Colombia Internacional No. 67

EDITORIAL 10-11

Ralf Leiteritz, Carlo Nasi y Angelika Rettberg

anÁlisis 14-37

Cuantificando los efectos económicos del conflicto: una exploración de los costos y los estudios sobre los costos del conflicto armado colombiano Stephanie Álvarez y Angelika Rettberg / Universidad de los Andes

38-59

The “Great War” in Liberia as a Classic Example for Persistent Armed Conflicts and War Economies in Africa Johannes Muntschick / Otto-Friedrich University, Bamberg

60-83

Resurgimiento minero en Perú: ¿una versión moderna de una vieja maldición?

Javier Arellano / Institute for Development Studies, University of Sussex

84-100

Violent Paths to Peace?

Rethinking the Conflict-Development Nexus in Colombia Samir Elhawary / Overseas Development Institute, London

102-129

Órdenes subsidiarios. Coca, esmeraldas: la guerra y la paz Francisco Gutiérrez y Mauricio Barón / Universidad Nacional de Colombia, IEPRI

NUEVAS PERSPECTIVAS 132-151

¿Bondad o estrategia?

Tejiendo responsabilidad social en el mundo del carbón Nataly Sarmiento / Universidad de los Andes

152-175

Palma de aceite y desplazamiento forzado en Zona Bananera: “trayectorias” entre recursos naturales y conflicto Juanita Goebertus / Universidad de los Andes

Contenido EDITORIAL 10-11

Ralf Leiteritz, Carlo Nasi y Angelika Rettberg

anÁlisis 14-37

Cuantificando los efectos económicos del conflicto: una exploración de los costos y los estudios sobre los costos del conflicto armado colombiano Stephanie Álvarez y Angelika Rettberg / Universidad de los Andes

38-59

La “Gran Guerra” en Liberia como ejemplo clásico de conflicto armado persistente y economías de guerra en África Johannes Muntschick / Otto-Friedrich University, Bamberg

60-83

Resurgimiento minero en Perú: ¿una versión moderna de una vieja maldición?

Javier Arellano / Institute for Development Studies, University of Sussex

84-100

¿Caminos violentos hacia la paz?

Reconsiderando el nexo entre conflicto y desarrollo en Colombia Samir Elhawary / Overseas Development Institute, London

102-129

Órdenes subsidiarios. Coca, esmeraldas: la guerra y la paz Francisco Gutiérrez y Mauricio Barón / Universidad Nacional de Colombia, IEPRI

NUEVAS PERSPECTIVAS 132-151

¿Bondad o estrategia?

Tejiendo responsabilidad social en el mundo del carbón Nataly Sarmiento / Universidad de los Andes

152-175

Palma de aceite y desplazamiento forzado en Zona Bananera: “trayectorias” entre recursos naturales y conflicto Juanita Goebertus / Universidad de los Andes

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Contents EDITORIAL 10-11

Ralf Leiteritz, Carlo Nasi y Angelika Rettberg

anAlYsis 14-37

Quantifying the Economic Effects of Conflict: An Exploration of the Costs and the Studies on the Costs of the Colombian Armed Conflict Stephanie Álvarez and Angelika Rettberg / Universidad de los Andes

38-59

The “Great War” in Liberia as a Classic Example for Persistent Armed Conflicts and War Economies in Africa Johannes Muntschick / Otto-Friedrich University, Bamberg

60-83

Mining Revival in Peru: A Modern Version of an Old Curse?

Javier Arellano / Institute for Development Studies, University of Sussex

84-100

Violent Paths to Peace?

Rethinking the Conflict-Development Nexus in Colombia Samir Elhawary / Overseas Development Institute, London

102-129

Subsidiary Orders. Coca, Emeralds: War and Peace Francisco Gutiérrez and Mauricio Barón / Universidad Nacional de Colombia, IEPRI

NEW PERSPECTIVES 132-151

Virtue or Strategy?

Weaving Social Responsability into the Coal World Nataly Sarmiento / Universidad de los Andes

152-175

Oil Palm and Forced Displacement in Zona Bananera: “Pathways” between Natural Resources and Conflict Juanita Goebertus / Universidad de los Andes

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C olombia Internacional 67, ene - jun 2008, Pp. 192, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp. 10 - 11

Editorial Ralf Leiteritz*, Carlo Nasi** y Angelika Rettberg*** Que los grupos armados ilegales requieren alcanzar una viabilidad financiera para mantenerse y (excepcionalmente) tomarse el poder es un hecho ampliamente comprobado en diferentes contextos nacionales. De igual manera, hay un creciente consenso académico en lo que se refiere a que la búsqueda de lucro constituye una motivación insuficiente para dar cuenta de las múltiples formas que adoptan los conflictos armados internos en diferentes países. En pocas palabras, si antes la pregunta era ¿codicia o agravio?, hoy, por lo menos en círculos académicos, se ha tendido a abandonar esa dicotomía por infructuosa. En contraste, se ha buscado abordar las preguntas sobre las causas de la guerra y su permanencia en el tiempo acudiendo, una vez más, a la caja de herramientas conceptuales desarrolladas por politólogos, economistas, sociólogos y antropólogos a lo largo de las décadas, y que atribuyen a patrones y arreglos institucionales, así como a diferencias culturales, el surgimiento, la evolución y el mantenimiento de los conflictos armados internos.

Esto no es sólo un rencauche de viejos argumentos. Es también un

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avance en términos metodológicos y teóricos: las investigaciones y publicaciones sobre los temas de los conflictos armados internos hoy son más sofisticadas y rigurosas, y menos vulnerables a la falacia de las explicaciones unicausales. En cuanto a lo primero, intentan superar la brecha no sólo metodológica sino normativa entre los esfuerzos cualitativos y los cuantitativos, utilizando grandes bases de datos que permiten la identificación de tendencias generales, junto con el detalle y la profundidad que aporta el trabajo de campo en contextos concretos. En cuanto a lo segundo, tienden a reconocer explícitamente la complejidad de los contextos, y pretenden aportar a la formulación de políticas públicas. En resumen, hoy disponemos de mejores instrumentos para comprender la realidad de los conflictos armados, así como la dificultad que implica su superación.

Como contribución a este debate, el grupo de investigación sobre recursos, región y conflicto armado en Colombia del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes editó este número de la revista Colombia Internacional, que gira en torno a la amplia temática de la economía política de los conflictos armados internos.

El grupo actualmente está adelantando un estudio financiado por el International Development Research Centre (IDRC) de Canadá, que busca identificar y caracte-

Los tres autores son coeditores de este número de la revista y coinvestigadores del proyecto “¿Diferentes recursos, conflictos diferentes? Una exploración de la economía política regional del conflicto armado colombiano”, financiado por el International Development Research Centre (IDRC). Candidato a Ph.D. del London School of Economics, profesor asistente del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Correo electrónico: rleiteri@ uniandes.edu.co ** Carlo Nasi es Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asociado y director de postgrados del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Correo electrónico: cnasi@uniandes.edu.co *** Ph.D. en Ciencia Política de Boston University, profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes y directora de su Programa de Investigación sobre Construcción de Paz (ConPaz). Correo electrónico: rettberg@uniandes.edu.co

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Editorial • Ralf Leiteritz, Carlo Nasi y Angelika Rettberg

rizar la relación que existe entre diferentes recursos legales dominantes en determinadas economías regionales colombianas y las dinámicas que adopta el conflicto armado. La hipótesis que rige nuestro trabajo es que las particularidades de los procesos de producción, extracción, distribución y comercialización de los recursos se intersecan con arreglos y patrones institucionales históricamente construidos, lo que afecta las estrategias de los actores armados ilegales, en términos de sus actividades de expansión territorial, penetración y saqueo de las economías regionales, y formas de controlar (o incidir en) la política local.

El diverso conjunto de los trabajos presentados en este número nutre esta indagación. En ellos se aborda el caso colombiano pero también los de otros países, se considera desde el nivel nacional hasta el municipal, se reflejan miradas de investigadores con amplia experiencia, así como la de personas que por primera vez se prueban en el ritual de la publicación académica, y se conjugan diferentes perspectivas disciplinarias y analíticas.

Javier Arellano y Johannes Muntschick se concentran en los casos de Perú y Liberia; los artículos de Stephanie Álvarez y Angelika Rettberg y de Samir Elhawary incluyen una mirada comparativa que ubica el caso colombiano en el contexto internacional. El estudio de Arellano sobre la creciente conflictividad en torno a la minería de oro peruana; de Juanita Goebertus sobre el impacto de la transición del cultivo

del banano a la palma de aceite en el norte de Colombia en el desplazamiento forzado; de Francisco Gutiérrez y Mauricio Barón sobre los arreglos institucionales que han generado estabilidad o inestabilidad política en las regiones colombianas cultivadoras de coca y productoras de esmeraldas, y el de Nataly Sarmiento, quien compara prácticas de responsabilidad social empresarial en el caso del carbón colombiano, comparten el énfasis en lo subnacional y en lo sectorial, para examinar trayectorias concretas entre la economía política y la paz o el conflicto, considerando el entorno regional amplio en el que se desenvuelven los actores observados. Los distintos autores retoman también viejas y aún irresueltas preguntas sobre la relación entre conflicto armado, construcción institucional, crecimiento económico y desarrollo.

En su conjunto, los trabajos contribuyen a nuestra comprensión de las complejas redes y motivaciones políticas, sociales y económicas que surgen en torno a los conflictos armados internos. Convergen, además, en señalar los futuros derroteros de una creciente y ambiciosa agenda de investigación que, sobre todo desde la perspectiva de los consumidores de productos académicos, construya un conocimiento más sólido y amplio sobre esta temática, y ofrezca soluciones sensibles a los contextos de los conflictos en curso y prevenga el estallido de confrontaciones armadas en el futuro.

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Cuantificando los efectos económicos del conflicto: una exploración de los costos y los estudios sobre los costos del conflicto armado colombiano*

Quantifying the economic effects of conflict: An Exploration of the Costs and the Studies on the Costs of the Colombian Armed Conflict Stephanie Álvarez** Angelika Rettberg, Ph.D.***

recibido 13/09/07, aprobado 18/02/08

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Cuantificando los efectos económicos del conflicto • Stephanie Álvarez y Angelika Rettberg

Resumen Frecuentemente, la comunidad académica y profesional considera los costos (económicos, políticos y sociales) que enfrentan los diferentes actores combatientes y no combatientes en situaciones de conflicto armado interno para identificar la probabilidad de que ocurra una negociación de paz. Sin embargo, es poco lo que sabemos sobre la magnitud y las diferentes formas que adoptan estos costos. Este artículo recoge la producción oficial y académica acerca de los diferentes costos en los que han incurrido la sociedad y la economía colombianas en el transcurso de su prolongado conflicto armado interno. Identifica cómo han sido cuantificados estos costos por diferentes autores e instituciones y plantea algunas de las limitaciones de dichos estudios. Sugiere que conviene especificar sectores sociales afectados o actividades productivas comprometidas para afinar nuestra posibilidad de identificar, comprometer y movilizar a socios cruciales para la construcción de paz.

Palabras clave: conflicto armado, costos, construcción de paz, Colombia.

Abstract It is common for both the practitioner and academic communities to consider the economic, political and social costs faced by combatant and non-combatant actors in the contexts of internal armed conflicts to identify the probability of a peace negotiation to occur. However, we know little about the dimensions of these costs. this article reviews both the official and the academic production on the different costs incurred by the colombian society and economy in the course of the country’s prolonged internal armed conflict. It identifies how these costs have been quantified by different authors and institutions and discusses some of the limitations of these studies. The article suggests that it would be convenient to specify the affected social sectors or productive activities at risk in order to fine tune our ability to identify, enlist, and mobilize crucial peacebuilding partners.

Key words: armed conflict, costs, peace building, Colombia.

L

a literatura sobre la resolución pacífica de los conflictos armados está repleta de recomendaciones normativas respecto a la deseabilidad de cesar las confrontaciones armadas para evitar

el sufrimiento humano y promover la prosperidad y la armonía social en general. A estos principios normativos se ha sumado desde hace unos años un argumento económico: el conflicto impone costos económicos cuantificables y la

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Este artículo es el resultado de la investigación profesoral “Los costos económicos del conflicto armado para el sector privado”.

Agradecemos los aportes de los evaluadores anónimos que contribuyeron con sus comentarios a enriquecer este trabajo. ** Stephanie Álvarez es politóloga Cum Laude de la Universidad de los Andes y actualmente trabaja como monitora del área de Prevención del Programa de Niños Desvinculados del Conflicto Armado, Organización Internacional para las Migraciones -OIM Colombia-. Correo electrónico: stalvarez@iom.int *** Angelika Rettberg es Ph.D. en Ciencia Política de Boston University, profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes y directora de su Programa de Investigación sobre Construcción de Paz (ConPaz). Correo electrónico: rettberg@uniandes.edu.co

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paz −entendida mínimamente como una reducción en las muertes y en la destrucción de la infraestructura física directamente atribuibles a la guerra− es más rentable. Este argumento sobre este dividendo de la paz ha sido esbozado exitosamente en diferentes países para movilizar sectores sociales determinantes para la construcción de la paz, como el sector privado (Rettberg 2006b).

Apelando a argumentos económicos, además de los políticos y sociales, poner fin a un conflicto armado se ha vuelto una tarea ineludible en el contexto internacional.

Colombia no ha sido ajena a la tendencia de cuantificar los costos de su duradero conflicto armado. A partir de la década de los noventa, diversas instituciones estatales y académicas han centrado su atención en estimar los costos que el conflicto ha impuesto a ciertos sectores productivos de la economía y a la sociedad colombiana en general. Estos estudios tienden a cuantificar aspectos comunes como los costos por daños a la infraestructura física, el gasto militar, las transferencias ilegales −por cuenta del secuestro y la extorsión−, los costos sociales, la contracción de la actividad económica y la pérdida de productividad e inadecuada asignación de recursos.

Esta cuantificación de los costos del conflicto ha estado ligada a la expansión de los grupos al margen de la ley en la nación y el impacto que han tenido, en términos del incremento de los costos económicos del conflicto, sobre las posibilidades de desarrollo de varios sectores productivos.

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En efecto, a partir de la década de los ochenta y mediados de los noventa, los diferentes grupos guerrilleros −FARC-EP, ELN, EPL− y los grupos paramilitares −AUC− se expandieron hacia zonas “económica, política y militarmente estratégicas, lo cual, en el caso de la guerrilla, se ha evidenciado en un incremento de su presencia en municipios con condiciones de vida muy superiores a los municipios rurales iniciales”1 (Vélez 2000: 14). Con respecto al fenómeno paramilitar, éste desde sus inicios se expandió a zonas estratégicas clave para la captación de recursos, en estrecha relación con el narcotráfico (Medina 2005: 78), y con un fuerte apoyo de diversos sectores de la sociedad.

En este contexto, los grupos al margen de la ley no sólo incrementaron significativamente su poder territorial y político, sino que también su expansión significó “una mayor capacidad de perturbación del funcionamiento de la economía” (Bejarano et al. 1997: 17).

Así, en contraste con décadas anteriores, cuando los efectos del conflicto se percibían como lejanos y poco perturbadores, a partir de mediados de los noventa, de manera consistente, la inseguridad se constituye en uno de los principales problemas que enfrenta la economía colombiana.

Esta perspectiva contrasta con una explicación estructural común en diversos ámbitos académicos e institucionales con respecto al desarrollo y evolución del conflicto armado colombiano, en la que la dirección de causalidad va de la situación eco-

Es decir, extienden su presencia a centros políticos y administrativos muy importantes al igual que a “[…] zonas “petroleras, mineras, de cultivos ilícitos, fronterizas y con importante actividad agropecuaria” (Echandía 2000: 117).

Cuantificando los efectos económicos del conflicto • Stephanie Álvarez y Angelika Rettberg

nómica al conflicto y ubica en las así llamadas “causas objetivas” −es decir, “en el desempeño de la actividad económica, en las condiciones de pobreza de la población, en las necesidades básicas insatisfechas o en la inequidad de la distribución del ingreso”− las razones del comportamiento persistentemente violento de los colombianos (Bejarano et al 1997: 17) y de los grupos al margen de la ley. Los esfuerzos de investigación −aún muy escasos− dedicados a invertir la dirección de causalidad y examinar los efectos de la dinámica del conflicto armado en el sistema económico complementan la anterior explicación, en la medida en que subrayan el efecto detrimental del conflicto sobre las condiciones de vida de los colombianos y los diferentes sectores de la economía, ilustrado por “la generación de costos directos para [financiar] la seguridad, la pérdida de producto derivado de la alteración de las condiciones de desempeño de la actividad económica o las consecuencias indirectas de la inseguridad, por la vía de la incertidumbre y el riesgo” (Bejarano et al 1997: 17).

A la luz de lo anterior, y con base en una revisión de la literatura primaria y secundaria, este artículo busca establecer el estado del arte respecto a la manera en que las dinámicas que subyacen al conflicto armado han impuesto costos a diversos sectores económicos de la sociedad colombiana, así como identificar cómo han sido cuantificados estos costos por diferentes autores e instituciones.

El artículo ilustra algunas de las limitaciones de los estudios sobre costos económicos del conflicto armado.

Sugiere, por ejemplo, que la tendencia a calcular los costos del conflicto en

términos porcentuales del producto interno bruto −PIB−, sin especificar sectores sociales afectados o actividades productivas comprometidas, constituye una limitación a la hora de afinar nuestra comprensión de los costos generados por el conflicto. A lo anterior se suma la dificultad para distinguir de manera clara entre costos del conflicto armado y costos atribuibles a la criminalidad generalizada.

Teniendo en cuenta que ambos fenómenos tienden a nutrirse mutuamente (Sánchez, Díaz y Formisano 2003), es difícil distinguir dónde finaliza uno para dar paso al otro y, por tanto, las particularidades que, en términos de costos, enfrenta un país subdesarrollado con altas tasas de criminalidad y conflicto armado (como Colombia), por un lado, y un país subdesarrollado con altas tasa de criminalidad, a secas.

Así mismo, la tendencia a subreportar los hechos por parte de los ciudadanos, la dificultad para identificar los actores efectivamente involucrados en las diferentes acciones criminales y la deficiente comunicación y colaboración entre entidades oficiales en materia de manejo de datos (PNUD 2003; Fundación Social, Unicef Colombia 2001) hacen aún más problemático distinguir qué costos están asociados directamente con las dinámicas del conflicto armado y cuáles están ligados a la delincuencia común.

Las implicaciones de este estudio son diversas. En primer lugar, si, por un lado, es claro que los costos del conflicto armado colombiano han aumentado para diferentes sectores de la economía, también es evidente que existen vacíos en los datos disponibles, lo que impone cautela a la hora de interpretarlos y traducirlos en recomendaciones polí-

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ticas. En segundo lugar, la utilización política del dividendo por la paz, a la hora de atraer a socios esenciales para la construcción de paz (como el sector privado o la comunidad internacional), se dificulta, en la medida en que no hay claridad acerca de las pérdidas a causa del conflicto armado ni acerca de los potenciales beneficios de una situación de paz, impidiendo así su movilización en torno a la superación del conflicto armado.

Para desarrollar estas ideas, este artículo primero identifica de qué manera la literatura académica sobre otros casos internacionales ha abordado la pregunta de los costos, y explora algunos estudios sobre costos del conflicto realizados en otros países. Luego presenta una recopilación general sobre los costos económicos del conflicto armado colombiano e identifica los elementos que distinguen los costos directos de los indirectos. El documento concluye con una discusión de los costos del conflicto colombiano y sus implicaciones para diversos sectores de la sociedad.

1. Los costos del conflicto en otros países Diversos países en diferentes regiones del mundo se han puesto en la tarea de cuantificar los costos económicos de sus conflictos armados, y de la criminalidad generalizada. A este esfuerzo se han sumado instituciones académicas centradas en analizar las problemáticas −económicas, sociales y políticas− de los países en desarrollo.

Las razones para cuantificar los costos son diversas y dependen, como veremos más adelante, de circunstancias específicas, decisiones de ciertos sectores de la economía o de instituciones

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estatales y académicas. Según Lindgren (2005), cuantificar los costos de los conflictos existentes en el mundo es importante para determinar en qué medida las políticas públicas –de prevención o contención− están funcionando para aminorar el conflicto y sus costos. Humphreys (2003), por su parte, argumenta que cuantificar los costos asociados al conflicto es necesario para movilizar a los diferentes sectores de la sociedad en la construcción de escenarios de paz.

La literatura existente en este campo aborda diferentes aspectos de los costos económicos asociados a las guerras civiles, que van desde investigaciones que usan modelos económicos para estimar los costos generales en términos porcentuales del PIB hasta estudios más específicos que ilustran los costos económicos asumidos por ciertos sectores de la economía, como el sector privado.

En términos generales, los estudios que han calculado los costos del conflicto usando modelos económicos plantean que los países inmersos en conflictos armados internos tienden a presentar una disminución en su crecimiento económico. Collier (1999), por ejemplo, en su estudio “On the Economic Consequences of Civil War”, argumenta que durante una guerra civil el producto interno bruto −PIB− decrece a una tasa anual de 2,2%. Así mismo, este autor plantea que en países donde los conflictos se han prolongado hasta por quince años, el PIB per cápita tiende a decrecer en un 30%, aproximadamente.

Hoeffler y Reynal (2003) argumentan que durante una guerra civil la sociedad traspasa muchos de sus recursos provenientes de actividades

Cuantificando los efectos económicos del conflicto • Stephanie Álvarez y Angelika Rettberg

productivas a actividades destructivas.

Esto −según los autores− representa una doble pérdida para la sociedad, la pérdida por los recursos que dejan de invertirse en actividades productivas y la causada por los daños en los que se invirtieron recursos. Finalmente, su estudio plantea que durante una guerra civil los gastos en seguridad y defensa se incrementan aproximadamente en 2,2% del PIB anual. Esto repercute directamente en la inversión que se podría hacer en otros sectores como la salud, la educación y el mejoramiento de la infraestructura.

La fuga de capitales también ha sido calculada por estos estudios. Según Collier y otros autores (1999), durante una guerra civil la fuga de capitales se incrementa sustancialmente, pasando de 8,6% de la riqueza privada a un 19,7%.

Siguiendo esta línea, diversos países en el mundo han estimado los costos económicos de sus conflictos armados. Muchos de estos estudios se han desarrollado como respuesta de ciertos sectores a circunstancias específicas. En países como El Salvador, Sri Lanka e Irlanda del Norte, fue el sector privado el que lideró el desarrollo de diversos estudios para estimar los costos económicos asociados a sus conflictos armados. “La toma de conciencia y la investigación y sensibilización respecto a este tema […]” (International Alert 2006: 11) se explica por los altos costos que el conflicto armado ha impuesto al sector privado de estos países. En El Salvador, la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo, Fusades, produjo información sobre los costos del conflicto para el sector empresarial local y los potenciales beneficios y oportunidades que el fin del conflicto y la consolidación de una paz estable podrían

significar para el desarrollo económico (Rettberg 2006b). Según los estudios, los costos directos e indirectos del conflicto armado en El Salvador en 1980-90 aumentaron aproximadamente a US$1.000 millones. El sector empresarial fue el sector más afectado por cuenta del secuestro y la extorsión.

En este contexto, a finales de la década de los ochenta el sector empresarial salvadoreño vio la necesidad de llevar a cabo reformas económicas que condujeran a minimizar la dispersión de recursos relacionada con el conflicto armado. “La paz se constituyó en una necesidad económica para el sector empresarial local” (traducción libre; Rettberg 2006b: 16).

En Irlanda del Norte, “la Confederation of British Industry (CBI) emprendió programas de sensibilización y apoyo al proceso de paz, enfatizando en los potenciales beneficios que una situación de paz representaría para diversos sectores de la sociedad” (International Alert 2006: 5). Dentro de estos programas se lleva a cabo el desarrollo de un documento conocido como “peace dividend paper”, que examina el impacto negativo de la violencia en Irlanda del Norte y los costos que se derivan de ésta. Así, se muestra, por ejemplo, que los costos en seguridad se incrementaron sustancialmente desde el desarrollo de la violencia, representando 1.420 millones de dólares en 1994.

En Sri Lanka, los gastos militares también han aumentado significativamente desde que se inició el conflicto, pasando de ser “el 1,4% de los gastos totales del gobierno en 1982 al 15,8% en 1998” (Nelson 2000: 43). Para el sector privado, la guerra civil ha representado costos cercanos a los 2.200 millones de dólares, “[…] o sea el 22%

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del PIB de Sri Lanka en 1995” (Nelson 2000: 44). Estos costos incluyeron el incremento de impuestos de seguridad, del 5,5% para bienes y servicios, ataques a la infraestructura física “[…] por un valor superior a los mil millones de dólares […]” (Nelson 2000: 44), cierre de fábricas e industrias de cemento y químicas, reducción en la productividad y eficiencia económica de diversos sectores productivos. Así mismo, se redujeron de manera sustancial el transporte de bienes y servicios y la inversión extranjera. Bajo este contexto, el sector empresarial lanza la campaña Sri Lanka Primero, con el objetivo de movilizar a la opinión ciudadana sobre los costos económicos que la guerra civil estaba imponiendo y los potenciales beneficios económicos y sociales que se derivarían a partir de un proceso de paz (Mayer y Salih 2006).

Por último, otros países han estimado los costos de sus conflictos, con el objetivo de medir en términos generales el impacto de éstos en el desarrollo y crecimiento de la economía. Por ejemplo, en Guatemala, el PIB tuvo un decrecimiento anual de 0,4% durante los años del conflicto (Lindgren 2005).

En Mozambique, la guerra civil entre 1975 y 1992 generó pérdidas económicas por más de 15 mil millones de dólares. Este monto fue igual a cuatro veces el PIB del país en 1988 (Nelson 2000). Durante los 16 años de guerra, el país perdió casi la mitad de su capacidad instalada en centros de salud y colegios.

Finalmente, en países como Nicaragua, Uganda y Liberia, el PIB decreció anualmente entre 1,5% y 4,5%.

Como lo muestran los párrafos anteriores, estimar los costos económicos de los conflictos armados se ha vuelto una tarea común. Por un lado, el

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ejercicio ha servido para brindar herramientas a quienes −en los gobiernos y en las agencias internacionales de ayuda y cooperación− intentan cuantificar y establecer la magnitud y los alcances de una eventual reconstrucción y reactivación económica. Por otro lado, apelando al argumento económico, instituciones estatales y académicas buscan movilizar y sensibilizar a diversos sectores de la sociedad, nacional e internacional, acerca de las pérdidas asociadas con la guerra y los potenciales beneficios económicos de la paz. Finalmente, estos estudios han buscado evaluar en qué medida las políticas públicas emprendidas en cada país han funcionado para poner fin al conflicto.

2. Evolución de los costos económicos del conflicto armado en Colombia Si bien Colombia es uno de los pocos países latinoamericanos que ha mantenido un crecimiento constante de su economía en sus últimos cinco años (DNP 2006), la existencia de un conflicto armado ha generado altos costos que repercuten directamente en el desempeño económico. Los trabajos pioneros sobre el tema en Colombia son los de Rubio (1997) y de Guerrero y Londoño (1999). Según Alberto Carrasquilla −ex ministro de Hacienda−, “Colombia sería un 15% o 20% más rico de lo que es si no hubiera tenido su actual conflicto interno armado en los últimos 20 años” (Peña 2006). Es decir, durante los últimos quince años, la economía colombiana ha perdido medio punto de crecimiento anual. Este argumento lo corrobora un estudio de Cárdenas (2001), según el cual el crecimiento del PIB anual colombiano cayó en un 2% entre 1980 y 2000, debido a

Cuantificando los efectos económicos del conflicto • Stephanie Álvarez y Angelika Rettberg

los altos niveles de criminalidad asociados en gran parte a la intensificación del conflicto armado.

Estudios realizados a partir de la década de los noventa corroboran lo anterior y muestran que los costos del conflicto armado han aumentado sustancialmente a través del tiempo.

Así, para el período entre 1990 y 1998, diferentes autores coinciden en afirmar que los costos representaron aproximadamente entre 1,5% y 4% del Producto Interno Bruto (PIB) anual (Castro, Wartenberg y Celis 2000: 5; Trujillo y Badel 1998: 9; Granada y Rojas 1995: 3). Posteriormente, entre 1999 y 2003, los costos derivados del conflicto fueron estimados en 7,4% del PIB, es decir, $16,5 billones (Pinto,Vergara y Lahuerta 2004). Otero (2007) plantea que en el período 2005 y 2006” […] se llega a gastos y costos por el conflicto cercanos a 9,0% del PIB” (Otero 2007: 369).

El costo es difícil de estimar, según los distintos autores. Sus estimaciones dependen de las variables tenidas en cuenta para su cálculo y de la dificultad para incluir y predecir la amplia gama de posibles costos asociados con un conflicto armado. Además, estas diferencias en las estimaciones pueden presentarse porque ciertos autores dan prioridad al estudio de algunos sectores, dejando de lado otros. Finalmente, al excluir del cálculo aspectos “[…] tales como la pérdida de confianza en el sistema de justicia, […] los efectos en términos del bienestar de la población y/o los costos de transacción y oportunidad para la sociedad […]” (Castro, Wartenberg y Celis 2000: 13), se tiende

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a subestimar algunos de los costos que subyacen al conflicto armado.

Con base en lo anterior, los estudios que hasta el momento han cuantificado los costos económicos del conflicto colombiano −siguiendo el modelo desarrollado inicialmente por Trujillo y Badel (1998)− han realizado una clasificación de costos en dos tipos: costos directos y costos indirectos. Los primeros hacen referencia a las pérdidas de capital físico, natural y humano que enfrentan la sociedad y la economía en general.

Para el sector empresarial, este tipo de costos “[…] dependerá obviamente de factores tales como la clase de industria, la proximidad del conflicto a las operaciones de las compañías, el nivel y la perspectiva en el tiempo de sus inversiones, y el alcance de su papel en el agravamiento del conflicto” (Nelson 2000: 42).

Los costos indirectos se entienden como aquellos “[…] que no implican necesariamente una asignación directa de recursos (movimiento de caja), pero que representan un costo de oportunidad o un uso alternativo perdido de bienes o factores de producción” (Pinto,Vergara y Lahuerta 2004: 3). Este tipo de costos presenta mayor dificultad en términos de su cuantificación y, por lo tanto, son más bien de carácter especulativo. Es por este motivo que la metodología utilizada para estimar cada uno de los costos es diferente2 (Pinto, Vergara y Lahuerta 2004: 3). La tabla 1 resume ejemplos de ambos tipos de costos en el caso del conflicto armado colombiano, que serán explicados con mayor detalle en la siguiente parte.

Por ejemplo, en los documentos de Planeación Nacional se utiliza, por lo general, la metodología propuesta por Trujillo y Badel en su trabajo “Los costos económicos de la criminalidad y la violencia en Colombia: 1991-1996”.

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Tabla 1. Costos económicos del conflicto armado

COSTOS DIRECTOS Costos generados por daños a la infraestructura física Eléctrica (atentados a torres y líneas de conexión eléctrica) Petrolera (atentados contra oleoductos) Telecomunicaciones (ataques a redes de comunicación) Sector de producción de carbón (atentados a las vías férreas) Estructura víal (ataques a puentes, peajes y vías férreas) Costos generados por el secuestro Pago de rescates Gastos del Estado para controlarlo y prevenirlo

COSTOS INDIRECTOS Pérdidas de productividad Alteración en la administración eficiente de los negocios y las empresas en general Pérdida de capital humano y productividad por inasistencia laboral Pérdida de productividad de tierras Disminución o desvío de la inversión Fuga de capitales Disminución en la inversión de tecnología y capital físico Inadecuada asignación de recursos (representan un costo de oportunidad para la economía) Seguridad privada Pago por incapacidades e indemnizaciones Seguros relacionados con la seguridad

Costos generados por el abigeato −robo de ganado− y pago de extorsiones

Aumento de los costos de transacción

Costos generados por el desplazamiento forzado

Impacto sobre la distribución

Gastos del Estado (asistencia económica a la población desplazada) Costos generados por el uso de minas antipersonal Gastos del Estado (indemnizaciones a población afectada y gastos para destruir las minas antipersonal) Gastos en defensa y seguridad Gastos del Estado (remuneraciones y asignaciones a personal militar, adquisición de nuevos equipos, operaciones y mantenimiento)

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Incertidumbre sobre las reglas de juego, intercambios y contratos.

Distribución del ingreso y la riqueza (propiedad privada) Impacto sobre la pobreza

Cuantificando los efectos económicos del conflicto • Stephanie Álvarez y Angelika Rettberg

3. Costos específicos del conflicto armado colombiano Los párrafos siguientes discutirán algunos de los costos −directos e indirectos− que se desprenden del conflicto armado colombiano para diversos sectores de la economía y la sociedad colombiana en general. a) Costos directos Costos generados por daños a la infraestructura física La destrucción de infraestructura física ha representado altos costos para varios sectores de la economía, alterando directamente la producción y las redes de distribución.

Los costos generados por daños a la infraestructura petrolera han presentado un incremento sustancial desde 1990. Esto se explica, principalmente, por el aumento en los ataques a los oleoductos por parte de los grupos al margen de la ley. Según datos de Ecopetrol (citados en Pinto, Vergara y Lahuerta 2004), entre 1999 y

2003, los costos asumidos por el sector de explotación de hidrocarburos crecieron aproximadamente en un 59%, ascendiendo a $817.654,5 millones.

Esto equivale a un 23,6% del total de las regalías que Ecopetrol giró a 20 departamentos y 110 municipios, destinados al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (Ecopetrol 2003). Para 2004, los costos decrecieron sustancialmente a $11.015,5 millones. Éste es el primer sector más afectado por las acciones terroristas de los grupos al margen de la ley. Los costos se desprenden principalmente del crudo derramado, “[…] de la reparación del oleoducto, de la descontaminación ambiental y del crudo dejado de producir correspondientes al 60% del total de los gastos ocasionados” (Granada y Rojas 1995: 15). El grafico 1 muestra el incremento de los costos generados por los atentados contra el oleoducto Caño Limón–Coveñas, a partir de la década de los noventa.

Gráfico 1. Costos generados por los atentados contra el oleoducto Caño Limón-Coveñas

$1.000.000,00

Millones

$800.000,00 $600.000,00 $400.000,00 $200.000,00 $0,00

1990-1994

1999-2003 Años

Fuente: Pinto, Vergara y Lahuerta (2004), “Costos generados por la violencia armada en Colombia: 19992003”. Bogotá, Archivos de Macroeconomía, Departamento Nacional de Planeación.

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Por otro lado, según datos de Interconexión Eléctrica S. A. (ISA) (citados en Trujillo y Badel 1998), los cerca de 116 atentados contra torres y líneas de conexión eléctrica entre 1991-1996 generaron costos3 por más de $1.500 millones. Sin embargo, en el estudio de Granada y Rojas (1995) se plantea un costo mucho mayor de estos daños, que entre 1990-1994 representaron $7.923 millones4. Durante el período 19992003, los costos contra torres eléctricas y de telecomunicaciones se incrementaron sustancialmente, representando $134.871,2 millones. Esto es equivalente al 5,4% del PIB de 2003 correspondiente al sector de electricidad, gas y agua.

Otero plantea que “este sector eléctrico representa el 15,33% de los costos por ataques a la infraestructura entre 1985 y 2004” (Otero 2007: 360).

Por otro lado, según datos del Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), entre 1993-1995, los grupos al margen de la ley derribaron once peajes y un puente, y su reconstrucción costó $378.476.248.

Este monto se incrementó significativamente durante el período 19992003, cuando los costos generados por la reconstrucción de puentes representaron $18.455,7 millones. Estos costos equivalen al 1,71% del presupuesto total de INVÍAS de 2003. Para 2004, los costos por daños a la infraestructura vial bajaron sustancialmente, a $680 millones (Otero 2007: 360).

La interrupción parcial de las vías afecta directamente al sector transportador, de alimentos y a otros gremios

3 4

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particulares, que a su vez asumen costos por estos daños. Sin embargo, por lo general éstos no han sido cuantificados, por la dificultad que tienen para ser directamente calculados. Esto tiende a presentarse como un problema generalizado en la cuantificación de los costos asociados al conflicto. Lo anterior se explica, en parte, por la tendencia existente en los diversos sectores económicos a no denunciar este tipo de acciones que, de una u otra forma, interrumpen el normal funcionamiento de las actividades económicas.

Costos generados por el secuestro Colombia es el país en el que más personas son y han sido secuestradas (Fondelibertad 2005). El secuestro, como una más de las manifestaciones que subyacen al conflicto armado, acarrea tanto costos directos como indirectos. Los primeros comprenden principalmente el pago de rescates y los gastos que asume el Estado para controlarlo y prevenirlo. Los costos indirectos encierran, “[…] la pérdida de capital humano por el tiempo que dura el cautiverio y por la muerte del secuestrado durante su cautiverio” (Pinto,Vergara y Lahuerta 2004: 33).

Existen dos modalidades de secuestro: a) secuestro extorsivo y con fines políticos; y b) secuestro simple.

“El secuestro extorsivo se define como aquel en donde se retiene a una persona con el propósito de exigir cuantías de dinero o ejercer presión por su posición en la actividad pública o política

“Dentro de estos costos se encuentran incluidas la atención de la emergencia, la reposición de las líneas de transmisión dinamitadas y la atención y recuperación de las centrales de generación afectadas” (Granada y Rojas 1995: 18).

Esta cifra se obtuvo sumando los montos presentados por los autores en cada año. Es decir, en 1990 los costos eran de $1.844 millones, en 1991 estos sumaban $4.999 millones, en 1992 disminuyeron a $750 millones, y para 1993 representaron $330 millones.

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respectivamente y crear temor a cambio de la libertad. El secuestro simple es aquel en que no median intereses, ni ventajas, ni utilidades de carácter económico y político […]” (Pinto, Vergara y Lahuerta 2004: 4).

Según datos de la Dirección de Justicia y Seguridad del DNP, este fenómeno presenta una tendencia creciente a partir

de 1996, “[…] alcanzando su máximo en el año 2000 con 1.938 casos. A partir de entonces la tendencia se vuelve decreciente (salvo un pico en el 2002 con 1.542 casos) hasta llegar a los 350 secuestros (la menor cifra desde 1996) en el 2005” (DNP, Dirección de Justicia y Seguridad 2005: 42). El gráfico 2 muestra el número de secuestros entre 1996-2005.

Gráfico 2. Número total de secuestros en el nivel nacional, acumulado enero a junio, 1996-2005

2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Año

Fuente: Dirección de Justicia y Seguridad (2005), “Cifras de violencia I semestre 2005”. Departamento Nacional de Planeación.

Con respecto a los costos del secuestro, las fuentes plantean un comportamiento creciente entre 1996 y 2003. De tal manera que “la tasa de crecimiento promedio anual es de 9,3%, la mayor tasa se observa en el año 1998 (46,2%), y en el 2000 (37,2%) año en el que el número de secuestros también es significativamente alto” (Pinto,

Vergara y Lahuerta 2004: 45) Dentro de estos costos, el 64,4% son directos, representando US$167,4 millones. El 35,6% de los costos restantes son indirectos, y representan US$92,7 millones. En 2004, los costos del secuestro se redujeron a $109.519 millones, representando el 0,27% del PIB de 2003 (Otero 2007: 364).

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“Vale la pena aclarar que los costos indirectos tienen mayor impacto en la economía que los directos, dado que recaen sobre la sociedad en su conjunto” (Pinto,Ver-

gara y Lahuerta 2004: 50). La tabla 2 resume la participación de los costos económicos generados por el secuestro en Colombia entre 1996-2003 (millones de pesos de 2003).

Tabla 2

Tipo de costo

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Total

Costos directos Gasto del Estado colombiano en la lucha contra el secuestro y la extorsión

25.019,8 30.289,9 27.776,9 31.272,9 47.197,3 36.442,1 57.552,9 63.257,2 318.809,0

Pago de rescates

30.634,5 16.507,6 35.703,8 23.338,3 20.150,8 12.765,4 18.574,1 5.035,1 162.709,6

Subtotal directos

55.654,3 46.797,5 63.480,7 54.611,2 67.348,2 49.207,5 76.126,9 68.292,3 481.518,6

Costos indirectos Pérdida de capital humano asociada con el tiempo de cautiverio de secuestrados 3.989,9 15.197,4 27.799,8 20.133,5 39.796,3 15.617,9 12.043,9 3.308,0 137.886,6 Pérdida de capital humano asociada con muerte temprana de los secuestrados

1.756,9 21.152,6 30.246,6 19.202,9 21.753,0 14.220,1 10.606,6 9.867,0 128.805,8

Subtotal indirectos

5.746,9 36.350,0 58.046,4 39.336,3 61.549,2 29.838,0 22.650,5 13.175,0 266.692,4

Gran total

61.401,2 83.147,6 121.527,1 93.947,5 128.897,4 79.045,5 98.777,4 81.467,4 748.211,1

Fuente: Pinto, Vergara y Lahuerta (2004) “El secuestro en Colombia: caracterización y costos económicos”.

Archivos de Economía, Documento 257, Departamento Nacional de Planeación.

Finalmente, es importante señalar que las personas más afectadas por el fenómeno del secuestro, provienen del sector privado. “[…] en su orden, los comerciantes, profesionales, menores, políticos, ganaderos y servidores públicos ocupan la mayor participación en los casos reportados” (Pinto, Vergara y Lahuerta 2004: 9).

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Costos generados por el abigeato y pago de extorsiones Al igual que el secuestro, el abigeato o el robo de ganado se ha convertido en un importante costo para el sector ganadero. De acuerdo a estimaciones realizadas por la Federación de Ganaderos de Colombia −Fedegan−, el gremio que representa los intereses

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de este sector (citadas por Pinto,Vergara y Lahuerta 2004), entre 1999 y 2003, “[...] la comisión de estos delitos, representó para el gremio costos cercanos a $978.323 millones […]”, cifra que también incluye las extorsiones. El total de estos costos representó el 8,9% del PIB del sector agropecuario en 2003 (DNP 2006), lo cual indica que este sector es uno de los más vulnerables en cuanto a tener que asumir los altos costos generados por el conflicto armado.

Lo anterior lo corrobora un estudio realizado por la Unidad de Información y Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda, que revela que después del narcotráfico y el secuestro, el abigeato es la actividad ilícita que mayores recursos les genera a las FARC. “En 2003 las FARC robaron 106.934 cabezas de ganado con un valor de 75.241 millones de pesos” (Unidad de Información y Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda 2005: 32).

Costos generados por la extorsión La extorsión, entendida como la obligación que tienen diversos sectores productivos de la sociedad de pagar un determinado monto de dinero permanente a los grupos al margen de la ley (Rotta 1996), se ha convertido en una fuente muy importante de recursos para éstos. Entre 1999-2003, los costos de la extorsión sumaron $564.127,4 millones (Pinto, Vergara y Lahuerta 2004: 10). Esto equivale al 6,67% del gasto en seguridad y defensa entre 1999-2003.

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Gastos en defensa y seguridad nacional Si bien el gasto en defensa y seguridad se torna muy importante de examinar cuando se trata de un país inmerso en un conflicto armado, según Urrutia (2004), el análisis y la discusión abierta e informada sobre esta temática son relativamente recientes. Esto se puede explicar porque sólo hasta comienzos de la segunda mitad de la década de los noventa, el gasto en defensa y seguridad tuvo un crecimiento significativo.

El gasto en defensa y seguridad incluye, por un lado, los medios con que el Estado debe contar para defender la soberanía y la integridad territorial, y por otro, los costos que implica el mantenimiento de la seguridad interna5. Diversos estudios de Planeación Nacional sugieren que el Estado colombiano gasta un porcentaje mucho mayor en defensa y seguridad que otros países de América Latina. Entre 1991-1996, el valor estimado de dichos recursos fue de $3,7 billones. Es decir, 2,6% del PIB, mientras que para América Latina el promedio de este gasto se encontraba en 1,7% del PIB (Trujillo y Badel 1998). Un estudio realizado por el Instituto Internacional de Investigación de la Paz de Estocolmo –SIPRI– para el año 2001 “[…] muestra que Colombia ocupó el puesto 24 de los países con mayor participación en el gasto militar, de un total de 116 investigados” (Otero 2007: 333). “La cifra de la participación de los gastos militares en el PIB fue de 3,8% para Colombia mientras que en los países del continente americano la más cercana es la de Esta-

Es decir, se incluye “[…] el porcentaje de presupuesto del sector destinado al conflicto armado; otros recursos como empréstitos, fondos internos y apoyos de material; el gasto de atención en salud a miembros de la fuerza pública víctimas de la acción de la guerrilla; y el valor de las indemnizaciones y pensiones ocasionadas por muertes o lesiones a miembros de la fuerza pública” (Granada y Rojas 1995: 15).

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dos Unidos con un 3,1% seguido por la de Chile con 2,9%, Ecuador con 2,1% y el resto de países por debajo de 2,0%” (Otero 2007: 342).

Así, para el período 1999-2003, el gasto en defensa y seguridad fue de $8.463.611,0 millones, equivalente al 10,5% del PIB de 2003. El exceso de dicho gasto, en comparación con el promedio de gastos de los países vecinos, fue cercano al 0,79% del PIB. Un estudio de Fedesarrollo plantea que el gasto en defensa y seguridad realizado durante 2004 “[…] representó 4,5% del PIB […]” (Cárdenas, Cadena y Caballero 2005: 143), lo cual no tiene precedentes en la historia de Colombia. Esto se encuentra directamente relacionado con la Política de Seguridad Democrática emprendida por el gobierno del actual presidente Álvaro Uribe, que se enfoca en golpear militarmente a los grupos al margen de la ley, con el fin de recuperar la seguridad nacional.

Por otro lado, según Otero (2007), para el año 2004, los gastos del Estado colombiano en guerra y seguridad “[…] fueron de 6,59%, colocando al país entre los diez que más invierten en guerra como proporción del PIB” (Otero 2007: 343).

Por otra parte, al igual que el Estado, el sector privado también ha destinado recursos importantes para financiar el gasto en defensa y seguridad. Según datos de Portafolio (2006), el sector privado ha pagado US$9,8 billones en impuestos de defensa, equivalentes al 3,2% del PIB nacional.

6 7

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b) Costos indirectos Pérdidas de productividad Pese a la dificultad que presentan para ser calculados, diversos autores han realizado aproximaciones sobre este tipo de costos. Así, sugieren, por ejemplo, que la pérdida de capital humano y productividad por inasistencia laboral6 en 2003 “[…] ascendió a $366,2 mil millones” (Pinto, Vergara y Lahuerta 2004: 13).

Por otra parte, la pérdida de productividad de tierras, que se traduce en un impacto negativo sobre la administración, la inversión en capital físico y social, y el precio de las tierras en “[…] subsectores como la ganadería y la agricultura comercial” (Echandía 2000: 130), es una más de las consecuencias asociadas a la presencia de un conflicto armado.

