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Instituciones para mejorar la inserción laboral en América Latina y Asia ALBERTO ISGUT JÜRGEN WELLER

Editores

Desarrollo Económico

Protección y formación


Protección y formación Instituciones para mejorar la inserción laboral en América Latina y Asia

Alberto Isgut Jürgen Weller Editores

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Santiago, octubre de 2016


Libros de la CEPAL

140 Alicia Bárcena Secretaria Ejecutiva Antonio Prado Secretario Ejecutivo Adjunto Daniel Titelman Director de la División de Desarrollo Económico Ricardo Pérez Director de la División de Publicaciones y Servicios Web

Esta publicación fue coordinada por Alberto Isgut, Oficial de Asuntos Económicos de la Sección de Políticas para el Desarrollo de la División de Política Macroeconómica y Financiamiento para el Desarrollo de la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP), y Jürgen Weller, Jefe de la Unidad de Estudios de la Dinámica y la Coyuntura de Empleo de la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco del proyecto “Fortalecer las capacidades de América Latina y Asia para desarrollar y mejorar los sistemas de formación profesional y capacitación laboral y proteger a los trabajadores del desempleo” de la Cuenta de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Los editores agradecen a Simone Cecchini, Carlo Ferraro, Carlos Maldonado y Varinia Tromben, por los comentarios realizados a versiones preliminares de los diferentes capítulos, y a Sonia Gontero, por su apoyo en el proceso de revisión editorial. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización. Diseño de portada: Marcela Veas Publicación de las Naciones Unidas ISBN: 978-92-1-121921-0 (versión impresa) ISBN: 978-92-1-057545-4 (versión pdf) ISBN: 978-92-1-358038-7 (versión ePub) Número de venta: S.16.II.G.12 LC/G.2687-P Copyright © Naciones Unidas, 2016 Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago S.16-00551 Esta publicación debe citarse como: Alberto Isgut y Jürgen Weller (eds.), Protección y formación: instituciones para mejorar la inserción laboral en América Latina y Asia, Libros de la CEPAL, N° 140 (LC/G.2687-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2016. La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones@cepal.org. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.


Índice

Prólogo.................................................................................................................. 15 Introducción Alberto Isgut, Jürgen Weller.................................................................................. 19 Parte I El fortalecimiento de las instituciones de protección frente al desempleo............................................................................................. 31 Capítulo I Sistemas de protección frente al desempleo: las experiencias de países desarrollados y en transición Gerla van Breugel.................................................................................................. 33 Introducción............................................................................................. 33 A. Panorama mundial.......................................................................... 35 B. Seguro de desempleo y asistencia de desempleo....................... 38 1. Antecedentes.............................................................................. 38 2. Beneficiarios y beneficios.......................................................... 39 3. Condiciones................................................................................ 43 4. Financiamiento........................................................................... 44 5. Modelos de organización......................................................... 45 6. Asistencia de desempleo.......................................................... 46 7. El impacto del seguro de desempleo y retos para su diseño............................................................................ 47 8. Resumen...................................................................................... 50 C. Indemnización por despido........................................................... 51 1. Características y antecedentes................................................. 51 2. Elementos principales............................................................... 52


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3. Reformas..................................................................................... 55 4. Efectos......................................................................................... 55 5. Resumen...................................................................................... 57 D. Cuentas de ahorro individuales para desempleo....................... 57 1. Contenido y funcionamiento de las cuentas de ahorro individuales para desempleo, desde la teoría y los modelos de simulación.................................................... 57 2. Condiciones, fortalezas y debilidades.................................... 58 E. Conclusiones.................................................................................... 62 Bibliografía................................................................................................ 65 Anexo I.A1................................................................................................ 68 Capítulo II Un análisis de la protección ante el desempleo en América Latina Mario D. Velásquez Pinto...................................................................................... 87 Introducción............................................................................................. 87 A. La protección ante el desempleo................................................... 88 1. Antecedentes.............................................................................. 88 2. La situación en América Latina............................................... 88 B. Avances y reformas recientes...................................................... 105 1. La protección ante el desempleo con alto empleo informal....................................................................... 105 2. Recientes iniciativas de reformas.......................................... 106 C. Conclusiones...................................................................................111 Bibliografía.............................................................................................. 113 Capítulo III Sistemas de protección del desempleo en Asia John Carter........................................................................................................... 117 Introducción........................................................................................... 117 A. Sistemas de seguro de desempleo obligatorio.......................... 120 B. Sistemas de ahorro para el desempleo o cuentas de ahorro individuales para el desempleo................................ 124 C. Programas de indemnización por despido............................... 125 D. Sistemas de protección del desempleo no contributivos......... 126 1 Transferencias monetarias condicionadas (TMC)............... 126 2. Programas de empleo público............................................... 127 E. Ventajas y desventajas de los diversos sistemas de protección del desempleo....................................................... 130 F. Opciones para mejorar los sistemas actuales............................ 132 G. Sistemas nuevos y propuestos..................................................... 136 1. Sistemas de protección no contributivos.............................. 136 2. Cuentas de ahorro individuales para el desempleo........... 137 3. Sistemas de seguro de desempleo obligatorio.................... 137 H. Observaciones finales................................................................... 140 Bibliografía.............................................................................................. 141


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Capítulo IV Protección ante el desempleo en Colombia: una propuesta de reforma del Mecanismo de Protección al Cesante Mario D. Velásquez Pinto.................................................................................... 143 Introducción........................................................................................... 143 A. La protección ante el desempleo en Colombia......................... 144 1. Indemnización por despido................................................... 145 2. Auxilio de cesantías................................................................. 145 3. Mecanismo de Protección al Cesante.................................... 147 B. Una propuesta de reforma del Mecanismo de Protección al Cesante............................................................... 149 1. Reformas del Mecanismo de Protección al Cesante........... 150 2. El seguro de cesantía: un diseño preliminar........................ 151 C. Servicios de empleo y protección de independientes e informales.................................................................................... 156 1. Los servicios de empleo.......................................................... 157 2. Cómo proteger a los independientes e informales............. 159 D. Comentarios finales...................................................................... 160 Bibliografía.............................................................................................. 161 Capítulo V Protección ante el desempleo: un Fondo general de auxilio de cesantía para la República Dominicana Mario D. Velásquez Pinto.................................................................................... 165 Introducción........................................................................................... 165 A. Mercado de trabajo y desempleo................................................ 166 B. Protección mediante el auxilio de cesantía................................ 170 C. Hacia un Fondo general de auxilio de cesantía........................ 174 1. Características principales...................................................... 174 2. Parámetros utilizados y estimación de tasa de contribución para 2014...................................................... 175 3. Proyecciones del Fondo general de auxilio de cesantía y cálculo de tasa de contribución de equilibrio................... 179 D. Comentarios finales...................................................................... 180 Bibliografía.............................................................................................. 182 Capítulo VI La protección ante el desempleo en Filipinas Sharon Faye Piza, Rosemarie Edillon, Michael Dominic del Mundo................. 183 A. Antecedentes y fundamentos...................................................... 183 B. Modelo conceptual de (des)empleo............................................ 184 C. Sistemas de protección ante el desempleo................................. 185 1. La prestación por desempleo del Sistema de Seguro de Empleados Estatales.......................................................... 185 2. Seguridad de permanencia en el puesto.............................. 187 3. Otros programas de protección ante el desempleo............ 188


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D. Propuestas de seguro de desempleo.......................................... 190 1. Propuestas del poder legislativo........................................... 190 2. Propuestas del poder ejecutivo.............................................. 192 3. Propuestas de la Organización Internacional del Trabajo................................................................................ 203 E. Análisis de los sistemas propuestos........................................... 203 1. Cobertura.................................................................................. 204 2. Financiación.............................................................................. 204 3. Condiciones de acceso a los beneficios................................. 205 4. Duración y monto de las prestaciones.................................. 205 5. Estructura institucional........................................................... 206 F. Datos empíricos del desempleo transitorio............................... 206 1. Perfil del desempleado........................................................... 206 2. Factores que afectan el empleo.............................................. 209 3. Duración del desempleo y de la búsqueda de trabajo....... 210 4. Demanda de mano de obra.................................................... 212 G. Comentarios finales...................................................................... 213 1. Financiamiento y sostenibilidad........................................... 214 2. La capacidad institucional para administrar el seguro de desempleo.......................................................... 214 3. El camino a seguir................................................................... 215 Bibliografía.............................................................................................. 215 Parte II La construcción de sistemas nacionales de formación profesional y capacitación................................................................................ 217 Capítulo VII Formación profesional y capacitación: revisión de experiencias en países desarrollados Gerla van Breugel................................................................................................ 219 Introducción........................................................................................... 219 A. Formación profesional y capacitación inicial a nivel secundario......................................................................... 221 1. Aspectos comunes................................................................... 221 2. Educación escolar.................................................................... 225 3. Aprendizaje dual..................................................................... 227 4. Comparación entre la educación escolar y el aprendizaje dual............................................................... 234 5. Factores de éxito de la formación profesional y capacitación inicial a nivel secundario.............................. 235 B. Formación profesional y capacitación inicial a nivel superior.............................................................................. 237 1. Participación............................................................................. 237 2. Proveedores.............................................................................. 238 3. Programas................................................................................. 238 4. Gestión...................................................................................... 239 5. Financiamiento......................................................................... 239


Protección y formación...

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C. Formación profesional y capacitación continua....................... 240 1. Funcionamiento....................................................................... 241 2. Participación............................................................................. 242 3. Proveedores.............................................................................. 243 4. Financiamiento......................................................................... 243 5. Gestión...................................................................................... 244 6. Efectos....................................................................................... 244 7. Factores de éxito de los programas de capacitación........... 246 D. Conclusiones.................................................................................. 248 1. Formación profesional y capacitación inicial a nivel secundario.................................................................... 248 2. Formación profesional y capacitación inicial a nivel superior........................................................................ 250 3. Formación profesional y capacitación continua.................. 251 Bibliografía.............................................................................................. 253 Capítulo VIII Hacia sistemas nacionales de formación profesional y capacitación eficaces, eficientes e inclusivos en América Latina Jürgen Weller, Sonia Gontero.............................................................................. 255 Introducción........................................................................................... 255 A. Surgimiento de la formación profesional y capacitación formal en América Latina............................................................ 258 B. Avances recientes en el fortalecimiento de la formación profesional y la capacitación........................................................ 260 1. Personas ocupadas.................................................................. 260 2. Cesantes.................................................................................... 263 3. Adultos con poca o ninguna experiencia en el mercado laboral.............................................................. 264 4. Estudiantes de la educación secundaria.............................. 266 5. Estudiantes a nivel postsecundario...................................... 267 6. Jóvenes sin educación secundaria completa........................ 268 C. Otros avances en el fortalecimiento de la formación profesional y capacitación............................................................ 271 D. Debilidades persistentes............................................................... 274 1. Relacionadas con la demanda de formación profesional y capacitación...................................................... 274 2. Relacionadas con la oferta de formación profesional y capacitación...................................................... 276 3. Relacionadas con la interacción entre la oferta y la demanda............................................................................ 278 4. Relacionadas con aspectos institucionales........................... 280 E. Algunos lineamientos para el fortalecimiento de la formación profesional y la capacitación........................... 281 Bibliografía.............................................................................................. 285


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Capítulo IX La experiencia de la región de Asia y el Pacífico con los sistemas nacionales de enseñanza y formación técnica y profesional Jenny Grainger, Liz Bowen-Clewley, Sarah Maclean, Jim Matheson................. 289 Introducción........................................................................................... 289 A. Gobernanza de los sistemas nacionales de enseñanza y formación técnica y profesional............................................... 291 B. Aspectos relacionados con las políticas..................................... 295 C. Estructura orgánica....................................................................... 297 1. Trayectos educativos............................................................... 301 2. Cualificaciones y normas de competencia........................... 301 3. Evaluación del aprendizaje.................................................... 302 4. Reconocimiento, validación y acreditación del aprendizaje......................................................................... 302 5. Procesos de control de la calidad.......................................... 304 6. Marcos regionales de referencia para cualificaciones........ 305 D. Prestadores de servicios de enseñanza y formación técnica y profesional..................................................................... 306 E. Programas de enseñanza y formación técnica y profesional................................................................................... 308 1. Recursos, pertinencia y estandarización.............................. 310 2. El aprendizaje práctico en el lugar de trabajo..................... 311 3. Competencias transferibles.................................................... 312 4. ”Competencias verdes” y empresariales............................. 313 F. Profesionalización de las escuelas.............................................. 313 G. La enseñanza y formación técnica y profesional: el personal docente....................................................................... 314 1. Pedagogía de la formación profesional y capacitación...... 317 2. Los docentes de enseñanza y formación técnica y profesional y su vínculo con la industria.......................... 317 H. La enseñanza y formación técnica y profesional y los grupos vulnerables.............................................................. 318 I. Las alianzas público-privadas en los sistemas nacionales de formación profesional y capacitación................................... 321 J. Financiamiento de los sistemas nacionales de formación profesional y capacitación............................................................ 323 K. Conclusiones.................................................................................. 324 Bibliografía.............................................................................................. 326 Anexo IX.A1........................................................................................... 329 Capítulo X Instituciones y programas de formación profesional y capacitación en México Ívico Ahumada Lobo............................................................................................ 333 Introducción........................................................................................... 333 A. Bachillerato tecnológico............................................................... 335


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B.

Capacitación para el trabajo........................................................ 338 1. Capacitación de manera escolarizada.................................. 338 2. Capacitación de trabajadores desempleados....................... 340 C. Capacitación en el trabajo............................................................ 342 1. Marco normativo y su cumplimiento................................... 342 2. Programas de capacitación en el trabajo.............................. 343 3. Programas de desarrollo económico y social que apoyan la capacitación.................................................... 344 D. Certificación de competencias laborales.................................... 345 E. Coordinación interinstitucional.................................................. 346 F. Conclusiones.................................................................................. 347 Bibliografía.............................................................................................. 352 Capítulo XI La agenda de desarrollo de la República Dominicana a 2030: articulación de las políticas públicas de educación y formación técnico-profesional Oscar Amargós.................................................................................................... 355 Introducción........................................................................................... 355 A. Sobre educación y formación técnico-profesional y el sistema que la provee: una breve conceptualización........ 357 B. Contexto general: desempeño de los principales sectores de la economía, el empleo y la demanda de cualificaciones........ 358 1. Sobre la demanda y la oferta de cualificaciones profesionales............................................................................ 359 2. Género y demanda de cualificaciones.................................. 361 3. Competitividad nacional y educación y formación técnico-profesional.................................................................. 362 C. Oferta de educación y formación técnico-profesional: organización, certificaciones, cobertura y articulación............ 364 D. Hacia una nueva visión meta del sistema nacional de educación y formación técnico-profesional......................... 368 1. Subsistema de estudios, información y orientación profesional................................................................................ 369 2. Marco Nacional de Cualificaciones Profesionales.............. 370 3. Subsistema de ofertas de cualificaciones profesionales..... 370 4. Subsistema de evaluación, reconocimiento y acreditación de las cualificaciones y competencias profesionales................................................ 371 5. Subsistema de evaluación y aseguramiento de la calidad del sistema nacional de educación y formación técnico-profesional............................................ 371 E. El financiamiento de la educación y la formación técnico-profesional........................................................................ 372 F. Recomendaciones para avanzar hacia la visión meta del sistema............................................................................ 373


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1. Sobre la demanda y la oferta de educación y formación técnico-profesional............................................ 373 2. Sobre la visión meta del sistema nacional de educación y formación técnico-profesional............................................ 374 3. Sobre el financiamiento........................................................... 376 4. Recomendación general.......................................................... 376 Bibliografía.............................................................................................. 376 Capítulo XII El sistema nacional de enseñanza y formación técnica y profesional de Filipinas: examen y recomendaciones para una reforma Aniceto C. Orbeta, Jr., Emmanuel F. Esguerra.................................................... 379 Introducción........................................................................................... 379 A. Características de un sistema mejorado..................................... 380 1. Una estimación precisa de la demanda de servicios de enseñanza y formación técnica y profesional................ 381 2. El acceso de los trabajadores en general.............................. 381 3. El acceso de trabajadores pertenecientes a grupos vulnerables............................................................... 382 4. El acceso de las pequeñas y medianas empresas................ 382 5. Mecanismos de control de calidad, incluida la certificación de programas y competencias..................... 382 6. Financiamiento del sistema.................................................... 382 7. Estructura orgánica y coordinación interinstitucional....... 383 8. Vínculos con otras políticas laborales................................... 384 B. Análisis de las características del Sistema Nacional de Enseñanza y Formación Técnica y Profesional de Filipinas..................................................................................... 384 1. Estructura básica...................................................................... 384 2. Gestión y gobernanza............................................................. 393 3. Garantía de la calidad............................................................. 394 C. La enseñanza y formación técnica y profesional, y el Marco Filipino de Calificaciones.......................................... 397 D. Evaluación del desempeño del sistema vigente....................... 399 1. Estimación de la demanda de servicios de TVET............... 399 2. Acceso de los trabajadores..................................................... 400 3. Acceso de grupos vulnerables............................................... 400 4. Acceso de las pequeñas y medianas empresas................... 402 E. Financiamiento del Sistema Nacional........................................ 402 F. Mecanismos de control de calidad............................................. 404 G. Estructura orgánica y coordinación interinstitucional............ 408 H. Propuestas para mejorar el Sistema Nacional de Enseñanza y Formación Técnica y Profesional de Filipinas............................................................. 409 1. La Autoridad de Educación Técnica y el Desarrollo de Habilidades debería hacer mayor hincapié en la reglamentación y la difusión de información................. 409


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2. Mayor énfasis en los programas empresariales de formación............................................................................. 410 3. Adaptar continuamente la formación para garantizar su pertinencia con las necesidades de la industria............. 411 4. El acceso a los fondos públicos destinados a las actividades de formación debe basarse en mayor medida en el desempeño...................................... 411 5. Mejorar el proceso de selección de los beneficiarios de la ayuda financiera para la TVET y garantizar un financiamiento adecuado.................................................. 412 6. Garantizar la calidad de la capacitación comunitaria........ 412 7. Mejorar la generación y la difusión de datos...................... 413 8. Fortalecer la capacidad de supervisión y evaluación......... 414 9. Mejorar la imagen de la TVET............................................... 414 Bibliografía.............................................................................................. 415 Reseña biográfica de los autores..................................................................... 417 Publicaciones recientes de la CEPAL.............................................................. 423 Cuadros

I.1

Tipos de programas de protección ante el desempleo en 201 países, 2012-2013.......................................................................... 36 I.2 Diferencias entre asistencia de desempleo y seguro de desempleo............................................................................................ 46 I.A1.1 Países seleccionados: seguro de desempleo......................................... 68 II.1 América Latina: instrumentos de protección ante el desempleo........ 89 II.2 América Latina: indemnizaciones por despido en algunos países..... 91 II.3 América Latina: cuentas de ahorro individuales por desempleo....... 94 II.4 América Latina: seguros de desempleo................................................ 97 II.5 América Latina: fortalezas y debilidades potenciales de los instrumentos de protección ante el desempleo...................... 112 III.1 Elementos principales de los sistemas de seguro de desempleo obligatorio en Asia....................................................... 121 IV.1 Ejecución por componentes y total del Mecanismo de Protección al Cesante....................................................................... 150 IV.2 Beneficios del seguro de cesantía........................................................ 152 IV.3 Estimación de cesantes beneficiarios en los primeros seis meses de la proyección.................................................................. 153 IV.4 Propuesta de reforma: fuentes de financiamiento del seguro de cesantía y el Mecanismo de Protección al Cesante, año base 2015.......................................................................................... 155 V.1 República Dominicana: cesantes asalariados con derecho al auxilio de cesantía, 2014................................................................... 172 V.2 República Dominicana: fuerza de trabajo y beneficiarios del auxilio de cesantía, 2014................................................................. 176 V.3 República Dominicana: estimación del beneficio medio por auxilio de cesantía.......................................................................... 177


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V.4 V.5 VI.1 VI.2 VI.3 VI.4 VI.5 VI.6 VI.7 VII.1 IX.1 IX.2 IX.3 IX.4 IX.5 IX.6 IX.7 IX.8 IX.9 IX.10 IX.11 IX.12 XI.1 XI.2

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República Dominicana: base de contribuciones al Fondo general de auxilio de cesantía............................................. 178 República Dominicana: estimación de la tasa de contribución de equilibrio del Fondo general de auxilio de cesantía, 2014.......... 178 Esquema de la prestación por desempleo del Sistema de Seguro de Empleados Estatales...................................................... 186 Proyectos de ley sobre seguro de desempleo.................................... 193 Opciones propuestas por el Departamento de Trabajo y Empleo................................................................................................. 201 Propuesta de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)...... 203 Categorías de empleo............................................................................ 207 Características de los empleados y de los desempleados, julio de 2012 a enero de 2013..................................................................208 Modelo logístico multinomial del empleo......................................... 209 Esquema de definiciones de trabajo de conceptos clave en el ámbito de la formación profesional y capacitación................. 220 Legislación y estructura de gobernanza de los sistemas nacionales de enseñanza y formación técnica y profesional........... 293 Revisión de las políticas en materia de enseñanza y formación técnica y profesional....................................................... 295 Políticas y áreas prioritarias de la región de Asia y el Pacífico en el ámbito de la enseñanza y formación técnica y profesional......... 296 Marcos nacionales de cualificaciones, procesos de control de la calidad y niveles de cualificaciones, por país.......................... 298 Prestadores de servicios de enseñanza y formación técnica y profesional, por país........................................................................... 307 Clases de programas ofrecidos por los prestadores de servicios de enseñanza y formación técnica y profesional y su articulación con la educación superior....................................... 308 Modelos de enseñanza de competencias transferibles..................... 312 Capacitación de los docentes para desempeñarse en la formación profesional y capacitación, por país....................... 314 Prestadores y programas de los sistemas nacionales de enseñanza y formación técnica y profesional para grupos vulnerables....................................................................... 319 Número de centros comunitarios de formación y de alumnos, por país.......................................................................... 321 Malasia: programas de colaboración, por clase de institución....... 322 Asia y el Pacífico (países seleccionados): sistemas actuales de financiamiento.................................................................................. 323 República Dominicana: algunos indicadores laborales de la población económicamente activa total y de aquella de entre 15 y 24 años de edad, 2015.................................................... 360 República Dominicana: puntuación y posición en el pilar 5, sobre educación superior y capacitación, del Índice de Competitividad Mundial, 2014-2015............................................. 362


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XI.3 América Latina (19 países): posición y puntuación en el pilar 5, sobre educación superior y capacitación, del Índice de Competitividad Mundial, 2014-2015............................................. 363 XI.4 República Dominicana: estudiantes matriculados en el nivel medio, por sexo, según modalidad, año lectivo 2012-2013............. 365 XI.5 República Dominicana: estudiantes promovidos del cuarto grado del nivel medio, según modalidad, 2010–2014...................... 366 XII.1 Alumnos matriculados y graduados, por modalidad de instrucción......................................................................................... 389 XII.2 Número de establecimientos de TVET, por tipo............................... 392 XII.3 Programas de TVET inscritos, 2015..................................................... 395 Gráficos

I.1 II.1

Desempleados que perciben una prestación por desempleo............ 37 PIB per cápita de los países de América Latina en 2012 y de los países industrializados al adoptar un seguro de desempleo............ 99 II.2 América Latina: cobertura de beneficiarios de los seguros de desempleo.......................................................................................... 101 IV.1 Seguro de cesantía: simulación a diez años....................................... 154 V.1 República Dominicana: PIB, empleo total y tasas de desempleo abierto y ampliado, 2000-2014.................................... 167 V.2 República Dominicana: cambios de las participaciones sectoriales en el empleo, 2000 y 2014.................................................. 167 V.3 República Dominicana: empleo informal e ingreso por hora informal, 2000-2014............................................................... 168 V.4 República Dominicana: evolución del ingreso medio real por hora y del producto por ocupado, 2000-2014............................. 169 VI.1 Tendencia temporal del ingreso, del consumo y del costo de las necesidades básicas mínimas sin protección ante el desempleo.... 184 VI.2 Tendencia temporal del ingreso, del consumo y costo de las necesidades básicas mínimas con protección ante el desempleo...... 185 VI.3 Empleados por contrato a plazo en el sector formal, 2005-2013..... 188 VI.4 Conocimiento y uso de los servicios públicos de empleo, 2008..... 189 VI.5 Categorías de la fuerza de trabajo, julio de 2012 a enero de 2013..... 207 VI.6 Distribución de los trabajadores desempleados según duración del desempleo, 2008.................................................. 211 VI.7 Empleados del sector privado: tiempo utilizado para encontrar el trabajo actual, 2008................................................. 211 VI.8 Distribución de la duración de la búsqueda de trabajo, 2012-2013............................................................................. 212 VI.9 Tasas de rotación de personal, 2005-2013........................................... 213 VIII.1 América Latina: proporción de empresas con actividades de capacitación, 2006 y 2010................................................................. 262 XII.1 Distribución de los programas de prestadores institucionales, por sector, 2015........................................................... 386


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XII.2 Distribución de los programas empresariales, por sector, 2014-2015.............................................................................. 386 XII.3 Distribución de los programas empresariales, por tipo, 2014-2015................................................................................. 387 XII.4 Distribución de los graduados de TVET, según el grado de instrucción alcanzado antes de la capacitación, 2012.................. 388 XII.5 Distribución de los graduados de TVET, según el motivo que los impulsa a inscribirse en estos cursos, 2012........................... 388 XII.6 Distribución de los alumnos de TVET, matriculados y graduados, por región, 2013............................................................. 390 XII.7 Orientación sectorial de los graduados, 2012.................................... 391 XII.8 Distribución de los graduados, por tipo de establecimiento de TVET, 2012......................................................................................... 392 XII.9 Establecimientos de TVET, por región y tipo, 2013.......................... 393 XII.10 Distribución de los centros de evaluación y los evaluadores, por región, 2015...................................................................................... 397 XII.11 Distribución de la matriculación en cursos postsecundarios de establecimientos públicos y privados, por decil de ingresos per cápita, 2013.................................................................. 401 XII.12 Distribución de la población de 15 años o más cuyo máximo nivel de instrucción es el postsecundario, por decil de ingresos per cápita, 2013................................................. 401 XII.13 Fuentes de financiamiento de TVET y destino de los gastos, 2002.................................................................................. 403 XII.14 Matriculación, graduación, evaluación y certificación, 2005-2013................................................................................................. 404 XII.15 Tasas de certificación, por sector, 2013................................................ 405 XII.16 Razones para no rendir los exámenes de aptitud, 2012................... 406 XII.17 Empleadores que ofrecen incentivos a quienes obtuvieron certificados, 2012 y 2014........................................................................ 407 Recuadros

II.1 El proyecto de un seguro de desempleo en México......................... 108 VIII.1 Formación y capacitación para la inclusión laboral de personas con discapacidad en Chile.............................................. 270 Diagramas

IV.1 Beneficios reconocidos en la Ley núm. 1636 de 2013........................ 148 VIII.1 Pertinencia de los sistemas de formación profesional y capacitación......................................................................................... 257 XI.1 Sistema nacional de educación y formación técnico-profesional...... 368 XII.1 El Marco Filipino de Calificaciones..................................................... 398


Prólogo

A comienzos del siglo XXI, el mundo del trabajo es objeto de grandes transformaciones. Los cambios tecnológicos de un alcance solo comparable al de la revolución industrial, la formación de cadenas globales de valor y la creciente integración de los mercados de bienes y servicios son factores que influyen en qué y en cómo se produce y consume. En este contexto, durante las últimas décadas han surgido millones de nuevos empleos integrados en los circuitos emergentes de producción y comercialización. Paralelamente, la debilidad del crecimiento económico y las transformaciones de los mercados han generado un elevado desempleo, que actualmente afecta a 199,4 millones de personas en el mundo. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) estima que, en las regiones de América Latina y el Caribe y de Asia y el Pacífico, el número de desempleados ha alcanzado los 21 millones y 99,2 millones de personas, respectivamente. Además, algunos países de ambas regiones se caracterizan por los bajos niveles de productividad laboral media y las amplias brechas internas de productividad y de calidad del empleo, y tienen grandes sectores de la población que trabajan pero perciben bajos ingresos y no gozan de los derechos laborales mundialmente reconocidos. Actualmente, la mayoría de la población de América Latina y Asia vive en países de medianos ingresos que enfrentan nuevos desafíos para continuar aumentando la productividad y el nivel de vida. En las décadas pasadas, varios países —más en Asia que en América Latina— han logrado poner en marcha procesos de cambio estructural que les han permitido aprovechar las transformaciones mundiales y, a la vez, contribuir a ellas. Millones de personas en Asia y, en menor medida, en América Latina se han integrado en cadenas de valor que contribuyen a los mercados laborales. Si bien en


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muchos casos estos empleos se caracterizan por ofrecer bajos salarios y por sus carencias en materia de derechos laborales, no solo representan nuevas oportunidades de trabajo y un potencial de desarrollo económico y social para sus respectivos países, sino que además abren la puerta de trayectorias laborales ascendentes para muchos trabajadores. Los retos en el camino hacia la construcción de economías social, económica y ambientalmente sostenibles siguen siendo enormes: la descarbonización de la producción y el consumo, un crecimiento económico basado cada vez más en el conocimiento y el cambio tecnológico, y la creación de sociedades más igualitarias, con derechos sociales, laborales y políticos garantizados para todos. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible ofrecen un marco coherente para alcanzar estas metas. El Objetivo 8 pone énfasis en la generación de empleo pleno y productivo y de trabajo decente para todas y todos. Para alcanzar este objetivo, nuestras regiones requieren un cambio estructural progresivo que corrija los procesos perjudiciales para el desarrollo sostenible y aproveche el potencial del cambio tecnológico y de pactos sociales fundamentales, a través de una estrategia ajustada a las características de cada país. Un elemento clave para avanzar en el cumplimiento del Objetivo 8 es la creación y el fortalecimiento de instituciones laborales que otorguen y protejan los derechos de los trabajadores y contribuyan a establecer círculos virtuosos entre el fomento de la productividad laboral y el bienestar de los trabajadores. En este libro se analizan dos instituciones laborales clave al respecto: la protección contra el desempleo y la formación profesional y capacitación. La protección contra el desempleo tiene sus orígenes en el siglo XIX, cuando la característica volatilidad del modo de producción capitalista empezó a amenazar la estabilidad de los ingresos de los trabajadores asalariados. Primero surgió la indemnización en caso de despido sin causa justa, después los seguros voluntarios para los trabajadores y, finalmente, los seguros de desempleo obligatorios para los asalariados formales. Los instrumentos de protección desarrollados en el marco de la regulación internacional del mercado del trabajo, que se materializó con posterioridad a la Primera Guerra Mundial y a partir de la fundación de la OIT y que se implementó primero en los países más avanzados en el proceso de desarrollo industrial, se pueden interpretar como parte de los esfuerzos por establecer bases mínimas para las condiciones laborales y evitar que los países compitieran reduciendo los costos de producción a través de una disminución de los salarios o del empeoramiento de los derechos de los trabajadores. Cabe señalar que estos instrumentos, además de contribuir a la protección de los cesantes, pueden desempeñar un importante papel macroeconómico, al atenuar de manera


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contracíclica la reducción de la demanda de los hogares en períodos de crisis o de bajo crecimiento económico. No se puede negar que, hoy en día, una parte de la competitividad de muchos países de América Latina y de Asia está basada en remuneraciones más bajas que las de los países desarrollados, lo que no conduce hacia un futuro sostenible. Por lo tanto, nuestras regiones deben fomentar instituciones laborales, como los mecanismos de protección frente al desempleo, que transformen las relaciones de trabajo por medio de un cambio estructural progresivo. Hasta ahora, son pocos los países de las dos regiones que cuentan con instituciones fuertes en este sentido, pero, como se muestra en este libro, en muchos países se están produciendo discusiones y avances en esa dirección. La constante transformación de los mercados de trabajo y la heterogeneidad creciente de las relaciones laborales generan grandes desafíos para el diseño de estos instrumentos de protección. Las contribuciones a este libro muestran claramente que no hay una solución óptima al respecto, que es indispensable integrar las políticas pasivas con políticas activas del mercado de trabajo y que los procesos participativos deben producir respuestas ajustadas a las condiciones específicas de cada país. Por otra parte, una alta cualificación de la fuerza de trabajo es un elemento clave para cualquier estrategia de desarrollo que aspire a centrar cada vez más el crecimiento económico en la innovación y el conocimiento. Esto implica una reforma importante, en particular de los sistemas educativos. Además, los países necesitan construir sistemas nacionales de formación profesional y capacitación para hacer frente a los múltiples retos que surgen de una diversidad creciente tanto de las demandas del sector productivo como de las personas que buscan integrarse de manera digna al mercado laboral. Destacando solo dos aspectos, hay que recordar primero que los veloces y frecuentes cambios tecnológicos y organizativos amenazan con volver rápidamente obsoletos algunos conocimientos adquiridos. En segundo lugar, conseguir una eficiente transición de los jóvenes de la escuela al trabajo productivo y con derechos es un reto clave para nuestros países. Para muchos jóvenes, esta transición debe lograrse a través de la formación profesional. Facilitar esta inserción laboral y actualizar los conocimientos y habilidades necesarios en un mundo del trabajo en continua transformación no solo permite que los trabajadores se beneficien de las oportunidades laborales, sino también que las empresas puedan competir cada vez más a partir de una productividad creciente, basada en esos conocimientos y habilidades. Sin embargo, tal como se puede ver en este libro, crear y desarrollar sistemas nacionales efectivos de formación profesional y capacitación no es una tarea fácil y debe realizarse de manera conjunta con diversos actores.


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En resumen, este libro procura contribuir al debate sobre la formación de instituciones laborales que fomenten el desarrollo sostenible en un mundo del trabajo cambiante. La creación de empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todas y todos son componentes clave de esa tarea. Como tantas veces sucede en los procesos de desarrollo, los retos son complejos y no existen soluciones sencillas ni únicas. Solo a través de procesos sociales y políticos pueden avanzar los países en el diseño y la construcción de instituciones ajustadas a sus condiciones y requisitos específicos.

Alicia Bárcena Secretaria Ejecutiva Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Shamshad Akhtar Secretaria Ejecutiva Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP)


Introducción

Alberto Isgut Jürgen Weller Las relaciones laborales y las condiciones de trabajo se regulan por medio de instituciones que —mediante estipulaciones legales o administrativas, la negociación colectiva y las fuerzas del mercado— crean el marco de acción de los actores. El conjunto de estas instituciones del mercado laboral tiene el doble objetivo de proteger a los actores más débiles, en un mercado caracterizado por una desigualdad estructural del poder de los actores, y de asegurar ajustes eficientes de este mercado frente a choques económicos. Si bien suele haber un consenso bastante amplio sobre este doble objetivo, también hay discrepancias sobre lo que esto implica para algunas instituciones específicas. Los dos objetivos en general están presentes en todas las instituciones, aunque con un peso diferenciado. Por ejemplo, resulta obvio el objetivo central de las instituciones de protección a los trabajadores en caso de desempleo, pero estos mecanismos de protección también pueden mejorar la eficiencia del ajuste al facilitar una combinación adecuada entre los buscadores de empleo y los puestos vacantes; la formación profesional y la capacitación pueden mejorar la productividad y la competitividad de las empresas, pero, al mismo tiempo, pueden generar beneficios salariales y no salariales para los trabajadores; un aumento del salario mínimo favorece a los trabajadores de bajos ingresos y, aunque genera mayores costos para las empresas, puede estimular mejoras en la productividad. Por la simultaneidad de los dos objetivos, la creación o reforma de estas instituciones suelen ser dos medidas muy discutidas, ya que tienen gran influencia en el bienestar de la mayoría de los hogares, que dependen


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principalmente de sus ingresos laborales, pero también afectan el desempeño de las empresas, tanto porque inciden en los costos de producción como porque pueden generar beneficios que redundan en mejoras de productividad y competitividad. El debate sobre la creación o reforma de instituciones laborales se complica aún más por el hecho, cada vez más reconocido, de que no existe un modelo institucional óptimo único (Eichhorst, Feil y Braun, 2008) y que el diseño de instituciones que funcionen con eficacia, en el sentido del doble objetivo, varía de un país a otro (debido a las diferencias en las estructuras económicas y sociales, las relaciones de poder y las pautas culturales dominantes) y a lo largo del tiempo (debido a cambios en dichos factores que pueden restar efectividad a instituciones que funcionaron bien en otro contexto) (Berg y Kucera, 2008)1. Este carácter necesariamente dinámico de las instituciones se observa en la actualidad, ya que los procesos de innovación tecnológica y globalización, así como las transformaciones correspondientes de las economías nacionales, están cambiando las características de la inserción y de las trayectorias laborales. Para muchos países de América Latina y Asia esto supone nuevos desafíos, dado que aspiran a mejorar su competitividad y el bienestar de la población sobre la base del conocimiento, lo que implica ser sujeto, y no objeto, de las transformaciones en curso. Para los trabajadores y trabajadoras de América Latina y Asia, específicamente, estos procesos suponen amenazas y oportunidades. Los frecuentes y, en ocasiones, profundos cambios tecnológicos y organizativos, y las modificaciones en la competitividad relativa de las economías y las empresas, generan una elevada volatilidad de los mercados de bienes y servicios integrados a nivel global, que se traspasa a los mercados laborales. En consecuencia, las trayectorias laborales tienden a sufrir más interrupciones que en el pasado, con el correspondiente impacto en los ingresos de los hogares. En este contexto, además del desempleo coyuntural, las transformaciones de la estructura productiva pueden hacer surgir el reto del desempleo estructural (por ejemplo, cuando en un país, las empresas de una actividad específica pierden competitividad frente a los productores de otras economías). Mientras que en América Latina, las elevadas tasas de desempleo abierto no fueron un fenómeno duradero hasta los años ochenta —e incluso la crisis de la deuda de esa década solo tuvo un impacto pasajero en el desempleo abierto y este rápidamente bajó, en función del notorio aumento del empleo informal—, a partir de los años noventa, el desempleo 1

La evidencia empírica indica que las soluciones extremas —muy sesgadas hacia el objetivo de la eficiencia del ajuste o hacia la protección— suelen mostrar resultados poco favorables, pero que entre estos extremos hay una vasta gama de combinaciones institucionales posibles, con un desempeño razonable (Betcherman, 2014).


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abierto aumentó gradualmente. Si bien la tasa regional volvió a caer a partir de 2004 y alcanzó niveles bastante bajos en comparación con las últimas décadas, el reciente enfriamiento del crecimiento económico regional lo ha hecho resurgir como una amenaza al bienestar de los trabajadores. Además, la duración en el empleo es menor que en los países desarrollados y, aun con tasas de desocupación abierta relativamente bajas, en cada período, una elevada proporción de la fuerza de trabajo se ve afectada por el desempleo. En muchos países de Asia, la crisis de 1997 generó, por primera vez en muchas décadas, un masivo aumento del desempleo abierto, y el bienestar de los trabajadores volvió a verse afectado por el impacto de la crisis financiera mundial de 2008 y 2009. Las políticas de trabajo relativamente débiles, por ejemplo respecto de la protección del empleo, las relaciones laborales y la seguridad social exacerbaron los efectos de las crisis en los trabajadores. Pese a que el volumen de empleo continuó aumentando después de la crisis financiera global, la tasa de crecimiento del empleo ha sido más baja que antes, y el número de desempleados en Asia representa cerca de la mitad del total de desempleados en el mundo. Sin embargo, al analizar las estadísticas de desempleo, tanto en América Latina como en Asia, es importante tener en cuenta que estas proveen solo una información parcial de la situación de los trabajadores, ya que un gran porcentaje se desempeña en el sector informal. Un grupo que requiere especial atención es el de los jóvenes, ya que su transición al mercado laboral continúa siendo un gran reto y las tasas de desempleo de este grupo, en general, duplican con creces el promedio. Otro elemento que se destaca en las transformaciones económicas y productivas en curso es el de los frecuentes cambios en los perfiles de las calificaciones demandadas en el mundo del trabajo. En cierto sentido, esto representa otra amenaza para los trabajadores, pues puede implicar que parte de las competencias adquiridas se vuelvan obsoletas con mayor rapidez que en el pasado, lo que requiere una reorientación de trabajadores, empresas e instituciones públicas hacia el concepto del “aprendizaje de por vida”. Por otra parte, los cambios en el mundo del trabajo pueden hacer surgir nuevas oportunidades laborales en América Latina y Asia, precisamente relacionadas con nuevas demandas y nuevos procesos productivos. Las transformaciones resumidas generan nuevos retos para la institucionalidad laboral, específicamente para la protección frente al desempleo y la formación profesional y capacitación2. Los países de América Latina y 2

En virtud de la definición de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) (2002, citado en UNESCO, 2013, pág. 5), se entiende por formación profesional y capacitación: “el estudio de tecnologías y ciencias afines y la adquisición de conocimientos prácticos, actitudes, comprensión y conocimientos teóricos referentes a las ocupaciones de diversos sectores de la vida económica y social”.


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Asia cuentan con diferentes instrumentos para proteger a los trabajadores frente a la amenaza del desempleo, pero estos suelen mostrar debilidades en términos de cobertura y efectividad como instrumento de protección. Solo unos pocos países cuentan con seguros de desempleo, los instrumentos más desarrollados al respecto. Sin embargo, además del surgimiento del desempleo abierto como amenaza al bienestar de los trabajadores, varios procesos (como el impacto de la crisis asiática en los mercados laborales de dicho continente, los procesos de integración a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y las iniciativas para complementar los pilares de los sistemas de protección social) han hecho resurgir el interés en avanzar en el fortalecimiento de estos instrumentos de protección. En consecuencia, varios países de ambas regiones han tomado medidas para crear nuevas instituciones o perfeccionar las existentes. Por otra parte, la formación profesional y capacitación puede contribuir a incrementar la productividad laboral, ayudar a la convergencia productiva interna y mejorar la calidad de los empleos y las trayectorias laborales ascendentes, así como la integración productiva de grupos vulnerables al mercado laboral. Los países de América Latina y Asia cuentan con una variedad de instituciones de formación profesional y capacitación que, en términos generales, surgieron en el marco de los procesos de industrialización. Estas instituciones han pasado por importantes transformaciones y en este nuevo contexto han surgido muchos actores nuevos. Aun así, persisten dudas respecto de la capacidad de los sistemas nacionales de formación profesional y capacitación para responder adecuadamente a los nuevos desafíos. En general, falta integrar las diferentes instituciones y programas en sistemas nacionales de formación profesional y capacitación, condición necesaria para que las actividades de formación sean pertinentes en relación con las demandas de las empresas y los trabajadores y las personas que desean entrar al mercado laboral, y sean coherentes con una estrategia nacional de desarrollo sostenible en el largo plazo, orientada a reducir las brechas externas (frente a los países desarrollados) e internas (en economías altamente heterogéneas) de productividad. Además, suele ser limitado su aporte a la disminución de las brechas de desigualdad que afectan a mujeres y jóvenes (en ambos casos, sobre todo de bajo nivel de educación), personas con discapacidad y personas pertenecientes a minorías étnicas y a otros grupos vulnerables para facilitar su inclusión en el mercado laboral a través de empleo productivo y trabajo decente. En resumen, ambas regiones enfrentan el desafío de contener, mediante la creación de nuevas instituciones y el perfeccionamiento de las que ya existen, las amenazas a la inserción y las trayectorias laborales a partir de las transformaciones de las economías y del aprovechamiento de


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las nuevas oportunidades que se abren3. Estas instituciones no surgen por el funcionamiento del mercado, sino que requieren políticas públicas y la participación de los actores sociales, debido a múltiples fallas del mercado. Por ejemplo, en el ámbito de la formación profesional y capacitación, entre los factores que generan estas fallas del mercado se encuentra la incertidumbre de las empresas respecto de la posibilidad de apropiarse de su inversión en capacitación, lo que se ve potenciado por la elevada cantidad de pequeñas empresas con altos niveles de informalidad en ambas regiones. Por su parte, las personas deben tomar decisiones respecto de asumir costos de capacitación en contextos de mercados laborales imperfectos, donde los salarios no necesariamente reflejan las mayores cualificaciones profesionales (Listerri y otros, 2014, págs. 17-19). En el caso de los mecanismos de protección frente al desempleo, tanto la teoría como la práctica han mostrado que se requiere el uso de instrumentos obligatorios, como parte de políticas públicas, dado que existen múltiples obstáculos para el funcionamiento de un mercado privado en este ámbito. En este libro se analizan los retos que enfrentan las instituciones de protección frente al desempleo y de formación profesional y capacitación en América Latina y Asia, y los avances y opciones para fortalecerlas en el contexto de los cambios en el mundo del trabajo. Como ya se mencionó, en la literatura se impone gradualmente la convicción de que no hay un único modelo óptimo de instituciones laborales. Esto también se observa en el caso de las instituciones de protección frente al desempleo y de formación profesional y capacitación, en un marco global donde existe una gran variedad de instituciones, con diferentes especificaciones. Sin embargo, las experiencias de otras regiones pueden resultar útiles para mejorar el diseño de las instituciones en estos campos en América Latina y Asia. Por lo tanto, la sección del libro dedicada a los mecanismos de protección frente al desempleo y aquella en la que se analizan los sistemas nacionales de formación profesional y capacitación empiezan con un panorama de las características de estas instituciones en países desarrollados y en transición. En el capítulo dedicado a la revisión de las experiencias de dichos países respecto de los mecanismos de protección frente al desempleo, Gerla van Breugel revisa los seguros de desempleo, la asistencia (no contributiva) al desempleo, las indemnizaciones por despido y las cuentas de ahorro individuales, y destaca sus fortalezas y debilidades. La autora resume, 3

Cabe señalar que hay otras instituciones laborales, no estudiadas en este libro —como la negociación colectiva y el salario mínimo—, que, del mismo modo, sufren la presión de las transformaciones de los mercados. Estas instituciones también deben analizarse con la perspectiva del citado doble objetivo.


