de manera desconcentrada en las 7 regiones de planificación.

Conjuntamente con el Consejo Nacional de Planificación, la Senplades ejerce la rectoría sobre la planificación nacional y la consecución de los objetivos de desarrollo. La rectoría en materia de planificación significa la potestad para formular y ejecutar las políticas nacionales de planificación y así integrar y armonizar la planificación nacional con la planificación sectorial y territorial descentralizada.

La Senplades es además el organismo asesor y consultivo de la Presidencia de la República en todos los aspectos relacionados con la planificación y la reforma democrática del Estado.

El Decreto Ejecutivo 1577 del 11 de febrero de 2009 establece que la Senplades será responsable del diseño y preparación del PND, el mismo que será presentado por el Presidente de la República para su aprobación ante el Consejo Nacional de Planificación. Asimismo, la Senplades será la responsable de su implementación, integración, seguimiento y evaluación, así como de la integralidad del Sistema Nacional de Planificación en todos sus niveles.

Además de lo anterior y de las competencias que le hayan sido atribuidas por otras normas, la Senplades ejerce las siguientes: - Apoyar técnicamente en la elaboración de proyectos de ley y demás instrumentos normativos vinculados al desarrollo nacional y regional.

- Formular, promover y monitorear los procesos de desconcentración y descentralización de competencias y funciones de los organismos de la función ejecutiva.

- Realizar estudios sobre el estado de situación de la educación superior del país.

- Emitir informe previo a la creación, reorganización, fusión y supresión de organismos de la función ejecutiva.

- Dictaminar sobre la creación de las universidades, escuelas politécnicas e institutos superiores, tecnológicos, pedagógicos, y conservatorios.

- Capacitar a las unidades de planificación de la función ejecutiva y de las entidades de los gobiernos autónomos descentralizados sobre la gestión integral de la planificación.

- Las que determine el Consejo Nacional de Planificación.

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4. EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (PND) …“entendemos por desarrollo la consecución del buen vivir de todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas humanas. El buen vivir presupone que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplíen de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno -visto como un ser humano universal y particular a la vez- valora como objetivo de vida deseable. Nuestro concepto de desarrollo nos obliga a reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros a fin de posibilitar la autorrealización y la construcción de un porvenir compartido”. (PND 2007-2009) 4.1. EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (PND) 2007-2010 El PND 2007-2010 recupera una visión de desarrollo que privilegia la consecución del buen vivir, lo cual presupone la ampliación de las libertades, oportunidades y potencialidades de los seres humanos, y el reconocimiento de unos a otros para alcanzar un porvenir compartido. Ello implica necesariamente un cambio en el Estado para que recupere sus capacidades de gestión, planificación, regulación y redistribución, y que profundice los procesos de desconcentración, descentralización y participación ciudadana. Las orientaciones éticas que guían el PND 2007-2009 se fijan dentro de una concepción igualitaria y democrática de la justicia que se expresa en tres dimensiones: • La justicia social y económica: como base del ejercicio de las libertades de todos y todas: en una sociedad justa, todos y cada uno de los individuos que la integran gozan del mismo acceso a los medios materiales, sociales y culturales necesarios para subsistir y llevar una vida satisfactoria que les permita auto-realizarse y sentar las bases para el mutuo reconocimiento como ciudadanos iguales.

• La justicia democrática participativa: en una sociedad políticamente justa, todos y todas deben contar con el mismo poder para contribuir al control colectivo de las decisiones políticas que afectan su destino común, lo que debe entenderse como la defensa de los principios de igualdad política, participación y de poder colectivo democrático.

• La justicia intergeneracional: en una sociedad inter-generacionalmente justa, las acciones y planes del presente tienen que tomar en cuenta a las generaciones futuras. Tal situación implica un pacto ambiental y distributivo que tome en cuenta el impacto ambiental y social que tienen el uso de los recursos naturales y las decisiones económicas que se toman en el presente.

Este Plan propone a la sociedad ecuatoriana un gran contrato político, social, económico, ambiental y cultural para conseguir los siguientes Objetivos de Desarrollo Humano Nacional.

Objetivo 1.

Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial Objetivo 2.

Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía

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Objetivo 3.

Aumentar la esperanza y la calidad de vida de la población Objetivo 4.

Promover un medio ambiente sano y sostenible, y garantizar el acceso a agua, suelo y aire seguros Objetivo 5.

Garantizar la soberanía nacional y la paz, y auspiciar la integración latinoamericana.

Objetivo 6.

Un trabajo estable, justo y digno Objetivo 7.

Recuperar y ampliar el espacio público y de encuentro común.

Objetivo 8.

Afirmar la identidad nacional, y fortalecer las identidades diversas y la interculturalidad Objetivo 9.