Este costo lo asumen principalmente ganaderos y agricultores que experimentan la presión de las acciones armadas en sus zonas de operación. Dentro de este contexto, las consecuencias más graves se relacionan con la devaluación de las propiedades, las pérdidas de productividad de las tierras −representada en los productos que potencialmente hubieran podido ser cultivados en estos terrenos− y la dificultad para administrar la producción eficiente de las tierras7.

Según un estudio de Planeación Nacional, los costos estimados por la pérdida de productividad de tierras representaron, entre 1999 y 2003, $140.443,5 millones (Pinto,Vergara y Lahuerta 2004: 13), equivalente al 1,28% del PIB del sector agropecuario de 2003.

Dentro de estos costos se estipulan indemnizaciones y la pérdida de capital asociada “[…] a la remuneración del trabajo que hubiera realizado una persona de no haber estado privada de la libertad” o muerta (Pinto, Vergara y Lahuerta 2004: 39).

Es decir, muchos de los dueños se ven obligados a ausentarse por los problemas de seguridad que se derivan de la presencia de los grupos al margen de la ley.

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Impacto sobre la distribución La duración y expansión del conflicto nacional ha tenido un impacto significativo sobre la distribución del ingreso y la riqueza en Colombia.

Según una investigación del CEDE de la Universidad de los Andes, “como consecuencia del desplazamiento, los hogares desplazados han dejado atrás un poco más de cuatro millones de hectáreas, que corresponden a 6,7 veces del total de hectáreas otorgadas por el programa de Reforma Agraria durante el período comprendido entre 1993 y 2000, y representan un valor total de $2,6 billones” (Ibáñez, Moya y Velásquez 2006: 16).

Bajo este contexto, la enorme concentración de propiedad rural en manos de pocos individuos no sólo es el resultado de la compra de tierras por parte de narcotraficantes y la apropiación ilegal que hacen los grupos al margen de la ley, sino también la consecuencia de la “[…] adquisición de propiedades desvalorizadas por efecto del conflicto armado […]. Se estima que un 1,3% de los propietarios controla el 48% de las mejores tierras” (Rubio 2000: 128).

Por otra parte, un estudio realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo −PNUD− plantea que el conflicto colombiano ha tenido un efecto negativo sobre el ingreso de la población. Según este estudio, a causa del conflicto, Colombia ha perdido 17% de su ingreso per cápita en los últimos diez años. Es decir, “[…] el dinero desperdiciado cada año corresponde a unas 4,6 veces lo que cuestan los programas de hogares comunitarios de bienestar, los

hogares infantiles y los restaurantes escolares de la red de apoyo social” (PNUD 2003: 84).

Inadecuada asignación de recursos Para muchos autores, la inadecuada asignación de recursos se encuentra directamente relacionada con los costos de oportunidad, es decir, con los esfuerzos que dedica la sociedad a trasladar mayores recursos para protegerse de la violencia, y “[…] menos para la producción de bienes de consumo” (Trujillo y Badel 1998: 30).

En el contexto colombiano, los costos de oportunidad se relacionan con la inversión potencial que el Estado podría realizar en materia de educación y salud si no se viese obligado a destinar importantes recursos en seguridad y defensa. Con respecto al sector privado, la situación de inseguridad y las amenazas provenientes de los grupos al margen de la ley los han obligado a canalizar recursos significativos para obtener servicios de vigilancia y seguridad privada. Según la encuesta realizada por el programa ConPaz de la Universidad de los Andes, las empresas grandes del sector privado son las que más invierten en seguros y vigilancia privada, destinando entre 3,5% y 10% de sus recursos únicamente a este fin. Así, “Aun cuando no están directamente expuestas al conflicto (como en ciertos sectores o regiones del país), las compañías colombianas están pagando un elevado precio derivado del impacto directo o indirecto del conflicto, en los costos de [seguridad] […]” (Rettberg 2006b: 3).

El gráfico 3 muestra lo que invierten las empresas −de acuerdo al tamaño− en seguridad y vigilancia, como proporción de sus ventas.

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Gráfico 3. ¿Cuánto invierte su empresa en vigilancia y seguridad como proporción de sus ventas?

80 70 60 50 Micro Pequeña Mediana Grande

40 30 20 10 0

1-2%

3-5%

5-10%

más del 10%

Fuente: Rettberg (2006c). “Los costos del conflicto armado colombiano para el sector privado: resultados de una encuesta nacional”. ConPaz, International Alert.

Así mismo, un estudio de la Contraloría Distrital (2006) revela que los bogotanos invirtieron cerca de $6 billones de pesos, en 2005, en seguridad privada. Este monto es equivalente al 91,4% del total de gastos de seguridad en Bogotá. Los recursos se invirtieron principalmente en vigilancia privada, seguros relacionados con seguridad, alarmas y vehículos blindados.

Según datos del sector de seguridad y vigilancia privada, la seguridad, sin incluir lo que el Estado gasta en ésta, representa aproximadamente dos puntos del PIB. “Sólo los ingresos de las empresas dedicadas a prestar servicios de seguridad y vigilancia (que

8

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incluyen desde transporte de valores hasta celaduría tradicional) superaron el billón de pesos en 2005” (revista Cambio 2006).

Disminución de la inversión Si bien, según un estudio realizado por Echeverry y otros autores8, en el caso de los conflictos prolongados como el colombiano, “[…] los agentes ajustan su comportamiento de inversión […] es decir, internalizan el fenómeno de la violencia, asumiéndolo como un cambio en las estructuras de la economía […]” (Echeverry, Salazar y Navas 2001: 22), en el largo plazo la inversión tanto del Estado como del sector privado se ve disminuida de manera

Echeverry, Salazar y Navas (2001), “¿Nos parecemos al resto del mundo? El conflicto colombiano en el contexto internacional”. Bogotá, Archivos de Macroeconomía, Documento 143, Departamento Nacional de Planeación.

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sustancial. En el caso colombiano, la pérdida en la inversión privada se ha estimado en 0,53 puntos del PIB9 anual, por las condiciones de orden público que se desprenden directamente de la presencia de un conflicto armado.

De acuerdo con Parra (1998), un incremento de 1% en la tasa de homicidios reduce la inversión privada en 0,66%. Así, podemos observar que los altos niveles de violencia repercuten directamente en los costos de transacción y los niveles de incertidumbre en la sociedad. Así mismo, reducen en cierto grado la rentabilidad de las inversiones.

Un estudio de la Corporación Invertir en Colombia (Coinvertir) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) muestra que la inseguridad obstaculiza el desarrollo de nuevas inversiones extranjeras, especialmente en los sectores financiero, de petróleo y gas, y de energía eléctrica. Uno de los problemas más grandes para realizar inversión en Colombia, según un entrevistado consultado en ese estudio, es que “[…] es necesario destinar gran parte del presupuesto a controles de seguridad y protección, lo cual es muy difícil de justificar ante la casa matriz” (Coinvertir y DNP 2000: 37) En este sentido, “[…] el entorno económico afectado por la violencia se traduce en un impuesto sobre la inversión” (Echeverry, Salazar y Navas 2001: 23).

Por otra parte, cabe resaltar que dentro de los estudios sobre costos del conflicto, sectores específicos como el sector privado han empezado a ser estudiados teniendo en cuenta los

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altos costos que han debido asumir por la existencia de este fenómeno. La encuesta del Programa de Investigación sobre Construcción de Paz (ConPaz) del Departamento de Ciencia Política, desarrollada con ayuda del CEDE e International Alert, muestra que, para los empresarios colombianos, los costos indirectos son mucho más elevados que los costos directos. Lo anterior teniendo en cuenta que son muy pocas las empresas que han sido golpeadas directamente por el conflicto. Así mismo, la encuesta revela que son las empresas grandes y las que operan en el nivel nacional las que asumen los costos más altos asociados a la existencia del conflicto.“Las primeras porque son más atractivas para alguien que quiera extorsionar por ejemplo, y también las que más pierden en condiciones adversas. Las segundas, que suelen ser grandes también, son las que tienen que atravesar carreteras dentro del país y pasar por zonas conflictivas” (Rettberg 2006b: 3).

Finalmente, como muestran los anteriores párrafos, cuantificar los costos económicos de los conflictos armados se ha vuelto una tarea común que ha movido a instituciones estatales y académicas, en los países donde ha habido conflicto. En muchos de éstos, este ejercicio ha tenido un impacto importante para movilizar a diversos sectores productivos de la economía, que debieron asumir costos significativamente altos por las dinámicas que subyacen al conflicto. De esta manera, la estimación de los costos ha ofrecido diversas herramientas para evaluar en

“La pérdida en la inversión privada se calcula nuevamente como la diferencia entre la tasa de crecimiento promedio anual de la inversión privada durante los años de conflicto y durante el periodo 1960-1998” (Echeverry, Salazar y Navas 2001: 22).

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qué medida las políticas públicas de contención y prevención del conflicto están funcionando. Así mismo, cuantificar los costos ha permitido persuadir a la sociedad sobre el monto de recursos que se están perdiendo o dejando de invertir en otras actividades productivas, a causa del conflicto. Apelando a los argumentos económicos que subyacen al conflicto, diversas instituciones estatales e internacionales de ayuda y cooperación buscan establecer los alcances y potenciales beneficios de una situación de paz. Este argumento ha movilizado y sensibilizado a diversos sectores de la sociedad, para entender que la paz es, también, una necesidad económica.

En Colombia, como se muestra en los estudios que han estimado los costos del conflicto, desde la década de los noventa éste ha impuesto costos cada vez más altos a diversos sectores productivos de la economía y a la sociedad en general. Entre los sectores más afectados a causa del conflicto se encuentran los de explotación de hidrocarburos, energía eléctrica y ganadero. Esto se explica, en parte, porque las zonas donde ocurren las operaciones y actividades de estos sectores, paralelamente, son los territorios donde los grupos al margen de ley ejercen una presencia muy fuerte. Así mismo, algunas investigaciones plantean que para el sector privado colombiano, los costos indirectos presentan más impacto sobre sus actividades que los costos directos.

Con respecto a los costos indirectos, si bien existe una clara dificultad para ser cuantificados, los diversos estudios plantean que éstos han sido significativamente altos y que han tendido un impacto representativo sobre la sociedad como tal.

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Sin embargo, como lo observamos en los anteriores párrafos, las limitaciones existentes en estos estudios y los vacíos en los datos disponibles dificultan la tarea de movilizar y sensibilizar a diversos sectores de la sociedad colombiana, en torno a la superación del conflicto armado, pues aún no existe claridad sobre la cantidad de recursos que se desvían a causa de éste y los potenciales beneficios generados en una situación de paz.

Finalmente, a lo anterior se suma la falta de precisión de los estudios, para especificar que los costos del conflicto varían según el sector y el tamaño, la zona de operaciones y la ubicación geográfica de las empresas. Esto explica la inexistencia de retratos específicos que permitan detallar qué sectores y empresas son más vulnerables a los impactos del conflicto colombiano y qué papel podrían realizar para minimizar el impacto de éste y ayudar en la construcción de la paz.

Conclusiones En buena medida, la recopilación de los costos ilustra que el conflicto armado no sólo impone altos costos a los sectores y a las personas que son golpeados directamente por éste. Por el contrario, la literatura actual muestra que moverse en un entorno impregnado de violencia representa en sí costos sustanciales y reales que la sociedad se ve obligada a asumir.

Como lo ha ilustrado este artículo, en Colombia, al igual que en otros países, la estimación de los costos económicos que subyacen al conflicto se vuelve una tarea ineludible para diversas instituciones estatales y académicas, desde el momento en que se empieza a percibir que éste está imponiendo cos-

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tos sustanciales a diversos sectores productivos de la economía y a la sociedad como tal. Como se describió, los estudios que hasta el momento han estimado los costos del conflicto lo hacen calculando los costos generales en términos porcentuales del PIB. Esto ha permitido evidenciar los efectos negativos del conflicto sobre el crecimiento de la economía colombiana. Por otra parte, la estimación de los costos del conflicto ofrece una aproximación al monto de recursos que se dispersan a causa de éste, y que potencialmente podrían ser invertidos en otros ámbitos, como la educación y la salud.

Igualmente, estas estimaciones han buscado sensibilizar a diversos sectores productivos de la economía y a la sociedad en general, sobre la magnitud y los alcances de una eventual reconstrucción y reactivación económica bajo la construcción de la paz.

Sin embargo −como ya se ha mencionado a lo largo de este artículo−, este tipo de estimaciones no deja del todo claro que el impacto y las repercusiones del conflicto armado varían significativamente para los diferentes sectores de la economía y para los miembros de la sociedad. Por ejemplo, ciertos sectores productivos desarrollan sus actividades en zonas donde los grupos al margen de la ley ejercen una presión fuerte, lo que implica en muchos casos ser objeto de amenaza, extorsión y secuestro. El tamaño de las empresas y el tipo de actividades que realizan son factores que también determinan las diferencias en el impacto de los costos del conflicto sobre los distintos sectores productivos colombianos.

Así mismo, a partir de la literatura sobre costos del conflicto, se pone en evidencia la ausencia de estudios

que cuantifiquen los costos directos del conflicto para el sector empresarial colombiano (Guáqueta 2006). Al no tener claridad sobre los costos de oportunidad o los recursos perdidos a causa del conflicto, comprometer al sector privado como un socio clave en la construcción de paz se torna más difícil. Finalmente, las aproximaciones que se han hecho sobre los costos no alcanzan a calcular la totalidad de éstos.

La tendencia a subreportar los hechos, el problema para distinguir entre costos del conflicto y costos atribuibles a la criminalidad generalizada, y finalmente, la dificultad para estimar los costos indirectos llevan a subestimar los costos reales del conflicto armado colombiano. Por último, la presencia de grupos al margen de ley en ciertas regiones del país nos permite plantear a grandes rasgos que los costos del conflicto también varían significativamente entre éstas.

En este contexto, este artículo tiene varias implicaciones para investigaciones futuras encaminadas a estimar los costos que subyacen al conflicto armado colombiano y, sobre todo, a utilizar políticamente los estimativos y movilizar sectores o socios cruciales para la construcción de paz. En primer lugar, subraya la necesidad de incluir estudios que exploren los efectos del conflicto sobre diferentes sectores productivos, considerando ciertas variables que los distinguen, como la zona de operaciones, el tamaño y el tipo de actividad que realizan. Esto teniendo en cuenta que el conflicto no golpea por igual a todos los sectores productivos y, por tanto, esto obliga a que se realicen estudios específicos que aborden sus particularidades, con el fin de lograr reacciones definidas frente al conflicto que conlleven la construcción de paz. En

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segundo lugar, plantea la necesidad de desarrollar estudios que estimen con más detalle los costos indirectos que a causa del conflicto debe asumir la sociedad colombiana. Por ejemplo, estudios que examinen el impacto del conflicto en los costos de transacción, en la fuga de capitales y desvío de la inversión. Así mismo, estudios que exploren los efectos del conflicto en la pérdida de productividad de tierras, en la distribución del ingreso y la riqueza, entre otros.

Lo anterior plantea la necesidad de explorar en investigaciones futuras preguntas como las siguientes: 1. ¿En qué medida la presencia consolidada de los grupos al margen de la ley en determinadas regiones del país acrecienta o no los costos del conflicto en estas zonas? 2. ¿Qué particularidades, en términos de costos, enfrentan un país subdesarrollado con altas tasas de criminalidad y conflicto armado, como Colombia, y un país subdesarrollado con altas tasa de criminalidad, a secas?

Este artículo buscó proveer una base para avanzar en esa dirección.

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The ‘Great War’ in Liberia

as a Classic Example for Persistent Armed Conflicts and War Economies in Africa*

La “Gran Guerra” en Liberia como ejemplo clásico de conflicto armado persistente y economías de guerra en África

Johannes Muntschick**

recibido 31/12/07, aprobado 04/02/08

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The ‘Great War’ in Liberia • Johannes Muntschick

Abstract Armed conflicts in less developed countries are often very persistent although one could expect the opposite due to lacking financial and material capacity in those areas.

How can violent actors and warlords manage to continue warfare lastingly? The article presents, in its theory section, several assumptions regarding the longevity of these armed conflicts from the perspective of fragile statehood, collapse of neo-patrimonial networks, conflict-resources, social grievances and ethnicity. Additionally, the character of the “new” wars and particularly the design and functional logic of a typical wareconomy is analysed as the latter is assumed to fuel armed conflict significantly. The “Great War” (1989-2003) in Liberia is a classic example for persistent armed conflicts in connection with war-economies in Africa and thus suits well as empirical illustration to employ the preceding assumptions on.

Key words: Africa, Liberia, civil war, armed conflict, war-economy, “new wars”, natural resources, state failure, ethnicity, grievance, sources of financing.

Resumen Los conflictos armados en países poco desarrollados son a menudo persistentes, aunque uno podría esperar lo contrario, debido a la deficiencia en la capacidad financiera y material en esos sectores. ¿Cómo logran los actores violentos y señores de la guerra prolongar la guerra durante largos períodos? El artículo, en su sección teórica, presenta varios supuestos sobre la longevidad de estos conflictos armados desde la perspectiva de la fragilidad del Estado, el colapso de redes neopatrimoniales, recursos del conflicto, agravios sociales y etnicidad. Adicionalmente, se analiza el carácter de las guerras “nuevas” y, en especial, el diseño y lógica funcional de una típica economía de guerra, pues se asume que es esto lo que promueve significativamente el conflicto. La “Gran Guerra” (1989-2003) en Liberia es un clásico ejemplo de conflicto armado persistente en conexión con las economías de guerra en África, y sirve efectivamente como ilustración empírica en la cual se pueden emplear los supuestos anteriores.

Palabras clave: África, Liberia, guerra civil, conflicto armado, economía de guerra, “nuevas guerras,” recursos naturales, insuficiencia estatal, etnicidad, agravio, fuentes de financiamiento.

*

The author thanks Thomas Gehring, Head of Chair of International Relations at Otto-Friedrich-University Bamberg (Germany), for his useful comments and fruitful remarks to this work. ** Johannes Muntschick es diplomado en Ciencia Política y miembro de la escuela “Markets and Social Systems in Europe” de la Otto-Friedrich University of Bamberg, Alemania. Correo electrónico: johannes.muntschick@uni-bamberg.de

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Introduction n the aftermath of 9/11 2001, the attention of state leaders and general public moved increasingly to the ‘peripheries of the world’ and towards weak and failed states with their latent crises and smouldering conflicts.

The assumption is that a combination of disrupting statehood together with the rule of violence and a situation of continuous war has potential to become a breeding ground for organised crime and terrorists’ networks causing supraregional destabilisation and global threat.

Looking at the rather war-torn continent of Africa, one could ask the question why armed conflicts in obviously less developed countries are often very persistent and difficult to extinguish. How do violent actors in these poor regions obtain access to sufficient finances and military equipment necessary for continuous warfare?

The ‘Great War’ (1989-2003) in Liberia is a classic example of persistent armed conflicts in connection with war-economies in Africa. It suits well as empirical illustration to employ selected assumptions regarding the longevity of armed conflicts in Africa, which the article presents in a preceding theory-related part. That includes aspects of fragile statehood, collapse of neo-patrimonial networks, existence of conflict-resources, social grievances and ethnicity which are considered as advantageous preconditions. Further-

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more, the character of the ‘new’ wars and especially the design and functional logic of a typical war-economy will be taken into consideration as the latter is assumed to fuel armed conflicts significantly.

Eventually, the knowledge and theory-based explanations of the ‘Great War’ in Liberia will contribute to the understanding of comparable (African) conflicts fought out against similar backgrounds in similar arenas.

1. Armed Conflict and War-Economies in Africa: Theoretical Considerations a) Favourable Preconditions fostering Persistency of War Fragile Statehood and Breakdown of Neo-Patrimonial Networks Persistent armed conflicts require favourable preconditions that facilitate their emergence and foster continuity.

Considering the political situation, the terrain for armed conflict and future war-economies is prepared best if the state – as decisive actor – is very weak and unable to interrupt an evolving conflict.

Fragile and failed states are characterised by political instability and disintegrating state authority, whereas collapsed states are –in their extreme form– anarchic and with no state authority at all. Such circumstances can lead to the emergence of influent non-state actors –e.g. warlords1 and rebellious organisations– that strive to fill the power-vacuum the state leaves behind (Münkler 2006: 142 ff, 195; Rotberg 2003: 4 f; Zartman 1995: 5 ff).

Various definitions try to explain this term.Taking many into consideration, a warlord is a local strong man able to autonomously control a territory by means of violence and warfare without being dependent on a superior, central authority (Le Billon, 2003: 155).

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Nevertheless,these plainWeberian assumptions about state and state power are rather insufficient against African reality. The postcolonial state in Africa is mostly characterised by an interweaving or parallelism of patrimonial and bureaucratic rule which depicts just an outside façade of its European counterpart (Chabal 1992: 69). Political elites and officeholders use state resources to maintain extensive patronage-systems to secure their power-position and eventually enrich themselves.

However, it is these numerous, rhizomatic neo-patrimonial networks and patron-client relations –sometimes even connected to religious beliefs and secret societies (Ellis & ter Haar 2004: 100 ff)– which keep the state and its bureaucracy fairly functioning, maintain its authority and link society to its institutions.

Against this background, destabilisation and ‘state failure’ in Africa is likely to occur in case neo-patrimonial networks and patronage-systems are damaged or destructed. This could be caused by e.g. a radical exchange of elites or a shortage of the necessary inflow of resources (Bayart 1996: 60 ff, 218 ff; Chabal 1992: 68 ff; Mgbeoij 2003: 33 ff).

Facing such a faint state with powerless or absent executive and legal instruments, non-state groups can easily build their own regime and seek material gains by means of intimidation and violence. The emergence of wareconomies then becomes likely.

Conflict-Resources, Ethnicity and Social Grievances Natural and mineral resources can have a strong influence on the persistency of armed conflicts in relatively poor African countries. So-called conflict-resources can “act as a ‘honey

pot’ that provides incentives for profitseeking groups to engage in violent actions” (Soysa 2000: 115) and may become a ‘curse’ for affected countries (Le Billon 2005; Soysa 2000: 113 ff).

Diffuse resources are territorially widespread, easy to access and exploitable even by unskilled labourers.

Trading is simple as their value is very high in relation to volume which makes already small quantities extremely profitable. Precious stones, rare ores, minerals –and to a certain degree tropical timber– belong into this category. Point resources, on the contrary, occur at fewer locations.

Access and exploitation is generally difficult while their value is comparably low in relation to volume.

This makes trade only profitable in large quantities. Oil, copper, ironore and non-alluvial gems fall into this category (Le Billon 2005: 32 ff; Ross 2003: 64 ff). Diffuse resources play the central role as they easily suit for trade and thus have the best potential to generate high profits for war entrepreneurs. If met with demand, their existence can strongly fuel a war-economy, lead to high fragmentation of actors and contribute to complexity and persistence of conflicts in such regions (Ross 2003: 66 f).

Nevertheless, the greediness and ‘resource-curse’ argument alone is probably insufficient regarding persistent civil wars in Africa. Various social grievances –especially among a youth without employment and promising perspectives in life– and open or latent cleavages among different ethnic groups, identities, religious groups, centre vs. periphery, rich vs. poor and traditional elites vs. newcomers may break the surface hand in hand with the evol-

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vement of violence and thus add to the disruption of state, society and finally longevity of conflict.The high numbers of youths and children participating in an alleged status and wealth-promising war can to some extent be explained by the existence of these grievances (Keen 2000: 19 ff; Lock 2003: 102).

Furthermore, the aspect of ethnicity is particularly important as most African states are inhabited by numerous ethnic groups. This multitude alone is certainly no sufficient factor regarding the outbreak and persistency of armed conflicts (Keen 2000: 22). However, if a single ethnic group is able to dominate the others by e.g. capturing the state-apparatus or through repressive and exploitative measurements, the discriminated and disadvantaged groups may challenge the established order violently. In case of open conflict and weak national identity, ethnicity may finally become a useful tool for violent actors to reach their goals as existing ethnic cleavages and prejudices can easily be politicised and utilised to mobilise supporters, form military factions and create a common feeling of identity against hostile ‘others’(Goulbourne 1997: 163 ff; Tshitereke 2003: 85 f). b) Character of belligerent Actors and Warfare With the onset of violent action of non-state actors opposing remaining state authority and competing against each other, the political reality becomes similar to Hobbes’ anarchic state of nature. Participating military forces can be distinguished between regular (state) troops and paramilitary (non-state) forces. Additionally, foreign mercena-

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ries and intervention armies may enter conflict from outside (Kaldor 2000: 148 ff; Klare 2004: 117).

The pattern of violence reminds of guerrilla warfare and the resulting armed conflicts are sometimes classified as ‘New’ or ‘Small Wars’ which are rather denationalised, autonomised and asymmetric. Lack of ideological background causes splitting and permanent metamorphosis of conflicting parties and the actors’ individual strive for resources and gains adds to fragmentation. In accordance with group-theory, this strongly contributes to the duration of conflict as peace negotiations will be complicated (Kaldor 2000: 147).

States’ regular armies are mostly badly equipped, unmotivated and poorly esteemed in collapsing states. Troops are likely to dissolute when finally facing war and tend to converge to paramilitary forces as discipline further decreases and their leaders need to organise financial and material resources by themselves. In such circumstances the decline from a superior officer to a gain-seeking warlord becomes likely (Kaldor 2000: 148; Münkler 2002: 10 f).

Paramilitary groups and armed irregular bands generally outnumber any other type of forces and act very autonomously. Led by warlords, who skilfully combine the logics of business, politics and warfare in one person (Münkler 2002: 161), those groups seek prey for self-enrichment and supplies for keeping themselves active and alive.

They are often extremely undisciplined and brutal as their members are mainly recruited from deserted regular soldiers, criminals, daredevils and desperate people. Youths and children additionally contribute a major share

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to their total number as they are very ‘cost-effective’ (Mcintyre 2003: 93 ff).

Paramilitary bands are cheap to maintain as they are mainly alimented by plunder and not well equipped (Kaldor 2000: 148 ff).

The ‘new’ wars show a specific pattern of warfare which is characterised by brutality and extensive use of violence. This roots in the fighters’ behaviour and is closely related to a war-economy’s skim-off-system where plunder accounts as source of income or payment. Irregular troops and warlords, with no need to fear sanctions by the state or anyone else, are thus likely to behave solely according to their gain-seeking interests without deference for laws or other individuals.

Unsurprisingly, (war-)crimes like extortion, pillage, mutilation and (ritual) murder are steady events of these conflicts, that can even be committed due to religious beliefs and spiritual ‘necessity’ (Ellis & ter Haar 2004; Münkler 2002: 131 ff).

A second distinctive feature of guerrilla warfare is affordability.

Predominant use of cheap weapons such as automatic guns, pistols, hand grenades and landmines explains this feature. Although this equipment is often scrap or outdated, it is still fit for service and fulfils its deadly mission. Since the end of the Cold War, weaponry of the mentioned types from former Warsaw Pact member states has flooded (black-)markets and is widely available for low costs. The disposal of this decommissioned arsenal happens inter alia in these armed conflicts through ‘practical application’ and a steady influx of supplies contributes to their duration (Kaldor 2000: 154; Klare 2004: 123).

Cheapness of personal refers to its vast availability and cost-effective maintenance. Beside voluntary participation for e.g. ethnic reasons, additionally, the military career allegedly offers fighters the chance to accumulate wealth, power and prestige in a speed unknown in a civilian’s life. Especially discontented youths are attracted by those temptations and easily to recruit because being an ‘insider’ provides certain security and material livelihood. Child soldiers, mostly enslaved for war and often drugged-up to ‘function’ well, are the cheapest military personnel as they are weak, undemanding and easy to control (Mcintyre 2003: 93 ff; Münkler 2002: 33 ff; 131 ff). c) Model of a Typical War-Economy A variety of ideas and notions regarding the character and functional logic of war-economies can be found in the literature but no standard definition exists yet. War-economies can bespoken of if violence and resources condense to a self dynamic relation that perpetuates armed conflicts because the accumulation of (financial) resources through means of compulsion and force becomes a profitable business that is likely to stabilise itself (Tull 2003: 380).

With the help of this economic system, its sources of income and distributive channels, war is able to fuel and prolong itself in accordance with the old principle bellum se ipse alet.

Internal Sources of Financing and Income The most simple and frequent method to source goods and finances is the so-called ‘transfer of assets’. This euphemism includes offences like theft, robbery, extortion and looting.

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Pillage of larger settlements particularly worthwhile as the prospect for rich booty is better among urban citizens and their shops and warehouses.

Mineral/natural resources can also fall prey to war entrepreneurs if they are easy to access and exploit (Kaldor 2000: 162). In doing so, conflicting parties disregard sustainability as they are in competition with other groups and only interested in short-term gains. Abduction belongs also to this category as humans are ‘living capital’ useful for ransom demands, forced labour and warfare (Kaldor 2000: 162; Rufin 1999: 27 ff).

Finances are moreover generated by reprisals and economic levers. Conflicting parties can control markets, dictate prices and force inhabitants to buy and sell goods under unfair conditions.

They can introduce ‘taxes’ on certain products or services and collect tolls on roadblocks or checkpoints in their sphere of influence. Besides generating finances this also demonstrates a certain degree of parastatal authority as sovereign functions of the state are absorbed (Kaldor 2000: 162 f).

Regarding (international) companies and their production facilities, conflicting groups may impose special taxes, charges or demand protection money. In case of compliance, companies are spared from pillage and can continue operation. Due to their financial strength, they can contribute a big share to a warlord’s budget which makes areas they are located in often highly embattled (Kaldor 2000: 163).

Organised smuggle, money laundering and other informal or criminal business activities on a local or regional level require certain organisation.

Without threat of legal prosecution,

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this lucrative business with –even illicit or internationally banned– goods and resources is very attractive as it promises highest profits. Examples include trade with drugs, ivory, precious stones and especially ‘blood diamonds’.

Participation in local informal blackmarkets does also generate income although margins are probably much smaller as legal goods are mainly traded there (Atkinson 1997: 13; Rufin 1999: 32).

External Sources of Financing and Income External sources of income play the major role in a war-economy’s system and fuel armed conflicts significantly.

Foreign remittances from private persons and associations are one channel directing cash into troubled regions and to individuals, clans or organisations located there. Of significant importance are financially strong Diaspora communities with political or economical interests in the crisis region and good connections to the global economy. They can easily direct financial and material resources to particular conflicting parties despite spatial distance and may even function as reservoir for motivated fighters (Lock 2003: 104; Rufin 1999: 41).

Beside private actors, foreign states may act as financiers or patrons of particular conflicting groups for similar reasons. This can significantly fuel war as the financial capacity of nation states is by far stronger. Generally, foreign states and governments support parties serving to their own interests and thus help a kin-country, befriended government or armed ethnic group mainly for ideological, political, economical or strategic reasons (Kaldor 2002: 164 f).

It is noteworthy to mention again, that

The ‘Great War’ in Liberia • Johannes Muntschick

through the conflicts, ethnic identities are often manipulated for political and economical purposes.

Even international aid agencies and NGOs can act as external sources of financing. Their relief supplies may be misdirected by corrupt recipients and their freight ‘tolled’ or directly fall prey to armed groups. The dilemma of aid assistants is based on the fact that those ‘friction losses’ are mostly unavoidable if relief supplies are brought to suffering people in crisis regions controlled by imperious belligerent groups. In extreme, the latter may deliberately increase the degree of human suffering with the purpose to direct additional flows of aid into their sphere of influence (Kaldor 2000: 165; Rufin 1999: 64).

Analogous to the trade with conflict-resources and (legal, illegal) goods on local and regional level, conflicting parties may additionally find customers for these (raw) materials far beyond their own realm. The connection to the legal, informal and/or criminal global economy opens up much wider markets with more demand and financially stronger customers. This characteristic is prevalent in most present-day wareconomies and gives them an open character. Depending on the sort and value of exported resources and goods, the link to the global (shadow-)economy taps significant external sources of financing and can become the main pillar of income for war entrepreneurs. Export directs high flows of cash into the wareconomy’s system and provides its actors

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with desired convertible currencies. The latter is needed to purchase weaponry and other strategic equipment on global markets (Lock 2003: 106 ff).

2. Lessons from Liberia: The ‘Great War’ and its War-Economy a) Tinder for the Spark: Favourable Preconditions for persistent Conflict The Republic of Liberia is a small tropical country in West Africa with an area of 111,370 Km² and a population of about 3.5 million people.

The state declared its sovereignty in 1847 and was never colonised during imperialism. However, it was politically dominated by a privileged oligarchy of settlers consisting of mostly freed slaves from the Americas. This small elite of Americo-Liberians ruled the state and its rather discriminated indigenous inhabitants2 for decades through the True Whig Party (TWP) and its influential patronage-system and extensive clientelistic networks. Regarding its economy, Liberia was always highly dependent on the export of natural/ mineral resources (Clapham 1976; Ellis 1998: 158 ff; Levitt 2005).

Declining until total Breakdown: A Neo-Patrimonial State collapses In 1980 Sergeant Samuel Doe3 and some members of the Armed Forces of Liberia (AFL) succeeded in a coup d’état against President Tolbert and took over government in Liberia. This violent incident was a crucial event for the Republic’s political

The hinterlanders’ access to political power and socio-economic status was limited, as the Americo-Liberians were for a long time a rather closed elite and looked down on the indigenous inhabitants (Clapham 1976: 6 ff, 17 ff).

Doe belonged to the Krahn ethnic group and was the first ruler of the country who was not an Americo-Liberian (Duyvesteyn 2005: 24).

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system and power-structures, as it suddenly overthrew the lasting reign of the TWP, destroyed its established patronage-machine and interrupted numerous patron-client relations.

With the ruling elite deprived of power and its numerous personal networks and patronage-channels cut off from necessary resources, the rather neo-patrimonial system of Liberia was seriously shaken (Ellis 1999: 60 ff; Mgbeoij 2003: 12 ff, 35). Although Doe and his military regime introduced a similar system of patronage and nepotism, maladministration, financial mismanagement and ethnic discrimination soon led to deep crisis, economic depression and finally civil unrest.

After a failed coup in 1985, the rule of law diminished entirely and legal statehood was significantly hollowed out as Doe prohibited most political activities4 (van den Boom 1993: 11 ff, 297) and governed the country by decrees and coercive measures. Liberia finally lost its global reputation and foreign direct investments and aid nearly stopped. The state’s economy and patronage-system collapsed after the financial reserves were finished (van den Boom 1993: 17; Reno 1998: 86 ff).

The decline of the Liberian state turned into total collapse with the attack of Charles Taylor5 and his rebellious National Patriotic Front of Liberia (NPFL) in December 1989. Aiming to overthrow Doe’s regime, Taylor’s initially small force increased on its

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rapid advance through the country to about 10,000 fighters by June 1990 (Reno 1998: 79). By then the battle between the NPFL and the regular army had turned into a full-grown civil war and various other rebellious groups and warlords emerged and participated in the conflict autonomously. Despite huge internal competition and regardless the intervention of the Economic Community of West African States (ECOWAS), Taylor remained the strongest actor and his NPFL controlled about 90 percent of Liberia’s territory by August 1990.

The usurper declared himself president and head of government even before Doe was removed from office6 (Tetteh 2000: 121).

At this stage the formal state of Liberia, its institutions and legitimate government were physically nearly non-existent. The sphere of influence and governmental authority of the Interim Government of National Unity (IGNU) under President Amos Sawyer was limited to the capital city Monrovia protected by the ECOWAS Monitoring Group (ECOMOG). State disruption manifested in the breakdown of (public) infrastructure as e.g. lack of electricity and non-operating schools and hospitals. Formal Liberian trade came to an end as the export of natural/ mineral resources through Monrovia’s port became impossible due to territorial isolation and surrounding rebels’ activity (Adebajo 2002: 74 ff; Montclos 1999: 224 ff).

Particularly activities of protesting students were banned and their leaders prosecuted. This added to the dissatisfaction of the higher educated young generation (Mgbeoij 2003: 17).

Charles Taylor was a half Americo-Liberian and aligned himself to the Manos and Gios (Mgbeoij 2003: 19).

The atrocities and murder of Doe by Prince Johnson, leader of the Independent National Patriotic Front of Liberia (INPFL), were videotaped and distributed among the public (Youboty 1993: 411 ff).

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Taylor filled the power-vacuum.

With the help of his military power he fairly successfully established a parastatal regime and new patronage-system tailored according to his needs (Adebajo 2002: 74 ff). Taylor’s shadow-state, also known as Greater Liberia (Korte 1997: 66) or Taylorland (Reno 1998: 92), was the undisputed authority on Liberian territory from 1990 until 1994. It had its own government, army, currency and capital city. However, the power of Taylor’s parastatal entity slowly declined by the end of the 1990s despite his ‘election’ as president in 1997. Other conflicting parties and warlords increasingly gained influence and thus Liberia’s fractionalisation and disintegration gathered speed as more violent actors were able to establish their autonomous realms (Montclos 1999: 229 ff; van den Boom 1993: 53).

Summarising the findings, Taylor’s rebellious campaign could be seen as the last step in a long-time degenerating process that gave an already weak and disrupting Liberia the final death-blow.

In this violent surrounding the “state simply disappeared into the maelstrom or morphed into autonomous paramilitary bands” (Klare 2004: 119). Destructing of long-established neo-patrimonial networks and crumbling of central state authority in combination with highly fragmented, more or less powerful parastatal actors thus created in Liberia very advantageous preconditions for persistent armed conflict and a war-economy.

Dangerous Cocktail: Plenty of Natural Resources, Discontented Youths and Ethnic Tensions Liberia has plenty of natural/ mineral resources which are widely distributed across its territory. In the East, the Nimba-Region, are consid-

erably diamond deposits and mines, while gold and the majority of the country’s rare timber are in the part west of Buchanan. The large rubber plantations together with some smaller gold and diamond deposits are within a triangle framed by the cities Monrovia, Buchanan and Yéképa in the centre of Liberia. Iron-ore and other less precious non-ferrous metals can be found all over the country (Atkinson 1997: 9 ff, 17; Montclos 1999: 220).

Most of Liberia’s precious raw materials fall into the category of diffuse and thus lootable resources. Due to their plenty and dispersal across the country, chances were good that every conflicting actor would be able to find and exploit one or more of them within their sphere of influence and thus secure survival. Even small quantities allowed warlords to generate high personal profits and buy necessary equipment to continue warfare. Demand was given as particularly Western countries purchased gold, diamonds, ores, raw rubber and rare timber from Liberian warlords without considering the illegal circumstances of its production and origin (Atkinson 1997: 9 ff; Ross 2003: 49, 60, 66). Although the multitude of diffuse conflict-resources did not directly cause the war, it surely contributed substantially to its duration as it fuelled the war-economy significantly.

Furthermore, various social grievances and ethnic cleavages have probably had an impact on the outbreak and duration of violence in Liberia. Worth mentioning is the (indigenous) youth –including students– and their growing discontent with oligarchic rule, closed elites, repressive governments, economic crisis and limited perspectives in

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life. Although Doe’s coup overturned the Americo-Liberian establishment and was initially welcomed by the discriminated youths, they were soon confronted with coercive measures, intimidation and socio-economic standstill (Levitt 2005: 193 ff). The ‘crisis of the youth’ –which also depicts the cleavage between hinterland/periphery vs. centre– was not settled and the outbreak of war finally offered this disaffected and hopeless young generation profoundly new ‘career-opportunities’ to reach their long-awaited economic goals and social status. Becoming a fighter was thus one promising option in a violent environment with diminishing social values and support (Duyvesteyn 2005: 57 f; Ellis 1999: 285 ff; Moran 2006: 141 ff).

Regarding ethnicity, the longstanding cleavage between AmericoLiberians and indigenous ethnic groups has already been mentioned. Under Doe’s rule, the formerly discriminated Krahn and Mandingos gained political influence and preferred access to new patronage-structures, while after a failed putsch the Gios and Manos became victims of his repressive regime and persecutions (Mgbeoij 2003: 18 f).

With Taylor’s take-over the situation changed again, as he aligned particularly to the latter ethnics groups in order to gain supporters in his fight against Doe. This was not least the time when ethnic origin became increasingly politicised and utilised by violent actors to form their factions and mobilise personal.

However, although several paramilitary groups (initially) had a certain ethnic backbone and support, the conflict lost most of its ethnic character soon as other rivalries gained more meaning (Smith & Wiesmann 2003: 2, 7).

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Obviously the discontent of the youth and ethnic tensions are additional factors with impact on the persistency of the ‘Great War’ as they fuelled it with hatred and numerous cheap, motivated fighters. b) Complex, cheap and brutal: Liberia’s Guerrilla War Special about Liberia’s war was its extraordinarily brutal nature of warfare and the huge number of conflicting actors of which the following are worth mentioning: The Armed Forces of Liberia (AFL) in strength of 6,000 soldiers represented the state’s regular army. Nevertheless, they were unable to defeat Taylor’s rebels due to poor discipline, lack of training and shortages in military equipment (Duyvesteyn 2005: 29). During the campaign, the AFL changed its character significantly and shifted away to a mere band of marauders with many soldiers moving “from village to village, shooting at the inhabitants indiscriminately, looting the properties and burning huts and houses” (Duyvesteyn 2005: 27). Starting to dissolve by late 1990, the AFL’s lost meaning in 1994 with several high-ranked officers becoming warlords.

The numerous paramilitary groups commanded by warlords constituted the majority of all conflicting parties. They fought autonomously and competed against each other in loose and varying alliances for the purpose of power, resources and wealth accumulation (Korte 1997: 59 ff). The NPFL was the most influential rebellious group and changed from a small raiding party to the parastatal army of Taylor’s shadowstate. The faction recruited increa-

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singly ‘amateurs’, youths and children and conjoined the latter in special child-battalions of which the Small Boys Units were most notorious due to their fear and recklessness. Parallel to Taylor’s declining influence, several ‘officers’ of the NPFL emancipated themselves from the organisation and fought as autonomous warlords on their own account (Sesay & Ismail 2003: 146 f). One of them was the Independent National Patriotic Front of Liberia (INPFL) under the command of Prince Johnson. As political aims were rather absent, the INPFL and its leader can be classified as predominantly self-interested and gain-seeking actors (Duyvesteyn 2005: 25 f; van den Boom 1993: 38).

The major opponent of Taylor was the United Liberation Movement of Liberia for Democracy (ULIMO). Founded in 1991, the organisation strived to remove Taylor’s regime and destroy his parastatal entity. However, in reality ULIMO aimed to seize the state apparatus and its sinecures for better participation in the war-economy and thus for the sake of profits and personal enrichment. By 1994, the organisation broke apart along an ethnic fault-line into two competing factions with rather little influence (Duyvesteyn 2005: 34; Korte 1997: 60 f). Other worth mentioning paramilitary groups were the Liberian Peace Council (LPC), the Lofa Defence Force (LDF), the Liberian United for Reconciliation and Democracy (LURD) and the Movement for Democracy in Liberia (MODEL). These 7 8 9

groups and all the numerous small commandos, militias and warlords with micro combat-units were acting autonomously and engaged in war predominantly for profit, status and economical reasons than for political aims (Duyvesteyn 2005: 33; Korte 1997: 70 f; Levitt 2005: 216 ff).

Regular foreign troops have participated in conflict since the intervention of ECOWAS in August 1990. Fearing further destabilisation in the region, neighbouring states 7 sent 3,500 troops to support and safeguard the legitimate Liberian government against Taylor’s aggression. ECOMOG became a conflicting actor itself as it actively engaged in the conflict and its war-economy. Similar to the AFL, the character of these international regular troops changed over time and shifted towards that of paramilitary unites as ECOMOG’s atrocities and pillage gave proof of (Duyvesteyn 2005: 30; Montclos 1999: 238). The impact of the United Nations Observer Mission in Liberia (UNOMIL), entering the country in 1993, was rather insignificant (Mgbeoji 2003: 117 f).

Beside the multitude of competing actors, the typical pattern of violence of the ‘new’ wars was prevalent in the Liberian case. Lack of discipline, inexperience, young age, drug consumption, brutal leadership and dubious idols8 caused an environment of brutality within those armed groups9 that created a feeling of solidarity among insiders and deterred

Countries providing troops were Gambia, Ghana, Guinea, Nigeria und Sierra Leone (Duyvesteyn 2005: 30).

According to Ellis, “few Liberians doubt that […] fighters were influenced by violent action videos they had seen, often American-made, which encouraged armed robbery, rape, and other related crimes” (Ellis 1999: 121).

Armed splinter-groups often gave themselves martial names like e.g. ‘Cobra’, Jungle Fire’ or ‘Marines’ (Montclos 1999: 227).

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outsiders and especially enemies. For this reason atrocities were generally not concealed and some units even “advertised their ferocity by putting skulls at the side of their road-blocks” (Ellis 1999: 146). The own brutality –sometimes spiritually motivated and including deadly initiation rites– was openly celebrated and made publicly known (Pham 2004: 119).

This behaviour inevitably sparked the fuse to a spiral of violent retaliation, revenge and self-justice with no central authority available to stop it.

Therefore this particular pattern of brutal warfare is another factor contributing to the tenacity of conflict (Duyvesteyn 2005: 65; Ellis 1999: 120, 129, 146 ff).

War in Liberia was cheap and cost-effective. The weaponry consisted mainly of light weapons such as pistols, AK-47s, grenade-launchers, machineguns and landmines which were widely available and could be purchased for low prices directly or through middlemen.

Additionally machetes, knives and sticks were used if no modern equipment was available. It was vital for conflicting parties that weapons were easily transportable in difficult terrain and that even unskilled and physically weaker fighters such as youths and children could handle them (Duyvesteyn 2005: 27, 58). Instead of military vehicles, most conflicting parties used cars and pick-up trucks for transport of personnel, equipment and loot as they were simple in maintenance and requisition. Expenditures for uniforms were inexistent in paramilitary groups as their fighters either wore their own style of civil-clothes or were just fitted out with specially imprinted or coloured t-shirts. Their appearance

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itself added to the blurring of bounds between soldiers and civilians which was another distinct characteristic of the Liberian war (Ellis 1999: 115 f, 122; Kaldor 2000: 148).

Beside cheap weapons and equipment, expenditures for fighting personal were very low or even nonexistent at all. Recruitment either happened by compulsion and violent round-ups or by putting up desperate volunteers. Military training was deficient or done on the job while the multitude of youth -and child- soldiers were rather enslaved and in most cases not paid at all. Fighters from the latter age group made up about 30 percent (that is roughly 20,000) of all combatants and were highly valued due to their cheap costs of maintenance, risk-taking attitude, easy supervision and ‘programmability’. Adolescents were regarded as reservoir of potential soldiers and conflicting parties competed heavily for this easy exploitable ‘human resource’ (Sesay & Ismail 2003: 146 f).

Fighters from paramilitary groups, warlords –and even the regular army– did not have a fixed pay.

Robbery and pillage occurred “when unpaid fighters at last saw the opportunity to capture things which they thought to be their reward for taking up arms” (Ellis 1999: 124). Plunder as compensation for absent salary was thus in the interest and authorised by military leaders. This had influence on the scene where war was actually taking place. In Liberia, “fighting occurred where easy money could be made.