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específicamente, el impacto positivo de los seguros de desempleo en la protección de los cesantes y el funcionamiento del mercado laboral, pero también subraya el reto de un diseño adecuado que combina estos efectos favorables con un uso eficiente de los recursos. Constata una gran variedad en el diseño de estos instrumentos, lo que subraya el hecho de que no existe un modelo único que cumpla de manera óptima con el doble objetivo de las instituciones laborales de combinar protección y eficiencia. Los cambios recientes se enfocaron en fortalecer la protección en un contexto de crisis y en ajustar aquellos aspectos que limitan la efectividad y eficiencia del seguro de desempleo. Sin embargo, la autora destaca que el debate sobre las cuentas de ahorro individuales muestra que focalizar el diseño en los aspectos de eficiencia tiende a dejar de lado los aspectos de solidaridad y redistribución que deben formar parte de los objetivos de este mecanismo. La primera parte sigue con una revisión de las experiencias en las dos regiones analizadas: América Latina y Asia. En el capítulo sobre América Latina, Mario Velásquez resalta la predominancia histórica del mecanismo de la indemnización en caso de despido “sin causa justa” e identifica una serie de debilidades. Solo unos pocos países de la región cuentan con seguros de desempleo, aunque muchos de ellos han alcanzado un ingreso per cápita similar al de los países desarrollados en el momento en que estos introdujeron este mecanismo de protección. Si bien recientemente varios países han realizado reformas a estos mecanismos, persisten debilidades tales como la cobertura limitada en el contexto de elevada informalidad, el bajo nivel de los beneficios y su escasa coordinación con políticas activas del mercado de trabajo. En su revisión de las experiencias de los países de Asia, John Carter muestra una gran variedad de instituciones y diseños. Aún más que en América Latina, una elevada proporción de la población en edad de trabajar en esta región está fuera del alcance de los sistemas contributivos, lo que subraya la importancia de los sistemas no contributivos y de asistencia social. Sin embargo, varios países asiáticos han introducido seguros de desempleo en el transcurso de los últimos años y ocho ya cuentan con este instrumento, mientras que en otros (Filipinas, Malasia, Myanmar) se están discutiendo propuestas para su introducción. El autor pone especial énfasis en la necesidad de adaptar los diferentes mecanismos de protección a las prioridades de cada país y a las características de las economías y los mercados laborales nacionales. La primera parte cierra con el estudio de tres países con diferentes instituciones de protección contra el desempleo. En primer lugar, Colombia introdujo recientemente un mecanismo de protección al cesante, pero la evidencia muestra que no logró sus objetivos en términos de mejora de la protección frente al desempleo. En el análisis de este caso, a cargo de Mario


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Velásquez, se subraya que es primordial contar con un diseño adecuado y se destaca la importancia de tomar en cuenta la institucionalidad existente, con ventajas y desventajas, pues esta puede ofrecer la posibilidad de construir sobre la base de avances previos. Sin embargo, los intentos de reforma también enfrentan intereses preestablecidos de diferentes actores, lo que no necesariamente conlleva una solución eficaz y eficiente. En este contexto, el autor elabora una propuesta para reformar este seguro. En segundo término, en la República Dominicana, el principal instrumento de protección contra el desempleo son las indemnizaciones que las empresas tienen que pagar en caso de despido “sin causa justa”. Si bien este instrumento tiene debilidades, un diseño adecuado puede tener una incidencia positiva. En el capítulo dedicado a este caso, Mario Velásquez analiza las características del mercado laboral de este país, así como del sistema de indemnizaciones, sus fortalezas y debilidades, y plantea una propuesta para fortalecer este sistema. Se concluye que si bien un seguro de desempleo podría tener importantes ventajas relativas, en la actualidad, la economía política no favorecería cambios institucionales tan profundos, por lo que las mejoras en la protección frente al desempleo pasarían por introducir mejoras en el sistema existente. Por último, en las Filipinas coexisten varios mecanismos de protección frente al desempleo y el más importante es el de la indemnización. Sin embargo, como lo muestran Sharon Piza, Rosemarie Edillon y Michael Dominic del Mundo, hay un amplio debate sobre la introducción de un seguro de desempleo y se han presentado varios proyectos de ley para su examen parlamentario. Los autores de este capítulo revisan las propuestas que son objeto de debate y analizan caminos para mejorarlas en el contexto del mercado laboral filipino. Para ello, entre otros factores, toman en cuenta la volatilidad del mercado de trabajo y los grupos de población afectados por diferentes tipos de desempleo, el reto del financiamiento de un seguro de desempleo y los obstáculos políticos correspondientes. Asimismo, destacan la importancia de emplear datos empíricos en el diseño del sistema de protección frente al desempleo y la necesidad de garantizar un plan de financiación claro y sostenible. En la segunda parte del libro se analizan los desafíos que enfrentan los sistemas nacionales de formación profesional y capacitación, sus características y los cambios que han experimentado en los últimos tiempos. Igual que la primera sección, la segunda empieza con un panorama de los países desarrollados. La autora Gerla van Breugel analiza, de manera diferenciada, las experiencias de la formación profesional y capacitación inicial a nivel secundario y a nivel superior, así como la formación profesional y capacitación continua. En estos países, la formación profesional y capacitación inicial generalmente se ubica a nivel secundario, bajo el formato de la educación


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escolar o el aprendizaje dual. En muchos casos, los alumnos pueden continuar (o empezar) su formación profesional y capacitación a nivel superior, y en varios países esta y la educación universitaria general se están acercando, de manera que hay procesos de integración que facilitan trayectorias laborales ascendentes. Relacionado con esto, el reconocimiento de que la formación debe continuar durante toda la vida laboral ha hecho surgir la formación profesional y capacitación continua, por medio de la cual se generan nuevas habilidades y conocimientos tanto para ocupados como para desempleados. En América Latina, las instituciones de formación profesional y capacitación surgieron en el contexto de los procesos de industrialización, formando técnicos y obreros semicalificados en ocupaciones bien específicas. Las transformaciones económicas y tecnológicas, así como la ampliación del papel de un sistema nacional de formación profesional y capacitación, han generado nuevos desafíos para los países de la región. En el capítulo que revisa las transformaciones recientes de estos sistemas en la región, Sonia Gontero y Jürgen Weller parten de la necesidad del cumplimiento de la triple pertinencia de la formación y capacitación (pertinente para la demanda de las empresas y de las personas y para la estrategia de desarrollo) y destacan la creciente heterogeneidad de los procesos de formación, tanto por el lado de la demanda como de la oferta. Además de la demanda por parte de las empresas, la demanda de capacitación proviene, entre otros, de ocupados, sobre todo adultos en el sector formal, cesantes que buscan una reinserción productiva, adultos (sobre todo mujeres) con ninguna o poca experiencia laboral que buscan acceder a un trabajo remunerado, jóvenes con educación secundaria completa que buscan una formación no universitaria para acceder al mercado laboral y jóvenes sin educación secundaria completa que demandan una capacitación de corta duración para una rápida inserción laboral. Muchos países han tomado medidas para fortalecer su sistema nacional de formación profesional y capacitación, pero persisten importantes debilidades que se expresan, entre otros factores, en las brechas entre la demanda existente y los programas de formación y capacitación, la baja cobertura y la falta de integración y coordinación institucional. Como lo resaltan Jenny Grainger, Liz Bowen-Clewley, Sarah Maclean y Jim Matheson en el capítulo sobre las experiencias de los países de Asia, también en esta región se han diversificado los mecanismos para adquirir las calificaciones y habilidades y los conocimientos requeridos, en reacción a una demanda cada vez más heterogénea. Para integrar los resultados de los procesos de formación y capacitación de manera comparable, muchos países han creado marcos nacionales (y regionales) de calificaciones y estándares para la certificación de estas calificaciones. Estos marcos y estándares pueden llegar a ser elementos clave para la relevancia, calidad, reputación y sostenibilidad de los sistemas nacionales de formación profesional y capacitación. A este respecto, es particularmente importante establecer un vínculo constructivo


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con las empresas para desarrollar marcos y estándares. A la vez, en el capítulo se destaca la creciente importancia de combinar calificaciones genéricas (o transferibles) y competencias técnicas más relacionadas con ocupaciones específicas, y se desarrolla un juego de indicadores de buenas prácticas para el desarrollo de un sistema nacional de formación profesional y capacitación eficaz y eficiente. Sin embargo, estas buenas prácticas deben ajustarse a las circunstancias concretas de cada país y a los beneficiarios de la formación profesional y capacitación. En los tres capítulos con casos de países (sobre las Filipinas, México y la República Dominicana), a cargo de Aniceto Orbeta y Emmanuel Esguerra, Ívico Ahumada y Oscar Amargós, respectivamente, se profundiza el análisis realizado en los capítulos anteriores y se destacan, entre otras cosas, los retos de un enfoque sistémico, la coordinación interinstitucional, el financiamiento, las iniciativas de vinculación entre demanda y oferta, la mayor incorporación de la formación en las empresas, la cobertura de grupos vulnerables y la importancia del monitoreo y la evaluación. Cada autor propone reformas para fortalecer los sistemas nacionales de formación profesional y capacitación en los países analizados. ¿Qué nos enseñan las contribuciones a este libro? Nos muestran cómo están reaccionando los países de América Latina y Asia ante una necesidad creciente de impulsar mecanismos de protección frente al desempleo en un contexto de grandes transformaciones tecnológicas y económicas en los mercados, pero también las dificultades que enfrentan para crear un seguro de desempleo que resulte efectivo y eficiente. Con frecuencia se argumenta que los países de las dos regiones no han alcanzado un nivel de desarrollo que permita financiar un instrumento de este tipo. Sin embargo, como lo muestran Berg y Salerno (2008) —y, específicamente para América Latina, Velásquez, en este libro—, muchos países sin seguro de desempleo han alcanzado, o incluso superado, el PIB per cápita que tenían los países que hoy son desarrollados cuando crearon esta institución. Cabe señalar que un seguro de desempleo con una cobertura amplia no solo protege de manera directa a los trabajadores cesantes, sino que también puede incidir en el funcionamiento del mercado de trabajo si establece un salario de reserva mayor que el nivel que tendría en ausencia de este instrumento de protección. En consecuencia, conjuntamente con el salario mínimo, el seguro puede contribuir a estabilizar los salarios, en especial en períodos de elevado desempleo, con lo que tiene un efecto protector indirecto, sobre todo para los trabajadores de bajos ingresos. De todas maneras, es clave contar con un diseño que genere los beneficios e incentivos adecuados para el cumplimiento del citado doble objetivo de la institucionalidad laboral. Esto implica que sus características respecto de las contribuciones, las condiciones y magnitudes de los beneficios y demás


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deben ajustarse al mercado de trabajo del país específico, con la posibilidad de introducir modificaciones posteriores, cuando las condiciones de este mercado cambien. Para ello, se requiere un marco participativo institucional, tanto para el diseño inicial como para el seguimiento posterior. Un reto especial para el diseño de un seguro de desempleo surge del hecho de que los beneficios de los instrumentos de protección frente al desempleo suelen distribuirse de manera desigual, ya que las personas con una inserción laboral precaria e inestable (entre las cuales las mujeres suelen estar sobrerrepresentadas) tienen dificultades para cumplir con las condiciones de acceso a estos beneficios, y, cuando lo logran, las prestaciones suelen ser bajas. También hay que considerar que, a pesar de que muchos países tienen la capacidad de introducir seguros de desempleo, una gran proporción de su fuerza de trabajo queda excluida de este instrumento de protección a causa de la informalidad de su inserción laboral. Sin embargo, la ampliación del seguro de desempleo a trabajadores informales desocupados (que, por definición, no contribuyeron cuando estaban trabajando) no parece una buena estrategia para extender la protección, dado que desincentiva las contribuciones al debilitar el vínculo entre estas y los beneficios, y así debilita los estímulos para la formalización. Además, hay que tomar en cuenta que la mayoría de los trabajadores informales se desempeñan como trabajadores por cuenta propia o trabajadores familiares no remunerados. Los ocupados en estas categorías generalmente no están cubiertos por un seguro de desempleo, ni siquiera cuando trabajan en el sector formal, y las condiciones para incorporarlos en este mecanismo son aún más complejas en el sector informal. Esto refleja las limitaciones del seguro de desempleo como instrumento de protección social, pero no significa que los trabajadores informales desocupados no deban contar con un mecanismo de protección. Como se muestra en el capítulo I, en muchos países desarrollados existen diferentes modelos de prestaciones a personas sin ingresos, o con bajos ingresos, que seleccionan a los beneficiarios en virtud de sus ingresos, pero se definen independientemente de su estatus ocupacional. Por lo tanto, al introducir un seguro de desempleo, es indispensable desarrollar una estrategia de ampliación de su cobertura a través de la formalización laboral, mientras que, al mismo tiempo, se refuerza el apoyo a los hogares de bajos ingresos por medio de políticas sociales, productivas y activas del mercado de trabajo. Por último, si bien no es un tema que se aborde en este libro, conviene avanzar en el análisis y el debate sobre un ingreso básico universal, un tema de creciente interés tanto en países desarrollados como en países en desarrollo. En el área de la formación profesional y capacitación, las contribuciones a este libro destacan la importancia de un enfoque sistémico, que facilite la


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integración de una oferta y demanda diferenciadas, abriendo espacios, entre otros, para los grupos sociales sin acceso a “voz”, que permita identificar y cubrir las necesidades inmediatas y las de más largo plazo, que asegure la calidad tanto de las instituciones proveedoras como de las mismas actividades de formación profesional y capacitación, y que promueva ajustes en la oferta a través de una amplia participación de los actores. El enfoque sistémico, además, hace más factible orientar las actividades de formación profesional y capacitación considerando el criterio de la triple pertinencia, según el cual la formación profesional y capacitación debe tomar en cuenta la demanda de las empresas, de las personas y de la estrategia de desarrollo para un plazo más largo. En vista de que difícilmente cada actividad específica puede tomar en cuenta la triple pertinencia, el enfoque sistémico facilita un equilibrio al respecto para el conjunto de las actividades de formación profesional y capacitación. La identificación de esa triple pertinencia enfrenta nuevos desafíos en el entorno actual de profundas transformaciones tecnológicas y en el mundo del trabajo en general. Es de esperar que conlleven el surgimiento de nuevas tareas y ocupaciones, el ajuste de algunas ocupaciones existentes e incluso la obsolescencia y desaparición de otras. Para que los países de América Latina y Asia sean sujeto de estos procesos, es fundamental que haya una orientación prospectiva, en el marco de una estrategia de desarrollo de largo plazo. Específicamente, para llevar a cabo un cambio profundo de la estructura productiva, cuya realización todavía se encuentra en una fase inicial, es importante incentivar la generación de habilidades y conocimientos requeridos para este cambio. Un ejemplo clave es el reto de habilitar una elevada proporción de la fuerza laboral para ejercer “empleos verdes” en el marco de estrategias de cambio estructural progresivo con eficiencia ambiental (CEPAL, 2016). Obviamente, esta adecuación de la formación profesional y capacitación debe ir acompañada del correspondiente desarrollo de la estructura productiva, que, por medio de incentivos, regulaciones e inversiones en innovación, genere la demanda de nuevas habilidades, conocimientos y calificaciones y competencias para evitar desequilibrios entre esta y la oferta correspondiente. Estas transformaciones conllevan el riesgo de una mayor polarización interna entre los más calificados y las personas con niveles más bajos de educación formal y de formación para el trabajo, de manera que un enfoque sistémico de la formación profesional y capacitación debe contribuir a la inclusión productiva de los segmentos poblacionales en riesgo de exclusión. Habría que analizar los procesos que pueden generar nuevas oportunidades laborales también para personas de niveles más bajos de educación formal, por ejemplo, el cambio demográfico y el aumento de la demanda de tareas interpersonales que genera. Para ello, la oferta y demanda de formación


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profesional y capacitación requiere transparencia y la posibilidad de que las personas adquieran habilidades y competencias de manera acumulativa a lo largo de su vida laboral. Esto vale, sobre todo, para las personas que suelen enfrentar el riesgo de exclusión, ya que la igualdad de género y la inclusión de las personas que se desempeñan en el sector informal son elementos clave para el desarrollo de sociedades más igualitarias y productivas. Finalmente, para que un sistema nacional de formación profesional y capacitación sea efectivo, debe basarse en una buena educación general, y, a pesar de los avances recientes, mejorar la calidad de la educación y superar la alta segmentación de los sistemas educativos que se observa en muchos países se mantienen como los grandes retos para el desarrollo de América Latina y Asia en el largo plazo.

Bibliografía Berg, J. y D. Kucera (2008), “Labour institutions in the developing world: historical and theoretical perspectives”, In Defence of Labour Market Institutions. Cultivating Justice in the Developing World, Janine Berg y David Kucera (eds.), Nueva York, Palgrave MacMillan. Berg, J. y M. Salerno (2008), “The origins of unemployment insurance: lessons for developing countries”, In Defence of Labour Market Institutions. Cultivating Justice in the Developing World, Janine Berg y David Kucera (eds.), Nueva York, Palgrave MacMillan, Betcherman, G. (2014), “Labor market regulations. What do we know about their impacts in developing countries?, World Bank Policy Research Paper, Nº 6819, Washington, D.C. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2016), Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible (LC/G.2660 (SES.36/3)), Santiago. Eichhorst, W., M. Feil y Ch. Braun (2008), “What have we learned? Assessing labor market institutions and indicators”, IZA Discussion Papers, N° 3470, Bonn, Institute for the Study of Labour (IZA). Llisterri, J. y otros (2014), “Educación técnica y formación profesional en América Latina. El reto de la productividad”, serie Políticas Públicas y Transformación Productiva, Nº 13/2014, Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) (2013), Estado de situación de los Sistemas de Información (SINFO) de la Educación y Formación Técnica y Profesional (EFTP) en 12 países de América latina y el Caribe, Santiago. 2002), Enseñanza técnico profesional en el siglo XXI. Recomendaciones de la UNESCO [en línea] http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001260/126050s.pdf.


Parte I

El fortalecimiento de las instituciones de protecciรณn frente al desempleo


Capítulo I

Sistemas de protección frente al desempleo: las experiencias de países desarrollados y en transición

Gerla van Breugel

Introducción América Latina y Asia enfrentan desafíos similares en el desarrollo de las instituciones del mercado de trabajo. Por ejemplo, necesitan crear nuevos sistemas de protección frente al desempleo o reforzar los existentes, y deben mejorar los programas de capacitación y promover una mejor inclusión de los segmentos poblacionales en situación de pobreza y vulnerabilidad en el mercado laboral. En este capítulo se pretende hacer un aporte al debate sobre las políticas para enfrentar esos desafíos mediante un análisis de las experiencias de países desarrollados y en transición con respecto a esos sistemas. Por una parte, los países desarrollados han acumulado muchas décadas de experiencia en el desarrollo de esos instrumentos y poseen abundante bibliografía sobre su impacto. Por otra, los países en transición, cuyo producto interno bruto (PIB) per cápita es, en muchos casos, similar al de los países de Asia y América Latina, enfrentaron un nuevo desafío con el surgimiento del desempleo abierto al pasar de economías centralmente planificadas a economías de mercado, lo que da un especial interés a la pregunta de cómo construyeron un sistema de protección completamente nuevo.


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El objetivo principal de los instrumentos de protección frente al desempleo es, por supuesto, contener el impacto de la pérdida de empleo sobre los ingresos de los trabajadores y sus hogares. Esos mecanismos pueden tener efectos positivos para el desempeño macroeconómico, al servir como estabilizadores automáticos de la demanda de los hogares en períodos de crisis, y para el funcionamiento del mercado laboral, al facilitar procesos más eficientes de interacción entre la oferta y la demanda de calificaciones, pues permiten que los desempleados dispongan de más tiempo para encontrar un mejor empleo1. Por otra parte, la estabilización de los ingresos tendería a limitar el efecto desigualador y pauperizador del desempleo, en vista de que la inserción laboral suele ser más volátil en el caso de personas pertenecientes a hogares de menores ingresos. En consecuencia, los instrumentos de protección frente al desempleo deben diseñarse de manera que cumplan el doble objetivo de la institucionalidad laboral, o sea, proteger a los actores estructuralmente débiles y contribuir a un funcionamiento eficiente del mercado de trabajo. La protección de desempleo ha aumentado en la segunda parte del siglo XX. Un análisis de 150 países revela que, en 1949, solamente 22 ofrecían seguro o asistencia de desempleo y que en las cuatro décadas siguientes ese número creció paulatinamente hasta 38, cifra compuesta en su mayoría por los 20 países fundadores de la OCDE (Administración del Seguro Social de los Estados Unidos, 1999, citada en Vroman y Brusentsev, 2005). Después de la caída del muro de Berlín, también los países del antiguo bloque oriental y de la antigua Unión Soviética implementaron sistemas de seguro o asistencia de desempleo. Los sistemas de protección frente al desempleo entregan ingresos y ofrecen servicios de ayuda a los desocupados. Aunque ambos son importantes en la lucha contra el desempleo, este capítulo se dedica solamente al apoyo a los ingresos. Este apoyo puede adoptar varias formas que se resumen en seis categorías2: i) ii) iii) iv) v) vi)

seguro de desempleo; asistencia de desempleo; asistencia social; empleo temporal; derechos acumulados en empleos pasados, y cuentas de ahorro individuales de desempleo.

Dado que la asistencia social y el empleo temporal no se dedican únicamente a las personas en desempleo, quedan fuera del alcance de este 1

2

Véase en Acemoglu y Shimer (2000) un análisis del impacto positivo del seguro de desempleo sobre la productividad. Aunque estas seis categorías abarcan muchas formas de protección frente al desempleo, no son exhaustivas. Existen, además, programas dirigidos a ciertas industrias que presentan altas tasas de desempleo, en algunos casos de manera cíclica.


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capítulo. Los derechos acumulados en empleos pasados se destinan sobre todo a financiar los pagos de jubilación. Sin embargo, en algunas situaciones especiales, como enfermedades o discapacidad permanente, se permite retirar fondos antes de la jubilación. Por ese motivo se han incluido esos derechos en la lista anterior, aunque no se examinarán con mayor profundidad en este informe. En la siguiente sección se presenta un breve repaso de la situación actual de la protección frente al desempleo a nivel mundial. Posteriormente se analizan las características de los instrumentos más utilizados en los países objeto de análisis, los seguros y la asistencia de desempleo y la indemnización por despido, haciendo énfasis en la gran variedad de diseños institucionales. Si bien no hay experiencias concretas con las cuentas de ahorro individuales de desempleo en esos países, dado que en ocasiones se plantean como alternativa deseable, se ha decidido resumir además en este capítulo los resultados del debate sobre las fortalezas y debilidades de ese instrumento. La mayor variedad de instrumentos de protección frente al desempleo se puede encontrar en los 20 países fundadores de la OCDE y en los países en transición del antiguo bloque oriental y la antigua Unión Soviética. La descripción y el análisis de los tres sistemas de protección frente al desempleo expuestos en las secciones B a D se basan en las experiencias de 36 países europeos, más Australia, el Canadá, los Estados Unidos y Nueva Zelandia3. En la sección E se presentan las conclusiones del estudio.

A.

Panorama mundial

Una síntesis de la protección ante el desempleo la proporciona la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2010). En ella se constata que los beneficios de desempleo tienden a cubrir a trabajadores formales de economías de ingresos altos y medios altos ya que, en los países de pobreza elevada, el concepto de desempleo se torna irrelevante ante la necesidad de trabajar para sobrevivir4. De los 201 países cubiertos por el citado estudio, solo un 44% cuentan con programas establecidos por ley, un 95% de los cuales genera beneficios periódicos en efectivo, sobre todo mediante sistemas de seguro social (un 86% de dicho subtotal), seguidos de programas de asistencia social y de cuentas de ahorro individuales con participaciones menores. Entre los programas establecidos por ley, también se cuentan los que proporcionan beneficios de suma alzada (solo cuatro países, que representan un 5% de los regímenes obligatorios) (véase el cuadro I.1). Por su parte, la mayoría de los países analizados (un 56% del total) no dispone de programas obligatorios de desempleo y, de ellos, solo un 28% cuenta con regímenes de indemnizaciones por despido. 3 4

No se dispone de información sobre todos los países respecto de todas las variables. Esta sección se basa en Velásquez Pinto (2014).


Programa adicional de asistencia social o programa de empleo garantizado (26 países)

Cuentas de ahorro individuales obligatorias (un país, 1%)

Seguro voluntario subsidiado (tres países, 4%)

Solo cuentas de ahorro individuales obligatorias (un país, 1%)

Solo asistencia social o programas de empleo garantizados (siete países, 8%) Fondos de aprovisionamiento para pensiones (dos países)

Cuentas de ahorro individuales para desempleo (dos países)

Suma alzada (cuatro países, 5%)

Indemnizaciones por despido (estipuladas en el Código del Trabajo) (31 países, 28%)

Sin indemnizaciones por despido o programas establecidos en la legislación (81 países, 72%)

Sin programas de beneficios por desempleo establecidos en la legislación nacional (112 países, o el 56%)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Organización Internacional del Trabajo (OIT), World Social Protection Report 2014/15. Building Economic Recovery, Inclusive Development and Social Justice, 2014 [en línea] http://www.ilo.org/global/research/global-reports/world-social-security-report/2014/lang--en/index.htm.

Programa adicional

Programa principal

Seguro público obligatorio (73 países, 86%)

Beneficios periódicos en efectivo 85 países (95%)

Con programas de desempleo establecidos en la legislación nacional (89 países, o el 44%)

Cuadro I.1 Tipos de programas de protección ante el desempleo en 201 países, 2012-2013

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Solo un 28% de la fuerza de trabajo mundial es potencialmente elegible para beneficios (contributivos o no contributivos). Se observan importantes diferencias regionales, ya que un 80% de la fuerza de trabajo está cubierta en Europa, un 38% en América Latina, un 21% en el Oriente Medio, un 17% en la región de Asia y Pacífico y solo un 8% en África. Así, solo un 12% de los desempleados del mundo recibe beneficios de desempleo, con importantes diferencias, ya que la cobertura efectiva va desde un 64% de los desempleados en Europa hasta solo un 7% en la región de Asia y el Pacífico, un 5% en América Latina y el Caribe, y menos de un 3% en el Oriente Medio y África. En el gráfico I.1 se ilustra la cobertura ante el desempleo de programas contributivos y no contributivos en un amplio conjunto de países, considerando la proporción de desocupados que perciben una prestación por desempleo. Se observa que predominan los sistemas de protección contributivos y que hay grandes diferencias en cuanto a la cobertura, ya que países como Alemania se sitúan en una posición muy cercana a la cobertura total, mientras que en un importante grupo de países no supera el 20%. Si bien los mecanismos no contributivos son minoritarios, cuando existen, se alcanzan coberturas totales relativamente altas. Específicamente, en América Latina se evidencian pocos casos con mecanismos de protección y las coberturas son bajas, lo que se asocia con la importancia del empleo informal. Gráfico I.1 Desempleados que perciben una prestación por desempleoa (En porcentajes del total de desempleados, último año disponible) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 Italia

Suiza Países Bajos Reino Unido Estonia Dinamarca Francia Finlandia Rumania España Australia Islandia Suecia Luxemburgo Canadá Bulgaria Rep. de Corea Belarús Portugal Montenegro Hungría Uzbekistán Nueva Zelandia Israel Eslovenia Fed. de Rusia Armenia Estados Unidos Chequia Croacia Nueva Caledonia Chile Tailandia Japón Uruguay Letonia Hong Kong (RAE de China) Mongolia Polonia Aruba Lituania Argentina Sudáfrica Serbia Turquía Rep. de Moldova Eslovaquia Bahrein Andorra Viet Nam Macedonia Brasil Tayikistán Albania Kazajstán Azerbaiyán Ecuador Argelia India Túnez Kirguistán Mauricio

Alemania Malta Isla de Java (Reino Unido) Austria Noruega Irlanda Taiwán (prov. china de) Bélgica Chipre Barbados Bahamas Ucrania Grecia Liechtenstein

0

Regímenes no contributivos

Regímenes contributivos

Fuente: Organización Internacional del Trabajo (OIT), “Income support to the unemployed”, World Social Security Report 2010/11. Providing Coverage in Times of Crisis and Beyond, Ginebra, 2010 [en línea] http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@dgreports/@dcomm/@publ/documents/publication/ wcms_146566.pdf. a Se destacan en color verde los países de América Latina.


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En todo caso, la OIT plantea que un número creciente de países está ampliando el alcance de la protección ofrecida bajo regímenes de prestaciones de desempleo, al incluir medidas de promoción como el desarrollo de competencias y servicios de empleo, en combinación con prestaciones monetarias por desempleo. Esa combinación es la que ofrece nuevas posibilidades para proporcionar seguridad de ingresos a los trabajadores desempleados y subempleados en países con altos niveles de informalidad.

B.

Seguro de desempleo y asistencia de desempleo5

1. Antecedentes Un sistema de seguro de desempleo debe proteger al desempleado frente a la reducción de su poder adquisitivo debido a la pérdida de su puesto de trabajo. Con ese fin, el seguro provee un pago mensual, cuyo monto y duración suelen depender de la historia laboral del desempleado. Su financiamiento proviene sobre todo de las contribuciones de empleadores y empleados y, a veces, del Estado. En contraste con el seguro de desempleo, en la modalidad de asistencia la entrega del beneficio y su monto dependen de los recursos y la situación de la familia (tamaño y composición) del beneficiario potencial. En los países que tienen ambos sistemas, por lo general, el seguro de desempleo funciona como sistema principal y quienes no reúnen los requisitos necesarios, o después que se acaben los derechos al seguro, pueden solicitar la asistencia de desempleo (Vroman y Brusentsev, 2005)6. Su origen se vincula con iniciativas de sindicatos y colectivos laborales para establecer una protección contra la inestabilidad del mercado laboral7. En 1831 se constituyó el primer fondo sindical para el desempleo en el Reino Unido y hacia 1900 más de 100 sindicatos habían creado diferentes fondos que ofrecían cobertura a 1,2 millones de trabajadores8. No fue hasta 1911 que se estableció el primer sistema nacional obligatorio de seguro de desempleo en el Reino Unido. Esto marcó un cambio sustancial, porque hasta entonces las acciones del Estado se entendían como un apoyo

5

6

7 8

Esta sección se basa en Administración del Seguro Social/Asociación Internacional de la Seguridad Social (2012a, 2012b y 2013). En varios países también existen sistemas de asistencia social a los que puede recurrir el desempleado para solicitar ayuda financiera. El objetivo de la asistencia social es garantizar a los beneficiarios un nivel mínimo de subsistencia. En consecuencia, dichos sistemas tienen una cobertura más amplia que la asistencia de desempleo. Por esa razón, los sistemas de asistencia social se quedan fuera de este estudio. Sin embargo, a veces la diferencia entre la asistencia de desempleo y la asistencia social no es tan marcada. Los párrafos que siguen se basan en Holzmann y otros (2011). Véase Alber (1981) y Gibbon (1911), citados en Berg y Salerno (2008).


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a los pobres y, al establecer la exigencia de contribuir a su financiamiento, se consolidó el derecho legal a sus prestaciones9. En los siguientes años, se adoptaron mecanismos similares en Austria, Alemania, Irlanda e Italia. En 1949, 22 países los habían establecido. En la posguerra, 50 países más adoptaron ese tipo de planes y, en 2005, existían en el mundo aproximadamente 80 programas de beneficios de desempleo10. En todo caso, fue por lo general el último de los seguros sociales en ser adoptado, después de los de accidente de trabajo, enfermedad y vejez. Hoy en día, todos los países estudiados para este capítulo cuentan con un sistema de seguro para compensar la pérdida de ingresos debido al desempleo, salvo Australia y Nueva Zelandia, que utilizan solamente un sistema de asistencia. Además, 13 países (Alemania, Austria, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Países Bajos, Portugal y Reino Unido) combinan un seguro de desempleo con una asistencia de desempleo. Por último, en los países escandinavos (Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia) existen sistemas con características bastante distintas que cuentan con una multitud de fondos (privados) de seguro. Para crear un seguro de desempleo hay que tomar un gran número de decisiones sobre aspectos específicos de su diseño. En esta sección se describe la gran variedad de opciones que se aplican en los países objeto de análisis con respecto a los beneficiarios y los beneficios del seguro de desempleo (sección B.2), las condiciones de acceso (sección B.3), el financiamiento del sistema (sección B.4) y los modelos de su organización (sección B.5). Después sigue una breve exposición sobre la asistencia de desempleo (sección B.6), sobre todo con respecto a Australia y Nueva Zelandia. A modo de conclusión, se presentan algunas reflexiones sobre retos para el diseño del seguro de desempleo (sección B.7) y un breve resumen (sección B.8). En el anexo I.A1 se exponen detalles de los sistemas de seguro de desempleo por país, organizados por temas, por ejemplo, beneficios, condiciones y otros.

2.

Beneficiarios y beneficios a) Beneficiarios

La cobertura del seguro de desempleo muchas veces no incluye a toda la fuerza laboral. La categoría que no suele incluirse en el seguro de desempleo es la de trabajadores por cuenta propia, que están excluidos explícitamente de esas prestaciones en 20 países. En seis países, los trabajadores por cuenta propia pueden inscribirse voluntariamente en un seguro de desempleo 9 10

Véase Flora y Heidenheimer (1981), citado en Berg y Salerno (2008). Véase Tzannatos y Roddis (1998).


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y solo cinco países prevén su participación automática (y obligatoria) en tales sistemas. Los asalariados son los principales beneficiarios de los seguros pero hay países que imponen distintos tipos de restricciones para recibir beneficios. Por ejemplo, que el beneficiario pertenezca exclusivamente al sector privado, tenga una edad mínima o gane un sueldo mínimo determinado. Por otro lado, hay países que, además de los asalariados, incluyen en la lista de beneficiarios a los estudiantes, los aprendices o los discapacitados en proceso de reinserción laboral. Algunos países del antiguo bloque oriental son los más generosos, pues conceden la prestación de desempleo a cualquier ciudadano propio en edad de trabajar (Belarús, Federación de Rusia y Ucrania) o también a personas de otras nacionalidades que residan en el país (Chequia y Estonia). b) Obligatorio o voluntario

En Bélgica, Francia, los Países Bajos, Suiza y los países nórdicos, el seguro de desempleo al principio era un mecanismo voluntario conocido como sistema Gante, que contaba con varios fondos administrados por los sindicatos. Después de la Segunda Guerra Mundial, las debilidades de ese instrumento entrañaron la necesidad de reemplazarlo por un sistema de seguro obligatorio, salvo en Dinamarca, Finlandia y Suecia. Al principio, solamente los trabajadores calificados con mejores sueldos podían pagar las cuotas, con lo que se excluía de la cobertura a los trabajadores no calificados (que eran mayoría en esa época). Además, las épocas de desempleo masivo y los períodos de desempleo largos consumieron rápidamente los fondos disponibles de los sindicatos. Aunque el sistema Gante sobrevivió en Dinamarca, Finlandia y Suecia, se introdujeron cambios considerables: la administración de los fondos dejó de estar bajo la dirección de los sindicatos y pasó a manos de agencias separadas (aunque vinculadas a los sindicatos), el Estado comenzó a supervisar los fondos y ya no es obligatorio, como era antes, ser miembro de un sindicato para participar en su fondo de desempleo. Ahora, el trabajador elige libremente el fondo de seguro en que se quiere inscribir: en Dinamarca, el fondo elegido debe estar acreditado por el Estado (Clasen y Viebrock, 2008). c) Beneficios dependientes o independientes de ingresos anteriores

En la gran mayoría de los países estudiados, el monto de las prestaciones del seguro de desempleo equivale a un porcentaje del sueldo medio que ganaba el asegurado antes de quedar desempleado, es decir, se utiliza una tasa de pago para calcular las prestaciones. En cambio, en Albania, Irlanda y el Reino Unido se paga un monto fijo, mientras que


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en Finlandia y Lituania el beneficio consta de una parte uniforme y una parte variable11. d) Tasas y bases de pago

Las tasas de pago mencionadas varían mucho entre distintos países. El sueldo del asegurado suele servir como punto de referencia en el cálculo de la prestación, aunque en Estonia, Lituania, Polonia y Rumania se utiliza un sueldo de referencia y en Belarús se toma como base el promedio de los sueldos de ex colegas. A veces se observan diferencias en las tasas de pago dentro de un solo país, como en Belarús, Francia, Hungría y Polonia, donde se otorgan beneficios en un rango del 80% al 120% de un monto de base, en función de la duración del empleo. e) Mínimo y máximo

El cálculo de los beneficios del seguro a partir de una tasa de pago y del sueldo del asegurado tiende a generar una gran variedad en el monto que recibe el desempleado cuando no hay pisos ni techos para los beneficios, como sucede en los casos de Austria, Letonia y otros cinco países europeos. Entretanto, 4 países garantizan un nivel mínimo del beneficio y 15 países solo ponen un tope al monto recibido. Los otros diez países establecen niveles mínimo y máximo de los beneficios. f) Período de espera

En 25 países las prestaciones se pagan en forma inmediata; en el resto hay un período de espera de entre 3 y 14 días. En algunos casos se aplican días de espera cuando el desempleo es voluntario. g) Duración máxima

El beneficio de desempleo se recibe por un tiempo definido. No obstante, se pueden distinguir varias categorías de duración en los países estudiados. Seis países pagan beneficios hasta un máximo de seis meses. Entre ellos figuran los de Hungría, que son los menos generosos, con un máximo de 90 días. Cabe decir que la situación de los Estados Unidos cambió temporalmente debido a la crisis económica de 2008, durante la que se pusieron en marcha programas federales de emergencia que ampliaron los beneficios de desempleo disponibles. Además, debido a la autonomía de los distintos estados que conforman los Estados Unidos, hay diferencias considerables 11

En el Reino Unido hay dos tipos de beneficios: el primero depende de las contribuciones anteriores y, por lo tanto, se considera en esta sección como un seguro de desempleo. Hay un monto fijo para desempleados de 16 a 24 años y un monto fijo mayor para desempleados de 25 años o más. El segundo beneficio es para personas que no califican para el seguro de desempleo. Depende de los recursos del beneficiario potencial, es decir, se califica como una asistencia de desempleo y, por lo tanto, se incluye en la sección B.6. Véase Administración del Seguro Social/Asociación Internacional de la Seguridad Social (2012a).


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entre ellos con respecto a la duración máxima de los beneficios, que varía desde las 26 semanas hasta más de 73 semanas12. En 14 países, los desempleados reciben beneficios con duraciones máximas de seis meses hasta un año. En cinco países, los pagos se mantienen entre un año y un año y medio, y en ocho países las prestaciones se pagan por una duración máxima de entre un año y medio y dos años. Los más generosos en ese sentido son Bélgica, Francia, Islandia, los Países Bajos y Portugal, con una duración máxima de más de dos años. Bélgica constituye un caso especial puesto que, en ciertas condiciones, los desempleados pueden recibir beneficios durante todo el período de desempleo, independientemente de su longitud, de modo que la duración de los pagos puede ser ilimitada13. En muchos países la duración de las prestaciones es más larga y las tasas de pago son más elevadas cuando la persona desocupada es de mayor edad, tiene una historia laboral más extensa o el monto de sus cotizaciones ha sido más elevado. En algunos países, los desempleados a quienes les faltan pocos años para jubilarse reciben las prestaciones de desempleo hasta el momento en que llegue la jubilación. También puede haber otras razones para recibir un beneficio de desempleo mayor y durante más tiempo, por ejemplo, si el beneficiario recibe capacitación (Austria, Chequia y Dinamarca), si la tasa de desempleo regional es mayor (Canadá y Polonia), si la situación familiar lo justifica (Suecia, Suiza y Bélgica) o si existe alguna razón específica relacionada con el término del trabajo anterior, como sucede en la República de Moldova. En ese país, el desempleado recibe un beneficio con una tasa de pago del 30% si el despido resulta de un acuerdo entre el empleador y el empleado, del 40% si el despido es por vencimiento del contrato y del 50% si cierra el lugar de trabajo. h) Tendencia del pago

En casi dos terceras partes de los países analizados (23), los desocupados reciben un beneficio constante durante todo el período en que son elegibles. En contraste, en 14 países el valor de la prestación disminuye a lo largo del tiempo. En Bélgica se utiliza una combinación de los beneficios antes mencionados: las personas desempleadas con un dependiente, como la pareja o un hijo, reciben un monto constante, mientras que los desempleados sin dependientes reciben un beneficio que disminuye después del primer año. En Serbia existe la posibilidad de que el beneficio de desempleo se reciba en un solo pago y, por lo tanto, puede servir como capital inicial para empezar un negocio. 12

13

Con la caída posterior de la tasa de desempleo, se revocó gradualmente esa ampliación de la duración de los beneficios, hasta fines de 2013 (Farber, Rothstein y Valletta, 2015). Véase [en línea] http://www.rva.be/frames/frameset.aspx?Language=NL&Path=D_opdracht_ VW/&Items=2.


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i) Pagos adicionales

Aparte de la prestación regular, hay países con esquemas que ofrecen pagos adicionales, por ejemplo, si el desempleado tiene hijos a su cargo, lo que sucede en un 25% de los países. Como se ha mencionado, diversos países tienen, en paralelo al sistema de seguro de desempleo, un sistema de asistencia social que puede conceder fondos extras, cuando el beneficio del seguro no llega a cierto nivel mínimo social. Entre otras razones para que las personas sin empleo obtengan prestaciones complementarias figuran los incentivos para aumentar su movilidad.