Fomentar el acceso a la justicia Objetivo 10.

Garantizar el acceso a participación pública y política Objetivo 11.

Establecer un sistema económico solidario y sostenible Objetivo 12.

Construir un Estado para el bienestar colectivo El Plan orienta una planificación moderna, por objetivos, democrática y desconcentrada que incluye mecanismos de seguimiento y evaluación de 111 políticas, 744 estrategias, 94 metas y 286 indicadores.

La elaboración del PND supuso enfrentar cuatro grandes desafíos: pasar de lo sectorial a la planificación por objetivos nacionales; generar procesos de articulación y retroalimentación interestatal; armonizar la planificación nacional con la provincial; e impulsar la participación social.

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4.2. EL PND 2009-2013 El inicio de un nuevo período de gobierno requiere contar con un instrumento de política de desarrollo que oriente las intervenciones públicas en los cuatro años de gestión. La Constitución define el PND como el nexo que coordina las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados. La Constitución reitera que la planificación debe orientarse a la garantía de derechos, el logro del “buen vivir” y la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo.

Sin embargo, en el contexto actual la planificación del desarrollo se enfrenta con nuevos retos: • Actuar en un contexto de crisis global sistémica para formular estrategias que minimicen sus impactos, sin afectar a los más pobres, y simultáneamente diseñar políticas que generen cambios estructurales de forma más rápida y certera.

• Articular la planificación con una gestión pública efectiva y eficiente orientada a resultados.

• Incorporar al territorio como elemento articulador y generador de directrices para políticas sectoriales y para procesos de planificación de los diversos niveles de gobierno.

• Garantizar una adecuada asignación de los recursos públicos, generando escenarios macroeconómicos que orienten el presupuesto anual y cuatrianual.

Innovaciones del PND 2009-2013 El PND 2009-2013 traza una línea de continuidad con el PND 2007-2010, elevando a políticas de Estado las intervenciones y decisiones estratégicas, particularmente en los aspectos más relevantes para el desarrollo del país y la construcción de la visión de porvenir compartido. El nuevo plan mantiene la estructura básica del plan 2007-2010, sus orientaciones éticas y principios para el cambio. Se orientará a la consecución del buen vivir y profundizará en el enfoque de desarrollo endógeno, con inserción estratégica y soberana en el sistema mundo. El nuevo plan incluirá entre sus principales innovaciones: • La promoción del desarrollo territorial. Este enfoque pone en evidencia las diversidades e inequidades espaciales existentes en el país y define parámetros para la complementariedad y cooperación interregional, contribuyendo a la reducción de las enormes asimetrías territoriales.

Ello requiere comprender al territorio e incluir variables de análisis y toma de decisiones en las políticas y estrategias del sector público, para conectar los recursos estratégicos con el manejo del territorio, la economía y la sociedad ecuatoriana en un horizonte de largo plazo. El PND 20092013 permitirá avanzar en la formulación de planes regionales de desarrollo y ordenamiento territorial como instrumentos del gobierno nacional desconcentrado, fijando los mecanismos de coordinación con las regiones y los gobiernos autónomos descentralizados.

• La articulación de la planificación con la gestión eficiente y eficaz. Esto supone la concreción de las políticas públicas nacionales en estrategias, programas y proyectos con responsabilidades definidas e implementadas a través de una institucionalidad estatal acorde con las prioridades de desarrollo nacional. El nexo con la gestión se expresa en las metas de impacto factibles de ser evaluadas. Los compromisos para la ejecución del PND se definen a través de 7 agendas sectoriales, las cuales articulan el enfoque de derechos a la institucionalidad pública organizada a través de los Ministerios Coordinadores.

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• La formulación de un plan plurianual de inversiones. Este instrumento permitirá identificar la programación de intervenciones públicas requeridas para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo así como también garantizar una ejecución presupuestaria acorde con los recursos fiscales. Un análisis macroeconómico ayudará a determinar el costo y requerimientos de inversión que implican la consecución de las metas, bajo diferentes escenarios. Este análisis es fundamental para orientar decisiones y prever los impactos positivos en los indicadores de desarrollo.

• La consolidación de la planificación participativa y descentralizada. El conjunto de lineamientos programáticos que orientan la gestión pública debe ser producto de un proceso de construcción democrática en donde se reconoce a los espacios de consulta, deliberación y concertación, así como a los mecanismos de coordinación sectorial y regional como ámbitos para la actualización del PND. La participación en la planificación puede ser social y ciudadana, a través de diversos mecanismos de diálogo para construir un acuerdo nacional en favor del desarrollo, y políticoinstitucional, a través de los Consejos de Planificación. La preparación del PND es responsabilidad de Senplades y éste deberá ser presentado para su aprobación al Consejo Nacional de Planificación.

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