In towns, the shopping districts were looted almost systematically” (Duyvesteyn 2005: 57). Nevertheless, plunder generally only covered the

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current costs of warfare. Additional capital needed to be generated to purchase expensive supply, equipment and weaponry not available locally. This could only be managed through the system of a war-economy (Atkinson 1997: 5 f). c) Greedy and Grievous: The War-Economy in Liberia The origins of the Liberian war-economy root back to the time of Doe’s regime when the rather formal economic system was turned into a smuggle-economy managed by a corrupt state elite. This system was already in peacetime connected to global informal and criminal markets and thus met well the preconditions to become an open war-economy as soon as violence would activate it (Atkinson 1997: 12 f; Montclos 1999: 222 f). The following empirical account will focus on Greater Liberia and Taylor, as he is regarded as most influential warlord and by far biggest exploiter and beneficiary of the war-economy (Montclos 1999: 228; Pham 1993: 121).

Plunder and Protection Money: Internal Sources of Financing and Income Virtually all conflicting parties extensively ‘transferred assets’ to seize goods and money. Fighters strived to get “what they considered to be their just deserts, the consumer goods which they prized as marks of high status and which were so hard for the poor to come by” (Ellis 1999: 122). Big cities, especially Monrovia, were the most lucrative locations to loot and plundered goods from there were (forcefully) exchanged over and over again. The higher the degree of

organisation and capacity of the actor, the more could be ‘transferred’. That is why e.g. the NPFL could steal fuel worthy 1.5 million US-$ from the Liberian Petroleum Refinery Corporation and the ECOMOG tons of scrap metal, machinery and cars with Liberians joking that ECOMOG stood for ‘Every Car Or Moveable Object Gone’. Stolen goods of inhabitants were often turned to cash on local ‘Buy-Your-Own-Thing-Bac k-markets’ in order to get hold of their last financial reserves (Atkinson 1997: 13; Ellis 1999: 124 ff; Pham 1993: 128).

Other goods –especially foodstuffs– were gained through ‘taxes’, e.g. on locals’ harvests. Additionally, conflicting parties established roadblocks along main roads that were used to control passengers but also for collecting various tolls and ‘custom duties’ on transported freight. The NPFL created a close-meshed net of road-blocks along arterial roads leading from Monrovia to Greater Liberia which suited this purpose perfectly.

Even the AFL used its control-posts for skimming off finances and material (Atkinson 1997: 13; Ellis 1999: 116, 120; Williams 2002: 147).

Beside charging individuals, major factions and warlords imposed ‘extraordinary taxes’ and demanded protection money from international companies operating within their spheres of influence. This was perhaps the war-economy’s most gushing internal source of income. Taylor and his NPFL in particular profited from it during their rule over most of Liberia’s territory because several international companies located there agreed in contracts with them. In exchange

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for their regular payments, companies received a guarantee to remain unharmed and allowance to continue production. The Liberia Mining Company, a branch of the British African Mining Consortium Limited, paid Taylor monthly several million US-$ and Firestone recommenced rubber production in 1991 in exchange for a special warrelated ‘tax’ to be paid in foodstuffs to the NPFL. The company’s additional protection money was about 2 million US-$ a year (Atkinson 1997: 10 f; Montclos 1999: 229 ff). Many enterprises of the timber industry, like e.g.

Timco, paid several different ‘taxes’ to the NPFL and after a local powershift finally protection money to the LPC. The Coca-Cola Company stopped production in Liberia but was keen to financially compensate prevailing warlords for protecting the bottling plant and its inventory (Atkinson 1997: 11; Montclos 1999: 232, 236).

Informal and criminal business activities on local and regional level –especially smuggling– were another source of income for particularly less influential conflicting parties with poor connection to the global economy.

However, their smuggle of diamonds, precious metals and raw rubber –especially with partners in Sierra Leone and Ivory Coast– was rather small scaled.

Nevertheless, the majority of warrelated economic activity happened on this level and virtually all factions participated in this business with civilians in border regions even profiting (Atkinson 1997: 6, 10; Ellis 1999: 120; Montclos 1999: 235).

In case of Liberia, the wareconomy’s internal sources of income –especially looting and ‘taxation’– were particularly important for less

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powerful conflicting groups and warlords as they contributed the major part for satisfying the fighting personnel. Thereby costs of daily warfare were significantly reduced what made continuous engagement in conflict possible. Although only limited wealth and capital could be accumulated by these methods, the violent actors’ chances for individual self-enrichment were enticing enough to continue warfare. Thus the war-economy’s internal sources of financing fuelled the conflict considerably at its roots and therefore contributed to its persistency (Rufin 1999: 30 f).

Collaboration and Conflict-Resources: External Sources of Financing and Income The major violent actors generated most part of their income through the war-economy’s external sources of financing and income.

Remarkable are material and financial inflows and remittances from abroad. The Diaspora of about 140,000 to 400,000 Liberians living in the USA supported their people in West Africa with regular, small-scale transfers of cash. Around Christmas 1994, about 1.5 million US-$ were sent via Transglobal to Liberia within a few days (Montclos 1999: 225).

Although this money was mainly donated by private persons for their relatives in the crisis region, the NPFL and other groups opposing Doe received significant financial and logistical backing by the AmericoLiberians. Especially backflows from the drug-business in the USA (Reno 1998: 97 f). The opposing ULIMO benefited from expatriates of the Krahn and Mandingo ethnic groups (Duyvesteyn 2005: 25 f).

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Several foreign powers have contributed to fuel the Liberian conflict although little details are known.

Libya financed, trained and supplied the rebellious NPFL in order to undermine traditional American influence in the country. Gaddhafi helped the NPFL to gain access and purchase cheap weapons from Eastern European states and assisted in transporting the military equipment from Northern Africa to Liberia. Payments were mainly met by profits of the NPFL’s external sources of income (Körner 1996: 136 ff; Huband 1999: 85). Ivory Coast and Burkina Faso also assisted Taylor as they intended to balance Nigeria. The latter, together with Sierra Leone and Guinea, supported opposing groups like the ULIMO –and later the LURD– with finances, military equipment and logistics. The USA played a minor role as they only financed ECOMOG’s intervention besides supplying food to the IGNU. Thus many conflicting groups had a foreign country acting as their patron (Adebajo 2002: 34 ff, 93 f; Körner1996: 149 ff.; Smith & Wiesmann 2003: 4 ff).

International aid organisations and NGOs operating in Liberia unintentionally became another source of income for warlords. The latter competed to persuade them to work in their territories as this had the effect of an inflow of foodstuffs, vehicles and other goods into their sphere of influence. The organisations were regularly ‘taxed’, often embezzled and eventually plundered if fighting occurred close to their headquarters or residences. Taylor and his NPFL clearly perceived relief aid as source to fund their war-efforts and ‘taxed’

it extensively (Shearer 2000: 192).

One huge delivery arriving via Ivory Coast was intercepted on the scene and diverted to the NPFL (Körner 1996: 150). A ‘highlight’ was the pillage of Monrovia in April 1996.

Several paramilitary groups and warlords managed to take 322 cars from the United Nations (UN), 167 from other NGOs together with their computers and other precious equipment. Even ECOMOG took advantage of the chaos and participated in plundering and trading the aid organisations’ possessions (Ellis 1999: 108; Pham 1993: 129). In Liberia, looting of those agencies was a central aim of competing factions. However, its overall impact on fuelling the conflict was rather marginal (Ellis 1999: 139 f; Montclos 1999: 240; Williams 2002: 107, 145, 175).

The most important external source of income and financing of the Liberian war-economy was the connection of its local and regional trade in conflict-resources and other precious (illicit) goods with the spheres of legal, informal and criminal trade -and business- networks of the global economy. Beside international involvement and obvious evidence, this fact has often been neglected regarding its impact on fuelling the war-economy and prolonging the conflict (Atkinson 1997: 5).

Taylor and the NPFL were by far the biggest beneficiaries in this respect. By June 1990, they exploited iron-ore mines in Nimba County in cooperation with a French company and shipped the raw material from the harbour-city Buchanan to business partners in Dunkirk/France (Ellis 1999: 164 ff). ULIMO and its

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succeeding splinter-groups did the same in Bomi County from 1993 onwards and sold iron-ore via Nigerian middlemen to international customers (Pham 1993: 121).

Considerably high incomes generated Taylorland with the illicit trade of precious woods. About 200,000 m³ of this slowly regenerating natural resource was exploited by the NPFL and cooperating loggingcompanies in 1992 alone. Its majority was exported to the European Union with France in particular. For Taylor, this trade was “an important source of extra-budgetary revenue […] he then used to fuel the conflict” (Global Witness 2004: 10). At this time Liberia became the third largest exporter of precious tropical woods in the world and it was estimated that half of the country’s rainforests would vanish if indiscriminate logging would have continued for another five years.

Other warlords –especially Boley and the LPC– were also heavily engaged in this business albeit on much smaller scale (Pham 1993: 121; Sawyer 2005: 38).

Production and trade with raw rubber was managed by Firestone in Taylorland with its rulers indirectly profiting through licenses and ‘taxes’.

Furthermore, various smaller conflicting groups were involved in this business as rubber plantations were nearly everywhere and relatively easy to exploit. However, due to their limited spheres of influence their harvest and trade-volumes were rather small.

As an example, in 1994 Boley’s LPC sold 3,000 tons illegally harvested raw rubber for about 1.5 million US-$ via Buchanan –excluding ‘taxes’ to be paid to ECOMOG who was in con-

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trol of the harbour at that time and equally involved in the illicit trade of this resource (Ellis 1999: 167; Pham 1993: 121). Export destinations were mostly Europe and Southeast Asia.

Later on, MODEL was remarkably active in selling raw rubber to customers in overseas via Ivory Coast (Atkinson 1997: 10).

By far most important were Liberia’s plenty gold and diamond deposits which were often exploited manually on very small scale. All conflicting groups and warlords made strong efforts to gain access to these highly profitable resources.

Most successful were again Taylor and the NPFL who controlled during Greater Liberia’s peak of power most of the country’s –and part of Sierra Leone’s– alluvial deposits and mines. There is evidence that they exported gold and diamonds with a value estimated to 300-500 million US-$ until 1995 while smaller factions like ULIMO and the LPC contributed only a little share to this total amount from 1993 onwards.

Although Liberia officially exported only 2.5 carats of diamonds in 1994 (Montclos 1999: 235), the informal, real outflow of ‘blood-diamonds’ was incredibly higher as the country became “the third-biggest supplier of diamonds to Antwerp by 1994, and in 1995 its supplies increased by 227 per cent measured by carats and 91 per cent by value” (Ellis 1999: 168). The whole dimension of this trade is difficult to trace back as it was rather secretive. Nevertheless, middlemen helped to arrange contact to the global markets –especially to financially strong customers in Europe (Atkinson 1997: 10).

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Even more secretive than the trade with ‘blood-diamonds’ was the drug-business in which most conflicting groups were equally engaged for same reasons. Marihuana could be cultivated well and with few efforts in the humid environment of Liberia’s tropical rainforests.This allowed particularly weaker and less organised factions to exploit this easy source of income. Nevertheless, again the NPFL was most active in the external trade and sold drugs from “NPFL-held territory via San Pedro in Côte d’Ivoire, where well-organised Ivorian, French, Lebanese and other crime syndicates operated” (Ellis 1999: 169).At a later stage, the NPFL directly traded drugs to customers in overseas, especially to the US, where members of the Liberian Diaspora in inter alia Staten Island, New York, New Jersey and Philadelphia had the right connections and assisted in creating and opening local and regional distributive networks. Although no data is available regarding total exports and profits, the drug-business must have been large-scaled and highly lucrative.

Even high-ranked officers of ECOMOG were involved as the capture of a Ghanaian vessel leaving Monrovia with four tons of marihuana gave proof of in March 1994 (Ellis 1999: 170 ff).

Not last, illicit trade with rare pieces of African art and antiquities was part of the Liberian war-economy and thus a –for sure very marginal– source of income for acquainted warlords. By the mid of 1990s, a splinter-group of ULIMO was systematically searching for these artefacts and its leader Kromah successfully sold stolen pieces via middlemen to the global antiquitiesmarket (Ellis 1999: 128).

Infrastructure such as major transport routes, harbours, airports and big cities were the war-economy’s interface to the rest of the world and functioned as trade-hubs. The harbour-cities Monrovia, Buchanan und Gbarngba suited for large-scaled shipment of timber, iron-ore and raw rubber. Airports –later even simple runways in the jungle– were mainly used for the import of weapons and export of diamonds, precious metals and drugs (Vines 2005: 345). Loss of control over these centres caused severe cut-offs from trade networks.

For this reason they were highly embattled. The NPFL’s loss of Buchanan in 1992 e.g. brought their illicit trade in rare timber nearly to an end as the central place of transhipment was suddenly gone (Korte 1997: 61; Reno 1998: 100).

Several conflicting parties and warlords forcefully expanded their spheres of influences to promising, unexploited regions –even across national borders– in order to siphon off additional internal and external sources of income there. The LPC advanced several times into the Ivorian borderregions and the NPFL controlled vast diamond areas in Sierra Leone from March 1991 until ULIMO’s military offensive in 1992. The violation of neighbouring country’s territorial integrity in combination with resource exploitation and plunder destabilised the affected nations and even dragged Sierra Leone –and nearly Guinea– into the Liberian War (Ellis 1999: 179 f;Williams 2002: 155 f).

Conflicting parties and warlords altogether generated profits amounting to about 500 million US-$ through Liberia’s war-eco-

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nomy between 1990 and 1994, with the peak of business in 1992. Although total figures vary, Taylor and the NPFL doubtlessly profited most from the war-economy and the international trade with (illicit) conflict-resources (Reno 1998: 99; Sawyer 2005: 38).

Taylor himself is estimated to have extracted values worthy between 400 and 450 million US-$ out of his sphere of influence from 1992 until 1996. Figures that highlight his central position as main profiteer of the Liberian war-economy and conflict. Exploitation intensified again after Taylor’s ‘election’ for presidency, when he ordered the whole territory, its natural/mineral resources, agricultural products and other valuable commodities by decree under his personal disposal.

With this ‘formal authorisation’, Liberia’s most famous warlord had the key to exploit the country’s riches much easier, extensively and recklessly (Sawyer 2005: 39).

4. Conclusion Summarising the findings, one can conclude that the persistency of the ‘Great War’ in Liberia roots in the combination of very favourable preconditions. The violently induced collapse of an already disintegrating state in combination with social grievances and ethnic tensions created an anarchic environment which became the breeding ground for countless violent non-state actors, warlords and particularly the emerging war-economy.

Warfare in Liberia was cheap due to inexpensive military equipment and an over-supply of potential fighters.The reason for their brutal conduct can be

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best explained against the background of the war-economy’s internal sources of financing. Robbery and plunder were main sources of income for fighters and smaller conflicting groups and significantly contributed to the cheapness of warfare and thus duration of the conflict.

Nevertheless, most important for fuelling the conflict were the war-economy’s very diversified external sources of income as they provided the majority of financial and material inflows and kept the whole system running.

Taking advantage of Liberia’s plenty of conflict-resources and the uncritical demand in overseas, numerous warlords –with Taylor on top– enriched themselves and turned particularly ‘blooddiamonds’ into weaponry to continue warfare and maintain their comfortable status. Thus armed conflicts with the mentioned characteristics are likely to smoulder endlessly until they either virtually burn out or till their main sources of fuelling are cut-off by international embargos or military intervention. The end of the Liberian bloodshed, leaving 200,000 dead and 1.8 million as refugees (Sawyer 2005: 43), was caused by both.

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Resurgimiento minero en Perú: ¿una versión moderna de una vieja maldición?*

Mining revival in Peru: A Modern Version of an Old Curse?

Javier Arellano**

recibido 17/12/07, aprobado 26/02/08

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Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano

Resumen La renovada importancia de la minería en la economía peruana y las expectativas de nuevas inversiones en el sector han alimentado la esperanza de reducir los niveles de pobreza y vencer la inestabilidad política. Para eso Perú se mantiene dentro de la ortodoxia política y económica. Los gobiernos recientes han mantenido una estricta estabilidad macroeconómica y, desde 2001, han impulsado una agenda política marcada por la descentralización, la participación y la colaboración entre iniciativa privada e instituciones públicas. Sin embargo, el aumento de los conflictos en torno a las operaciones mineras pone en entredicho la capacidad de la minería para promover el desarrollo.Yo defiendo que en el contexto de un Estado con importantes limitaciones, la implementación simplista de esa nueva agenda política genera una nueva forma de “maldición de los recursos” que tiene dos novedades: a) la aparición de nuevos actores políticos; b) la emergencia del nivel subnacional como el espacio crucial donde se manifiesta esa “maldición”.

Palabras clave: Perú, minería, maldición de los recursos, descentralización, movimientos sociales, conflictos.

Abstract The renewed importance of mining in the Peruvian economy and the expectation of new investments in the sector have nourished the hope of reducing the poverty levels and overcoming political instability. That is why Peru maintains itself within orthodox politics and economy. Recent governments have kept a strict macroeconomic stability and, since 2001, they have encouraged a political agenda that stresses decentralisation, participation, and collaboration between private initiatives and public institutions.

However, the increase of conflicts around mining operations questions the capacity of mining to promote development. I contend that in the context of a state with important limitations, the simplistic implementation of the new political agenda generates a new form of “curse of the resources” that consists of two changes: a) the appearance of new political actors; b) the emergence of the sub-national level as the crucial space in which this “curse” is manifested.

Key words: Peru, mining, resource curse, decentralisation, social movements, conflicts.

*

Este artículo es fruto de una investigación realizada dentro del Centre for the Future State (IDS, Brighton). Se trata de una versión revisada de un trabajo más amplio publicado en inglés (Arellano 2008). ** Javier Arellano es MA en Governance and Development por el Institute of Development Studies (IDS) de la Universidad de Sussex (UK), ingeniero agrónomo por la Universidad Politécnica de Madrid y licenciado en teología por la Universidad de Deusto (Bilbao). Actualmente es Dhil candidato en IDS. Correo electrónico: j.arellano@ids.ac.uk

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Introducción n la última década, Perú ha renovado su larga tradición minera. Los gobiernos de Alberto Fujimori promovieron activamente la inversión extranjera en el sector minero. La estrategia dio resultado y Perú se ha convertido en el segundo productor mundial de plata; el tercero de zinc, cobre y estaño; el cuarto de plomo y molibdeno; y el quinto de oro (Ministerio de Energía y Minas 2007a). En esas condiciones, el reciente aumento de los precios internacionales de los minerales ha generado un crecimiento económico extraordinario, llegando al 8,3% en el año 2007 (Ministerio de Economía y Finanzas 2008).

Gobierno e instituciones internacionales se muestran confiados respecto a la capacidad de Perú de evitar la “maldición de los recursos” (Gestión, 20 de junio de 2007: 10; El Peruano, 21 de junio de 2007: 8). Esta “maldición” se refiere a un conjunto de efectos negativos que países ricos en recursos naturales son más proclives a experimentar: a) menor crecimiento económico (Auty 1993; Sach y Warner 1997; Sala-i-Martín y Subramanian 2003); b) incremento de los niveles de pobreza e inequidad (Ross 2007); c) deterioro de la democracia y fortalecimiento de tendencias autoritarias (Ross 2001); y d) conflictos e incluso guerras civiles (Collier y Hoeffler 2004, 2005).

Para evitar los problemas económicos derivados de la explotación intensiva de recursos naturales, los últimos gobiernos han mantenido la disciplina fiscal. En el campo político, el gobierno peruano ha puesto en marcha una serie de medidas que están de moda para el manejo de la riqueza

E

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natural: a) descentralización del gobierno; b) participación directa de los ciudadanos en las decisiones sobre inversiones de los ingresos fiscales; y c) cooperación entre organismos públicos y empresas privadas.

Estas tres medidas, complementadas con la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI 2005), deberían prevenir los efectos negativos del rentismo, la falta de información adecuada para la inversión de los recursos y la deficiente rendición de cuentas a la ciudadanía.

Sin embargo, a pesar del optimismo oficial, la reciente historia de Perú pone en entredicho la suficiencia de estas medidas para superar la maldición de los recursos.

Dos síntomas ponen de manifiesto la existencia de problemas. Primero, a pesar del discurso oficial sobre la diversificación de la economía, la importancia de la minería se ha incrementado en términos de proporción de las exportaciones, ingresos fiscales e inversión extranjera1 (Ministerio de Economía y Finanzas 2008). Segundo, los conflictos ligados a la explotación minera se han multiplicado. El informe del Defensor del Pueblo, de junio de 2007, pone de relieve que durante 2006 el número de conflictos activos se ha incrementado de 6 a 35. Entre ellos, 21 (60% del total) están directamente conectados con actividades mineras (Defensoría del Pueblo 2007).

De esta manera, los conflictos sociales se han convertido en la mayor amenaza para las operaciones mineras e, implícitamente, para el modelo económico impulsado por el gobierno.

Las compañías mineras reconocen la existencia de estos problemas. La encuesta realizada por el Fraser Institute (2007) a las empresas mineras pone de

En 2006, minerales y petróleo representan el 69% del total de las exportaciones, el 26% de los impuestos internos y el 56% de la inversión extranjera neta, frente al 55%, 5% y 11% que representaban, respectivamente, en el año 2002.

Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano

manifiesto que, entre los 64 países analizados, Perú es el que cuenta con un mayor atractivo económico, de acuerdo a sus reservas minerales. Sin embargo, los encuestados son menos optimistas sobre el contexto político en el que tienen que operar. Perú se encuentra en los últimos puestos en lo referente a seguridad, estabilidad política, acuerdos sociales y conflictos alrededor de la tenencia de tierras, habiendo empeorado su posición en los últimos años.

En este trabajo defiendo que en el contexto de un Estado con importantes limitaciones, ni el rigor fiscal, ni la implementación de la nueva agenda política son suficientes para solucionar los problemas relacionados con la explotación intensiva de los recursos minerales. La experiencia peruana de los últimos años pone de manifiesto la existencia de un nuevo tipo de maldición de los recursos. Este nuevo tipo de maldición comparte dos características con sus antecesoras: provoca conflictos sociales y genera baja calidad de la inversión pública. Sin embargo, conlleva dos novedades: a) la participación de nuevos actores políticos (gobiernos locales y regionales, compañías mineras y sociedad civil); y b) la emergencia de los espacios locales como los lugares clave para entender la maldición.

Por lo tanto, la originalidad de este trabajo consiste en poner de manifiesto que la implementación de una nueva agenda política (descentralización, participación y colaboración entre entidades públicas y empresas) ha transferido al nivel subnacional los problemas normalmente asociados a la maldición de los recursos.

Además de la obligada revisión bibliográfica, este trabajo se basa en un conjunto de entrevistas (más de cuarenta) con actores políticos, representantes de las empresas mineras, miembros de distintas organizaciones sociales y académi-

cos. Estas entrevistas se realizaron tanto en Lima como en Cajamarca y Espinar (Cusco), dos de las zonas mineras más importantes del país, en el mes de junio de 2007. Al escribir este artículo he tendido a mantener la confidencialidad de las fuentes de información. Las fuentes sólo son reveladas cuando la información recogida corresponde con opiniones expresadas públicamente por sus autores.

El artículo está estructurado en seis partes. Primero, reviso críticamente la literatura en torno a la maldición de los recursos poniendo de manifiesto sus limitaciones (sección 1). Segundo, analizo brevemente algunas características del Estado peruano que deben ser tenidas en cuenta para entender la repercusión del resurgimiento minero en Perú (sección 2). Tercero, describo brevemente las nuevas estrategias que las empresas mineras están empleando en sus relaciones con las comunidades y las instituciones locales (sección 3). Cuarto, explico las características de este nuevo tipo de maldición de los recursos poniendo de manifiesto los mecanismos que potencian la emergencia de conflictos (sección 4) y los mecanismos mediante los cuales se asignan los recursos mineros a distintos proyectos de inversión (sección 5). Finalmente, la conclusión resume los principales temas analizados.

1. Alcance y limitaciones de las teorías sobre la maldición de los recursos La revisión de los estudios más relevantes sobre la maldición de los recursos pone de relieve dos conclusiones: a) Los recursos que se encuentran concentrados geográficamente (minerales, petróleo y gas) están más claramente correlacionados con la generación de problemas económicos, políticos

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y sociales que los recursos más dispersos. Además, la relación entre la intensidad de los problemas creados y la cantidad de los recursos explotados no sigue una lógica lineal. Por encima de un cierto nivel, cualquier incremento en la dependencia de un determinado recurso tiende a multiplicar los efectos negativos (Sala-iMartín y Subramanian 2003: 13). b) La maldición de los recursos no es inevitable. Algunos países como Indonesia, Chile, Botsuana y Malasia han sido capaces de evitar muchos de los problemas tradicionalmente ligados a la explotación intensiva de minerales y petróleo (Acemoglu, Jonson y Robinson 2003; Rosser 2006). Por otra parte, países que tienen el mismo tipo de recursos han sufrido diferente tipos de efectos negativos. Ambas experiencias ponen de manifiesto que la gestión política es importante a la hora de transformar la riqueza natural en desarrollo.

A su vez, los estudios sobre la maldición de los recursos tienen al menos tres limitaciones: a) La hipótesis de la maldición de los recursos ha sido estudiada comparando series de datos que están disponibles sólo para las últimas décadas. Este hecho condiciona los estudios y deja de lado la experiencia de los países occidentales más ricos que en el pasado usaron sus recursos naturales para potenciar su desarrollo (Schrank 2007). El ejemplo de esos países apuntaría a que en determinados contextos fue posible explotar los recursos naturales de forma eficiente.

Por lo tanto, es posible que la maldición de los recursos pueda verse modificada por la emergencia de nuevos factores

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como la expansión de la democracia, la demanda de mayor participación, la creciente importancia de nuevos actores y las regulaciones internacionales. b) Las relaciones causales determinadas a través del análisis estadístico de variables agregadas necesitan ser clarificadas por medio del estudio de las dinámicas subyacentes que las explican. Por ejemplo, los análisis econométricos sirven para mostrar que cuando el volumen de las exportaciones de recursos minerales sobrepasa un determinado nivel, es muy probable que el funcionamiento de las instituciones políticas se resienta (Sala-i-Martin y Subramanian 2003).

Sin embargo, ese tipo de análisis no revela los procesos que explican ese debilitamiento institucional. c) El análisis comparativo entre diferentes países necesita ser complementado con estudios específicos sobre las características de la maldición de los recursos en cada país.Tradicionalmente, los estudios se ha centrado en hallar mecanismos generales con validez para explicar la maldición de los recursos en diferentes países. Sin embargo, cada país tiene sus particularidades y, por tanto, la explicación de las causas de los problemas debe tener en cuenta las diferentes circunstancias económicas, políticas e institucionales (Boschini, Pettersson y Roine 2003).

Las tres limitaciones anteriores ponen de manifiesto tres cuestiones: a) la maldición de los recursos no es inevitable, b) los problemas asociados a la explotación de recursos naturales pueden variar con el contexto histórico; y c) es necesario un análisis detallado de los problemas específicos de cada país y de las medidas políticas más acertadas para cada caso.

Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano

El caso peruano revela que las dinámicas locales que condicionan la inversión de los recursos mineros tienen creciente trascendencia.Tanto los estudios comparativos entre países como los estudios de caso (Shafer 1994; Kart 1997) no han tenido en cuenta el significado de las dinámicas políticas subnacionales. En el contexto de una importancia creciente de los procesos de descentralización en los países en desarrollo, el análisis de las dinámicas en los espacios subnacionales resulta crucial para entender los problemas ligados a la explotación de los recursos naturales.

2. Perú: riqueza mineral y debilidades del Estado Esta sección analiza brevemente tres debilidades del Estado peruano que ayudan a entender cómo el actual auge minero afecta su sistema político: a) una tradición de centralismo que obvia la pobreza de la periferia y sus demandas de mayor autonomía política; b) la debilidad del aparato burocrático; y c) la falta de consistencia de las políticas públicas. a) Un Estado geográficamente desarticulado La diversidad geográfica y cultural de Perú contrasta con su tradicional centralización política y económica. Fujimori reforzó esta centralización. Tras su caída en 2000, el proyecto de descentralización se incluyó como parte fundamental de la democratización del país (PNUD 2006: 85-94). El gobierno de Alejandro Toledo reinició el proceso de descentralización 2

estructurando el Estado en tres niveles: i) instituciones nacionales; ii) 25 regiones; y iii) gobiernos locales que comprenden 195 provincias y 1.832 distritos2.

El actual proceso de descentralización tiene cuatro características que influyen en las dinámicas locales de las regiones mineras: i) Políticos locales escasamente conectados con los partidos nacionales lideran las instituciones locales. Estos políticos canalizan las demandadas populares para construir su propia agenda, a menudo en confrontación con las políticas del gobierno central, utilizando los conflictos alrededor de la minería para conseguir el apoyo popular (Revesz y Díez 2006). ii) La transferencia de recursos a los gobiernos subnacionales ha promovido la competencia electoral. La multiplicación de candidatos fragmenta la representación, haciendo que los alcaldes y presidentes regionales lleguen al poder con un apoyo que difícilmente supera el 25-30% del electorado. Esa debilidad les lleva a recurrir a políticas de contentamiento en el corto plazo, para mantenerse en el poder (Grompone 2005: 82-85). iii) La descentralización ha ido acompañada de la puesta en marcha de mecanismos políticos para promover la participación popular: cabildos abiertos, mesas de concertación y presupuestos participativos.

Algunas características relevantes de este proceso: a) El nivel regional (coincidente con los antiguos departamentos) es la única nueva división politico/administrativa que se ha creado. A este nivel se ha transferido la gestión de los servicios públicos (educación, salud, etc.). Sin embargo, el gobierno central sigue marcando las principales políticas y transfiere los recursos para su implementación. b) Los niveles regional y local (provincias y distritos) tienen una escasa capacidad impositiva y reciben la mayoría de sus fondos de transferencias realizadas desde el gobierno central. c) Los distintos niveles (región, provincia, y distrito) son completamente independientes entre ellos y reciben las transferencias directamente desde el gobierno central. Eso ha llevado también a que no existan en la práctica diferencias significativas en cuanto a competencias políticas entre provincias y distritos.

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iv) La transferencia de poder político al nivel subnacional es muy limitada. En el caso de la minería, en su mayoría los procesos clave se mantienen en el gobierno nacional. El resultado es que las instituciones locales, que tienen que enfrentar cada día el descontento de los ciudadanos afectados, no tienen poder de decisión en esa área. b) Un Estado con escasa capacidad La falta de un cuerpo de funcionarios públicos competente y la desconfianza oficial hacia la planificación han debilitado la capacidad del aparato estatal. En los primeros años de su mandato, Fujimori puso en práctica una doble estrategia: i) disminuyó el tamaño del sector público y ii) puso en marcha la agencia tributaria (SUNAT) y una serie de grupos de élite dentro del Ministerio de Economía, para gestionar las reformas económicas comprometidas con el FMI. Esta doble estrategia generó una burocracia dual, con un pequeño grupo de competentes y bien pagados funcionarios conviviendo con el resto de los funcionarios públicos, mal pagados y con un bajo nivel de capacitación.

Por otra parte, el desmantelamiento en 1992 del Instituto Nacional de Estadística y Planificación (INEP) supuso la victoria de una corriente ideológica contraria a la planificación estatal.

Los gobiernos posteriores han defendido que la planificación estatal tendería a introducir distorsiones ideológicas en la distribución de los recursos. c) Un Estado que genera políticas poco consistentes El diseño de las políticas públicas en Perú peca de inconsistencia y cortoplacismo. Las políticas públicas cambian de acuerdo al impulso político del

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gobierno de turno o por presiones de grupos interesados. Este proceso hace que las políticas no se hagan cumplir con seriedad, sean muy volátiles, contradictorias unas con otras y fácilmente reversibles (Morón y Sanborn 2006: 33-34). Las normas fiscales que se aplican a la minería y los mecanismos para la distribución del canon minero a los gobiernos locales y regionales son dos ejemplos de esa inconsistencia.

La actual fiscalidad de las industrias extractivas fue diseñada en los primeros años 90 para atraer la inversión extranjera. Aunque las empresas mineras y petroleras tributan según el tipo impositivo general del 30% sobre sus beneficios, estas empresas consiguieron una serie de incentivos fiscales: i) las empresas, que comenzaron sus operaciones en los años 90 no estaban obligadas a pagar regalías para compensar al país por la extracción de sus recursos; ii) no necesitaban pagar el impuesto sobre beneficios hasta que hubieran recuperado la totalidad de sus inversiones iniciales; y iii) Fujimori firmó un acuerdo de estabilidad fiscal con las empresas, por el que el gobierno renunciaba a modificar la normativa fiscal sin la aprobación previa de las empresas.

Tras la caída de Fujimori, estas ventajas obtenidas por las empresas mineras fueron criticadas desde tres puntos de vista: i) la falta de legitimidad de Fujimori para firmar los acuerdos de estabilidad fiscal; ii) el retraso del pago de impuestos hasta la completa amortización de las inversiones genera un ambiente propicio para los conflictos en las zonas mineras; y iii) las políticas fiscales basadas en tipos impositivos fijos no son adecuadas para gravar actividades extractivas caracterizadas por su volatilidad.

Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano

En esta situación, diferentes grupos sociales y políticos propusieron la introducción de un impuesto a las sobreganancias mineras. El candidato presidencial Alan García asumió estas reivindicaciones y recogió en su programa la revisión de los contratos con las empresas mineras. Una vez en el poder, el nuevo presidente se olvidó de sus promesas y apoyó un acuerdo con las empresas mineras para mantener el actual régimen impositivo, a cambio de una aportación voluntaria gestionada por las propias empresas. En diciembre de 2006, el gobierno publicó el denominado Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP). Este acuerdo ha motivado el descontento popular y ha proyectado la imagen de un gobierno fuertemente comprometido con los intereses mineros.

Las modificaciones de los mecanismos de distribución del canon minero es otro ejemplo de inconsistencia en la

elaboración de las políticas. En 1976, tras el descubrimiento de importantes yacimientos petrolíferos y la presión de movimientos regionales, el gobierno peruano decidió transferir el 10% del valor de la producción petrolera a Loreto. Este tipo de transferencia de recursos, desde el gobierno central que recauda a la región productora, fue bautizado como canon petrolero. En 1992, el gobierno creó el canon minero y decidió que el 20% del impuesto sobre los beneficios pagados por las empresas mineras fuera destinado al territorio donde se extrae el mineral.

En 2001, el Parlamento aprobó una ley que regula este tipo de transferencias. La nueva ley incrementó el valor del canon minero desde el 20% hasta el 50% del impuesto pagado por las empresas. Los criterios para la distribución de ese 50% entre los distintos niveles de gobierno han sido modificados en los últimos años. La tabla 1 resume la evolución de esos criterios.

Tabla 1. Distribución del canon minero

Junio 2002-mayo 2004

Receptor

Julio 2004-diciembre 2004 % Receptor

Desde diciembre 2004 %

Receptor

%

Gobierno regional 20 Gobierno regional + 5% 25 Gobierno regional + 5% para las universidades para las universidades públicas de la región. públicas de la región.

25

Municipalidades 20 de la provincia donde se extrae el mineral.

Municipalidad distrital 10 Municipalidad distrital donde se extrae el mineral. donde se extrae el mineral Municipalidades de la 25 Municipalidades de la provincia donde se extrae provincial donde se extrae el mineral, excluyendo el mineral el distrito productor.

10

Municipalidades del 60 departamento donde se extrae el mineral.

Municipalidades del 40 Municipalidades del departamento donde se departamento donde se extrae el mineral, excluyendo extrae el mineral. la provincia productora.

25

40

Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana 2007a: 52.

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Los cambios han tendido a concentrar las transferencias en las localidades donde se extraen los recursos. Las empresas mineras, en un contexto de creciente conflictividad, defendieron las modificaciones introducidas en el año 2004 (ver la tabla 1), como un intento de mostrar los beneficios que la minería puede traer a las comunidades afectadas por sus operaciones.

Cuando la nueva normativa entró en vigor, las transferencias a los gobiernos subnacionales eran de 125 millones de dólares. Sin embargo, el rápido aumento de los precios internacionales de las materias primas ha multiplicado por doce las transferencias en sólo tres

años (precios constantes) (ver el gráfico 1), dificultando el uso eficiente de estos recursos. Además, la aplicación de los criterios de distribución genera un problema de inequidad entre las distintas regiones. En 2007, más del 67% del total de recursos del canon se concentró en seis regiones, que suponen el 16% de la población (Ancash, Cajamarca, Cusco, Moquegua, Pasco y Tacna).

Las tres debilidades expuestas generan un marco institucional donde los gobiernos locales, las compañías mineras y los movimientos ciudadanos quedan atrapados en la defensa de sus intereses, sin que exista capacidad de arbitraje por parte del Estado.

4.150

Gráfico 1. Transferencias por canon minero y regalías

4.500

3.500 3.000

1.602

2.500 2.000

834

1.500

308

183

95

67

74

45

0

15

500

150

1.000 104

Millones de nuevos soles Precios constantes de 1996

4.000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas 2008.

68

Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano

3. La nueva estrategia de las empresas mineras Durante los últimos diez años, las grandes compañías mineras han tratado de presentar un rostro más atractivo de sus actividades. La nueva minería aparece caracterizada por su preocupación por el medio ambiente, el bienestar de las poblaciones locales y el desarrollo del conjunto del país. Esta imagen se opone a la vieja minería, que era prepotente con la población local, generaba grandes impactos medioambientales y se despreocupaba del contexto social en el que operaba. El intento de generar esta nueva imagen responde a dos tipos de impulsos: a) En la esfera internacional, a finales de los 90, un conjunto de estudios pusieron de manifiesto el impacto de la minería sobre las comunidades locales (McMahon y Remy 2001; International Institute for Environment and Development 2002; Mate 2002). Éstos propusieron una reforma de la agenda minera que incluía: i) mayor transparencia de las operaciones; ii) más estrecha colaboración con las autoridades locales y la sociedad civil; iii) mayor sensibilidad hacia la protección del medio ambiente; iv) un escrupuloso respeto a los derechos humanos; y v) promoción del desarrollo local a través de mecanismos de responsabilidad social corporativa (RSC). b) En el nivel nacional, las empresas comenzaron a preocuparse por la

3 4

creciente conflictividad en torno a sus operaciones. Los conflictos dificultan el normal funcionamiento de las minas y ponen en cuestión la viabilidad de las importantes inversiones planificadas3. La respuesta de las empresas, en colaboración con el gobierno y las instituciones financieras internacionales, ha sido aplicar estas recomendaciones a la situación peruana (World Bank 2005). Tal como afirma uno de los representantes de los intereses mineros, “las empresas han pasado de estar a la defensiva respecto a los temas medioambientales, a ser proactivas con sus propuestas de desarrollo para las comunidades locales”4.

Por su parte, el gobierno también ha reforzado el papel de las empresas como actores políticos en el espacio local. Al menos tres razones explican esta estrategia: a) El gobierno necesita mantener el fuerte ritmo de inversiones en el sector minero para alcanzar sus objetivos macroeconómicos. Sin embargo, los conflictos desincentivan la inversión. La respuesta del gobierno ha sido legitimar las operaciones mineras presentando a las empresas como aliados estratégicos para el desarrollo local. En palabras del Ministro de Energía y Minas, “la agenda minera es hoy la agenda del desarrollo nacional” (Ministerio de Energía y Minas 2007c).

Las empresas mineras tienen planificado invertir 11.000 millones de dólares entre 2007 y 2011. Esto supone duplicar el actual stock de inversión e igualar la totalidad de las inversiones realizadas entre 1992 y 2002 (Ministerio de Energía y Minas 2007b).

Entrevista personal.

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b) El acuerdo del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) como alternativa a la introducción de nuevos impuestos ha obligado al gobierno a apoyar una participación más activa de las empresas en el desarrollo local. c) Los gobiernos locales y regionales no tienen en este momento capacidad para gestionar el drástico incremento de las transferencias de canon minero (gráfico 1). Esto se agrava por la inexistencia de organismos del Estado que apoyen el desarrollo de las capacidades locales. Como alternativa, el gobierno central confía en la capacidad de gestión de las empresas mineras para solventar algunos de los problemas que su propia incapacidad genera en el nivel local. Un importante ejecutivo del sector minero atestigua que el Primer Ministro ha animado a las empresas a transferir sus capacidades al sector público a través de la cooperación en el nivel local5.

La tesis defendida en las próximas secciones es que en el nivel local hay una ineficiente asignación de recursos para inversión, por la interacción asimétrica y desregulada de a) empresas mineras que promueven su visión de la nueva minería, b) gobiernos locales y regionales que tienen que gestionar un creciente flujo de recursos, y c) organizaciones de la sociedad civil que pretenden representar las demandas populares. Este proceso es paralelo a la multiplicación de conflictos sociales que, a su vez, tienden a refor5

70

Entrevista personal.

zar los incentivos de cada uno de los actores para actuar de forma descoordinada. En las próximas secciones se analizan a) los conflictos (sección 4), y b) la economía política para la asignación de recursos en el nivel local (sección 5).

4. Conflictos: de síntomas a causas Los conflictos alrededor de la minería pueden ser vistos desde dos perspectivas complementarias: a) como síntomas de la coexistencia de intereses enfrentados y la falta de capacidad del Estado para regular y arbitrar; y b) como generadores ellos mismos de problemas adicionales. Los conflictos entre empresas mineras y comunidades locales han sido ampliamente estudiados (PascóFont et al. 2001; Cooperación 2006; Revesz y Díez 2006; Bebbington 2007). Aunque en su mayoría los conflictos aparecen relacionados con problemas medioambientales, la realidad es más compleja de lo que ese primer análisis refleja.

Causas sociales y medioambientales están frecuentemente interconectadas. No es extraño que los directivos de algunas empresas traten de desacreditar a las ONG y movimientos sociales más activos en la defensa de las demandas de los pobladores, describiéndolos como sandías: verdes por fuera y rojos por dentro. Es notorio que las reclamaciones medioambientales van acompañadas de demandas sociales tradicionalmente promovidas por la izquierda política.

En ese sentido, los empresarios mineros no se equivocan cuando identi-

Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano

fican esa conexión. Sin embargo, su diagnóstico ni puede ocultar la existencia real de problemas medioambientales ligados a sus operaciones, ni disminuye la gravedad de los problemas sociales (World Bank 2005). De hecho, la existencia de demandas no expresadas hace más difícil alcanzar soluciones estables.

Esta sección se centra en analizar por qué y cómo los movimientos sociales emergen y se enfrentan a las operaciones mineras.

Tarrow (1998: 71) afirma que la existencia de movilización social requiere dos condiciones alternativas: a) la aparición de circunstancias que liberen a las personas de restricciones políticas que dificultan su actividad; o b) la falta de reacción genera unos costos que las personas no pueden soportar o que contradice gravemente el sentido de justicia y dignidad que una sociedad mantiene. La presencia de operaciones mineras en zonas pobres y tradicionalmente marginadas genera los dos tipos de incentivos.

En primer lugar, brinda la oportunidad de interactuar directamente con un actor poderoso. La necesidad que tienen las empresas de conseguir la licencia social para comenzar o expandir sus actividades ofrece a la población local un poder que nunca antes ha disfrutado: poder decir no a una gran empresa.

En segundo lugar, las operaciones mineras tienden a generar malestar social (World Bank 2005:100-115) porque: a) la propia importancia que las autoridades dan a la inversión minera tiende a generar expectativas desorbitadas; b) la arrogancia del personal foráneo que gestiona o trabaja en las minas hace que la población

local se sienta agraviada; c) la minería compite con la población por el control de recursos escasos y clave como la tierra y el agua; d) la minería es percibida como una actividad contaminante; y e) existe un importante desfase temporal entre el comienzo de las operaciones mineras y la generación de ingresos fiscales que puedan beneficiar a la población.

Estos factores generan las oportunidades para la acción colectiva. Sin embargo, para transformar estas oportunidades en movilización social activa se necesita la participación de agentes que pongan nombre a los agravios, conecten estos agravios a otras demandas y construyan marcos de referencia que actúen como catalizadores de la movilización (Tarrow 1998: 110).

Los movimientos sociales en torno a la minería usan el discurso medioambiental para construir sus demandas y ganar así legitimidad. Dos factores explican ese hecho. Primero, el régimen autoritario de Fujimori, la violencia de Sendero Luminoso y el descrédito de los partidos políticos hicieron impopular y peligroso el uso del discurso tradicional de la izquierda.

Por lo tanto, el ecologismo se convirtió en un marco aceptable para expresar las demandas populares, en un contexto en el que otras expresiones políticas eran reprimidas o deslegitimadas.

Segundo, las instituciones internacionales y las ONG de cooperación internacional apoyaron de manera decidida las luchas ecológicas de la población, que consideraban menos contaminadas ideológicamente.

La flexibilidad de ese marco medioambiental y la falta de un núcleo ideológico duro han hecho posible que diferentes grupos pue-

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dan agruparse en torno a una serie de demandas, sin sentir que ningún grupo en particular controla el movimiento. En ese proceso, la interacción de los intereses y perspectivas de los diferentes grupos transforma el significado original de los conceptos que usan. Así, la preocupación medioambiental no se refiere sólo al peligro de contaminación, la gestión de los recursos naturales o la defensa de la biodiversidad. El medio ambiente amplía su significado para incluir como elementos esenciales la dignidad de la población, la defensa de la calidad de vida, el control popular del territorio, la defensa de los derechos humanos y el desarrollo sostenible.

Este dúctil marco de referencia facilita formas de organización flexible construidas sobre estructuras sociales preexistentes (grupos eclesiales, rondas campesinas, ONG y comités de campesinos) que interactúan de acuerdo a la especificidad de cada lugar y generan formas autóctonas de movilización popular. Estas formas de organización tienen ventajas para generar movilización, pero tienen su contrapartida en la dificultad de coordinar las demandas cuando se pretende llegar a negociaciones constructivas (Revesz y Díez 2006: 69).

En los últimos tres años se ha incrementado notablemente el número de conflictos (Defensoría del Pueblo 2007). La respuesta del gobierno central ha sido intentar apaciguarlos uno a uno, como si se tratara de casos aislados e independientes unos de otros (Revesz y Díez 2006: 78). A pesar de esa pretensión gubernamental, hay algunos elementos comunes que subyacen al conjunto de conflictos en torno a la minería:

72

a) El Estado tiene muy poca capacidad para regular la actividad minera y, posteriormente, hacer cumplir la normativa (World Bank 2005).