3. Condiciones a) Contribuciones, cobertura y empleo

En la mayoría de los países, la condición principal para recibir un beneficio del seguro de desempleo es haber completado un período mínimo de cotizaciones o de tiempo trabajado antes de la pérdida del empleo. Lituania, Ucrania y Belarús no exigen contribuciones anteriores, mientras que 8 países exigen hasta 6 meses o 26 semanas de contribuciones o empleo. Sin embargo, 21  países (la mayoría), piden contribuciones desde medio año hasta un año completo antes de pagar las prestaciones de desempleo. Algunos son más exigentes aun, como Portugal (450 días de cobertura), Turquía (600 ías de cobertura) y Eslovaquia (dos años de contribuciones en los tres años precedentes al paro). Sobre todo, el número de cotizaciones suele determinar la generosidad del beneficio a recibir. A diferencia de esos países, Noruega y el Reino Unido utilizan un monto mínimo de contribuciones monetarias como condición principal. En los Estados Unidos se hace una combinación entre un monto mínimo y semanas u horas trabajadas anteriormente, según cuáles sean las reglas vigentes en cada estado. b) Desempleo (in)voluntario, disposición a trabajar e inscripción

Generalmente, el desempleo debe ser involuntario para que el afectado pueda obtener un beneficio de desempleo. Sin embargo, en varios países no se pierde inmediatamente el derecho al beneficio aunque el desempleo sea voluntario, pero el desempleado recibe un beneficio reducido (Austria, Bulgaria y Chequia) o tiene que esperar más tiempo para recibir el primer pago (Australia, Islandia, Nueva Zelandia y Suecia). En la mayoría de los países, los desempleados deben estar dispuestos a trabajar, lo que muchas veces significa que deben aceptar las ofertas de trabajo que sean razonables. Por último, generalmente los desocupados deben inscribirse como tales antes de recibir cualquier beneficio de desempleo. c) Otros

Además de las estipulaciones mencionadas, en cinco países se establecen condiciones adicionales, como las restricciones a los ingresos que perciben


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los desempleados. En Polonia, por ejemplo, las personas que hayan recibido una indemnización o compensación no reúnen los requisitos necesarios para el seguro de desempleo. Por otro lado, hay países que permiten que las personas reciban beneficios de desempleo mientras también reciben ingresos laborales por trabajo a tiempo parcial (Portugal y Suiza) o beneficios de enfermedad o maternidad (Turquía). En el Canadá, si la persona no puede trabajar por motivos de enfermedad, maternidad o cuidado familiar, se le considera elegible para recibir los beneficios de desempleo.

4. Financiamiento En 11 países los asalariados reciben beneficios de desempleo aunque no contribuyen a este seguro. Donde contribuyen (27 países), el monto se calcula aplicando una tasa de pago sobre la base de los ingresos cubiertos o brutos del asegurado. Entre las excepciones figuran Bélgica, donde se utilizan ingresos de referencia; Suecia, donde se paga un monto fijo, y Luxemburgo, donde existe un impuesto solidario especial para financiar el seguro14. En la mayoría de los países no se paga más de un 2% del salario bruto. Las tasas oscilan desde un 0,14% (Eslovenia) hasta más de un 10% (Reino Unido). Sin embargo, cabe mencionar que las tasas que superan el 4% corresponden a países donde la contribución no financia solamente el seguro de desempleo, sino también otros beneficios. La tasa de pago suele ser la misma para todos los asalariados, aunque en los Países Bajos se establece una diferencia según la industria en que se desempeña el asegurado y en Dinamarca la tasa depende del fondo en que se inscribió el asegurado. Algunos países regulan aun más la contribución del asegurado mediante la imposición de un mínimo (dos países), un máximo (nueve países) o un mínimo y un máximo (cuatro países). En los países donde los trabajadores por cuenta propia contribuyen al seguro, suelen pagar una tasa mayor que los asalariados, hasta el doble en varios casos. Los ingresos declarados o cubiertos sirven como base de cálculo. Los empleadores contribuyen en todos los países, salvo en la Federación de Rusia y Luxemburgo, donde están exentos, y en Suecia y Dinamarca, donde solo algunas empresas deben contribuir. En los demás, las tasas de pago se ubican entre un 0,06% (Eslovenia) y un 6% (Belarús), en los casos en que esa contribución solamente financia el seguro de desempleo. Cuando la contribución respalda varios beneficios a la vez, los porcentajes llegan a un rango entre un 4,2% (Países Bajos) y un 27% (Hungría). En general, hay una tasa uniforme, pero existen algunas excepciones en que las tasas dependen del

14

El monto fijo depende del fondo y del sector en que se desempeña el desempleado (debido a la diferencia de riesgo de desempleo entre los distintos sectores). Véanse [en línea] http://www. arbetsformedlingen.se/download/18.ac8ae161269996840f8000485/ekonomiskt_stod_eng.pdfy http://www.thelocal.se/20080905/14164.


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sector o el tamaño de la empresa (Italia) o de la región (Noruega). En los Países Bajos, los empleadores contribuyen además a un fondo de indemnización. Con respecto al Estado, que es el tercer contribuyente a los seguros de desempleo, se pueden distinguir varias modalidades de actuación: en varios países, por ejemplo, Francia y Albania, el Estado no contribuye nada o solamente lo hace en calidad de empleador. En otros, el Estado paga únicamente los seguros de algunos grupos (Letonia e Italia), o el monto requerido para cubrir el déficit que persista después de las contribuciones de los asegurados y de los empleadores. En el caso de la Federación de Rusia, los gobiernos a todos los niveles (federal, regional y local) se hacen cargo del financiamiento completo del seguro de desempleo.

5.

Modelos de organización

Con respecto a la gestión de los seguros de desempleo, se pueden distinguir tres funciones principales: la supervisión del sistema, la administración de los beneficios y la recaudación de las contribuciones. En algunos países, dichas funciones están en manos de una sola entidad a nivel nacional. En los Estados Unidos hay una administración de programas a nivel federal y otra que se ocupa de su gestión en los distintos estados. En muchos países la supervisión está separada de la administración de beneficios y la recaudación de las contribuciones, mientras que en otro grupo grande de países las funciones están completamente separadas. En la mitad de los países la gestión está centralizada a nivel nacional, mientras que en 13 países se ejecuta en parte a nivel nacional y en parte a nivel local o regional (o sectorial, como en Francia). Solamente en seis países las instituciones a nivel nacional, regional y local en conjunto se ocupan de la gestión correcta del sistema de seguro de desempleo. En general, las instituciones que se hacen cargo de la gestión son los ministerios de trabajo o empleo, las oficinas de empleo y los organismos de seguridad social. En Alemania y Austria, las Cajas de Enfermedad recaudan las contribuciones, mientras que en Noruega esa función corresponde a las oficinas de impuestos locales. Por otro lado, en Bélgica, los sindicatos están autorizados para pagar los beneficios a sus miembros y, en los Países Bajos, varios órganos públicos (gobiernos locales, hospitales, escuelas, universidades, ejército) pasaron la entrega del beneficio de desempleo extra (“bovenwettelijke WW-uitkering”) a empresas privadas15. Por último, en Suiza hay una colaboración en los procesos de administración de los beneficios y en la recaudación de contribuciones entre agencias públicas y privadas. 15

Los trabajadores de algunos órganos del sector público en los Países Bajos pueden solicitar un beneficio de desempleo extra, sobre el beneficio de desempleo regular, cuando pierdan su trabajo. Véase [en línea] http://www.loyalis.nl/ontslag/bovenwettelijke-ww.asp.


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6.

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Asistencia de desempleo

El seguro de desempleo no es el único instrumento que usan los países para frenar las consecuencias negativas del desempleo sobre sus ciudadanos desocupados. Otro instrumento bastante común es la asistencia de desempleo, un sistema utilizado en conjunto con el seguro de desempleo en 13 de los 40 países estudiados (véase el cuadro en el anexo I.A1D). En la mayoría de esos países, el desempleado puede solicitar los beneficios de la asistencia de desempleo cuando deja de ser elegible para los beneficios del seguro de desempleo debido a la falta de contribuciones suficientes o por haber alcanzado el plazo máximo de duración. Sin embargo, en Alemania y los Países Bajos, los desempleados pueden recibir ambos beneficios simultáneamente cuando la prestación del seguro de desempleo no alcanza cierto nivel de ingresos de subsistencia. Las diferencias principales entre la asistencia y el seguro de desempleo se describen en el cuadro I.2. Cuadro I.2 Diferencias entre asistencia de desempleo y seguro de desempleo Asistencia de desempleo

Seguro de desempleo

Condiciones

Ingresos (o patrimonio) bajos

Contribuciones y trabajo anteriores

Duración máxima

Mayor

Menor

Bases para calcular el monto

Edad, estado civil o situación de convivencia, tener dependientes

Ingresos anteriores (mayormente)

Financiamiento

Fondos públicos

Contribuciones de empleadores y empleados (principalmente)

Fuente: Elaboración propia.

Algunos casos especiales con respecto a este instrumento se encuentran en los Estados Unidos, donde el desempleado puede recibir asistencia social si participa en actividades de capacitación, y en Hungría, donde el desocupado es elegible para ese beneficio cuando le faltan menos de cinco años para su jubilación. Por otra parte, Dinamarca cuenta con un seguro de desempleo, pero no lo acompaña con asistencia de desempleo, sino que prevé una asistencia social para quienes, al quedarse sin trabajo, no sean elegibles para el seguro de desempleo ni tengan recursos propios. El gobierno local se encarga de ese beneficio. Australia y Nueva Zelandia han implementado exclusivamente un sistema de asistencia social. La asistencia social se parece a la asistencia de desempleo, pero su alcance va más allá de las situaciones de desempleo. En Australia, la asistencia social incluye, por ejemplo, un beneficio para jóvenes menores de 22 años que no trabajan, pero que están buscando trabajo, estudiando o recibiendo algún tipo de preparación, o que no pueden


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trabajar por enfermedad o lesión. Además, los beneficiarios pueden recibir otras prestaciones, como descuentos para los gastos médicos, transporte y servicios públicos, y subsidios parciales del alquiler, o de los gastos asociados con vivir en zonas remotas. Nueva Zelandia cuenta con un sistema de asistencia social bastante parecido al de su vecino. Algunas diferencias radican en que el sistema no cuenta con beneficios de asistencia social diferenciados para grupos destinatarios distintos, y que las prestaciones se otorgan por un máximo de 52 semanas, aunque se pueden volver a solicitar.

7.

El impacto del seguro de desempleo y retos para su diseño

El seguro de desempleo es un buen instrumento para estabilizar el consumo mediante la reducción del efecto de una recesión (Orszag, 2001). Según estudios realizados en los Estados Unidos, el seguro de desempleo ha funcionado como estabilizador de la economía: atenuó la caída de la tasa real del PIB en cerca de un 15% durante las cinco recesiones que se produjeron entre 1969 y comienzos del decenio de 1990, y salvó anualmente 131.000 puestos de trabajo durante dichas recesiones (Chimerine y otros, 1999), además de reducir la baja del consumo de los desempleados hasta en dos terceras partes, comparado con una situación sin seguro de desempleo en 1968-1987 (Gruber, 1994). Como estabilizador, el seguro de desempleo es hasta ocho veces más eficaz que los impuestos (Auerbach y Feenberg, 2000). El fuerte impacto del seguro de desempleo como estabilizador automático reside en que los beneficios se utilizan principalmente para el consumo, de manera que se transforman inmediatamente en demanda efectiva. Además, cuando la economía se ralentiza, sería menor el posible desincentivo que generarían los beneficios de desempleo en la búsqueda de trabajo, pues en ese contexto la razón principal del desempleo claramente no sería la falta de esfuerzo, sino la debilidad de la demanda (Orszag, 2001)16. Además de proteger un piso de ingreso de los desempleados y servir como estabilizador automático, el seguro de desempleo tiende a mejorar la adecuación entre la oferta y la demanda de calificaciones, lo que contribuye a un funcionamiento más eficiente del mercado laboral. La estabilización de ingresos que aporta también podría jugar un papel a favor de una mayor igualdad, dado que los hogares de bajos ingresos suelen verse más afectados por la volatilidad del mercado laboral. Sin embargo, ese impacto positivo se ve limitado por el vínculo que, en la mayoría de los casos, existe entre las cotizaciones y los beneficios, ya que incide negativamente en las personas que tienen una inserción laboral precaria, debido a que sus aportes suelen 16

Estos efectos dependen del supuesto de que las personas son adversas al riesgo (Gruber, 1994; Hansen y Imrohoroglu, 1992).


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ser inestables y bajos. Esa situación afecta sobre todo a mujeres que trabajan a tiempo parcial, de modo que muchos seguros de desempleo muestran un sesgo de género. Como se ha visto en la revisión de las experiencias, un instrumento importante al respecto es el establecimiento de beneficios mínimos y máximos que atenúan la relación entre los montos de las cotizaciones y de los beneficios e introducen en el sistema un componente de solidaridad. Para aprovechar el potencial de los seguros de desempleo, se plantea la importante disyuntiva de cómo diseñar un seguro de desempleo eficaz. Por lo general, los seguros de desempleo presentan incentivos adversos causados por el riesgo moral y la selección adversa. Hay riesgo moral cuando las personas pueden influir en el riesgo asegurado, lo que se evidencia cuando, ante la posibilidad de recibir beneficios más elevados, la duración del desempleo y las posibilidades de despido tienden a aumentar. En sistemas de seguro voluntario, la selección adversa sesga su utilización hacia las personas con mayores probabilidades de desempleo, pero incluso en sistemas de seguro obligatorio ese factor complica el diseño de un mecanismo óptimo, porque el proveedor del seguro, es decir, el Estado, no tiene ciertos datos sobre el desempleado, como su productividad, su eficacia en la búsqueda de empleo o sus preferencias en materia de ocio (Fredriksson y Holmlund, 2006a). Por todo lo anterior, en el diseño de un seguro de desempleo eficaz se debe intentar disminuir los efectos negativos del riesgo moral y la selección adversa. Los estudios que se han dedicado al análisis de los factores que se deben tomar en cuenta en el diseño de ese tipo de seguro se han concentrado solamente en algunos aspectos del rango total de los parámetros abordados en las secciones B.2 a B.5, que se examinan a continuación17. a) Duración limitada

Según la teoría, la tasa de salida del desempleo al empleo aumenta al expirar el beneficio, ya que el salario de reserva del desempleado baja considerablemente. Ese efecto se ha detectado en estudios empíricos realizados en el Canadá, España, los Estados Unidos, Francia y Suecia. b) Tendencia del pago a lo largo del tiempo

Según varios estudios empíricos, un esquema de pagos descendentes a lo largo del período de desempleo (hasta que la persona encuentre un trabajo o hasta que el derecho expire) tiene mayores efectos positivos que un esquema de pagos iguales. A pesar de esos efectos positivos, cabe decir 17

La revisión que sigue se basa, principalmente, en el análisis de la literatura presentado por Fredriksson y Holmlund (2006a), en el que se puede encontrar la información bibliográfica correspondiente. Aparte de aspectos como la duración limitada, la tendencia del pago a lo largo del tiempo, y los requisitos y sanciones, también se examinan los esquemas de prestaciones sociales condicionales (que comprometen a las personas a realizar algún tipo de trabajo para poder recibir el beneficio). Las prestaciones sociales condicionales constituyen una política activa de mercado de trabajo, por lo que están fuera del alcance de este capítulo y no se abordan aquí.


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que los estudios correspondientes se hicieron bajo varios supuestos sobre el nivel de riesgo moral, la aversión al riesgo y las posibilidades de ahorrar y prestar dinero, que no necesariamente son válidos en cualquier circunstancia o país, pero sí pueden alterar algunos resultados encontrados. Además, un pago decreciente es beneficioso, sobre todo para los desempleados con períodos de desempleo corto, pero afecta negativamente a los desempleados de larga duración. c) Período de espera

El establecimiento de un período de espera tiende a disminuir la entrada en el sistema de desempleo porque funciona como un impuesto a esa transición. En el Canadá, si el solicitante ha sido cesante anteriormente y presenta un nuevo episodio de desempleo, el período de espera aumenta en un plazo que toma en cuenta la duración de su anterior desempleo. Esa característica podría dificultar la obtención de prestaciones de desempleo por cambios en el comportamiento, como la selección de la profesión, el sector y la naturaleza de los contratos. Debido a las pérdidas implícitas a los períodos de espera, también se podría reducir la elusión de obligaciones laborales y el uso de contratos implícitos con despidos temporales. d) Control y sanciones

Con respecto al tema del control, se ha analizado en la literatura el efecto de condicionar en parte los beneficios del seguro de desempleo a la realización de actividades de búsqueda de trabajo. Algunos estudios llevados a cabo en los Estados Unidos y el Reino Unido han mostrado que esa búsqueda obligatoria y su control tienen un efecto positivo, pues mejoran la tasa de salida del desempleo. Ese efecto positivo se basa en que los desempleados utilizan estrategias de búsqueda más variadas y aumentan la cantidad de horas de búsqueda debido al control. Por otro lado, según estudios realizados en los Países Bajos, esos controles entrañaron la sustitución de actividades informales de búsqueda con actividades formales que los beneficiarios pudieron demostrar a la instancia controladora, sin que hubiera efectos significativos en la salida del desempleo. En los pocos estudios (realizados en los Países Bajos y Suiza) en que se han investigado los efectos de sanciones (recortes de los beneficios) se encontraron efectos positivos sobre la tasa de salida del desempleo, que incluso pueden generarse con la advertencia de un recorte. e) Eficiencia del seguro de desempleo

Se puede afirmar que un seguro de desempleo es eficiente cuando sus beneficios dan a los desempleados la oportunidad de buscar un empleo nuevo y adecuado, mientras que las personas que en el fondo no están dispuestas a trabajar no soliciten esas prestaciones. En tales circunstancias, los beneficios pueden ser más elevados en el caso de las personas para quienes se diseñó


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el seguro (Fredriksson y Holmlund, 2006b). Según esos autores, el control y las sanciones tienen un efecto más positivo sobre la eficiencia de un seguro que los beneficios decrecientes. f) Asistencia de desempleo

En muchos países estudiados, el seguro de desempleo se combina con una asistencia de desempleo (véase la sección B.6). Esa combinación tiende a aumentar el empleo, porque quienes aún no reúnen los requisitos para el seguro de desempleo se ven incentivados a realizar un mayor esfuerzo de búsqueda de trabajo si luego quieren ser elegibles para el seguro de desempleo18. Ese efecto se daría bajo el supuesto razonable de que un determinado período de trabajo es requisito de elegibilidad y que hay una diferencia considerable entre los beneficios del seguro y de la asistencia de desempleo19.

8. Resumen Los estudios indican que el seguro de desempleo tiene un impacto positivo en la protección de los ingresos de muchos desempleados. Esto se debe a que pueden contener la profundización de la desigualdad ocasionada por la pérdida de ingresos laborales, sobre todo si se establecen niveles mínimos y máximos de los beneficios. También puede tener un impacto significativo como estabilizador automático y en el proceso de ajuste entre la oferta y la demanda de calificaciones. Sin embargo, las tendencias hacia una mayor volatilidad y precariedad (por ejemplo, mayor rotación del personal, más empleo a tiempo parcial) generan un reto respecto de la protección de los grupos de población más afectados, sobre todo las mujeres y los jóvenes. Por otra parte, un diseño adecuado del seguro es una condición clave para su eficacia y eficiencia. En concreto, los estudios disponibles sugieren que el seguro de desempleo probablemente funcionaría mejor si el beneficio tiene una duración limitada, el monto sigue una tendencia descendente a lo largo del tiempo, se prevé un período de espera antes de recibir el primer beneficio y se controlan las actividades de búsqueda mediante la amenaza de sanciones. Además, la combinación del seguro y la asistencia de desempleo podría tener efectos positivos. Los resultados de los estudios respaldan la validez de algunos elementos del diseño de los seguros de desempleo vigentes. Sin embargo, en relación con muchos otros aspectos, no es posible decir con certeza si hay un diseño adecuado. Conjuntamente con la diversidad de entornos socioeconómicos de los países, ello explica la gran variedad en el diseño de los seguros de desempleo en los 40 países estudiados. 18

19

El hecho de que una persona que aún no es elegible para el seguro de desempleo aumenta sus esfuerzos de búsqueda para poder ser elegible en el futuro, se ha denominado en inglés entitlement effect. Fredriksson y Holmlund (2001, citado en Fredriksson y Holmlund, 2006a) sugieren que una ratio de 1,7 a 2,0 entre ambos beneficios sería óptima.


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Además, hay que tomar en cuenta la posible existencia de contraposiciones o desventajas entre diferentes objetivos. Por ejemplo, al acelerar por medio de incentivos o desincentivos y sanciones la salida del desempleo hacia el empleo, puede reducirse la tasa de desempleo, pero también puede verse afectada la calidad del ajuste entre la oferta y la demanda y, con ello, el bienestar de la persona a más largo plazo y la eficiencia del funcionamiento del mercado laboral20. Por último, si bien no es parte directa del análisis de las experiencias de esos países, cabe señalar que la eficacia de un seguro de desempleo está estrechamente vinculada con el buen funcionamiento del servicio de empleo a cargo de la información, el asesoramiento y la intermediación en el mercado laboral, así como de las instituciones de formación profesional y capacitación. Una estrecha cooperación entre estos servicios es clave al respecto.

C.

Indemnización por despido21

1.

Características y antecedentes

La indemnización es una compensación que consiste en un monto pagado por el empleador a trabajadores despedidos que cumplen ciertas condiciones. Suele otorgarse un pago único cuyo monto depende de los años de servicio y del salario final del trabajador. La indemnización es uno de los primeros beneficios sociales, pues su historia se remonta a hace 130 años, lo que significa que existía desde antes de la introducción de beneficios como el seguro de desempleo y las pensiones. Muchos de los sistemas de indemnización se instituyeron mediante disposiciones específicas y negociadas directamente entre la empresa y sus trabajadores. A menudo, esto se hizo al margen de las regulaciones existentes o de convenios colectivos. Con ello se buscó fortalecer el compromiso del empleado con el empleador y evitar así los costos asociados al reemplazo de personal y a su posterior capacitación. También pueden considerarse como una forma primitiva de protección social, ya que se incorporaron en muchos países antes de que se establecieran

20

21

Por ejemplo, Engbom, Detragiache y Raei (2015) encuentran que las reformas laborales que introdujo Alemania durante la década de 2000 contribuyeron a reducir marcadamente la tasa de desempleo, pero que las personas que se reinsertaron después de un período de desempleo sufrieron una mayor pérdida de ingresos que en el período anterior a las reformas, relacionada con una caída de su salario de reserva. Esta sección se basa, principalmente, en el estudio de Holzmann y Vodopivec (2012) sobre los sistemas de indemnización en 183 países. De estos, se analizan las experiencias de 42 países europeos y de Australia, el Canadá, los Estados Unidos y Nueva Zelandia.


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los seguros de desempleo o las pensiones por jubilación22. En la mayoría de los países en desarrollo esos beneficios siguen siendo clave para la fuerza laboral formal, pues la elegibilidad y el acceso a las prestaciones de desempleo y retiro siguen siendo limitados, pese a que inicialmente se consideraron una medida legislativa transitoria23. Generalmente se distinguen tres tendencias que han favorecido la creación de sistemas de indemnización en el mundo: i) el desarrollo de los códigos de trabajo orientados a establecer un equilibrio legal entre el empleador y el trabajador; ii) los largos e intensos períodos de desempleo debido a las grandes reestructuraciones entre las dos guerras mundiales, y iii) la expansión del Estado de bienestar después de la Segunda Guerra Mundial. Los objetivos de los programas de indemnización pueden ser ofrecer compensación por la pérdida de trabajo, estabilizar el empleo, prevenir el desempleo al desalentar los despidos, promover relaciones laborales a largo plazo mediante la retención de trabajadores valiosos y reducir los costos de transacción debido a la rotación de personal. Esta sección comienza con una descripción de los elementos principales y sus variantes en los países europeos, además de Australia, el Canadá, los Estados Unidos y Nueva Zelandia. Se continúa con algunas reformas recientes en los sistemas de indemnización, y los efectos positivos y negativos de dichos sistemas. La sección concluye con un breve resumen.

2.

Elementos principales a) Obligatoriedad y cobertura

Aunque en muchos países estudiados el sistema de indemnización es obligatorio, no es así en casi todos los países nórdicos, Bélgica, los Países Bajos, algunos países del antiguo bloque oriental (Polonia, Rumania), Chipre, los Estados Unidos y Nueva Zelandia. En casi dos terceras partes de los países sobre los que se dispone de información, la cobertura obligatoria abarca solamente el sector privado. En muchos casos, todos los trabajadores del 22

23

Hacia finales del siglo XIX, tanto en los Estados Unidos y el Reino Unido como en países de Europa continental, se consideraba el pago de daños y perjuicios si la terminación del contrato de trabajo era provocada por incumplimiento. La indemnización por despido se concedía si el empleador no respetaba el período de aviso de despido, en el que también adquieren importancia los asuntos de estabilidad en el empleo. Por ejemplo, en la década de 1870 y en la Francia de la década de 1880, un gran número de casos de despido en la industria ferroviaria derivaron en fallos que pueden reconocerse como puntos de partida para el establecimiento de indemnizaciones. Véase Holzmann y otros (2011). Por ejemplo, la indemnización por despido era una obligación que llegaría a su fin con la promulgación de la legislación en materia de seguridad social (Costa Rica) o su sustitución con beneficios de un fondo de bienestar social (República Dominicana, Egipto, Líbano y Siria). Véase Herz (1954), citado en Holzmann y otros (2011).


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sector privado (y, en algunos casos, los del sector público) están cubiertos por este instrumento, aunque hay algunas excepciones, sobre todo respecto a empresas de menor tamaño (menos de 10, 15 o 20 personas). En ciertos casos, las personas que ocupan cargos directivos, o los agricultores, marineros, militares o trabajadores de hogar, tampoco son elegibles para las indemnizaciones. Cuando la indemnización no es obligatoria, en varios países está regulada en convenios colectivos, y en algunos coexisten la obligación y el convenio colectivo. b) Condiciones

Las razones para que termine una relación laboral y que definen la elegibilidad de un trabajador para una indemnización pueden variar. Se distinguen seis tipos: i)

el despido por razones no económicas;

ii) el despido por razones económicas; iii) la quiebra de la empresa; iv) la jubilación; v) la incapacidad de trabajar por parte del trabajador debido a razones de salud temporales o permanentes, y vi) el fin del contrato y las renuncias. El despido por el empleador basado en razones económicas o no económicas casi siempre genera el derecho a indemnización. No obstante, en algunos países solo se consideran razones válidas las quiebras, la jubilación, la incapacidad, el fin del contrato y las renuncias. Otra condición importante en la que se registran diferencias está vinculada con el período mínimo de permanencia en el empleo24. En la mayoría de los países, este período es de entre 12 y 24 meses, aunque también hay casos extremos: en Grecia se piden solamente 2 meses, mientras que los trabajadores suizos deben haber acumulado 240 meses para poder recibir indemnización al ser despedidos por razones económicas. c) Beneficios

Cuando llega el momento de recibir una indemnización por despido basado en razones económicas, los montos pagados no son iguales en los países estudiados. Para comparar los datos, se calcula el llamado índice de generosidad, que representa el promedio de los beneficios que reciben personas con uno, cinco y diez años de permanencia, y se expresa en semanas de sueldo. 24

Se considera solamente el período mínimo para recibir indemnización por razones económicas, ya que es la causa mejor documentada y la más corriente.


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El promedio de 43 países es de 2,5 semanas de sueldo. Sin embargo, en dos países la historia laboral mínima para el cobro de indemnizaciones es de más de diez años, y en diez países ese índice alcanza un monto equivalente a un máximo de una semana de sueldo. Los países donde los beneficios son más generosos se encuentran principalmente en el antiguo bloque oriental, con índices de hasta un 11,3 (Montenegro). También se otorgan montos relativamente elevados en Portugal (7,2 semanas), Suecia (9 semanas) y Grecia (10,4 semanas)25. El beneficio recibido no solo depende del monto pagado bruto, sino del régimen tributario. En 20 países, los trabajadores tienen que pagar impuestos sobre toda la indemnización, y en 6 países solamente se grava una parte de la indemnización. Lamentablemente, en el resto de los países no hay datos disponibles o la situación no se aplica. d) Financiamiento

Para financiar la indemnización, se utilizan cuatro modalidades distintas. La primera, y más común, consiste en que el empleador pague la indemnización con sus propios fondos disponibles en el mismo instante para el pago de las remuneraciones. En la segunda modalidad, el empleador utiliza reservas contables para recibir una exención fiscal (parcial). Sin embargo, esa modalidad no se aplica a la población de los países examinados. Otra opción se basa en cuentas individuales administradas por instituciones financieras externas, y se utiliza en Austria e Italia. Desde 2003, cada trabajador austríaco tiene una cuenta individual de indemnización en la que el empleador deposita un 1,54% de la nómina y de la que el trabajador despedido puede retirar los fondos acumulados. Además de un sistema de cuentas individuales, en Italia se utiliza un sistema centralizado para financiar indemnizaciones en casos de despidos injustos (véase también la sección C.3 sobre las reformas). El hecho de que en casi todos los países los empleadores tengan que hacer el desembolso de la indemnización cuando corresponda, crea el riesgo de que, sobre todo en las empresas de menor tamaño, los fondos disponibles no alcancen y la indemnización no se pague (véase también la sección C.4. b) sobre los efectos negativos). Para evitar esa situación, como cuarta modalidad, siete países han creado un fondo de garantía, generalmente administrado a nivel nacional, al que contribuyen los empleadores y que también se utiliza cuando una empresa en quiebra no puede pagar los sueldos de los trabajadores.

25

A partir de los datos de la población de los 183 países, Holzmann y Vodopivec (2012) encontraron una relación negativa y significativa entre el PIB per cápita y la generosidad. Además, observaron una relación positiva y significativa entre la generosidad del sistema de pensiones y la generosidad de la indemnización.


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3. Reformas La mayoría de los sistemas de indemnización no han cambiado de manera significativa en la última década. En los países donde se han reformado, se trata de cambios en los beneficios (Francia, 2008), las condiciones y el financiamiento (Austria, 2003) o la administración (Italia, 2007). En 2008, Francia introdujo un pago mínimo y beneficios adicionales para personas con más de diez años de permanencia en el empleo. En 2003, el Gobierno de Austria cambió el financiamiento a un sistema basado en cuentas individuales de indemnización en que los empleadores depositan sus contribuciones y que los trabajadores pueden mantener a su nombre cuando cambian de empleador. Antes de las reformas implementadas en 2004 y 2007 en Italia, el país tenía dos subsistemas para la indemnización. El primero permitía que un trabajador recibiera indemnización por despido cuando la cesantía fuera declarada injusta en un juicio laboral. En esos casos, las empresas de hasta 15 trabajadores tenían que pagar entre 2,5 y 6 meses de sueldo y las empresas de mayor tamaño tenían que volver a contratar al trabajador, o compensarlo con 15 meses de sueldo. El otro subsistema funcionaba con cuentas individuales a las que los empleadores contribuían con 1/13,5 del sueldo bruto del trabajador. Los fondos de esas cuentas quedaban disponibles en el momento de despido. La primera reforma, implementada en 2004, consistía en que los trabajadores podían abandonar sus cuentas de despido a cambio de su participación en regímenes complementarios de pensión. Hasta 2008, solamente la cuarta parte de los trabajadores había cambiado al sistema de pensiones complementarias, lo que indica que las personas prefieren tener acceso a fondos durante su vida laboral en vez de esperar hasta la jubilación. Al parecer, esa preferencia se vio fortalecida por los bajos rendimientos de los fondos administrados por las instituciones financieras. A partir de una segunda reforma en 2007, las empresas de 50 trabajadores o más tienen que transferir las contribuciones para la indemnización al Gobierno, que posteriormente paga la indemnización al trabajador.

4. Efectos Aunque la indemnización es un beneficio muy común, los estudios sobre sus efectos no son tan numerosos. Además, en varios trabajos los efectos de la indemnización se investigan como parte de la legislación de protección del empleo, sin que se pueda diferenciar entre el efecto individual de la indemnización y otros componentes, y sin poder descartar que el efecto dependa de la interacción de la indemnización con otras instituciones, como las reglas


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de negociación colectiva26. Por lo tanto, hay que leer con cautela los resultados de los estudios sobre los efectos positivos y negativos de la indemnización. a) Efectos positivos

Los efectos de los programas de indemnización son más bien de eficiencia y pueden estimular las relaciones laborales de larga duración. Por lo tanto, incentivan a los empleadores a invertir en la capacitación de sus trabajadores. Dichas inversiones aumentan la productividad y la empleabilidad de los trabajadores. Otros efectos positivos de las relaciones laborales más permanentes son una mayor confianza, cooperación y lealtad entre ambas partes, además de que estimula el espíritu de equipo que podría generar mayor productividad y facilitar la introducción de tecnologías nuevas. Esos efectos son mayores en caso de programas voluntarios. b) Efectos negativos

Se puede distinguir entre dos tipos de efectos negativos: los efectos en los ingresos y los efectos de eficiencia. i) Efectos en los ingresos Aunque uno de los objetivos de la indemnización puede ser la protección de los ingresos del trabajador, muchas veces no se cumple debido a tres deficiencias. La primera es que la indemnización suele ser un instrumento poco diferenciador; por ejemplo, debido a sus características, no toma en cuenta la duración del desempleo. Tampoco está vinculada a otras políticas activas de mercado de trabajo. La segunda es que, en varios casos, los trabajadores despedidos no la reciben, aunque cumplen las condiciones, debido a las posibilidades limitadas de distribuir los riesgos en los programas de indemnización, los fondos limitados y el hecho de que los empleadores tienen que pagar en situaciones de baja liquidez. Sobre todo en vista de los montos considerables que implican las indemnizaciones, especialmente cuando se trata de personas que tienen una historia laboral más extensa con las empresas, estas tienen un incentivo para evitar su pago (Kugler, 2005). En Eslovenia, por ejemplo, no se pagó una tercera parte de las indemnizaciones. Los trabajadores más afectados eran los mayores de 40 años y los que trabajaban en pequeñas y medianas empresas (pymes). La tercera deficiencia se refiere al efecto de generar un mercado de trabajo dual, pues se considera que la indemnización aumenta los costos de despido y, por lo tanto, repercute en un menor nivel de contratación de trabajadores, sobre todo de trabajadores vulnerables, como los jóvenes, las mujeres en edad productiva, los desocupados y los pobres. 26

La legislación de protección del empleo abarca las leyes que rigen el inicio y la terminación del empleo, y por lo tanto incluyen los tipos de contratos permitidos, las condiciones y procedimientos de despido, y los requisitos para las indemnizaciones (Betcherman, 2012).


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ii) Efectos de eficiencia Los potenciales efectos negativos de eficiencia de la indemnización se relacionan con los mayores costos de despidos (ya mencionados) e, indirectamente, con un mayor costo de contratación. Ambos costos influyen de forma negativa en la salida y entrada de trabajadores en el empleo. La indemnización crea su propio problema de riesgo moral, ya que incentiva hasta cierto punto el abandono del empleo, aunque no disminuye los esfuerzos de búsqueda de empleo.

5. Resumen Los principales efectos que se deben considerar con respecto a la indemnización obligatoria son, en primer lugar, el mayor costo de despido para el empleador. Ello podría contribuir a un aumento de las inversiones en los trabajadores por dicho empleador, pero también disminuye la movilidad de los trabajadores, lo que afecta la eficiencia de la asignación en el mercado laboral. En segundo lugar, el mismo incremento del costo de despido representa una complicación considerable para las pymes cuando tienen que pagar varias indemnizaciones a la vez, ya que puede generar riesgos de liquidez y solvencia. Por último, en varios casos, los trabajadores no reciben la indemnización debido a las dificultades mencionadas y a empresas que no cumplen las leyes debido a la debilidad de los marcos jurídicos y la insuficiente aplicación de la ley. Al igual que en el caso del seguro de desempleo, gran parte de los efectos definidos dependen del diseño de ese mecanismo. Por ejemplo, un fondo de garantía puede reducir el riesgo de impago de la indemnización.

D.

Cuentas de ahorro individuales para desempleo

1.

Contenido y funcionamiento de las cuentas de ahorro individuales para desempleo, desde la teoría y los modelos de simulación

En vista de las debilidades de los seguros de desempleo y la indemnización por despido, en algunos de los países examinados surgieron las cuentas de ahorro individuales para desempleo (CAID) como una posible alternativa. En esta sección se presentan brevemente las características de ese instrumento y su posible impacto, sin que se haya introducido en los países objeto de análisis27.

27

Es interesante señalar que, en ese caso, contrariamente a lo que suele ocurrir, el Banco Mundial fomentó la realización de estudios sobre países de la OCDE con respecto a un nuevo instrumento, que se había introducido antes en países de menor ingreso, sobre todo de América Latina.


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No existe una sola versión de las CAID y su diseño influye considerablemente en su funcionamiento. En general, en esos sistemas el trabajador contribuye obligatoriamente cada mes cierto monto mínimo a una cuenta individual. En algunos casos, el trabajador puede depositar más que el mínimo de manera voluntaria o más de lo que le depositan el empleador y el Gobierno. Cuando el trabajador se queda sin empleo, puede retirar mensualmente cierta cantidad. Si la cuenta se queda sin fondos antes que el trabajador encuentre un nuevo empleo, este podría recibir beneficios, por ejemplo, de la asistencia social. En el caso de los sistemas de pensiones con cuentas individuales, las sumas restantes cuando el trabajador se jubila se transfieren a los fondos de pensiones. Las contribuciones del Gobierno a las cuentas de personas con pocos ingresos y los fondos para la asistencia social podrían financiarse mediante impuestos sobre las contribuciones de los demás titulares de CAID (Ferrer y Riddell, 2011; Orszag y Snower, 2002). A partir de una serie de estudios basados en simulaciones sobre el impacto de la introducción de las CAID en países de la OCDE se puede concluir lo siguiente28. En primer lugar, parece que los sistemas de CAID hacen que se reduzca el gasto público requerido para financiar el sistema, en comparación con los seguros de desempleo, aunque el Gobierno compense los déficits que existan al jubilarse. En segundo lugar, las CAID tal vez podrían reemplazar con algo más de éxito un seguro de desempleo modesto que uno generoso. En tercer lugar, en todas las simulaciones hubo un efecto de redistribución de los ingresos desde los quintiles más bajos hacia los más altos. Es decir, las CAID no tienen capacidad redistribuidora progresiva. Para concluir, es importante destacar que los resultados de las simulaciones son a veces bastante sensibles a los parámetros del modelo y a supuestos como el nivel de riesgo moral, el nivel de aversión al riesgo, la tasa de pago, la tasa de contribución y ahorro, la existencia de instituciones adecuadas del mercado de trabajo, entre otros.

2.

Condiciones, fortalezas y debilidades29 a) Algunas condiciones para un funcionamiento eficaz

Es preferible que los fondos que queden en la cuenta en el momento de jubilarse se transfieran a los fondos de jubilación o, cuando hay un sistema de pensiones con cuentas individuales, que se entreguen a los trabajadores. Sin esa garantía, los trabajadores tienen un incentivo para abandonar la fuerza laboral antes de la jubilación y así poder retirar los fondos restantes. 28

29

Véanse al respecto los estudios de Feldstein y Altman (2007), Vodopivec (2010), Vodopivec y Rejec (2001), Fölster (1999 y 2001), Bovenberg, Hansen y Sørensen (2008), Rodrigues (2008) y Jongen (2009). Esta sección se basa, principalmente, en Ferrer y Riddell (2011), que también toman en cuenta la experiencia concreta con este instrumento en otros países.


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Además, se observa que, si bien los riesgos que amenazan a una persona no se correlacionan perfectamente, la integración de las CAID con los demás seguros sociales podría contribuir a aumentar el bienestar (Orszag y otros, 1999; Stiglitz y Yun, 2005). Los administradores de las CAID deberían tener la confianza de los trabajadores en el sentido de ser capaces de generar un rendimiento suficientemente elevado con las inversiones de los fondos de las cuentas individuales. En caso contrario, se generaría un incentivo para acceder a los fondos de maneras alternativas, por ejemplo, mediante acuerdos de despido ficticio entre empleadores y trabajadores. Por último, los gobiernos tendrían que considerar opciones o sistemas adicionales que solucionen el problema de las personas de bajos ingresos, que presentan períodos de desempleo largos o frecuentes y, por lo tanto, no han acumulado suficientes fondos como para atender sus necesidades. b) Fortalezas

i) Incentivos positivos con respecto al empleo Cuando se comparan los sistemas tradicionales de seguros de desempleo con las CAID, estas últimas tienden a internalizar mejor los costos de los beneficios de desempleo y, por lo tanto, ofrecen a los desocupados un mayor incentivo para buscar empleo, al mismo tiempo que hacen que disminuya el riesgo moral. ii) Garantiza pagos En comparación con las indemnizaciones, los sistemas de CAID tienen una mayor garantía de que haya fondos para pagar los beneficios cuando el trabajador se quede sin trabajo por el hecho de que las empresas hacen contribuciones mensuales antes del despido, de modo que las CAID reducen el riesgo moral de las empresas. Además, las CAID consisten en pagos diferidos, mientras que las indemnizaciones se ven como un costo de despido. Por lo tanto, estas últimas podrían hacer que la empresa se resista a despedir a trabajadores no productivos o a contratar a nuevos trabajadores. En consecuencia, las CAID tienen el potencial de aumentar la eficiencia del mercado laboral sin incidir negativamente en el nivel de protección de los ingresos. iii) Disminuye los costos laborales para los empleadores Es posible que las CAID no hagan que los costos laborales para las empresas aumenten tanto como otros instrumentos, pues las contribuciones del empleador no suelen depender de la duración del empleo y tampoco tienen un vínculo con otros costos laborales. Por lo tanto, tienen una menor tendencia a estimular la aplicación de contratos informales en comparación con contratos formales. Sin embargo, en la práctica el efecto


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dependerá de los rasgos específicos de cada país, como la implementación, los costos comparados con el sistema anterior y la interacción con las demás políticas laborales. iv) Disminuye los costos de administración Por lo general, las cuentas tienen costos de administración relativamente bajos, cuyo monto específico depende de las opciones y de los límites que se establezcan. Por ejemplo, si el acceso a los fondos se otorga por cualquier terminación de contrato y si las cuentas se crean en establecimientos financieros ya existentes, los gastos de seguimiento y administración son considerablemente más bajos. Por otro lado, si el retiro de fondos depende de la causa del despido o si las cuentas están combinadas con un seguro social, los costos asociados son mayores. v) Aumenta las pensiones Las CAID que se convierten en fondos de jubilación al final de la vida laboral de los trabajadores podrían dar un empuje a la sostenibilidad del sistema de jubilación, por su mayor portabilidad y menores costos en comparación con las pensiones, gestionadas por los administradores de fondos de pensiones de empresas. vi) Aumenta la movilidad laboral La cuenta pertenece al trabajador y no al empleador (ni a la industria), como en el caso de ciertos diseños de seguros de desempleo o indemnizaciones por despido. Por lo tanto, el cambio de empleador o de industria no afecta a la CAID, lo que repercute positivamente en la movilidad laboral de los trabajadores entre empresas y sectores. c) Debilidades

i) Déficits Una posible debilidad de las CAID, en comparación con los otros mecanismos de protección frente al desempleo, es que los fondos de las cuentas individuales no sean suficientes para una persona que se encuentra desocupada durante mucho tiempo o con alta frecuencia. Ese riesgo es aun más pronunciado si se permite el retiro de fondos por razones distintas al desempleo, sobre todo cuando las personas tienen escasos recursos. Por esa razón sería necesario establecer algún sistema complementario, o hacer que el sistema de CAID incluya otras opciones, como las contribuciones del Gobierno a un fondo separado, los límites sobre los montos que se pueden retirar o que las personas tengan la posibilidad de obtener préstamos del Estado cuando su propia cuenta esté vacía. Este problema puede agravarse si en los cálculos para relacionar el monto de las cotizaciones con los montos de los beneficios se incorporan supuestos sobre la rentabilidad de las inversiones


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acumuladas en las cuentas de ahorro que pueden resultar alejados de la realidad de los mercados financieros. ii) Estimula el retiro de fondos de maneras informales Otra posible debilidad es que las personas que tengan poca liquidez podrían intentar acceder a los fondos de manera informal (con la colaboración de los empleadores). El fortalecimiento del sistema de CAID, es decir, la reducción de esas debilidades, tiene su costo administrativo y podría incidir negativamente en algunas de sus ventajas. iii) Los efectos positivos dependen de ciertos parámetros y supuestos Los efectos positivos de las CAID no son tan robustos y a veces requieren información de la que no se dispone o que es limitada (por ejemplo el nivel de riesgo moral y de aversión al riesgo de los trabajadores), o dependen de las características del seguro de desempleo vigente (tasa de pago y de contribución), de las características de las CAID, o de las instituciones del mercado de trabajo, cuya presencia no siempre se hace sentir. iv) Debilidad como instrumento de protección para personas con inserción precaria Las personas cuya inserción laboral es precaria (empleados a tiempo parcial, contratación por obra o por un plazo determinado), muchas de ellas mujeres y jóvenes, tienen menos posibilidades de acumular recursos suficientes para enfrentar episodios de desempleo. Además, los beneficios otorgados por las CAID en el caso del desempleo dependen de los aportes individuales anteriores. En consecuencia, las personas mencionadas son precisamente las que suelen verse afectadas con más frecuencia por el desempleo y, para ellas, este sistema es menos útil. v) Pérdida de solidaridad y limitada capacidad redistributiva Relacionado con el aspecto anterior, con un sistema de CAID se pierde la solidaridad entre los trabajadores que caracteriza un seguro de desempleo con un diseño adecuado, especialmente entre trabajadores de distintos niveles de ingresos. En consecuencia, por lo general las CAID, en comparación con el seguro de desempleo, modifican la distribución de ingresos a favor de los trabajadores que pertenecen a los quintiles o deciles más altos. En otras palabras, las CAID no son propiamente un mecanismo para fomentar una distribución menos desigual de los ingresos. En resumen, las CAID son un ejemplo de una institución laboral orientada sobre todo a mejorar la eficiencia de mercado laboral. No cumplen el otro objetivo de la institucionalidad laboral, consistente en fortalecer la posición de los actores estructuralmente más débiles en ese mercado. Solo con un diseño que incorpore los aspectos de protección de las personas


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con inserción precaria, así como de solidaridad redistributiva, o mediante una combinación adecuada con otros instrumentos que proporcionen estos componentes, las CAID pueden considerarse instrumentos que cumplen el objetivo de contribuir al funcionamiento eficiente del mercado laboral y, al mismo tiempo, proteger a los actores estructuralmente más débiles.