El Ministerio de Energía y Minas (MEM) es simultáneamente responsable de: i) promover la inversión minera; ii) aprobar las nuevas concesiones mineras; y iii) examinar y aprobar las evaluaciones de impacto ambiental que permiten a las empresas comenzar las fases de exploración y explotación. Desde un punto de vista de puro diseño institucional, la convivencia de estas responsabilidades dentro de un mismo organismo representa un claro conflicto de intereses (Bebbington 2007). Los problemas son todavía más serios cuando se trata de la implementación real de las políticas porque: i) el Ministerio no tiene capacidad técnica para controlar a las empresas; y ii) la centralización del diseño de las políticas, de la toma de decisiones y de los procesos de seguimiento y monitoreo conlleva el desconocimiento de la realidad social en la que las minas operan. b) Aunque existen mecanismos de participación de las comunidades locales en los procesos de evaluación previos, la realidad es que los plazos previstos y la complejidad de los procesos de evaluación impiden su participación efectiva. c) Las políticas fiscales, especialmente la negativa de las empresas a pagar regalías e impuestos a las sobreganancias, sirven para alimentar el emergente nacionalismo que demanda mayor control público sobre los recursos naturales. Sin embargo, a pesar de los signos que apuntan al fortalecimiento de esas tendencias naciona-

Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano

listas, el gobierno y las empresas han acordado el controvertido PMSP, que ha sido popularmente bautizado como el óbolo minero.

El resultado es una extendida sospecha de colusión entre el gobierno y las empresas, que erosiona la autoridad y la legitimidad del Estado. Esto tiene dos consecuencias negativas: a) la población siente que el conflicto es la única manera de reclamar lo que considera sus derechos; y b) una vez que el conflicto se manifiesta, el Estado es incapaz de actuar como árbitro entre las demandas populares y las empresas (Revesz y Díez 2006).

Simultáneamente, tal como intentaré mostrar en las próximas secciones, los conflictos refuerzan las tendencias de los distintos actores a actuar de una forma que genera más problemas.

5. La economía política de la asignación de los recursos mineros La experiencia de las regiones mineras de Perú cuestiona la capacidad de las políticas de los últimos gobiernos y de la nueva minería para convertir la riqueza minera en desarrollo. Los actuales mecanismos para la asignación de los recursos mineros tienden a generar inversiones poco productivas, erosionan la legitimidad de las instituciones públicas y refuerzan la dependencia de las regiones y del país respecto a la economía minera. Los casos de Cajamarca y Espinar (Cusco) ilustran los problemas relacionados con la asignación de los recursos mineros.

6

a) Los escenarios En el departamento de Cajamarca, la empresa minera Yanacocha6 gestiona la mina de oro más importante de América Latina.Yanacocha comenzó sus operaciones en 1993 con la pretensión de ser la vanguardia de la nueva minería. La participación de la Corporación Financiera Internacional (CFI) se presenta como garantía de buenas prácticas. Yanacocha ha tenido un profundo impacto en la vida de la región.

Las transferencias del canon minero al gobierno regional y las municipalidades se han multiplicado por diez en los últimos cuatro años (ver el gráfico 2), lo que supone más del 80% de los recursos disponibles para inversión en la región (Grupo Propuesta Ciudadana 2007a: 63).

El impacto es todavía mayor en la provincia de Cajamarca y en Baños del Inca y la Encañada, los dos distritos donde se localiza la mina (ver el gráfico 3). En estos casos, el incremento de las transferencias es todavía mayor. En términos relativos, en 2007 el canon minero per cápita ascendió a S/. 560 en Cajamarca, S/.

1.371 en Baños del Inca y S/. 1.876 en la Encañada. Estas cifras suponen, respectivamente, el 19%, 54% y 79% del ingreso familiar per cápita que esas localidades disfrutaban en el año 2005 (PNUD 2006: 252). Sin embargo, en paralelo con su impacto económico, la historia de Yanacocha está plagada de conflictos entre la empresa y las comunidades locales (Pascó-Font et al. 2001; Revesz y Díez 2006).

Yanacocha tiene tres accionistas: Newmont (EE. UU.), con el 51,35% de las acciones; Buenaventura (Perú), con una participación del 43,65%, y la CFI, dependiente del Banco Mundial, que posee el restante 5%.

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Gráfico 2. Evolución de las transferencias de canon minero a Cajamarca

Millones de nuevos soles

700 586

600 500

413

400

327

300 200

164

100 0

54

23 2002

2003

2004

2005

2006

2007

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas 2008.

Millones de nuevos soles

Gráfico 3. Evolución de las transferencias de canon minero a los distritos mineros de Cajamarca

160 140 120 100 80 60 40 20 0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Gobierno regional

Municipalidad provincial

Distrito de la Encañada

Distrito de Baños del Inca

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas 2008.

La extensión de la actividad minera a otras partes de la región es un factor importante a considerar. Además de la expansión deYanacocha a lugares adyacentes a su actual localización, algunas de las mayores inversiones mineras planificadas para los próximos años se encuentran en Cajamarca: Cerro Corona (Minera Gold

74

Fields), La Granja (Río Tinto), La Zanja (Buenaventura), Río Blanco (Zijin Mining Group) y Michiquillay (Anglo American).

Estas empresas tienen planificada una inversión de 3.500 millones de dólares en la región durante los próximos cinco años (Ministerio de Energía y Minas 2007a).

Sin embargo, algunas de estas inversiones

Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano

son muy controvertidas, por la negativa de las comunidades locales a la implantación de nuevas operaciones mineras. En este contexto, las empresas mineras que operan o tienen intereses en el departamento han formado el “Grupo Norte”, con el objetivo explícito de fomentar el desarrollo regional. De facto, la conformación de este grupo supone la articulación de la estrategia minera en Cajamarca.

Yanacocha y el resto de empresas han destinado importantes cantidades de dinero para apoyar iniciativas de las comunidades locales. En 2005, Yanacocha destinó 23,4 millones de dólares para apoyar este tipo de proyectos. Para los próximos cinco años, Yanacocha se ha comprometido a aportar 45 millones de dólares a través del PMSP. Una fundación, bajo el control de la empresa y con la participación de algunos representantes locales, gestionará esa contribución.

Por su parte, Espinar es un pequeño municipio en Cusco.Allí está situada Tintaya, una mina que inicialmente fue propiedad del Estado peruano y que tras su

privatización pasó a ser gestionada por diferentes empresas internacionales. El impacto de Tintaya sobre su entorno es también muy importante, y el incremento de transferencias recibidas por los gobiernos locales es incluso más llamativo que en Cajamarca. En tres años, 2005-2007, el canon minero recibido se ha multiplicado por doce (ver el gráfico 4).

Al igual que Yanacocha, la historia de Tintaya está marcada por los conflictos entre la mina y las comunidades. En 2004, con la intención de superar esa conflictividad, Tintaya y las autoridades locales firmaron el Acuerdo Marco, que establece la constitución de un fondo para la promoción del desarrollo local. Este fondo se ha visto como el precursor del PMSP. En 2007, los fondos del Acuerdo Marco ascendieron a 11 millones de dólares. En teoría, estos fondos deben ser cogestionados por la empresa y la municipalidad a través de un comité nombrado por mutuo acuerdo. Las transferencias del canon minero y el Acuerdo Marco suponen más del 90% de los recursos para inversión pública en Espinar.

54.728

Gráfico 4. Evolución de las transferencias de canon minero a los distritos mineros de Espinar

50.000

0

2005

2006

8.933 5.339 4.539

10.000

4.201

20.000

13.693 1.047 4.370 2.377 1.343 1.092

30.000

20.709

40.000

3.949 167 1.308 521 425 304

Millones de nuevos soles

60.000

2007

Provincia de Espinar

Alto Pichigua

Coporaque

Pallpata

Pichigua

Suyckutambo

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas 2008.

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b) Mecanismos para la asignación de recursos Los gobiernos regionales y locales recaudan sólo el 4% de los recursos reflejados en sus presupuestos. El otro 96% corresponde a recursos transferidos por el gobierno central (Grupo Propuesta Ciudadana 2007b: 25). El gobierno central envía estos recursos directamente a cada uno de los gobiernos subnacionales. Por lo tanto, no existe ninguna relación financiera entre los gobiernos locales y los regionales, lo cual lleva a una falta de control mutuo entre ambos niveles.

Una vez que los gobiernos subnacionales tienen los recursos para ser invertidos, el sistema de asignación está estructurado alrededor de tres mecanismos complementarios: i) estrategia de desarrollo concertada con los actores sociales; ii) plan estratégico institucional; y iii) presupuesto participativo. En los próximos párrafos se analiza cómo se emplean estos tres mecanismos.

Cada gobierno subnacional está obligado por ley a generar una estrategia de desarrollo concertada con los principales actores sociales. Esta estrategia debería ser la base para la estrategia institucional y para la planificación de las inversiones. Sin embargo, en la práctica este proceso tiene notables limitaciones: i) La falta de una planificación nacional que sirva para enmarcar los procesos subnacionales desconecta las estrategias locales de las políticas nacionales y de las iniciativas de territorios adyacentes. El resultado es un mosaico de estrategias yuxtapuestas. Por ejemplo, en el nivel 7

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nacional hay cuatro agencias responsables de invertir en electrificación rural, carreteras rurales, telecomunicaciones y servicios básicos. Cada una de estas agencias tiene sus propios mecanismos de planificación, sus propios criterios para la distribución de los recursos e, incluso, su propia definición de qué es una zona rural (Peltier-Thiberge 2006: 294).

Además, estas agencias funcionan al margen de los gobiernos subnacionales, que invierten una importante proporción de sus recursos en los mismos sectores. ii) No hay establecidos mecanismos de cooperación entre la planificación regional y la local. El resultado es que diferentes estrategias coexisten en el mismo territorio. Algunos gobiernos regionales son conscientes de este problema y han establecido convenios de colaboración para la ejecución de proyectos específicos. Sin embargo, la experiencia de Cajamarca pone de relieve que la generalización de estas iniciativas es difícil, debido a los costos de transacción que exige negociar cada uno de los proyectos. Así, en 2006, sólo 6 de los 232 proyectos que fueron priorizados en el proceso del presupuesto participativo de Cajamarca tuvieron un impacto regional (CEDEPAS 2007: 35-36). iii) La ausencia de un cuerpo de empleados públicos supone que, después de cada elección, más del 80% de los empleados de los gobiernos subnacionales sean reemplazados7. En esas condiciones, los documentos resultantes de los procesos de planificación se convierten en pura decoración de

Datos para el gobierno regional y la municipalidad de Cajamarca (entrevistas personales).

Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano

las oficinas, ya que los nuevos empleados no tienen ni el interés político ni el conocimiento para continuar con los procesos comenzados por el gobierno anterior.

El presupuesto participativo es el otro mecanismo clave para la toma de decisiones sobre las inversiones a realizar en el ámbito local. En 2002, el Parlamento aprobó la Ley Nº 27680, que impone a los gobiernos subnacionales el uso de mecanismos participativos para el diseño de los presupuestos de inversión.

Los objetivos de esta medida fueron: i) reforzar la democracia con la participación de la sociedad civil; ii) promover la inversión privada a través de la participación de empresas en el proceso presupuestario; iii) mejorar la calidad de la inversión pública; iv) impulsar el control de las instituciones por parte de los ciudadanos; y v) potenciar la contribución de la población (Shack 2006: 69-70).

Después de cuatro años, la experiencia revela algunos elementos a tener en cuenta (Shack 2006: 78): i) inversión excesivamente fragmentada, por lo que resulta difícil apoyar proyectos estratégicos; ii) falta de capacidad técnica, que hace que el Sistema Nacional de Inversión Pública8 (SNIP) rechace un porcentaje importante de las propuestas; iii) falta de coordinación entre estrategias concertadas de desarrollo y presupuesto participativo, y entre el nivel regional y las municipalidades; iv) limitada representatividad de los participantes; y v) carencia de mecanismos para el seguimiento y el control de los acuerdos adoptados. Estas deficiencias se multiplican en las regiones mineras.

8

c) La asignación de recursos en las regiones mineras En las regiones mineras, los gobiernos regionales y locales tienen que gestionar un importante y no planificado incremento de recursos para inversión pública. Tres factores dificultan su actuación: i) la falta de capacidad técnica para ejecutar grandes proyectos; ii) una normativa que impone procedimientos muy estrictos para la decisión sobre las inversiones; y iii) una creciente presión por parte de las empresas mineras y del gobierno central para que gasten todos los recursos disponibles lo más rápidamente posible. Este último factor se ha hecho más patente durante el último año.

Las empresas mineras y el gobierno central acusan a los gobiernos regionales y locales de ser incapaces de gestionar los recursos disponibles. Esta actitud tiene diferentes motivaciones.

Por una parte, las empresas tratan de cargar a los gobiernos locales con la responsabilidad de los conflictos. Adicionalmente, achacarles incapacidad abre el camino a las empresas para proponerse como actores importantes a la hora de participar en el desarrollo local. Por su parte, el gobierno central trata de tomar distancia respecto a la falta de mejora visible en la vida de los pobladores.

Por su parte, es obvio que las autoridades regionales y locales, más allá de su vocación de servicio a la sociedad, aspiran a ser lo suficientemente populares como para mantenerse en el poder.

En un contexto donde la mayoría de las autoridades asume sus cargos con muy escaso respaldo popular, la asignación de los recursos se convierte en la prin-

El SNIP es la institución pública encargada de garantizar la viabilidad técnica, económica y social de toda inversión pública.

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cipal herramienta para ganar legitimidad (Schady 1999). Así, el presupuesto participativo se ha convertido en un foro donde las comunidades locales, los municipios (en el caso de presupuesto regional) y algunas organizaciones sociales tratan de sacar adelante sus propuestas para pequeños proyectos de infraestructuras. Esta estrategia de reparto promueve la ejecución de una gran cantidad de pequeños proyectos con escaso impacto en factores estructurales.

La actividad de las empresas mineras distorsiona todavía más la asignación de recursos. Las empresas oscilan entre dos posiciones aparentemente contradictorias. Por una parte, suelen quejarse amargamente sobre la persistencia de las comunidades locales en pedir a las empresas servicios que deben ser proporcionados por el Estado. Esta actitud es útil para minimizar la responsabilidad de las empresas en la resolución de los conflictos. Sin embargo, por otro lado, las empresas tienden a involucrarse activamente en el desarrollo local, trasladando así el mensaje de que ellas tienen la responsabilidad de lograr el bienestar de la población.

La mayoría de las empresas se han inclinado por la segunda estrategia, debido a dos razones: i) la necesidad urgente de resolver los conflictos que amenazan tanto sus actuales operaciones como la viabilidad de las inversiones planificadas; y ii) la necesidad de establecer la infraestructura básica que facilite las futuras operaciones.

A su vez, las empresas emplean dos vías distintas para implicarse más en el desarrollo local: i) usan sus propios recursos para ganar popularidad, transformando su apoyo al desarrollo local en estrategia de marketing para legitimar sus operaciones; y ii) utilizan sus

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recursos, su poder y sus contactos políticos para influir en cómo se emplean los recursos públicos. La primera de las vías es ampliamente usada por las empresas a través de sus actividades de Responsabilidad Social Corporativa.

Consiste en apoyar pequeños proyectos en las áreas de educación básica, salud, nutrición, irrigación, carreteras locales y promoción de negocios familiares. Esta primera vía está muy bien representada por la actuación de Tintaya.

Tintaya apoya el desarrollo local de tres maneras. Primero, apoya proyectos a través de la Fundación Tintaya, una ONG directamente gestionada por la empresa. Segundo, la empresa ayuda a las comunidades locales y a los municipios distritales a preparar proyectos para que sean presentados al proceso del presupuesto participativo. De esta manera, las comunidades dentro del área de influencia de la mina consiguen alguna ventaja adicional en el proceso de asignación de recursos. Tercero, aunque los fondos del Acuerdo Marco son en teoría gestionados conjuntamente con la municipalidad provincial, en realidad la propia empresa y la Fundación Tintaya controlan los fondos y ejecutan muchos de los proyectos.

El presupuesto participativo y el Acuerdo Marco usan mecanismos similares para la asignación de los recursos disponibles. Las comunidades locales y otras organizaciones pueden presentar sus propuestas a ambas fuentes de financiación. Sin embargo, los fondos del Acuerdo Marco tienen la ventaja de poder ser gestionados con más flexibilidad. El resultado es que los dos mecanismos funcionan en paralelo y no existen entre ellos ni coordinación ni cooperación. De esta manera, la actuación de las empresas erosiona la legitimidad de

Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano

las autoridades públicas, que no pueden competir con ellas en términos de flexibilidad, capacidad para contratar a profesionales cualificados y poder político nacional para obtener ventajas para las comunidades.

La vía de intentar dirigir el desarrollo local haciendo valer su capacidad de influencia para la asignación de los recursos públicos es una estrategia más novedosa. La formación del Grupo Norte parece responder a esta estrategia, que estaría impulsada por la necesidad de hacer viable la explotación futura de los vastos recursos mineros de Cajamarca. Para ello, las empresas necesitan garantizar dos cosas: i) que se reduzcan los conflictos y que la población esté persuadida de que la minería mejora sus condiciones de vida; y ii) que existan las infraestructuras básicas (carreteras y suministro de energía eléctrica) que son necesarias para el funcionamiento de las minas. Las empresas están convencidas de que la promoción de estos dos objetivos requiere su activa participación en la definición de las políticas de desarrollo en el nivel regional.

Para ello, están dispuestas a utilizar su poder y sus recursos, por ejemplo, destinando fondos del PMSP para colaborar con administraciones públicas en la financiación de proyectos que estiman relevantes o usando su influencia para promover la participación del Banco Mundial en importantes proyectos de infraestructura en la región. d) Resultados Pese a que las transferencias de recursos sólo han crecido significativamente en los cuatro últimos años, y la propia novedad del sistema de asignación, se pueden extraer ya algunas conclusiones:

i) La inversión pública se concentra en algunas regiones, y dentro de esas regiones, en las localidades más cercanas a las minas. Esta concentración de recursos en un área muy limitada no ayuda a generar crecimiento económico y, a mediano plazo, generará inequidades y tensiones entre regiones. ii) La presión para invertir los recursos lo más rápidamente posible, y la tendencia a hacerlo de acuerdo a criterios electorales, disminuye el rigor técnico de las propuestas y genera falta de planificación y coordinación. iii) La presencia de mecanismos de inversión pública gestionados por las empresas al margen de las instituciones públicas tiende a disminuir la eficiencia y desaprovecha las sinergias que aportaría una intervención más coordinada. Esta competición entre actores públicos y privados, en lugar de reforzar la capacidad de las instituciones públicas, erosiona su legitimidad. iv) La deslegitimación de la autoridades públicas, tanto nacionales como locales, tiende a exacerbar los conflictos y, una vez que éstos han estallado, reduce la capacidad del gobierno para manejarlos de manera constructiva.

Conclusiones El reciente resurgimiento minero en Perú pone de manifiesto la existencia de una nueva forma de maldición de los recursos, con dos características originales: a) la participación de nuevos actores antes no contemplados (empresas mineras, gobiernos subnacionales y organizaciones de la sociedad civil); y b) la emergencia del nivel local como espacio crucial donde esos actores interactúan.

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El síntoma más patente de esta nueva forma de maldición de los recursos es la creciente incidencia de conflictos relacionados con las operaciones mineras. El rostro medioambiental de estos conflictos esconde un conjunto más complejo de razones y agravios que explican su irrupción: a) el malestar social generado por la coexistencia de gigantescas operaciones mineras e importantes niveles de pobreza; b) la falta de capacidad del Estado para regular la minería y hacer cumplir sus propias normas; y c) el convencimiento popular de que el gobierno defiende los intereses de las empresas mineras, antes que los derechos de sus ciudadanos. Sin embargo, la relación entre estas causas y los conflictos no es unívoca. Una vez que los conflictos explotan, ellos mismos se convierten en causa de nuevos problemas. El intento de las empresas de calmar los conflictos y de mostrar a la población los beneficios que la minería puede proporcionar las lleva a interactuar con los actores locales de forma disfuncional: a) promoviendo clientelismo; b) presionando para que los gobiernos locales inviertan los recursos rápidamente, incluso si se reduce la calidad de la inversión; y c) sustituyendo al Estado en sus funciones. El resultado es un círculo vicioso en el que la frustración popular genera conflictos, que a su vez refuerzan las condiciones para nuevos conflictos.

Esta dinámica perversa existe a pesar del rigor con el que Perú ha aplicado políticas fiscales ortodoxas y la fidelidad con la que ha seguido las recomendaciones internacionales para poner en marcha el proceso de descentralización, implementar mecanismos de participación popular e incentivar

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medidas para facilitar la colaboración entre empresas privadas e instituciones públicas. Esto demuestra que, en el contexto de un Estado con capacidades muy reducidas, la aplicación ingenua de esa agenda política es usada por las empresas mineras para desvirtuar el sentido original de las reformas. Así, una agenda socialmente progresista acaba convertida en un instrumento de los más poderosos. Paradójicamente, las empresas acaban siendo víctimas de la cortedad de miras de sus planteamientos, ya que el incremento de conflictos acaba poniendo en peligro la viabilidad de sus operaciones.

En paralelo, el proceso impide que las instituciones públicas sean capaces de generar las condiciones para transformar la riqueza mineral en creciente bienestar para la mayoría de la población peruana.

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Violent Paths to Peace?

Rethinking the Conflict-Development Nexus in Colombia

ÂżCaminos Violentos hacia la Paz?

Reconsiderando el nexo entre conflicto y desarrollo en Colombia Samir Elhawary*

recibido 06/01/08, aprobado 19/02/08

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Violent Paths to Peace? • Samir Elhawary

Abstract International aid in conflict-affected countries is based on the liberal assumption that an inverse relationship exists between violent conflict and development. This paper contests this assumption through a study of the Colombian context that demonstrates violent conflict and development can in fact be interconnected as part of the transition to capitalist modes of production and in the process of state formation. It further argues that a failure by aid agencies to comprehend the complex interaction between conflict and development can result in distorted outcomes in their programming that are detrimental to the stated objectives of achieving peace, development, and justice.

Key words: conflict, peace-building, development, Colombia.

Resumen La ayuda internacional para países en conflicto está basada en el supuesto liberal de que existe una relación inversa entre conflicto violento y desarrollo. Este artículo refuta este supuesto por medio de un estudio del contexto colombiano que demuestra que, de hecho, el conflicto violento y el desarrollo pueden estar interconectados como parte de la transición a formas de producción capitalistas y el proceso de formación del Estado. También argumenta que la falta de comprensión de la compleja relación entre conflicto y desarrollo por parte de las agencias de ayuda puede generar consecuencias distorsionadas en su programación, que son perjudiciales para el objetivo de lograr la paz, el desarrollo y la justicia.

Palabras clave: conflicto, consolidación de la paz, desarrollo, Colombia.

Introduction

G

ood things are often thought to go together.

This is particularly evident in current international aid policy in conflict affected countries, where peace, development and good governance are conceptualised as mutually reinforcing and desirable traits that are dialectically opposed to violent conflict, underdevelo-

*

1

pment and authoritarian forms of governance. These are often considered the product of irrationality, barbarism, criminality and backwardness and therefore, in order to confront this lack of modernity and ensure rapid progression from conflict towards development, interventions are needed that promote economic growth through liberalisation and improved forms of governance1.

Samir Elhawary es MSc en Violencia, Conflicto y Desarrollo de la School of Oriental and African Studies (SOAS) de la University of London. Ha sido investigador del Programa para Latinoamérica y el grupo ‘Business & Conflict’ de International Alert (UK), y actualmente se desempeña como investigador del Overseas Devlopment Institute, UK. Correo electrónico: s.elhawary@odi.org.uk For an overview of this trend in international aid policy in conflict-affected countries see Duffield (2003).

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This discourse among aid agencies on the nature of violent conflict in developing countries is premised on a linear chain of cause and effect, where the lack of economic development causes conflict and therefore its resolution requires filling this void through the promotion of more development (see World Bank 2003a).

However, violent conflicts are complex phenomena that require complex thought. In protracted conflict-related emergencies, such as in Colombia, where violence is characterised by its multiplicity and interdependence over both time and space, analytical boundaries that create neat categorisations between the ‘good’ and ‘bad’ such as legal/illegal, strong/failed state, conflict/development or democracy/ authoritarianism, become increasingly difficult to make. In order to understand this fluidity and the implications for aid interventions that seek to promote development and build peace it is useful to view these processes, as Duffield suggests, as a ‘living system or organism’ characterised by interconnection, mutation and self-transformation (2003: 10). This will enable us to transgress some of the analytical boundaries that emerge from conventional models of thought, particularly the false dichotomy between violent conflict and development.

In fact, this article argues that in Colombia, violent conflict and development do not lie at extreme opposite poles along a linear continuum but can often be interconnected by the contradictions that emerge from the transition to capitalist modes of production and the process of state formation. It will further argue that this understanding of the conflict-develo-

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pment nexus has important implications for current aid interventions and that without a radical review of the current discourse these interventions are unlikely to achieve their peacebuilding objectives and possibly even further perpetuate the civilian insecurity they attempt to alleviate.

1. The conflict-development nexus: violent paths to peace?

The transformation from precapitalist forms of societal organisation towards capitalist development and prosperity, where goods and services are produced for market exchange in order to make a profit as opposed to consumption by their producers, is often understood as a linear process that is accelerated when accompanied by a combination of technical policies that consist of deregulating and liberalising markets and improving good governance. Furthermore, based on Kantian thought, advanced capitalist development is seen to enhance the propensity of peaceful relationships, as the economic rationality of commercial exchange overcomes the tendency to resort to force in the production, distribution and consumption of resources. Violent conflict is thus understood as ‘development in reverse’ along the path towards a state of social progress that embraces liberal values in the political, economic and social fields (World Bank 2003a).

Therefore, in countries where violent conflict interrupts the transition to development, aid agencies seek interventions that reverse this anomaly in order to reassert the course towards development and a liberal peace. This is evident in the

Violent Paths to Peace? • Samir Elhawary

current reconstruction policies in countries such as Afghanistan and Iraq and is the logic behind the World Bank’s interpretation of conflict as development in reverse, where ‘war retards development, but conversely, development retards war’ (World Bank 2003a: 1). This inverse relationship is based on the premise that during conflicts, important resources that would have been used for production are used for destructive purposes, which in turn further destroy the productivity of previous resources. Therefore, interventions need to tackle the failure of development and lack of modernity, primarily through the promotion of economic growth (World Bank 2003a: 119).

Furthermore, this liberal interpretation of war criminalises contemporary conflict, with profit seeking by opportunistic leaders the principal motive for engaging in and perpetuating conflict (see for example Collier 2000). Warlords accumulating considerable wealth from natural resource extraction or narcotics in countries such as Liberia, Colombia and Afghanistan are often cited as examples of this trend. This analysis also subscribes to the idea that conflict is an aberration and that once it is circumscribed and policed the normal development path can be resumed (Duffield 2003: 130-133).

This rationale forms the basis of most development aid in Colombia; with most donors concurring that those engaged in violence are principally motivated by profits, hence their involvement in the drugs trade, and the greatest obstacle to development is the armed conflict, as “without sustained peace, there will be no economic and social development. In turn, without economic and social deve-

lopment and democracy, peace will be difficult to consolidate” (Solimano 2000: 8). Therefore the principal challenge for Colombia and its main priority is to bring justice to those perpetuating violent crimes and to achieve higher and better growth, albeit with some reforms to include the most vulnerable and reduce inequity as this will prevent conflict and align Colombia along the right path towards development (World Bank 2003b).

However, such a normative process of evolution along a linear continuum from conflict towards development conceals the often complex interrelation between processes of conflict and development. Violence has many causes, functions, meanings and outcomes and rather than simply represent states of backwardness, criminality or irrationality that stem from underdevelopment, it can often lie at the centre of transitional processes of development. As Duffield argues, complex political emergencies should not be understood as societal breakdown but rather as emerging political complexes that are part of transformational processes that often create new frameworks of social representation and regulation (2003: 14).

In fact historically, state formation and the transition to capitalist modes of production in Europe were not characterised by peaceful commercial relations but “drawn by conquest, enslavement, robbery and murder” (Jung 2003: 185) in a process that Karl Marx called primitive accumulation. This process refers to the initial development of capitalism that entailed the emergence of productive capital and the formation of a wor-

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king class. These capitalist relations and classes were not solely formed by agreements based on mutual interests.

These forms of economic and social organisation were often the result of disruptive processes in which economic surpluses were appropriated by the use of force. As Tilly states in his study of state formation in Europe, “a portrait of war makers and state makers as coercive and self-seeking entrepreneurs bears a far greater resemblance to the facts than do its chief alternatives: the idea of a social contract, the idea of an open market in which operators of armies and states offer services to willing consumers” (1985: 169). This coercive means of accumulation can potentially drive the transition to capitalism by generating resources that promote industrialisation and reinvestment and by undermining alternative means of survival that do not require engaging in wage labour.

This creates a class of wage labourers that become dependent on a market for basic consumption goods that capitalists can produce (Cramer 2006: 208).

As Harvey has highlighted, the logic behind the process of primitive accumulation is also a trait in contemporary transitions to capitalist development in what he terms ‘accumulation by dispossession’ (2003:144).

This may entail the privatisation and commodification of land, the conversion of customary forms of property rights into exclusive property rights, the emergence of wage labour at the expense of alternative forms of production and consumption and the monetization of exchange and taxation among many others (Harvey 2003: 145). These processes are often

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based on predation, violence and fraud; however, they do not necessarily create uniform or progressive outcomes such as those that emerged in Europe. According to Schlichte, in his study of the effects of contemporary wars on state formation, current global political economy means that strategies used for surplus appropriation and capitalist accumulation by warlords and mafia entrepreneurs in wars such as in the Balkans, Somalia and Lebanon create “a patchwork of appropriated competencies and vested interests … that can hardly be called a coherent form of authority” (2003: 40). The emergence of political and economic structures similar to those in advanced capitalist countries will depend on the ability of pre-existing institutions or those that are developed through conflict and violence to create new mechanisms of authority and regulation that are able to resolve antagonistic disputes between classes or manage to control the monopoly of force (Cramer 2006: 215-216). It is the complex interplay between local, regional, national and international forces that determine the outcomes of primitive accumulation in these transitional contexts of development.

Therefore, the concept of primitive accumulation is useful in understanding some of the violent conflict in Colombia, particularly those conflicts related to land ownership, access and use, the creation of wage labour and the appropriation of valuable assets.

The following section thus outlines how violence has often played a substantive role in the formation of some capitalist forms of production and in the state building process.

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2. Societal transition and violent conflict in Colombia Upon independence, Colombia inherited two contradictory modes of production: the hacienda system, consisting of large concentrations of land (latifundios) and requiring an ample supply of inexpensive labour; and the traditional peasant subsistence economy of smallholdings (minifundios).

The former started to predominate over the latter, often through the use of violence, as the large landowning elite sought to further concentrate land, thereby ensuring that a sufficient supply of landless peasants could be assured as labourers (Richani 2002: 12-15). This transition in rural areas led to societal reorganisation where an increasing amount of displaced peasants were converted into wagelabourers or sharecroppers on the latifundios, and to a process of land colonisation whereby peasants (colonos) avoided the latifundios by migrating from the central highlands to the peripheries, where they cut down vegetation on public lands to prepare new land for cultivation and thereby expanding the agricultural frontier (LeGrand 1992).The landowning elite sought to benefit from this process of land colonisation by either acquiring these lands or forcing the colonos to abandon them. This effectively left many of these now landless peasants with no choice but to become wagelabourers or sharecroppers on the latifundios or meet the increasing demand

2 3

for labour in the rapidly growing urban centres (Fajardo 2006: 106).

This process of asset accumulation and displacement provided the means in which capitalist modes of production started to take shape.

The separation of the peasantry from their means of production served as a mechanism for capitalists to accumulate potential investible funds as well as to create a supply of wage labourers dependent on the market for their livelihoods. Additionally, these effects were furthered by confrontation between the Liberal and Conservative parties during La Violencia (1945-58), where armed confrontation created further displacement, led to more land concentration, a consequent expansion of the agricultural frontier and the creation of wage labour that supported the development of important sectors of the economy such as coffee, cotton, rice and banana (Sánchez 1991)2.These sectors in turn spurred industrialisation that led to sustained levels of growth3.

The emerging dynamics of change differed regionally, in some areas there were progressive changes such as with the growth of the coffee industry in Quindío or the development of agroindustry in Valle del Cauca, yet in other regions there was an increase in land used for un-productive activities such as cattle-ranching (Sánchez 1991).

The violence that accompanied and promoted these transitional processes of change was in part the result of the institutional failure to resolve

Also see Ortiz Sarmiento (1992) on how the opportunities created by the violence allowed middlemen to accumulate substantial capital used to develop the coffee sector in Quindío.

Between 1945 and 1953 industry grew at an annual rate of 9.2% and agricultural production increased by 77% and 113% in 1948 and 1949 respectively. These rates of growth occurred as most of the country’s departments were experiencing outbreaks of violent conflict (see Medina 1992: 156).

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and peacefully channel these conflicts (Richani 2002). The state in Colombia has traditionally been unable to centralise power and as a result many regions in the country have been dominated by powerful elites that control populations through patron-client networks in which they preserve their privileges and autonomy against those of the central state. This regionalism has been an important factor in impeding the ability of institutions to peacefully resolve these agrarian conflicts and define their development outcomes as regional elites have often opposed the reforms that stemmed from the centre (Gutiérrez, Viatela y Acevedo 2007: 17).

The López Pumarejo administration (1934-38) passed Law 200 of 1936 that sought to modernise the agrarian sector and respond to the growing protests from the peasantry by redistributing non-productive land in the latifundios and compensating colonos for any improvements they had made to the land they had occupied. However, the implementation of these reform measures was fiercely resisted by landowners and political elites (often the same), who used their power to adjudicate land disputes in their favour. Meanwhile, large areas of agricultural land were converted to pasture for less labourintensive cattle-grazing in order to avoid land claims by tenants and sharecroppers (Richani 2002: 19-20).

Subsequent attempts at agrarian reform also failed to resolve the conflicts between landowners and the peasantry. Law 135 of 1961 is a case in point. It was designed to assist the minifundios and increase food productivity after La Violencia, for which

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the Colombian Institute for Agrarian Reform (INCORA) was created.

However, INCORA failed to achieve its objectives, distributing less than 1% of the land that was subject to expropriation (Richani 2002: 28). At the same time, Law 1a of 1968 helped convert latifundios, through the expulsion of tenants and sharecroppers, into large commercial agribusinesses, aimed at meeting the food needs of the growing urban population and generating surplus for industrial expansion (Pearce 1990: 92).

The failure of reform led to a further increase in the expansion of the agricultural frontier by the colonos which opened vast amounts of land that were essentially outside of the state’s presence. This emerging dynamic and the closure of the political system through the National Front after La Violencia created the spaces for alternative actors to emerge and thrive. These took the form of diverse guerrilla groups that arose as a means for the peasantry and other social groups (i.e.: urban intellectuals, students and the working class) to influence the terms of accumulation and the distribution of wealth and the system in which these terms are cast. The most notable guerrilla insurgencies are the Armed Revolutionary Forces of Colombia (FARC), which had a strong land reform agenda and were initially linked to the Communist party, and the National Liberation Army (ELN), composed of urban intellectuals and students which opposed the contractual and labour conditions that emerged through the exploitation of natural resources by foreign capital and were heavily influenced by the

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Cuban revolution. The increasing war and state making capacity of the armed insurgency further constrained state formation in Colombia, aggravating what Richani calls the ‘state’s hegemonic crisis’ (2002: 95).

The state’s hegemonic crisis led to a substantial change in conflict dynamics in Colombia. Firstly, the state’s inability to safeguard the interests of powerful elites such as landowners from those of the guerrillas, led these groups to create alternative institutions that were able to do so, such as self-defence groups or paramilitaries (Gutiérrez & Barón 2006). Secondly, the absence of the state in many areas of the country, particularly those of colonisation, was an important factor in the emergence and consolidation of the illegal drugs industry in Colombia 4. From this industry a new class of drug traffickers emerged that also sought to protect their modes of accumulation from increasing guerrilla influence.

They used their illegally obtained capital, in conjunction with other elites, to support the organisation and professionalisation of the self defence groups. However, they also engaged in direct confrontation with the state when it threatened their interests (Restrepo 2006).

Processes of primitive accumulation can also be identified within these changing conflict dynamics.

Societal reorganisation in this period created parallel authorities and institutions (guerrillas, paramilitaries, drug-traffickers) that use violence to maintain and further their interests 4

with regards to the formation, accumulation, redistribution and investment of capital. These markets of violence do not simply create development in reverse but rather distort and redefine the development process, particularly in certain sectors such as the extractive industry and in export-led agriculture.

As Richani has noted, the changing conflict dynamics represent irreconcilable differences between “a rentierbased capitalist mode of production championed by large cattle ranchers, land speculators (including narcotraffickers), commercial-coca plantations and mining and oil companies, and a subsistence peasant economy supported by the guerrillas ... a product of the interplay between capitalist development and the social and political forces that oppose it” (2002: 113).

During the latter half of the twentieth century, some of the guerrilla groups, most notably the FARC, often operated in the interests of certain segments of the peasantry (mainly coca-growers), protecting their interests against the large landowners, cattle ranchers and new emerging class of drug-traffickers (Richani 2002: 109113). They consolidated their presence across large areas of the country due to weak state presence, particularly in areas of land colonisation.They were able to secure steady sources of income through extortion from the affluent, which also included kidnapping. Although they support the peasant economy, the means often differ from the end. According to Rangel, the guerrilla economy is a complex apparatus that on the one hand crea-

For an analysis of the combination of forces that led to the emergence of the illegal drugs industry see Restrepo (2006).

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tes important social safety nets, such as pension schemes and ensuring minimum wage standards yet on the other hand overlaps with the formal economy promoting capitalist development through investments in financial institutions, large commercial businesses and the stock market (Rangel 2000).

The guerrillas have in fact become the de facto authority in some areas in terms of both the monopoly of violence and their ability to control populations and raise revenue through taxation. As noted earlier, in response to the state’s inability to curtail the guerrillas’ war and state making capacities, landowners, particularly cattle ranchers and drug-traffickers responded to this extortion by forming self-defence groups. These groups, initially legalised by the government and supported by the armed forces, aimed to counter guerrilla influence, protect economic interests and ensure security.

This often involved attacking the local population and members of the political establishment who were deemed supportive of the guerrillas (Gutiérrez & Barón 2006).

These self-defence groups became progressively more influential across the country as drug-traffickers increasingly supported their organisation and professionalisation by using their financial clout to provide training and better armament.The growth of the paramilitaries deeply changed their nature and they went from protecting the interests of certain segments of society (cattle ranchers, military officers and drug-traffickers) to acquiring their own, particularly entre5

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preneurial interests (both in legal and illegal markets) that conformed to the development of a rentier-based capitalist mode of production.

The entrepreneurial interests in question are strongly tied to the above mentioned agrarian conflicts.

The paramilitaries actively sought to expand their territorial control as a means to accumulate capital and political power (Cubides 2001: 132).

This further exacerbated agrarian conflicts as they invested their drug money in large agricultural estates. It is estimated that, from the early 1980s until 2000, paramilitaries acquired 4.5 million hectares, representing around 50% of Colombia’s most fertile and valuable land5. This process is often considered to constitute a ‘counter agrarian reform’ reversing the frail gains achieved during the reform process and aggravating the agrarian question further. The expansion of territorial control allowed the paramilitaries to consolidate local and regional power (often through penetration of the state), engage in productive economic activities and control strategic areas for their war effort and engagement in the illegal drugs trade. Furthermore, the territorial control by paramilitary groups is directly linked to the expulsion of peasants from their land. It is estimated that the majority of the internally displaced are the result of paramilitary expansion. In fact, there is a correlation between areas of territorial expansion and land concentration and areas with the highest levels of displacement (Ibáñez 2004).

Figure from the Inspector General’s Office, cited in Valencia, L. (2006: 14).

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These events, coupled with a process of economic liberalisation since the early 1990s has had profound changes in the rural sector6. Land concentration has led to a reduction in productivity as vast amounts of arable land are converted to cattle grazing and has led to an increase in unsustainable micro-holdings mainly in areas of colonisation (Fajardo 2002). The liberalisation of the economy on the other hand has further reduced competitiveness in the sector as the economy has been subject to the influx of imported goods. This curtails the means of subsistence for the peasantry forcing their migration to seek other forms of livelihoods and consequently meeting the demand, with those who have been violently displaced, for labour in sectors such as those of commercial exploitation, unskilled labour in urban centres and the construction of infrastructure consequently supporting different development processes in the country (Fajardo 2006: 114).

This tendency has led to increasing inequalities with many of the displaced living in poor conditions in urban slums and to an increase in food insecurity due to declines in productivity.

Furthermore, many of the displaced are forced to further expand the agricultural frontier where they engage in cultivating illicit crops in the lack of other sustainable opportunities (Fajardo 2006: 118).

The reduction of productivity that has derived from increased land concentration and the liberalisation of the economy has also led to a change

6

in the types of crops cultivated. There has been a shift from temporary crops, common in small scale peasant economies, to permanent crops that are destined for export in international markets. In 1990, temporary crops accounted for 2.5 million hectares of cultivated land whilst permanent crops accounted for 1.2 million hectares. This had changed and by 1997 temporary crops decreased to 1.6 million hectares and permanent crops increased to 1.4 million hectares cultivated (Fajardo 2006: 123).

This indicates an aggressive expansion of agro-industrial crops such as African palm, banana and sugar cane.

Furthermore, these industries have been strongly influenced by those supporting rentier capitalist modes of production and using violence against workers and trade unions to ensure competitive labour conditions (Amnesty International 2007). In fact, the peasantry often become sharecroppers or day labourers without the benefits of negotiated contracted labour (Fajardo 2006: 130).

The forced displacement of the peasantry can sometimes serve an important function in the provision of a cheap supply of labour that allows certain industries, particularly agro-exports to compete in international markets with decreasing costs of production. As Fajardo notes, there is a cycle of land expropriation, forced displacement of the peasantry, their proletarianisation and the implantation of agro-industry that shapes Colombia’s rural development

This is not to say that these are the only factors that lead to the crisis, other factors such as the revaluation of the peso and the effects of El NiĂąo are also important.

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model (2006: 133). The expansion of African palm in the communities of Jiguamiando and Curvarado in the department of Chocó provides an illustrative example of this process.

There has been a rapid expansion of the crops since the mid 1990s that has coincided with paramilitary influence in the region. The paramilitaries forged alliances with private investors to invest in the crops for which they received subsidies and incentives from the state as part of its rural development agenda.

As one paramilitary leader Salvatore Mancuso openly admitted, “…we have cultivations of African palm. I personally got the entrepreneurs to invest in those projects that are both sustainable and productive” (quoted in Palau 2007: 5). A study by the Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC) has highlighted how the lands used for cultivation are communal lands belonging to afro-Colombian communities and that many were forced to sell or flee the lands. Furthermore, due to the precarious situation of the displaced many have had to return and work as sharecroppers or day labourers on the plantations (2007: 21).

Therefore, rather than represent irrationality, breakdown and collapse, the violence and conflict outlined above plays an important role in shaping economic relations and structures that can be embedded in the development process. This is not to say that the whole development process is based on violence and that all forced displacement is a means to secure wage labour, but rather to indicate that violent conflict can shape the development process, in this case by facilitating the rapid expansion of certain agricultural crops such as African palm, which is in line

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with the government policy to promote commercial agricultural crops for export, with plans to expand the areas cultivated with African palm to 600,000 hectares this year (Palau 2007: 9) Another example that emphasises the often symbiotic nature between conflict and development relates to the extractive industry. The government’s national development agenda clearly envisions increasing outputs from the extraction of natural resources such as oil, coal and gold in order to generate resources to foster national development (DNP 2006).

However, both the guerrillas and the paramilitaries also extract resources from companies in order to finance their war efforts (Guáqueta 2003).

Therefore, the surplus gained from these activities funds both violence and increases state resources for developmental purposes. Furthermore, the extraction of these resources has been at the centre of the contradicting modes of productions sought by guerrillas and paramilitaries. For example, paramilitaries have supported the violent expulsion of the peasantry from their lands in order to cede these territories to oil companies for exploration (Richani 2005: 117). On the other hand, guerrillas in some coal mining areas have supported territorial invasions by peasant organisations that have later established themselves as production cooperatives (Rangel 2000: 590).

The above analysis has attempted to highlight some of the interconnections between violent conflict and development in the transition to capitalist development and the process of state formation. It has shown that a linear model of development on which

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violence and progress are dialectically opposed is substantially flawed and that violent conflict is sometimes the means in which the terms of accumulation and distribution of wealth are cast in transitional contexts. Societal reorganisation and change are not technical or apolitical processes and this is particularly evident in the Colombian context where amid institutional failure, antagonistic groups have sought to influence modes of accumulation through violence. The outcomes of such processes are yet to be determined in the face of ongoing violence, and whilst important productive sectors that spur growth have developed, the country is also characterised by mass displacement, high levels of poverty and inequality and a state that has failed to monopolise the legitimate use of force and revenue extraction. As Gutiérrez, Viatela and Acevedo conclude in their study on state building in Colombia, there seems to be a “genuine coexistence” between conflict and development in Colombia where “formal order and informal disorder are organically linked” (2007: 4). The implications for international aid policy that seeks to build peace and promote development are the focus of the following section.

3. International aid policy: peace-building or assisting structures of violence? 7 As discussed above, most peacebuilding and development aid rests on the assumption that there is an inverse 7 8

relationship between violent conflict and development and that the motivations that cause and perpetuate violence mainly stem from selfish and opportunistic profit seeking and underdevelopment. As result, these illegal armed groups need to be dismantled, either through force or negotiation, in order to remove the main obstacles to reasserting the path to development and peace. Therefore, the demobilisation of the paramilitary groups under the Justice and Peace Law (JPL) in 2005 plus important security gains by Alvaro Uribe’s democratic security policy that have led to a retreat of the FARC deeper into the jungle and prompted negotiations with the ELN have been received by much enthusiasm by international agencies8.

As a result of these developments, recent aid policy has sought to promote the reintegration of excombatants in order to eliminate the threat from potential peace spoilers and support the livelihoods of other vulnerable groups such as the displaced.

In order to achieve these objectives, resources are aligned, through the state agency Agencia Presidencial para la Accion Social, with the government’s National Development Plan (NDP) 2006-2010.

As Colombia is classified as a democratic middle income country, international aid is channelled through the state and aligned with government policy on recovery and development. As one OCHA official put it, “Colombia

In this discussion of international aid, this section is concerned with the resources used to support peace-building and development objectives and therefore excludes military aid under Plan Colombia.

This enthusiasm is particularly prominent within USAID and the World Bank. Other agencies, in interviews with the author, have been more apprehensive of the nature of the demobilisation process with the paramilitaries. However, as discussed further in this section the nature of aid policy does not substantially vary in its assumptions around the conflictdevelopment nexus.

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is not a failed state such as in other humanitarian emergencies.”9 Furthermore, the government’s NDP is in line with donor and agency thinking on peace-building, in which recovery and development through increasing economic growth and targeting resources at some of the most vulnerable is the most effective means to achieve and consolidate peace.The plan specifically seeks to increase growth by increasing the productivity of export-oriented crops such as rubber, African palm, banana and cacao through so-called ‘productive projects’ that will facilitate Colombia’s insertion into international markets and support livelihoods for the displaced and ex-combatants (DNP 2006).

Thus, the peace-building objectives of reintegrating ex-combatants and supporting the displaced are aligned with the government’s broader development agenda, emphasising the interrelation between the two -where development leads to peace whilst peace is synonymous with development. Therefore violent conflict is a passing anomaly along the development path that once removed provides the enabling environment for development to be resumed. Perceiving this enabling environment as a tabula rasa that requires the implementation of certain technical policies to foster development and peace fails to understand the transformations that are brought about by war (Cramer 2006: 253-255). As shown in

the above analysis of Colombia, the terms of accumulation and wealth distribution and the system in which these are cast have been radically transformed, particularly in certain industries such as in the agricultural sector. So although the paramilitaries have demobilised, it is widely understood that the JPL has been inadequate in dismantling the social, economic and political power they have obtained through war. The law has been a means in which to institutionalise a radically changed development terrain and also the very nature of the state, particularly at the regional and local levels but also at the national level, that serves particular interests10. A misconception of the current nature of the state, the interests behind the policies it develops and the power amassed by the paramilitaries potentially leads to distorted outcomes in aid programmes. Particularly those that presume the peace negotiation and subsequent demobilisation of the paramilitaries have ushered in a blank slate from which development can be resumed in a democratic environment.

In fact, some of the ‘productive projects’ that have been developed in conjunction with international agencies that aim to support the displaced and ex-combatants have assisted and consolidated some of the regressive structures that have emerged from violence. The process of land concentration described above, coupled with the infiltration of INCODER11

9 Telephone interview with OCHA official, July 2007.

10 The Prosecutor’s Office has charged and is investigating over 40 high level politicians, including senators and congressmen. In fact, Gutierrez, Viatela and Acevedo (2007: 28-29) argue that the demobilisation process allowed many paramilitaries to legalise their illegally obtained wealth and further their influence on government policies through their participation in the national coalition.

11 INCODER, the Colombian Institute for Rural Development replaced the above mentioned INCORA as the main government institution dealing with land reform and wider rural development.

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by interests tied to the paramilitaries, has meant that finding adequate land for these productive projects remains one of its biggest obstacles (Indepaz forthcoming). Therefore, in order to overcome these obstacles many of these projects involve alliances between the beneficiaries and the private sector that have access to land. As part of these alliances, beneficiaries often become labourers on different plantations. However, in some rural areas, often with weak state presence, members of the private sector are linked to paramilitary interests and have been able to distort these projects by forcing beneficiaries to work under poor labour conditions, often on illegally appropriated land (ibid). Rather than building peace, these projects can entrench some of the negative development outcomes that emerged from the conflict. As Cramer notes, “societies often cross a fuzzy border from war to peace: the territory on either side of the border can look very similar” (2006: 13).

These incidences come to light in the above example of Jigumiando and Curvarado where paramilitary interests, in collusion with the military, have established largescale African palm plantations in areas of displacement (IDMC 2007: 9). The government, including international donors, have enthusiastically supported the expansion of the crop as it attracts private investment and falls in line with government plans to increase productivity of export oriented crops. This is despite the fact that according to the IDMC, 93 percent of land used in these areas for the establishment of plantations has been obtained illegally through

fraud and intimidation, the working conditions are poor and trade union members face threats of coercion.

Furthermore, the rural development law passed in June 2007 only requires land claimants to produce officially recognised documents without evidence on how they were acquired; this facilitates plantation owners formalising their illegal ownership (IDMC 2007: 9 -11).

This case shows how supporting economic development as a means of peace-building without understanding the specific dynamics of change that emerged from the violence are likely to have distorted outcomes. As the IDMC report states: “in the continuing absence of the rule of law … development efforts may indeed perpetuate and even aggravate the injustices faced by the conflict’s victims” (2007: 5). A sentiment echoed

by Palau as the rural economy, rather than being regulated by the invisible hand of market forces, is clearly regulated by the ‘visible hand’ of force, brutality and violence (2007: 5).

Therefore, the thinking behind peace-building efforts needs to better comprehend how the dynamics of war are related to development processes rather than presume the advent of peace automatically brings about an adequate environment for standard development projects. Such a review of the conflict-development nexus will help ensure that future projects do not support regressive structures that have emerged from violence but rather processes that can help ensure sustainable livelihoods for vulnerable groups based on locally relevant concepts of justice and reconciliation.

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Conclusions This article has questioned the conventional understanding in current international aid policy of the conflict-development nexus, where violent conflict is dialectically opposed to development and in fact represents ‘development in reverse.’ This analysis underestimates the conflictual processes that characterise transitions to capitalist modes of production and state formation. This has been particularly evident in Colombia where the institutional failure to peacefully negotiate divergent interests around the nature of the transition have led to the emergence of parallel, violent institutions that seek to influence the terms of capital accumulation and distribution. These violent processes of primitive accumulation have led to diverse outcomes. Some have been progressive in that they spurred the development of important sectors of the economy such as coffee, whilst others have been regressive as rural relations have been marked by land concentration, violent displacement of communities, decreases in productivity and local and regional structures that support the enrichment of certain elites.

Furthermore, the article has shown that the conventional understanding of the conflict-development nexus often presumes that after peace agreements and the demobilisation of ex-combatants a tabula rasa exists that provides an enabling environment for liberal development projects that promote development and peace. However, in reality, ‘post-conflict’ transitions rarely involve a blank slate but are characterised by the structures and processes that have emerged from violent conflict. A failure to comprehend the complex nature

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of these structures and processes can often mean peace-building and development projects fail to achieve their objectives and in some cases get distorted and possibly further entrench regressive structures and outcomes.

This has been the case with some development and peace-building projects in Colombia, particularly those that have sought to promote the government’s agro-export agenda with crops such as African palm.

International aid agencies need to understand the complexity around emerging modes of accumulation and state formation in order to adequately formulate policies that can promote genuine peace-building and development processes based on justice, equality and reconciliation. The specific nature of the post-conflict environment will have to shape these policies to ensure they support the progressive elements of change that may have evolved from the conflict. This will require context specific interventions rather than those blanket approaches based on orthodox development policies that presume development transitions are technical exercises of change rather than a politically charged reorganisation of society. Good things do not necessarily go together and therefore, the challenge for aid agencies is to find ways of intervening that separate the progressive elements of change from those that are deemed regressive and foster their long term development.

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Órdenes subsidiarios

Coca, esmeraldas: la guerra y la paz

Subsidiary orders

Coca, Emeralds: War and Peace Francisco Gutiérrez* Mauricio Barón**

recibido 18/12/07, aprobado 04/02/08

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Órdenes subsidiarios • Francisco Gutiérrez y Mauricio Barón

Resumen La cuestión central de este artículo es dilucidar cómo se articulan las economías esmeraldera y cocalera con el conflicto colombiano. Para esto interpretamos los mecanismos que generan conflicto o paz, orden o desorden. Nuestro análisis se apoya en el modelo de Richard Snyder que ofrece elementos analíticos para comprender cómo se correlacionan la contestación violenta y la exportación de productos primarios.

Concluimos que las economías descritas han tenido trayectorias muy violentas pero también han abierto la puerta a formas específicas de paz, cuyos prerrequisitos son la negación de las libertades democráticas, la privatización de políticas públicas, el aval y fortalecimiento de actores ilegales o semilegales. Asimismo, ofrecemos un examen crítico al modelo de Snyder.

Palabras clave: narcotráfico, esmeraldas, conflicto colombiano, paz, privatización de la seguridad.

Abstract This article explains how the emerald and coca economies are ingrained in the Colombian conflict.We interpret the mechanisms that generate conflict or peace, order or disorder. Our analysis is supported on Richard Snyder’s model which offers analytical elements to understand how violent reaction and raw products exports correlate with each other. We conclude that the described economies have had very violent courses but have also opened up specific paths to peace, of which the prerequisites are the denial of democratic freedom, privatization of public economies, and the endorsement and strengthening of illegal or semi-legal actors. We also offer a critical assessment of Snyder’s model.

Key words: drug traffic, emeralds, Colombian armed conflict, peace, privatization of security.

*

Francisco Gutiérrez es PhD. en Ciencia Política de la Universidad de Varsovia, docente e investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: fgutiers@hotmail.com ** Mauricio Barón es antropólogo y estudiante de la Maestría en Historia de la Universidad Nacional de Colombia, y actualmente se desempeña como investigador del proyecto “Economic Liberalization, Politics, and War” del IDRCCanadá. Correo electrónico: mauriciobv53@hotmail.com

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Introducción ste artículo ofrece una comparación de los mecanismos que definen la relación de las economías cocalera y esmeraldera con el conflicto interno colombiano.

Las dos economías comparten aspectos de central importancia: altos niveles de criminalización, violencia crónica, fuertes nexos con mercados globales, entre otros. No obstante, el desarrollo de cada una ha sido muy distinto. A pesar de que Colombia se convirtió de manera relativamente tardía en un país productor de coca –a principios de la década de 1980, solamente servía de intermediario comercial–, ya en 1978, algunos grupos guerrilleros comenzaban a debatir cómo asumir el nuevo cultivo (Ferro y Uribe 2002). A partir de allí, diversos actores, desde paramilitares hasta funcionarios oficiales, comenzaron a vincular crecientemente sus intereses con los de la industria de la drogas. De esa manera, la coca pasó a ser definida como “el combustible” de la guerra colombiana. Aunque tal definición puede ser una simplificación, es claro que nuestro conflicto no puede ser analizado sin tener en cuenta la existencia de un gigantesco mercado global cuya regulación y tributación están, por definición, más allá de la esfera estatal. Por otro lado, desde las primeras décadas del siglo XX, el país mantiene la condición de ser el mayor productor mundial de esmeraldas del mundo, no sólo gracias al volumen de producción sino también a su calidad1.

Sucesivos gobiernos recurrieron sin éxito a diversas fórmulas para regu-

E

1

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lar la producción esmeraldera. Desde mediados de la década de 1960, las esmeraldas comenzaron a ser asociadas con mafia y violencia en Colombia.

Por entonces, los esmeralderos eran el epítome de violencia criminal. De hecho, es probable que los esmeralderos se ajustaran por entonces más a la semblanza clásica de la mafia siciliana que a las actuales estructuras del narcotráfico. ¿Por qué la coca se convirtió en el combustible de la guerra, y las esmeraldas no? ¿Qué explica los contrastantes patrones de guerra y paz asociados a cada una de las dos economías políticas que consideramos aquí?

Estas preguntas son interesantes por dos razones. Primero, las explicaciones basadas en el sentido común no permiten entender adecuadamente la cuestión. Por ejemplo, la proclividad a la violencia en uno u otro mercado no explica básicamente nada. Ciertamente, el hecho de que la coca esté sujeta a la prohibición internacional, mientras que las esmeraldas son un producto que sin mayores trabas tiene acceso a los mercados internacionales, es un factor importante para entender las diferencias entre las dinámicas cocaleras y esmeralderas. Segundo, la comparación entre ambas economías permite evaluar críticamente algunos de los principios fundamentales de la economía política contemporánea del conflicto, que cuestiona el canon clausewitziano. Después de la caída del Muro de Berlín, en su mayoría las guerras contemporáneas han sido guerras civiles. Esta circunstancia ha dado

Lo que hace especiales a las esmeraldas colombianas es que poseen una perfecta proporción de cromo, mientras que esmeraldas como las brasileñas y las africanas tienen exceso de cromo, lo que les resta brillo.

Órdenes subsidiarios • Francisco Gutiérrez y Mauricio Barón

origen a dos nuevas nociones que se contraponen, con aparente éxito, a la interpretación trazada por Clausewitz, al menos en relación con las guerras civiles. Por un lado, Mary Kaldor (2001) ha descrito los conflictos civiles contemporáneos como “nuevas guerras”, que exhiben un conjunto distintivo de rasgos: búsqueda de rentas, fuertes nexos con redes criminales, violencia contra civiles, etc. Desde esta perspectiva, pues, la guerra ya no es lo que solía ser. Por otro lado, los teóricos de la elección racional han llegado a la conclusión de que, en palabras de Keen (2000), “la guerra es la continuación de la economía por otros medios”.

La dicotomía racionalista de Collier de codicia o agravios y las teorizaciones asociadas han sido cuestionadas de múltiples maneras. Para empezar, los resultados cuantitativos fueron construidos sobre una frágil base y una pobre teoría, además de una operacionalización bastante cuestionable (Gutiérrez 2004). Se trató de una interpretación económica de la política, sin tener en cuenta los microfundamentos: no ofrece los mecanismos concretos que llevan de la codicia a la rebelión. Tampoco muestra por qué agentes supuestamente concentrados en su beneficio personal se embarcan en dinámicas que ponen en riesgo sus vidas (Gutiérrez 2004); mucho menos se hace la pregunta obvia de por qué los agentes codiciosos no preferirían la paz cuando ésta es buena para los negocios. Carece de una explicación

2 3

sobre las dinámicas asociadas a diferentes bienes primarios, cada una de las cuales puede producir resultados diferentes (Ross 1999). Otro aspecto que descuida es el papel del Estado.

Pero, por otra parte, el debate suscitado por el “giro económico” ha permitido precisar tres puntos importantes. Primero, la correlación básica de Collier –entre una economía consagrada a la exportación de bienes primarios y la guerra civil– se sostiene, a pesar de que se pueden dar distintas interpretaciones a tal correlación, incluso mutuamente contradictorias (muchas de las variables que él y sus asociados clasifican como indicadores de codicia podrían sostenerse igual de bien, o probablemente mejor, como proxies de agravio). Segundo, desde el final de la Guerra Fría, la financiación de los conflictos depende de la capacidad de los gobiernos y de los rebeldes para extraer rentas de circuitos económicos transnacionales2. Esto transformó la naturaleza de las guerras. Pero en qué forma lo hace, es algo que todavía estamos lejos de comprender; y cualquier avance en esa dirección dependerá de nuestra habilidad para comparar dinámicas económicas de conflictos pasados y actuales3. Este ejercicio analítico implica puntualizar con un nivel razonable de detalle por qué y cómo algunas economías exportadoras sostienen y transforman el conflicto. Tercero, el Estado debe ser repensado, quizás no como el demiurgo de la guerra –como ocurre en la llamada “teoría realista” de

Los mercados nacionales no pueden sostener un compromiso tan oneroso como una guerra. Aunque debe enfatizarse que, desde el final de la Guerra Fría hasta hoy, Estados Unidos continúa subsidiando gobiernos y rebeldes alrededor del mundo, y que muchas potencias regionales hacen lo mismo.

Ver, por ejemplo, el intercambio entre Kaldor 2001, y Kalyvas 1999.

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las relaciones internacionales–, sino como un terreno donde la distribución y la regulación son disputadas y decididas.

En resumen, la contestación violenta y la exportación de productos primarios parecen estar asociadas de manera compleja y diversa.

La cuestión es comprender cómo, bajo qué circunstancias y a través de qué mecanismos esa asociación tiene lugar. Esto es precisamente lo que Richard Snyder ha tratado de entender con un sencillo modelo que, sin embargo, es un claro paso adelante con respecto a las interpretaciones puramente economicistas del conflicto. Snyder pone la cuestión en el terreno del orden-desorden social, relacionado con la producción. “La respuesta más aceptada en la extensa literatura sobre guerras civiles es que la riqueza fácil de obtener, de carácter lucrativo, cuyos recursos son fáciles de transportar, como gemas, maderas preciosas y drogas ilícitas, genera desorden porque da los motivos y los medios para la rebelión armada” (Snyder 2004: 5). No obstante, la interpretación economicista estándar falla en el planteamiento, tanto desde la interpretación histórica como de la evidencia comparativa. Longitudinalmente, los exportadores de bienes primarios (específicamente, de recursos saqueables) han experimentado períodos de estabilidad y desorden.

Desde una perspectiva comparativa, Marruecos y Botsuana muestran que regímenes muy estables pueden sobrevivir, a pesar de tener una gran riqueza de bienes saqueables. En otras palabras, al mantener constante la variable independiente –la presencia de recursos saqueables–, la variable

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dependiente varía significativamente, lo que es una señal inequívoca de que estamos frente a una explicación endeble. ¿Existe otra manera de proceder? Snyder nos demuestra que sí.

“Al definir riqueza fácil de obtener como bienes de alto valor con escasas barreras de entrada, sugiero que se pueden implementar distintos tipos de organizaciones de extracción alrededor de estos bienes, con distintas consecuencias para la estabilidad política” (Snyder 2004: 6). El principal problema de los regímenes es su aptitud para “generar instituciones de extracción que están en capacidad de permitirles el control sobre los ingresos generados por los bienes saqueables” (Snyder 2004: 6). ¿Cómo conceptualizar todo esto? Hay cuatro modalidades a través de las cuales se puede organizar la extracción: privada (administrada exclusivamente por los productores), pública (únicamente por el Estado), mixta (cooperación) y abstención (no extracción). La extracción mixta merece especial atención, porque es un orden que genera condiciones y arreglos que en ciertas circunstancias fortalecen tanto al régimen político como a los agentes privados. Sin embargo, puede desestabilizarse por varias circunstancias: cambios en el equilibrio de poderes, un declive en el valor de los recursos aptos para el saqueo, inviabilidad de los acuerdos privados y desacuerdos en la asignación de recursos. La gran ventaja del modelo de Snyder es que ofrece elementos esenciales para comprender el salto de la estabilidad al conflicto, y viceversa, en países con recursos saqueables. Paralelamente, ofrece herramientas para entender la diferente relación con la

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violencia organizada que mantienen las economías esmeraldera y cocalera.

De hecho, Snyder explícitamente se refiere al papel negativo de las prohibiciones internacionales, al bloquear las perspectivas de la extracción mixta.

“Esta prohibición externamente inducida contra la extracción mixta es una causa de la violencia y el desorden porque obliga al gobierno a embarcarse en una confrontación letal contra los carteles de la droga” (Snyder 2004: 13).

En este artículo nos apoyamos en la aproximación de Snyder para reflexionar acerca de las especificidades en las pautas de las redes productivas transnacionales dedicadas a la extracción de coca y esmeraldas. Hemos señalado ya que la interpretación de Snyder constituye un progreso sustancial con respecto a las explicaciones estándar. Para profundizar en la comprensión de la economía política del conflicto, escudriñaremos en las estructuras productivas de la esmeralda y la coca –dos recursos saqueables–. Asimismo, analizaremos el tipo de orden social generado a partir de los distintos arreglos descritos por Snyder, prestando especial atención a los órdenes de extracción mixta (OEM). Con esto buscamos develar los mecanismos concretos que conducen al conflicto o a la paz, al desorden o al orden (y luego, determinar a qué tipo de orden llevan). Las narrativas que presentaremos sugieren los siguientes puntos básicos: 1. Una variable explicativa clave es la manera como se integran los recursos saqueables a los mercados internacionales.

2. Pero esta integración toma forma a través la regulación estatal. Si queremos comprender adecuadamente el papel de los bienes primarios exportables con relación al conflicto y la paz, debemos repensar el papel del Estado. La integración a los mercados internacionales y las formas de regulación estatal también dan forma a los OEM. 3. En realidad, existe un completo conjunto de barreras a la entrada; los individuos pueden ingresar al negocio pero en distintos momentos y “puntos” del proceso de producción y distribución. Esta “estructura de acceso” cumple un papel importante en las dinámicas de guerra y paz.

4. Los derechos de propiedad mal definidos y los problemas de manejo de la información constituyen incentivos poderosos para recurrir al uso de la violencia.

5. Los “órdenes de extracción mixta” son realidades muy complejas.

Snyder se interesa por el contraste orden-desorden. Pero llegar a la conclusión de que un cierto arreglo productivo genera orden no es suficiente. Es preciso interpretar las diferentes modalidades de orden que pueden producir. A veces generan “pactos paradójicos” (Gutiérrez y Jaramillo 2003), un consocionalismo que cruza la línea que divide legalidad-ilegalidad. Los pactos paradójicos pueden dar origen a una paz duradera, pero simultáneamente debilitar el Estado y producir un cierre muy radical de las oportunidades democráticas.

Nuestro artículo se compone de un conjunto de narrativas. Las narrativas

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siempre están sobredeterminadas: uno puede encontrar muchas interpretaciones competitivas a las que razonablemente se les puede atribuir cierto poder explicativo. Aquí intentaremos exhibir mecanismos concretos en acción.

Debido a las restricciones de espacio, sólo podemos ofrecer esquemas generales y una explicación de las estructuras que adquieren las interacciones involucradas. Tratáremos de especificar cómo interactúan la guerra, los negocios, la regulación y la paz. Esperamos mostrar a través de nuestras historias que hay buenas evidencias a favor de los cinco planteamientos hechos más arriba.

El artículo está organizado de la siguiente manera. En la primera sección, describimos las denominadas “guerras de las esmeraldas” y la manera en la cual han estado relacionadas con el conflicto nacional. Esta historia finaliza con un acuerdo de paz y de extracción mixta. La segunda sección describe cómo la coca se transformó en el combustible de la guerra colombiana, y asimismo, muestra las razones que llevaron a algunos actores a tratar de llegar a un acuerdo que permitiera su “limpieza legal” (Snyder 2004: 12).

En la sección de las conclusiones, ponemos juntas las dimensiones políticas y económicas, y adicionalmente, la narrativa y los cinco argumentos.

Examinamos la relación entre diversas formas de regulación del Estado y guerra-paz, y desarrollamos algunas interpretaciones.

Es importante hacer algunos comentarios acerca de los límites y el estilo de la exposición. El mercado de la coca es mucho más grande y extendido que el de las esmeraldas; por lo tanto, cualquier relato sucinto necesariamente tendrá un mayor nivel de detalle res-

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pecto al segundo que al primero. En los dos casos, tratamos de ofrecer datos relevantes (relevantes para responder la pregunta central y evaluar los cinco argumentos principales). Denominamos jefes de las esmeraldas y de las drogas a aquellos que demuestran múltiples capacidades para actuar e influir en distintos frentes –comandantes, líderes cívicos, empresarios–. Usamos indistintamente los términos líderes, capos, jefes, empresarios, esmeralderos, señores de las esmeraldas o Don, sin tratar de implicar con cualquiera de estos términos algún significado recóndito o matiz conceptual.

1. Guerra-paz verde En la primera mitad de la década de 1960, el occidente de Boyacá disfrutó de relativa paz interna. La principal organización de esmeralderos era “La Pesada”, un grupo criminal en el que participaban varios líderes esmeralderos. La banda lidiaba con “amenazas internas” (ladrones, guaqueros independientes, etc.). La estabilidad de la zona esmeraldera de Boyacá puede explicarse por el hecho de que el único proveedor extraestatal de seguridad poderosa era la articulación de “La Pesada” con un “bandolero político” (Sánchez y Meertens 1984), Efraín González. Gran parte del poder que detentaban los patrones de “La Pesada” se debía a que contaban con el respaldo de González. Éste no sólo ofrecía seguridad a los jefes esmeralderos sino que se convirtió en el principal mediador de los diversos conflictos entre los guaqueros y esmeralderos de la región (Téllez 1993).

Pero el poder de “La Pesada” no se limitaba al ámbito regional ni al control del mercado local. A pesar de que

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legalmente el Banco de la República tenía el control exclusivo de las minas de esmeraldas del occidente de Boyacá, en las décadas de 1950 y 1960 la mayoría de las gemas colombianas llegaba al mercado mundial por otra vía. Según el mismo Banco de la República, para 1966, el 95% del mercado mundial de esmeraldas dependía del “mercado negro” colombiano4. Algo más de la mitad de la exportación de esmeraldas burlaba el control gubernamental y pasaba a manos de un reducido grupo de traficantes ilegales5. El 40 o 50% de las esmeraldas recolectadas en las minas llegaba al Banco de la República; el resto se distribuía entre los esmeralderos allí mismo. El mercado negro se movía nacionalmente entre Coscuez y Bogotá, y desde ahí, las esmeraldas iban a parar al extranjero6.

Esa situación se veía favorecida por varios factores relacionados con el ineficiente manejo de la economía esmeraldera por parte del Banco, ante todo, la política del Banco de depositar la mayoría de sus reservas de esmeraldas y no comercializarlas, para evitar inundar el mercado mundial, con el propósito de impedir una caída en los precios internacionales. Guerrero (1984) señala que, en 1968, Alemania Occidental, Estados Unidos y Francia registraban un total de 2.795.556 de dólares en

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esmeraldas importadas desde Colombia, mientras que el Banco de la República apenas registraba 574.919 dólares de ingresos por esmeraldas exportadas a esos países (Guerrero 1985: 228-229).

En segundo lugar, para frenar el contrabando de esmeraldas, el gobierno delegó la vigilancia de las minas al ejército, pero su labor no fue efectiva porque contaba con un escaso pie de fuerza y no disponía de medios de transporte adecuados para recorrer la montañosa zona esmeraldera, y porque aparte de las limitaciones netamente logísticas, los militares adscritos a la zona eran proclives a aceptar sobornos7. En tercer lugar, estaban las difíciles condiciones laborales de los empleados de las minas, no sólo ocasionadas por las dificultades que entraña el trabajo en las minas sino por las dificultades de seguridad propias de la zona y las precarias contraprestaciones que ofrecía el Banco de la República a sus trabajadores. Los traficantes ilegales de esmeraldas contaban con la complicidad de los administradores de las minas nombrados por el Banco de la República. Estos administradores se hallaban ante un dilema difícil de resolver con decoro: enriquecerse o arriesgarse a un atentado8.

Frente a esta situación, el gobierno expidió la Ley 145, en 19599. En su primer artículo disponía

“Compañía inglesa propone asumir las explotaciones con capital mixto”, El Colombiano. 21/11/1966, p. 1.

Para la época, las familias Ariza y Murcia se constituían en los principales traficantes de esmeraldas.

“Esmeraldas: dramática riqueza de Colombia. No hay organización ni vigilancia y las repartijas clandestinas son escandalosas”, El Tiempo. 21/11/1966, p. 1.

El comandante de la Primera Brigada del ejército convocó a consejo de guerra a 4 militares por estar involucrados en la explotación clandestina de las minas de Peñas Blancas, en Borbur, El Colombiano. “Condena por matute de esmeraldas”, 29/11/1966.

A finales de 1966, el mayor Santiago Barbosa –un administrador incorruptible de las minas de Coscuez– fue víctima de un atentado ordenado por personas cercanas a Efraín González, del que salió ileso. “Ordenaron asesinar a quien puso a producir a Coscuez”, El Tiempo. 21/11/1966, p. 3A. Reservó para el Estado el derecho de vender las esmeraldas que se produzcan en el país y dispuso que el gobierno dictara los decretos necesarios para regular la talla y comercio, de las esmeraldas, estableciendo las sanciones y medidas de fiscalización que al respecto considere necesarias o pertinentes.

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que “la explotación y la exploración de las minas de esmeraldas pertenecientes a la nación se efectuará mediante permisos concedidos por el gobierno nacional, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley. Parágrafo: las minas de esmeraldas de Muzo y Coscuez seguirán siendo explotadas de acuerdo con el régimen vigente. Terminado éste, su explotación se hará directamente por la nación o en la forma que el gobierno estimase más conveniente”.

El principal efecto de la Ley 145 fue impulsar la consolidación de la minería informal ligada a estructuras mafiosas como la única opción viable para acceder a la riqueza minera del occidente de Boyacá.

La muerte de Efraín González, en junio de 1965, produjo un considerable deterioro del orden público del departamento de Boyacá. Se dispararon los asaltos y la actividad de la guaquería se salió de control. Los miembros de “La Pesada” tenían claro que se requería de alguien que ejerciera autoridad en la zona y restaurara el orden perdido. Llegaron a la conclusión de que la figura ideal para hacerlo era Humberto Ariza, alias “El Ganso”, primo de Efraín González. Pero Ariza no logró consolidar su autoridad en la región y terminó yéndose en contra de sus jefes (Téllez 1993; Torres y Ordóñez 1995).

El conflicto entre Ariza y los patrones giraba en torno a la estrategia para articularse con el Estado.

Hacia mediados de la década de 1960,

los miembros de “La Pesada” habían logrado acumular grandes capitales y tenían la prioridad de legalizarlos.

Con ese propósito, emprendieron una serie de acciones políticas y jurídicas, dirigidas a que el Estado los reconociera como empresarios legales. El principal promotor de dichas acciones fue Isauro Murcia, quien lideró una campaña contra el monopolio estatal de las minas y, paralelamente, trazó una estrategia para que los patrones de las esmeraldas pudieran ser reconocidos por el Estado, y así su actividad minera dejara de ser ilegal10. No obstante, para Ariza no era atractiva la iniciativa de Isauro Murcia, puesto que el prontuario delictivo del primero no hacía viable su transformación en un interlocutor reconocido legalmente por el Estado, especialmente cuando sus patrones lo culpaban de cuanto crimen ocurría en el departamento.

En 1969, a través de un proceso que combinaba elementos ilegales tradicionalmente empleados por los esmeralderos con otros más novedosos y propios del ámbito legal, Isauro Murcia alteró la manera como los esmeralderos solían relacionarse con el Estado. Ante el colapso de la administración del Banco de la República –en gran medida, gracias a la explotación y comercialización clandestina de los esmeralderos de “La Pesada”–, el gobierno de Carlos Lleras Restrepo delegó a Ecominas la administración y las facultades para ofrecer en concesión las minas

10 En agosto de 1967, los esmeralderos obtuvieron su primera victoria jurídica: el Tribunal Superior de Aduanas falló a favor de los esmeralderos al declararse incompetente para juzgar el delito de “contrabando de esmeraldas”, lo que prácticamente dejaba sin piso legal el monopolio del Banco de la República, consagrado en la Ley 145 de 1959 y en los derechos 186 de 1947 y 293 de 1964 (Rivadeneira, 1981).

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de Muzo, Coscuez y Peñas Blancas (Rivadeneira 1981). Isauro Murcia, consciente de la inflexibilidad del gobierno de Lleras Restrepo frente a la ilegalidad y de lo prolongada que podía ser la lucha política y jurídica adelantada por sus abogados, estimó conveniente acudir a una estrategia complementaria capaz de esquivar la burocracia estatal y, de esa manera, generar resultados inmediatos. Con ese propósito, Murcia dispuso que él y sus socios infiltraran Ecominas, de la misma manera que lo hicieron con la administración del Banco de la República, o sea, a través de sobornos a funcionarios y de las tradicionales tácticas clandestinas de guaqueo (Téllez 1993). La consigna era hacer colapsar a Ecominas.

En 1971 fue capturado “El Ganso”, pero la vendetta entre esmeralderos se extendió hasta 197311. a) Segunda “guerra esmeraldera” En 1975 estalló la segunda guerra de las esmeraldas, con el asesinato, en Otanche, de dos hermanos de “Pacho”Vargas, a manos de Daniel Bustos Ortega, alias “El Chamizo”, sobrino de Álvaro Bustos, ex alcalde de Otanche y quien había sido un actor central en la primera guerra, luchando contra “El Ganso” Ariza, y antiguo aliado de Vargas. El hecho llevó a Vargas a unirse con los hermanos sobrevivientes de “El Ganso”

Ariza y con otros patrones que estaban en pleno proceso de consolidación en Coscuez 12 (Torres y Ordóñez 1995).

En 1978 se firmó el primer pacto de paz entre esmeralderos del occidente de Boyacá13. El acuerdo coincide con la licitación y adjudicación de las minas de esmeraldas a particulares para su explotación. Este pacto de paz generó dos efectos claros. Por un lado, la consolidación del monopolio sobre la explotación y comercialización de las esmeraldas por parte de los favorecidos con la adjudicación de las minas de Muzo (Isauro Murcia y luego Gilberto Molina) y Peñas Blancas y Coscuez (“Pacho” Vargas). Por otro lado, el fortalecimiento de un grupo de guaqueros instalados, desde la época de la primera guerra, en el área de “La Culebrera” en Coscuez y las minas de Peñas Blancas.

Ante el fracaso de la explotación directa, asumida primero por el Banco de la República y después por Ecominas, el gobierno decidió ceder la explotación de las minas al sector privado, por medio de contratos de explotación14. En marzo de 1977, por medio de la Resolución 337, el gobierno aprobó los contratos entre Ecominas, la Sociedad Minera Boyacense y la Sociedad de Esmeraldas y Minas de Colombia (Esmeracol). A la primera empresa le fue concedida

11 “’El Ganso Ariza a juicio”, El Colombiano, 21/08/1976, p. 25.

12 Se trató básicamente de los Murcia Chaparro y de los Barrera García, antiguos enemigos de Vargas, por ser aliados de “El Ganso” Ariza.

13 Recordemos que la primera guerra esmeraldera culminó con la detención de “El Ganso” Ariza y la detención o muerte de sus lugartenientes; no se trató de un pacto de paz sino de una guerra que terminó con uno de los bandos derrotados.

14 Por medio del Decreto 912 de 1968, el gobierno dio origen a Ecominas. Y con el Decreto 3161, del mismo año, le transfirió la administración de las minas de esmeraldas.

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la explotación de las minas de Muzo y Quípama, mientras que a Esmeracol le correspondieron las minas de Coscuez. De igual manera, las firmas (Tecminas y Esmeracol) pertenecientes a los patrones de las esmeraldas más reconocidos para la época, Gilberto Molina y “Pacho” Vargas, compitieron con licitadores extranjeros y obtuvieron las concesión de las minas de Muzo, Peñas Blancas y Coscuez15.

Luego de que el gobierno dispuso la explotación mixta y, posteriormente, la concesión de las minas como mecanismo regulador de la explotación minera en la zona, se produjo un proceso de diferenciación entre esmeralderos. Los que se incorporaron al orden de explotación definido por el Estado adquirieron el estatus de empresarios legales, mientras que otro sector de los esmeralderos, el de los emergentes, conservó su estatus ilegal e informal. Pues bien, la nueva actitud del Estado permitió a los esmeralderos más tradicionales lograr un objetivo que venían buscando desde mediados de la década de 1960: ser reconocidos como empresarios mineros legales por parte del Estado y, de esa manera, legalizar sus fortunas. Adicionalmente, su nuevo estatus les permitiría incorporar formas de explotación más eficientes.

Los patrones de violencia y paz están claramente asociados con el proceso de creación de un sistema de explotación minera mediante concesiones.

Tanto miembros del sector privado de la industria esmeraldera como directivos de Ecominas reconocieron que los nuevos arreglos de explotación de las minas del occidente generaron una estabilización significativa de la situación de orden público en la región. Por ejemplo, Óscar Villegas, gerente de la Sociedad Minera Boyacense, afirmó con respecto al sistema de concesiones que “… lo más importante es la calma alcanzada y el incremento del empleo desde que la empresa privada asumió la explotación” 16. De la misma manera se expresó Pablo Murcillo, gerente de Ecominas: “… la empresa ha optado por no explotar directamente las minas y más bien recurrir a la modalidad de contratos de explotación con particulares que garanticen ingresos adecuados y seguros.

Las minas están produciendo ingresos por 195 millones anuales, además de esa forma se está controlando la situación de orden público” 17.

No obstante, el propósito del Estado de contener la explotación ilegal de las minas de esmeraldas ofreciéndolas en concesión a los esmeralderos más poderosos y tradicionales no se consiguió, porque entre los esmeralderos tradicionales y los emergentes dedicados a la minería ilegal había compromisos que estaban por encima de las obligaciones con el Estado, y porque era evidente que excluir a los jefes emergentes hubiera implicado el rebrote de la violencia.

15 “Contrato para explotar minas en Coscuez”, El Colombiano. 01/12/1977, p. 13B; “Adjudicadas minas de esmeraldas de Peñas Blancas”, El Colombiano. 28/01/1978, p. 6A; “Concretan políticas de explotación de esmeraldas”, El Colombiano, 31/01/1978, p. 12B. 16 “Compañías mineras iniciaron la explotación de esmeraldas”, El Colombiano, 10/09/1978, p. 9A. 17 “Política minera a corto plazo permitirá efectivo desarrollo”, El Colombiano. 23/09/1979, p. 1C.

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Adicionalmente, la concesión de las minas a particulares generaba a los gobiernos municipales unas regalías que, aunque escasas, servían de apoyo a los presupuestos municipales18. b) Tercera “guerra verde” Los conflictos que activaron el tercer enfrentamiento, el más significativo por los niveles de violencia que generó, se produjeron por desacuerdos en los turnos de las minas de Coscuez19, entre las familias Barrera García y las familias López Gualteros y Castellanos, las tres familias dedicadas a la minería ilegal pero con alianzas con empresarios esmeralderos legales.

Rápidamente, las familias esmeralderas se reorganizaron en dos bandos, con el propósito de defender sus intereses. El bando de Borbur quedó integrado por familias de Santa Bárbara (familias Castellanos, Rodríguez, Espitia), Borbur (familias López Gualteros y Rodríguez), Peñas Blancas, Muzo y Quípama (Gilberto Molina), Otanche (familias Suárez, Bustos, Espitia y Salinas). Gilberto Molina buscaba obtener acceso a Coscuez.

Y siguiendo la experiencia de anti-

guo patrón, Isauro Murcia, promovió la integración de las familias aliadas, por medio de un comité regional que exigía el derecho al guaqueo20.

El bando de Coscuez, conocido también como el de “Los Culebreros”, quedó integrado por “Pacho” Vargas, los Barrera García, los Murcia Chaparro y Luis Romero y Daniel Cañón, del municipio de Maripí. Los Culebreros extendieron su dominio a los municipios de Pauna, Briceño, Coper y Buenavista (Uribe 1992).

Al comienzo de la guerra, las familias de Borbur trataron de mantener un perfil bajo, acotar al despliegue de violencia contra sus enemigos y mostrarse respetuosos de la autoridad del Estado21. Eso explica que las familias Suárez y Espitia enviaran varios documentos a la Presidencia, en los que hacían una denuncia formal y pormenorizada de las agresiones de los de “El Colmillo”, solicitando la intervención de las fuerzas armadas en el conflicto, todo con el propósito de detener al feroz jefe militar de Coscuez y restablecer el acceso perdido a las minas de ese lugar22. En este contexto violento, los contratos con el Estado adquirie-

18 En 1983, Napoleón Peralta, crítico constante de las políticas mineras del gobierno y en ese momento senador de la República, reconoció que “hasta el momento este ha sido el sistema [los contratos de Ecominas con empresas privadas] menos malo en toda la historia de las esmeraldas, pues hoy se pueden observar varias obras en los municipios beneficiados”.

“Hasta un 300% caen precios de esmeraldas”, El Tiempo, 07/08/1983, p. 11A. 19 Para la época, ese yacimiento minero era el más productivo, no sólo en términos de la cantidad de piedras que producía sino también por su calidad.

20 Recordemos que Isauro Murcia, su antiguo jefe, conformó Asomicol a finales de la década de 1960, con el propósito de unificar los esfuerzos de los patrones de las esmeraldas, para lograr el reconocimiento legal por parte del Estado.

21 Pero no hay que sobrestimar el esmero del bando de Borbur por ceñirse a esa estrategia, ya que guaqueros y planteros al servicio de los Barrera y los Murcia Chaparro acusaron de agresiones a los Castellanos de Santa Bárbara y los Suárez de Otanche. Por otra parte, los López ordenaron emboscar, robar y asesinar a Segundo Rodríguez, aliado de los Murcia Chaparro y esmeraldero de Coscuez; los asaltantes tomaron dinero, armas y, obviamente, esmeraldas. El vehículo en el que se movilizaba Rodríguez fue incendiado y arrojado al río Minero (Téllez 1993).

22 “Somos partidarios de la militarización total del territorio y de la mina [de Coscuez]. Es la única manera de erradicar a la gente de ‘El Colmillo’, la única posibilidad de guaquear”. “La codicia, el hambre y ‘El Colmillo’, imponen su ley”. Revista Cromos. 8 de octubre de 1984. pp. 22-27.

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ron más relevancia para los empresarios esmeralderos, puesto que requerían recursos para financiar la guerra. Entre 1986 y 1989 hubo un gran crecimiento de las ventas de esmeraldas al exterior.

Mientras que en 1986 las ventas ascendieron a 46.000.000 de dólares, en 1989 llegaron a la cifra de 121.000.000 de dólares. Un incremento cercano al 300% (ver la tabla 1).

Tabla 1. Cifras de exportaciones de esmeraldas (1970-1999)

Año 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fuente: Dane.

Millones de dólares de 1995 12 20 144 222 14 26 22 34 12 3 85 82 50 43 30 30 46 72 106 121 121 153 191 419 438 452 171 138 83 107

Además del alto nivel de violencia, la tercera guerra esmeraldera estuvo marcada por un elemento novedoso: la participación del narcotráfico. Por iniciativa de Gilberto Molina, para ese entonces el líder del sector de los esmeralderos de Borbur, al que pertenecía la familia López, le pidieron apoyo a Gonzalo Rodríguez Gacha, líder de Cartel de Medellín. Al comienzo, Gilberto Molina y Rodríguez fueron aliados, pero posteriormente terminaron enfrentados a muerte. Los desacuerdos con Molina llevaron a Rodríguez Gacha a aliarse con el bando de Coscuez.

El 27 de febrero de 1989 fue asesinado Gilberto Molina, por orden de Rodríguez Gacha, en una masacre en la población de Sasaima, en Cundinamarca23. Esto parecía indicar que el conflicto se estaba inclinando a favor de “Los Culebreros”. Pero esa supuesta ventaja se esfumó a finales del año, el 16 de diciembre de ese mismo año, con la muerte de Rodríguez Gacha, en un operativo conjunto entre policía y ejército. La muerte del narcotraficante posibilitó los acuerdos de paz entre los esmeralderos (Téllez 1993; Torres y Ordóñez 1995). ¿Qué sentido tenía la relativa moderación del bando de Borbur?

En realidad, estaba haciendo un doble juego. Por un lado, solicitaba explícitamente la presencia del Estado y del ejército en la región del occidente, y por otro lado, continuaba cometiendo crímenes y atacando a sus enemigos de Coscuez. Asimismo, mantuvieron su red de contactos con políticos y

23 “El epílogo de la ‘guerra verde’”. El Mundo de España, Periódico, 23/07/1998. Última A; “La reinserción de los esmeralderos”, Semana. 05/11/1992; “El fin de “El Mexicano”, Semana. 06/08/1992.

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funcionarios del Estado, mientras que “Los Culebreros” veían cómo sus aliados dentro de las fuerzas armadas y el Estado gradualmente tomaban distancia. Evidentemente, la alianza que el bando de Coscuez sostenía con Rodríguez Gacha los hacía unos interlocutores incómodos para el Estado.

El pacto de paz incluyó los siguientes puntos: a. Cese inmediato del fuego. b. Los dos bandos se comprometieron a desmantelar a sus grupos de gatilleros. c. El Estado vigilaría el desarrollo del proceso, fortaleciendo la justicia y la lucha contra la impunidad. d. Veeduría de la Iglesia y el ejército para garantizar el cumplimiento de los acuerdos. e. Suspensión de cualquier actividad relacionada con el narcotráfico. f. Ampliación de la participación en la explotación esmeraldífera. Este punto estaba dirigido básicamente a regular la explotación de la producción de Coscuez. Los socios de Esmerarcol S. A. –operadora legal de las minas de Coscuez– cederían sus derechos legales de explotación, para permitir así la participación de otros sectores interesados en el filón24.

Uno de los aspectos centrales de este acuerdo de paz es que incluyó en los compromisos con el Estado a

los esmeralderos informales más influyentes; recordemos que en la primera y segunda paz los sectores informales con mayor poder fueron excluidos de los compromisos entre los empresarios legales y el Estado.

En mayo de 1991 fue creado un consejo de paz, conformado por líderes esmeralderos, miembros de la Iglesia y autoridades civiles y militares; el consejo se aferró fielmente al esquema Mal Estado-Región Buena, como se puede deducir de la carta abierta que le envió a la opinión pública. Posteriormente, en julio de 1991, se acogió una figura más formal. Se conformó el Comité Permanente de Normalización, Verificación, Pacificación y Desarrollo del Occidente de Boyacá, con la presencia de los más prominentes esmeralderos, el gobernador de Boyacá, el arzobispo de Chiquinquirá, el comandante de policía del departamento, el gerente de la compañía Mineralco (Ocampo, Rangel y Sánchez 1993: 27). El arzobispo de Chiquinquirá fue designado presidente del Comité.

Con el pacto de paz, la situación varió radicalmente, puesto que los principales líderes de uno y otro bando tienen acciones y cortes en Esmeralcol, lo que genera incentivos muy fuertes para no enfrentarse: un típico OEM. A la fecha, los esmeralderos pagan impuestos y colaboran con la policía departamental en el control del orden público de la región25. Pretenden limitar al máximo las influencias exter-

24 La entrada en vigencia de los acuerdos de paz implicó que la sociedad de Esmeracol recibiera nuevos miembros, todos con igual participación: Víctor Quintero (antiguo socio de “Pacho” Vargas); Jaime Murcia, accionista de Tecminas, cuyo principal accionista es Víctor Carranza; Sam Gaad y Pablo Elías Delgadillo, líderes cívicos de Borbur, y Luis Murcia, principal líder de Coscuez (Uribe 1992).

25 “Esmeralderos dicen que el Estado debe comprometerse con el desarrollo vial y social de Muzo”, El Tiempo, 21 de agosto de 2007. http://www.eltiempo.com/nacion/boyaca/2007-08-21/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_HL3688869.html; “2.500 millones de pesos en regalías por exportación de esmeraldas recibió Boyacá en el 2006”, El Tiempo, 21 de agosto de 2007. http://www.eltiempo.com/nacion/boyaca/2007-08-21.

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nas sobre el territorio. Por ejemplo, en 2007 fue asesinado Yesid Campos, un esmeraldero que acumuló mucho poder en poco tiempo, y de quien se aseguraba que estaba vinculado con jefes paramilitares e introduciendo cultivos ilícitos en el occidente de Boyacá.

Una de las pistas para explicar el crimen es que detrás de él estuvieron los más poderosos jefes esmeralderos26.

2. El combustible de la guerra El mercado global de sustancias ilícitas se desarrolló rápidamente en la década de 1970 (Kenney 2002). Al principio, en Colombia la marihuana atrajo la mayor atención, pero pronto aparecieron nuevos narcos que, con o sin nexos con el negocio de la marihuana, comenzaron a asumir el papel de intermediarios entre los principales productores –Bolivia y Perú– y Estados Unidos, junto con otros mercados.

Sin embargo, a mediados de la década de 1980, Colombia se transformó en el principal productor y exportador de cocaína. Este nuevo estatus generó una enorme riqueza ilegal que terminó financiando a guerrilleros, paramilitares, y a funcionarios del Estado. a) Los narcos, los paramilitares y el Estado Uno de los factores que mejor define la naturaleza contradictoria del paramilitarismo colombiano es su involucramiento con el narcotráfico.