E. Conclusiones El análisis de los instrumentos creados en los países estudiados de Europa, América del Norte y Oceanía para la protección frente al desempleo, es decir, el seguro y la asistencia de desempleo y la indemnización por el despido, así como el examen de las cuentas de ahorro individuales para desempleo como posible opción alternativa muestran una gran variedad respecto al diseño de sus componentes, lo que dificulta la evaluación comparativa entre un modelo y otro. Por otra parte, el nivel de éxito del instrumento también depende de las metas establecidas por cada país: disminuir el desempleo, estabilizar los ingresos y la economía, redistribuir ingresos entre los trabajadores, disminuir los gastos públicos, entre otras. En tercer lugar, las condiciones de los mercados laborales varían entre los distintos países, de manera que el mismo mecanismo puede generar resultados diversos en diferentes países, lo que limita además la posibilidad de establecer conclusiones sobre el mecanismo óptimo de protección o el diseño ideal para un instrumento determinado. Los primeros instrumentos examinados (el seguro de desempleo y la asistencia de desempleo) compensan la falta de ingresos relacionada con la pérdida del empleo. Su fortaleza principal consiste en mantener cierto nivel de ingresos para el desempleado mientras busca un nuevo empleo. Por lo tanto, tienen un efecto estabilizador a nivel individual y a nivel de la economía del país. Con respecto al seguro de desempleo, en general, un mayor sueldo anterior y una historia laboral más extensa permiten obtener un beneficio más elevado durante más tiempo, aunque esto tiene sus límites en varios países. El monto de los beneficios es constante o va bajando a lo largo del tiempo y, en varios casos, los beneficios no se reciben de inmediato sino que se impone un tiempo de espera. El seguro suele ser obligatorio, salvo en tres países escandinavos que todavía tienen sistemas voluntarios. Por ello, los asalariados tienen la cobertura más amplia, especialmente los del sector privado. En general, los trabajadores por cuenta propia no están incluidos por obligación, pero en varios países existe la posibilidad de afiliarse voluntariamente al sistema de seguro de desempleo. A fin de ser elegible para el beneficio de desempleo, en términos generales, una persona debe haber trabajado o contribuido al seguro durante cierto período mínimo. El aumento de las relaciones laborales inestables y


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de corta duración tiende a dificultar el acceso para una proporción creciente de la fuerza laboral, sobre todo las mujeres y los jóvenes. Otra condición de acceso a los beneficios es el registro como desempleado y la disponibilidad para trabajar. En muchos casos se establece la condición de que el beneficiario no haya renunciado a su empleo. El financiamiento del seguro de desempleo está vinculado a la nómina en el caso de la contribución por los empleadores y depende de los ingresos en el caso menos frecuente en que la contribución provenga de los trabajadores. La tasa de cotización puede ser hasta un 4% en el caso de los países donde se financia solamente el seguro de desempleo. El Gobierno contribuye siempre como empleador y, en muchos países, funciona como garante cuanto se presenta cualquier déficit. Los modelos de organización son bastante diversos y cuentan con una influencia estatal menor o mayor. El Estado por lo menos supervisa el proceso y, en algunos casos, está involucrado también en el cobro de las contribuciones o la distribución de los beneficios. Esas responsabilidades recaen, principalmente, sobre los ministerios de trabajo o empleo, las oficinas de empleo y las agencias de seguridad social. Hay varios países que tienen un sistema combinado, es decir, el seguro de desempleo va acompañado de la asistencia de desempleo. El primero es más generoso que la segunda, pero también tiene condiciones más estrictas, de modo que las personas que no reúnen los requisitos necesarios para cobrar el seguro puedan recibir los beneficios de la asistencia de desempleo, en función de los ingresos. En ese sentido, la asistencia representa un vínculo entre la protección del desempleo y la protección de un ingreso mínimo, independiente del contexto laboral, como sucede en el caso de la asistencia social y los modelos de ingreso básico universal. El seguro de desempleo tiende a tener un impacto positivo sobre el bienestar de los desempleados y puede contener la profundización de la desigualdad basada en la pérdida de ingresos laborales, sobre todo si se establece un piso mínimo y un techo máximo de beneficios. También puede funcionar como estabilizador automático y mejora el proceso de ajuste entre la oferta y la demanda de calificaciones. Las debilidades del seguro y la asistencia de desempleo radican en que, debido a la aversión al riesgo y el riesgo moral, los beneficios pueden reducir los estímulos para que la persona busque y encuentre un nuevo empleo, y la cobertura tiende a debilitarse cuando se trata de mercados laborales más volátiles y empleos más precarios. Sin embargo, esas debilidades no afectan a todos los casos por igual, sino que dependen de un conjunto de factores, como el nivel de aversión al riesgo y el riesgo moral entre los trabajadores de un país. De todas maneras, esos efectos negativos se pueden reducir mediante un buen diseño del seguro, lo que incluye control y sanciones, una duración máxima del beneficio, una tendencia de pago que disminuye a lo largo del tiempo y un período de espera antes de entregar el beneficio.


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La indemnización es un instrumento con un largo historial y una amplia distribución en el mundo, y presenta muchas variaciones en aspectos como la obligatoriedad, la cobertura, las razones de la terminación del contrato y la permanencia. Además, hay un rango grande en los beneficios pagados como indemnización y en la manera de financiarlos. En los últimos diez años algunos países hicieron reformas de sus sistemas de indemnización. Mientras que en algunos casos las reformas introdujeron aspectos más generosos (pago mínimo, reducción de condiciones), en otros se relacionaron las indemnizaciones con el sistema de pensiones o se establecieron cuentas individuales. La indemnización por despido tiene el potencial de compensar la pérdida de ingresos, estabilizar el empleo y promover relaciones laborales a largo plazo. Sin embargo, en la práctica muchas veces no puede realizarse ese potencial debido a problemas de financiamiento, cuando por falta de fondos los desempleados no reciben su indemnización, aunque sean elegibles. En lo que respecta a los efectos de estabilización del empleo y la promoción de relaciones laborales sostenibles, hay experiencias positivas y negativas, y las pocas experiencias positivas parecen estar relacionadas con un sistema de indemnización voluntario y un entorno institucional bien desarrollado. En cualquier caso, podría decirse que el diseño de la indemnización, sobre todo el modelo de financiamiento y la garantía del acceso al beneficio en caso de pérdida del empleo, por ejemplo, mediante un fondo común, es crítico para un funcionamiento aceptable. Sin embargo, queda abierto el debate sobre los mecanismos de indemnización y también sobre su posible combinación con el seguro de desempleo. En los países desarrollados, las cuentas de ahorro individuales de desempleo se han planteado como una manera alternativa para financiar esa protección y enfrentar las debilidades del seguro de desempleo y la indemnización por despido. Las cuentas se diseñan con miras a estimular el esfuerzo de búsqueda de un nuevo trabajo o no perder el trabajo actual, además de evitar problemas de financiamiento de los beneficios cuando se necesitan. Los trabajadores, empleadores o el Estado contribuyen mensualmente a una cuenta que pertenece al trabajador y, al quedar desempleados, retiran fondos de su cuenta para compensar la pérdida de ingresos. Si los fondos no alcanzan para el período de desempleo, podría permitirse un déficit que el trabajador financiaría con un crédito estatal que pagaría cuando trabaje de nuevo. A menudo se sugiere que los fondos que queden al jubilarse se transfieran a los fondos de jubilación y que el Estado compense el posible déficit. Las simulaciones con varios modelos en países de la OCDE y las experiencias con los países que han implementado sistemas de cuentas individuales muestran que, por un lado, las CAID tienen cierto potencial para incentivar la búsqueda de trabajo, con la posibilidad de salir más rápidamente


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del desempleo, y con un gasto de fondos públicos menor que los seguros de desempleo existentes. Por otro, los beneficios dependen de muchos factores y de supuestos que no siempre se cumplen. Además, en comparación con los seguros de desempleo, entrañan una menor solidaridad entre trabajadores ocupados y desempleados y entre los trabajadores ocupados de diferentes niveles de ingresos, ya que no contribuyen a la redistribución de los ingresos. En resumen, el análisis de las experiencias de los países desarrollados y los países en transición con tres instrumentos de protección frente al desempleo mostró una gran variedad de modalidades respecto al diseño de las condiciones de acceso y los montos de beneficios, los esquemas gerenciales y los modelos de financiamiento, entre otras cosas. Esa gran variedad refleja la dificultad, y probablemente la imposibilidad, de establecer un diseño institucional que cumpla de manera óptima el doble objetivo de las instituciones laborales, de proteger a los actores desfavorecidos en el mercado laboral y fomentar un funcionamiento eficiente de ese mercado. El análisis de las experiencias de esos países demostró claramente que un énfasis muy marcado en uno de los dos objetivos tiende a afectar el cumplimiento del otro. Así, los beneficios muy generosos tienden a frenar la reinserción laboral, con costos para el sistema de protección y la sociedad en su conjunto. Por otra parte, la orientación más reciente de fortalecer la eficiencia de los instrumentos de protección tiende a debilitar su función redistribuidora y solidaria. Sobre todo, las cuentas individuales de ahorro no hacen ninguna contribución al respecto y requieren la combinación con instrumentos adicionales (por ejemplo, un fondo común) para poder cumplir el citado objetivo doble. Por último, todos los mecanismos de protección revisados enfrentan el reto de extender los beneficios de manera adecuada a personas con una inserción precaria en el mercado laboral, que tienden a beneficiarse poco de esos mecanismos debido a sus dificultades para cumplir las condiciones de acceso, que suelen afectar más a las mujeres y los jóvenes. Por todo lo anterior, el diseño y el fortalecimiento de un mecanismo de protección enfrentan el reto de cumplir de manera equilibrada con ambos objetivos y de ajustarse a las condiciones específicas de cada país.

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Menores de 22 años (con comprobación de los medios de vida): edad, situación convivencia, estado civil, tener hijos

Mayores de 21 años (con comprobación de los medios de vida): edad, estado civil, tener dependientes

Pago para padres (con comprobación de los medios de vida): estado civil o de convivencia

n.a.

n.a.

n.a.

Ley (1944; 1991)

Australiac

Australiad

Australiae

n.a.

Uniforme

60% o 67% Ingresos medios del asegurado

Ley (1947, 1993)

Ley (1927, 2003; 1997, 2010)

Albania

Base de cálculo

Marco legal Tasa (año de la de pago primera ley; año (al inicio) b de la ley vigente)a

Máximo

Máximo

Mínimo y máximo

No

Mínimo

Límite mínimo o máximo

Descuentos para gastos médicos, transporte, servicios públicos y pagos extra por arriendo, vivir en zonas remotas

Descuentos para gastos médicos, transporte, servicios públicos

Descuentos para gastos médicos, transporte, servicios públicos

Compensaciones por disminución de las horas laborales, mal tiempo o empleadores insolventes

Hijos

Extras

A. Beneficios

0

0 (desempleo voluntario: hasta 8 semanas)

0

0

0

Período de espera (en días)

Cuadro I.A1.1 Países seleccionados: seguro de desempleo

Alemania

País

Anexo I.A1

Plano

Plano

Plano

Plano

Plano

Desarrollo

n.d.

n.d. (desempleo voluntario: hasta 26 semanas menos duración)

n.d.

Hasta dos años

Hasta un año

Duración

n.a.

n.a.

n.a.

Edad y cobertura

Nada

Nivel o duración depende de:

68 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Ley (1920; 1977, 1994)

Ley (1921; 2006)

Ley (1920; 1944, 1991)

Ley (1925; 2000)

Ley (1940; 1996)

Ley (1991; 2004)

Ley (1952; 2002, 2008, 2009)

Ley (1907; 2005, 2008)

Ley (1991; 2004, 2005)

Belarús

Bélgica

Bulgaria

Canadá

Chequia

Croacia

Dinamarca

Eslovaquia

Ingresos medios de colegas en el trabajo anterior

Ingresos líquidos del asegurado

Base de cálculo

50%

90%

70%

65%

55%

60%

Ingresos en los dos años anteriores

Ingresos medios del asegurado en las 12 semanas anteriores

Sueldo medio del asegurado en los tres meses anteriores

Ingresos medios del asegurado en los tres meses anteriores

Ingresos medios del asegurado en las 26 semanas anteriores

Ingresos medios del asegurado en los 24 meses anteriores

40% a 60% Ingresos del último mes trabajado del asegurado

50% a 100%

55%

Marco legal Tasa (año de la de pago primera ley; año (al inicio) b de la ley vigente)a

Austria

País

No

Máximo

Máximo

Máximo

Máximo

Mínimo

No

Máximo

No

Límite mínimo o máximo

No

No

Participación en capacitación; compensación para costos de mudanza

No

Desempleados con ingresos bajos o modestos y con hijos

No

Para menores de 30 años, mayores de 49 años y mayores de 59 años, o con ciertos años de historia laboral

No

Hijos y solteros con ingresos bajos

Extras

Desarrollo

0

15 para trabajadores por cuenta propia

0

0

14

0

0

0

Plano

Plano

En descenso

En descenso

Plano

Plano

Plano o en descenso

En descenso

28 en algunos Plano casos

Período de espera (en días)

Hasta seis meses

Hasta dos años

De 90 a 450 días

No especificado, cinco meses por lo mínimo

De 14 a 45 semanas

De 4 a 12 meses

Hasta ilimitada, bajo ciertas condiciones

Seis meses

De 20 a 52 semanas

Duración

Nada

Edad, capacitación, servicio militar

Empleo

Capacitación, carácter voluntario o involuntario del desempleo

Historia laboral, tasa de desempleo regional

Cobertura

Situación familiar, duración desempleo y historia laboral

Empleo

Edad, cobertura, capacitación

Nivel o duración depende de:

Protección y formación... 69


Ley federal (1935), leyes estatales (19321937)

Ley (1991; 2001, 2005)

Ley (1921; 1991, 1997, 2001, 2004, 2006)

Ley (1917, 1960; Uniforme Sueldo del asegurado Mínimo y 1997, 1998, 2002) más el 20% máximo o el 45%

Ley (1905; 1958, 57,4% a 1973, 1984, 1988, 75% 2009)

Ley (1954; 1985, 1989, 1990)

Ley (1957; 1991)

Ley (1911; 2005)

Estados Unidos

Estonia

Federación de Rusia

Finlandia

Francia

Grecia

Hungría

Irlanda

Mínimo y máximo

Máximo

Máximo

Promedio de ingresos Máximo declarados en los 12 meses anteriores

Ingresos medios anteriores del asegurado

Ingresos de referencia

Ingresos del asegurado

Ingresos medios del Mínimo y asegurado en los seis máximo meses anteriores

Uniforme

n.a.

n.a.

30% a 60% Ingresos brutos Máximo medios del año anterior del asegurado

40% o 50% Sueldo del asegurado Mínimo

75%

50%

50% (aprox.)

70%

Mínimo y máximo

Ley (1919; 1985, 1994)

Ingresos medios del asegurado en los ocho meses anteriores

España

80%

Ley (1927; 1991)

Límite mínimo o máximo

Eslovenia

Base de cálculo

Marco legal Tasa (año de la de pago primera ley; año (al inicio) b de la ley vigente)a

País

Siete

0

Siete

Siete

0

0

Período de espera (en días)

Hijos y adulto que cuida a hijos del desempleado

No

Compensación para personas con empleo estacional

0

0

Cinco

Desplazamiento y 0 formación profesional

Hijos; programa de reempleo

Hijos; personas que vivan en zonas contaminadas por radiación o víctimas de radiación

No

Hijos y otros dependientes

No

No

Extras

Plano

Plano

Plano

Plano

Plano

En descenso

En descenso

Plano

En descenso

En descenso

Desarrollo

Hasta 312 días

Hasta 90 días

Hasta un año

Igual a los meses contribuidos, hasta dos o tres años

Hasta 500 días hábiles

Hasta 12 más 12 meses

De 100 a 360 días corridos

Hasta seis meses

De 120 a 720 días

Hasta un año

Duración

Edad y cobertura

Cobertura

Edad y cobertura

Edad

Nada

Nada

Cobertura

Mayor duración en estados de alto nivel de desempleo

Cobertura

Cobertura

Nivel o duración depende de:

70 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Ley (1956; 2006)

Ley (1919, 1945; 60% 1935, 1939, 1975, 1977, 1988, 1991, 1994, 1996, 1997, 1998, 2000, 2005, 2009)

Ley (1991, 1999)

Ley (1919; 2005, 2006)

Ley (1921; 2006)

Ley (1992, 2003; 1992, 2003)

Ley (1906; 1997)

Ley (1949; 1987)

Islandia

Italia

Letonia

Lituania

Luxemburgo

Moldova

Noruega

Países Bajos

Ingresos brutos medios del asegurado en los tres meses anteriores

Ingresos medios del asegurado en los 36 meses anteriores, nivel de ingresos, y un sueldo de referencia

75%

87,6%

Ingresos medios del asegurado en los 12 meses anteriores

Ingresos anuales del asegurado

30% a 50% Ingresos medios del asegurado en los mejores 9 meses de los 24 meses anteriores

70% a 85% Ingresos medios del asegurado o salario mínimo legal

Parte uniforme y parte variable

Límite mínimo o máximo

Máximo

No

Hijos

No

No

Máximo

No

No

No

Compensaciones para movilidad y por disminución de las horas laborales

Hijos

Extras

Máximo

Máximo

No

Máximo

Ingresos medios del Mínimo asegurado en los seis meses anteriores

Base de cálculo

55% a 65% Ingresos medios del asegurado en los 12 meses anteriores o subsidio de la seguridad social del Estado

70%

Marco legal Tasa (año de la de pago primera ley; año (al inicio) b de la ley vigente)a

País

Tres

Tres

0

0

Siete

0

0

0 (40 por desempleo voluntario)

Período de espera (en días)

En descenso

Plano

Plano

En descenso

Plano

En descenso

En descenso

Plano

Desarrollo

Hasta 38 meses

Hasta dos años

Un año

Un año, más prórrogas

Hasta nueve meses

Hasta nueve meses

Hasta un año

n.d.

Duración

Duración del empleo anterior

Nivel de ingresos anteriores

Razón de desempleo y duración del empleo anterior

Categoría de beneficiario, edad, dificultad para encontrar empleo

Cobertura

Cobertura y duración del desempleo

Edad

Cobertura

Nivel o duración depende de:

Protección y formación... 71


Ley (1924; 2004)

Ley (1975; 2006, 2009, 2010)

Ley (1911; 1995)

Ley (1991; 2002)

Ley (1927; 1996, 2003)

Ley (1934; 1998)

Ley (1924; 1982, 2000)

Ley (2000, 2006, 50% 2007, 2008; 2000, 2006, 2007, 2008)

Polonia

Portugal

Reino Unido

Rumania

Serbia

Suecia

Suiza

Turquía

Ingresos medios del asegurado en los 12 meses anteriores

Monto de base fijo

Base de cálculo

n.a.

Mínimo y máximo

Mínimo y máximo

Mínimo y máximo

Límite mínimo o máximo

Ingresos anteriores

Ingresos medios del asegurado en los cuatro meses anteriores

Mínimo y máximo

No

Máximo

Ingresos medios del Mínimo asegurado en los seis y máximo meses anteriores

Monto de referencia social

70% a 80% Ingresos cubiertos

Uniforme, más el 80%

50%

50% a 75%, más 3% a 10%

Uniforme, n.a. monto menor para menores de 25 años

65%

80% a 120%

Marco legal Tasa (año de la de pago primera ley; año (al inicio) b de la ley vigente)a

País

No

No

No

Posibilidad de pago de una vez, como capital inicial para empezar negocio

Pago extra cuando el nuevo sitio de trabajo está a más de 50 km o para la mudanza

No

No

No

Extras

0

Cinco

Siete

0

0

Tres

0

0

Período de espera (en días)

Plano

Plano

En descenso

Plano

Plano

Plano

Plano

En descenso

Desarrollo

De 180 a 300 días

Hasta 520 días

Hasta 450 días

De 3 a 24 meses

De 6 a 12 meses

Hasta seis meses

Hasta 1.140 días

Hasta 18 meses

Duración

Cobertura

Cobertura y edad, tener hijos

Tener hijos

Edad y cobertura

Cobertura y persona que busca trabajo por primera vez o no

Edad

Edad y cobertura

Duración del empleo anterior, más tasa de desempleo regional

Nivel o duración depende de:

72 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


n.a.

Mínimo y máximo

Límite mínimo o máximo

Condiciones

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

Alemania

Australiac

Australiad

n.d.

Albania

n.d.

No

n.a.

n.a.

12 meses de empleo en 2 años anteriores

Un año de contribuciones

Período de espera (en días)

No

Desempleo voluntario: duración reducida o período de espera hasta 8 semanas

n.a.

n.a.

Dispuesto a recibir capacitación

Otros

Plano

En descenso

Desarrollo

Beneficiarios

52 semanas con posibilidad de volver a solicitarlo

Hasta 360 o 720 días

Duración

Desempleados de 22 años o más, hasta la edad de jubilación

Desempleados de 16 a 21 años, o estudiantes a tiempo completo de 18 a 24 años

Asalariados (incluso aprendices, personal doméstico) y más; los trabajadores por cuenta propia, los cuidadores y los trabajadores extranjeros pueden incorporarse voluntariamente (bajo ciertas condiciones)

Asalariados

Beneficiarios

0 (desempleo voluntario: 13 semanas)

Subsidio para 0 funeral; disposiciones especiales para categorías como mujeres con hijos

Extras

B. Condiciones y beneficiarios

Edad, estado civil, Máximo situación convivencia, tener hijos

50% a 70% Ingresos medios

Base de cálculo

Disposición Desempleo Período mínimo de Inscripción o capacidad involuntario contribución o de empleo de trabajar

Ley (1930; 1965)

Nueva Zelandia

País

Ley (1921; 1991, 2000, 2010)

Marco legal Tasa (año de la de pago primera ley; año (al inicio) b de la ley vigente)a

Ucrania

País

No hay

No hay

Personas con empleo irregular

Trabajadores por cuenta propia

Excluidos

n.d.

Cobertura y edad

Nivel o duración depende de:

Protección y formación... 73


n.d.

No

No

No

Australiae

Austria

Belarús

Bélgica

Bulgaria

Canadá

Chequia

Croacia

País

Condiciones

No

n.d.

No

No

No

n.d.

Nueve meses de empleo en los últimos 24 meses

Ciudadanos de Chequia, de la UE y dependientes, otros ciudadanos que residan permanentemente en el país

Asalariados con contrato

Desempleo voluntario: beneficio reducido

n.a.

Asalariados (incluso del sector público), pescadores por cuenta propia

También son elegibles las personas que no puedan trabajar por enfermedad, maternidad o cuidado de familiares

De 420 a 910 horas trabajadas

12 meses de cobertura en los últimos dos años (incluye formación profesional, servicio militar, cuidado de menores de cinco años)

Asalariados

Trabajadores por cuenta propia y agricultores

No hay

Trabajadores por cuenta propia (salvo pescadores)

Trabajadores por cuenta propia

Trabajadores por cuenta propia

No hay

Ciudadanos mayores de 15 años con permanencia definitiva Asalariados, personas en busca del primer empleo, estudiantes, trabajadores discapacitados

Asalariados del sector público

No hay

Excluidos

Asalariados con sueldo mínimo y aprendices; los trabajadores por cuenta propia pueden incorporarse voluntariamente

Padre soltero que cuida a uno o más niños menores de ocho años, o padres en pareja que cuidan a niños menores de seis años

Beneficiarios

Desempleo voluntario: beneficio mínimo solo

n.a.

Residencia

Desempleo voluntario: período de espera

n.a.

Otros

Beneficiarios

Nueve meses de cobertura

La cobertura mínima depende de la edad: 312 días en 18 meses para los más jóvenes y 624 días en 36 meses para los mayores

0

28 semanas de contribuciones en los 12 meses anteriores

n.a.

Disposición Desempleo Período mínimo de Inscripción o capacidad involuntario contribución o de empleo de trabajar

74 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Condiciones

n.d.

n.d.

n.d.

No

Eslovaquia

Eslovenia

España

Estados Unidos

Estonia

Federación de Rusia

No

No

26 semanas en el año anterior (beneficios menores para quienes no cumplan ciertas condiciones)

12 meses de empleo en los 3 años anteriores

Ciudadanos de 16 a 59 años (hombres) o de 16 a 54 años (mujeres)

Ciudadanos de Estonia capaces de realizar actividades remuneradas, personas que residen temporalmente y refugiados legales

Edad mínima de 16 años

Beneficio reducido, pospuesto, suspendido o terminado en varios casos, incluso desempleo voluntario

Asalariados del sector privado, en organizaciones sin fines de lucro de cierto tamaño, en el sector público

n.a.

Asalariados en industria, comercio y servicios; seguro voluntario para trabajadores por cuenta propia

n.a.

360 días en los 6 años anteriores

Ingreso mínimo, número de semanas de empleo u horas trabajadas (depende del estado)

Empleados (incluso funcionarios públicos, trabajadores a tiempo parcial y trabajadores por cuenta propia); seguro voluntario para ciudadanos empleados por empresas extranjeras fuera del país (en países determinados)

n.a.

9 meses de empleo en los 24 meses anteriores

Asalariados (incluso en servicio público), trabajadores por cuenta propia, personas con un mínimo de 18 meses de formación profesional o en servicio militar

Miembro de un fondo de desempleo aprobado

Desempleados que buscan trabajo; seguro voluntario para trabajadores por cuenta propia y residentes menores de 16 años

Beneficiarios

Otros

Beneficiarios

n.a.

Dos años de contribuciones en los tres años anteriores

Un año de inscripción en el fondo, más 52 semanas de empleo en los tres últimos años

Disposición Desempleo Período mínimo de Inscripción o capacidad involuntario contribución o de empleo de trabajar

Dinamarca

País

No hay

No hay

Trabajadores por cuenta propia, trabajadores ocasionales, trabajo familiar, asalariados de organizaciones religiosas

Trabajadores del hogar y funcionarios públicos

No hay

No hay

No hay

Excluidos

Protección y formación... 75


No

Finlandia

Francia

Grecia

Hungría

Irlanda

Islandia

Italia

País

Condiciones

No

No

No

n.a.

125 días en los 14 meses anteriores o 200 días en los 2 años anteriores

52 semanas de contribuciones en los dos años anteriores (condiciones diferentes para algunas profesiones)

Asalariados: 10 semanas de empleo en el año anterior; trabajadores por cuenta propia: 12 meses de contribuciones y 3 meses de impuestos

104 semanas de contribución y desempleado durante tres de seis días recientes

Un año de cobertura en los tres años anteriores

n.a.

Residir en el país; desempleo voluntario: período de espera de 40 días

n.a.

No recibir otros beneficios

Asalariados (incluso aprendices, personal doméstico y cuidadores de niños)

n.a.

122 días de empleo en los 28 (menores de 50 años) o los 36 meses anteriores (mayores de 50 años)

Asalariados en el sector privado

Asalariados y trabajadores por cuenta propia

Asalariados

Asalariados y trabajadores por cuenta propia

Asalariados en la industria y el comercio y ocupaciones relacionadas, personas de 20 a 29 años sin historia laboral

Asalariados, trabajadores por cuenta propia, emprendedores

Seguro relacionado con los ingresos: miembro de un fondo de desempleo

34 semanas de empleo e inscripción en el fondo desde los 28 meses anteriores

Beneficiarios

Beneficiarios Otros

Disposición Desempleo Período mínimo de Inscripción o capacidad involuntario contribución o de empleo de trabajar

Trabajadores por cuenta propia y aprendices

No hay

Ciertos trabajadores a tiempo parcial, trabajadores por cuenta propia, trabajadores en servicio público, trabajadores del hogar ocasionales

No hay

Trabajadores por cuenta propia

Asalariados del sector público y trabajadores por cuenta propia

No hay

Excluidos

76 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Condiciones

n.d.

No

No

n.d.

Lituania

Luxemburgo

Moldova

Noruega

Países Bajos

Polonia

No

No

Un año de empleo (incluye licencia de maternidad, servicio militar) en el 1,5 año anterior

26 semanas de empleo (incluye cuidar a hijos y otros) en las 36 semanas anteriores

Cierto nivel de ingresos antes del desempleo

Seis meses de empleo cubierto en los 24 meses anteriores

26 semanas de empleo en el año anterior

0 (desempleo involuntario) o 18 meses de contribuciones en los 36 meses anteriores (desempleo voluntario)

Un año

Disposición Desempleo Período mínimo de Inscripción o capacidad involuntario contribución o de empleo de trabajar

Letonia

País

Trabajadores por cuenta propia

Trabajadores por cuenta propia

Excluidos

Asalariados

Asalariados

No reciben pago de indemnización ni compensación

Asalariados (incluso en el sector público), trabajadores por cuenta propia mayores de 63 años

Ciudadanos con domicilio permanente en el país, incluye trabajadores por cuenta propia

Trabajadores por cuenta propia

Trabajadores por cuenta propia

No hay

No hay

Asalariados, ciertos trabajadores No hay por cuenta propia, recién graduados y personas de 16 a 28 años con formación profesional terminada

Asalariados determinados del sector público y privado, ciertos funcionarios públicos y militares

Asalariados, militares y su esposas, residentes en el país con un hijo menor de 18 años, receptores de beneficios para cuidar a hijos, por enfermedad o licencia prenatal o postnatal

Beneficiarios

n.a.

n.a.

No tener ingresos imponibles; beneficio reducido, pospuesto, suspendido o terminado en varios casos, incluso desempleo voluntario

n.a.

Desempleo voluntario: período de espera de tres meses

n.a.

Otros

Beneficiarios

Protección y formación... 77


n.d.

n.d.

n.d.

No

n.d.

n.d.

Portugal

Reino Unido

Rumania

Serbia

Suecia

Suiza

Turquía

País

Condiciones

No

No

No

No

No

No

Otros

Vivir en el país, haber terminado la escolaridad obligatoria, no recibir pensión; posibilidad de recibir beneficios por la reducción de las horas laborales

Desempleo voluntario: suspensión de beneficios durante 10 a 60 días

n.a.

Ingresos inferiores a cierto nivel; personas que buscan trabajo por primera vez, después de 60 días de graduarse

Contribuciones iguales a 50 por el monto mínimo semanal en 2 años

600 días de cobertura en los Puede recibir beneficios 3 años anteriores de desempleo junto a beneficios de enfermedad y maternidad

12 meses de contribuciones en los dos años anteriores

12 meses de antigüedad en el fondo de seguro, más 480 horas de empleo en 12 meses

12 meses consecutivos o 12 meses en los 18 meses anteriores

12 meses en los 24 meses anteriores

Contribuciones iguales a 26 por el monto mínimo semanal en 1 año

450 días de cobertura en los Es posible trabajar a 24 meses anteriores tiempo parcial y recibir beneficios de desempleo si los ingresos son inferiores al beneficio

Disposición Desempleo Período mínimo de Inscripción o capacidad involuntario contribución o de empleo de trabajar

Asalariados mayores de 18 años con un contrato de servicios en el sector privado o público, y otros grupos determinados

Asalariados

Asalariados y trabajadores por cuenta propia menores de 65 años y miembros de un fondo de seguro

Asalariados y trabajadores por cuenta propia

Asalariados con contrato, funcionarios públicos y militares, seguro voluntario para trabajadores por cuenta propia y determinados trabajadores

Asalariados mayores de 17 años

Asalariados, discapacitados reevaluados como capaces de trabajar

Beneficiarios

Beneficiarios

Funcionarios públicos, trabajadores agroforestales, trabajadores del hogar, militares, estudiantes y trabajadores por cuenta propia

Trabajadores por cuenta propia

No hay

Agricultores

No hay

Trabajadores por cuenta propia

Trabajadores por cuenta propia

Excluidos

78 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Condiciones

0

1,45% de los ingresos cubiertos

n.a.

n.a.

n.a.

3% de los ingresos cubiertos

0

Albania

Alemania

Australiac

Australiad

Australiae

Austria

Belarús

n.d.

Contribución si el asegurado es asalariado

No

Nueva Zelandia

País

No

6% de la declaración de renta

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

3% de los ingresos mensuales

n.a.

Contribución si el asegurado es trabajador por cuenta propia

No

Máximo

n.a.

n.a.

n.a.

Máximo

No

Contribución del asegurado, mínimo o máximo

n.a.

0

Desempleo voluntario: no elegible para beneficios durante las primeras 13 semanas

Ingresos inferiores al sueldo mínimo; beneficio reducido, pospuesto, suspendido o terminado en varios casos, incluso desempleo voluntario

Otros

No, enfermedad, maternidad, funerales y subsidios familiares

n.a.

n.a.

n.a.

Contribución del asegurado, exclusiva para desempleo

6% de la nómina

3% de la nómina

n.a.

n.a.

n.a.

1,45% de los ingresos cubiertos

0,9% de la nómina

Contribución del empleador

C. Financiamiento

Disposición Desempleo Período mínimo de Inscripción o capacidad involuntario contribución o de empleo de trabajar

Ucrania

País

No

No

n.a.

n.a.

n.a.

No

No

Contribución del empleador, mínimo o máximo

n.a.

n.a.

n.a.

Contribución del empleador, exclusiva para desempleo

Residentes de Nueva Zelandia

Ciudadanos en edad laboral; seguro voluntario para trabajadores por cuenta propia

Beneficiarios

Beneficiarios

El Estado y los gobiernos locales contribuyen

Cualquier déficit

Fondos generales

Fondos generales

Fondos generales

Cualquier déficit

0

Contribución del Estado

Pensionados, estudiantes a tiempo completo, trabajadores en huelga

No hay

Excluidos

Protección y formación... 79


0,87% de los ingresos de referencia

0,4% de los ingresos cubiertos

1,78% (1,41%) de los ingresos cubiertos

0

0

8% de los ingresos brutos, depende del fondo

1% de los ingresos cubiertos del asegurado

0,14% de los ingresos brutos

1,55% a 1,60% de los ingresos cubiertos

Bulgaria

Canadá

Chequia

Croacia

Dinamarca

Eslovaquia

Eslovenia

España

Contribución si el asegurado es asalariado

Bélgica

País

Mínimo y máximo

Mínimo

0,2% de los ingresos declarados

2,2% de los ingresos cubiertos

Mínimo y máximo

No

No

Máximo

Máximo

Mínimo y máximo

No

Contribución del asegurado, mínimo o máximo

2% de los ingresos declarados

n.a.

n.a.

1,2% de la declaración de ingresos cubiertos

n.a.

n.a.

n.a.

Contribución si el asegurado es trabajador por cuenta propia

No, jubilación anticipada voluntaria

No, salvo en Quebec

Contribución del asegurado, exclusiva para desempleo

Mínimo y máximo

No

Mínimo y máximo

No

Máximo

Máximo

No

Contribución del empleador, mínimo o máximo

5,5% a 7,7% de la nómina cubierta

Mínimo y máximo

0,06% de la nómina Mínimo bruta

1% de la nómina cubierta

Algunos contribuyen

1,7% de la nómina cubierta

1,2% de la nómina

2,49% (1,97%) nómina cubierta

0,6% de la nómina cubierta

1,46% de los ingresos de referencia

Contribución del empleador

No

No (salvo en Quebec)

Contribución del empleador, exclusiva para desempleo

Subsidia el programa y contribuye como empleador

0, contribuye como empleador

Cualquier déficit

Subsidios

Paga subsidios periódicos y beneficios totales o parciales a ciertas categorías de personas

Cualquier déficit

0

0

Cualquier déficit

Contribución del Estado

80 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


0, salvo en algunos estados

2,8% de los ingresos brutos 0

Estados Unidos

Estonia

Irlanda

Hungría

4% de los ingresos cubiertos

1,83% de los ingresos brutos cubiertos 1,5% de los ingresos brutos

Grecia

Francia

0,2% a 0,4% de los ingresos más 0,6% de los ingresos (para seguro relacionado con los ingresos) 2,4% de los ingresos cubiertos

Finlandia

Federación de Rusia

Contribución si el asegurado es asalariado

País

No

No

1,5% de los ingresos declarados

n.a.

Máximo

Máximo

No

No

No

No

Contribución del asegurado, mínimo o máximo

n.a.

n.a.

2,70% a 2,75% de los ingresos (para seguro relacionado con los ingresos)

n.a.

0%

n.a.

Contribución si el asegurado es trabajador por cuenta propia

No

Contribución del asegurado, exclusiva para desempleo

4,25% o 10,75% de los sueldos brutos

0,8% o 3,2% de la nómina (depende de la nómina total) para seguro relacionado con los ingresos 4,15% de la nómina cubierta, más monto variable con despido (mayores de 50 años) 3,17% de los ingresos brutos cubiertos 27% de la nómina bruta

1,4% de la nómina bruta 0

6% de la nómina imponible (federal y estatal)

Contribución del empleador

No

No

Máximo

Máximo

No

No

No

Máximo

Contribución del empleador, mínimo o máximo

No

No

Contribución del empleador, exclusiva para desempleo

Paga el Fondo Nacional de Empleo (beneficios, formación profesional y capacitación) Cualquier déficit

Subsidio anual garantizado

0

Los gobiernos a nivel federal, regional y local lo pagan todo Costo de seguro fijo; subsidio igual al seguro fijo

0

El Gobierno federal paga los gastos administrativos, parte de los beneficios, préstamos a los estados y ciertos servicios; los estados pagan beneficios

Contribución del Estado

Protección y formación... 81


0

11% de los ingresos n.a. cubiertos y gastos administrativos de la CAID

0

Paga un impuesto solidario especial

0

Asalariados: 7,8% del sueldo bruto o 4,7% de otros ingresos

4,2% de los ingresos cubiertos (promedio, porque el porcentaje depende de la industria)

Italia

Letonia

Lituania

Luxemburgo

Moldova

Noruega

Países Bajos

n.a.

11% de los ingresos cubiertos

Monto fijo

n.a.

n.a.

7,79% de los ingresos presuntos n.a.

0

Islandia

Contribución si el asegurado es trabajador por cuenta propia

Contribución si el asegurado es asalariado

País

Máximo

Mínimo

No

n.d.

No

No

No

No

Contribución del asegurado, mínimo o máximo

No

No

No

No

No

Contribución del asegurado, exclusiva para desempleo

4,2% de la nómina cubierta más 1,47% de la nómina cubierta para el Fondo de Indemnización

14,1% de la nómina bruta (menos en ciertas regiones)

22% a 23% de la nómina

0

1,1% de la nómina

24,09% de los ingresos cubiertos

1,61% de los ingresos brutos (en ciertos sectores o empresas importantes pagan más)

7,79% de la nómina bruta

Contribución del empleador

No

No

Máximo

No

No

No

Contribución del empleador, exclusiva para desempleo

No

No

No

No

No

No

Contribución del empleador, mínimo o máximo

0

Cualquier déficit

Paga subsidios si es necesario

Monto fijo más recaudaciones de IVA, más un 4% de los ingresos de los gobiernos locales

Cualquier déficit y contribuye como empleador

Contribución para esposas de militares y residentes en el país que cuiden a un hijo menor de 18 años

Costos administrativos y subsidios para trabajadores del campo

0

Contribución del Estado

82 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


n.a.

n.a.

Los asalariados y empleadores contribuyen conjuntamente un 5,14% de los ingresos brutos basados en la nómina

9,95% más 1% de los ingresos del asegurado

0,5% de los ingresos cubiertos

0,75% de los ingresos cubiertos

Monto fijo

1,1% más 0,5% de los ingresos cubiertos

1% de los ingresos mensuales

0,6% de los ingresos

n.a.

Portugal

Reino Unido

Rumania

Serbia

Suecia

Suiza

Turquía

Ucrania

Nueva Zelandia

n.a.

Contribuye voluntariamente

n.a.

1,5% de los ingresos cubiertos

1% de los ingresos cubiertos declarados

n.a.

n.a.

n.a.

0

Polonia

Contribución si el asegurado es trabajador por cuenta propia

Contribución si el asegurado es asalariado

País

n.a.

No

Máximo

Máximo

n.d.

Mínimo y máximo

No

No

No

No

Contribución del asegurado, mínimo o máximo

n.a.

No

Contribución del asegurado, exclusiva para desempleo

Contribución del empleador, mínimo o máximo

n.a.

1,5% de la nómina

2% de la nómina mensual

1,1% más 0,5% de la nómina cubierta

2,91% de la nómina

0,75% de la nómina cubierta

1% de la nómina bruta

11,9% de los ingresos de los empleados

Los asalariados y empleadores contribuyen conjuntamente un 5,14% de los ingresos brutos basados en la nómina

n.a.

No

No

Máximo

No

Mínimo y máximo

No

No

No

2,45% de la nómina No bruta

Contribución del empleador

n.a.

Contribución del empleador, exclusiva para desempleo

Fondos generales

Subsidia lo necesario

1% de los ingresos mensuales (con límite máximo)

Hasta 0,159% de la nómina cubierta (servicios y políticas)

0

0, contribuye como empleador

Cualquier déficit

Cualquier déficit

0

Cualquier déficit

Contribución del Estado

Protección y formación... 83


Nacional

Asistencia social

Asistencia social

Asistencia social

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia social

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Australiac

Australiad

Australiae

Austria

Belarús

Bélgica

Bulgaria

Canadá

Chequia

Croacia

Dinamarca

Eslovaquia

Eslovenia

España

Estados Unidos

Estonia

Nacional

Nacional y estatal

Nacional

Nacional, regional y local

Nacional y local

Nacional

Nacional, regional y local

Nacional

Nacional, regional y local

Nacional

Nacional, regional y local

Nacional

Nacional y regional

Nacional

Nacional

Nacional y local

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Nacional

Seguro de desempleo

Nivel

Alemania

Tipo de sistema

n.d.

Cada nivel tiene sus programas propios, no hay separación por programa

n.d.

n.d.

n.d.

Los fondos de desempleo aprobados administran los beneficios y cobran las contribuciones

n.d.

n.d.

No está claro a quién corresponde la supervisión

n.d.

Los sindicatos pagan beneficios a sus miembros

n.d.