Al contrario de la versión que ofrecen los paramilitares de su propia evolución –primero eran limpios, luego fueron corrompidos por el narco y, finalmente,

recuperaron su misión original (ver, por ejemplo, Castaño, en Aranguren 2001, pero el libreto ha sido adoptado por muchas fuentes)–, la participación de los narcos tuvo lugar desde el principio y desempeñó un papel clave. Los narcotraficantes tomaron la iniciativa de crear un grupo armado, Muerte a Secuestradores (MAS), a fines de 1981, el cual actuó como catalizador para la conformación de organizaciones de orientación similar en otras regiones. El MAS tuvo expresiones regionales, que actuaron como franquicias. Es claro que hubo muchos casos en donde originalmente la guerra antisubversiva tuvo fuertes nexos con el narcotráfico. Gracias principalmente a esta relación con el narcotráfico es que, pese a los fuertes lazos entre políticos, élites regionales y militares, en Colombia los paramilitares nunca se han estructurado como una fuerza del Estado dedicada exclusivamente a tareas estratégicas que estuvieran operativamente fuera del alcance de los organismos de seguridad del Estado.

Más bien se constituyeron en agente con una doble naturaleza: aliado estratégico del Estado pero también en relación de tensión dinámica con él, y sometido a una readaptación constante. En efecto, Colombia está inmersa en dos guerras (contra la subversión, posteriormente terrorismo, y contra el narcotráfico), las cuales son globales y no siempre plenamente compatibles (sobre todo, porque los narcotraficantes pueden, como tantos otros empresarios, adoptar una orientación antisubversiva27).

Asimismo, hay conflictos cruciales que

26 “De mi parte no va a haber guerra”, Semana. 04/22/2006; “La opinión de Víctor Carranza, representante de los esmeralderos”. Cambio. 18/12/2007.

27 Por supuesto, empíricamente las preferencias subjetivas y acciones políticas de los narcos varían en el tiempo.

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no dependen de la toma de decisiones nacional; la extradición es un ejemplo paradigmático. Las administraciones de Ronald Reagan y George Bush padre asumieron el tráfico de drogas como un problema de seguridad nacional y presionaron al Estado colombiano para que enfrentara a los carteles de la droga con determinación (este proceso es narrado detallada y juiciosamente en Matthiesen 2000). Estados Unidos le exigía a Colombia contener la producción de coca, mediante operaciones de erradicación de cultivos y destrucción de laboratorios para el procesamiento de droga, y la captura y extradición de narcotraficantes colombianos a Estados Unidos. En una guerra –contra la subversión–, los paramilitares eran aliados del Estado; pero en la otra –la de las drogas– eran adversarios, o al menos transgresores.

Entre la década de 1980 y el presente, la articulación de las dos guerras fue cambiando. El Estado colombiano, los paramilitares, los narcotraficantes y Estados Unidos se fueron reacomodando. En esa década, los narcotraficantes participaron como un componente más en la coalición antisubversiva, cuyos otros componentes fijos eran los ganaderos y agentes de las fuerzas de seguridad del Estado (Gutiérrez y Barón 2005).

En los noventa, los narcotraficantes fueron ganando terreno como financiadores –algo en lo que la enormemente ineficiente ganadería extensiva no podía competir– y rentistas, hasta convertirse en la fuerza principal.

En los ochenta, la presión estadounidense y la ofensiva violenta del Cartel de Medellín frente al tratado de extradición provocaron posturas contradictorias entre las distintas ramas del

poder público. Entre 1985 y 1986 hubo un número considerable de asesinatos de funcionarios.

En la primera mitad de la década de 1990 hubo un salto cualitativo en la política antinarcóticos. Entre 1989 y 1990, cuando César Gaviria se lanzó como candidato a la Presidencia, se mostró contrario a la extradición como el mecanismo principal para llenar los vacíos de la justicia colombiana. Una vez elegido presidente dispuso una serie de políticas para devolverle al sistema de justicia colombiano su capacidad de procesar y condenar a los narcotraficantes, recurriendo a procedimientos especiales como el sometimiento a la justicia a cambio de reducción de penas y la garantía de no ser extraditados. El 5 de septiembre de 1990, Gaviria logró la aprobación del Decreto 2047, dirigido a delitos contra el narcotráfico. En él se disponía que los narcotraficantes que se entregaran y confesaran sus delitos no serían extraditados; y que quienes además de la confesión colaboraran con la justicia recibirían una rebaja de hasta una sexta parte de la pena. La nueva política de Gaviria contra el narcotráfico fue refrendada por el artículo 35 de la Constitución de 1991. Paradójicamente, Gaviria gozó de mejores relaciones con Estados Unidos que sus antecesores. En gran medida, esto se debió a que continuó con la ejecución de algunas políticas comenzadas por Virgilio Barco, como la búsqueda y destrucción de laboratorios, y la fumigación aérea. Sin embargo, luego de la fuga de Escobar, en julio de 1993, el gobierno de Estados Unidos hizo duros cuestionamientos al sistema de justicia colombiano. Gaviria consiguió calmar la hostilidad política estadounidense, y por medio de los decretos que expidió

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logró frenar la ofensiva terrorista de los narcotraficantes. La fuga de Escobar fue el hecho que al parecer propició un acercamiento entre las fuerzas de seguridad del Estado y algunas de las organizaciones criminales que enfrentaban a Escobar. Finalmente, el jefe del cartel de Medellín fue dado de baja en diciembre de 1993.

La segunda mitad de los noventa trajo cambios en el rumbo de la política estatal contra el narcotráfico, correspondiente a un cambio en la “correlación de fuerzas”, como solía decirse, dentro del mundo criminal, por la derrota del Cartel de Medellín. La participación del Cartel de Cali en la financiación de la campaña del candidato que a la postre resultó ganador fue un factor serio de desestabilización de la vida pública. En 1995, Estados Unidos certificó a medias al país. El presidente Samper fue presionado por Estados Unidos para implementar una campaña de persecución a los miembros del Cartel de Cali, y para mediados de 1995, la mayoría de los jefes de esa organización habían sido capturados. Adicionalmente, en noviembre de 1997 el Congreso colombiano aprobó una enmienda constitucional que revocó la prohibición constitucional de 1991 de extradición de ciudadanos colombianos; la extradición fue aprobaba pero sin retroactividad.

En esta época, Carlos Castaño comenzó a estructurar su proyecto contrainsurgente, denominado Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).

Se trataba de conformar una confederación de grupos de autodefensas dispersos por distintas regiones del país, con un carácter militar estructurado,

una jerarquía de mando y un discurso más elaborado que el de un simple escuadrón de la muerte, capaz de dialogar con la opinión pública a partir de una ideología contrainsurgente (Aranguren 2001: 199-203). Como se sabe, organizacionalmente, las AUC colapsaron en 2002.

La construcción de la federación puede haber servido, paradójicamente, para minar la coalición paramilitar original y dar origen a una nueva. La cuestión se puede plantear de dos maneras, que convergen en un mismo resultado. Primero, como lo señaló Duncan (2006), el hecho de que los paramilitares fueran “políticos” les sirvió para ser mejores “criminales”. En particular, el hecho de que tuvieran ejércitos privados que podían ofrecer seguridad más o menos eficientemente les permitió apoderarse de rutas de narcotráfico y operar en condiciones de integración vertical mucho más eficientes que las de los narcos “simples”, que sólo tenían grupos más o menos dispersos de gatilleros, con mucho menor poder de fuego28. Probablemente, hubo aquí algo de descubrimiento e innovación: primero comenzaron ofreciendo seguridad a los narcos para que se instalaran cómodamente en sus territorios, sólo para descubrir después que el negocio era tan bueno que valía la pena entrar “por su propia mano”. Por lo demás, las barreras a la entrada eran básicamente las de la provisión de seguridad y neutralización de los agentes del Estado, y con respecto a ambas, los paramilitares estaban en mejor posición que los narcos “simples”. De hecho, sabemos que en algunas regiones (Puerto Boyacá) las

28 Situación confirmada por el reciente episodio de “Los Mellizos”.

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cosas ocurrieron precisamente así. Pero, por otra parte, hubo una paramilitarización de numerosos narcos. Muchos de los jefes militares de los carteles, que ahora quedaban con rutas y estructuras militares en sus manos, montaron sus propias estructuras militares, que les permitieron confluir con las autodefensas29. La fachada de las autodefensas les ayudaba a encubrir sus actividades y a establecer contactos en mejores condiciones con agentes del Estado. Había, pues, incentivos en ambas direcciones para que los narcos adquirieran una posición privilegiada dentro del paramilitarismo, ya no como un componente más, sino como el componente dominante de la coalición.

La tendencia fue reforzada por los desenlaces, tanto militares como políticos. El impresionante crecimiento de las estructuras comandadas por narcoparamilitares contrasta con el estancamiento o lento crecimiento de grupos paramilitares dirigidos por jefes más tradicionales de autodefensa, para no hablar ya de las dramáticas derrotas en el terreno de los bloques tradicionales, a manos de los directamente manejados por narcos (como en el caso de la desaparición del Bloque Metro por acción del Cacique Nutibara30). No sorprende, pues, la centralidad que tuvo en el proceso de paz la histórica reivindicación narco (no a la extradición). b) La paz paramilitar Justo en el momento de transición a la completa narcotización de las estructuras paramilitares (2002) se inició

el proceso de paz con Uribe. En medio de los diálogos iniciales: a) se descubrió que muchas de las figuras que los paramilitares habían presentado como comandantes eran en realidad narcotraficantes; b) las fuerzas que representaban el viejo estilo de paramilitarismo fueron apartadas por sus ex camaradas.

El acuerdo entre el gobierno y los paramilitares fue intensamente debatido, por tener muchas áreas oscuras. Pero los intercambios básicos son fáciles de identificar: de los paramilitares se exigía desmovilización, desmantelamiento del aparato militar, confesión de crímenes, restitución a las víctimas y no reincidencia. El Estado ofrecía a cambio altos niveles de impunidad –qué tan altos, fue objeto de intenso debate–, reinserción y, eventualmente, ventanas de oportunidad para participación en política31.

Es claro que algunos de estos principios han sido constantemente violados (por ejemplo, no reincidencia). La opinión pública ha venido hasta ahora a descubrir que en muchas regiones del país los paramilitares han construido poderosos feudos, que funcionan gracias a una estrecha alianza entre ellos, políticos, militares y autoridades civiles, y sectores de las élites económicas legales.

Diversos informes de organismos internacionales sugieren, también, que hay preocupantes procesos de rearme, articulados en buena parte a las dinámicas de la economía cocalera.

En julio de 2004, justo en la mitad del proceso, surgió un acalorado debate, debido a la incorporación de narcotraficantes, muchos de ellos pedi-

29 Uno de los mejores representantes de este sector es Adolfo Paz, también conocido como “Don Berna”, quien pasó de ser jefe de escoltas de los hermanos Galeano, miembros del Cartel de Medellín, a enemigo de Pablo Escobar.

30 Hay muchos más casos, por supuesto.

31 Algo que nunca fructificó.

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dos en extradición, como líderes paramilitares. Por ejemplo, el narcotraficante Víctor Manuel Mejía Múnera, que de un momento a otro se convirtió en el comandante “Pablo Mejía” o “Pablo Arauca”, del “Bloque Vencedores de Arauca”, y Francisco Javier Zuluaga, alias “Gordo Lindo”. c) Las FARC La principal guerrilla colombiana, las FARC, decidió actuar en las regiones dedicadas a los cultivos de coca en 1978 (Ferro y Uribe 2002). Rápidamente, la guerrilla se consolidó allí. El nexo con el mercado de la coca ofrecía dos ventajas estratégicas. Primero, claro, incalculables rentas. La principal actividad económica de las FARC en las regiones bajo su influencia ha sido el cobro de tributos a los cultivadores de coca y a los comerciantes que compran la cosecha. También regulan los precios.Ya en los noventa existían reportes de que la organización estaba participando en masivos embarques de coca a Estados Unidos y otros mercados, y también estaba proveyendo protección de algunas rutas, o al menos, de segmentos de ellas. Su cooperación con el narcotraficante brasileño Fernandinho Beira-Mar es un buen ejemplo de la significativa extensión que su red de alianzas en el mundo del narcotráfico había logrado. Por otro lado, puesto que las FARC castigan duramente los arreglos que puedan permitirles a sus miembros acceso personal a rentas, no hay evidencia de que algún miembro de la guerrilla actúe propiamente como un narcoempresario individual32: continúan

siendo funcionarios (aunque quizás estén comenzando a aparecer excepciones a esta regla). Además, la guerrilla es un actor armado que desafía al Estado y, por tal razón, como proveedor de protección a los narcos, su desempeño es limitado y ambiguo. Las guerrillas atraen la represión estatal, y una parte esencial de su repertorio militar es la estrategia de “golpear y correr” (“hit and run”; el énfasis está en preservar las tropas, no el territorio). Esto es exactamente todo lo contrario a la postura paramilitar (proteger el territorio por encima de todo).

Segundo, las ganancias políticas, en particular, la posibilidad de asumir el papel del Estado, regulando el mercado. En efecto, antes de la introducción de los cultivos de coca, en el sur del país no había instituciones estatales ni “capital social”. Como en el caso de las esmeraldas, el desarrollo del negocio de la coca generó violencia y anomia. Cuando las FARC aparecieron como un regulador externo muy disciplinado, capaz de crear alguna semblanza de orden, algunos actores aceptaron su presencia. ¿En qué ha consistido esa “semblanza de orden”? Las FARC se encargan de regular las relaciones sociales. En lo económico, obligan a cultivar dos hectáreas de pancoger por cada hectárea de cultivos ilícitos. Fijan los precios de compra a los intermediarios y les cobran un impuesto.

Ejercen igualmente una especie de aduana en las regiones cocaleras. En La Gabarra33, al norte del país, las FARC, antes de la llegada del Bloque Catatumbo, controlaban de la siguiente manera la movilización de

32 Obviamente, algunos frentes son grandes exportadores de droga, pero bajo el auspicio y control del Secretariado.

33 “Viaje al infierno”, Semana, 21 a 28 de junio de 2004 p. 24;“Un gran acto de fe”, Semana, 6 a 13 de diciembre de 2004, p. 58.

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mercancía. Un miembro de las FARC apodado “La Vaca” se ubicaba a orillas del río San Miguel, por donde sacaban su producto los cocaleros, con una mesa y un cuaderno y varias cajas de cartón a su lado. Los cultivadores llegaban en canoa con la droga procesada. El guerrillero anotaba en un cuaderno la cantidad de droga que se iba a sacar, cobraba el impuesto de gramaje y ponía el dinero en las cajas de cartón. Los cultivadores seguían su camino en busca de compradores, que a su vez también les pagaban un impuesto a las FARC. Los compradores llegaban a La Gabarra a través de trochas, en lujosas camionetas. En el sur del país, el mecanismo parece haber sido distinto. En el Putumayo34, según el testimonio de un desmovilizado de la guerrilla, de los 96 miembros con los que cuenta su frente, 60 están dedicados a actividades relacionadas con el narcotráfico.

De acuerdo con su relato, “Chuzo”, uno de los jefes financieros del frente, acudía con 300 o 400 millones de pesos en efectivo, para comprarles la coca a los campesinos. Los raspachines están obligados a vender todo su producido a las FARC. En sus zonas de influencia, la guerrilla ejerce un control estricto sobre la producción, hace censos de las fincas y ha evaluado cuál es el potencial productivo de cada una; adicionalmente, hace retenes en las carreteras y en el río a las salidas de los pueblos, y decomisa la coca que encuentra. Cada campesino llega donde el jefe financiero y vende su producido al precio fijado de antemano por el Secretariado.

Conclusiones Hemos descrito la trayectoria violenta de dos importantes recursos saqueables. Por lo tanto, no solamente tenemos países y regiones donde los recursos saqueables están presentes en períodos alternados de violencia y sosiego, como Snyder acertadamente señala, sino agentes que promueven la violencia organizada pero que también son capaces de implementar los arreglos necesarios para llevar al cese de hostilidades. En el caso de las esmeraldas, el pacto regional incluyó a todos los adversarios. En el de la coca, el desenlace fue mucho más fragmentado, pero de la misma manera hemos contemplado cómo ha generado alternativamente dinámicas de guerra y paz.

Las dos trayectorias que han sido discutidas en este texto plantean dos problemas inmediatos. Primero, ¿son precisas las definiciones utilizadas en la literatura?

La noción misma de recurso saqueable aparece problemática. La cocaína no es “un bien fácil de transportar”. De hecho, el principal problema para los empresarios de las drogas es superar las dificultades de transporte. Definir los recursos saqueables como “bienes de alto valor con escasas barreras de entrada” es más adecuado pero aún impreciso. Segundo, la codicia –o un tipo de acción colectiva basada en la codicia– no es necesariamente una condición adversa para la paz.

Este punto parece contradecir seriamente lo que reivindica la sabiduría convencional. Dicho más claramente, la presencia de crimen organizado es un catalizador de cualquier clase de violencia porque: a) no cuenta con tribunales para resolver las disputas distributivas; b) por lo tanto,

34 “¿Quién es el enemigo?”, Semana, 06/09/2003. http://www.semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?IdArt=70787

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canaliza fondos para apoyar estructuras de seguridad, que desarrollan sus propias destrezas y tradiciones, pero que al mismo tiempo le dan ventajas para todo tipo de negociaciones; c) Tiene un interés implícito en debilitar al Estado. d) Típicamente, opera dentro de áreas institucionales precarias donde los derechos de propiedad están mal definidos. e) Enfrenta problemas de información que se configuran como dilemas del prisionero de segundo nivel. El conflicto surge fácilmente por la dificultad que tienen los criminales para

implicarse en compromisos creíbles. En ese contexto, la información (“créeme, voy a cooperar”) se convierte en un recurso estratégico.

Son argumentos fuertes, pero nuestras narrativas parecen apartarse de las predicciones que ellos implicarían.

Como hemos visto aquí, los OEM con altos niveles de criminalización pueden ser estables y, adicionalmente, pueden reducir sustancialmente la violencia (al menos con respecto a los índices de homicidios) (ver gráfico 1).

Gráfico 1. Homicidios en el occidente de Boyacá, por año

400 300 200 100

90

95

100

105

Municipios: Chiquinquirá, Briceño, Buenavista, Caldas, Coper, La Victoria, Maripí, Muzo, Otanche, Pauna, Quípama, Saboyá, San Miguel de Sema, San Pablo de Borbur, Tonungua.

Fuente: Policía del departmento de Boyacá.

Pero ¿qué historia puede contarse para explicar las dos trayectorias, y la alternación entre paz y guerra en los dos casos? Debe notarse que, en el caso de las esmeraldas, los protagonistas son los empresarios, sin mayor intermediación.

En la coca, en cambio, la situación fue

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mucho más ambigua. En el caso de los narcotraficantes, no todos ellos optaron por transformarse en “políticos”. Por otra parte, cuando los paramilitares decidieron reinsertarse, dejaron atrás un montón de personas que prefirieron persistir en la actividad ilegal. En el caso de la coca,

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sucesivas camadas de criminales organizados han tenido relaciones tempestuosas con el Estado, pero al final, la creciente criminalización de los paramilitares coincidió con un acuerdo con el gobierno y un masivo proceso de reinserción. Por lo tanto, al contrario de los que sostienen las especulaciones de Collier y de otros, la codicia puede actuar en las dos direcciones, como estímulo al conflicto y a la concordia, al orden y al desorden. Éste no es un contraste puramente académico, como puede notarse fácilmente observando la evolución de la actividad homicida en el occidente de Boyacá (gráfico 1). Ha decrecido un orden de magnitud.

A través del pacto, la región encontró su ruta hobessiana hacia al orden. ¿Cómo explicar esto? Puesto que en el caso de empresarios ilegales los costos de la guerra pueden incrementarse rápidamente –porque la guerra puede propiciar la intervención estatal en la disputa, lo que subsecuentemente resulta muy dañino para los negocios ilegales–, aquí encontramos una fuente de fuertes incentivos para la paz criminal. El primer acuerdo de paz no fue sostenible por los problemas de manejo de la información y de falta claridad en la definición de los derechos de propiedad en las minas de Coscuez. Pero la guerra fue extremadamente costosa para los empresarios esmeralderos: una intensa y brutal confrontación combinada con una caída significativa de la rentabilidad abrió las puertas a un acuerdo de paz sostenible.

En el caso de la producción de coca, no ha sido posible lograr un arreglo estable. Aquí el punto es que, en realidad, la coca no es un recurso saqueable.

Para empezar, la cocaína no es en lo más mínimo un producto fácil de transportar, y por esto, las barreras de entrada en términos de su conexión con el mercado glo-

bal son altas. El acceso al mercado global depende de la capacidad para estructurar un aparato de seguridad y transporte, y la red de apoyo político. Pero al contar con estos recursos, el empresario exportador adquiere una visibilidad nacional e internacional muy incómoda para el Estado.

Dicho de otra manera, el éxito económico (con todo lo que implica) desencadena desgracias políticas (la visibilidad). El Estado procede a extirpar al empresario ilegal que se ha vuelto demasiado incómodo, pero muy pronto otro nuevo toma su lugar porque, a pesar de que el riesgo es alto, el diferencial de precios es incluso mayor que en las esmeraldas, lo que mantiene atractivo el negocio. Se trata de un mecanismo eminentemente cíclico.

Puesto que las esmeraldas son recursos genuinamente saqueables, y están territorialmente circunscritas, los productores tienen que coordinar con los exportadores, mientras que en el caso de la coca el exportador comisiona a los productores (y frecuentemente los reprime).

Pero la estabilidad depende no sólo de las barreras de entrada en muchos niveles; está también relacionada de manera obvia e íntima con las cambiantes formas de regulación estatal. ¿Por qué el Estado colombiano fue incapaz de poner en cintura el mercado esmeraldero? Ésta, ciertamente, es una dimensión crítica de la debilidad del Estado, que merece ser explorada con algún detalle. El Estado colombiano respondió a los desafíos del mercado internacional con políticas proteccionistas, sin promover ni la inversión regional ni el desarrollo tecnológico. Desde el punto de vista estatal, un problema central fue la incapacidad de solucionar las estructuras de agente-principal, pues sus agentes siempre podían ser cooptados por medio de sobornos o amenazas creíbles; así, no

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hubo manera de alinear las preferencias de los agentes con los desenlaces deseados por los arquitectos de las políticas.

La liberalización económica y la desregulación, en cambio, produjeron una paz verosímil, en la cual el Estado y los esmeralderos administran un OEM. Con respecto a la coca, es claro que su ilegalidad, y el hecho de que abiertamente el Estado no puede endosar ningún tipo de arreglo estable con los empresarios, hace imposible tal tipo de solución. El régimen de prohibición estadounidense impide cualquier OEM articulado con el mercado internacional.

Hemos examinado las motivaciones racionales de los líderes esmeralderos y coqueros tanto para la guerra como para la paz. ¿Pero qué ocurre con el Estado?

Hay que tener en cuenta que la economía política del conflicto ha sido particularmente débil cuando trata de introducir al Estado dentro de su marco de análisis. El Estado no es una cosa ni propiamente un agente social, así que no podemos asumir que tiene alguna clase de interés propio, como lo tendría un individuo. Ya vimos cómo han variado las formas de regulación del mercado de esmeraldas y –con muchos más límites– de la coca. Podemos asumir que cada presidente esta interesado en minimizar la inseguridad, puesto que la inseguridad genera descontento35.

Pero minimizar la inseguridad puede ser un asunto muy intrincado. La represión es costosa y puede ser contraproducente,

mientras que la paz puede resolver problemas hoy pero crear las condiciones para la aparición de peores dificultades mañana (porque muestra públicamente que alguien poderoso puede romper la ley y salirse con la suya). Así, cada régimen diseña un paquete de alternativas de guerra y paz. Este paquete puede incluir el uso directo o indirecto de la fuerza.

Como Maquiavelo bien lo sabía, los regímenes pueden delegar la represión si esto hace parte de una estrategia a largo plazo dirigida a obtener el control total (Machiavelli 1991).

Desde este punto de vista, la evolución en los mundos verde y blanco es también diferente. La solución esmeraldera es un típico OEM. El control territorial, hasta cierto punto, incluye la delegación de la administración de justicia y el uso de la fuerza a los líderes esmeralderos. El prerrequisito de este orden es la libertad para disponer de los buscapleitos y los mineros ilegales incorregibles, pero igualmente, la comprensión por parte de los líderes de que las trasgresiones demasiado visibles son el peor enemigo del pacto. El OEM sirve bien a los intereses de los señores de las esmeraldas: cuentan con hegemonía regional, la producción está totalmente privatizada y los impuestos son bajos. Claro que el Estado también gana. Obtiene una fortaleza contra la expansión de la guerrilla y los narcos36, algunos ingresos a través de impuestos y regalías, niveles relativamente bajos de homicidios y, más generalmente,

35 La función esencial del Estado es proveer seguridad. Al mismo tiempo, los políticos que permiten que la inseguridad se desborde serán castigados electoralmente. La prohibición de la coca es análoga. Incluso si esto no es razonable, se puede sostener si los ciudadanos estadounidenses votan en contra de cualquier partido o candidato sospechoso de ser blando con el crimen y sí los políticos conocen o esperan esa clase de comportamiento. Es fácil observar cómo esto puede crear un mecanismo de autosostenimiento (puesto que los políticos tienen esta creencia acerca de los votantes, desarrollan su discurso en esa dirección, reforzando las creencias de los votantes).

36 Un punto central del acuerdo de paz es combatir los cultivos de coca en la región. En la narrativa de este texto, por razones de espacio, hemos omitido los enfrentamientos de los líderes esmeralderos con actores armados de corte nacional.

Ha habido múltiples vínculos con el paramilitarismo y conflictos con la guerrilla. Pero la invariante ha sido la fijación regionalista de los líderes, que preferirían expandirse pero evitar que alguien “foráneo” se meta a sus territorios.

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la solución de un problema regional. En otros términos, la precondición para el control territorial del Estado es su introducción, por medio de coaliciones regionales que prominentemente incluyen a los jefes esmeralderos.

El caso de la coca es mucho más complicado, pero muestra algunas similitudes llamativas. Puesto que la coca está dispersa territorialmente, se trata de un asunto nacional. Los impuestos están fuera de discusión (para el gobierno, no para los rebeldes o los paramilitares).Tanto por razones políticas (dado el número de personas involucradas en la producción) como financieras (la gran riqueza involucrada), el régimen tiende a tolerar los arreglos regionales, donde los magnates de la coca participan en coaliciones antisubversivas junto con miembros de las élites socioeconómicas. Estos OEM son muy similares al acuerdo esmeraldero.

Sin embargo, este tipo de coaliciones es muy proclive a generar la desaprobación internacional. De hecho, esto explica por qué el acuerdo de paz entre el Estado y los paramilitares implica la devolución del control territorial al primero. Todo esto muestra cuán importante es considerar en detalle la naturaleza de los OEM. Los que hemos discutido en este artículo comparten muchas características. Primero, dependen de que los líderes sean capaces de actuar colectivamente.

El potencial para la acción colectiva está basado en a) los beneficios económicos que pueden resultar de la cooperación, b) la necesidad de defenderse de agentes externos, c) La posibilidad y la necesidad de controlar alborotadores internos (por ejemplo, mineros informales), d) la necesidad de crear interfaces viables

con el Estado. Estas condiciones comunes ayudan a explicar aspectos centrales de las diferencias en las dinámicas de la coca y las esmeraldas. Al tener que subsistir en una pequeña región en la cual las esmeraldas virtualmente son la única economía, es posible lograr un control general. Los capos de la coca, en cambio, viven en un universo centrífugo. La producción está esparcida territorialmente, la mercancía es ilegal, tiene que coexistir con otras fuentes legales de riqueza, así que siempre hay incentivos para incurrir en un uso faccionalista del Estado (presionando al Estado para que reprima a los competidores y rivales). Esto hace de la coca un OEM más frágil. Segundo, están apoyados en coaliciones regionales que pasan por encima de la división legalidadilegalidad. Tercero, transforman las operaciones del Estado. Este punto es crucial, puesto que los efectos de los OEM no pueden ser medidos únicamente en términos “mecánicos” (para más detalles acerca del caso de las esmeraldas y los paramilitares, ver Gutiérrez y Barón 2005). Cuarto, son extremadamente cerrados y conservadores. Nótese que, al contrario de los argumentos comunes, la privatización y, en general, los preceptos la economía liberal no van de la mano con la profundización-empeoramiento del conflicto y la violencia. Pero, por otra parte, en los OEM que hemos revisado, el prerrequisito para el orden es la negación de las libertades democráticas, la privatización de la toma pública de decisiones, el aval y fortalecimiento de actores ilegales o semilegales37. Es importante resaltar que esto aplica a los territorios influenciados por la guerrilla. Mientras que el término narcoguerrilla es inexacto, las

37 También, la capacidad para limitar el acceso a ciudadanos o funcionarios del Estado indeseables.

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guerrillas colombianas podrían ser definidas más precisamente como guerrillas liberales: entran en la política a través de la regulación del mercado, y están, en el fondo, defendiendo el derecho de elegir en contra de un régimen de prohibición internacional. Es claro que, en esencia, son también muy conservadoras.

Ya hemos discutido la relación entre los arreglos económicos liberales y globalizadores y los OEM. El otro lado de la moneda es la evaluación de la prohibición y, en general, del cierre económico. Las guerras de las esmeraldas estuvieron asociadas a un régimen proteccionista. La violencia coquera –como Snyder lo nota– proviene de la implementación de la prohibición estadounidense. ¿Es la carencia de soluciones de libre mercado lo que activa el conflicto? Sí y no. La principal cuestión es qué tipo de paz está asociada a cuál forma de globalización económica. Los OEM de esmeraldas y cocaparamilitar fortalecen a los empresarios ilegales y los respaldan con autoridad política para controlar a los habitantes de sus zonas de influencia. El hecho de que una oposición generalizada a estos OEM no se haya materializado puede implicar que todavía los beneficios que producen son percibidos en sectores más o menos relevantes como más significativos que los costos que puedan generar. Hay que tener en cuenta: a) estos OEM tal como los conocemos no son democráticos; b) no eliminan la violencia, pero sí la reducen; c) a futuro, pueden prevenir el traslado hacia otras formas de orden más abiertas y legales.

Los ciudadanos pueden enfrentar un

dilema del prisionero entre el desorden democrático y el cerramiento de los OEM. Por eso es que Gutiérrez y Jaramillo (2003) los denominan “pactos paradójicos”.

En suma, como resultado de estos estudios de caso sugerimos que la literatura debe: a) revaluar algunas definiciones básicas (en lugar de recursos saqueables, proponemos el concepto de recursos con altos costos de intermediación38); b) repensar el Estado, tratando de comprender las implicaciones de los distintos modos de regulación; c) desarrollar microfundamentos más sofisticados para la racionalidad del régimen; d) comprender comparativamente cómo operan los OEM (especialmente importante aquí es la combinación las dimensiones racionales, normativas y de creencias); e) examinar cómo el orden está articulado con el mercado global; f) comprender cómo la interacción entre arreglos económicos y políticos detrás de los conflictos conduce a la guerra y la paz.

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38 De hecho, ni la coca ni las esmeraldas son regularmente saqueadas en el conflicto colombiano. Sólo esporádicamente hay noticias de que un embarque de coca es asaltado por la guerrilla o los paramilitares.

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ÂżBondad o estrategia?

Tejiendo responsabilidad social en el mundo del carbĂłn

virtue or strategy?

Weaving Social Responsability into the Coal World Nataly Sarmiento*

recibido 29/01/08, aprobado 15/02/08

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¿Bondad o estrategia? • Nataly Sarmiento

Resumen Este artículo cuestiona las motivaciones de las corporaciones multinacionales para adoptar políticas de responsabilidad social en los países en vía de desarrollo. Para logar esto se realizó un estudio de caso comparativo entre Drummond Ltd. y Carbones del Cerrejón Ltd. en Colombia. El resultado del estudio evidenció que las empresas responden de manera diferenciada a los constreñimientos y presiones institucionales y que, por ende, sus iniciativas de responsabilidad social surgen en medio de contextos institucionales específicos. Se concluyó que las motivaciones de las multinacionales para adoptar políticas de responsabilidad social se dividen en dos categorías: internas y externas. Por tanto, el principal aporte de este artículo para la literatura consistió en construir un modelo bidimensional de responsabilidad social dentro del cual los factores institucionales constituyen las bases del comportamiento de las corporaciones multinacionales.

Palabras clave: corporación multinacional, responsabilidad social corporativa, países en vía de desarrollo, carbón, Colombia.

Abstract This article questions the motivations of multinational corporations in adopting Social Responsibility policies in developing countries.To this end, the article compares the case of Drummond Ltd. and Carbones del Cerrejón Ltd. in Colombia.The study demonstrated that the companies respond in different ways to the institutional restrictions and pressures and that therefore their initiatives in social responsibility rise amidst specific institutional contexts. It concludes that the motivations that both multinationals have to adopt social responsibility policies are divided in two categories: internal and external. As a result, the main contribution of this article to the literature in this field was the development of a bidimensional model of Social Responsibility in which the institutional factors constitute the basis of behavior of multinational corporations.

Key words: multinational corporations, corporative social responsibility, developing countries, coal, Colombia.

Introducción l comportamiento de las corporaciones multinacionales (CM), su rol como actores políticos transnacionales y los impactos de la inver-

E

*

sión extranjera directa (IED) en los países en vía de desarrollo son temas de creciente interés dentro de la agenda internacional. En aquellos países, la implementación de políticas responsables por parte de las CM

Nataly Sarmiento es M.A. en Ciencia Política y politóloga Magna Cum Laude con énfasis en Relaciones Internacionales y Política Comparada de la Universidad de los Andes, Bogotá. En la actualidad se desempeña como analista del área de Responsabilidad Social Empresarial (RSE) en Carbones del Cerrejón Ltda. Correo electrónico: natyse@yahoo.com

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es cuestionada, debido a la debilidad institucional que circunda sus operaciones y que les concede un amplio margen de maniobra en el momento de implementar políticas y prácticas relacionadas con el medio ambiente, la fuerza laboral y la sociedad. El presente artículo se pregunta cuáles son las motivaciones que incentivan a las CM a adoptar y ejecutar políticas de Responsabilidad Social (RS) en los países en vía de desarrollo en que tienen filiales.

Con el fin de dar respuesta a la pregunta, se efectuó un estudio comparativo entre dos filiales extractoras de carbón en Colombia: Drummond Ltd. y Carbones del Cerrejón Ltd., los principales proyectos carboníferos en Colombia. Para esto fue necesario realizar entrevistas semiestructuradas a altos mandos de cada empresa, en particular, de las áreas de Gestión Ambiental, Recursos Humanos y Gestión Social.

De las entrevistas se extrajeron las categorías necesarias para la comparación, tomando como referencia los ejes temáticos más recurrentes de parte de los entrevistados y sus posiciones corporativas frente a ellos. Asimismo, los archivos particulares de cada compañía constituyeron una fuente de información complementaria para contrastar y verificar la información obtenida en las entrevistas, de tal forma que los resultados obtenidos fueran abarcantes y válidos.

1. Las CM y la RS corporativa en el mundo Para dar inicio al presente artículo, es necesario precisar dos conceptos básicos. Por un lado, las CM son firmas que poseen al menos un proyecto de IED en el que tienen derechos y control sobre los activos.

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En cuanto a la RS corporativa, existen diversas definiciones. Para las Naciones Unidas, “la RS corporativa es la iniciativa de los negocios de invertir una parte de sus ganancias en el bienestar de la sociedad, con el fin de proyectar una imagen pública positiva y crear una base de consumidores educados. Es un compromiso de los negocios para contribuir al desarrollo económico sostenible y para trabajar con los empleados y sus familias, la comunidad local y la sociedad, para mejorar la calidad de vida [traducción personal de la autora]” (United Nations Conference on Trade and Development 2004: 55). Cabe precisar que la RS corporativa (RSC), como se entiende actualmente, exige que las CM implementen iniciativas que generen valor social y económico a la vez (Gutiérrez, Avella y Villar 2006: 30). Esta integración entre lo social y lo económico ha conllevado que las empresas trasciendan la esfera privada y se involucren, a través de fundaciones corporativas, en proyectos sostenibles a largo plazo –productivos, educativos, entre otros–. Por ende, esta forma de entender la RS implica la existencia de esfuerzos que busquen transformar el statu quo que circunda a las empresas y que nacen del acercamiento entre la gestión social y las necesidades esenciales –core– de las mismas.

2. Las repercusiones de las CM y la RSC en los países en vía de desarrollo Respecto a los costos o beneficios de las multinacionales en los países en vía de desarrollo, las posiciones varían según la corriente teórica. Según los dependentistas, las CM deterioran las condiciones de los trabajadores en los países periféricos, aprovechando la abundante mano de obra y el bajo

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costo salarial. En contraste, los liberales afirman que las multinacionales son agentes positivos de cambio que aumentan la eficiencia de las empresas, estimulan la innovación, el crecimiento económico y el empleo. Por su parte, los neoinstitucionalistas retoman el importante papel de las instituciones en el proceso de configuración de las preferencias y acciones de las corporaciones en los países en que operan.

En cuanto a la RSC, en los últimos años se han logrado avances. En la medida en que las CM son sometidas constantemente al escrutinio por parte de grupos y organizaciones internacionales, han adoptado mecanismos que les permitan construir una reputación positiva, a la vez que preservan su producción y contribuyen al desarrollo sostenido de las regiones en que se localizan. Estas herramientas se agrupan en las políticas de RS que asume cada empresa. Con todo, esta ampliación de las funciones de las compañías más allá de las económicas supone que la RSC no es excluyente con la búsqueda de beneficios monetarios.

Aun cuando las políticas de RS han proliferado considerablemente en la última década, su adopción por parte de las CM alrededor del mundo sigue siendo reducida. Debido a que la adopción de políticas de RS es reciente en Latinoamérica, la mayoría de corporaciones con casa matriz en países desarrollados generan lo que se conoce como efecto chimenea. Por éste se entiende que, cuando las empresas cuentan con políticas y comportamientos responsables de gestión ambiental, laboral y social en sus países de origen, los extienden tanto a sus filiales como a las empresas proveedoras (en su mayoría locales) (Gutiérrez, Avella y Villar 2006: 21).

3. El neoinstitucionalismo y la construcción de preferencias Douglass North define las instituciones como “[…] las reglas de juego en una sociedad o, más formalmente, son los constreñimientos ideados por el hombre que dan forma a la interacción humana [traducción personal de la autora]” (North 1999: 3). Las instituciones son tanto informales (costumbres, tradiciones) como formales (constituciones, leyes), y son cruciales para estructurar las expectativas individuales.

El punto de partida de la relación existente entre las instituciones y la formación de preferencias está dado por el supuesto de que “[…] las instituciones afectan los resultados del juego mediando la forma en que los intereses y las preferencias se traducen en decisiones y resultados [traducción personal de la autora]” (Rettberg 2004: 3). Por ende, estudiar la formación de preferencias implica concentrarse en los actores políticos, en cuanto son ellos quienes interpretan y toman decisiones dentro de la red institucional.

De acuerdo con Rettberg, existe una vasta literatura en el tema de formación de preferencias empresariales.

La intuición de fondo es que “[…] los actores económicos están enraizados en contextos institucionales que dan forma a sus preferencias y explican la variación en términos de lo que quieren, cuándo lo obtienen, y lo que necesitan que sea efectivo [traducción personal de la autora]” (Rettberg 2004: 3). De hecho, las instituciones van más allá de la simple influencia sobre los intereses de los actores. También determinan el grado de poder del que gozan algunos grupos sobre otros, la manera en que tales grupos se relacionan entre sí,

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la percepción que tienen unos grupos de otros, y cómo se movilizan los recursos institucionales en las luchas políticas.

De acuerdo con la interpretación y análisis que realicen los actores del contexto institucional que los circunscribe, pueden formular sus preferencias en términos de maximización de utilidades u obtención de sus intereses. Por ende, al evaluar las preferencias de los actores políticos, lo central es identificar cuáles son las instituciones que intervienen en sus incentivos para actuar de una manera u otra.

Ahora bien, autores como Peter Evans y Ben Schneider coinciden en que, al menos en principio, todas las empresas son proclives a buscar su rentabilidad económica. Además, Evans argumenta que si las CM se entienden como organizaciones complejas, el análisis de sus decisiones y comportamientos no puede estar restringido a la búsqueda de ganancia.También es esencial conocer “[…] quién toma la decisión, lo que esa persona sabe y cómo procesa la información que conoce [traducción personal de la autora]” (Evans 1981: 215). Por ende, Evans defiende que el estudio de por qué las CM eligen ciertas estrategias “[…] requiere un análisis de la estructura organizacional de la firma y la manera en que la información se mueve dentro de la estructura [traducción personal de la autora]” (Evans 1981: 215).

Schneider trae a colación la importancia de las redes sociales para el desempeño de una organización. Para este autor, el capital social “[…] es el principal factor determinante del desempeño de una empresa” (Schneider 1999: 68), razón por la cual está en el interés de la organización alimentar dichas redes, en aras de reducir los cos-

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tos de información y transacción internos y obtener mayor rentabilidad. Por ende, las preferencias de la organización también estarían dadas por las redes sociales que la constituyen, y no exclusivamente por factores objetivos.

4. Contexto y operaciones de Drummond Ltd. y Carbones del Cerrejón Ltd. Desde los años 90 el carbón se ha posicionado como el segundo producto de exportación colombiano después del petróleo. El 92,3% del volumen total de carbón producido en Colombia es aportado por los proyectos de Drummond y Cerrejón (Unidad de Planeación Minero Energética 2005: 7). Drummond, por un lado, es una empresa familiar con casa matriz en Estados Unidos, mientras que Cerrejón perteneció en un principio al consorcio Exxon-Carbocol y actualmente es propiedad de tres multinacionales: BHP Billiton, Anglo American y Xstrata.

Drummond y Cerrejón se ubican en el Cesar y La Guajira, respectivamente. Estos departamentos vecinos comprenden una situación paradójica entre dinámicas de violencia y riqueza minera. Cuatro grandes fenómenos demarcan su situación actual. En primer lugar, la minería de carbón, que en la última década se ha consolidado como el determinante crucial de las condiciones socioeconómicas de ambos departamentos (Gamarra 2005: 6; Meisel 2007: 37). En segunda instancia, el Cesar y La Guajira se han posicionado entre los principales departamentos exportadores de Colombia, por lo que tienen una participación significativa dentro del PIB nacional, además de ser fuentes de divisas e ingresos fiscales. En tercer lugar, empero, la intensidad del conflicto ha

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impedido un desarrollo sostenido que fortalezca las instituciones estatales, pero también afecta las condiciones de vida y de seguridad de la población civil (Naciones Unidas y CEPAL-ECLAC 2002: 60). Por último, cabe resaltar la paradoja entre los indicadores sociales, que reflejan los altos ingresos de la población y del gobierno regional, en contraste con los promedios nacionales, y la persistencia de la baja calidad de vida (Castillo 2004: 1-127; Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario 2004: 1-29).

5. Políticas y guías de comportamiento de Drummond Ltd. y Carbones del Cerrejón Ltd. Las políticas y guías de comportamiento rigen la conducta de los empleados y directivos en el momento de ejecutar todas las actividades de la empresa, desde los procesos productivos internos hasta la relación con actores externos. De acuerdo con el balance social publicado en 2004, titulado “Drummond. Diez años de buena energía en Colombia”, la visión de Drummond Ltd. consiste no sólo en situar a Colombia dentro del mercado internacional del carbón, y ubicar este mineral en el segundo reglón de exportaciones del país, sino además en ser un buen vecino para las comunidades que habitan las áreas de influencia de sus operaciones (Drummond Ltd. 2004: 7).

En el aspecto laboral, “[…]

Drummond es responsable de brindarle al trabajador oportunidades de desarrollo y participación […]” (Drummond Ltd. 2004: 21). Con esta filosofía se busca tener una fuerza de trabajo leal, orgullosa, responsable y pujante, en constante búsqueda de la excelencia.

En cuanto a medio ambiente, el propósito es “trabajar para que no se desmejore la calidad de las aguas, el aire y los suelos, para acondicionar el territorio para su uso en otras actividades de desarrollo regional, una vez sean finalizadas las actividades mineras […]” (Drummond Ltd. 2004: 53). Por último, en materia social “[…] el objetivo básico del programa de relaciones con la comunidad […] ha sido el de promover y mantener una relación de ‘Buen Vecino’ con un plan ambicioso de inversión social en todos los municipios de influencia del proyecto” (Drummond Ltd. 2004: 119). De estas directrices empresariales se desprenden los orígenes de las iniciativas que realiza Drummond en las respectivas áreas mencionadas, así como la coherencia entre los objetivos y los resultados.

Desde la década de los 80, Exxon extrapoló sus prácticas gerenciales al proyecto carbonífero en La Guajira (entrevista a funcionario de Cerrejón, División de Comunidades y Tierras, en 2007). Específicamente, trasplantó el “Manual de cuestiones éticas y conducta responsable”. En éste se establecía como misión alcanzar competitividad en el mercado internacional del carbón, además de incluir pautas sobre condiciones seguras de trabajo, conservación del medio ambiente, promoción de prácticas éticas en los negocios, entre otros. Para Intercor, “una buena reputación fundada en un recto proceder [era] por sí misma un inapreciable bien de la Compañía” (Exxon Corporation 1982: 4-5).

En 1995 se formuló por primera vez el concepto de desarrollo sostenible dentro de un Balance Social, por lo cual la noción de competitividad empieza a ser entendida de forma amplia: no sólo incluye la dimensión económica, sino

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también la utilización razonable de los recursos, de tal forma que la seguridad y la salud del personal y de la comunidad, así como la conservación del medio ambiente, no sean amenazadas (International Colombia Resources Corporation 1997: 134). Bajo este marco surge en 1997 la Política de Comunidades, con la intención de aumentar el acercamiento con las comunidades vecinas a El Cerrejón Zona Norte (International Colombia Resources Corporation 1997: 136).

Las políticas y guías de conducta de Cerrejón se transforman parcialmente después de la fusión en 2002. La nueva visión de la compañía se enmarca dentro de las concepciones de “desarrollo sostenible” y de “mejores prácticas”. Por ende, a partir de 2005, la visión de Cerrejón se torna más comprehensiva en los temas ambientales, laborales, y de comunidades (Cerrejón 2006: 21; International Alert 2008: 3). Sobre esta base, Cerrejón ha formulado el Plan Integral de Aseguramiento, un marco estratégico para aprovechar sus mejores prácticas, con el fin de consolidar su reputación y mejorar la calidad de vida de los guajiros; conformado por el Pacto Mundial, los Principios Voluntarios para el Sector Extractivo, la Norma Internacional SA8000 y los Mecanismos de Desarrollo Limpio establecidos por el Protocolo de Kyoto.