Las cajas de enfermedad cobran las contribuciones

n.d.

n.d.

n.d.

Las cajas de enfermedad cobran las contribuciones

n.d.

Particularidades

Procesos (recepción de contribuciones, asignación de beneficios y supervisión)

Albania

País

D. Procesos y asistencia de desempleo

Ingresos personales inferiores a la asistencia de desempleo

Asistencia para desempleados que no sean elegibles para el seguro de desempleo y que participen en actividades de capacitación

Asistencia de desempleo (con comprobación de los medios de vida) para desempleados que no sean elegibles para el seguro de desempleo

No

No

No

No

n.d.

No

No

No

No

Asistencia de emergencia (con comprobación de los medios de vida) para desempleados que necesitan esa asistencia

No

No

No

Asistencia de desempleo (con comprobación de los medios de vida) para desempleados que no pueden satisfacer las necesidades básicas de subsistencia (aunque reciban los beneficios del seguro de desempleo)

No

Asistencia de desempleo

84 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Seguro de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Finlandia

Francia

Grecia

Hungría

Irlanda

Islandia

Italia

Letonia

Lituania

Luxemburgo

Moldova

Noruega

Países Bajos

Polonia

Portugal

Tipo de sistema

Nacional

Nacional y local

Nacional y local

Nacional y local

Nacional

Nacional y local

Nacional y local

Nacional y local

Nacional

Nacional

Nacional

Nacional

Nacional y local

Nacional y sectorial

Nacional

Nacional, regional y local

Nivel

No

No

No

No

No

No

No

Prestación para personas que busquen empleo (con comprobación de los medios de vida) y no sean elegibles para el seguro de desempleo

Ayuda y busquen empleo y no sean elegibles para el seguro de desempleo o les falten menos de cinco años para la jubilación

Prestación especial de desempleo (con comprobación de los medios de vida) para desempleados que no sean elegibles para el seguro de desempleo y tengan ingresos inferiores a un monto determinado

Asistencia de desempleo (con comprobación de los medios de vida) para desempleados que no sean elegibles para el seguro de desempleo, y ciertas categorías de desempleados

Asistencia de desempleo (con comprobación de los medios de vida) para desempleados que aún no sean elegibles para el seguro de desempleo

No

Asistencia de desempleo

n.d.

n.d.

Prestaciones de desempleo (con comprobación de los medios de vida) para desempleados que no sean elegibles para el seguro de desempleo y los ingresos de su hogar no superen cierto monto

No

Las agencias de seguridad social Prestación complementaria (con comprobación de los tienen la función de conceder los medios de vida) para desempleados que reciben beneficios beneficios de desempleo inferiores al mínimo social

Los servicios de impuestos cobran las contribuciones

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

Los fondos de desempleo aprobados administran el programa voluntario

n.d.

Particularidades

Procesos (recepción de contribuciones, asignación de beneficios y supervisión)

Federación de Rusia

País

Protección y formación... 85


Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Seguro de desempleo

Asistencia social

Rumania

Serbia

Suecia

Suiza

Turquía

Ucrania

Nueva Zelandia

Nacional

Nacional

Nacional

Nacional, regional y local

Nacional

Nacional

Nacional y local

Nacional

Nivel

n.d.

n.d.

n.d.

Colaboración entre fondos públicos y privados, y entre agencias públicas y privadas

El Gobierno nacional supervisa los fondos de seguros

n.d.

n.d.

No está claro a quién corresponde la supervisión

Particularidades

No

No

No

No

No

No

No

Prestación para personas que busquen empleo (con comprobación de los medios de vida) y que no sean elegibles para el seguro de desempleo, ingresos insuficientes, ahorros inferiores a cierto monto y parejas que trabajen menos de 24 horas semanales

Asistencia de desempleo

Fuente: Administración del Seguro Social/Asociación Internacional de la Seguridad Social, Social Security Programs throughout the World: Asia and the Pacific, 2012, Washington, D.C., 2013; Administración del Seguro Social/Asociación Internacional de la Seguridad Social, Social Security Programs throughout the World: Europe, 2012, Washington, D.C., 2012; Administración del Seguro Social/Asociación Internacional de la Seguridad Social, Social Security Programs throughout the World: The Americas, 2011, Washington, D.C., 2012. Nota: n.a. - No se aplica; n.d. - No disponible. a En algunos casos la ley no se implementó el mismo año en que se promulgó, por lo que se indica el año de la implementación. b En varios países la tasa de pago cambia a lo largo del tiempo; se muestra la tasa del primer período. c Corresponde a desempleados de 16 a 21 años, o estudiantes a tiempo completo de 18 a 24 años. d Corresponde a desempleados de 22 años o más, hasta la edad de jubilación. e Corresponde a padres solteros que cuidan a uno o más niños menores de ocho años, o padres en pareja que cuidan a niños menores de seis años.

Seguro de desempleo, asistencia de desempleo

Tipo de sistema

Procesos (recepción de contribuciones, asignación de beneficios y supervisión)

Reino Unido

País

86 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Capítulo II

Un análisis de la protección ante el desempleo en América Latina

Mario D. Velásquez Pinto

Introducción En este capítulo se analiza el estado actual de la protección ante el desempleo en América Latina, considerando la diversidad de instrumentos disponibles, la cobertura de beneficiarios, las situaciones protegidas, el financiamiento y sus interrelaciones. El análisis se efectúa desde una perspectiva que considera que un sistema de protección ante el desempleo es completo si asegura un beneficio monetario que compense la pérdida de la remuneración durante un período dado de cesantía y si, además, apoya al cesante en sus intentos de reinserción laboral. Se presta particular atención a los seguros de desempleo, por su alta potencialidad para lograr los objetivos señalados. En la primera sección se analiza la protección de los desempleados en América Latina, considerando los programas de indemnizaciones por despido, las cuentas individuales de ahorro por desempleo y los seguros de desempleo. Se brinda especial atención a estos últimos y a su relación con el nivel de ingresos, la cobertura y sus vínculos con políticas activas. En el segundo apartado se presentan pruebas sobre los avances que se obtienen a partir de estudios recientes, que incluyen el efecto del empleo informal en


88

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

el funcionamiento de esas instituciones en la región, así como iniciativas de reformas que se han aplicado en Chile y Colombia, o que se han elaborado en México. El capítulo finaliza con una sección donde se desarrollan las principales conclusiones sobre el estado de la protección ante el desempleo en la región.

A.

La protección ante el desempleo

1. Antecedentes El funcionamiento de los países en condiciones de apertura comercial y financiera acentúa la exposición de las actividades económicas a conmociones externas y fluctuaciones cíclicas. Ello eleva las probabilidades de enfrentar episodios de desempleo durante la vida laboral y, por consiguiente, realza la importancia de contar con protección ante tales situaciones1. Sin mecanismos de protección adecuados, el desempleo puede dejar el hogar de un trabajador cesante en una posición de alta vulnerabilidad (Fajnzylber y Repetto, 2007). En efecto, en el caso de América Latina, la única fuente de ingresos de más del 70% de los trabajadores es su trabajo (BID, 2003). En el caso concreto de Chile, se ha estimado que los ingresos de los hogares cuyo jefe está desempleado son alrededor de un 40% menores que si tuviese empleo, lo que sugiere que, en tales casos, el ajuste del consumo es significativo (Cowan y Micco, 2005). Lo anterior indica que, para un grupo importante de trabajadores de la región, enfrentar la pérdida de empleo, sin contar con protección o ayuda de terceros, es una situación catastrófica que pone en riesgo el estándar de vida de los hogares y eleva la probabilidad de transitar hacia la pobreza.

2.

La situación en América Latina

La protección ante el desempleo se asocia con compensar la pérdida de las remuneraciones que genera la cesantía, además de apoyar la búsqueda de empleo y reinserción laboral del trabajador en un nuevo puesto de trabajo. Ese es el enfoque que se utilizará para analizar las características y el alcance de la protección en la región. Como se constató en el capítulo I de este volumen, en América Latina se evidencian pocos casos con mecanismos de protección y las coberturas son bajas, lo que se asocia con la importancia del empleo informal. 1

Véase en Velásquez (2003) un análisis detallado de las causas del desempleo y de los factores que explican la vigencia de soluciones públicas de protección. Véase también Mazza (2000).


Protección y formación...

89

En el cuadro II.1 se advierte que la indemnización por despido existe en todos los países analizados y se confirma que es la institución más utilizada en la región2. Le siguen, con menos frecuencia, las cuentas de ahorro individuales y los seguros de desempleo. Cuadro II.1 América Latina: instrumentos de protección ante el desempleo Indemnizaciones por despido

Cuentas de ahorro

Seguros de desempleo

Argentina

X

Xa

X

Bolivia (Estado Plurinacional de)

X

Belice

X

Brasil

X

X

X

Chile

X

X

X

Colombia

X

X

Costa Rica

X

X

Ecuador

X

X

El Salvador

X

Guatemala

X

Honduras

X

México

X

Nicaragua

X

Panamá

X

Paraguay

X

Perú

X

República Dominicana

X

Uruguay

X

Venezuela (República Bolivariana de)

X

País

Subsidios de desempleo

X

X

X X X X X

X

Fuente: Elaboración propia. a Se aplican en la rama de la construcción.

a) Las indemnizaciones por despido3

Las indemnizaciones por despido operan en la mayoría de los países mediante pagos únicos, ante la cesantía sin causa justa o por necesidades

2

3

En los países industrializados y en desarrollo también existe el preaviso de despido. El empleador debe notificar con anticipación (de uno a dos meses en promedio) al trabajador que va a ser despedido, de modo que este disponga de tiempo para la búsqueda de un nuevo empleo. En algunos casos, la ley establece el número de horas diarias de trabajo de las que puede disponer. Si ello no ocurre, el empleador debe consignar el último mes trabajado como parte de los costos de despido. Basado en Holzmann y otros (2011).


90

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

de la empresa, y los códigos del trabajo establecen las circunstancias en que pueden considerarse así los despidos4. Las indemnizaciones obligatorias existen en casi todas las economías en transición y aproximadamente en el 90% de los países de África, Oriente Medio y América Latina. En cambio, en países de altos ingresos, se observan proporciones más bajas de indemnizaciones por despido obligatorias y un porcentaje más elevado de convenios colectivos. Además, en la mayoría de los países esas instituciones se aplican en el sector privado. Para tener derecho al beneficio, se requiere una antigüedad mínima del trabajador en la empresa y su financiamiento en la mayoría de los países. En el 100% de los de bajos ingresos, depende de los flujos internos de las empresas, ya que existen pocos casos en que se disponga la creación de reservas específicas, como sucede en el Japón y la República de Corea. En América Latina, la primera legislación sobre indemnización por despido aplicable a trabajadores asalariados se registró en México (1917), luego en Bolivia (1924 y 1925), Chile (1924), la Argentina (1930), Colombia (1934), El Salvador (1935), el Perú (1924, 1925, 1930), Venezuela (1936) y el Uruguay (1944). Desde entonces, la protección del empleo aparece como su principal motivación. En general, esas instituciones en la región se reproducen con las características señaladas con anterioridad. Sin embargo, se presentan algunas particularidades, como en Chile, donde se otorga la opción de transferir ese derecho a una cuenta externa a la empresa, a partir del séptimo año de antigüedad en el empleo5. Además, si bien se aplica a asalariados del sector privado, se suele excluir a trabajadores agrícolas y del servicio doméstico, entre otros. En cuanto al monto del beneficio, hay países en los que se establece un límite máximo, como Chile, el Perú y Venezuela (República Bolivariana de). Además, si bien las prestaciones se financian con recursos internos de las empresas, también hay casos en que se constituyen cuentas individuales externas, como en el Brasil (en el Fondo de Garantía de Tiempo de Servicios); Chile (parte de la cotización del empleador a la Cuenta Individual de Cesantía del trabajador es imputable al pago de las indemnizaciones por despido); el Perú (la Compensación por Tiempo de Servicios), y Venezuela (República 4

5

Se alude a causales que generan el término del contrato sin que medie responsabilidad del trabajador. En esa categoría también se incluyen otras situaciones que deriven en la extinción del contrato, como fuerza mayor, denuncia del trabajador fundada en causa justa, quiebra de la empresa e incapacidad del empresario. Se trata, en definitiva, de causas ajenas a la voluntad del trabajador. En cambio, una causa “justificada” es la que se genera por conductas indebidas o por la decisión del empleado de renunciar a su puesto de trabajo. En tales casos no existe el derecho a beneficios. Como en Chile, con el Pacto de Indemnización Sustitutiva que, en todo caso, ha sido escasamente utilizado. Véase Gobierno de Chile (2014).


Protección y formación...

91

Bolivariana de), donde el trabajador tiene la opción de mantenerlas en la empresa o crear una cuenta individual6. Las indemnizaciones operan en el marco de una relación asalariada, formal y de relativa estabilidad, por lo que se aplican fundamentalmente cuando existe un contrato de trabajo de carácter indefinido. Así, la protección brindada es parcial o incompleta, ya que no garantiza la cobertura en el caso de empleos de un plazo definido ni se vincula con políticas activas de mercados de trabajo (véase el cuadro II.2). Cuadro II.2 América Latina: indemnizaciones por despido en algunos países

País

Argentina

Base legal

Cobertura

Contingencias elegibles

Beneficios por razones económicas (semanas) Primer año

A los diez años

Financiamiento

Nivel de ingresos

Obligatorio

Sector privado, Razones excluidos los económicas trabajadores agrícolas y domésticos

4,3

43,3

Recursos internos

Medio alto

Obligatorio Bolivia (Estado Plurinacional de)

Sector privado, Despido excluidos los y razones trabajadores económicas agrícolas

Recursos internos

Medio bajo

Brasil

Obligatorio

Sector privado, excluidos los trabajadores agrícolas y domésticos

1,7

16,6

Cuentas individuales externas

Medio alto

Chile

Obligatorio y acuerdos colectivos

Sector privado, Razones excluidos los económicas trabajadores domésticos y el personal de confianza

4,3

43,3

Recursos internos y cuentas individualesa

Medio alto

Colombia

Obligatorio

Sector privado

Despido y razones económicas

4,3

30,0

Recursos internos

Medio alto

Ecuador

Obligatorio

Sectores público y privado

Despido y razones económicas

14,1

54,2

Recursos internos

Medio bajo

El Salvador

Obligatorio

Razones económicas

4,3

42,9

Recursos internos

Medio bajo

Guatemala

Obligatorio

Despido y razones económicas

5,1

50,6

Recursos internos

Medio bajo

Honduras

Obligatorio

Despido y razones económicas

4,3

43,3

Recursos internos

Medio bajo

6

Despido, razones económicas, quiebra, incapacidad, vejez y fin del servicio

Véase República Bolivariana de Venezuela (1999).


92

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro II.2 (conclusión)

País

Base legal

Cobertura

Beneficios por razones económicas (semanas)

Contingencias elegibles

Financiamiento

Nivel de ingresos

Primer año

A los diez años

14,6

30,0

Recursos internos

Medio alto

México

Obligatorio

Sector privado

Despido y razones económicas

Nicaragua

Obligatorio

Sectores público y privado

Despido, razones económicas y fin del servicio

4,3

21,7

Recursos internos

Medio bajo

Panamá

Obligatorio

Sector privado excluidos miembros de cooperativas

Razones económicas

4,0

34,0

Recursos internos

Medio alto

Paraguay

Obligatorio

Razones económicas

2,1

42,9

Recursos internos

Medio bajo

Perú

Obligatorio

Sector privado

Razones económicas y fin del servicio

2,9

17,1

Cuentas individuales

Medio alto

República Dominicana

Obligatorio y acuerdos colectivos

Sector y privado

Despido, razones económicas y vejez

3,8

41,8

Recursos internos

Medio alto

Uruguay

Obligatorio

Sectores público y privado

Despido y razones económicas

5,2

31,2

Recursos internos

Medio alto

Venezuela (República Bolivariana de)

Obligatorio

Sector privado, excluidas las empresas con menos de diez trabajadores y los trabajadores domésticos

Despido, razones económicas y vejez

4,0

45,4

Provisiones internas y cuentas individuales

Medio alto

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de R. Holzmann y otros, “Severance pay programs around the world: history, rationale, status, and reforms”, IZA Discussion Papers, N° 5731, Bonn, Institute for the Study of Labor (IZA), mayo de 2011. a Cuentas individuales, ya sea mediante pactos de indemnización sustitutiva o mediante cuentas de ahorro individuales por cesantía.

b) Cuentas de ahorro individuales7

La creación y ampliación del Estado de bienestar hizo que fuera necesario legislar programas de seguridad social para hacer frente a contingencias en beneficio de los trabajadores del sector formal. Sin embargo,

7

Basado en Ferrer y Riddell (2011).


Protección y formación...

93

el creciente aumento de la cobertura del seguro social tropezó con restricciones de financiamiento, por lo que el seguro de desempleo no se aplicó en países de ingresos bajos y medianos y con alto empleo informal. Esto dio lugar a la expansión de programas más generosos que las indemnizaciones por despido. Las cuentas de ahorro para enfrentar el desempleo en América Latina pertenecen a ese tipo de instituciones (Ferrer y Riddell, 2011). Estas operan en un limitado pero creciente número de países de ingresos medianos y altos, donde las empresas (y a veces los trabajadores) tienen por ley la obligación de depositar contribuciones periódicas. Estos depósitos devengan intereses y se pagan como una suma global o en pagos mensuales, sujetos a condiciones de elegibilidad. En América Latina se han implementado en años recientes en Chile, Colombia y el Ecuador, y se agregan a las ya existentes en la Argentina, el Brasil, Panamá, el Perú y Venezuela (República Bolivariana de), como se aprecia en el cuadro II.3. En la Argentina se aplican en el sector de la construcción mediante un convenio colectivo que establece contribuciones mensuales del empleador de un 12% del salario (en el primer año) y de un 8% (en los siguientes), que se depositan en cuentas individuales en instituciones bancarias. En el Brasil, se establece que las contribuciones al Fondo de Garantía de Tiempo de Servicios (el 8% de la remuneración mensual) se realicen en cuentas individuales, a los que se agrega una compensación adicional (entre un 10% y un 40% del saldo acumulado) cuando el despido es “sin causa justa”. En el régimen aplicado en Panamá, que se remonta a 1972, se establece un depósito trimestral equivalente a una semana de remuneraciones por año trabajado, más un 5%. También se prevé que el trabajador efectúe depósitos en dichas cuentas, que al mismo tiempo sirven como colateral para préstamos hipotecarios y son administradas por bancos y otras instituciones financieras. En el Perú, la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) de 1991 es financiada por el empleador con depósitos equivalentes a un 50% del salario cada seis meses, en una institución financiera elegida por el trabajador. Entonces se estableció que los trabajadores podían retirar el equivalente a un 50% del saldo acumulado en situaciones de emergencia, y utilizar un porcentaje equivalente como colateral de préstamos. Sin embargo, desde 2002 se autorizó el retiro de la totalidad de los fondos, en primera instancia para cancelar deudas con el sector financiero. Posteriormente, se mantuvo dicha medida como estímulo a la demanda, lo que distorsionó su finalidad original.


Trabajadores Empleador: el 8% dependientes no cubiertos del salario por otro instrumento

Trabajadores dependientes

Trabajadores dependientes

Trabajadores dependientes

Brasil (1989)

Chile (2002)

Colombia (1990)

Costa Rica (2000)

Trabajadores dependientes

Tres meses de Empleador: 5 días de antigüedad salario; aumenta con la antigüedad a un máximo de 30 días de salario al año

Despidos

Compensación adicional según causa

Mínimo: 24 contribuciones y 60 días de carencia

A todo evento

Despidos

12 contribuciones y a todo evento

En función de causa de despido

Despidos

Condiciones de elegibilidad

Saldo

Saldo

Saldo

Saldo de la cuenta, mínimo: dos salarios previos

Saldo

Saldo

Saldo y causal

Saldo

Saldo

Beneficios

...

Un 50% del retiro y otros adicionales autorizados ocasionalmente

Retiros parciales para vivienda, educación o salud

...

Retiros voluntarios cada cinco años de relación de trabajo continua

Retiros parciales puede garantizar préstamos para vivienda y otros

...

Retiros parciales para vivienda o salud

...

Otros beneficios

Instituciones financieras o empleador

Instituciones bancarias

Aseguradora

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS)

...

Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantía

Sociedad Administradora de Fondos de Cesantía

Gobierno

Instituciones bancarias

Administración

Fuente: A. Ferrer y W. Craig Riddell, “Unemployment insurance savings accounts in Latin America: overview and assessment”, Discussion Papers Series, N° 5577, Bonn, Institute for the Study of Labor (IZA), 2011.

Venezuela (República Bolivariana de) (1997)

Trabajadores Empleador: Dos depósitos dependientes no cubiertos de medio salario por otro instrumento

Empleador: 1 salario por año más el 5% de compensación. Empleado: voluntario

Panamá (1972) Trabajadores dependientes

Perú (1991)

Empleador: el 1%. Trabajador: el 2% del salario

Ecuador (2001) Trabajadores dependientes

Empleador: el 1,0%. Trabajador: el 2% del salario

Empleador: el 9,3% del salario

Empleados: el 0,6%. Empleador: el 1,6% del salario

Empleador: del 12% a 8% del salario

Trabajadores de la construcción

Argentina (1975)

Contribuciones

Cobertura

País y año de creación

Cuadro II.3 América Latina: cuentas de ahorro individuales por desempleo

94 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Protección y formación...

95

En la República Bolivariana de Venezuela, las cuentas individuales se remontan a 1977. El trabajador tiene la opción de abrir una cuenta (y beneficiarse de un rendimiento de mercado) o hacer que sus aportes se mantengan en la empresa. En tal caso, el empleador deberá garantizar una tasa de rendimiento establecida por el Banco Central de Venezuela. En Colombia, a partir de 1990 se estableció que el empleador depositara en la cuenta individual el equivalente a alrededor de un mes de salario por año de trabajo para ser retirado una vez terminada la relación laboral. También se autorizaron retiros parciales para financiar gastos de educación y vivienda. Esas cuentas son administradas por las Administradoras de Fondos de Cesantía, de giro exclusivo, y las supervisa la Superintendencia de Bancos. En el año 2000 se creó en Costa Rica el Fondo de Capitalización Laboral (FCL) financiado con un 3% sobre los salarios, a cargo del empleador, que proviene del auxilio de cesantía, que se mantiene como indemnización contra el despido sin causa justa, pero reduce su magnitud y cálculo según la antigüedad8. La mitad del Fondo (el 1,5% del salario), más su rendimiento neto de la comisión por gastos administrativos, se destina a un ahorro individual de los trabajadores, que pueden disponer de él en caso de término del empleo, o cada cinco años de relación laboral continua9. Por ese motivo, los trabajadores agotan el ahorro periódicamente y solo disponen de una pequeña fracción si llegan a perder su empleo. Si el trabajador fallece, los ahorros se entregan a sus beneficiarios. En el Ecuador, por su parte, con la Ley de Seguridad Social de 2001, se establece un sistema mixto de seguro de desempleo, con cuentas individuales para quienes tienen hasta 40 años de edad. El trabajador contribuye mensualmente un 2% del salario y el empleador, un 1% de la remuneración. El trabajador debe haber acumulado un saldo equivalente a 24 meses de contribuciones en su cuenta individual y 60 días de carencia para tener derecho a retirar los fondos. En caso de retiro, enfermedad o muerte, se le autoriza a girar la totalidad del saldo disponible. Por último, en Chile, desde 2002, las cuentas individuales se incorporaron al Seguro de Cesantía, y se combinan con el Fondo de Cesantía Solidario para asegurar beneficios ante el despido injustificado. Además, se relacionan con las indemnizaciones por despido, ya que las cotizaciones

8 9

Basado en Trejos (2009). La otra mitad del Fondo de Capitalización Laboral se utiliza para constituir un Régimen Obligatorio de Pensiones (ROP), concebido como un segundo pilar del sistema de pensiones y complementario al régimen general de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Véase Trejos (2009).


96

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

del empleador que se destinan a la cuenta individual del trabajador son imputadas en el momento de su pago. Sobre sus ventajas, las cuentas individuales se consideran como alternativa a los sistemas de seguros de desempleo, ya que el trabajador utilizará su propio patrimonio para financiar los beneficios y con ello se evita el riesgo moral. Sin embargo, pueden generar incentivos para anticipar el reclamo de sus ahorros acumulados10. Se señala otra ventaja respecto de las indemnizaciones por despido, ya que estas últimas se liquidan ante el término del contrato de trabajo. Según la antigüedad del trabajador, pueden alcanzar un monto significativo, generándose así incentivos a las empresas para evitar su pago (Kugler, 2001), que sería mayor si las empresas no crean reservas para tales efectos. En cambio, las cuentas de ahorro sí constituyen reservas efectivas y su financiamiento se realiza mediante depósitos periódicos previos, lo que asegura su pago. Sin embargo, su principal debilidad es que no necesariamente garantizan el financiamiento de una tasa de reemplazo ni de un período de cesantía definidos. Por ese motivo, también constituyen solo una solución parcial de protección, lo que se ve reforzado por la ausencia de vínculos con políticas activas. No obstante, su eficacia aumenta cuando se integran con un fondo de reparto o con indemnizaciones por despido, ya sea para garantizar beneficios suficientes, ampliar su cobertura de beneficiarios o potenciar la reinserción laboral, si operan en forma integrada o complementaria con políticas activas. c) Seguros de desempleo

En América Latina, solo operan seguros de desempleo en la Argentina, el Brasil, Chile, el Ecuador, el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). Desde el año 2000, es posible observar distintos tipos de modificaciones, desde paramétricas (Uruguay) hasta estructurales (Chile). En el cuadro II.4 se resumen sus principales características. En la Argentina, el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de) operan con un diseño de reparto y una lógica contributiva, ya que su financiamiento proviene fundamentalmente de aportes mensuales de los cotizantes. Hay estructuras mixtas en Chile y el Ecuador. En Chile, el sistema considera dos componentes: un Fondo de Cesantía Solidario y cuentas individuales, que se integran para financiar un programa de beneficios definidos ante el despido injustificado.

10

Orszag y otros (1999) y Stigliz y Yun (2002), citados en Holzmann y otros (2011).


Seguro obligatorio mixto: fondo solidario con cuentas individuales

Sistema de seguro social

Sistema de seguro social

Chile

Ecuador

Uruguay

Fuente: Elaboración propia.

Venezuela Seguro de desempleo (República obligatorio Bolivariana de)

Sistema de seguro social

Brasil

El 0,5% y el 2,5% si es trabajador no dependiente

No se puede separar de la cotización general del 12,5%

...

El 0,6% a la Cuenta Individual por Cesantía

0%

Seguro de desempleo 0% obligatorio

Argentina

2,0%

No se puede separar de la cotización general del 12,5%

...

2,4% (un 1,6% a cuentas individuales y un 0,8% al Fondo Solidario)

0%

Del 0,89% al 1,11%

Subsidios diversos

Financia los déficits

Todos los beneficios del Régimen Solidario de Cesantía

Aportes de 12 millones de dólares anuales aproximadamente, mediante rentas generales

Todo el funcionamiento del FGTS

Financia los déficits

Hasta cinco meses y dos adicionales en casos de crisis

Si ha cotizado: 3 pagos si tiene de 6 a 11 cotizaciones. 4 pagos, si tiene de 12 a 23 meses, y 5 pagos si tiene hasta 24 meses de cotizaciones

Hasta 12 meses

Duración (meses)

Seis meses

El 60% del salario medio Cinco meses más asistencia médica durante 26 semanas

Desde el 66% hasta el 40%; existe un suplemento del 20% por cargas familiares

Suma fija: hasta el valor ... de dos canastas básicas familiares

Tasas decrecientes desde el 70% hasta el 35%. Si el ahorro en cuentas es insuficiente, se recurre al Fondo Solidario.

Del 80% al 50% del salario medio, según los tramos de ingresos

El 50% en los primeros 4 meses; el 42,5% entre el 5° y el 8° mes, y el 37,5% entre el 9° y el 12° mes.

Tasa de reemplazo

Estado

Trabajador

Empleador

Beneficios

Tipo de programa

País

Con aportes del:

Cuadro II.4 América Latina: seguros de desempleo

12 meses de cotizaciones en los últimos 24 meses y estar disponible para trabajar

Seis meses de cotizaciones y desempleo involuntario

Despido sin justa causa, 24 cotizaciones y 60 días de carencia

12 cotizaciones en 24 meses; las tres últimas, con un mismo empleador

Empleo previo por un mínimo de seis meses, desempleo involuntario y no tener rentas suficientes de otras fuentes

Registro agencia de empleo, disposición a trabajar y cesantía involuntaria. Con mínimo 12 cotizaciones.

Condiciones de elegibilidad

Protección y formación... 97


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En el Ecuador existe un Fondo de Cesantía (de cuentas individuales) y un Régimen Solidario de Cesantía financiado por el Estado, que subsidia al afiliado siempre que haya sido despedido y que el saldo de su cuenta individual sea inferior al doble de su salario en el último mes anterior a la cesantía11. La cuantía del beneficio concedido está acotada al valor equivalente a dos canastas básicas familiares, determinadas por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). En cambio, en el Brasil, el Seguro de Desempleo es un programa no contributivo, financiado con rentas generales a través del Fondo de Amparo al Trabajador (FAT), pero que funciona en paralelo con el componente de cuentas individuales operado por el Fondo de Garantía de Tiempo de Servicios (FGTS). En el Uruguay, el seguro es financiado por una contribución global para la seguridad social12. La participación del Estado está presente en todos los casos, aunque varía la modalidad. Puede ser directa, como en el caso uruguayo y en el Brasil, o aportar los recursos necesarios para cubrir los déficits, como en la Argentina y Venezuela (República Bolivariana de); o basarse en subsidios (Ecuador) o en un aporte definido anual (Chile). Los trabajadores típicamente protegidos son asalariados formales y, especialmente, con contratos de duración indefinida, aunque ha sido ampliada hacia trabajadores rurales, agrícolas, de la construcción y con contratos a plazo. También se observa que en la Argentina, el Brasil y Chile los dependientes del sector público están excluidos de su cobertura, ya que suelen contar con estatutos especiales que se consideran mecanismos particulares de estabilidad en el empleo y de compensaciones en casos de despido13. Los beneficios se definen normalmente como una proporción del salario percibido en el empleo anterior a la cesantía, se definen montos mínimos y máximos y un patrón decreciente para incentivar la búsqueda de empleo. El período cubierto se suele fijar considerando la duración media de la cesantía. Son elegibles quienes registran un número de contribuciones previas, mantienen su condición de cesantes y realizan acciones verificables para encontrar un nuevo empleo. 11

12 13

“Solo podrán acogerse al Régimen Solidario de Cesantía, los trabajadores del sector privado que presenten una certificación del inspector de trabajo de su jurisdicción, de haber sido despedidos de su puesto de trabajo, la cual será emitida por esta autoridad en un término máximo de ocho días, y los servidores públicos que presenten el documento de terminación unilateral del empleador de la relación de trabajo, excepto en el caso de que la separación del cargo o puesto haya sido por razones disciplinarias, situación en la que no aplica el beneficio, sin perjuicio de las acciones a las que tengan derecho para revertir sus efectos jurídicos” (Cámara de Comercio de Quito, 2013). Al respecto véase Velásquez (2005), donde se estima la tasa implícita de cotización. Se trata, en todo caso, de los trabajadores que corresponden a la planta del sector y no de los que se han contratado bajo otras modalidades y que, por sus características contractuales, se podrían asimilar en categorías de asalariados privados.


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i) Seguros de desempleo y producto interno bruto per cápita Con no poca frecuencia, se suele argumentar que la creación de un seguro de desempleo requiere un contexto económico similar al de los países desarrollados, lo que explicaría su menor frecuencia en América Latina. Una forma de poner a prueba esa hipótesis es comparar el nivel de ingreso de los países de la región con el que los países hoy desarrollados registraban cuando crearon los seguros de desempleo. Berg y Salerno (2008) realizaron dicho ejercicio y concluyeron que el PIB per cápita de países industrializados en ese momento, medido en dólares de 2001, era de 3.941 dólares. Al actualizarlo con los valores de 2012 (tomando como deflactor el índice de precios al consumidor (IPC) de los Estados Unidos), es posible compararlo con las cifras de PIB per cápita de América Latina en dicho año, como se ilustra en el gráfico II.1. Así, se verifica que los países de América Latina que cuentan con un seguro de desempleo registran un PIB per cápita superior al que tenían los países industrializados cuando instituyeron esos programas, y que los que aún no superan dicho nivel, en general, todavía no disponen de seguros de desempleo. Gráfico II.1 PIB per cápita de los países de América Latina en 2012 y de los países industrializados al adoptar un seguro de desempleo (En dólares de 2012) 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000

Haití

Nicaragua

Honduras

Bolivia (Est. Plur. de)

Guatemala

El Salvador

Paraguay

Ecuador

Rep. Dominicana

Perú

Colombia

Costa Rica

Panamá

México

Brasil

Argentina

Uruguay

Venezuela (Rep. Bol. de)

0

Chile

2 000

PIB per cápita promedio de los países industrializados = 5.109 dólares

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de J. Berg y M. Salerno, “The origins of unemployment insurance: lessons for developing countries”, In Defence of Labour Market Institutions. Cultivating Justice in the Developing World, J. Berg y D. Kucera (eds.), Organización Internacional del Trabajo, 2008; y Fondo Monetario Internacional (FMI), “World Economic Outlook Database”, 2013 [en línea] https:// www.imf.org/external/ns/cs.aspx?id=28.

Sin embargo, hay un tercer grupo que, pese a haber alcanzado un PIB per cápita superior al de referencia, no dispone de seguro de desempleo, como sucede en México, Panamá, Costa Rica, Colombia, el Perú y la República


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Dominicana, aunque se han verificado iniciativas en este sentido. En México está en trámite una iniciativa que lo establecería. En Colombia se propuso en 2013, pero derivó en el Mecanismo de Protección al Cesante y, tanto en el Perú como en la República Dominicana, solo se han registrado intentos para lograr su implementación. ii) Cobertura de la protección Una de las principales críticas sobre la adecuación de los seguros de desempleo en los países en desarrollo es que muchos trabajadores no se benefician del sistema porque trabajan en condiciones de informalidad, en la agricultura o en servicios. Sin embargo, la evidencia disponible muestra que, cuando se crearon los seguros de desempleo en muchos de los actuales países industrializados, una gran parte de la fuerza de trabajo estaba empleada en la agricultura. Debido a exenciones en las legislaciones, esos trabajadores no se beneficiaron de los programas entonces creados14. Por otra parte, si bien efectivamente esos programas protegen a trabajadores asalariados formales y normalmente con contratos de duración indefinida del sector privado, en los últimos años se han llevado a cabo iniciativas para ampliar su alcance a otros grupos de beneficiarios, tales como los trabajadores rurales, agrícolas, de la construcción y con contratos eventuales, entre otros15. En la Argentina, desde 2004, el beneficio se extendió a trabajadores agrícolas temporales y ocasionales; en el Brasil, a trabajadores de la pesca artesanal y rescatados del trabajo forzoso (beneficios no contributivos) y, desde 2000, a las trabajadoras domésticas si el empleador ha contribuido voluntariamente al FGTS. En el Uruguay se incorporó a los trabajadores domésticos y se aumentó la duración del beneficio para los mayores de 50 años. En Chile, el sistema estableció un régimen especial para trabajadores contratados a plazo, que garantiza su acceso al Fondo de Cesantía Solidario y, en la República Bolivariana de Venezuela, desde 2005 se incluyó a los trabajadores independientes, domésticos y a domicilio mediante un subsidio estatal de un 50% de la cotización16. Además, varios países han buscado reforzar sus efectos anticíclicos. En el Brasil, entre 2008 y 2009 los beneficios se ampliaron en dos meses a trabajadores despedidos en la minería y en la siderurgia. En Chile, la reforma de 2009 activó dos pagos adicionales cuando la tasa de desempleo superara su tendencia de los últimos cuatro años. En el Uruguay, pese a que en 2008 se estipuló la ampliación del subsidio ante una recesión, ello no ocurrió porque

14 15 16

Esta discusión se extrae de Berg y Salerno (2008). Véase Velásquez (2010). Véase República Bolivariana de Venezuela (2012).


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no se verificaron los dos trimestres consecutivos de crecimiento negativo que la definen. En cambio, se usó la figura de la suspensión, mediante la que las empresas pueden derivar trabajadores al seguro de desempleo por un máximo de seis meses cuando tienen dificultades, sin tener que cesar el vínculo laboral, y con la posibilidad de reintegrarlos cuando mejore la situación. En la Argentina, si bien la cobertura creció durante el 2009, también lo hizo en forma moderada. Esto se explicaría porque los esfuerzos se orientaron a aumentar la cobertura de los programas no contributivos (como el Seguro de Capacitación y Empleo), y por la prioridad que se otorgó a los mecanismos de retención en el empleo mediante subsidios en el marco del Programa de Recuperación Productiva para evitar despidos. En ese caso, el énfasis se ha puesto en el tránsito hacia políticas activas orientadas al desarrollo económico regional tomando como base los municipios, mediante la conformación de una amplia red de servicios públicos de empleo. En todo caso, al observar la información del gráfico II.2 se observa una baja cobertura de beneficiarios en relación con el total de desocupados de los países, y que dicha cobertura es mayor para determinados grupos de trabajadores, como las mujeres y los jóvenes. Estos últimos suelen exhibir tasas de desempleo más altas que los hombres y adultos, respectivamente, y suelen presentar mayores índices de rotación laboral y mayor informalidad en el empleo. Gráfico II.2 América Latina: cobertura de beneficiarios de los seguros de desempleoa (En porcentajes del total de desocupados) 25

23,6 21,3

20

14,3

15

10

7,8 4,2

5

0

Chile

Uruguay

Argentina

Brasil

Ecuador

Fuente: Organización Internacional del Trabajo (OIT), “Transición a la formalidad en América Latina y el Caribe: situación y tendencias”, Panorama Laboral 2013. América Latina y el Caribe, Lima, Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, 2013. a Los indicadores corresponden a 2011 (Chile), 2009 (Brasil y Uruguay), 2008 (Argentina) y 2005 (Ecuador).


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La baja cobertura puede explicarse por dos factores principales. El primero radica en las especificaciones de diseño, ya que en esos sistemas la condición de beneficiario se define, directamente, con la causal de despido por razones económicas y con la existencia de un mínimo de aportes previos, de modo que solo una fracción de los beneficiarios potenciales resulta elegible. También quedan excluidos quienes mantengan su condición de desempleados, pero hayan agotado el período de cobertura. Un segundo factor se refiere a la alta proporción de empleo informal que alcanza a cerca de la mitad de los ocupados, y que opera como restricción para cubrir al total de los desempleados (OIT, 2013). Además, la existencia de transiciones o rotación entre empleos formales e informales afecta la densidad de los aportes previos y, con ello, también a quienes tengan contratos formales en el momento de enfrentar el despido. Se ha argumentado que esos sistemas elevan el costo de la mano de obra y afectan la creación de empleos formales, pues favorecen la informalidad. Sin embargo, la evidencia al respecto no es concluyente. En los casos en que ese efecto se ha verificado, su magnitud suele resultar poco significativa, ya que depende de las características de diseño y operación de cada programa y de cómo estas se hayan incorporado adecuadamente en los modelos de estimación17. iii) Integración con políticas activas La eficacia de la protección ante el desempleo puede potenciarse si se concibe como una combinación entre políticas pasivas y activas de mercados de trabajo. Dicha combinación presenta el potencial de lograr resultados mayores de lo que se obtendría con cada instrumento considerado individualmente. Alcanzar una vinculación óptima dependerá de las características económicas e institucionales de cada país. Los servicios de empleo y capacitación laboral favorecen la movilidad cuantitativa y cualitativa de los recursos humanos y, en un mecanismo integrado con el uso de beneficios monetarios, pueden contribuir a fortalecer la 17

En Velásquez (2003) se presenta una síntesis sobre los efectos potenciales de los seguros de desempleo en los mercados de trabajo y su respaldo empírico. En ella se examina un conjunto de estudios que incluyen el análisis de efectos en los mercados de trabajo basado en un modelo de búsqueda y otros efectos potenciales sobre el rendimiento y la disciplina laboral, sobre el desempleo a partir del concepto de que, al disminuir el costo de perder el empleo y el beneficio de encontrarlo (para quienes tienen el derecho de percibir sus prestaciones), se tendería a inducir el aumento de la tasa y de su duración. También se examina el desempleo de larga duración, el empleo, el rendimiento y la disciplina laboral. La deducción principal es que la evidencia disponible no permite arribar a conclusiones definitivas, aunque sí contribuye a poner en evidencia sus posibles debilidades y acentúa la necesidad de que la operación de esos sistemas se diseñe cuidadosamente. A ese fin, se deben establecer beneficios moderados y decrecientes, incentivos correctos que no generen distorsiones en el funcionamiento de los mercados y mecanismos de financiamiento que permitan asegurar el equilibrio a lo largo del tiempo. La distinción entre un seguro y un programa de asistencia también resulta crucial para determinar los posibles efectos en las conductas de los distintos agentes.


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capacidad de adaptación de las economías, mejorar la calidad de la búsqueda de un nuevo empleo, reducir los costos de la reinserción laboral y contribuir a evitar transiciones no deseadas hacia empleos informales. Los seguros de desempleo de la región establecen vínculos con las políticas activas y condicionan sus beneficios a la participación de los beneficiarios en estos programas. Es una práctica habitual requerir su inscripción en agencias de empleo y, si el trabajador rechaza ofertas de empleo adecuadas, se le retira el derecho al pago de beneficios. El concepto de “empleo adecuado” descansa en la calificación administrativa de las razones del trabajador para rechazar las ofertas de empleo. En la Argentina se exige a los beneficiarios “aceptar los empleos adecuados que les sean ofrecidos por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y asistir a las acciones de formación para las que sean convocados” (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2014a). Además, el Seguro de Capacitación y Empleo incorpora, entre otros, a los trabajadores de 40 o más años que, al término de la percepción de la totalidad de las prestaciones económicas, continúen desempleados (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2014b). Su permanencia, en todo caso, está condicionada a que el asegurado concurra como mínimo dos veces por mes a la oficina de empleo municipal para informar de los avances en su búsqueda de trabajo y actualizar su historia laboral, que participe en actividades de capacitación y que acepte las ofertas de trabajo adecuadas que le propongan las oficinas de empleo. En el Brasil se otorgan beneficios monetarios condicionados a la asistencia del asegurado en un curso de formación continua de calificación profesional, con un mínimo de 160 horas (Presidencia de la República, 1990). Además, se dispone una bolsa de cualificación profesional para financiar acciones de capacitación a trabajadores suspendidos. Ello también se aplica excepcionalmente a beneficiarios del Seguro de Desempleo que acumulen entre 12 y 18 meses de cesantía. Tales beneficios pueden articularse con acciones de empleo ejecutadas al nivel local. También se establece que el beneficio dejará de concederse si el beneficiario rechaza un empleo coincidente con sus calificaciones y con su remuneración anterior. En Chile, a partir de la reforma de 2009 se estableció que el Fondo de Cesantía Solidario puede financiar programas de apresto para facilitar la reinserción laboral de sus beneficiarios que presenten un bajo índice de empleabilidad (Superintendencia de Pensiones, 2014a). El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) administra y fiscaliza tales programas. Cada año, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Trabajo y Previsión Social determinan las prestaciones a otorgar y el monto total de recursos que, en cada año calendario, no podrán exceder del 2% del saldo total del Fondo de Cesantía Solidario que registre el año anterior.