6. Dinámicas y controversias de Drummond y Cerrejón en el contexto colombiano En Colombia, la minería de carbón es efectuada completamente por el sector privado. Con base en la información recopilada, es preciso afirmar que la razón principal por la cual Drummond y Exxon fijaron su atención en Colombia fue la existencia de un recurso natural que, debido a su especificidad, sólo

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podría ser explotado desde el territorio nacional. Por lo tanto, el motor principal de estos inversionistas extranjeros fue, sin lugar a dudas –y por hostil que pueda parecer el país–, el atractivo de la tasa de retorno de sus inversiones. Por un lado, para Exxon fue un ensayo de una gran petrolera que, en una coyuntura de crisis energética como la ocurrida en la década de 1970, quiso aventurarse por la ruta de la minería del carbón. Por ende, sostuvo un proyecto que en los primeros 12 años sólo produjo pérdidas moderadas para el operador –Intercor– y cuantiosas para el socio estatal –Carbocol–. Ante la recuperación del mercado del petróleo, desde finales de la década de 1990 ExxonMobil decidió vender su participación en los negocios diferentes de su core business –petróleo y gas–. Por lo tanto, en 2002 entregó su parte de Cerrejón Zona Norte, dos años después de que Carbocol hiciera lo mismo.

En contraste con las preferencias comerciales de ExxonMobil, Drummond intensificó su operación cuando se visualizaban cambios estratégicos globales en el mercado de combustibles fósiles a mediados de los años 1990. Es así como, al tiempo que Exxon se retiraba por razones estratégicas del negocio del carbón, Drummond y los tres socios actuales de Cerrejón le apostaron financieramente al buen negocio a largo plazo.

Ahora bien, Drummond y Cerrejón, como los dos enclaves de explotación más importantes del país, también han impactado el desarrollo departamental e incluso nacional.

Surgen así las preguntas de cómo tales compañías han afectado y transformado las condiciones económicas y sociales de los departamentos en que operan.

¿Bondad o estrategia? • Nataly Sarmiento

El inicio de la minería en La Loma en manos de Drummond Ltd. contribuyó –tras la caída de la industria algodonera– a la rápida estabilización de los indicadores económicos en el Cesar, mediante la creación de empleos, el pago de regalías y de impuestos (Drummond Ltd. 2004: 79). De hecho, Drummond se ha consolidado como la principal fuente de ingresos para las autoridades locales y departamentales (Jiménez 2000: www.elheraldo.com. co/revistas/informe/noti29.htm), así como para la población residente en las zonas de influencia de la mina. De aquí que, según la encuesta realizada por Econometría S. A. en 2003, financiada por Drummond, en cuanto a calidad de vida, “[…] las condiciones de NBI [Necesidades Básicas Insatisfechas] han venido mejorando desde 1993 para todos los municipios, destacándose los municipios de influencia directa […]” (Drummond Ltd. 2004: 86). No obstante, y en contraste con tales tendencias de mejoría, la línea de pobreza en los municipios de influencia directa se ubica en el 53,51%, y la línea de indigencia equivale al 28,36%.

Para los municipios de influencia indirecta las cifras son 58,39% y 25,56%, respectivamente (Drummond Ltd. 2004: 79).

Estas estadísticas ilustran las dinámicas contrastantes que existen dentro del Cesar. Por un lado, la presencia de Drummond ha generado unos montos descomunales de dinero nunca antes administrados en el departamento. Por otro, las mejoras sociales son reducidas y se encuentran focalizadas, lo que aumenta las disparidades sociales en el departamento y perpetúa la precariedad de los índices de crecimiento local (Bonet 2007: 9).

La similitud de la situación de Cerrejón con Drummond en este aspecto es evidente. Entre 1985 y 2005, Cerrejón ha generado al país divisas por más de US$10.955 millones, ha pagado más de US$639 millones en regalías, ha cancelado más de US$1.550 millones en salarios a empleados directos, ha comprado y contratado servicios en el nivel nacional por más de US$2.137 millones y ha abonado más de US$9 millones en impuestos (Cerrejón 2006: 73). No obstante, en 2004 la proporción de la población de La Guajira en situación de pobreza fue de 64,08% en términos de Necesidades Básicas Insatisfechas (“Guajira”. revista Portafolio 2005: 153). Así, los ingresos generados por la compañía contrastan con el estancamiento de los índices de calidad de vida. En consecuencia, la debilidad institucional, las prácticas políticas que configuran un entorno de corrupción y la malversación de fondos públicos reducen las posibilidades de un crecimiento socioeconómico constante y significativo dentro del departamento (International Alert 2008: 8, 33-34). De hecho, según declaraciones oficiales del Contralor General de la República en 2005, Antonio Hernández Gamarra, en los últimos 25 años La Guajira ha malversado cerca de US$1.000 millones de regalías.

Lo cierto es que el mejoramiento de los índices sociales en las áreas de influencia directa de la minería se explica por la presencia de Drummond y Cerrejón en el Cesar y La Guajira.

Asimismo, y debido a sus inversiones en el país, han mejorado las condiciones comerciales y fiscales, tanto departamentales como nacionales. Si bien materialmente tales aportes no se han reflejado satisfactoriamente sobre el conjunto de

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la población –de acuerdo con los datos presentados previamente–, existen otros beneficios que ha traído consigo la IED. En cuanto a capital humano, desde sus inicios, Drummond y Cerrejón reclutaron cientos de jóvenes de la Costa Caribe para entrenarlos y prepararlos, con el fin de conformar los equipos de operadores y técnicos que hasta la actualidad son el eje de las respectivas operaciones mineras. De hecho, ambas empresas se asemejan en que no sólo han importado tecnología de punta en lo concerniente a procesos de excavación minera y manejo de carbón, sino que además han proporcionado al personal nacional un know how inexistente dos décadas atrás –y que no pudo ser financiado ni suministrado por el Estado–.

Igualmente, los salarios integrales que se le otorgan a cada empleado operativo, y que incluyen numerosas prestaciones sociales de salud, ahorro, becas, préstamos y bonos, han facilitado que la mayoría de sus hijos bachilleres tengan la posibilidad de ingresar a la universidad; mejorando así los niveles educativos de la población a futuro, de una manera que no era posible imaginar sin los flujos de dinero generados por Drummond y Cerrejón. En suma, tales empresas producen un capital humano y un bienestar social significativo a la población directamente beneficiada.

Lo anterior, sin embargo, debe interpretarse con cuidado, debido al debate latente frente a la posibilidad de que las CM subyuguen a los Estados. Ni Drummond ni Cerrejón, en el pasado o en el presente, han asumido estilos tácitos o expresos para convertirse en actores que le disputan el poder al Estado.

En vez de ello, Drummond, hasta 2007, y Cerrejón, hasta 2002, asumieron

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un rol de muy bajo perfil, pudiendo hacerse visibles dado su poder económico regional. De hecho, las políticas vigentes de Drummond y Cerrejón en materia de política prohíben expresamente los sesgos ideológicos, en línea con principios de transparencia en la relación y cooperación con los diferentes actores regionales: léase gobierno, comunidades internas o externas, entre otros (entrevista a funcionario de Drummond, Departamento de Recursos Humanos Área Puerto y Ferrocarril, en 2007; entrevista a funcionario de Cerrejón, División de Comunidades y Tierras, en 2007).

Pese a lo anterior, y a los esfuerzos de Drummond y Cerrejón, o bien por conservar un bajo perfil o por mejorar su reputación ante las comunidades, ocurre que ambas son las compañías de carbón más grandes de Latinoamérica, como también las corporaciones de mayor visibilidad de las regiones donde operan. Dado que existe una brecha entre el estatus de los trabajadores de las dos compañías con el entorno en cuanto a ingreso, condiciones de salud, nivel de educación de sus familias, y dado que muchos nativos conocen el estándar de las instalaciones, la magnitud y valor de los equipos, y el valor de la operación, ambas empresas terminan teniendo una imagen de “gigante proveedor” frente a las comunidades que las rodean. Esto hace que la población tienda a atribuirles los problemas que les aquejan: pobreza, analfabetismo, desempleo, enfermedades, violencia armada, carencia de infraestructura, entre otros (International Alert 2008: 34). Por ende, es desde la percepción de la población que se engrandece la labor de las compañías al trasplantar y, en casos extremos, suplantar al Estado y

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las obligaciones que éste tiene hacia sus ciudadanos. Dicha percepción atribuye a la empresa obligaciones que en principio no le corresponden pero que sí afectan el desempeño de la operación y su reputación frente a la opinión pública (entrevista a funcionario de Drummond, Departamento de Relaciones con la Comunidad Seccional Magdalena en 2007; entrevista a funcionario de Cerrejón, División de Comunidades y Tierras en 2007). En consecuencia, por una forma mal entendida de lo que son los límites y alcances de sus actividades responsables, de su naturaleza empresarial y de lo que le corresponde al Estado, las comunidades proyectan en estas compañías sus inconformidades y exigencias en cuanto a condiciones y necesidades de vida.

En este contexto, si bien Drummond y Cerrejón han ganado en el Cesar y La Guajira diferentes grados de reconocimiento y legitimidad por sus labores en materia social, laboral, entre otros, también ha proliferado la aparición de detractores que exigen mayores retribuciones por parte de las empresas, como forma de saldar la ineficiencia del Estado para proveerles condiciones de vida mínimamente dignas.

Ahora bien, a tales exigencias que se les atribuyen a las CM, se suma un segundo elemento de igual importancia y que impacta negativamente las operaciones mineras de Drummond y Cerrejón: el conflicto armado. Dadas las características de su entorno, Drummond y Cerrejón no han estado aisladas del conflicto colombiano y, al ser empresas mineras, no cuentan con la flexibilidad para trasladar sus operaciones. Por lo tanto, las dos empresas han enfrentado atentados contra sus instalaciones, principalmente las vías

férreas, por lo cual la reacción inicial ha sido aumentar los gastos en seguridad y vigilancia privada de los respectivos complejos.

Por ende, el conflicto armado y la situación de pobreza de la población en ambos departamentos propician la realización de actividades delincuenciales que conllevan decisiones administrativamente costosas. Según un funcionario de Cerrejón, si las condiciones de seguridad en el área mejoraran sustancialmente, probablemente podrían reducirse a 500 los 1.100 vigilantes que actualmente contrata la empresa. Esto, por ejemplo, produciría una reducción de costos de aproximadamente US$300 a US$400 mil mensuales, sin incluir los demás costos logísticos y de coordinación con la Fuerza Armada para su entrenamiento frente a posibles intrusiones o atentados contra la operación minera.

Aparte de los costos generales generados por el conflicto a Drummond y Cerrejón, también surge el problema de los nexos que potencialmente se pueden producir entre ellas y las fuerzas ilegales. El caso más evidente es el de Drummond, que desde mediados de 2007 tuvo que enfrentar una demanda en Estados Unidos al ser acusada de asociarse con las autodefensas para asesinar a tres sindicalistas activos de la compañía en 2001 (“Oscuridad en la mina”. revista Semana: 2007). Pese a los costos en imagen y reputación que causó el escándalo, Drummond fue absuelta de los cargos por el juez de primera instancia y declarada inocente. A diferencia de Drummond, no existen acusaciones verificables hacia Cerrejón por nexos con grupos ilegales (International Alert 2008: 40-43), pero tampoco se ha librado de denuncias informales provenientes de organizaciones no guberna-

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mentales que vinculan a la empresa con masacres de grupos indígenas en la alta Guajira efectuadas por paramilitares que, por lo demás, están ligados al narcotráfico (entrevista a funcionario de Cerrejón, División de Protección, en 2007).

Bajo estas condiciones, las dos compañías han coincidido en crear vínculos con las Fuerzas Armadas, con miras a proteger tanto la operación como a sus empleados. Actualmente existen bases militares cerca de La Loma en el Cesar y de la Mina de Cerrejón. Es así como la protección ofrecida por el ejército en las áreas de minería tiene dos objetivos fundamentales: por un lado, la reacción inmediata frente a un evento contra los funcionarios y, por otro, frente a un atentado contra los activos de la empresa.

Debido a que la reacción de protección esperada de las empresas mineras ubicadas en focos de conflicto es aumentar la seguridad, las diferencias en cuanto a RS se manifiestan a través de la manera en que cada empresa se relaciona con las Fuerzas Armadas y su seguridad privada. Cerrejón, por ejemplo, ante el crecimiento de la presencia militar en la zona desde 2003, y como parte de la intensificación de sus iniciativas de RS, se embarcó desde 2004 en un proceso de adhesión divulgado en el tema de Derechos Humanos, que incluye el entrenamiento de toda su vigilancia privada y el entrenamiento complementario en Derechos Humanos a las Fuerzas Militares del Estado localizadas en La Guajira (International Alert 2008: 10, 39, 45).

De esta forma, la compañía no sólo procura garantizar un trato humano y legal a los civiles cuando tienen lugar operaciones militares, sino que además previene que ocurran viola-

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ciones a los derechos civiles que le puedan ser imputados. Sin embargo, la empresa aún carece de un sistema que le permita evaluar los resultados de esta iniciativa.

7. ¿Cómo se ubican Drummond y Cerrejón dentro de las tendencias actuales de RS? Cabe preguntarse por el “tipo” de RS que han aplicado en el pasado y que aplican hoy Drummond y Cerrejón. La principal diferencia está en la manera en que ambas definen e implementan las iniciativas de RS. Por un lado, la primera ejercita un modo de filantropía tradicional que incluye “[…] donaciones financieras o en especie, programas de voluntariado entre sus empleados y operación directa de programas sociales” (Sanborn y Portocarrero 2003: 7). Cerrejón, por su parte, desde 1980 hasta la actualidad, ha saltado de la filantropía tradicional a la estratégica –donde se implementan iniciativas que generan valor social y valor económico a la vez–, a la responsabilidad social empresarial, “en la que el trabajo con las comunidades es integrado a la estrategia de la empresa, más cercana a las capacidades y necesidades centrales (el core) de la organización” (Rettberg 2007: 2).

Existe una serie de ejemplos concretos que soportan este argumento. Por un lado, Drummond, a diferencia de Cerrejón, aún no cuenta con una red interna de cómputo, un manual consolidado y divulgado de Políticas corporativas y/o acreditaciones internacionales que garanticen transparencia de los procedimientos y actividades que tienen lugar dentro de la empresa. Por otro lado, durante los doce años de operación de Drummond, el énfasis ha estado puesto en proveer

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infraestructura (entrevista a funcionario de Drummond, Departamento de Relaciones con la Comunidad Seccional Magdalena, en 2007; entrevista a funcionario de Drummond, Departamento de Recursos Humanos Área Puerto y Ferrocarril, en 2007), mientras que Cerrejón, hoy por hoy, ha completado dicha actividad con la promoción, implantación, financiación y seguimiento a proyectos productivos y con la construcción de capital social (Cerrejón 2006: 1-157) en las comunidades relacionadas con el complejo.

Por otro lado, fue en 2007, doce años después de iniciada la operación, que Drummond arrancó la iniciativa de publicar anualmente Balances Sociales utilizando los criterios de la Asociación Nacional de Industriales. Cerrejón publicó su primer Informe Social –de carácter netamente descriptivo– a finales de los años 80; a mediados de los 90 empezó la publicación de Balances Sociales –enfatizando los logros de la empresa–, y en 2005 fueron sustituidos por el Reporte de Sostenibilidad, basado en la Iniciativa de Reporte Global.

Sin embargo, Drummond, dentro de su estilo familiar corporativo, atraviesa una coyuntura nacional con impacto en su credibilidad y transparencia legal frente al tema del pago de regalías, mientras que en el plano internacional acaba de salir airoso de un litigio ante un juzgado de primera instancia en Estados Unidos por presuntas violaciones a los Derechos Humanos y de asociación sindical que está impactando su imagen y credibilidad en el nivel internacional. De esta forma, Drummond luce como una empresa americana con un amplio camino por recorrer en RS.

En contraste con Drummond, en la actualidad la política de Cerrejón está enfocada en el concepto de Licencia Social para Operar. Éste tiene un planteamiento estratégico con fuertes pilares fincados en el beneficio de las comunidades en donde está la operación; la obtención de una aceptación abierta por parte de las comunidades de la empresa como generadora de mejores condiciones de vida en la zona; y la visión de sostenibilidad, que hace que Cerrejón despliegue esfuerzos para apoyar, cogestionar y acompañar iniciativas de educación, salud, fortalecimiento institucional y negocios que sienten las bases de una Guajira sostenible después que la Mina cierre en 2034 o más allá, si se renueva el contrato (entrevista a funcionario de Cerrejón, División de Comunidades y Tierras, en 2007). No obstante, la empresa actualmente enfrenta una serie de retos en la implementación de esta visión holística en la relación con las comunidades, entre los que se destacan la construcción de confianza con las comunidades reasentadas en el pasado y el aumento de la sensibilidad hacia las prácticas culturales de la población wayúu (International Alert 2008).

8. ¿Qué motiva a Drummond y a Cerrejón a adoptar políticas de RS en Colombia?

Anteriormente se afirmó que las CM están sujetas a constreñimientos institucionales a partir de los cuales forman sus preferencias y comportamientos. Así, por un lado, las leyes estatales, entendidas como instituciones públicasformales, explican el pago de regalías e impuestos por parte de Drummond y Cerrejón, como también algunas pautas en cuanto a la generación de empleo local y al fomento de la industria regional y nacional.

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Las CM también están constreñidas por complejos institucionales internacionales que en la última década han aumentado las exigencias frente a las actividades empresariales en pro del desarrollo. Con este fin, se han creado cuerpos a los que las empresas se acogen voluntariamente, tales como el Pacto Mundial y los regímenes de la OECD para las CM y la IED. Sin embargo, recientemente también cobran importancia las instituciones públicas-descentralizadas como las prácticas culturales de la sociedad civil, que explican en gran parte las movilizaciones de los consumidores para defender la elaboración de productos de manera armoniosa con los criterios de sostenibilidad ambiental y de respeto a los Derechos Humanos. Por otra parte, las CM también generan instituciones de carácter privado, principalmente a través de la formulación de “Códigos éticos” que coordinan y formalizan internamente el ejercicio de prácticas responsables.

Sobre estas distinciones es posible afirmar que detrás de la adopción de políticas de RS subyacen seis motivos fundamentales, agrupables en dos categorías. La primera consiste en preferencias de carácter interno de la empresa, mientras que la segunda categoría de motivaciones son aquellas que surgen a partir de dinámicas o instituciones externas a la empresa. a) Preferencias de carácter interno Un primer motivo por el cual las compañías adoptan políticas de RS está relacionado con sus accionistas y/o propietarios. Anteriormente, se introdujo la idea de que las casas matrices tienden a producir un “efecto chimenea” en sus filiales, por el cual extienden los comportamientos responsables

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en sus países de origen a sus demás sedes. De hecho, Evans afirma que para comprender el porqué del comportamiento empresarial, es imprescindible conocer quién toma las decisiones dentro de una firma. Drummond, como empresa familiar, tiene su casa matriz en Estados Unidos. Su primera experiencia como multinacional fue en Colombia, al obtener la concesión del proyecto La Loma, por lo cual Drummond implantó en Colombia un sistema de producción similar al de sus minas en Estados Unidos, donde la efectividad en la producción de carbón es el eje central de las iniciativas de la empresa (Bacon 2001: http:// www.inthesetimes.com/issue/25/17/ bacon2517.html).

Por su parte, Cerrejón fue operado inicialmente por Intercor –filial de Exxon–, cuya casa matriz se encuentra también en Estados Unidos, mientras que actualmente le pertenece a multinacionales europeas. Exxon, una CM con experiencia en la extracción de petróleo alrededor del mundo desde 1882, trasplantó a Cerrejón su sistema administrativo y demás estándares de conducta, que para la época se consideraban pioneros en cuestiones ambientales y de gestión interna (Lane 2003: http://www.exxonmobileurope.com/Europe-English/ News/Eu_speech_CSR_300903.asp; ExxonMobil 2002: 1-40). De acuerdo con uno de los funcionarios entrevistados de Cerrejón, ExxonMobil sentó las bases para una conducta responsable por parte de la empresa. Sin embargo, los esfuerzos por formalizar y profundizar en tales prácticas se intensificaron con la llegada de los nuevos accionistas que, con un enfoque europeo de mayor exigencia, conciencia y sensibilidad social, enfatizaron en la necesidad de

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acreditar las dinámicas de RS de Cerrejón para adquirir una ventaja comparativa sobre otros productores de carbón alrededor del mundo (Cerrejón 2006: 1-157; Cerrejón Intranet 2007).

Es interesante anotar que Exxon y Drummond Co. comparten el mismo país de origen. Sin el ánimo de generalizar el comportamiento de todas las CM americanas respecto de la RS, existe un estilo común que aplicaron en sus inicios ambas empresas en su entorno regional y nacional. Éste se puede definir como el de operaciones de bajo perfil (entrevista a funcionario de Cerrejón, División de Comunidades y Tierras, en 2007), caracterizadas por una mínima participación en la cotidianidad regional y local, la invisibilidad de los proyectos para las comunidades vecinas y un aislamiento físico y social de toda la población corporativa y comunitaria, que se refleja en mínimos intercambios deportivos, culturales y sociales.

Esto, sin embargo, no debe confundirse con la madurez corporativa de las dos empresas. Mientras ExxonMobil es una empresa que cotiza en bolsa desde hace décadas y tiene más de 100 años de operaciones en el negocio energético, Drummond es una compañía familiar de Alabama con menos de un siglo de experiencia. Por ende, mientras ExxonMobil desarrolló a lo largo de décadas unas políticas corporativas de alto nivel administrativo y tecnológico, Drummond mantiene un esquema familiar jerárquico con foco en la rentabilidad de cada operación particular.

No se puede subestimar la importante distinción entre las corporaciones que cotizan en bolsa y las empresas familiares. El elemento clave consiste en que las compañías que cotizan en bolsa –como lo son ExxonMo-

bil, BHPBilliton, Anglo American y Xtrata– tienden a gozar de una mayor sensibilidad social porque sus directivos deben responderles a millares de accionistas minoritarios. Así que, más que existir una estructura jerárquica, existe un sistema de contrapesos entre directivos y accionistas a través de mecanismos de rendición de cuentas que permiten a los shareholders conocer las decisiones empresariales y, como fuentes de financiación, influir en el curso que tome la empresa. Asimismo, y sumado a las presiones de la sociedad civil que defienden la elaboración “responsable” de los productos, ante cualquier impugnación se afectan los precios de las acciones. De aquí que los socios se constituyan en una fuente principal de presión a los directivos de la compañía para que transformen aquellas prácticas que reduzcan la rentabilidad, credibilidad y reputación de la compañía. Para el caso de Drummond, por el contrario, los dueños de la compañía son exclusivamente los miembros de la familia, y por ende, no tienen que responder al público y mucho menos a accionistas sobre los cursos que tome la empresa para continuar los negocios.

Los shareholders también son importantes como fuente de financiación de las filiales. Los directivos de las filiales de las grandes CM están en la obligación de responder a los intereses de sus accionistas y propietarios en la casa matriz, como forma de asegurar la continuación de la operación y que aquellos no retiren su capital de la empresa (International Alert 2008: 12). De aquí que se presente una doble dinámica: por un lado, las casas matrices dictan a sus filiales parámetros de comportamiento responsable pero, por otro, son las filiales las encargadas de aplicar

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tales medidas, de modo que satisfagan a los socios de las mismas. Estos últimos determinan si la manera en que ocurren las operaciones se ajusta a sus intereses en materia económica y de sostenibilidad. Los actuales accionistas de Cerrejón, reconocidos internacionalmente por sus altos estándares de RS, aseveran su rechazo hacia filiales que infrinjan los principios y valores de la casa matriz. Por ende, aportan su know how y experiencia en cada uno de los temas de RSC, para que la presidencia de Cerrejón estudie y analice cada insumo particular, y produzca sus propias políticas para el contexto colombiano manteniendo la consistencia y coherencia con las directrices de los accionistas.

Para el caso de Drummond, es menos evidente dicho factor. En parte, porque siempre ha pertenecido a la misma familia, y dado su énfasis en la rentabilidad operativa, no es claro que los propietarios estén dispuestos a suspender o retirar la operación en Colombia por el no cumplimiento de políticas de RS. Por el contrario, están expandiendo el proyecto. Por tanto, actualmente los directivos de Drummond están revaluando la necesidad de profundizar en las iniciativas de RS y de comprometerse integralmente con el desarrollo del departamento, de tal forma que la operación pueda continuar de manera armoniosa con el entorno y recobrar la confianza de sus clientes ante los problemas legales enfrentados recientemente.

En tercer lugar, para las CM se cumple que desean tener operaciones rentables económicamente. De tal forma que la implementación de políticas de RS también está motivada por la necesidad de ser eficientes operativa-

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mente. Esto se ilustra en el caso de las relaciones sindicales. En 2006, dada la huelga sindical de 31 días que realizaron los trabajadores de Drummond, en aras de obtener mejores condiciones salariales y garantías en cuanto a estabilidad laboral, la compañía perdió diariamente US$3,5 millones (“Las pérdidas de Drummond por la huelga superan los US$3,5 millones”. revista Dinero: 2006). Cerrejón afrontó huelgas en 1990 y 1995 que también afectaron el cumplimiento de las metas productivas en esos años. No obstante, el tener una fuerza laboral satisfecha con las condiciones de trabajo, así como la existencia de canales efectivos de comunicación y negociación, evitan retrasos en la operación. Es así como las políticas y prácticas responsables en materia laboral se convierten en una herramienta para construir relaciones estables que permitan una operación efectiva y una producción constante. b) Preferencias de carácter ‘externo’ Habiendo establecido lo anterior, y retomando la creciente presión por parte de Estados, organizaciones supranacionales y la sociedad civil sobre las empresas, existe una cuarta motivación esencial por la cual las CM adoptan políticas de RS: su reputación. Es preciso distinguir entre imagen y reputación. La primera, relacionada con el aspecto publicitario o mediático de la empresa, tiene el propósito de producir un concepto público favorable, que puede coincidir –o no– con la realidad interna de la compañía. La reputación trasciende la idea de imagen y pretende construir una opinión pública basándose en el “ser” de la empresa y en sus mejores prácticas, que se dan a conocer mediante informes transparentes y

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publicaciones certificadas por terceros competentes. De esta forma, no sólo se gana reconocimiento público sino también respeto y posicionamiento entre los competidores como una firma que está comprometida con estándares altos de calidad y que cumple con los criterios de un “comercio justo”.

Desde la década de 1980, Cerrejón ha afirmado que la reputación es un activo invaluable para la empresa, que redunda en su competitividad. Drummond, por otro lado, es un caso más complejo. Si bien es cierto que durante la última década la empresa ha optado por conservar un bajo perfil –más allá de una imagen departamental positiva–, la coyuntura actual la ha forzado a aumentar su reconocimiento nacional.

Por tanto, el interés de Drummond por publicar anualmente sus labores sociales, ambientales y laborales ha coincidido con la amplia cobertura de los medios de comunicación nacionales e internacionales del asesinato de los tres sindicalistas en 20011. Por ende, las actuales acciones de Drummond se presentan como mecanismos para popularizar un perfil positivo de la empresa. Dado que la reputación es un elemento de opinión pública, el interés tanto de Cerrejón como de Drummond en la misma refleja la importancia y el poder de las instituciones intermedias como interlocutoras de su competitividad.

Se intuye de lo anterior que, de acuerdo con el comportamiento de otros agentes, las CM construyen preferencias. En línea con la motivación anterior, otro de los motivos por

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los cuales Drummond y Cerrejón han adoptado en el pasado y se encuentran mejorando sus esquemas de RS es por razones de tipo legal o jurídico. Las multinacionales no sólo están siendo sometidas a las críticas de una sociedad civil más exigente e instruida en materia de sostenibilidad y que además cuenta con herramientas de comunicación eficaces para transmitir sus preocupaciones, sino que también los gobiernos –principalmente de los países desarrollados– han aumentado el monitoreo que hacen a sus empresas, como forma de verificar el cumplimiento de políticas y prácticas que armonicen con el medio ambiente y que contribuyan al desarrollo social. Pese a que todavía no existe un régimen formal internacional con poder de sancionar jurídicamente a las empresas, en el nivel nacional es posible demandarlas civilmente por acciones específicas.

El caso de Drummond es relevante en este aspecto, dada la reciente demanda internacional que le fue instaurada haciendo uso del Alien Tort Claims Act (ATCA), una norma estadounidense de 1789 que permite a extranjeros demandar ante cortes locales a ciudadanos de ese país por sus acciones en el exterior. Ahora bien, como parte de su defensa ante las acusaciones por el asesinato de los tres sindicalistas, Drummond comunicó que no realizará acuerdos ni pagos a los demandantes, en cuanto esto podría incentivar la aparición de nuevas demandas o exigencias que afectan negativamente a la compañía (Drummond Ltd. 2007: 3). De esta

Drummond fue demandada desde el año 2003 en la Corte Penal de Alabama, Estados Unidos, por apoyar a grupos paramilitares, que asesinaron a tres líderes sindicales que trabajaban en la mina. Los hechos que originaron la demanda ocurrieron en marzo de 2001.

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forma, la empresa intentó deslegitimar las acusaciones frente a la Corte, pero también emprendió campañas para resaltar sus contribuciones al desarrollo del Cesar. De aquí que Drummond busque no sólo neutralizar las campañas de difamación en su contra (lo que afecta su reputación), sino también desincentivar futuras acciones legales.

Cerrejón, a diferencia de Drummond, y desde los años de Intercor, ha contado con complejos procedimientos y cadenas de mando que hacen contrapeso al potencial riesgo de cometer algún acto que pueda generar una acción jurídica. Por ende, hasta la actualidad Cerrejón no ha tenido acusaciones verificables de violación a los Derechos Humanos, en términos de demandas internacionales, aunque sí existen denuncias frente a algunos procesos de reasentamiento efectuados en el pasado, principalmente el de la comunidad de Tabaco (International Alert 2008: 20-29).

De manera complementaria, en Colombia el conflicto armado también motiva a las empresas mineras a dar saltos cualitativos en materia de RS. De hecho, los atentados contra la vía férrea de Drummond han aumentado el costo de la seguridad privada. Por esta razón, la empresa ha establecido alianzas con la Fuerza Pública para ubicar puestos militares alrededor de la mina e intensificar la seguridad del complejo.

La infraestructura férrea de Cerrejón, por su parte, también fue objeto de atentados por parte de la guerrilla durante la década de 1990.

En similitud con Drummond, Cerrejón aumentó el gasto en seguridad privada, hasta el punto que actualmente el contrato de seguridad es el más grande que tiene la empresa.

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Con todo, la innovación ha ocurrido desde la compra total de Cerrejón por parte de los nuevos accionistas y, especialmente, desde 2004, con la instauración del Programa de Derechos Humanos. La compañía ha establecido convenios con el Ministerio de Defensa en cuanto a las relaciones con la fuerza pública, pero además ha emprendido intensivos programas de capacitación a las fuerzas armadas y contratistas de seguridad –entre otros grupos–, como forma de evitar la violación a los Derechos Humanos en operaciones en pro del cuidado de la empresa, y en el trato con la población civil en general. No obstante, como se mencionó previamente, Cerrejón aún carece de un mecanismo que le permita monitorear y evaluar los resultados de esta iniciativa en derechos humanos.

Conclusiones El presente artículo se preguntó por las motivaciones que incentivan a las empresas multinacionales a adoptar y ejecutar políticas de responsabilidad social en sus filiales en países en vía de desarrollo.

Retomando las seis motivaciones presentadas previamente, es necesario precisar que para Drummond y Cerrejón dichas motivaciones difieren en cuanto a su peso relativo. Es decir, no todas tienen la misma influencia e importancia dentro de las CM en el momento de tomar decisiones en materia de RS. En cuanto a las motivaciones de carácter interno, el mayor peso está dado por el origen de la casa matriz, así como por la estructura interna de la firma –empresa familiar o de múltiples accionistas–. Estos elementos son determinantes para identificar el grado de sensibilidad y compromiso de la compañía con prácticas responsables.

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Las seis motivaciones presentadas se desprenden de una concepción neoinstitucionalista del comportamiento de las CM, de tal forma que las preferencias se conforman de acuerdo al entramado institucional –formal e informal– que circunscribe a las empresas. Es decir, las iniciativas de RS surgen en medio de contextos institucionales específicos. Así, las motivaciones de tipo jurídico corresponden a instituciones formales –la legislación– que conforman al Estado, mientras que la reputación, los principios y valores impulsados desde la “cúpula” de la empresa, e incluso el conflicto armado, responden a la existencia de instituciones intermedias e informales. De acuerdo con las necesidades y repercusiones de tales instituciones sobre la competitividad, rentabilidad y entorno de la compañía, y teniendo en cuenta que las empresas aquí analizadas no cuentan con la posibilidad de trasladar sus operaciones, ellas deben evaluar las implicaciones de moverse de una manera u otra dentro de tales instituciones.

En cuanto a las “motivaciones externas”, la motivación por excelencia es la reputación. De una reputación favorable se desprenden innumerables beneficios para la empresa: confianza por parte de sus clientes, aceptación abierta por parte de las comunidades y de los consumidores, reducción de denuncias nacionales e internacionales que pueden alcanzar niveles jurídicos, entre otros. De hecho, Cerrejón desde los años 80 ha resaltado la reputación como el fundamento de su competitividad y como eje principal de las políticas y conductas de toda la operación. Drummond, por otro lado, ha comprobado en los últimos tres años la relevancia que tiene la

reputación para mantener sus niveles de crecimiento económico y recuperar la credibilidad de sus proveedores, clientes, consumidores y comunidades internas y externas.

Es necesario que posteriores estudios sobre las CM evalúen empíricamente los impactos y alcances de las actividades de RS de las grandes filiales, como también si las iniciativas y dinámicas de paz impulsadas por la compañía se sostienen incluso después de que ésta se retire. Esto es central para el caso de Drummond y Cerrejón, dado que ambas se han convertido en los ejes de la economía local, pero también persisten en contextos donde la violencia, debilidad institucional, corrupción y pobreza son el común denominador de sus respectivos departamentos.Asimismo, y en línea con lo anterior, existe otra serie de cuestionamientos pendientes para futuras investigaciones. A saber, profundizar en los elementos que explican la diferencia en cuanto al “nivel” de RS de Drummond y Cerrejón, si se acepta que ambas se encuentran –en términos macro– en contextos regionales similares. En segundo lugar, y de la mano con el cuestionamiento anterior, es preciso ahondar de manera comparativa en las diferencias de comportamiento de las empresas familiares respecto a aquellas que cuentan con accionistas minoritarios.

Lo cierto es que la RSC materializa los esfuerzos corporativos por dejar atrás su acción limitada como actores económicos. Sin embargo, aquélla también responde a la existencia de tendencias e instituciones que circunscriben a la empresa y que la motivan a optar por ese tipo de comportamiento. Es decir, las iniciativas de responsabilidad social no surgen en medio de un vacío social o político sino como respuesta a contextos institucionales específicos.

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Palma de aceite y desplazamiento forzado en Zona Bananera: “trayectorias” entre recursos naturales y conflicto*

Oil palm and forced displacement in Zona Bananera: “Pathways” between Natural Resources and Conflict Juanita Goebertus**

recibido 29/04/08, aprobado 08/05/08

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Palma de aceite y desplazamiento forzado en Zona Bananera • Juanita Goebertus

Resumen Este artículo describe los mecanismos a través de los cuales la transición del cultivo de banano al cultivo de palma de aceite en Zona Bananera, Magdalena, ha incidido en el desplazamiento forzado. Con ello, nutre el debate acerca de las trayectorias entre recurso y conflicto adelantado en la literatura sobre economía política de los conflictos armados internos. Los resultados de esta investigación cualitativa sugieren que en el caso estudiado han operado las siguientes “trayectorias”: 1. La falta de una presencia institucional fuerte ha permitido el cobro de extorsiones por parte de grupos armados ilegales, facilitando su financiación y generando el desplazamiento forzado como consecuencia de las amenazas; 2. La transición de la explotación de banano a la explotación de palma redujo la intensidad de mano de obra y la seguridad alimentaria, desatando procesos de desplazamiento; y 3. Los incentivos institucionales para la explotación de palma de aceite han fomentado la usurpación de tierras por parte de actores armados ilegales, quienes provocan el desplazamiento con el fin de adquirir tierras para su cultivo.

Palabras clave: economía política, conflicto armado, desplazamiento forzado, palma de aceite, banano, Zona Bananera.

Abstract This article describes the mechanisms through which the transition from banana to oil palm plantations in Zona Bananera, Magdalena, has been influential in forced displacement. Therefore it adds to the debate about the paths between resources and conflict in the literature on political economy of internal armed conflicts.The outcome of this qualitative research suggests that in the case in question the following “pathways” have operated: 1. The absence of a strong institutional presence has permitted the collection of extortions by illegal armed groups allowing their financing and generating forced displacement as a consequence of the threats; 2. The transition from banana to palm extraction reduced the intensity of manual labor and food security unleashing displacement processes; and 3.The institutional incentives for oil palm exploitation have promoted the usurpation of land by illegal armed actors who provoke the displacement in order to acquire land for their cultivation.

Key words: political economy, armed conflict, forced displacement, oil palm, banana, Zona Bananera.

*

Este artículo fue presentado como monografía de grado para optar al título de Politóloga en la Universidad de los Andes, y hace parte del proyecto “¿Diferentes recursos, conflictos diferentes?: Una exploración de la economía política regional del conflicto armado colombiano” del Grupo de Recursos, Región y Conflicto Armado del Departamento de Ciencia Política de la misma universidad. ** Quisiera agradecer a Angelika Rettberg por su incansable paciencia y sus valiosos aportes a lo largo de la realización de esta investigación; a todo el equipo del Grupo de Recursos, Región y Conflicto Armado, cuyas discusiones y aportes nutrieron este artículo; y a mi familia, por compartir conmigo las distintas experiencias académicas y personales que supuso adelantar este proyecto. Juanita Goebertus es abogada Cum Laude con concentración en Derecho Público y candidata a grado como politóloga con concentración en Política Comparada e Internacional de la Universidad de los Andes, Bogotá.

En la actualidad es asesora del Viceministerio para las Políticas y Asuntos Internacionales, Dirección de DDHH y DIH, Ministerio de Defensa Nacional. Correo electrónico: Juanita.Goebertus@mindefensa.gov.co

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I

rene1 abandonó su pueblo en Zona Bananera en 1999 y se fue para Santa Marta porque no aguantó más las amenazas de los paramilitares. Dejó atrás la tierra de su papá, en donde cultivaban banano, porque desde que los paras entraron insistieron en tildarlos de colaboradores de la guerrilla y cobrarles una vacuna. Después de ver ejecutar a sus primos en medio de la plaza y ser violada en público, Irene empacó lo poco que tenía y se fue para no volver nunca.

A mediados de 2003, Jorge, Iván y Boris planeaban cómo cultivar palma de aceite en sus tierras y poder beneficiarse del negocio del que se estaba hablando en toda la región. Pero cuando iban a empezar a sembrar, un grupo de encapuchados les dijo que sus tierras ya no eran de ellos y que si volvían a aparecerse por ahí los mataban. Hoy sus tierras están enrejadas, son custodiadas por hombres armados y están rebosantes de palma de aceite. Los tres esperan que los procesos de lanzamiento iniciados ante las autoridades de Policía les permitan retornar a sus tierras.

Hace pocos días llegó un grupo de desplazados a Santa Marta proveniente de Zona Bananera. No se sabe mucho de ellos, pero más que desplazados son campesinos pobres, jornaleros de las fincas que se han quedado sin trabajo y vienen a tratar de buscar alguna ayuda del gobierno2.

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Todas estas personas tienen en común su lugar de origen, algún tipo de relación con cultivos de palma de aceite y el desplazamiento forzado. *** En Zona Bananera, municipio del norte del Magdalena, coinciden dos fenómenos de gran relevancia social, económica y política para el departamento: la creciente producción de aceite de palma y el incremento en el número de desplazados.

En el año 2000, en Magdalena había 42.817 hectáreas de palma de aceite, que para 2006 se habían doblado y convertido en 94.312 (Fedepalma 2007). De igual forma, el desplazamiento forzado en el departamento pasó de 1.598 personas en 1998 a 12.202 en 2007 (Acción Social 2008), un incremento de más del 700%. Estos fenómenos, sin embargo, no son exclusivos de la región; entre 1996 y 2006, el área nacional cultivada de palma de aceite se duplicó, al pasar de 134.000 a 303.000 hectáreas (DNP 2007b), y el desplazamiento forzado de personas se incrementó en un 300%, al pasar de 73.638 personas en 1997 a 220.439 en 2007 (Acción Social 2008) 3. En el caso del norte del Magdalena, sin embargo, los dos fenómenos coinciden en un área territorial relativamente pequeña.

Los nombres de las personas entrevistadas han sido cambiados para proteger su identidad.

Historia relatada por funcionarios de Acción Social en Santa Marta.

Futuras investigaciones con un enfoque metodológico cuantitativo podrían desagregar estas estadísticas para analizar la evolución de la relación entre el cultivo de palma y el desplazamiento forzado a través del tiempo e identificar momentos de cambios súbitos que podrían atribuirse a variables asociadas con el conflicto armado.

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Mapa 1 Cultivos de palma de aceite, banano y coca en la región de Zona Bananera.

Municipios del norte del departamento del Magdalena

De cara a este panorama, resulta pertinente hacer la siguiente pregunta: ¿cómo incide el cultivo de palma de aceite en Zona Bananera en el desplazamiento forzado de personas en la región? Y en ese sentido, ¿qué factores económicos, institucionales y sociales del cultivo de palma de aceite, si existe alguno, están asociados con la generación de desplazamiento forzado?

Intentar dar respuesta a estas preguntas implica estudiar las estrategias de inserción económica de los grupos armados ilegales en Zona Bananera, las características del proceso histórico y económico de explotación de aceite de palma en la región, y las motivaciones del desplazamiento forzado de personas en la misma.

Se trata además de una pregunta que no es extraña a la Ciencia Política y a los estudios sobre economía política de los conflictos armados que desde Collier y Hoeffler (1998), Keen (1998) y Berdal y Malone (2000), entre otros, han sostenido que para que un conflicto armado perdure los combatientes necesitan recursos económicos. En ese sentido, este artículo parte del reconocimiento de la literatura sobre relaciones de causalidad entre recursos naturales y conflicto y se enmarca dentro de una de las preguntas de investigación centrales del Grupo de Recursos, Región y Conflicto Armado del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes: ¿cómo afecta el dominio

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de un recurso en las economías regionales la forma que adopta el conflicto armado en esas zonas específicas?

(Leiteritz, Nasi y Rettberg 2007).

Así, siguiendo a Gerring (2007), la metodología propuesta para abordar esta pregunta es identificar mediante un caso los pathways o ‘trayectorias’ a través de las cuales se produce una relación entre dos variables. El municipio de Zona Bananera será el caso que nos permitirá estudiar en detalle la transición de los cultivos de banano a los de palma de aceite en la región y los mecanismos a través de los cuales este proceso incidió en el desplazamiento forzado de personas.

En ese sentido, es necesario advertir que el enfoque metodológico de esta investigación es cualitativo y que la principal técnica de recolección de información es el trabajo de campo con los protagonistas. La ausencia de fuentes de contraste impide triangular la información encontrada y, por lo tanto, supone advertir la limitación temporal y espacial de los resultados que serán presentados. En especial, es importante reconocer que los datos ofrecidos por los distintos actores involucrados en la problemática del cultivo de palma y el desplazamiento en la región pueden responder a percepciones erradas, lugares comunes e incluso narraciones predispuestas.

Sin embargo, las quince entrevistas en profundidad realizadas con cinco desplazados de la región, dos líderes comunitarios, dos funcionarios de organizaciones sociales de Santa Marta, un experto nacional sobre desplazamiento, tres funciona4 Ver el anexo 1, Índice de entrevistas.

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rios de Acción Social y dos trabajadores de palma de aceite en Zona Bananera4 arrojan pistas clave sobre la relación entre el cultivo de palma y el desplazamiento forzado que no pueden ser desestimadas. Los resultados de esta investigación permiten identificar hipótesis que deberán ser corroboradas o refutadas por futuras investigaciones que a partir de otros casos complementen los hallazgos aquí presentados.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, este artículo se propone mostrar que, al menos en el caso de Zona Bananera en Magdalena, el cultivo de palma de aceite sí ha incidido en el desplazamiento forzado de personas en la región a través de tres ‘trayectorias’ principales. En el nivel económico, la caída de los precios internacionales del banano y la transición entre la explotación de éste a la explotación de palma de aceite generaron procesos de desplazamiento. En el nivel institucional, por otro lado, tanto la falta de presencia estatal como la presencia de las instituciones del Estado han fomentado el desplazamiento en la región. La ausencia institucional permitió que existieran alianzas voluntarias y forzadas de ‘seguridad’ entre los productores de banano y palma y actores armados ilegales que se insertaron económicamente en la Zona a través de la cobranza de extorsiones y desplazaron forzadamente a la población. De otro lado, la presencia de la institucionalidad en la región ha fomentado el cultivo descontrolado de palma de aceite en

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la Zona, generando incentivos perversos para que grandes productores y actores armados ilegales provoquen el desplazamiento forzado de personas, con el fin de adquirir tierras para el cultivo de palma de aceite.

Así, este artículo intentará desarrollar en profundidad los mecanismos a través de los cuales la transición del cultivo de banano al cultivo de palma de aceite en Zona Bananera ha incidido en el desplazamiento forzado de personas en la región, y cómo el estudio de tales mecanismos permite contribuir al conocimiento teórico, tanto a la literatura de la economía política de los conflictos armados como a la literatura sobre causas del desplazamiento. Para hacerlo presentaré en primer lugar una aproximación al marco teórico de la economía política de los conflictos armados dentro del cual se inserta esta investigación, y con el cual pretende discutir. Adicionalmente, presentaré el estado de la cuestión en materia de causas del desplazamiento forzado.

A partir de ahí describiré en detalle el conflicto histórico de la región, la transición del cultivo de banano al cultivo de palma de aceite en Zona Bananera y el proceso de desplazamiento forzado en la región, a través de la articulación de los testimonios recolectados en el trabajo de campo.

Finalmente intentaré mostrar cómo los hallazgos del trabajo de campo permiten dialogar con los marcos teóricos de la economía política de los conflictos armados y del desplazamiento forzado, para caracterizar las ‘trayectorias’ a través de las cuales la transición de un recurso natural a otro puede incidir en el desplazamiento forzado de personas.

1. Economía política de los conflictos armados internos La literatura sobre la economía política de los conflictos armados ha pretendido explicar la relación entre recursos naturales y conflicto armado: qué los causa, qué los sostiene en el tiempo y de qué depende su intensidad. Los estudios de Collier y Hoeffler (2004: 588) ofrecieron una serie muy amplia de datos a través de los cuales fue posible sostener que “uno de los factores que influencia la existencia de oportunidades para la rebelión es que haya disponibilidad de recursos para su financiación”. En este sentido, según ellos, la existencia de recursos naturales exportables creaba oportunidades para la extorsión y ello hacía posible la rebelión. Si bien este estudio suscitó una serie de debates sobre las causas objetivas y subjetivas de los conflictos armados, puso sobre la mesa una conclusión difícilmente controvertible: para que un conflicto armado perdure los combatientes necesitan recursos económicos.