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El beneficio del Fondo de Cesantía Solidario también dejará de otorgarse si el cesante rechaza, sin causa justificada, el puesto de trabajo que le ofrezca la respectiva Oficina Municipal de Información Laboral (OMIL). Esa condición solo se impone si el nuevo empleo le hubiera permitido ganar una remuneración igual o superior al 50% de la última devengada en el empleo anterior. El beneficio se descontinuará si el cesante rechaza una beca de capacitación ofrecida y financiada por el SENCE, o si no se inscribe en la Bolsa Nacional de Empleo. Además, están en funcionamiento el Sistema de Información Laboral y la Bolsa Nacional de Empleo, a cargo del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, con el fin de aumentar la empleabilidad y facilitar la reinserción laboral de los trabajadores cesantes afiliados al Seguro de Cesantía. Por su intermedio, los trabajadores cesantes afiliados al Seguro que se inscriban en la Bolsa Nacional de Empleo podrán recibir servicios laborales y acceder a la base de datos de vacantes de empleo. A su vez, los empleadores que se registren en la mencionada Bolsa podrán ofrecer vacantes de trabajo y buscar trabajadores para dichos puestos. En el Uruguay, no tienen acceso al Seguro de Desempleo quienes no asistan a cursos de capacitación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por motivos injustificados, transcurrida la mitad del período subsidiado, o cuando rechacen sin causa legítima un empleo conveniente18. Por último, en la República Bolivariana de Venezuela, la Ley por la que se establece el subsistema de paro forzoso y capacitación profesional define las circunstancias en que se suspenderían las prestaciones que otorga el sistema19. Se trata de los casos en que el afiliado cesante no justifique el no haber comparecido a una entrevista de empleo indicada por el Ministerio del Trabajo, o por la Agencia de Empleo; que rechace una colocación adecuada en un trabajo ofrecido por el servicio de intermediación laboral o que abandone la capacitación laboral sin causa justificada. La integración de políticas activas de mercado de trabajo es un factor clave para lograr una protección completa del cesante, que derive en su reinserción laboral. Sin embargo, la aún débil institucionalidad de las políticas activas requiere inversiones en diseño, procesos, recursos humanos y materiales. Se debe perfeccionar su actual funcionamiento para asegurar la pertinencia y calidad de los resultados. El desarrollo de evaluaciones de 18

19

Véase Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (1981). Por su parte, el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (2014) ha dispuesto una línea de capacitación laboral específica para todos los trabajadores que perciben seguro de desempleo por causal de despido, fin de zafra o fin de contrato, denominada Programa de Trabajadores en Seguro de Desempleo. Ese programa se orienta a fortalecer las capacidades de las personas para retornar al mercado de trabajo y promover la incorporación al sistema educativo formal. Véase República Bolivariana de Venezuela (1999).


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su operación y de su impacto son requisitos indispensables para mejorar el instrumental disponible en esa materia. d) Asistencia al desempleo20

La asistencia de desempleo es un programa de naturaleza no contributiva financiado con rentas generales que, normalmente, busca apoyar a los trabajadores más vulnerables mediante el pago de un beneficio monetario sujeto a la verificación de ingresos. Algunos países los combinan con el seguro de desempleo, lo que permite brindar cobertura a los desempleados de largo plazo una vez que han agotado sus prestaciones del seguro de desempleo. En esa categoría se inscriben los sistemas de subsidios de desempleo aún existentes en México (Distrito Federal) y en Chile, aunque en este último caso se trata de una institución en extinción, desde la creación del Seguro de Cesantía en 2002. Por último, en una definición más amplia, también pueden considerarse los programas de empleo. Estos se centran en grupos más vulnerables y suelen basarse en el pago de salarios iguales o inferiores al salario mínimo. Si están bien organizados, pueden desarrollar trabajos productivos y proporcionar habilidades laborales a los participantes. De lo contrario, solo sirven como plataforma para distribuir transferencias monetarias en situaciones de crisis.

B.

Avances y reformas recientes

En años recientes, se han verificado avances en la protección ante el desempleo en América Latina, tanto desde el punto de vista del análisis al considerar un contexto de alta informalidad, como en lo que se refiere a recientes reformas y propuestas de reformas en tres países de la región.

1.

La protección ante el desempleo con alto empleo informal

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha llevado a cabo estudios que abren una nueva línea de análisis para evaluar las políticas en la materia21. En ellos se incluye el contexto de empleo informal que caracteriza a los países de la región, con lo que se incorpora un factor diferenciador respecto de economías desarrolladas y un elemento clave para el análisis de sus conclusiones. La informalidad suele concebirse como una modalidad de protección contra el desempleo, pese a que la evidencia indica que los desempleados tienen más probabilidades de encontrar trabajos informales y que no está garantizado su tránsito hacia empleos formales. Como se ha señalado, la 20 21

Basado en Holzmann y otros (2011). Véanse los estudios incluidos en la bibliografía.


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presencia de un alto nivel de empleo informal tiene consecuencias sobre la amplitud y calidad de la cobertura que se puede obtener con esos sistemas. Sus resultados principales indican que los programas contributivos pueden aumentar la formalidad, y que ello depende crucialmente de su diseño: de la generosidad de los beneficios y del nivel de contribuciones requerido para financiarlas, así como de otras intervenciones en el mercado laboral orientadas a reducir el costo de la formalidad. También ponen de relieve que los sistemas universales de protección frente al desempleo para trabajadores informales, condicionados a la participación de sus beneficiarios en programas de capacitación laboral, suelen ser eficaces en cuanto a inserción laboral, creación de empleo asalariado formal y menor autoempleo informal. Los distintos mecanismos de protección existentes actúan principalmente como un seguro temporal de los ingresos, más que como una subvención para una búsqueda de empleo más productiva. Así, se advierte que en algunos países la duración de la cesantía disminuye significativamente cuando las prestaciones de los seguros son más bajas o se proporcionan durante un período más corto, y que una estructura de pagos decreciente es eficaz para reducir los efectos de riesgo moral.

2.

Recientes iniciativas de reformas

Entre 2013 y 2015 se consignan tres iniciativas en Chile, Colombia y México. a) El Mecanismo de Protección al Cesante en Colombia

Mediante la Ley núm. 1636 de 2013, se creó en Colombia el Mecanismo de Protección al Cesante (MPC), que se basa en las Cuentas de Cesantías como fuente voluntaria para generar un ingreso ante esa eventualidad, y en un Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC), para otorgar otros beneficios. El MPC se aplica a dependientes de los sectores públicos y privados, y a independientes que realicen aportes voluntarios a las Cajas de Compensación Familiar. Los beneficios se pagan con independencia de la causa del término de la relación laboral y, en el caso de ser trabajador independiente, se otorgan a quienes no tengan ninguna fuente de ingresos. El sistema estableció el uso voluntario de las cesantías para mantenerlas en el MPC, con el fin de generar un beneficio proporcional que se hace efectivo en el momento en que el trabajador quede cesante. La prestación se sufraga con cargo al FOSFEC, con la condición de que el ahorro haya sido por un mínimo del 10% del promedio del salario mensual durante el último año en el caso de todos los trabajadores que devengan hasta dos salarios mínimos, y un mínimo del 25% del promedio del salario mensual durante el último año, si el trabajador devenga más de dos salarios mínimos.


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Además, en el caso de cesantes que cumplan los requisitos, el FOSFEC financiará el pago de las cotizaciones de salud y pensiones (calculadas a partir de un salario mínimo) y una cuota monetaria de subsidio familiar, según corresponda. El beneficiario será remitido a los operadores de la red de servicios de empleo para brindarle apoyo en la búsqueda de empleo y en la formación para el trabajo, si es necesario. Pese a que tal reforma incorpora nuevos beneficios monetarios con fines de protección en materia de salud, pensiones y transferencias a la familia, así como servicios de capacitación e intermediación laboral, el carácter voluntario del uso de las cuentas de auxilio por cesantía, junto con el derecho a disponer de ellas para financiar el consumo en educación y vivienda, son factores que han limitado su eficacia y se han expresado en una baja utilización. b) Seguro de desempleo en México22

El Seguro de Desempleo aprobado por la Cámara de Diputados de México prevé crear una subcuenta de la cuenta individual de ahorro para el retiro y un fondo solidario. Para el financiamiento de las prestaciones del sistema y de los gastos de administración se prevé un aporte mensual del empleador equivalente a un 3% del salario del trabajador, más los rendimientos que generarán dichos aportes. Los empleadores aportarán el equivalente al 2% del salario, que se depositará en la subcuenta, y el restante 1% se acumulará en el Fondo Solidario. Se establecen hasta seis pagos de beneficios mensuales: los dos primeros equivalentes al 60% y el 50% del salario medio de los últimos dos años previos al desempleo, respectivamente, y cuatro pagos equivalentes a un 40% de dicho salario. Si el saldo de la subcuenta no fuera suficiente para cubrirlos, el Fondo Solidario cubrirá la diferencia hasta por un monto equivalente a un mes de salario mínimo por cada mes que falte por cubrir la prestación. Asimismo, si el saldo del Fondo Solidario fuera insuficiente, el Gobierno Federal hará un pago por la diferencia con el equivalente a un mes de salario mínimo por cada mes que falte por cubrir la prestación. Para tener derecho a tales beneficios, el trabajador deberá haber cotizado al menos 24 meses en un período no mayor de 36 meses; haber permanecido en condición de desempleo al menos 45 días naturales; no percibir otros ingresos por concepto de jubilación, pensión, apoyo por desempleo u otro de naturaleza similar, y acreditar el cumplimiento de los requisitos de los programas de promoción, colocación y capacitación administrados por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.

22

Véanse Cámara de Diputados de México (2014) y un análisis de esta iniciativa en el recuadro II.1.


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Se incluyen como beneficiarios quienes hayan prestado sus servicios por contrata por tiempo indeterminado, por temporada, para una obra determinada, sujeto a prueba, capacitación inicial, eventual y estacional. En esos casos, se deberá tener al menos 6 meses de cotizaciones al seguro de desempleo en un período no mayor de 12 meses, para percibir un único pago no superior al equivalente a dos veces el salario promedio de los últimos 6 meses de cotizaciones registradas. Así, desde el punto de vista de su diseño, se trata de una combinación de programas que operan en forma secuencial y complementaria: una cuenta de ahorro individual por desempleo, complementada con un Fondo Solidario contributivo y, en última instancia, con rentas generales. Recuadro II.1 El proyecto de un seguro de desempleo en Méxicoa La adopción de un seguro de desempleo en México, destinado a proteger a los trabajadores asalariados formales, formó parte de la iniciativa de reforma hacendaria y de seguridad social propuesta por el Poder Ejecutivo en septiembre de 2013. En esa oportunidad, la necesidad de una mayor recaudación fiscal se planteó como condición para poder financiar el mayor gasto relacionado con avances hacia un “sistema de seguridad social universal” y dejar atrás una “política social asistencialista”b. Otra razón esgrimida por el Gobierno para transitar en esa dirección fue la de no ser señalado por los organismos internacionales (concretamente, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT)) como la excepción a la regla entre países con niveles de desarrollo semejante y entre los más desarrollados, por carecer de ese instrumentoc. También se argumentó que la pérdida del empleo se había vuelto un fenómeno frecuente en las trayectorias laborales de los trabajadores con menores ingresos y que la falta de un seguro de desempleo y de oportunidades para acceder a otras fuentes de financiamiento, como los seguros privados, era parte de las causas de la alta tasa de informalidad. Hay que mencionar que en noviembre de 2012 se aprobó una reforma de la Ley Federal del Trabajo que creó una nueva modalidad de contratación de corta duración (contrato de aprendizaje), fijó un período de prueba e impuso un límite al monto de los salarios que adeudan los empleadores que pierdan juicios por despido injustificado, a la par que reguló la subcontratación, lo que aumentaba la necesidad de proteger a los trabajadores ante el riesgo de la pérdida del empleo (Bensusán, 2013). Aunque la reforma hacendaria se concretó, diversos factores llevaron al fracaso el propósito de crear un seguro de desempleo (al igual que una pensión universal). Por ese motivo, hoy México sigue sin ofrecer a los trabajadores asalariados un mecanismo eficaz de protección ante la pérdida de ingresos que supone caer en esa situación. Más allá de los factores políticos y económicos que tal vez obstaculizaron la adopción de ese seguro, a pesar de que se trataba de un compromiso contraído en diciembre de 2012 por los tres partidos políticos más importantes del país en el Pacto por México, a continuación se destacan los problemas asociados a su diseño institucional que generaron el rechazo de amplios sectores de la sociedad.


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Recuadro II.1 (continuación)

• Alcance institucional: La iniciativa presidencial para crear el seguro de desempleo tenía alcance constitucional, cubría a todos los asalariados formales y suponía su reglamentación en una ley específica. Sin embargo, la reforma constitucional aprobada en la Cámara de Diputados en octubre de 2013 excluyó de la protección a los trabajadores al servicio del Estado y se limitó a incluir un nuevo seguro obligatorio de desempleo en el marco de la Ley del Seguro Social. De cualquier manera, al igual que la reforma constitucional, la reforma de esa Ley, aprobada por la Cámara de Diputados el 18 de marzo de 2014, nunca fue confirmada por el Senado. • Cobertura: Los requisitos para acceder al beneficio restringían sustancialmente la cobertura potencial del seguro. En primer lugar, se exigió un número previo de cotizaciones a las instituciones de seguridad social (24 meses o 104 cotizaciones semanales “sucesivas” en el Instituto Mexicano de Seguridad Social o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) durante un período no mayor de 36 meses. En el caso de los trabajadores eventuales, se requerían cotizaciones previas por un mínimo de 6 meses en un período de 12 meses. El seguro de desempleo solo podía utilizarse una vez en un período de cinco años. Si bien la Cámara de Diputados eliminó el requisito de que las cotizaciones fueran sucesivas, no se tomaban en cuenta las altas tasas de rotación en el país y las características de las trayectorias laborales. De acuerdo a la Encuesta de Trayectorias Laborales, un trabajador que hubiera estado inscrito en la seguridad social durante un promedio de 100 semanas, habría tendido a cotizar tan solo 38 semanas (o sea, poco más de la tercera parte de 100 semanas)d. Ello distaba mucho del requisito legal. Otro requisito excluyente fue la exigencia de que, antes de solicitar el seguro de desempleo, el trabajador debía haber permanecido desempleado durante 45 días naturales consecutivos. Esa cifra superaba con mucho la estipulada en otros países o en el Convenio sobre la Seguridad Social (Norma Mínima), 1952 (Núm. 102) de la OIT, que establece solamente un período previo de desempleo de siete días. • Obligaciones a cargo de los beneficiarios: Se fijó un conjunto de requisitos para articular el seguro de desempleo con una política activa de mercado de trabajo que permitiera una reinserción laboral satisfactoria. Con ese fin se estableció la obligación de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social de implementar un programa de promoción y colocación de empleo, brindar asesoría y promover la capacitación y el adiestramiento, hacer el seguimiento y verificar el cumplimiento de las obligaciones de los desempleados. Sin embargo, no se previó el otorgamiento de los recursos necesarios para lograr ese objetivo, aun cuando México es uno de los países de la OCDE que destina un menor gasto a ese tipo de políticas, incluso en comparación con otros países de desarrollo semejante o aún menor. • Financiamiento: El seguro de desempleo se financiaría mediante las aportaciones patronales destinadas a la subcuenta de vivienda (un 5% de los salarios) que ya formaban parte del patrimonio de los trabajadores, de las que se tomaría el 3% en caso de desempleo. De ese porcentaje, un 2% se destinaría a la subcuenta mixta del trabajador y un 1% a un Fondo Solidario que se utilizaría cuando los recursos de la subcuenta mixta fueran insuficientes. Solamente si no pudiera cubrirse el beneficio, el Gobierno se obligaba a garantizar al trabajador un ingreso equivalente a un salario mínimo durante un período de seis meses. En la iniciativa presidencial no se establecía ningún compromiso de aportación gubernamental al Fondo Solidario.

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Recuadro II.1 (conclusión)

A pesar de las intensas críticas a ese mecanismo de financiamiento, por utilizar fondos que ya pertenecían a los trabajadores y debían destinarse a la adquisición de una vivienda, las modificaciones introducidas por la Cámara de Diputados lo mantuvieron, en lo fundamental. El cambio se limitó a establecer que el 3% proveniente de la aportación patronal se destinara a la subcuenta mixta y que el Gobierno aportaría un 0,5% del salario base de cotización al Fondo Solidario. De esa forma, el resultado fue la contraposición de dos derechos (el derecho a la vivienda y la protección ante el desempleo). En la mayor parte de los casos, a corto y mediano plazo, solo un porcentaje muy reducido de trabajadores alcanza a obtener el beneficio completo, mientras que la mayoría obtendría como máximo un salario mínimo mensual. • Beneficios: Si el propósito del seguro de desempleo era evitar que el trabajador cayera en la pobreza, difícilmente se hubiera podido lograr a corto y mediano plazo bajo el sistema de beneficios previsto por la iniciativa presidencial y la aprobada por la Cámara de Diputados. Ello se debía a que, en el mejor de los casos, si existían los fondos necesarios en la subcuenta de vivienda, el trabajador recibiría un 60% de su salario mensual el primer mes, un 50%, el segundo mes y un 40% los cuatro meses restantes, además de la indemnización legal por despido injustificado. Además de la regla general, se preveían excepciones con beneficios reducidos para los trabajadores por tiempo determinado, que fueron cuestionadas porque de esa forma se creaban innecesariamente condiciones inequitativas en cuanto al beneficio. En suma, esa modalidad de financiamiento, y las características de su diseño en general, fueron apreciadas solamente por algunos especialistas y sectores preocupados por las finanzas públicas. A su vez, el seguro de desempleo generó escaso interés entre los trabajadores y sindicatos, incluso los vinculados al partido de Gobierno. Fue así que la iniciativa aprobada por la Cámara de Diputados al final fue congelada en el Senado de la República. Tampoco se retomó con posterioridad debido a la dificultad para encontrar una alternativa de financiamiento en un contexto económico adverso, definido por la caída de los precios del petróleo y las tasas de crecimiento inferiores a las esperadas. Fuente: G. Bensusán, “El seguro de desempleo en México. Opciones, características, ventajas y desventajas”, serie Macroeconomía del Desarrollo, Nº 151 (LC/L.3857), Santiago, CEPAL, 2014; G. Bensusán, “Reforma laboral, desarrollo incluyente e igualdad”, serie Estudios y Perspectivas-Sede subregional de la CEPAL en México, Nº 143 (LC/L.3624; LC/MEX/L.1098), Santiago, CEPAL, 2013; G. Bensusán, sobre la base de Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)/Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS)/Consejo Nacional de Población (CONAPO), “Primera Encuesta de Trayectorias Laborales” [en línea] https://issuu.com/politicaspublicas/docs/trayectoriaslaborales/10 [fecha de consulta: 9 de mayo de 2016]. a Este recuadro fue elaborado por Graciela Bensusán, Profesora Investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. b Discurso del Secretario de Hacienda y Crédito Público al presentar la iniciativa de reforma hacendaria, 8 de septiembre de 2013. c Iniciativa de decreto por la que se reforman y adicionan los artículos 4, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2014. d Se trata de un proyecto interinstitucional realizado en 2012 entre el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y el Comité Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), con la intención de diseñar una encuesta sobre la historia laboral. Con ese propósito se incorporó un cuestionario en un módulo adicional de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) en el segundo semestre de 2012.


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c) Perfeccionamiento del Seguro de Cesantía en Chile23

En 2015 se aprobaron nuevas reformas del Seguro de Cesantía, que derivaron en un aumento de las tasas de reemplazo de los beneficios y de los límites máximo y mínimo. También se estableció un aporte a pensiones para los beneficiarios del Fondo de Cesantía Solidario (FCS) por un monto equivalente al 10% de la prestación por cesantía que les corresponda recibir, entre otras cosas, sin que se modificara ni el nivel ni la estructura de su financiamiento. Asimismo, se estableció un límite del 2% del FCS para financiar programas de apresto laboral y se especifican causales que indiquen que el beneficiario no busca de manera efectiva un empleo, así como aquellas que se consideren justificadas. Además, se incluye a todos los trabajadores cesantes mayores de 18 años de edad como beneficiarios del Sistema de Información Laboral, la Bolsa Nacional de Empleo y otros aspectos relacionados con su administración.

C. Conclusiones El estado actual de la protección ante el desempleo en América Latina contiene diversos instrumentos que se han ido incorporando con el paso del tiempo, muchas veces sobrepuestos y, en ocasiones, con escasa relación entre sí. Todos los países sobre los que se dispuso de información cuentan con indemnizaciones por despido, siendo esta la institución más antigua. Las cuentas de ahorro individuales por desempleo son las segundas en importancia. En su origen aparecen vinculadas con las anteriores, ya que por su intermedio los empleadores buscaron retener trabajadores. Los seguros de desempleo, en cambio, están presentes en un menor número de países y, como en otras partes del mundo, han sido uno de los últimos componentes de los sistemas de seguridad social. Además, se observa que los países de la región, que exhiben un nivel de ingreso similar o superior al registrado por economías al crear estas instituciones, cuentan hoy con tales sistemas. Otros como Colombia, Costa Rica, México, Panamá, el Perú y la República Dominicana estarían, en principio, en condiciones de implementarlos. Un sistema de protección completo se ha definido como aquel que proporciona una compensación ante la pérdida de ingresos y, al mismo tiempo, está integrado con sistemas de políticas activas destinadas a apoyar la reinserción productiva del trabajador cesante. Desde esa perspectiva, se efectúa la evaluación de los instrumentos existentes, cuyos resultados se sintetizan en el cuadro II.5. 23

Véase Congreso Nacional de Chile (2001).


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Cuadro II.5 América Latina: fortalezas y debilidades potenciales de los instrumentos de protección ante el desempleo Instrumentos

Fortalezas

Integración con políticas activas

Debilidades

Cobertura

Indemnizaciones Barrera al por despido. despido injustificado.

Pago asociado a una única causal; ausencia de reservas y se encarece con la antigüedad.

Asalariados formales con contratos indefinidos.

Cuentas de ahorro individuales por desempleo.

Acumula saldos patrimoniales para cubrir toda contingencia que genere el término de la relación de trabajo.

Potenciales Asalariados incentivos para formales. otros usos y financiamiento incierto del período de búsqueda de un nuevo empleo.

Normalmente no integradas.

Seguros de desempleo.

Protege ante el evento del despido con beneficios y tiempo definidos.

Potencial riesgo moral si el diseño no es adecuado.

Típicamente asociados a una débil institucionalidad de programas activos.

Principalmente asalariados formales privados y otros con beneficios especiales.

Sin integración.

Fuente: Elaboración propia.

Según el criterio señalado, el panorama de la protección en la región es incompleto, por varias razones. En primer lugar, ante la cesantía, el trabajador no siempre cuenta con beneficios monetarios (independientemente de si provienen de indemnizaciones por despido o cuentas de ahorro individuales) o, cuando sí tiene el derecho, no hay garantía de que los recursos sean suficientes para financiar la duración del desempleo. En los casos en que existe un seguro de desempleo, aunque los diseños difieren, este objetivo en general se resguarda mejor. En segundo lugar, pese a que un diseño de funcionamiento integrado entre instrumentos puede mejorar los resultados, ello raramente ocurre. Por ejemplo, la combinación de cuentas de ahorro con un mecanismo de reparto puede generar ganancias en términos de la suficiencia de los beneficios y de aumento de los límites de cobertura, pero ambos parámetros más bien tienden a operar en paralelo. Por otra parte, si bien existe evidencia de grados de integración entre una política pasiva (beneficios de un seguro de desempleo) con políticas activas, es un área en la que es posible avanzar más aún y mejorar la eficacia de estas últimas. Las recientes iniciativas revisadas ameritan su seguimiento y evaluación en ese sentido, y en el de generar una ruta para evitar la informalidad y apoyar las transiciones hacia empleos productivos. Así, la continuidad en el desarrollo de nuevos análisis que incorporen los efectos de la alta informalidad en el empleo adquiere una importancia central.


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Capítulo III

Sistemas de protección del desempleo en Asia

John Carter

Introducción Los sistemas de protección del desempleo son importantes para brindar un ingreso seguro a las mujeres y los hombres en edad de trabajar1, la mayoría de los cuales son económicamente activos y se ganan la vida mediante una actividad generadora de ingresos, como el empleo formal o informal. El objetivo de los sistemas de protección del desempleo es ayudar a esas personas a estabilizar sus ingresos y garantizar que tengan por lo menos un nivel básico de seguridad de ingresos en caso de pérdida del empleo. La mayoría de los programas de seguridad social contributivos relacionados con el empleo, incluido el seguro de desempleo, cubren a las personas económicamente activas en el pasado que perdieron sus ingresos derivados del trabajo, ya sea de manera transitoria o permanente, como consecuencia de la pérdida del empleo. Sin embargo, este tipo de programas a menudo no cubre las situaciones y necesidades de las personas económicamente activas fuera del empleo formal, cuyos ingresos laborales son demasiado bajos para evitar la pobreza, o que sencillamente no tienen ningún ingreso, por haber estado desempleadas o 1

Véase OIT (2015). La edad de trabajar o laboral se define como el intervalo de edad en que la mayoría de las personas son económicamente activas o buscan serlo. En la práctica internacional establecida corresponde al intervalo entre 15 y 64 años.


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subempleadas durante demasiado tiempo para tener derecho a las prestaciones. Mientras que los sistemas de seguro contributivos generalmente cubren el empleo formal, las necesidades de los trabajadores informales pueden abordarse mediante programas no contributivos eficaces. Los sistemas de protección del desempleo generalmente tienen un efecto positivo en el mercado de trabajo, tanto para los trabajadores como para los empleadores. El subsidio regular temporal proporcionado por estos sistemas, en particular el seguro de desempleo, permite a los trabajadores desempleados adoptar un enfoque más positivo para la búsqueda de un empleo adecuado mientras se evitan las dificultades financieras. Con estos sistemas también aumentan las probabilidades de que los desempleados consigan trabajo mediante mecanismos de formación y recalificación. Las políticas activas en el mercado de trabajo pueden brindar a los desempleados asistencia complementaria para competir en el mercado laboral y encontrar y mantener trabajos adecuados acordes con su experiencia y conocimientos, a salarios apropiados. Los sistemas de protección del desempleo no solo benefician a los desempleados sino también a los empleadores, pues reducen la necesidad de que las personas que buscan empleo acepten cualquier trabajo que puedan obtener rápidamente en épocas de mayor desempleo. Como consecuencia, es más fácil para los empleadores contratar a los candidatos con los conocimientos y las capacidades adecuadas para el trabajo y esto contribuye a incrementar la productividad. En las dos últimas décadas, los programas de seguridad social se han expandido notablemente, no solo desde el punto de vista cuantitativo sino también cualitativo, en muchos de los países asiáticos que se industrializaron y democratizaron recientemente (Asami, 2010). Los programas de seguridad social asiáticos se crearon para hacer frente a riesgos individuales, como lesiones, muerte o jubilación de los trabajadores, entre otros, pero se ampliaron y mejoraron para incluir riesgos de despidos masivos a escala sectorial, como los causados por crisis económicas externas. Los procesos de democratización en muchos países asiáticos también fomentaron la demanda para el establecimiento de programas y prestaciones para los trabajadores en los sectores formal e informal. Los principales tipos de sistemas de protección del desempleo en Asia incluyen sistemas de seguro de desempleo obligatorio, sistemas de ahorro para el desempleo, programas de indemnización por despido (reducción de personal), programas no contributivos, asistencia social y programas ofrecidos por organizaciones no gubernamentales (ONG). Al redactarse este trabajo, se habían establecido sistemas de seguro de desempleo obligatorio en 73 países a nivel mundial. El más reciente se implementó en Viet Nam en 2009. En la mayoría de los países asiáticos que cuentan con seguros de desempleo estos se establecieron en las últimas


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décadas, con excepción de China y el Japón. En este último y en la República de Corea se prefiere el término “seguro de empleo” para reflejar un enfoque más proactivo respecto del sistema para ayudar a los desempleados a encontrar y mantener un empleo adecuado. Los sistemas de seguro de desempleo en Asia se caracterizan por bajos niveles de contribución y prestaciones, debido a las bajas tasas de desempleo. Los trabajadores deben realizar contribuciones durante 4 a 24 meses en un período de referencia de entre 15 y 24 meses. Las prestaciones por lo general varían del 50% al 60% de los ingresos contributivos de los trabajadores. Los sistemas de seguro de desempleo pueden combinarse con políticas activas en el mercado laboral, que son programas gubernamentales para ayudar a los desempleados a encontrar trabajo. Los sistemas de ahorro para el desempleo, también conocidos como cuentas de ahorro individuales para el desempleo, presentan una serie de características que los gobiernos y las partes interesadas han de tener en cuenta al implementar un programa de protección del desempleo. De acuerdo con muchos expertos, estos resuelven el potencial riesgo moral creado por los sistemas de seguro de desempleo convencionales, en la medida en que, para no gastar todos sus ahorros, los desempleados tienen un incentivo para volver a trabajar lo antes posible. Sin embargo, las altas contribuciones que supone este tipo de sistema y la escasa protección que ofrece constituyen graves problemas que se deben afrontar. Jordania es el único país asiático en el que se ha implementado un sistema de ahorro para el desempleo. El sistema jordano tiene solo un componente de ahorro, pero también prevé que las personas reciban préstamos de un ministerio gubernamental si sus contribuciones son insuficientes. Este beneficio está limitado a los ciudadanos jordanos. Los programas de indemnización por despido, también llamados beneficios por reducción de personal en gran parte de Asia, existen desde hace mucho tiempo en todo el mundo y en la mayoría de los países. Estos suponen el pago de una suma global en efectivo a los trabajadores que terminan su contrato con el empleador de manera involuntaria o voluntaria. Sin embargo, puede ocurrir que los empleadores con dificultades financieras no cumplan con esa obligación en el caso de cierre de plantas o traslados fuera del país. La indemnización por despido y el seguro de desempleo se diferencian porque la primera se enmarca en la legislación laboral y no está prefinanciada, mientras que, en la mayoría de los países, el segundo está enmarcado en la legislación sobre seguridad social y garantizado por el Estado. En general, la fiabilidad y la eficacia de las indemnizaciones por despido se han puesto en duda. Los sistemas de protección del desempleo no contributivos también desempeñan un papel importante en la provisión de subsidios a las mujeres


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y los hombres en edad de trabajar. Los programas como las transferencias monetarias condicionadas (TMC) brindan asistencia a los desempleados que no tienen derecho a prestaciones por concepto de seguro de desempleo o cuentas de ahorro individuales para el desempleo. Asimismo, los programas de empleo público ayudan a los desempleados que entran en el mercado laboral después de un largo período fuera de este o a los desempleados de larga data. Uno de los sistemas de garantía de empleo más exitosos es el Programa Nacional de Garantía de Empleo Rural Mahatma Gandhi en la India, con arreglo al cual se da a los miembros adultos de los hogares situados en áreas rurales hasta 100 días de empleo al año al salario mínimo. Los programas de asistencia social y de las ONG proporcionan algún tipo de asistencia a los grupos desfavorecidos en la mayoría de los países asiáticos. Los sistemas de asistencia social son a menudo administrados por autoridades locales o regionales y se financian mediante ingresos tributarios generales. Las ONG también prestan asistencia en efectivo o en especie a los desfavorecidos, especialmente durante períodos de crisis o recesión. En el caso de Myanmar, los autores de una evaluación basada en el diálogo nacional recomendaron mejorar la coordinación de esos programas. El resto del capítulo se organiza de la siguiente manera. En las secciones A a D se examinan los siguientes cuatro tipos de sistemas de protección del desempleo implementados en Asia: seguro de desempleo obligatorio, sistemas de ahorro para el desempleo, indemnización por despido y programas no contributivos. En la sección E se analizan las ventajas y desventajas de cada sistema. En la sección F se ofrece un panorama general de las reformas a los sistemas de protección del desempleo actuales y en la sección G se brinda información sobre los nuevos sistemas de protección del desempleo en la región.

A.

Sistemas de seguro de desempleo obligatorio

En general, los sistemas de seguro de desempleo obligatorio toman la forma de seguro social o de desempleo. Se financian mediante contribuciones pagadas por los empleadores o compartidas entre estos y los empleados (aunque en algunos casos los gobiernos también contribuyen) y habitualmente cubren a los trabajadores en empleos formales. A nivel mundial, la inmensa mayoría de los sistemas de desempleo —el 86%, que corresponde a 73 países— que se afianzan en la legislación nacional y pagan beneficios en efectivo regulares se basan en este modelo. La mayoría de los países asiáticos, con excepción del Japón, que se industrializó en forma temprana, tardaron en alcanzar el desarrollo en comparación con sus pares occidentales. Como consecuencia, se han adoptado


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sistemas de seguro de desempleo solo en el Japón (1947), China (1986), la República de Corea (1995), Mongolia (1997), la Provincia China de Taiwán (1999), Tailandia (2004), Bahrein (2006) y Viet Nam (2009) (Deok Soon, 2013). La adopción o revisión de los sistemas de seguro de desempleo en Asia a menudo estuvo influenciada por una crisis regional o internacional. La ampliación del sistema de seguro de empleo coreano en 1998 fue en parte una respuesta a la crisis financiera asiática de 1997. En Tailandia, que se recuperó de esa crisis alrededor de 2001, se estableció el sistema de seguro de desempleo en 2004. En fechas distintas, en China, Mongolia y Viet Nam se percibió la necesidad de protección del desempleo para hacer frente a las inevitables repercusiones que tendría en el mercado laboral el pasaje de una economía socialista planificada a una economía de mercado. En la mayoría de los países asiáticos se pagan prestaciones de seguro de desempleo cuando alguien pierde su trabajo involuntariamente y se niegan en aquellos casos en que la persona renuncia de manera voluntaria. En otras situaciones, cuando una persona ha renunciado sin justa causa, las prestaciones se pagan solo después de un prolongado período de espera (por ejemplo, después de tres meses en el Japón). En Tailandia, los beneficios a las personas que dejan el empleo voluntariamente no se difieren sino que se pagan a una tasa inferior (el 30% de los ingresos en lugar del 60%) y durante un período menor (hasta tres meses en lugar de hasta seis meses). En el cuadro III.1 se detallan las características de los sistemas de seguro de desempleo en Asia. Cuadro III.1 Elementos principales de los sistemas de seguro de desempleo obligatorio en Asia Elemento

Detalles

Cobertura

Tradicionalmente, los sistemas de seguro de desempleo cubren a los trabajadores asalariados en el sector privado. Aún así hay excepciones, como los empleados del gobierno en algunos países (Japón, Provincia China de Taiwán, República de Corea y Tailandia) y grupos de trabajadores con condiciones de trabajo únicas o solo un vínculo flexible con el mercado de trabajo. Casi todos los trabajadores migrantes (ciudadanos extranjeros) están cubiertos a los fines de las contribuciones, excepto en Viet Nam. Sin embargo, no pueden recibir las prestaciones debido a requisitos de visado relativos a la terminación de la relación de trabajo (o se les paga una suma global cuando dejan el país).

Financiación La división bipartita de los costos se aplica en los siguientes países: China, República de Corea, Mongolia, Provincia China de Taiwán y Viet Nam (legislación revisada en 2015). En Bahrein y Tailandia se establecieron sistemas tripartitos, en que los empleadores, los trabajadores y el gobierno comparten los costos. En la mayoría de los países asiáticos con sistemas de seguro de desempleo se recaudan contribuciones de los empleadores y los trabajadores (y, en algunos casos, los gobiernos), que suman entre el 1% y el 2% del salario mensual medio del trabajador. Las tasas de contribución total son las siguientes: China (3%), Bahrein (3%), Viet Nam (2%), República de Corea (1,75%), Japón (1,55%), Tailandia  1,25%), Mongolia (1%) y Provincia China de Taiwán (0,9%).


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Cuadro III.1 (conclusión)

Elemento

Detalles

Requisitos

Los cuatro requisitos principales para que un desempleado tenga derecho a las prestaciones del seguro de desempleo son: i) Registrarse como persona que busca empleo lo antes posible después de la terminación de la relación de trabajo. ii) Tener una cantidad mínima de contribuciones. iii) Haber terminado la relación de trabajo involuntariamente (incluida la renuncia forzada con “justa causa”). iv) Ser capaz de trabajar, estar disponible y buscar un empleo activamente. Los departamentos de empleo están estrechamente alineados para asegurar que los desempleados reciban asistencia y apoyo para encontrar un trabajo lo antes posible y mantenerlo. En la mayoría de los países asiáticos se ofrece asistencia básica, que incluye servicios de colocación, talleres para la redacción del curriculum vitae y la preparación de entrevistas con potenciales empleadores, e información sobre el mercado de trabajo. La persona desempleada deberá presentarse cada mes en su oficina de empleo correspondiente, donde se asegurarán de que él o ella continúe buscando activamente un trabajo. Cantidad mínima de contribuciones: En el Japón, la República de Corea y Tailandia se exigen 6 meses de contribuciones previas. En China, la Provincia China de Taiwán y Viet Nam se exigen 12 meses. En Bahrein se requieren 12 meses continuados de contribuciones previas para la primera compensación, pero también se prevé la elegibilidad de quienes buscan trabajo por primera vez. En Mongolia se registra el requisito más alto, que corresponde a 24 meses de contribuciones, de los cuales los últimos 9 deben ser continuados. Motivo de la separación: En la mayoría de los países asiáticos con un sistema de seguro de desempleo se prevé el pago de prestaciones a las personas que no son responsables por la pérdida del empleo. En algunos países se excluye por completo a quienes renuncian voluntariamente o son despedidos por sus propias acciones, mientras que en otros se extiende el período de espera o se reduce la cantidad o la duración de las prestaciones en estos casos. Todos estos distintos tipos de sistemas pueden considerarse razonables. La situación es más compleja en caso de renuncia “forzada”, cuando el trabajador no tiene otra alternativa. Esto ocurre, por ejemplo, en caso de salarios impagos, acoso, condiciones de trabajo peligrosas o acciones ilegales del empleador. Al examinar las sanciones y exclusiones del seguro de desempleo, la OCDE observó que en todos los países se reconoce que los casos graves de mal comportamiento del empleador pueden justificar la renuncia (OCDE, 2001).

En el marco de los sistemas de seguro obligatorio, las prestaciones de desempleo se Tipos de prestaciones conceden a quienes pierden su empleo de manera involuntaria (despido, escasez de trabajo, fin del contrato, entre otros). El seguro de desempleo presenta características únicas en muchos países asiáticos: por ejemplo, en Bahrein se brindan “prestaciones de asistencia” a los egresados universitarios que entran por primera vez al mercado laboral en busca de empleo. En general las tasas varían entre el 50% y el 60% de los ingresos contributivos previos. Monto Este es el caso de Bahrein, la Provincia China de Taiwán, la República de Corea, de las prestaciones Tailandia (pérdida de empleo involuntaria) y Viet Nam. En el Japón las tasas para las personas de bajos ingresos que buscan empleo son mayores (hasta el 80%). En la mayoría de los países las prestaciones duran de 3 a 12 meses. En otros, la Duración duración es mayor, hasta un máximo de 24 meses. En la Provincia China de Taiwán, de las prestaciones Tailandia (pérdida de empleo involuntaria) y Bahrein se paga un máximo de 6 meses de prestaciones. En Mongolia, los trabajadores desempleados pueden recibir 76 días de prestaciones. Continuación Una vez confirmada la validez de la solicitud de prestaciones del trabajador de la desempleado, este debe mantener su estado para recibirlas de manera continuada. solicitud En general, se requiere que el beneficiario se presente en la oficina de empleo una vez por mes para discutir sus actividades de búsqueda de empleo. Fuente: Elaboración propia.


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Con respecto a la modalidad de funcionamiento, en general se establece un consejo de administración del fondo del seguro de desempleo al momento de la creación del sistema en el país. El consejo es responsable de la implementación de las disposiciones financieras y administrativas de la legislación correspondiente. Por lo general está integrado por representantes de ministerios gubernamentales, grupos de empleadores, grupos de trabajadores, otros departamentos involucrados (por ejemplo, en servicios de colocación y formación) y otras partes interesadas, entre ellas miembros del mundo académico y expertos en seguridad social. Las tres funciones principales de los programas de seguro de desempleo son la recaudación de las contribuciones, la recepción y el procesamiento de las solicitudes y el pago de las prestaciones. En general, las autoridades fiscales o los organismos de seguridad social son responsables de definir la cobertura y recaudación de las contribuciones (algunos también están involucrados en el pago de los beneficios, como en el caso de Bahrein y Viet Nam hasta 2015). Los ministerios de seguridad social o trabajo son responsables de recibir y procesar las solicitudes de prestaciones. En algunos países, como la República de Corea y Viet Nam desde 2015, esos ministerios también están involucrados en el pago de los beneficios. El principal objetivo de las prestaciones consiste en sustituir parcial y temporalmente los ingresos de los trabajadores asegurados que perdieron el trabajo de manera involuntaria mientras buscan un nuevo empleo remunerado. Sin embargo, la experiencia previa en países donde se implementaron sistemas de seguro de desempleo obligatorio ha demostrado la eficacia de combinar las prestaciones en efectivo con políticas activas en el mercado de trabajo para ayudar a los beneficiarios a encontrar un empleo adecuado en el menor tiempo posible. La combinación de un sistema de seguro de desempleo eficaz con políticas activas en el mercado de trabajo presenta diversas ventajas. Los servicios como la capacitación para la búsqueda de empleo, la redacción del curriculum vitae y la preparación de entrevistas son en general los más efectivos desde el punto de vista de los costos. En muchos países se utiliza un portal de servicios de colocación para vincular a los trabajadores desempleados con los empleadores que ofrecen puestos vacantes, con buenos resultados. Esos servicios de colocación están disponibles en los ámbitos público y privado. En la mayoría de los países con programas de seguro de desempleo se ofrecen actividades de formación o reciclaje para los desempleados, que les permiten desarrollar habilidades mientras reciben los beneficios. Sin embargo, esos programas deben administrarse prestando especial atención a sus costos, eficacia y público objetivo. Las políticas activas en el mercado de trabajo convienen tanto a los trabajadores como a los empleadores y son muy recomendables para los


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países asiáticos en desarrollo. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ha elogiado las virtudes de dichas políticas para estimular e incentivar al trabajador desempleado a encontrar un trabajo remunerado rápidamente (OCDE, 2007). Una opción interesante para tener en cuenta en los países asiáticos es un programa especial, denominado “sistema de repartición del empleo” en el Canadá o “prestación de horario reducido” en Alemania, al que los empleadores pueden recurrir en caso de una reducción considerable de la actividad comercial. Los empleadores que se enfrenten a la desaceleración temporal de sus actividades podrán reducir el horario de trabajo de la mano de obra mientras el sistema de seguro de desempleo compensa a esos trabajadores mediante prestaciones de seguro de desempleo parciales. Esto permite a los empleadores reanudar sus operaciones completas tan pronto como su empresa se recupere, sin tener que contratar y formar nuevo personal.

B.

Sistemas de ahorro para el desempleo o cuentas de ahorro individuales para el desempleo

En una época, el incumplimiento de los empleadores con las disposiciones de indemnización por despido aumentaba la resistencia de los trabajadores a dejar el empleo en muchos países de América Latina. La necesidad de pagar ese tipo de indemnización tiende a aumentar cuando faltan los recursos financieros debido a las dificultades que enfrenta la empresa, de manera que los recursos pueden no estar disponibles. En consecuencia, en 1990 se reformaron las disposiciones sobre indemnización por despido en Colombia y otros países de América Latina y se avanzó hacia un sistema prefinanciado mediante cuentas de ahorro individuales. Los empleadores deben depositar un porcentaje de los salarios en cuentas individuales garantizadas que se ponen a disposición de los trabajadores en caso de separación del empleo. La reforma redujo las distorsiones del mercado laboral y promovió la creación de puestos de trabajo. Si bien los empleadores trasladaron la mayor parte del costo de la indemnización por despido a los salarios, la compensación total de los trabajadores (salarios y depósitos en sus cuentas de ahorro) aumentó. Además, debido a que las reformas eliminaron la naturaleza discrecional de la indemnización por despido, aumentaron tanto los casos de separación del empleo como la contratación. Uno de los principios fundamentales de las cuentas de ahorro individuales, en comparación con el seguro de desempleo, es la disuasión del riesgo moral de que los desempleados asegurados no se esfuercen lo suficiente para buscar trabajo o carezcan de motivación y rechacen ofertas de empleo. De acuerdo con ese razonamiento, los desempleados que gastan sus ahorros estarán más motivados para encontrar trabajo lo antes posible y


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regresarán al mercado laboral con mayor rapidez que en el marco de sistemas de seguro de desempleo. Otros dos ejemplos de cuentas de ahorro individuales para el desempleo que comenzaron con componentes de ahorro se encuentran en América Latina (Chile, en 2002) y Asia (Jordania, en 2011). En el caso de Chile, el sistema se basa en ahorros acumulados en cuentas individuales, que brindan un flujo de ingresos en caso de desempleo. Se complementan con un fondo de solidaridad que proporciona ingresos adicionales en casos específicos2. En Malasia se examinó la opción del modelo chileno pero fue rechazada por la comisión tripartita, integrada por el gobierno y las partes interesadas del país. En Jordania se ha implementado un sistema de prestaciones de desempleo único y experimental, que difiere tanto de los sistemas de seguro habituales como del modelo híbrido chileno. El sistema jordano puede describirse como un sistema de ahorro puro, aunque también prevé que los individuos (ciudadanos jordanos solamente) reciban préstamos del organismo público de seguridad social si sus contribuciones son insuficientes. A diferencia del modelo chileno, que tiene un componente de seguro además de la base de ahorros, el modelo de Jordania no tiene un sistema de seguro complementario para mancomunar el riesgo de desempleo. Más de tres años después de su establecimiento, este sistema no ha alcanzado a una cantidad significativa de desempleados y es poco probable que lo haga o que constituya un modelo eficaz de protección del ingreso.

C.

Programas de indemnización por despido

Los programas de indemnización por despido (llamados beneficios por reducción de personal en gran parte de Asia) existen desde hace mucho tiempo en todo el mundo y en la mayoría de los países. Estos generalmente suponen el pago de una suma global en efectivo a los trabajadores que terminan su contrato con el empleador de manera involuntaria o voluntaria (mediante acuerdos colectivos o como parte de la propia política de una empresa). El monto del pago se relaciona con el tiempo trabajado y con el último salario en el empleo. Incluso antes de que fuera exigida por ley, muchos empleadores veían las ventajas de pagar indemnización por despido por iniciativa propia para mantener a los empleados que más valoraban. En Asia, las situaciones varían entre la falta de disposiciones sobre indemnización por despido (como en el caso de Bahrein, el Japón, la República de Corea y Singapur) a la indemnización por despido pagada junto con la indemnización por desempleo (por ejemplo, en Filipinas y Tailandia). En 2

Véase el capítulo II sobre protección del desempleo en América Latina.


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Viet Nam, desde 2009, los años durante los cuales se pagan las contribuciones al seguro de desempleo por un empleado no se cuentan para el cálculo de la indemnización por despido.

D.

Sistemas de protección del desempleo no contributivos

A continuación se describen dos de los principales de programas de beneficios no contributivos: las transferencias monetarias condicionadas y los programas de empleo público.

1.

Transferencias monetarias condicionadas (TMC)

De acuerdo con Fiszbein y Schady (2009), es probable que el crecimiento económico impulsado por el mercado sea el principal motor de la reducción de la pobreza en la mayoría de los países. Sin embargo, el desarrollo de políticas públicas eficaces también desempeña un papel fundamental en el suministro de bienes públicos y la corrección de las fallas del mercado. Una buena política social tiene repercusiones en el crecimiento económico e influye en los efectos de ese crecimiento en la reducción de la pobreza. Un camino para ello es la redistribución directa de recursos a los hogares pobres por el Estado. En el caso de las TMC, los gobiernos y las organizaciones de ayuda hacen pagos a los hogares pobres, condicionados al cumplimiento de ciertos requisitos o condiciones. El gobierno (o una organización benéfica) transfiere el dinero solo a quienes cumplen con determinados criterios, como inscribir a los niños en escuelas públicas y llevarlos al médico para controles regulares y vacunaciones, entre otros. Las TMC son excepcionales para tratar de ayudar a la generación que se encuentra actualmente en la pobreza y romper el ciclo de la pobreza mediante el desarrollo de capital humano. Según Fitzgerald (2013), una de las principales ventajas de las transferencias monetarias condicionadas es su versatilidad, pues pueden adaptarse para satisfacer las necesidades del país de que se trate. La autora afirma que al diseñar los programas de transferencias monetarias condicionadas, los gobiernos y las organizaciones de ayuda necesitan evaluar en primer lugar la infraestructura sanitaria y educativa de los países donde desean implementarlos. Si, como ocurre a menudo en muchos países de bajos ingresos y en desarrollo, los sistemas básicos no están ofreciendo servicios de alta calidad, tal vez una inversión inicial para mejorarlos tendría efectos positivos en la salud general del país a largo plazo. En muchos países asiáticos existen también transferencias monetarias no condicionadas, que no prevén condiciones para recibir los beneficios. Las ventajas y desventajas de las transferencias condicionadas con respecto a


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las no condicionadas han sido objeto de un intenso debate. La protección social y del desempleo en la región generalmente combina los dos tipos de prestaciones en efectivo. En Camboya, Myanmar, la República Democrática Popular Lao, Tailandia y Viet Nam, las prestaciones monetarias condicionadas y no condicionadas se han concentrado sobre todo en el amplio sector informal involucrado en la agricultura. Aunque Myanmar es uno de los países más grandes del sudeste de Asia, es también uno de los más pobres: el producto interno bruto (PIB) per cápita se estimaba en 1.420 dólares en 2015 (FMI, 2014), mientras que el índice de pobreza ascendía al 26% de la población (PMA, 2015). En 2014, en colaboración con varias partes interesadas, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) produjo un informe de evaluación basada en el diálogo nacional en el que se describían los diversos sistemas de protección social existentes en Myanmar y, en particular, los sistemas de protección del desempleo (OIT, 2014). En ese país, el sistema de protección social consiste básicamente en un programa de protección social contributivo y una serie de programas no contributivos dispersos cuyo objetivo es brindar cierto tipo de asistencia social. La cobertura de la población en edad de trabajar es limitada, pero el sector formal (una pequeña parte de la población) está cubierto por un sistema de seguridad social. Existen además algunas prestaciones para los funcionarios públicos y el personal político. El sistema cubre a los trabajadores de las empresas con cinco o más empleados (excluidos el personal del gobierno, las organizaciones internacionales, la agricultura y la pesca estacionales, las organizaciones sin fines de lucro y los trabajadores domésticos). Las prestaciones en el marco del sistema de seguridad social contributivo incluyen: asistencia médica, subvención para funeral, prestaciones económicas por enfermedad, maternidad, paternidad y lesiones del trabajador. Estos se denominan sistemas activos y en la actualidad se planea incrementar el monto de las prestaciones en efectivo por enfermedad, maternidad y paternidad. En Myanmar hay también una serie de “sistemas inactivos”, que se basan en disposiciones legislativas aprobadas pero que hasta la fecha no se han implementado. Entre ellos se encuentran las prestaciones familiares y de invalidez, la pensión por vejez, las prestaciones de supervivencia, el fondo de vivienda y las prestaciones de desempleo.

2.

Programas de empleo público

Los programas de empleo público —sistemas que suponen la creación de empleos directamente por el gobierno— son instrumentos populares para brindar protección del desempleo y social en los países en desarrollo. De acuerdo con la OCDE, estos programas pueden desempeñar un papel


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importante para complementar los instrumentos de protección social basados en el ciclo de vida, como las transferencias monetarias (OCDE, 2009). Según dicha organización, esos programas se consideran como una manera de hacer frente a la pobreza y brindar apoyo en un contexto de miseria crónica o transitoria, debido a la escasez estacional de alimentos, la pérdida de cosechas u otros desastres naturales. A menudo se prefieren a las transferencias monetarias porque las personas tienen que trabajar para adquirir ese derecho, y se perciben como destinados por su propia naturaleza a determinados grupos de la población (self-targeting) —pues el requisito de trabajo ayuda a evitar que los beneficios sean captados por quienes están en mejores condiciones. Estos programas también pueden contribuir a la conservación de recursos naturales. En consecuencia, tienen el potencial de abordar simultáneamente la pobreza y la necesidad de bienes e infraestructura productiva, promoviendo de ese modo el crecimiento a favor de los pobres. Los programas de empleo público son muy flexibles y pueden contribuir a varios objetivos de desarrollo en virtud de las diferentes funciones que desempeñan: •

Función de empleo: se hace hincapié en la creación de empleos, el Estado actúa como empleador de última instancia.

Función de protección social: se pone énfasis en la seguridad del ingreso y las transferencias en efectivo o en especie.

Función de inversión basada en la mano de obra: se subrayan la calidad y la naturaleza de la infraestructura construida o los servicios prestados.

La mayor parte de los numerosos programas de empleo público se divide en dos categorías principales: i) programas de obras públicas, que ofrecen pagos en efectivo o alimentos por trabajo (si bien este instrumento se ha utilizado tradicionalmente como respuesta temporal a choques y crisis específicos, también puede utilizarse con una visión a largo plazo); ii) sistemas de garantía de empleo, que suponen programas basados en derechos a largo plazo, en los que se proporciona cierto nivel de derecho a trabajo. Los programas de obras públicas son una manera eficaz de dar subvenciones directas a los pobres mediante transferencias monetarias o vales de alimentos y pueden contribuir a evitar la cultura de dependencia que caracteriza a las subvenciones directas. Aunque es posible que creen una dependencia del Estado como proveedor de empleo, pueden ser una herramienta eficaz, que al mismo tiempo fomenta una sensación de satisfacción, aumenta la autoestima y promueve la formación. Las personas que no pueden trabajar porque son demasiado jóvenes, demasiado ancianas, están enfermas, lesionadas o incapacitadas por cualquier


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otro motivo para entrar en el mercado laboral pueden recibir subvenciones que no están condicionadas a la participación en programas relacionados con el trabajo. Para aquellas que pueden trabajar se han propuesto e implementado diversos sistemas de obras públicas en toda Asia. Los programas de obras públicas que predominan en Asia son los que ofrecen empleo a corto plazo en el contexto de una alteración transitoria del mercado de trabajo, como en el caso de un desastre natural (inundación, sequía o terremoto), cuando se necesita proveer de ingresos a los pobres en un momento de interrupción de los salarios normales y reparar la infraestructura dañada. Los programas de empleo público más importantes y conocidos son los sistemas de garantía de empleo masivo, que ofrecen a los participantes una cantidad de días de empleo a petición cada año en respuesta a las fluctuaciones cíclicas del mercado de trabajo. A menudo proporcionan ingresos durante la temporada agrícola más difícil, antes de la cosecha. El Programa Nacional de Garantía de Empleo Rural Mahatma Gandhi, implementado conforme la reciente Ley Nacional de Garantía de Empleo Rural Mahatma Gandhi en la India, y el Sistema de Garantía de Empleo de Maharashtra, implementado en ese estado indio durante más de 40 años, ofrecen este tipo de obras públicas. Estos programas se concibieron para proporcionar infraestructura física (carreteras, sistemas de irrigación y bienes para promover la protección ambiental, entre otros) y de ese modo contribuir al sustento de la población y al crecimiento, incluso después de completado el período de empleo. El objetivo principal de estos programas es ofrecer protección social para ayudar a las personas en condiciones de pobreza crónica en momentos de vulnerabilidad, mediante una forma de seguro de ingresos (OCDE, 2009). En el marco del Programa Nacional de Garantía de Empleo Rural Mahatma Gandhi, se da a los miembros adultos de los hogares situados en áreas rurales hasta 100 días de empleo por año al salario mínimo. Los trabajadores se registran en el municipio para participar en el programa y reciben carnés de trabajo, que utilizan al solicitar empleo. Si no consiguen trabajo en un plazo de 15 días, el gobierno estatal les debe pagar la prestación de desempleo. El nivel de remuneración corresponde al salario mínimo y la mayor parte de las tareas supone trabajo físico en actividades de conservación del agua, desarrollo de la tierra, plantación y forestación y construcción de carreteras, en ese orden de prioridad, y cualquier otro tipo de trabajo intensivo en mano de obra propuesto por los gobiernos estatales (OCDE, 2009). De acuerdo con un artículo publicado en The Economic Times (2013), el Banco Mundial describió la Ley Nacional de Garantía de Empleo Rural Mahatma Gandhi en términos positivos después de haberla calificado inicialmente como un fracaso. En el World Development Report 2014 (Banco


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Mundial, 2014) de ese organismo, se hizo referencia a dicha ley como un ejemplo estelar de desarrollo rural. El principal motivo de la aprobación del Banco Mundial se debe al componente de transferencia monetaria directa (a cuentas de ahorro bancario o postal) del programa de empleo rural.

E.

Ventajas y desventajas de los diversos sistemas de protección del desempleo

Todos los sistemas de protección del desempleo contribuyen positivamente a la salud y el bienestar de los trabajadores desempleados. En una carta a un miembro del Congreso de los Estados Unidos, Norman B. Anderson, director ejecutivo de la Asociación Americana de Psicología, señaló que la salud mental y física de los trabajadores desempleados era peor que la de aquellos con trabajos estables y que su satisfacción marital o familiar también era inferior con respecto a la de estos últimos (Anderson, 2014). Los empleadores se benefician de los sistemas de protección del desempleo porque el fin de la relación de trabajo resulta más fácil de aceptar para los trabajadores y esto les da una mayor flexibilidad para adaptarse a los cambios tecnológicos. Las prestaciones de seguro de desempleo, en particular, facilitan el recurso de una empresa a los despidos temporales, pues aumentan la probabilidad de que sus trabajadores todavía estén disponibles cuando se reanude la actividad comercial normal y evitan de ese modo la necesidad de contratar y formar personal nuevo3. Los gobiernos se benefician de los sistemas de protección del desempleo porque estos proporcionan estabilización económica durante las recesiones y mayores ingresos fiscales. La sociedad también resulta favorecida como resultado de la estabilidad social, que contribuye a reducir el malestar, las protestas y la delincuencia. Si bien hay consenso sobre la conveniencia de los sistemas de protección del desempleo, no es sencillo determinar cuál de ellos es el más apropiado. En un informe del Banco Mundial/IZA se señala que aunque los sistemas de seguro de desempleo pueden ayudar a las personas a encontrar puestos de trabajo mejores de los que hallarían en ausencia de dicho seguro, aumentar la redistribución del ingreso y mejorar la protección del trabajador, también pueden reducir los incentivos para buscar trabajo, aumentando de ese modo tanto la duración de los períodos de desempleo como la tasa de desempleo (Robalino, 2014).

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Un sistema incluso más ventajoso, disponible en algunos países, permite que los empleadores reduzcan temporalmente el horario y los salarios de sus empleados durante un período de reducción de la demanda, mientras una parte del ingreso perdido de los trabajadores se compensa mediante las prestaciones de repartición del empleo del seguro de desempleo. Este sistema permite que los empleadores mantengan a todo su personal en la nómina activa. Para el caso de Alemania, véase Agencia Federal de Empleo (2010).


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En el informe también se indica que las cuentas de ahorro individuales para el desempleo pueden aumentar los incentivos para acelerar la búsqueda de trabajo, porque los ahorros que no se utilizan para financiar las prestaciones de desempleo se pueden utilizar para financiar inversiones o ingresos más altos. Las cuentas de ahorro también parecen ser una opción particularmente atractiva para los países en desarrollo, debido a la gran dimensión del sector informal y a la falta de capacidad administrativa para implementar un sistema de seguro de desempleo estándar de manera eficaz. En particular, estos países pueden carecer de las capacidades necesarias para verificar la persistencia de las condiciones de elegibilidad, que requieren el seguimiento de las actividades de búsqueda de empleo y de la situación del mercado laboral. Sin embargo, las cuentas de ahorro individuales para el desempleo también presentan posibles desventajas: •

Pueden no proporcionar suficiente protección a los trabajadores, en particular aquellos con bajos niveles de capital humano, cuyas probabilidades de desempleo son mayores.

Pueden reducir los incentivos para mantener el empleo cuando la tasa de ahorro obligatorio es demasiado alta o la tasa de interés sobre los ahorros no es competitiva.

Pueden requerir altas tasas de contribuciones para financiar beneficios significativos.

Otra posible desventaja de algunas cuentas de ahorro individuales para el desempleo es que proporcionan beneficios similares a la indemnización por despido prefinanciada, en que las contribuciones recaen en los empleadores y no están garantizadas por el Estado. Este tipo de cuentas prevé el pago de una suma global, que algunos actuarios de seguros consideran negativo con respecto a los pagos periódicos. En resumen, las cuentas de ahorro individuales para el desempleo parecen proporcionar menos protección a los trabajadores que los sistemas de seguro de desempleo, en particular a aquellos poco calificados, que tienden a contribuir menos, a sufrir períodos de desempleo más frecuentes y, en consecuencia, posiblemente no logran acumular ahorros adecuados. Pese a que en los países asiáticos hay una larga tradición de pagar a los trabajadores una suma global por concepto de indemnización por despido (reducción de personal) para proteger sus ingresos en caso de pérdida del empleo, estos sistemas producen una serie de efectos negativos. El aspecto más problemático de la indemnización por despido es que los empleadores deben pagarla en épocas de recesión, cuando el flujo de caja suele ser negativo. Esto no solo incentiva a los empleadores a retener a sus empleados durante los períodos de recesión sino también a limitar la contratación de trabajadores en las épocas de expansión económica. Esto se traduce en una


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mayor estabilidad laboral, pero también en una mayor duración del desempleo y mayores dificultades para que los jóvenes encuentren un primer trabajo4. El pago de una suma global que caracteriza a la indemnización por despido también puede dar lugar a decisiones financieras imprudentes de los empleados, que saben que recibirán una indemnización en caso de pérdida del empleo. Sin embargo, debido a que las empresas deben pagarla en un momento de dificultades de flujo de caja o incluso quiebra, pueden incumplir con dicha obligación y causar retrasos y posibles pleitos. Los trabajadores corren entonces el riesgo de no disponer de recursos financieros en caso de perder el empleo. Además, el pago de la indemnización por despido no está condicionado a la búsqueda o aceptación de un empleo por parte del beneficiario, de manera que no desempeña un papel en el incentivo a la búsqueda activa de un empleo adecuado. Los programas de empleo público actúan como un estabilizador de la economía y el mercado laboral, al proporcionar a los desempleados experiencia de trabajo e ingresos seguros para cubrir sus necesidades y evitar la pobreza. Brindan a los gobiernos mayores ingresos fiscales y ganancias económicas y mantienen la seguridad social al reducir el malestar, la delincuencia y la criminalidad. Sin embargo, debido a que en estos sistemas el gobierno actúa como el empleador de última instancia, es probable que los desempleados tiendan a depender del gobierno como fuente de trabajo.

F.

Opciones para mejorar los sistemas actuales

Se ha demostrado que los sistemas de protección de seguro de desempleo tienen efectos positivos para los empleadores, los trabajadores y la sociedad en general. Esos efectos eclipsan los costos mínimos asociados con el seguro de desempleo, que desempeña múltiples funciones para garantizar la seguridad del ingreso de los trabajadores desempleados, mientras apoya la transformación estructural de las economías nacionales y mitiga el impacto de los choques de demanda. En algunos países se carece de sistemas de seguro de desempleo eficaces o se ofrece solamente una cobertura limitada. Es importante que en los países en desarrollo se adopten medidas para incrementar la eficacia de los sistemas de seguro de desempleo y fortalecer sus vínculos con programas que apoyan el ingreso o reingreso al mercado laboral, el desarrollo y perfeccionamiento de competencias y otras políticas activas en el mercado de trabajo. Por ejemplo, en Viet Nam y otros países asiáticos, algunas oficinas de colocación organizan ferias de empleo mensuales para vincular a quienes buscan trabajo con posibles empleadores. Algunas ferias de empleo se especializan en sectores específicos, mientras que otras abarcan todos los segmentos del mercado laboral. 4

Véase también Nagler (2013).


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Tanto en los países desarrollados como en desarrollo a menudo se evalúan los sistemas de seguro de desempleo a la luz de cambios en las prioridades del gobierno y de factores económicos y sociales. Se buscan maneras de mejorar la protección de los trabajadores y facilitar los mecanismos del mercado de trabajo. Los seguros de desempleo incluyen una gran variedad de instrumentos de protección que dan a los gobiernos opciones para mejorar sus sistemas. Por ejemplo, el gobierno de Viet Nam comenzó a pagar beneficios de seguro de desempleo en 2010 y condujo dos evaluaciones separadas en un plazo de dos años después de su implementación. Las evaluaciones se centraron en mejoras al programa de seguro de desempleo, incluidos los instrumentos legales y aspectos financieros, institucionales y operativos. A raíz de las evaluaciones se realizaron importantes reformas legislativas para mejorar el programa, que entraron en vigor el 1 de enero de 2015. Esas reformas, apoyadas por una revisión actuarial, representaron mejoras considerables con respecto a las disposiciones originales. Se destacan en particular la eliminación del pago de una suma global, la reducción general de la duración del beneficio y la suspensión de las contribuciones del gobierno (que podrían sin embargo restablecerse según el balance del fondo de seguro de desempleo). Asimismo, el mejoramiento de la protección también incluyó el incremento planificado de la cobertura de trabajadores y la definición ampliada de los ingresos asegurados. La OIT resumió las “lecciones aprendidas” después de la implementación del seguro de desempleo en Viet Nam y formuló una propuesta de sistema de seguro de desempleo para Malasia. Se concluyó que algunos de los elementos que se deben tener en cuenta para mejorar un sistema existente o propuesto son los siguientes: •

Comunicación con empleadores y trabajadores: muchos trabajadores y empleadores se lamentan de la falta de información sobre los sistemas de seguro de desempleo nuevos o ya existentes. En consecuencia se deberían realizar campañas a intervalos regulares para informar a la población, incluso mediante talleres para los empleadores y publicidad.

Colaboración institucional: es muy importante trabajar en equipo, y no de manera aislada, para asegurar la administración eficaz de las prestaciones del seguro de desempleo. El intercambio de información es fundamental para determinar el derecho a las prestaciones y evitar fraudes y abusos.

Vinculación de sistemas informáticos: los sistemas informáticos departamentales deben ser compatibles para permitir el intercambio de información y la colaboración con miras a mejorar todos los programas sociales.


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Establecimiento de una unidad de investigación y control: este tipo de unidad tendría el mandato de prevenir fraudes y abusos del fondo de seguro de desempleo. Su prioridad sería la adopción de medidas de prevención y detección mediante el uso de sistemas de correspondencia informáticos para identificar posibles casos de fraude o abuso, tanto a nivel externo (trabajadores, empleadores u otros) como interno (personal).

Ampliación de la cobertura del seguro de desempleo para incluir a todos los trabajadores (sin excepciones por número de empleados por empleador), funcionarios públicos, personal militar, trabajadores temporales y estacionales y trabajadores domésticos y extranjeros.

Modificación de reglas inflexibles sobre los períodos de trabajo asegurados, es decir, eliminar el requisito de que los trabajadores tengan un determinado número de meses de trabajo continuado para adquirir el derecho.

Consideración de la totalidad de la remuneración monetaria: a los efectos de las contribuciones, en muchos sistemas de seguro de desempleo no se tiene en cuenta la remuneración monetaria total de un empleado. Todos los tipos de remuneración deberían tenerse en cuenta para fines contributivos, incluidos los pagos relativos a permisos, vacaciones, horas extra, trabajo extra durante las vacaciones, gastos de viaje, gratificaciones pagaderas al momento del despido o la jubilación y primas anuales.

Revisión de los requisitos legales para asegurar que la ley sea precisa y las disposiciones no presenten lagunas legales.

Cabe recordar que las prestaciones de desempleo no son el único instrumento para proteger los ingresos, promover el empleo y favorecer una rápida recuperación durante una crisis global. Las políticas activas en el mercado de trabajo también son esenciales para asistir a los grupos vulnerables, como las mujeres, los jóvenes, los adultos mayores y las personas con discapacidad. Con respecto a este último grupo, el seguro de empleo de la República de Corea tiene un componente de estabilización del empleo que proporciona préstamos a las empresas para reformar sus instalaciones con miras a promover la contratación de discapacitados (y adultos mayores). En los países donde se han implementado o se planea implementar sistemas de seguro de desempleo se podría tener en cuenta un instrumento eficaz del programa de Bahrein, dirigido a los jóvenes que terminan la universidad e ingresan por primera vez al mercado laboral. A muchos de ellos, en Bahrein y el resto de Asia, les lleva mucho tiempo encontrar


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trabajo después de obtener el título universitario. Bahrein ofrece a los recién graduados (solo ciudadanos bahreiníes) una prestación fija para buscar un empleo adecuado, no obstante la falta de contribuciones. La OCDE (2007) examinó las políticas de activación para ayudar a los desempleados a encontrar trabajo y mantenerlo y señaló la necesidad de evaluar los sistemas actuales de los países en desarrollo para determinar los aspectos que se pueden mejorar. Las principales conclusiones del informe son: •

El número y la variedad de instrumentos utilizados en los países para “activar” a las personas que buscan empleo parecen estar incrementando. Dichos instrumentos se basan en entrevistas profundas, la verificación de la búsqueda de trabajo, el establecimiento de planes de acción individuales y la referencia a programas activos en el mercado de trabajo después de un período infructuoso de búsqueda de empleo.

La inscripción en los servicios de empleo es un requisito para recibir las prestaciones.

En muchas evaluaciones recientes se ha demostrado que la asistencia y el seguimiento en la búsqueda de trabajo pueden tener un efecto considerable en las tasas de reempleo.

Es obligatorio que los trabajadores desempleados se presenten en la oficina local con regularidad.

El envío de las personas que buscan empleo a los lugares donde se ofrece trabajo no solo ayuda a reducir el riesgo de un desempleo prolongado sino que también funciona como prueba de “la búsqueda activa de trabajo”.

La participación obligatoria en programas activos en el mercado de trabajo después de un período infructuoso de búsqueda de trabajo puede ayudar a reducir el riesgo del desempleo a largo plazo o de salida del mercado laboral.

Además de los elementos de esta lista, puede ser útil elaborar una declaración de búsqueda de trabajo, en que los trabajadores desempleados detallen todos los contactos realizados en un período de dos semanas, incluidos el nombre, el número de teléfono y la dirección de los posibles empleadores y los resultados de la búsqueda. La oficina local podría utilizar esta declaración como base para la discusión con el desempleado para determinar la eficacia de sus actividades de búsqueda y la autenticidad de sus esfuerzos para encontrar trabajo.


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En muchos sistemas de empleo público se ofrecen salvaguardias esenciales para los pobres, incluso mediante transferencias monetarias condicionadas y programas de empleo público. Deok Soon (2013), del Instituto del Trabajo de la República de Corea, sostiene que si bien el seguro de desempleo es eficaz para dar seguridad de ingreso a los trabajadores desempleados, puede no bastar por sí solo para ofrecer seguridad social a los desempleados en general, dada la considerable cantidad de personas excluidas del seguro de desempleo en algunos países asiáticos (por ejemplo, los trabajadores independientes y agrícolas). Para compensar este posible déficit, en la República de Corea se impulsaron proyectos de obras públicas durante la crisis financiera asiática de fines de la década de 1990 y la crisis financiera mundial de 2008, como una forma de ampliar temporalmente la protección social de los desempleados. Los sistemas de empleo público, ya sea en forma de obras públicas o programas de empleo garantizado, pueden coexistir con el seguro de desempleo (o incluso sustituirlo) e incrementar el ingreso social de todos los trabajadores. El Programa Nacional de Garantía de Empleo Rural Mahatma Gandhi de la India es un perfecto ejemplo de instrumento eficaz para la protección del desempleo, sin necesidad de seguro de desempleo en este momento. Con el tiempo, la necesidad del seguro de desempleo crecerá junto con el desarrollo de la industrialización. En los países con altos niveles de informalidad se han desarrollado programas de asistencia social no contributivos más amplios, que combinan políticas de protección social y del empleo para brindar cierto grado de seguridad de ingresos a los trabajadores desempleados y subempleados. Estos incluyen sistemas de garantía del empleo y otros programas de empleo público, así como programas que combinan transferencias en efectivo con medidas para el desarrollo de competencias y la creación de empleo y oportunidades empresariales (OIT, 2015).

G.

Sistemas nuevos y propuestos

1.

Sistemas de protección no contributivos

Por medio de un programa de evaluación basada en el diálogo nacional, en Myanmar se han identificado problemas significativos debido a la falta de coordinación eficaz entre las instituciones responsables de las transferencias monetarias condicionadas y los programas de obras públicas, incluidas las ONG. La cobertura de las personas en edad de trabajar es limitada. Si bien un sistema de seguridad social cubre a los empleados de las empresas formales públicas y privadas, estos representan solo una pequeña parte de la población (2%).


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Además, existen algunas prestaciones para los funcionarios públicos y el personal militar y político. Aunque la ley de seguro de desempleo ha sido aprobada por el gobierno, se considerará como un programa inactivo mientras no se fije una fecha de implementación. Esa ley también contiene defectos que se deben corregir. En Tailandia, muchas ONG recaudan fondos para desarrollar servicios sociales para las personas en situaciones de desventaja, incluidas las personas con discapacidad. Otro ejemplo es la organización Sahoibokji-kongdongmokeumhoi (Community Chest of Korea) que ofrece asistencia social a los pobres y a las personas con discapacidad.

2.

Cuentas de ahorro individuales para el desempleo

En su trabajo de investigación sobre las cuentas de ahorro individuales para el desempleo, Ferrer y Riddell (2009) subrayaron que estas constituyen una alternativa a los sistemas tradicionales de seguro de desempleo, tanto desde la perspectiva del trabajador como de la empresa, pero advirtieron que todavía no se ha comprendido bien si estos programas ofrecen (o no) una protección del ingreso adecuada. Hay indicios de que esta forma de protección del ingreso de los desempleados debería complementarse con otras formas de seguro. La principal conclusión del estudio es que las cuentas de ahorro individuales para el desempleo parecen particularmente apropiadas para las economías en desarrollo y en transición, pero a condición de que la evaluación de sus efectos se base en estudios de investigación específicos para cada país, sobre todo dada la variedad de programas de cuentas de ahorro individuales para el desempleo implementados en América Latina. En muchos trabajos de investigación sobre estas cuentas se destaca la necesidad de una mayor investigación de los efectos de este sistema de protección del desempleo. En el informe de viabilidad de la OIT (2012) para Malasia se halló que los principales motivos de preocupación con respecto a las cuentas de ahorro individuales para el desempleo eran su alto costo y la escasa protección que proporcionan a los desempleados.

3.

Sistemas de seguro de desempleo obligatorio

Como se señaló anteriormente, los sistemas de seguro de desempleo se evalúan en forma periódica en muchos países para responder a las necesidades de los trabajadores y empleadores y a las prioridades del gobierno. Por ejemplo, es posible mejorar esos sistemas eliminando las restricciones que impiden a muchos trabajadores acceder a las prestaciones, entre ellas el requisito de que el empleador tenga un determinado número de empleados. Otras restricciones incluyen la limitación de la cobertura para los trabajadores domésticos y los trabajadores temporales o estacionales. En algunos países


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(como en el Canadá), la cobertura de los programas de seguro de desempleo se ha extendido a esas categorías. El Gobierno de Malasia puso en marcha un plan para transformar al país en una economía de altos ingresos para 2020 mediante el Nuevo Modelo Económico anunciado en 2010. Uno de los pilares del modelo es el desarrollo de capital humano, que incluye reglas flexibles para la contratación y el despido mientras se mejora la red de seguridad para los trabajadores mediante la introducción de un seguro de desempleo y servicios de empleo integrados. Uno de los principales objetivos del proyecto era la creación de consenso mediante el diálogo nacional sobre la viabilidad del seguro de desempleo en Malasia. Se estableció una comisión tripartita para coordinar el proyecto, integrada por altos funcionarios de ministerios clave y grupos de empleadores y trabajadores. Los empleadores estaban preocupados por los costos del sistema, pero esperaban que este mejorara su posición competitiva y aumentara su capacidad para adaptarse a los rápidos cambios económicos y tecnológicos. Los trabajadores, por otra parte, apoyaban la idea de un sistema de seguro de desempleo pero querían que se mantuvieran las prestaciones por concepto de reducción de personal o que por lo menos se previera el pago de un reconocimiento por la permanencia dentro de la empresa (años de servicio) una vez establecido el sistema. Inicialmente, se formularon cuatro propuestas para someter a la consideración del gobierno. Después de rechazar dos de ellas (propuesta 1, solo prestaciones de seguro de desempleo, y propuesta 4, cuentas de ahorro individuales para el desempleo), se recomendó un estudio más profundo de las dos propuestas finales. Estas consistían en prestaciones de seguro de desempleo y programas complementarios activos en el mercado de trabajo con una cuenta de ahorro adicional para el reconocimiento de los años de servicio (propuesta 3) o sin ella (propuesta 2). En el informe actuarial para la implementación del seguro de desempleo en Malasia se recomendó la propuesta 2 como la opción más viable para el país. A continuación se condujo otro estudio para examinar el mejoramiento de dicha propuesta con medidas de empleo reforzadas. El modelo híbrido presentado al gobierno a comienzos de 2015, sobre el cual todavía no se ha tomado una decisión definitiva, contiene elementos de la propuesta  2 (beneficios de seguro de desempleo y programas complementarios activos en el mercado de trabajo), incluida la cobertura obligatoria para todos los empleados malasios. En ese modelo los desempleados necesitarían acumular 12 meses de contribuciones en un período de 24 meses para tener derecho a las prestaciones, pero quedarían excluidos en caso de renuncia voluntaria o de haber terminado un contrato de duración determinada. La contribución propuesta sería del 0,5% del salario, dividida en partes iguales entre los empleadores y los trabajadores. Los beneficios consistirían en


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una prestación para la búsqueda de empleo (el componente de seguro de desempleo) a una tasa móvil del 80% al 30% durante entre tres y seis meses, y un incentivo al reempleo inmediato, que consistiría en el 25% del saldo restante de la prestación para la búsqueda de empleo. Por consiguiente, la estructura del sistema propuesto ofrece incentivos para encontrar un trabajo adecuado rápidamente. En septiembre de 2014, se preparó en Myanmar el borrador de una matriz de evaluación en el marco del instrumento de evaluación basada en el diálogo nacional (OIT, 2014). En este se enumeraban y describían los sistemas de protección social existentes a lo largo del ciclo de vida, se identificaban brechas de políticas y problemas de implementación y se ofrecían recomendaciones de política para formular e implementar las disposiciones de protección social con miras a reducir las brechas en el piso de protección social. En la matriz se ponía de relieve una serie de prioridades de protección social para el grupo en edad de trabajar, que incluía: i) el desarrollo de mecanismos de protección del desempleo contra el subempleo estacional destinados a los trabajadores informales de las zonas rurales; ii) la creación de vínculos con oportunidades de formación profesional; iii) la extensión de la protección por maternidad a todas las mujeres embarazadas; y iv) la creación de un sistema de protección social para los adultos con discapacidad permanente que no pueden ganar ingresos suficientes. Por último, se observa la necesidad de desarrollar la protección del desempleo y ampliar los servicios de colocación para que sean accesibles a todos las personas que buscan trabajo (en la economía formal e informal). Aunque todavía no se ha implementado, la legislación del sistema de seguro de desempleo aprobada en Myanmar se basa en contribuciones de los empleadores y los trabajadores e incluye varias disposiciones únicas. Una de ellas es el requisito de gozar de buena salud para poder acceder a las prestaciones más adelante. Esto plantea preguntas como las siguientes: ¿cómo se determinará esto y qué pruebas requerirá el agente de seguros?, ¿qué medida se utilizará para determinar el nivel de salud?, ¿cómo incidirá este requisito en la consideración de las denegaciones de trabajo en relación con un “empleo adecuado”? Otro elemento único es la disposición legal para el pago de una suma global de beneficios en efectivo en caso de que las contribuciones hayan sido pagadas por menos de 12 meses. En los sistemas de seguro de desempleo tradicionales, las prestaciones en efectivo se pagan en cuotas mensuales (en algunos casos quincenales), para permitir que las personas administren mejor sus recursos y evitar que caigan en la pobreza. Por último, la legislación permite que los empleadores recuperen el 25% de sus contribuciones más intereses una vez que la solicitud de la prestación presentada por el trabajador ha sido aprobada. El mismo porcentaje


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puede reclamarse en caso de que un trabajador obtenga un beneficio por concepto de discapacidad conforme la Ley de Seguridad Social de 2012. Este tipo de reembolsos no tienen precedentes en el mundo de los seguros de desempleo y podría plantear problemas de sostenibilidad, que requerirán un análisis más detallado desde una perspectiva actuarial.

H.

Observaciones finales

Pese a que se han implementado diversos sistemas de protección del desempleo en los países asiáticos, muchas mujeres y hombres en edad de trabajar todavía carecen de una cobertura adecuada para estabilizar sus ingresos en caso de desempleo. De acuerdo con el World Social Protection Report (OIT, 2015), solo el 17% de los trabajadores de Asia y el Pacífico podría acceder a prestaciones (contributivas o no contributivas) en caso de desempleo en el marco de la legislación actual. Ese porcentaje está muy por debajo de la media mundial del 28%. Esa cifra es del 80% en Europa, el 38% en América Latina, el 21% en el Oriente Medio y el 8% en África. La cobertura efectiva —es decir el porcentaje de trabajadores desempleados que realmente reciben prestaciones de desempleo— es apenas superior al 7% en Asia y el Pacífico y asciende solo al 12% a nivel mundial. Todos los sistemas de seguro de desempleo son únicos y presentan características diferentes en el diseño de diversos elementos. Antes de implementar un sistema de seguro de desempleo se debe tener en cuenta una gran cantidad de elementos. Las partes interesadas en cada país deben desarrollar su propio proyecto sobre la base de las prioridades nacionales, la economía nacional, el mercado de trabajo y el desempleo. Para los países asiáticos en desarrollo, la estrategia más adecuada para la creación de planes de protección del desempleo consiste en construir una combinación de instrumentos sobre la base de las necesidades específicas de cada país. Dos elementos fundamentales en el desarrollo de esos programas son la colaboración y la creación de consenso entre las principales partes interesadas, con miras a identificar los instrumentos clave para proporcionar protección contra el desempleo a las mujeres y los hombres en edad de trabajar. Se recomienda firmemente que los países en desarrollo con sistemas de seguro de desempleo lleven a cabo evaluaciones actuariales regulares para medir la eficacia y la eficiencia de sus respectivos sistemas y detectar los problemas que pudiera haber. En los países en desarrollo donde se planea introducir un sistema de seguro de desempleo, una evaluación actuarial es importante para asegurar la creación y el desarrollo de un sistema


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sólido, eficaz y que satisfaga tanto las necesidades de los trabajadores como de los empleadores. Para concluir, Asami (2010) ofrece un consejo a quienes están considerando un sistema de seguro de desempleo y afirma que si están proyectados y administrados de manera adecuada, estos sistemas pueden mantener su sostenibilidad financiera y aliviar la difícil situación de los desempleados, incluso en economías de industrialización reciente. Sin embargo, también advierte que, de no estar proyectado o administrado de manera adecuada, el seguro de desempleo puede volverse insostenible desde el punto de vista financiero y no mitigar el sufrimiento de los desempleados. En esas circunstancias, el público podría perder la confianza en tales sistemas, y la probabilidad de que empleadores y empleados evadieran el pago de sus contribuciones aumentaría. El autor concluye que la introducción del seguro de desempleo es una oportunidad única e irrepetible. Si se establece un sistema de seguro de desempleo adecuado de manera satisfactoria, hará muchas cosas buenas. Pero si no es así, hará más daño que bien.

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Capítulo IV

Protección ante el desempleo en Colombia: una propuesta de reforma del Mecanismo de Protección al Cesante

Mario D. Velásquez Pinto

Introducción Uno de los problemas importantes que se presentan en el mercado de trabajo colombiano es el de la falta de protección efectiva ante la pérdida del empleo. Pese a que en el país existen tres instrumentos destinados a proporcionar beneficios monetarios ante dicha contingencia, su provisión y suficiencia no está necesariamente asegurada. En efecto, las indemnizaciones por despido operan solo frente al despido por causas no justificadas y, aun en tal caso, no aseguran ingresos para un período de duración efectiva de la cesantía. El auxilio de cesantías, por su parte, se utiliza ampliamente para fines de consumo previstos por la ley, lo que disminuye su alcance y suficiencia. Por su parte, el Mecanismo de Protección al Cesante (MPC), más reciente, presenta un alto grado de subutilización. El MPC proporciona un beneficio monetario al desempleado, financia contribuciones mínimas a los sistemas de pensiones y de salud y, sobre todo, presta servicios de intermediación laboral y de formación profesional. Sin embargo, presenta un significativo grado de subutilización, pues la ejecución


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del total de los recursos disponibles era inferior a la mitad y menor a un 30% en el caso del componente destinado a financiar prestaciones monetarias, en noviembre de 2015. La razón principal de la baja utilización del MPC radica en que no asegura una provisión significativa de beneficios monetarios capaces de compensar la pérdida de ingresos que genera la cesantía. En efecto, en ese esquema, la existencia de prestaciones monetarias para asegurar cierto nivel de consumo en caso de desempleo depende de la voluntad del trabajador de usar sus propios fondos del auxilio de cesantías, con aportes complementarios a modo de incentivos. Sin embargo, el auxilio de cesantías se ha constituido, en gran medida, en un décimo tercer salario, por lo que su uso se ha desvirtuado para financiar gastos de consumo. Con el objetivo explícito de asegurar un ingreso relevante para enfrentar episodios de desempleo, se propone la creación de un seguro de cesantía, financiado principalmente con la reasignación de recursos existentes del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC), lo que modificaría parcialmente el uso voluntario del auxilio de cesantías. En el esquema propuesto, es clave su integración con las políticas activas de empleo y de capacitación laboral, con el fin de orientar los resultados hacia la reinserción productiva de los cesantes. En la primera sección se analizan las características de la institucionalidad en Colombia. En la segunda se discuten elementos considerados necesarios para avanzar hacia un instrumental de protección completa ante el desempleo, a partir de la propuesta de creación del seguro de cesantía. Se presentan sus características generales y, sobre la base de un conjunto de parámetros sobre el mercado de trabajo colombiano, se proyectan sus principales flujos, se estima la tasa de contribución de equilibrio y se identifican fuentes de financiamiento, dada la actual restricción de recursos del MPC. En la tercera sección se examina el papel de los servicios de empleo en la inserción laboral y algunas modalidades que permitirían aumentar el alcance de la protección a los trabajadores independientes e informales por la vía de políticas activas. En la última sección se presentan comentarios generales sobre la propuesta desarrollada y se señalan áreas de diseño que se deberían analizar para asegurar la eficiencia en el uso de los recursos, así como su eficacia para disponer de un sistema que asegure beneficios monetarios y no monetarios a fin de enfrentar la contingencia de la cesantía.

A.

La protección ante el desempleo en Colombia

Como se indicó en la introducción, el instrumental disponible en Colombia para brindar protección a quienes pierden su empleo consiste en tres mecanismos con los que se busca compensar la pérdida de ingresos generada


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por la cesantía: i) las indemnizaciones por despido; ii) el auxilio de cesantías, y iii) el Mecanismo de Protección al Cesante, que incluye políticas activas. Esos instrumentos se analizan a continuación.

1.

Indemnización por despido

Esta indemnización se encuentra regulada por el artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, en que se establece que, en caso de término unilateral del contrato de trabajo por parte del empleador, sin causa justa y comprobada, o de término unilateral por parte del trabajador por alguna de las justas causas consideradas en la ley, el empleador deberá al trabajador una indemnización que se define según el tipo de contrato: i)

Si se trata de un contrato a término fijo, el monto de la indemnización se define como el valor de los salarios correspondientes al tiempo que falte para cumplir el plazo estipulado del contrato, o el de la duración de la obra o la labor contratada. En todo caso, la indemnización no será inferior a 15 días de salario.

ii) Si se trata de contratos indefinidos, la indemnización se pagará según el nivel del salario y la antigüedad en el empleo. Así, en el caso de trabajadores que perciban un salario inferior a diez salarios mínimos mensuales legales, se pagarán 30 días de salario cuando el trabajador tenga un tiempo de servicio no mayor de un año. Si tiene más de un año de servicio continuo, se le pagarán 20 días adicionales de salario sobre los 30 días que le corresponden por el primer año, por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción. iii) En el caso de trabajadores que devenguen un salario igual o superior a diez salarios mínimos legales mensuales, un pago de 20 días de salario cuando el trabajador tenga un tiempo de servicio no mayor de un año. Si tiene más de un año de servicio continuo, se le pagarán 15 días adicionales de salario sobre los 20 días que le corresponden por el primer año, por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción.