De cara a este marco teórico, el Grupo de Recursos, Región y Conflicto Armado del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes se ha propuesto “establecer diferencias cualitativas en cuanto a cómo recursos específicos en regiones particulares inciden en las dinámicas del conflicto armado dentro de un mismo país y cuáles son los factores institucionales, de tipo político, económico y social que median la relación entre recurso y conflicto armado” (Leiteritz, Nasi y Rettberg 2007).

La literatura sobre las diferencias cualitativas entre los recursos y los mecanismos a través de los cuales se financian los conflictos armados es aún incipiente. Pocos estudios se han dedi-

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cado a explorar lo que Gerring llama Pathway Cases o ‘casos de trayectoria’.

Como lo señala este autor, cuando el patrón covariacional entre una causa y un efecto es bien conocido y ha sido estudiado en un amplio conjunto de casos, pero los mecanismos de casualidad entre X y Y son ambiguos, el estudio de caso ofrece herramientas para entender cuáles son esas ‘trayectorias’ a través de las cuales X causa Y (Gerring 2007: 247). La ventaja de esta metodología es que hace frente a uno de los principales hallazgos de la literatura sobre economía política de los conflictos armados: la relación entre explotación de recursos naturales y conflicto armado no puede ser descrita a través de un único vinculo de causalidad, sino de una variedad de mecanismos que interactúan entre sí para impactar en el desarrollo, duración e intensidad del conflicto (Ross 2004: 62).

Es por esto que esta investigación ha adoptado el método de ‘casos de trayectoria’, con el objetivo de estudiar en el caso en concreto cómo interactúan los distintos mecanismos a través de los cuales opera la relación entre recursos y conflicto. Autores como Ross (2004), Snyder (2006), Di John (2006) y Le Billon (2001), que han estudiado casos para analizar los mecanismos de ‘trayectoria’, hacen parte del marco teórico del cual se nutre esta investigación, y con el que discute.

Ross (2004: 61), por ejemplo, ha encontrado que si bien hay evidencia suficiente para sostener que la existencia de recursos naturales exportables incrementa la probabilidad de que se desate un conflicto, y puede hacerlo más perdurable y violento, no existe una relación aparente de causalidad entre la existencia de recursos naturales

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legales, como los productos agrícolas, y el desarrollo de conflictos armados internos (2004: 35). Según él, “mientras que el petróleo, los minerales y los cultivos ilícitos parecen influenciar el conflicto, otro tipo de productos agrícolas parecen no estar relacionados con su desarrollo” (2004: 61).

Snyder (2006: 962), por su parte, ha sostenido que la existencia de recursos naturales saqueables no siempre supone el desarrollo de conflictos, y menos de manera directa. El principal mecanismo estudiado por él es la presencia de instituciones. Según él, cuando los actores privados son capaces de acumular la riqueza suficiente como para sostener fuerzas militares propias, el valor de la protección que pueda ofrecer el gobierno se reduce, y entonces la capacidad del gobierno de exigir participación en los ingresos producidos por la explotación de recursos naturales disminuye (2006: 953). Por el contrario, si los gobernantes son capaces de crear instituciones que les permitan tener control sobre los ingresos producidos por el saqueo de recursos naturales, el riesgo de conflicto armado interno puede reducirse (2006: 946). Sin embargo, si los gobernantes fracasan en el desarrollo de tales mecanismos, la existencia de recursos naturales incrementa el riesgo de confrontación armada y facilita que grupos insurgentes se organicen y financien (2006: 962).

De igual forma, Di John (2006) señala que el apoyo gubernamental a la explotación de recursos a través de subsidios no impide la generación de conflictos. Según él, cuando los gobernantes financian actividades de extracción de recursos naturales sin el cobro de impuestos, no se crean relaciones de

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reciprocidad entre el Estado y los ciudadanos, y se fomenta el desarrollo de comportamientos predatorios y violentos (2006: 1).

Para Le Billon (2001: 568), “la calidad y legitimidad de las instituciones es el factor principal que determina el riesgo de generación de conflicto y de uso de la violencia”. Es por esto, según él, que las poblaciones tienden a reagruparse en los lugares más seguros e institucionalizados, dejando grandes extensiones de tierra abandonadas a la reconfiguración de actividades económicas y de estructuras sociopolíticas (2001: 570).

De cara a estos avances en el estudio a profundidad de los mecanismos a través de los cuales opera la relación entre recursos y conflicto, y reconociendo como apropiada la metodología de los ‘casos de trayectoria’ propuesta por Gerring (2007), la observación del caso de explotación de palma de aceite en Zona Bananera pretende aportar los datos suficientes para discutir con este marco teórico.Así, intentaré mostrar que la presencia ‘exitosa’ de grupos armados ilegales en la región ha dependido de su financiación económica; que los recursos agrícolas como la palma de aceite sí pueden generar y sostener, al menos parcialmente, un conflicto armado; que la presencia de instituciones no sólo no impide sino que en ocasiones fomenta el desarrollo de conflictos, y que el desplazamiento forzado puede ser no sólo consecuencia de la explotación de un recurso por parte de actores armados,

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sino incluso un mecanismo para asegurar la explotación del mismo. Sin embargo, antes de analizar los datos que permiten sostener estas afirmaciones, es necesario revisar la literatura sobre causas del desplazamiento forzado.

2. Causas del desplazamiento forzado Según la Ley 387 de 1997, es considerado desplazado “quien se ha visto forzado a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”5. Para efectos de esta investigación, sin embargo, partiremos de una definición amplia de desplazamiento forzado interno, de tal forma que puedan ser tenidas en cuenta todas las personas que se hayan visto forzadas a abandonar sus hogares y a reubicarse dentro del territorio nacional. Lo anterior cobra importancia si se tiene en cuenta que en el caso bajo estudio revisaremos testimonios de personas que se vieron obligadas a abandonar de

Artículo 1, Ley 387 de 1997, “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”.

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manera forzada sus hogares, tanto por razones económicas (como la pérdida de trabajo y del ingreso para la subsistencia) como por razones de orden público (como la amenaza de muerte por parte de grupos armados ilegales).

Desde 2001, la cifra mundial de desplazados internos se ha mantenido en 25 millones de personas. Como lo señala el Centro de Monitoreo de Desplazamiento Interno del Consejo Noruego para los Refugiados (Internal Displacement Monitoring Centre, IDMC), ni el posicionamiento del tema en la agenda internacional, ni el incremento en la preocupación de los Estados por proteger a la población civil han generado una reducción tangible del fenómeno. Por el contrario, en 2006 el número de nuevos desplazados se incrementó en cuatro millones de personas, más de dos veces la población desplazada en 2005. Algunos de los países más afectados son Sudán, con 5 millones de personas, y Uganda e Irak, cada uno con 1,7 millones de desplazados (IDMC 2007: 11-12).

En el caso colombiano, desde mediados de los años 80 el desplazamiento forzado se convirtió en un fenómeno masivo. Si bien no hay acuerdo frente a las cifras, Colombia es el segundo país con más desplazados internos: el gobierno acepta que actualmente existen aproximadamente 6

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2,5 millones (Acción Social 2008), y organizaciones como CODHES (2006) sostienen que la cifra se acerca a los 4 millones de personas. La diferencia en los datos responde al mecanismo de cuantificación: registro vs. monitoreo de fuentes, respectivamente.

A raíz del aumento en el número de víctimas del desplazamiento forzado, en 1997 se expidió la Ley 387. Sin embargo, sus resultados fueron precarios, y en 2004 la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional frente a la situación de los desplazados, a través de a sentencia T-025.

Desde entonces, las distintas entidades han expedido más de siete disposiciones reglamentarias6 y la Corte Constitucional ha proferido más de diez autos de cumplimiento que han desencadenado el afán de las instituciones por responder de alguna forma a las exigencias de la sentencia.

A pesar de la gravedad mundial y nacional del fenómeno, la literatura académica sobre el desplazamiento forzado es muy escasa y son pocos los estudios que no se limitan a hacer diagnósticos sobre el número de personas y a denunciar la responsabilidad estatal. Sin embargo, si tomamos algunos de los principales autores nacionales e internacionales que han escrito sobre el tema, es posible señalar como principales causas del desplazamiento forzado

Son decretos reglamentarios de esta Ley los siguientes: Decreto 2569 de 2000, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones”; Decreto 2007 de 2001, “Por el cual se reglamenta lo relativo a la oportuna atención a la población rural desplazada por la violencia, en el marco del retorno voluntario a su lugar de origen o de su reasentamiento en otro lugar y se adoptan medidas tendientes a prevenir esta situación”; Decreto 951 de 2001, “Subsidio de vivienda para la población desplazada”; Decreto 250 de 2005, “Por el cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones”. Del mismo modo, reglamentan esta Ley el CONPES 3400 de 2005, sobre Metas y priorización de recursos presupuestales para atender a la población desplazada por la violencia en Colombia; el Acuerdo 037 de 2005, “Por el cual se dicta el reglamento especial de adjudicación y aprovechamiento de los predios rurales ingresados al patrimonio de la Nación con carácter de baldíos reservados, en virtud de la declaratoria de extinción del derecho de dominio privado”; el Acuerdo 059 de 2006, “Por el cual se establecen los requisitos de inscripción y registro y los criterios de elegibilidad y selección que deben cumplir los hombres y mujeres de escasos recursos que hubieren sido desplazados del campo de manera forzosa por causa de la violencia para acceder a los programas de desarrollo rural y reforma agraria”.

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las siguientes: 1. La violencia generalizada; 2. La puesta en práctica de una estrategia particular de guerra en contra de la población; 3. La pérdida o usurpación de tierras; y 4. La ejecución de una estrategia de desarrollo económico.

Si bien es necesario analizar en detalle cada una de estas causas, éstas no operan de manera aislada en la cadena que eventualmente desemboca en el desplazamiento forzado.

Quienes sostienen que el desplazamiento forzado es producto de la violencia generalizada señalan que es el resultado de amenazas o violaciones contra la vida, la seguridad y la libertad, como consecuencia de un conflicto armado o de altos niveles de violencia.

Según Álvarez-Correa et al. (1998: 49), algunas de las principales explicaciones sobre qué motiva el desplazamiento incluyen la violencia generalizada y amenazas o violaciones contra la vida o la integridad personal de sí mismos o de un familiar o amigo.

Sin embargo, son pocos los estudios que se refieren a la violencia generalizada como principal causa del desplazamiento. Como lo advierten Ibáñez y Vélez (2008: 661-662) en el caso colombiano, “el desplazamiento forzado no es un producto causal del conflicto armado interno. [...] Desplazar a la población como estrategia de guerra tiene como objetivo impedir la acción colectiva, deteriorar las redes sociales e intimidar y controlar a la población civil. Los ataques a la población debilitan el apoyo del enemigo y obstruyen la posibilidad de protestas civiles”. Es así como el desplazamiento forzado resulta de una estrategia deliberada de guerra de los grupos armados para debilitar al enemigo y ganar reconocimiento por vía del amedrentamiento.

Pero tal vez el principal mecanismo a través del cual el desplazamiento se convierte en una estrategia de guerra es la usurpación de tierras.

Los estudios empíricos de Álvarez-Correa et al. (1998: 39) sugieren que en Colombia ha existido una política deliberada de los actores armados de desplazar para apoderarse de tierras. Según Ibáñez y Querubín (2004: 56), la población desplazada reporta haber perdido cuatro millones de hectáreas de tierra, 3.5% del territorio total del país.

Lo cierto es que la usurpación de tierras es también un mecanismo de financiación del conflicto. Ibáñez y Vélez (2008: 662) explican que se trata de un mecanismo para “apropiarse de tierra de gran rentabilidad económica”, y según Ibáñez y Querubín (2004: 60), de una “fuente de recursos para financiar el conflicto”. Como lo advierte Guáqueta (2002: 22), “la apropiación forzada de tierras [y su posterior cultivo] es una actividad puramente económica generadora de rentas que luego se invierten en las guerras y que está íntimamente ligada con el control político y estratégico de las comunidades que las habitan o que las desalojan”.

El proceso a través del cual la apropiación de tierras se convierte a su vez en un mecanismo de financiación del conflicto hace parte de la cuarta causa de desplazamiento antes identificada: la ejecución de una estrategia de desarrollo económico. Como ha sido documentado por Cernea (1997: 1570), durante la última década los proyectos de desarrollo como la construcción de represas y autopistas han causado el desplazamiento de entre 90 y 100 millones de personas alrededor del mundo.

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En el caso colombiano, según el IDMC (2007: 4), existe evidencia de un patrón creciente de desplazamientos causados por intereses económicos, lo que ha generado investigaciones en contra de compañías de palmicultores de Curvaradó y Jiguamandó por supuestas acusaciones de haber comisionado el desplazamiento de personas a grupos paramilitares. Según una investigadora de CODHES, “los megaproyectos de carreteras, gaseoductos y palma africana alrededor del país han generado procesos de apropiación ilegal de tierras en los que a través de la connivencia y la financiación directa, las empresas terminan patrocinando el desplazamiento forzado” (Entrevista experta nacional 1). Si bien en esta cuarta causa también opera la usurpación de tierras, la diferencia reside en el fin para el cual se usurpa la tierra y su relación directa con la implementación de proyectos específicos de desarrollo económico.

Teniendo en cuenta las categorías ofrecidas por este marco teórico, a continuación analizaremos el caso de Zona Bananera para identificar las causas del desplazamiento, la interacción entre las mismas y su relación con el cultivo de palma de aceite.

3. El caso de Zona Bananera La Asamblea Departamental del Magdalena creó el municipio de Zona Bananera el 9 de agosto de 1999 a través de la Ordenanza No. 011 que dividió el municipio de Ciénaga en dos. Hoy en el municipio habitan 56.320 personas (Gobernación del Magdalena 2003), de las cuales el 25,1% ha cambiado de residencia en los últimos cinco años (DANE 2005).

Como lo describe la FundaciónVote Bien, “parece más una continuación de enormes fincas, separadas por pequeños pue-

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blitos [construidos sobre] la despensa del departamento” (Montero 2007). a) Contexto histórico del conflicto en la región Zona Bananera es un municipio con una historia en la que convergen, como en casi ningún otro, recursos naturales y conflicto. Desde comienzos del siglo XX, la United Fruit Company introdujo el cultivo de banano en la región (Bushnell 2002: 244), y a finales de 1928 se produjo la masacre de las bananeras (Palacios 2007: 122). Desde entonces, una combinación de diversos factores económicos (Meisel 2004: 21) propició el inicio de la crisis en la producción y exportación del banano.

Para 1965, la United Fruit terminó todas sus operaciones en Zona Bananera, y se pasó de exportar $91,9 millones de dólares a $5 millones en 1971 (Meisel 2004: 20 y 25).

La caída en el precio del banano fue un factor determinante de la crisis.

Según Bucheli (1991), “el precio por tonelada colombiana nunca se encontró a buenos niveles” en comparación con los demás países de la región, y como lo asegura un líder de la Zona, para los años 70 el precio del banano había pasando de 10 dólares la caja, a 4,30 (Entrevista líder de la Zona 1). Como consecuencia de todo lo anterior, entre 1994 y 2004 las hectáreas de cultivo de banano en la Zona decrecen en un 31%, pasando de 16.500 a 11.415 (Asociación de Bananeros de Colombia 2004). Todos estos factores confluyen para producir fenómenos de desplazamiento de personas y abandono y concentración de la tierra.

Para la década de los ochenta, ese proceso de desplazamiento se ve incrementado como consecuencia del recrudecimiento de la violencia en la región.

Como lo señala uno de los habitantes de

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la región: “Fueron muchas cosas que se articularon en ese momento: las empresas bananeras se van, se dan despidos masivos, queda el conflicto y comienza a haber muertes selectivas por todo lado. Hay presencia de grupos guerrilleros, personas que vinieron de afuera con ideas netamente revolucionarias que cambiaron la mentalidad de las personas de la Zona, la presencia del Estado que empezó a ser conflictiva por la corrupción de la policía, y por último llega un grupo de paramilitares de ultraderecha a hacerle frente a eso que el Estado no pudo regular porque no tenía presencia” (Entrevista líder de la Zona 1).

El Frente 19 de las FARC había entrado al departamento desde finales de 1982, con el fin de controlar el corredor estratégico que existía entre la Sierra Nevada de Santa Marta y la Ciénaga Grande. Según el Observatorio de DDHH de la Vicepresidencia (2007: 3), los principales municipios afectados fueron Fundación, Aracataca y Ciénaga, en donde la guerrilla logró fortalecerse a través del cobro de extorsiones a ganaderos y empresarios de la Zona Bananera.

Sin embargo, el detonador de la violencia en la región fue la entrada del Bloque Norte de las AUC, comandado por Jorge 40. Según el Observatorio de DDHH de la Vicepresidencia (2007: 4), los paramilitares “fueron causantes a mediados de la década de los ochenta de innumerables muertes en el departamento, principalmente en Ciénaga, mientras que en el mismo período se fortalecieron prestando sus servicios a bananeros y ganaderos de la zona plana”.

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Varios testimonios de pobladores de la Zona y desplazados de la misma dan cuenta de la violencia que surgió como consecuencia de la confrontación entre guerrillas y paramilitares por el control de corredores de movilidad, zonas de cultivo de coca y áreas para el cobro de extorsión.

En particular, los testimonios del Líder de la Zona 2, la desplazada 1 y la desplazada 2 evidencian los mecanismos a través de los cuales los paramilitares, aproximadamente entre 1996 y 2003, victimizaron a la población civil por supuestos vínculos con la guerrilla, y generaron procesos de desplazamiento masivo a través de amenazas.

A pesar de la firma del Acuerdo de Santa Fe de Ralito en julio de 2003, a finales de 2004 fue asesinado el alcalde Jesús Avendaño, quien, según la revista Semana, “no aceptaba las condiciones del jefe de las autodefensas en ese sector, José Gregorio Mangonez Lugo, alias ‘Carlos Tijeras’” (revista Semana 2006). Al quedar vacante el cargo se convocaron elecciones en agosto de 2005 pero el ganador, Fulgencio Olarte Morales, fue inmediatamente capturado por concierto para delinquir y conformación de grupos paramilitares, junto con el ex jefe paramilitar ‘Carlos Tijeras’ (revista Cambio 2005), quien ingresó al proceso de justicia y paz y reconoció 21 crímenes, incluido el homicidio del alcalde Avendaño (periódico El Tiempo 2007).

Hoy, el Bloque Norte de las AUC no hace presencia en la Zona Bananera pero desde octubre de 2006 empezó a actuar en la región “la banda criminal de las Águilas Negras”7 (Observatorio de DDHH de la Vicepresidencia 2007: 5).

Las Águilas Negras es una banda criminal conformada por antiguos ex combatientes del Bloque Norte de las AUC y narcotraficantes, dedicada al cobro de extorsiones y el desplazamiento forzado. Actualmente sostiene una disputa territorial con la banda criminal de Los Mellizos, reconocidos narcotraficantes del Norte del Valle.

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Entre tanto, los pobladores de la Zona Bananera reconocen que “desde que hubo la desmovilización el pueblo vive tranquilo” (Entrevista desplazada 2), pero al mismo tiempo señalan que si bien “los grupos paramilitares probablemente han desmontado su estructura política, probablemente su estructura militar, definitivamente no [han desmontado] su estructura económica” (Entrevista funcionario organización social 1). b) Del banano a la palma en medio del conflicto La palma de aceite llegó al país a comienzos del siglo XX “pero el cultivo comercial sólo comenzó en 1945 cuando la United Fruit Company estableció una plantación en la zona bananera” (Fedepalma 2008).

Sin embargo, la transición entre los cultivos de banano y los cultivos de palma de aceite en la Zona se inició a mediados de la década de los ochenta, luego de la crisis del banano y en medio del conflicto entre la guerrilla y los paramilitares. Así, como lo señala uno de los pobladores de la Zona, “en el momento en que las grandes compañías comenzaron a irse y que se abandonaron grandes áreas de banano, la gente comenzó a mirar qué hacía. [...] La palma llegó como una posibilidad de un cultivo alterno frente a una crisis que se empezaba a dar en el sector bananero” (Entrevista líder de la Zona 1). Principalmente en Ciénaga, Zona Bananera, Aracataca y Fundación, las familias tradicionales productoras de banano empezaron a sembrar palma (Entrevista funcionario Acción Social 1).

Algunas de las ventajas que supone el cultivo de palma de aceite frente al banano incluyen la produc-

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ción permanente de fruta durante 15 años consecutivos; su menor susceptibilidad a los cambios climáticos como los vendavales y a las plagas como la sigatoca, que tanto afectaban el banano; la reducción en el uso de pesticidas y productos químicos; la posibilidad de aprovechar los canales de riego del banano; la reducción en la cantidad de agua requerida para el riego, y la existencia de un mercado seguro en crecimiento (Tobón 2008).

En la actualidad, un cultivo de palma promedio produce 4,2 toneladas de aceite por hectárea al año (Tobón 2008), que se venden a un precio de entre 1,5 y 1,9 millones de pesos por tonelada (Fedepalma 2008).

Sin embargo, el cultivo de palma también supone desventajas, como la alta inversión inicial para la compra de las semillas (Entrevista líder de la Zona 1); la adquisición de nuevos conocimientos técnicos distintos a los que tenían los bananeros (Entrevista funcionario Acción Social 1); la reducción ostensible de la intensidad de mano de obra (Entrevista líder de la Zona 2), y la reducción de la seguridad alimentaria de la región (Entrevista funcionario organización social 1).

Como consecuencia de lo anterior y del contexto de recrudecimiento de la violencia antes reseñado, desde mediados de la década de los noventa, el proceso de transición entre los cultivos de banano y palma estuvo acompañado de cambios en la propiedad y la tenencia de la tierra en Zona Bananera. Las tierras que habían sido abandonadas por los desplazados y los desempleados o que se encontraban subutilizadas por la ausencia de recursos para cultivar han sido aprovechadas por los grandes productores a través de

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una serie de mecanismos, en algunos casos legales y en otros ilegales. Así, se han promovido procesos de integración de terrenos, compra de parcelas y, en algunos casos, usurpación de tierras. Los primeros dos serán descritos a continuación; el tercero será abordado más adelante.

Hacia el año 2000, los grandes productores propietarios de extractoras empiezan a fomentar la integración de cultivos. Así, negocian con los pequeños productores para asegurar la venta exclusiva del fruto, a cambio de proveer créditos para adquirir los insumos necesarios para producir un fruto de alta calidad (Entrevista líder de la Zona 1). Éste es el caso de varias de las extractoras que se encuentran en los alrededores de El Prado-Sevilla, en donde, según uno de los Jefes de Planta, “desde hace cinco años han hecho unas alianzas con los pequeños productores en las que ellos les prestan y les dan asesoría técnica y cuando las plantaciones ya están productivas los pequeños agricultores empiezan a pagarles los créditos” (Entrevista trabajador de palma 1).

De igual forma, los grandes productores han iniciado también un proceso de compra de las parcelas aledañas a sus cultivos que no habían hecho el tránsito al cultivo de palma, estaban abandonadas, eran improductivas o no estaban interesadas en el proceso de integración. Así, como lo señala uno de los ingenieros de la Zona, “las extractores le han ido comprando las tierras a los desplazados que se fueron porque eran tierras improductivas” (Entrevista trabajador de palma 2). Lo mismo afirma uno de los pobladores de la región; según él, “los desplazados que se fueron por la crisis del banano y ya no querían

retornar comenzaron a vender tierras.

Los integradores entonces también montaron el negocio de empezar a comprar lotes abandonados” (Entrevista líder de la Zona 1). c) Desplazamiento forzado en Zona Bananera El conflicto armado y la transición del cultivo de banano al cultivo de palma en la región han interactuado en la generación de desplazamiento forzado de personas en Zona Bananera desde mediados de los años ochenta.

Según un funcionario de Acción Social, “los desplazados que llegan a Santa Marta vienen sobre todo de la Sierra, Aracataca, Fundación, Ciénaga y Zona Bananera. Son principalmente campesinos, muchos son trabajadores de fincas bananeras y palmicultoras y otros son empleados de fincas dedicadas a los cultivos ilícitos” (Entrevista funcionario Acción Social 2). Entre 1998 y 2008 se han desplazado de Magdalena 151.685 personas, de las cuales 26.036, el 17%, se desplazaron de Ciénaga y Zona Bananera (Acción Social 2008).

Las explicaciones tradicionales sobre el desplazamiento masivo que se dio entre mediados de los 90 y el año 2003 en el departamento del Magdalena apuntan a señalar que las principales causas se encuentran en la confrontación entre los distintos grupos armados ilegales por la apropiación de tierras para el cultivo de coca y el control de corredores de movilidad. (Entrevista experta nacional 1). Según una funcionaria de Acción Social en Santa Marta, “en la parte alta de la Sierra Nevada se dieron desplazamientos por cultivos ilícitos, mientras que en la parte baja era simplemente por control de tierras” (Entrevista funcionaria Acción Social 2).

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Las dinámicas actuales de desplazamiento, sin embargo, parecen ofrecer nuevas explicaciones sobre el fenómeno. El número de desplazados por año ha disminuido, los desplazamientos ya no son masivos sino individuales y los actores que propician el desplazamiento parecen haberse transformado.

Según los funcionarios de Acción Social en Santa Marta, “últimamente el desplazamiento en el Magdalena ha disminuido y de acuerdo a los relatos de la gente, es por causa de las Águilas Negras” (Entrevista funcionario Acción Social 1) y se hace “gota a gota” (Entrevista funcionaria Acción Social 2), es decir, de forma progresiva y no masiva.

El objetivo de esta sección es identificar cuáles son las causas actuales del desplazamiento en Zona Bananera y cuál es su relación con la extracción de aceite de palma en la región. A través de los relatos de los desplazados y de los pobladores del municipio intentaré mostrar que actualmente existen tres ‘trayectorias’ principales que median en la relación entre extracción de palma de aceite y desplazamiento forzado. Sin embargo, es importante reconocer que los límites metodológicos de esta investigación impiden identificar el peso específico y relativo de cada ‘trayectoria’ y su variación a través del tiempo. Los resultados que serán presentados reconstruyen las narraciones de los entrevistados sobre tres mecanismos paralelos, sin establecer el peso relativo de cada uno en la generación de desplazamiento forzado.

Falta de presencia institucional, extorsiones y desplazamiento Una de las ‘trayectorias’ a través de las cuales el cultivo de palma de aceite y banano ha generado desplazamiento forzado en Zona Bananera ha

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sido el cobro de extorsiones. Como lo señala el Observatorio de DDHH de la Vicepresidencia (2007: 4), “la incursión de las autodefensas en este sector tenía por objeto [...] la apropiación de recursos derivados del narcotráfico, la extorsión y el cobro de vacunas a ganaderos, bananeros y palmicultores”. Los testimonios recaudados coinciden en señalar que los grupos armados ilegales, en particular los paramilitares, aprovechan la falta de presencia institucional para financiarse de manera indirecta a través de recursos naturales lícitos como el banano y, más recientemente, la palma: La relación entre ellos [paramilitares] y las bananeras era por el cobro de las vacunas. Muchas veces uno se negaba a pagarle a ellos las vacunas porque es que el campesino vive es de su labor, de su jornal. [...] Entonces se daban muchas amenazas. [...] Nosotros nos salimos en el 99 por una amenaza que le hicieron a un tío propietario de finca. (Entrevista desplazada 1) Es precisamente debido a esas amenazas que se genera un puente entre la financiación de grupos armados ilegales a través de la extorsión y el desplazamiento forzado. Así, el cultivo de palma y banano fomenta la presencia de grupos armados ilegales; éstos cobran extorsiones, se generan amenazas y entonces surge el desplazamiento forzado.

A pesar de la desmovilización del Bloque Norte de las AUC, las llamadas Águilas Negras siguen cobrando extorsiones a los cultivadores de palma.

Según un poblador de la región, “acá todas las empresas pagan. Tengo ami-

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gos palmicultores que todos tienen que pagar” (Entrevista líder de la Zona 1).

Dentro de las personas entrevistadas, nadie había sido desplazado por las Águilas Negras por no pagar una extorsión pero, según Acción Social en Santa Marta, la mayoría de los desplazados de los últimos años alegan haber sido amenazados por este grupo.

El desplazamiento económico De manera paralela, la transición entre el cultivo de banano y el cultivo de palma ha tenido efectos económicos que se han convertido en ‘trayectorias’ para la generación de desplazamiento forzado. Como lo señala una funcionaria de Acción Social en Santa Marta, “desde el 2005 más del 50% de los desplazados que llegan a Santa Marta se desplaza por situación de pobreza” (Entrevista funcionaria Acción Social 2). La dinámica a través de la cual ello sucede es descrita por un investigador de la Fundación Pro Sierra: “se va empoderando una nueva economía del lugar, sea el banano, sea la palma, y los pequeños productores van quedando por fuera y al quedar por fuera se ven obligados a salir de su territorio” (Entrevista funcionario organización social 1). La disminución en la mano de obra, la reducción en la seguridad alimentaria de la región y el cambio en la especialidad técnica requerida han incidido en el desplazamiento forzado de personas por motivos económicos. Una de las consecuencias más alarmantes de este proceso es que en ocasiones la mano de obra desempleada es reincorporada por estructuras del conflicto. Como advierte uno de los trabajadores de un cultivo de palma, “la mano de obra desocupada

es lo que genera la violencia porque se ponen a pelear [o] [...] se suben a trabajar en coca” (Entrevista trabajador de palma 2).

Mientras que para el cultivo de banano eran necesarios 1,5 trabajadores por hectárea, en el cultivo de palma de aceite sólo se requiere 1 trabajador por cada 10 hectáreas (Entrevista líder de la Zona 2). Además, frente al cultivo de banano, la palma supuso una reducción de la seguridad alimentaria de la región.

Según uno de los líderes de la Zona, “el desplazamiento por el cultivo de la palma pasa porque tú no puedes comer corozo, no hay seguridad alimenticia.

Mientras que con el banano todo el mundo comía plátano” (Entrevista líder de la Zona 2).

De otra parte, la especialidad técnica requerida para trabajar en un cultivo de palma es muy distinta de aquella que se requería para ser bananero. Esta circunstancia generó el desplazamiento de quienes se dedicaban estrictamente al cultivo de banano. Como lo señala uno de los funcionarios de Acción Social en Santa Marta,“la mano de obra no se recicla. La gente que trabajaba en las fincas de banano queda desempleada y en algunos casos se desplaza” (Entrevista funcionario Acción Social 1).

Lo cierto es que si bien el cultivo de palma ha generado un desplazamiento económico forzado en busca de mejores oportunidades de subsistencia, por el cambio en la intensidad de la mano de obra, la reducción de la seguridad alimentaria y el cambio de especialidad técnica, la palma también se ha convertido en un mecanismo de subsistencia para los jornaleros y pequeños productores que empiezan a dedicarse al negocio. Una de las desplazadas entrevistadas da fe de este proceso:

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El cultivo aquí ha sido buenísimo para la gente porque hay trabajo y los jóvenes se capacitan es en pura palma. Hay muchos desplazados a los que les han dado parcelas para cultivar en proyectos productivos de palma y otros trabajan recogiendo pepa, podando, trabajando en finca. (Entrevista desplazada 2) No obstante, es posible señalar que una de las ‘trayectorias’ a través de las cuales el cultivo de palma de aceite en Zona Bananera ha incidido en la generación de desplazamiento forzado en la región es el cambio de un cultivo de mayor intensidad de mano de obra con cierta especialidad técnica requerida y amplia seguridad alimentaria, a uno de menor intensidad, distinta especialidad y menor seguridad alimentaria.

Incentivos gubernamentales y usurpación de tierras para el cultivo de palma Los objetivos y estrategias de la política del gobierno para el desarrollo del sector palmero fueron trazados en el documento CONPES No. 3477 del 9 de julio de 2007. Según éste, el objetivo principal del gobierno es “incrementar la competitividad y la producción de la agroindustria palmera” (DNP 2007a).

Para ello, el gobierno incrementó la Cuota de Fomento Palmero de un 1% a un 1,5% (DNP 2007a); otorga créditos a los cultivadores de palma (DNP 2007a); y promueve la siembra de palma para la sustitución de cultivos ilícitos a través del Programa de Familias Guardabosques (Entrevista funcionario Acción Social 3).

Este tipo de incentivos y proyectos de desarrollo, como se expuso en la sección 2, han generado procesos

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de migración alrededor del mundo, por diversas causas. En el caso del Magdalena, el Observatorio de DDHH de la Vicepresidencia (2007: 13-14) advierte que “se hace evidente una disputa de los actores armados ilegales por el control de […] zonas donde se localizan megaproyectos públicos o privados en desarrollo”.

Los testimonios recolectados permiten señalar que los incentivos institucionales creados por el gobierno para la explotación de palma de aceite no han estado acompañados de los controles necesarios para evitar que algunos grandes productores, con el apoyo de grupos armados ilegales, provoquen el desplazamiento forzado de pequeños parceleros, con el fin de adquirir tierras para el cultivo de palma de aceite. Es así como la usurpación de tierras para la realización de una estrategia de desarrollo económico se convierte en una ‘trayectoria’ adicional entre el cultivo de palma de aceite y la generación de desplazamiento forzado. Los siguientes testimonios, que en algunos casos han iniciado acciones legales para lograr la restitución de sus tierras, dan cuenta de esta dinámica: Las familias tradicionales de bananeros apoyadas en los paramilitares expulsan a los campesinos de sus tierras y alegan la falta de productividad de la tierra para apropiársela y sembrar palma.

(Entrevista funcionario organización social 2) Hace poco supe de unos trabajadores de una finca bananera a los que unos tipos encapuchados les dijeron que tenían que desocupar las fincas y se fueron. [...] Ellos me explicaban que

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eran cultivadores de banano, los sacaron y ahora tienen cultivado palma africana. (Entrevista funcionaria Acción Social 2) Los bananeros y palmicultores dicen: necesito crecer mis ingresos a partir de una explotación mayor y eso no me lo permiten los dos o tres productores pequeños que están en el medio de predios que yo domino, entonces los puedo presionar. [...] Muchos ni siquiera alcanzaron a vender y esos predios engrosaron los terrenos de los grupos. (Entrevista funcionario organización social 1) Ha habido casos de pequeños productores a los que los grandes productores de las fincas de enseguida les expropiaron y los desplazaron. (Entrevista funcionario Acción Social 1) Nosotros hicimos un proyecto de palma pero nuestro representante dijo que eso no podía coger ahí. [...]Resulta que con la violencia que hubo nos hicieron salir en el 2003. Nos dieron 5.000 pesos de pasaje para que fuéramos a la oficina a firmar las escrituras y les entregáramos las tierras o nos mataban. [...] Y entonces nos sacaron y empezaron a sembrar palma. Hoy allá hay gente armada de civil y todo está enrejado y sembrado. (Entrevista desplazados 3, 4 y 5) Es así como las extorsiones seguidas de amenazas, el cambio en las características económicas del recurso a extraer y la usurpación de tierras operan de manera simultánea como ‘trayectorias’ a través de las cuales el cultivo

de palma de aceite en Zona Bananera genera desplazamiento forzado. El contexto histórico del conflicto en la región y las circunstancias en las cuales se dio el tránsito del cultivo de banano al cultivo de palma nos permitieron identificar las estrategias de inserción económica de los grupos armados ilegales en Zona Bananera y cómo éstas motivaron el desplazamiento forzado de personas. A partir de estos resultados intentaré discutir con los marcos teóricos de la economía política de los conflictos armados y del desplazamiento forzado, para mostrar nuevas ‘trayectorias’ a través de las cuales el tránsito de un recurso natural a otro puede incidir en el desplazamiento forzado de personas.

4. Exploración de las ‘trayectorias’ entre palma y desplazamiento forzado A lo largo de este artículo he pretendido sostener que la transición entre el cultivo de banano y el cultivo de palma de aceite en el municipio de Zona Bananera, Magdalena, ha incidido en el desplazamiento forzado de personas en la región. Desde el comienzo, sin embargo, señalé que mi interés era estudiar todos los mecanismos de causalidad o ‘trayectorias’ a través de las cuales operaba esa relación entre recursos y conflicto, tomando el caso de la Zona Bananera como un “caso de trayectoria”, según la metodología propuesta por Gerring (2007). En ese sentido, señalé también que no pretendía encontrar un vínculo único de causalidad, sino que, siguiendo a Ross (2004), esperaba encontrar una variedad de mecanismos a través de los cuales opera la relación de causalidad. Resultado de ello fueron los hallazgos expuestos en la sección (c) de este artículo, en la que se hizo refe-

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rencia a tres ‘trayectorias’ a través de las cuales el cultivo de palma de aceite en Zona Bananera ha incidido en la generación de desplazamiento forzado en la región.

Sin embargo, esas tres ‘trayectorias’ no sólo dan luces sobre las causas del desplazamiento en la región y sobre el impacto del cultivo de palma de aceite en la generación de conflicto, sino que además permiten discutir los marcos teóricos de la economía política de los conflictos armados y de las causas del desplazamiento forzado. En algunos casos sirven como material para ratificar la validez de las tesis propuestas por algunos de los principales autores en la materia; en otros, obligan a clarificar sus conclusiones.

El caso de Zona Bananera ratifica una vez más el presupuesto básico de la literatura sobre la economía política de los conflictos armados enunciado por Collier y Hoeffler (1998), según el cual, para que un conflicto armado perdure, los combatientes necesitan recursos económicos. En el caso estudiado, los documentos sobre el conflicto histórico y el trabajo de campo coinciden en ratificar que si bien las causas originales que llevaron a los actores armados al conflicto varían, su perdurabilidad ha dependido de su financiación a través de la explotación de recursos legales e ilegales.

En esa medida, el caso permite controvertir la tesis de Ross (2004) sobre la inexistencia de una relación aparente de causalidad entre recursos naturales legales, como los productos agrícolas, y el desarrollo de conflictos armados internos. Según los datos encontrados, en el caso de Zona Bananera el cultivo de palma de aceite, un recurso agrícola legal, genera la finan-

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ciación de actores armados ilegales por dos vías. Primero, a través del cobro de extorsiones a cultivadores de palma de aceite y banano.Y segundo, a través del desplazamiento forzado de parceleros, para usurpar sus tierras y poder beneficiarse de los incentivos gubernamentales para la extracción de un recurso legal como la palma de aceite.

De otra parte, el caso también da luces sobre la incidencia de las instituciones en la relación entre recursos y conflicto. Le Billon (2001), Snyder (2006) y Di John (2006) coinciden en otorgar un peso importante a la calidad y legitimidad de las instituciones como factor clave para impedir la financiación del conflicto a través de la explotación de recursos naturales.Tanto Snyder (2006) como Di John (2006) advierten que la simple presencia institucional es un mecanismo insuficiente, bien porque no se generan mecanismos para controlar los ingresos producidos por esos recursos, o porque al proveer subsidios no se generan relaciones de reciprocidad.

El caso de Zona Bananera permite apoyar las conclusiones de los tres autores. Los datos recolectados evidencian que tanto la falta de presencia institucional como la presencia institucional a través de incentivos sin mayor control permiten la financiación de actores armados ilegales y no detienen el desplazamiento forzado. Por una parte, el cobro de extorsiones ha sido posible principalmente por la falta de presencia de instituciones, no sólo militares y policiales, sino de acceso a la justicia, lo que se evidencia en la falta de denuncia y judicialización de estas conductas. Por otra, los incentivos gubernamentales para el cultivo de palma, acompañados de subsidios y créditos, no han prestado

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atención a la prevención del conflicto y, en particular, a la generación de desplazamiento forzado. Así como lo advierten Snyder (2006) y Di John (2006), no se generaron mecanismos para controlar los ingresos por parte de actores armados ilegales y se fomentaron subsidios que no generan relaciones de reciprocidad. Ello, acompañado de instituciones de propiedad débiles y mecanismos de registro inoperantes, ha sido la combinación perfecta para garantizar que, a pesar de la presencia institucional, el cultivo de palma de aceite se vincule a la financiación del conflicto.

De otra parte, el caso también permite controvertir parcialmente la tesis de Le Billon (2001) sobre el proceso a través del cual las poblaciones tienden a reagruparse en los lugares más seguros e institucionalizados, dejando grandes extensiones de tierra abandonadas a la reconfiguración de actividades económicas y de estructuras sociopolíticas. El caso de Zona Bananera parece mostrar que si bien ello es cierto (por ejemplo, en los casos de integración y compra de terrenos a desplazados), el desplazamiento forzado no sólo es consecuencia de la explotación de un recurso por parte de actores armados, sino que se convierte en un mecanismo para asegurar la explotación del mismo. La tercera trayectoria, identificada en la sección “Incentivos gubernamentales y usurpación de tierras para el cultivo de palma”, permite mostrar que los incentivos gubernamentales de cultivo de palma de aceite han generado procesos de usurpación de tierras y desplazamiento deliberado, para la implementación de estrategias de desarrollo económico por parte de grandes productores y grupos armados ilegales.

Así mismo, en el caso de Zona Bananera parecen coexistir y entrelazarse todas las causas del desplazamiento

forzado identificadas en el marco teórico: la violencia generalizada, la puesta en práctica de una estrategia particular de guerra, la usurpación de tierras y la ejecución de proyectos de desarrollo económico.

En particular, en los relatos que caracterizan el conflicto que se dio en la Zona entre guerrillas y paramilitares entre mediados de la década de los noventa y el año 2003, es posible evidenciar que la violencia generalizada descrita por Álvarez-Correa et al. (1998) fue una de las principales motivaciones del desplazamiento forzado. De igual forma, el caso también ofrece datos que permiten corroborar la tesis de Ibáñez y Vélez (2008) sobre el desplazamiento como una estrategia de guerra. Los testimonios de los pobladores de la región y de los desplazados permiten señalar que, en especial, los paramilitares han hecho uso de las amenazas y el desplazamiento forzado a personas particulares, como una estrategia para amedrentar a la población y debilitar el apoyo del enemigo.

Así mismo, el caso ofrece datos para apoyar la tesis de Álvarez-Correa et al. (1998) sobre la pérdida de la tierra como una de las principales causas del desplazamiento forzado. Tanto a través de mecanismos legales –como la integración y la compra de terrenos por parte de los grandes productores– como a través de mecanismos ilegales –como las compras forzadas, la apropiación ilegal luego del desplazamiento y la usurpación de tierras–, el caso provee un amplio cúmulo de datos para corroborar que ésta es una de las principales causas del desplazamiento.

Finalmente, el caso de Zona Bananera permite apoyar la tesis de Cernea (1997) de que los proyectos de

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desarrollo económico pueden generar procesos de desplazamiento forzado.

Los testimonios reseñados en la sección “Incentivos...” dan cuenta de los procesos de usurpación de tierras en la región, con el objetivo de acceder a los incentivos que supone un megaproyecto de desarrollo económico para el país, como el cultivo de palma de aceite.

Conclusiones Los resultados de esta investigación sugieren que el cultivo de palma de aceite ha incidido en el desplazamiento forzado de personas en Zona Bananera a través de tres ‘trayectorias’ paralelas: 1. La ausencia de una presencia institucional fuerte ha permitido el cobro de extorsiones por parte de grupos armados ilegales a los cultivadores y extractores de palma de aceite, permitiendo así su financiación y generando el desplazamiento de personas, como consecuencia de las amenazas; 2. La transición de la explotación de banano a la explotación de palma generó una ola de desplazamiento forzado, como consecuencia de la reducción en la intensidad de mano de obra, la necesidad de trabajadores capacitados en una nueva especialidad y la reducción de la seguridad alimentaria de la Zona; y 3.

Los incentivos institucionales creados por el gobierno para la explotación de palma de aceite han fomentado la usurpación de tierras por parte de algunos de los grandes terratenientes y los actores armados ilegales, quienes provocan el desplazamiento, con el fin de adquirir tierras para el cultivo de palma de aceite.

Sin embargo, estos resultados no permiten concluir que el cultivo de palma de aceite sea en sí mismo

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generador de conflicto y desplazamiento, ni que la única forma de evitar que éste genere procesos de desplazamiento forzado sea impidiendo su cultivo. Los resultados de esta investigación tan sólo dejan abierta la puerta a futuras investigaciones para estudiar en otros casos la relación entre el cultivo de palma y el desplazamiento forzado, las transiciones entre cultivos naturales y su impacto en el desplazamiento y la relación entre cultivos naturales y financiación del conflicto armado.

Lo que sí es posible concluir es que, al menos en el caso de Zona Bananera, para que el cultivo de palma de aceite no incida en la generación de desplazamiento forzado es necesario implementar medidas de presencia institucional más ambiciosas. Así, para evitar las extorsiones, la presencia del Estado no puede ser sólo militar y policial sino que tiene que ir de la mano de la consolidación institucional y, en especial, de mecanismos efectivos de acceso a la justicia. De igual forma, el cambio económico que supone la transición de un cultivo a otro debe ser planificado a través de la capacitación de la mano de obra, y asegurando la seguridad alimentaria a través de la diversificación de cultivos. Finalmente, los incentivos gubernamentales para la financiación de megaproyectos como el cultivo de palma deben ir acompañados de medidas como el cobro de impuestos, la implementación de mecanismos de control de los ingresos producidos por esos recursos y el fortalecimiento de las instituciones de propiedad y de registro, para asegurar que no se cometan abusos, y en especial, que no se fomente el desplazamiento forzado.

Palma de aceite y desplazamiento forzado en Zona Bananera • Juanita Goebertus

Mientras este tipo de medidas no sean implementadas, el cultivo de palma de aceite, a pesar de contribuir al crecimiento de la economía nacional y regional, seguirá siendo propenso a la generación de desplazamiento forzado, y el tan añorado postconflicto de la Zona Bananera será tan sólo una transición a otros tipos de ‘trayectorias’ entre recursos y conflicto armado.

Funcionario de organización social en Santa Marta 2, Pastoral Social, Santa Marta, 10 de noviembre de 2007.

Anexo 1 - Índice de entrevistas

Referencias

Experta nacional 1, CODHES, Bogotá, 18 de octubre de 2007.

Acción Social. 2008. “Estadísticas de la población desplazada”. Recuperado el 24 de marzo de 2008 del URL: http://www. accionsocial.gov.co/Estadisticas/publicacion%20feb%2029%20de%202008.htm

Funcionario Acción Social 1, Santa Marta, 9 de noviembre de 2007.

Funcionaria Acción Social 2, Santa Marta, 9 de noviembre de 2007.

Funcionario Acción Social 3, Santa Marta, 9 de noviembre de 2007.

Funcionario de organización social en Santa Marta 1, Fundación Pro Sierra, Santa Marta, 9 de noviembre de 2007.

Líder de la Zona 1, Ex Gerente de extractora de aceite de palma, Zona Bananera, 10 de noviembre de 2007.

Trabajador de Palma 1, Jefe de planta de extractora de aceite de palma, Zona Bananera, 10 de noviembre de 2007.

Trabajador de Palma 2, Ingeniero de Extractora de aceite de palma, Zona Bananera, 10 de noviembre de 2007.

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