2.

Auxilio de cesantías

Este mecanismo de ahorro forzoso se estableció como autoaseguramiento mediante cuentas individuales. Es una prestación social que el empleador debe pagar al trabajador al término del contrato de trabajo. Equivale a un mes de salario por cada año de servicio prestado y proporcionalmente por fracción de año. Se debe liquidar desde el primero hasta el último día de trabajo.


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Originalmente, el auxilio de cesantías permanecía con el empleador durante toda la vigencia de la relación laboral. Se pagaba sobre la base del último salario devengado y se aplicaba a todos los trabajadores contratados antes del 1 de enero de 1991. En virtud de la Ley núm. 50 de 1990 se creó el régimen especial de cesantía que, a diferencia del régimen tradicional, estableció que el auxilio de cesantías permanecerá en poder del empleador durante un año como máximo pues, a más tardar el 14 de febrero de cada año, la deberá consignar en la Administradora de Fondos de Pensiones y de Cesantías elegida por el trabajador. Independientemente de los regímenes de cesantía señalados, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 253 del Código Sustantivo del Trabajo, se establece que: “Para liquidar el auxilio de cesantía se toma como base el último salario mensual devengado por el trabajador, siempre que no haya tenido variación en los tres (3) últimos meses. En el caso contrario y en el de los salarios variables, se tomará como base el promedio de lo devengado en el último año de servicios o en todo el tiempo servido si fuere menor de un año”. En el artículo 99 de la mencionada Ley, se establece que el 31 de diciembre de cada año se calculará el monto de la cesantía, por la anualidad o la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. Además, se establece que el empleador cancelará al trabajador intereses legales del 12% anual o en forma proporcional por fracción. Por último, se otorga al trabajador el derecho a trasladar su saldo de un fondo de cesantía a otro, gestionados por administradoras de fondos de cesantías. Como excepción a la regla general de liquidación y entrega del auxilio de cesantía al término del contrato de trabajo, la normativa laboral permite la liquidación y pago del auxilio de cesantía parcial, para adquirir una vivienda con su terreno o solo un terreno, o para la construcción, ampliación, reparación o mejora de una vivienda de propiedad del trabajador o de su cónyuge. También se puede utilizar para la liberación de gravámenes hipotecarios o la adquisición de títulos sobre planes de construcción de viviendas de los empleadores o de los trabajadores, contratados con entidades oficiales o privadas (artículo 2, Decreto núm. 2076 de 1967). Por su parte, en la mencionada Ley núm. 50 de 1990 (numeral 3º) se estableció que los retiros de cesantías también podían aplicarse para financiar los pagos por concepto de matrículas del trabajador, su cónyuge o compañero permanente y sus hijos, en entidades de educación superior reconocidas por el Estado. Por último, en el Decreto núm. 2555 de 2010 se incluyó el pago de “cánones extraordinarios”, es decir, los abonos que se realicen a los contratos de arrendamiento de viviendas familiares.


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Al respecto, Reina (2013) señala que, del total de los retiros de las cesantías, un 55,9% se utilizó para fines de vivienda y un 5,8%, para educación. Así, un 38,3% de los fondos se retiraron al término del contrato de trabajo. Por su parte, la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía (Asofondos, 2016) informó que en 2015 un 35,7% de los fondos de cesantías se utilizaron como prestación ante la desvinculación del empleo. Un 26,5% se destinó al mejoramiento de la vivienda, seguido de la compra de vivienda, con un 25%. Un 9,3% se utilizó para financiar estudios del afiliado o de su familia y el 3,6% restante se destinó a otros retiros autorizados por el empleador.

3.

Mecanismo de Protección al Cesante1

El Mecanismo de Protección al Cesante (MPC) protege a los trabajadores al quedar desempleados, pues les permite mantener el acceso a servicios de salud, el ahorro a pensiones, una cuota monetaria y los servicios de intermediación laboral y capacitación brindados por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y las Cajas de Compensación Familiar (CCF). La afiliación es obligatoria para todos los empleados pertenecientes a las CCF, salvo en el caso de los trabajadores de salario integral (equivalente a 13 salarios mínimos legales, como mínimo) y trabajadores independientes, para quienes la afiliación es voluntaria. El cesante que cumpla los requisitos será incluido por el FOSFEC para el pago de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones y a la cuota monetaria, según corresponda2. Será remitido a cualquiera de los operadores autorizados de la Red de Servicios de Empleo, para iniciar el proceso de asesoría de búsqueda, orientación ocupacional y capacitación. Los trabajadores dependientes o independientes que cumplan el requisito de aportes a las CCF recibirán un beneficio, con cargo al FOSFEC, que consistirá en aportes al Sistema de Salud y Pensiones, calculado sobre un Salario Mínimo Mensual Legal Vigente (SMMLV). Los cesantes tendrán la opción de cotizar al sistema de pensiones por encima de un SMMLV con cargo a sus propios recursos. También tendrán acceso a la cuota monetaria del subsidio familiar en las condiciones establecidas en la legislación vigente, de acuerdo con lo que reglamente el Gobierno nacional, como se presenta en el diagrama IV.1.

1 2

Creado en virtud de la Ley núm. 1636, de 18 de junio de 2013. La cuota monetaria es una prestación social en efectivo que se paga mensualmente a los trabajadores por cada persona que tengan a su cargo, con derecho a la misma.


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Diagrama IV.1 Beneficios reconocidos en la Ley núm. 1636 de 2013

Gestión y colocación

Búsqueda y orientación laboral

Pago de salud y pensión

Beneficios por un máximo de seis meses

Prestaciones económicas

Cuota monetaria

Incentivo de ahorro de cesantías Capacitación

Cursos de capacitación

Fuente: Ministerio del Trabajo de Colombia, “Mecanismo de Protección al Cesante. Revisión general del marco general”, Bogotá, Viceministerio de Empleo y Pensiones, 2015.

Entre las condiciones de elegibilidad, se establece que la situación laboral haya terminado por cualquier causa o, en el caso de trabajadores independientes, que su contrato haya alcanzado el plazo de duración pactado y no se tenga ningún otro contrato ni fuente de ingresos. Además, los beneficiarios deben haber realizado aportes durante un año, continuo o discontinuo, a una CCF en el transcurso de los últimos tres años si son trabajadores dependientes y durante dos años, continuos o discontinuos, si son independientes. También deberán inscribirse en alguno de los servicios de empleo autorizados de la Red de Servicios de Empleo y desarrollar la ruta hacia la búsqueda de empleo y programas de capacitación laboral. El beneficiario debe acudir a los servicios de colocación del Servicio Público de Empleo (SPE) a fin de participar en los procesos de selección para las vacantes existentes. Además, se exige no rechazar la ocupación que ofrezca el SPE, siempre y cuando la oferta de trabajo permita percibir una remuneración igual o superior al 80% de la última devengada en el empleo anterior, y en condiciones al menos similares a este último. Aparte de los beneficios que se otorgan por la afiliación obligatoria o voluntaria mencionada, el MPC establece un sistema de ahorro voluntario para enfrentar una situación de cesantía. Específicamente, se estipula que los trabajadores dependientes o independientes que ahorren voluntariamente para el MPC recibirán un beneficio monetario proporcional (definido en función del período de ahorro y el nivel de su salario) que se hará efectivo en el momento en que queden cesantes, con cargo al FOSFEC. Para tener


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derecho al incentivo señalado, quienes devenguen hasta dos SMMLV deberán haber ahorrado de sus cesantías un mínimo del 10% del promedio de su salario mensual del último año. En el caso de quienes devenguen más de dos SMMLV, este deberá ser del 25%. De cualquier modo, la creación del MPC no afecta al derecho del trabajador a realizar retiros de su fondo de cesantías para los otros usos establecidos y ya señalados. El pago de los beneficios del MPC al trabajador cesante elegible terminará a los seis meses, o cuando el beneficiario establezca nuevamente una relación laboral antes del tiempo señalado o incumpla las obligaciones contraídas para acceder a los beneficios del FOSFEC. En todo caso, estos serán incompatibles con toda actividad remunerada y con el pago de cualquier tipo de pensión. Por último, se establece que la afiliación de los trabajadores independientes al MPC siempre requerirá la afiliación previa al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones. Los antecedentes disponibles muestran que el MPC presenta una subejecución significativa de los recursos del FOSFEC ya que, a noviembre de 2015, alcanzaban solo un 44,13% (Ministerio del Trabajo, 2016). Tales resultados han fundamentado la necesidad de revisar su funcionamiento y explorar vías para su reforma.

B.

Una propuesta de reforma del Mecanismo de Protección al Cesante

La situación actual de Colombia en materia de componentes de la protección ante el desempleo presenta grandes similitudes con el resto de los países de América Latina (Velásquez, 2014). En la región, esa forma de protección se caracteriza por la incorporación de variados instrumentos a lo largo del tiempo, muchas veces sobrepuestos y, en ocasiones, con escasa relación entre sí. Todos los países tienen indemnizaciones por despido y también es relativamente amplia la vigencia de las cuentas de ahorro individual por desempleo. Los seguros de desempleo, en cambio, están presentes en un menor número de países y, tal como ha ocurrido en otras partes del mundo, han sido uno de los últimos componentes en la implementación de los sistemas de seguridad social. Dichos componentes presentan a su vez debilidades. Por ejemplo, los beneficios monetarios no están necesariamente asegurados ante la pérdida del empleo (indemnizaciones por despido que dependen de la causa que lo genera). Cuando sí se genera el derecho a percibir esas indemnizaciones, no hay garantía de que los recursos sean suficientes para financiar la duración del desempleo (cuentas de ahorro individual). En los casos en que existe un seguro de desempleo, ese objetivo en general se resguarda mejor.


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Además, el contexto en que operan tales componentes de la protección se caracteriza por una alta proporción de empleo informal. En promedio, esa modalidad bordea el 50% del empleo no agrícola en la región y constituye un formidable desafío para definir una estrategia óptima de protección a quienes pierden su empleo y deben reinsertarse en ocupaciones productivas. Esos antecedentes ilustran la complejidad asociada al diseño de una protección efectiva frente al desempleo. En Colombia, la indemnización por despido sigue el esquema tradicional, con las fortalezas y debilidades ya señaladas. El auxilio de cesantías, por su parte, opera bajo la modalidad de ahorro forzoso y su diseño corresponde al tradicional, de cuentas individuales. No obstante, en la práctica funciona como una remuneración adicional, ya que se ha establecido que los trabajadores tienen la opción de retirar los fondos anuales acumulados (para un conjunto de usos previamente establecidos por ley) y la mayoría ejerce anualmente tal derecho al liquidar sus ahorros. Así, ninguno de los dos instrumentos asegura la compensación de la pérdida del ingreso en la cesantía. El MPC, de más reciente creación, tampoco cumple ese requisito, como se analiza a continuación.

1.

Reformas del Mecanismo de Protección al Cesante

Actualmente, el funcionamiento del MPC presenta dificultades que se expresan en una baja utilización de los recursos disponibles para financiar sus distintos componentes, como se observa en el cuadro IV.1. En efecto, la principal subejecución se registra en el componente de prestaciones económicas y alcanza a solo un 28,47% de los beneficiarios. Cuadro IV.1 Ejecución por componentes y total del Mecanismo de Protección al Cesante (En porcentajes) Componentes

Grado de ejecución

Prestaciones económicas

28,47

Capacitación

70,87

Gestión y colocación

66,72

Gastos de administración

80,39

Sistemas de información

82,39

Total de ejecución del MPC

44,13

Fuente: Ministerio del Trabajo de Colombia, 2016.

El MPC proporciona un conjunto de beneficios, entre los que figura el financiamiento de cotizaciones de salud y pensiones hasta por seis meses; una cuota monetaria por concepto de asignaciones familiares, y servicios


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de información e intermediación laboral y de capacitación profesional. Sin embargo, no incluye un beneficio monetario definido explícitamente para compensar la pérdida de ingresos que provoca el desempleo. Esa es su fundamental debilidad de diseño. En el diseño del MPC se ha asumido una alta valoración de beneficios potenciales (pensiones) o de servicios de salud (muchos ya asegurados con el pilar subsidiado), antes que compensar la pérdida de los ingresos generada por el término del contrato de trabajo. Hay que tener en cuenta que, en el diseño del MPC, el derecho a percibir un beneficio monetario significativo está sujeto a la voluntad del trabajador, que podrá ahorrar parte de sus fondos de cesantía a cambio de un beneficio complementario y proporcional, financiado con el FOSFEC. Se le otorga esa opción pese a que la evidencia indica que tales recursos suelen destinarse a otros gastos que no están relacionados con la condición de cesante. Además, no hay información que asegure que los trabajadores cesantes dispongan de ahorros o activos que les permitan compensar la pérdida de ingresos. Más bien, la pérdida de un empleo formal en ausencia de un mecanismo que asegure un financiamiento del período de cesantía aumenta la probabilidad de transitar hacia empleos informales, por lo que el MPC sería una solución subóptima de protección.

2.

El seguro de cesantía: un diseño preliminar

Para remediar la debilidad señalada se propone la creación de un seguro de cesantía que garantice beneficios monetarios relevantes para el trabajador durante el período de paro, además de disponer de servicios de políticas activas que apoyen la búsqueda de empleo y la reinserción del beneficiario en ocupaciones productivas. Sus principales características se presentan a continuación. a) Diseño del Fondo

Un fondo de reparto, al que contribuirían mensualmente todos los trabajadores dependientes definidos actualmente en el MPC. Esa opción se basa en su mayor eficiencia respecto de otras alternativas (por ejemplo, las cuentas individuales), ya que permite agrupar los distintos riesgos de cesantía de los trabajadores asalariados formales y operaría sobre la base de subsidios cruzados, lo que redunda en un menor costo relativo de financiamiento. b) Beneficios

Una estructura de beneficios definidos decrecientes como proporciones del salario medio de los últimos 12 meses previos a la cesantía, y con una duración de hasta 6 meses (véase el cuadro IV.2).


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Cuadro IV.2 Beneficios del seguro de cesantía (En porcentajes) Duración de la cesantía

Porcentaje del salario medio últimos 12 meses

Mes 1

65

Mes 2

60

Mes 3

55

Mes 4

50

Mes 5

45

Mes 6

40

Fuente: Elaboración propia.

i) Beneficiarios y condiciones de elegibilidad Se propone como cobertura de beneficiarios a todos los trabajadores dependientes, actualmente definidos en la Ley núm. 1636 por la que se crea el MPC. ii) Administración En esta materia se privilegia el criterio de utilizar la institucionalidad existente con el objetivo de no generar costos adicionales, siempre y cuando se disponga de antecedentes que muestren que se trata de la mejor opción disponible. En tal caso, la administración del sistema debería confiarse a las administradoras de fondos de cesantía, que tendrían que llevar registros actualizados y debidamente individualizados de los aportes de los empleadores para cada trabajador, además de pagar oportunamente los beneficios, previa verificación de las condiciones de elegibilidad. c) Tasa de contribución

Sobre la base de la información proporcionada por la Gran Encuesta Integrada de Hogares (DANE, 2015) acerca del trimestre de octubre a diciembre de 2015, es posible obtener el total de cesantes elegibles. Los beneficiarios son los trabajadores asalariados de los sectores privado y público, así definidos en el MPC, con contrato de trabajo indefinido. Para proyectar la base de beneficiarios se utiliza la composición de los cesantes abiertos (no se incluye a los desempleados ocultos, pues se estima que esa categoría corresponde a inactivos que no han hecho esfuerzos por buscar un nuevo empleo). Esos datos se han obtenido a partir de una proyección de las tasas de desempleo abierto, basada en un supuesto de comportamiento cíclico de la economía durante los próximos diez años (con ciclos de tres años), con tasas de cesantía máxima (15%) y mínima (9,11%) que se obtuvieron del comportamiento observado en los últimos diez años.


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Así, dada la proyección de la fuerza de trabajo proporcionada por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la CEPAL (CELADE, 2016), se obtiene la cifra de cesantes anuales al aplicar las respectivas tasas de cesantía. La proyección es de base mensual y los valores correspondientes se han estimado a partir de proyecciones lineales mensuales correspondientes a cada año considerado. En el cuadro IV.3 se presenta la distribución de los cesantes elegibles estimada, a modo de ejemplo, respecto de los primeros seis meses del primer año de la proyección. Los beneficiarios se distribuyen en el tiempo según la antigüedad media en condición de cesantes y cada mes se agrega el flujo de cesantes nuevos. El gasto en beneficios se obtiene al multiplicar el número de beneficiarios por su valor, según su antigüedad en la cesantía. A esos efectos, se aplica el salario promedio de 2015 y se asume una tasa de crecimiento mensual del 0,1%. Cuadro IV.3 Estimación de cesantes beneficiarios en los primeros seis meses de la proyección (En número de personas y pesos corrientes) Duración del desempleo Meses 1

Semanas

Porcentaje del total

4,29

89,78 80,60

2

8,57

3

12,86

72,36

4

17,14

64,96

5

21,43

58,32

6

25,71

52,36

Año 1 Total de cesantes elegibles Mes 1 Mes 2 Mes 3 Mes 4 Mes 5 Mes 6

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

108 899

114 000

119 340

124 931

130 783

136 924

97 770

26 228

19 401

19 574

20 420

21 373

87 773

21 139

15 638

15 776

16 462

78 800

18 978

14 039

14 166

70 741

17 037

12 605

63 510

15 297 57 020

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), “Gran Encuesta Integrada de Hogares. Total nacional. Serie trimestre móvil 01-15”, Bogotá, 2015.

El total de las contribuciones se obtiene mediante la estimación de una tasa de aporte aplicada a la masa salarial de los contribuyentes al sistema, que cumpla la condición de financiar todos los gastos estimados por concepto de prestaciones para los beneficiarios.


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El total de contribuyentes se obtiene al calcular el empleo total en cada año a partir de la diferencia entre la fuerza de trabajo, proyectada por el CELADE (2016) y el total de cesantes abiertos. La tasa de aumento del empleo se aplica al número de asalariados formales privados y públicos de cada año y mediante proyección lineal respecto de cada mes de los años considerados. Así, se obtiene finalmente que la tasa de contribución de equilibrio estimada equivale a un 1,4% del salario promedio mensual. En esta simulación se parte del supuesto de que la economía colombiana enfrentará un aumento de la tasa de cesantía en los primeros años y que, a partir de entonces, la tasa de desempleo fluctuaría entre un mínimo del 9,1% y un máximo del 15,5% durante el período proyectado. Los flujos proyectados de ingresos y gastos del sistema se ilustran en el gráfico IV.1, del mismo modo que el saldo acumulado del Fondo de Garantías Complementarias (FGC). Gráfico IV.1 Seguro de cesantía: simulación a diez años (En miles de pesos colombianos de cada año) 350 000 000 300 000 000 250 000 000 200 000 000 150 000 000 100 000 000 50 000 000 0 Año 1

Ingresos

Año 2

Año 3

Gastos

Año 4

Año 5

Año 6

Saldo acumulado del FGC

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Logarítmica (saldo acumulado del FGC)

Fuente: Elaboración propia.

d) Financiamiento

Es importante señalar que el esquema de financiamiento actual proviene de recursos parafiscales. Esa es la restricción presupuestaria básica sobre la que se construye el MPC y se mantiene al incorporar esta propuesta. Por consiguiente, la estrategia de financiamiento se estructura sobre la base de tres componentes: i)

Reasignación de beneficios monetarios. Se eliminan los actuales beneficios de la cuota monetaria y el bono alimentación, ya que


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en el esquema propuesto se tornan redundantes3. El total de los recursos que provienen de la cuota monetaria, como se presenta en el cuadro IV.4, constituye el componente más importante de la estructura de financiamiento. Para ello se ha considerado el total de beneficiarios del MPC, sus dependientes y el valor de la cuota monetaria de 2015. Cuadro IV.4 Propuesta de reforma: fuentes de financiamiento del seguro de cesantía y el Mecanismo de Protección al Cesante, año base 2015 (En miles de pesos colombianos) Ingresos por cotizaciones Financiamiento

126 188 380 126 188 380

Cuota monetaria (100%)

59 782 547

Cesantías obligatorias (40% del total)

44 877 765

Aporte del FOSFEC (22% del ahorro de cesantías) Bono de alimentación permanente (1%)

9 873 108 11 654 959

Addendum Valor de la cuota monetaria de 2015 (en pesos)

26,9

Valor de la cuota monetaria de 2016 (en pesos)

28,3

Beneficiarios prestaciones económicas

90,9

Dependientes y beneficiarios (en número de veces)

2,04

Antigüedad media (en meses) Salario mínimo (en pesos) Salario medio/salario mínimo (en número de veces) Porcentaje del aporte del FOSFEC por ahorro de cesantías Estimación del Bono de alimentación de 2016 (en pesos)

21,7 644 350 2,0 22% 90 363 531

Fuente: Elaboración propia.

A su vez, se ha considerado la posibilidad de reasignar para ese fin el gasto permanente (solo en el caso de los cesantes nuevos que se incorporan cada año) destinado a la provisión del bono de alimentación, puesto en marcha en 2016. A esos efectos, se estima que un 13% de los recursos estimados para 2016 tendrían dicha condición. ii) Cambio parcial de la voluntariedad del ahorro del auxilio de cesantías. El financiamiento adicional requerido se obtendría al reasignar un 40% de esos fondos para estos fines; es decir, el equivalente a un 0,27% mensual del salario durante 12 meses para obtener el derecho a hasta 3,2 remuneraciones en caso de cesantía. Hay que considerar que también se activa el aporte 3

El Gobierno creó en abril de 2016 un bono de alimentación que complementa el apoyo que se brinda al desempleado mediante el Mecanismo de Protección al Cesante, en virtud del Decreto núm. 582 de 2016, que lo reglamenta. Los bonos se otorgan a través de las agencias de empleo de las Cajas de Compensación Familiar, por un máximo de seis meses y por un monto equivalente a 1,5 SMMLV, que se divide en seis mensualidades iguales.


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complementario del FOSFEC, estimado como el equivalente a un 22% del ahorro de cesantías obligatorio señalado, con lo que se aplica el actual criterio sobre un salario medio, que equivale a dos veces el salario mínimo, tomando la cifra de 21,7 meses como la antigüedad media de los asalariados formales en el empleo4. iii) Otras reasignaciones. Si bien en el ejercicio ilustrativo desarrollado no se incluyen otras partidas de gastos como potenciales fuentes de reasignación, hay que considerar que un 40% de la estructura de gastos del MPC del FOSFEC se destina actualmente al financiamiento del sistema de información (0,5%), gestión y colocación (13,5%) y capacitación (26%). Sería recomendable disponer de evaluaciones sobre el uso eficiente de tales recursos5. Por ejemplo, las evaluaciones de impacto muestran que los servicios de intermediación laboral son eficaces en función de los costos (Card, Kluve y Weber, 2010). Un aumento de la magnitud de los recursos públicos para esos fines permitiría incrementar sustancialmente la cobertura de estos programas. Sin embargo, también se requiere garantizar que las inversiones faciliten efectivamente la inserción en un empleo formal. e) Integración con políticas activas

Los beneficiarios del seguro de cesantía tendrán derecho a ser incluidos en los programas y servicios de empleo y de capacitación laboral. Como parte de esta propuesta, el pago de las prestaciones monetarias se condicionaría a la participación activa de los cesantes en los planes y programas del Servicio Nacional de Empleo y de las Cajas de Compensación Familiar.

C.

Servicios de empleo y protección de independientes e informales

A continuación se analiza el papel de los servicios de empleo en la inserción laboral, a partir de la experiencia más reciente en la región. También se tratan las distintas formas de extender la protección a trabajadores independientes e informales mediante políticas activas. 4

5

Es un beneficio monetario proporcional que reciben los trabajadores que ahorren una parte o la totalidad de sus cesantías para el MPC. Dicho beneficio está sujeto al tiempo de ahorro, el ingreso del trabajador y el monto del ahorro realizado, y puede alcanzar de un 10% a un 22% del monto del ahorro realizado por el cesante. En el 60% del presupuesto actual del MPC del FOSFEC destinado a prestaciones, se incluyen beneficios en forma de contribuciones a la seguridad social (sobre la base de un salario mínimo) para adquirir la protección de salud y pensiones. Al respecto, se estima necesario establecer un tratamiento especial para los aportes al régimen de reparto del sistema de pensiones. En tal caso se afecta el monto de la pensión final, lo que operaría como un desincentivo adicional para el uso del MPC en su estructura actual.


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1.

157

Los servicios de empleo

Alaimo y otros (2015) destacan que el papel tradicional de las políticas de intermediación laboral consiste en acercar a personas que quieran mejorar su situación de empleo (en general, subempleados y desempleados) a vacantes del sector productivo (en su mayoría, empresas privadas del sector formal), mediante la prestación de asistencia para la búsqueda de trabajo, así como asesoría y apoyo a las empresas para la selección de candidatos. En los países más desarrollados, también se incluye la vinculación con programas de capacitación, seguro de desempleo y programas sociales (Mazza, 2011). Estas políticas deben entenderse como un sistema que incluye los SPE, los servicios privados de intermediación (tales como bolsas de empleo privadas o agencias de colocación temporal) y las organizaciones de la sociedad civil que realizan tareas de vinculación laboral (OIT, 2012). Según esa perspectiva, un nuevo e importante papel de los SPE es la articulación de distintos proveedores, aunque todavía se discute a quién se debe beneficiar y si la acción del Estado se ha de concentrar en el suministro directo de servicios, o bien en la subcontratación de proveedores privados u otras organizaciones civiles. Los SPE son muy incipientes en la región y esa es una de las razones por las que son poco utilizados6. Solo un 30% de los trabajadores que buscan empleo lo hace a través de canales formales, entre los que se encuentran los servicios públicos de empleo. Además, salvo México (Flores Lima, 2010), en general los países latinoamericanos no cuentan con sistemas de monitoreo ni de gestión que permitan conocer su desempeño y generar información para la toma de decisiones basada en evidencia. Tampoco se han desarrollado evaluaciones de impacto para determinar si un programa funciona bien, establecer las causas de los posibles problemas y mejorar su eficiencia y eficacia. Alaimo y otros (2015) plantean que los servicios de empleo deberían contribuir a que los buscadores encuentren oportunidades que impliquen un aumento en materia de salario, productividad y nivel de bienestar. En su estudio señalan que entre las políticas principales que se orientan a dicho objetivo (mejorar las reservas de capital humano; apoyar a los trabajadores en períodos de desempleo, suavizando la pérdida de su capacidad de consumo y facilitando la reinserción laboral, y establecer regulaciones destinadas a mejorar las condiciones laborales de los trabajadores sin afectar los incentivos para la contratación formal), también se incluirían las destinadas a mejorar la eficacia de las políticas de intermediación laboral.

6

Los países de la región han invertido muy poco en ese tipo de servicios (menos del 0,04% del PIB (Cerutti y otros, 2014), en comparación con el gasto público de los países de la OCDE (0,17% del PIB) (OCDE, 2011).


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Con el fin de lograr una mejor gestión de los SPE, los autores recomiendan tres acciones específicas. En primer lugar, tener mayor capacidad institucional, autonomía, flexibilidad e integración de servicios, para brindar una atención flexible, que se adapte a las circunstancias de cada caso y a las condiciones del mercado laboral local. Ello implica disponer de presupuesto, personal y canales apropiados para ofrecer servicios pertinentes a quienes corresponda, y contar con información sobre las habilidades de los buscadores de empleo y los requisitos de las empresas. En segundo lugar, lograr una mayor vinculación con los empleadores se considera un factor clave de éxito. Los servicios de alta calidad son esenciales para construir relaciones con los empleadores. La evidencia indica que, a fin de incrementar la cantidad de firmas que utilicen un servicio nacional de empleo, se debe poner énfasis en las necesidades de las empresas, hacer un mayor uso de las tecnologías de la información y mejorar las estrategias de comunicación. También se destaca la importancia de aplicar un enfoque de gestión basada en los resultados. Para ello se requiere que cada servicio ofrecido tenga objetivos claramente especificados, con indicadores medibles para observar el cumplimiento de las metas de desempeño. Además, se deben establecer procesos que garanticen la información acerca del desempeño y sería necesario disponer de un mecanismo transparente de rendición de cuentas. Por último, estudios llevados a cabo por la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2015a a 2015i) en varios países de la región (Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Uruguay) proporcionan abundante información sobre las características de los servicios públicos de empleo. En el caso de Colombia se destaca su enfoque innovador al adoptar un modelo de prestación de servicios de empleo a gran escala en el que participan agencias públicas, privadas y sin ánimo de lucro. En todo caso, también se ponen de relieve los aspectos que se han señalado como factores clave para garantizar procesos adecuados de inserción laboral en empleos formales y productivos. En particular, se encuentra en fase de desarrollo la necesidad de implementar un sistema de gestión de calidad para la planificación, el seguimiento y la evaluación del desempeño. Finalmente, desde la perspectiva de disponer de un sistema de instrumentos para la protección ante el desempleo, el actual funcionamiento del MPC también amerita una pronta evaluación de los programas de capacitación laboral. En efecto, de acuerdo con información reciente (Ministerio del Trabajo, 2015b), el criterio peor evaluado por las CCF es el de la pertinencia de la capacitación proporcionada, pese a que al mismo tiempo se considera que es de buena calidad.


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2.

159

Cómo proteger a los independientes e informales

Una política de protección de los desempleados que se extienda al conjunto de trabajadores independientes e informales puede concebirse como una oferta de servicios esenciales y de apoyo a la empleabilidad7. En ella se deberían considerar tres criterios fundamentales: i) brindar cobertura de ingresos y servicios a los desempleados que no reúnen los requisitos para el seguro contributivo; ii) apoyar la inserción laboral productiva de quienes no tienen empleo o bien se desempeñan en ocupaciones informales, y iii) aprovechar las capacidades institucionales existentes para implementar políticas activas de mercado de trabajo. El primer criterio se justifica por las restricciones de cobertura asociadas con la operación de un sistema de base contributiva en un contexto de alta informalidad del empleo, como lo es el caso de Colombia. El segundo se deriva del anterior, ya que se busca extender la protección a quienes se desempeñan en empleos informales pero realizan actividades de muy baja productividad. Por último, con el tercer criterio se busca combinar la eficiencia con la eficacia, ya que se trata de utilizar capacidades instaladas y buenas prácticas en la materia. Un programa como el sugerido constituye un modelo de intervención centrado en la recuperación del potencial laboral de los trabajadores desocupados e informales. Se trataría de un sistema con características de servicios esenciales de empleo y, por tanto, operaría sobre la base de dos criterios fundamentales: cobertura universal y diseño de rutas diferenciadas de apoyo según las características de los beneficiarios. Ello implica establecer relaciones de cooperación interinstitucionales con otros programas existentes; por ejemplo, de transferencias condicionadas o de empleo directo e indirecto, con la red de oficinas de empleo, o con el sistema de educación y de capacitación para el trabajo. Los servicios esenciales de empleo deberían operar fundamentalmente sobre la oferta de trabajo, por lo que su eficacia para obtener inserciones laborales productivas dependerá en gran medida de su estrecha sintonía con la demanda de trabajo. Dicha demanda puede ser la que generan las empresas o la derivada de políticas específicas de mercado de trabajo, como los programas de empleo directo o indirecto. Los beneficiarios se definen ya sea por efecto de autoselección condicionado por el nivel de los beneficios, como la fuerza de trabajo en condiciones de pobreza e indigencia; los trabajadores informales (tanto independientes como asalariados) y los trabajadores formales que no califican para el seguro de cesantía. Estos deberían ser registrados por los servicios de empleo. 7

El autor presentó una propuesta de esa naturaleza para el caso del Paraguay (Velásquez, 2013).


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En ese esquema, es clave que los servicios de empleo desarrollen modalidades de trayectoria laboral personalizada, en las que se incluirían servicios de capacitación y formación profesional que distingan entre trabajadores ocupados o con mayores vínculos con el empleo formal y cesantes. Un segundo nivel de oferta estaría destinado a la nivelación de estudios, por lo que sería necesario establecer reglas y procedimientos de ingreso a programas existentes. Un tercero quedaría comprendido en la modalidad de servicios de intermediación para los beneficiarios, mediante el diseño y aplicación de planes individuales de inserción laboral. Por último, y dada la heterogeneidad de los potenciales beneficiarios, se debería disponer de intervenciones encaminadas a fomentar el autoempleo y el microemprendimiento. Eventualmente, los beneficiarios podrían percibir una prestación monetaria con el fin de facilitar su participación en programas de formación y orientación laboral. Finalmente, un esquema como el señalado, en el que se combina un componente contributivo bajo la modalidad de un seguro de desempleo aplicable a los trabajadores asalariados del sector formal, con un sistema de programas activos destinados a los trabajadores independientes e informales, requiere un importante esfuerzo para asegurar la provisión de las prestaciones monetarias, y especialmente de las no monetarias, al nivel local. Desde dicha perspectiva, la coordinación interinstitucional y la cooperación público-privada, resultarán clave para asegurar el alcance de la protección deseada y la provisión de beneficios a una población heterogénea de beneficiarios. Así, la actual institucionalidad debería evaluarse en cuanto a su capacidad de responder con eficiencia ante tales desafíos.

D.

Comentarios finales

La protección ante el desempleo en Colombia no está garantizada, pese a que se dispone de tres instituciones que operan en forma simultánea (indemnizaciones por despido, auxilio por cesantía y el MPC), ya que no se asegura la provisión de un ingreso que permita al cesante un nivel aceptable de consumo durante su desempleo. En el contexto señalado, y ante la evidencia que muestra que el MPC está sustancialmente subutilizado, se concluye que la principal causa es la inexistencia de una prestación monetaria relevante. Para subsanar esa carencia, se propone ante todo la creación de un seguro de cesantía. Ese componente operaría bajo la modalidad de un sistema de reparto, que concentraría la gama de riesgos de desempleo entre la población asalariada, lo que la haría más eficiente que otras opciones. De acuerdo con las estimaciones de ocurrencia de episodios de desempleo de la población


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afiliada, las condiciones de elegibilidad de los beneficiarios y el conjunto de parámetros utilizados en su diseño preliminar de prefactibilidad, un sistema como el propuesto buscaría garantizar un ingreso proporcional al salario del asalariado, con una estructura decreciente (de un 65% a un 40% del salario medio) y por un período de hasta seis meses. Una tasa de cotización del orden de un 1,4% del salario corriente garantizaría (ceteris paribus) el financiamiento de los beneficios señalados a mediano y largo plazo. El financiamiento requerido provendría de dos fuentes principales: la reasignación de los recursos destinados a financiar la actual cuota monetaria y el bono de alimentación (en su componente de gasto permanente), y el establecimiento de un régimen de obligatoriedad parcial de ahorro de los fondos de auxilio por cesantía del orden de un 40%, junto con el complemento existente como aporte del FOSFEC para esos fines. Una tercera fuente potencial de financiamiento puede provenir de un mejor uso de los recursos destinados a financiar el sistema de información y las acciones de colocación y capacitación laboral del MPC. Sin embargo, para ello se requiere disponer previamente de la información necesaria, así como de evaluaciones del desempeño e impacto del sistema. En todo caso, se debería analizar la propuesta en sus detalles y precisar los supuestos de diseño, así como su relación con el funcionamiento del mercado de trabajo y de este con el de la economía colombiana. También se deberían analizar cuidadosamente las opciones de administración, con el fin de optar por la alternativa más eficiente. De modo similar, habría que evaluar el papel de los servicios de empleo en los procesos de inserción laboral y el de las políticas activas para extender el alcance de la protección a trabajadores independientes e informales.

Bibliografía Alaimo, V. y otros (2015), Empleos para crecer, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Asofondos (Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía) (2016), “En 2015, ¿cómo invirtieron sus cesantías los trabajadores colombianos?” [en línea] http://www.asofondos.org.co/en-2015-como-invirtieronsus-cesantias-los-trabajadores-colombianos. Card, D., J. Kluve y A. Weber (2010), “Active Labor Market Policy Evaluations: A Meta-Analysis”, The Economic Journal, vol. 120, Nº 548. CELADE (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía-División de Población de la CEPAL) (2016), “Colombia. Estimaciones y proyecciones de población a largo plazo. 1950-2100. Revisión 2015” [en línea] http://www.cepal.org/es/ estimaciones-proyecciones-poblacion-largo-plazo-1950-2100.


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Capítulo V

Protección ante el desempleo: un Fondo general de auxilio de cesantía para la República Dominicana

Mario D. Velásquez Pinto

Introducción En este capítulo se analiza el sistema de protección frente al desempleo de la República Dominicana, en el marco de las características del mercado laboral del país, y se desarrolla una propuesta orientada a perfeccionar el actual mecanismo de auxilio de cesantía. Los antecedentes que sirven de base para la propuesta de reforma señalada han considerado las características y el funcionamiento del mercado de trabajo en los últimos años, que se analiza en la sección A. En la sección B se revisan las principales características del auxilio de cesantía desde el punto de vista de la eficacia de la protección que proporciona al trabajador desempleado, lo que sirve de base para identificar los contenidos centrales de la propuesta. En la sección C se plantea cuáles son los elementos óptimos que se requieren para contar con un instrumental de protección completa ante el desempleo y se profundiza en la propuesta de creación de un Fondo general de auxilio de cesantía (FGAC). Además de presentarse sus características generales, sobre la base de un conjunto de parámetros relativos al mercado de


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trabajo dominicano, se proyectan los principales flujos para un período de diez años y se estima, de un modo preliminar, la tasa de contribución de equilibrio. Por último, en la sección D se formulan comentarios sobre la necesidad de avanzar hacia una protección completa frente al desempleo. Además, se identifican aspectos clave que requieren evaluaciones adicionales para perfeccionar el diseño propuesto del FGAC, y asegurar su seguimiento y evaluación periódicos.

A.

Mercado de trabajo y desempleo

En los últimos años, la economía dominicana registró un crecimiento relativamente alto, de un 6% medio anual, impulsado por el fuerte dinamismo de la minería, los servicios financieros y el sector de las comunicaciones. La crisis financiera internacional de fines de la década pasada no interrumpió esta expansión, sino que solo redujo la tasa de crecimiento. Tal dinamismo ha generado nuevas ocupaciones a un ritmo medio anual del 2,8% en el período 2004-2014, aunque ha presentado amplias fluctuaciones interanuales. Además, como se ilustra en el gráfico V.1, el dinamismo económico derivó en disminuciones sucesivas del desempleo hasta 2008, ya sea que se consideren las tasas de desempleo abierto o ampliado (en el que se incluye al desempleo oculto)1. Desde entonces, ambos indicadores han tendido a estabilizarse en torno a promedios del 14,6% y del 5,9% de la fuerza de trabajo, respectivamente. El efecto en el empleo de los sectores productivos que han dinamizado dicho crecimiento solo se ha reflejado parcialmente en los cambios en la estructura del empleo total. Como se observa en el gráfico V.2, las ramas productivas que han incrementado su participación en el empleo total han sido los servicios no financieros y de hoteles y restaurantes, seguidos por el transporte y las comunicaciones, y los servicios financieros. Ello se explica porque el mayor crecimiento se concentró en ramas —como la minería— que no tienen gran incidencia en la creación de empleo directo, mientras que 1

Cabe hacer dos consideraciones sobre los indicadores de desempleo mencionados. La primera es que, para evitar incluir a los inactivos como desempleados ocultos, sería conveniente controlar por el nivel de salario de mercado al que tales encuestados están dispuestos a emplearse. Ello es especialmente relevante en este caso, pues bajo esta definición se incrementa en forma significativa la proporción de desocupados que buscan trabajo por primera vez y que podría explicarse por jóvenes (la población en edad de trabajar se define desde los 10 años) inactivos que probablemente no manifestarían la intención de emplearse a un nivel de salario coincidente con su productividad y experiencia laboral. La segunda consideración es que, a los efectos del análisis comparado, es recomendable utilizar la tasa de desempleo abierto, pues es la que corresponde a un estándar internacional. Esta tasa permite afirmar que el desempleo en la República Dominicana es de una magnitud inferior al promedio de la región y proporciona información limitada sobre la situación de un mercado de trabajo que opera con un empleo informal relativamente alto y persistente. Asimismo, la baja tasa de desempleo abierto también puede explicarse por el débil instrumental de protección disponible para quienes pierden el empleo y deben buscar otro.


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las que son relativamente más intensivas en trabajo —como la industria, la agricultura y el comercio— registraron una menor expansión. Estos efectos habrían contribuido a impedir mayores disminuciones de la tasa de desempleo. Gráfico V.1 República Dominicana: PIB, empleo total y tasas de desempleo abierto y ampliado, 2000-2014 (En variaciones porcentuales anuales y en porcentajes de la fuerza de trabajo) 20

12

18

10

16 8

14 12

6

10 4

8 6

2

4 0 -2

2 2000

2001

2002

PIB

2003

2004

2005

Empleo total

2006

2007

2008

2009

2010

Desempleo ampliado

2011

2012

2013

2014

0

Desempleo abierto

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información del Banco Central de la República Dominicana, “Sector real”, Estadísticas económicas, 2015 [en línea] http://www.bancentral.gov.do/estadisticas _economicas/real/ y “Población de 15 años y más por condición de actividad según género y categoría ocupacional, año 2014 y otros indicadores”, Encuesta de Fuerza de Trabajo, 2015 [en línea] http://www.bancentral.gov.do/estadisticas_economicas/mercado_trabajo/.

Gráfico V.2 República Dominicana: cambios de las participaciones sectoriales en el empleo, 2000 y 2014 (En variaciones porcentuales) 7 6

5,7

5

0

0 Minas y canteras

-4 -5 -6

Hoteles y restaurantes

-3

Transporte

-2

Otros servicios

-1

-0,8

-1,2

Industria

0,2

Agricultura

0,3

0

Comercio

0,5

Electricidad, gas y agua

1,1

1

Construcción

1,5

2

Administración pública

3

Servicios financieros y seguros

4

-7 -8

-7,4

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información del Banco Central de la República Dominicana, “Población de 15 años y más por condición de actividad según género y categoría ocupacional, año 2014 y otros indicadores”, Encuesta de Fuerza de Trabajo, 2015 [en línea] http://www.bancentral. gov.do/estadisticas_economicas/mercado_trabajo/.


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También se verifica un alto nivel del empleo informal, que en 2014 representó el 55,6% del empleo total (Banco Central de la República Dominicana, 2015b). Se trata de una tendencia persistente en el tiempo, pese a que entre 2005 y 2010 mostró cierto decrecimiento (FORLAC, 2014) explicado principalmente por la puesta en marcha del régimen contributivo de salud2. Como se observa en el gráfico V.3, en los últimos años el empleo informal se ha situado sistemáticamente alrededor de un 20% por encima del empleo formal. Gráfico V.3 República Dominicana: empleo informal e ingreso por hora informal, 2000-2014 (En número de veces respecto de similar variable del sector formal) 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Empleo informal

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Ingreso por hora informal

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información del Banco Central de la República Dominicana, “Población de 15 años y más por condición de actividad según género y categoría ocupacional, año 2014 y otros indicadores”, Encuesta de Fuerza de Trabajo, 2015 [en línea] http://www.bancentral. gov.do/estadisticas_economicas/mercado_trabajo/.

La coexistencia de actividades informales en fases de alto crecimiento económico sugiere la presencia de relaciones de complementariedad con la producción formal y que estas han cumplido un papel importante en los ajustes, al operar como amortiguador de las caídas del empleo en períodos contractivos, y han liderado las fases de recuperación. La evolución de la relación entre el ingreso medio por hora de los empleos informales respecto de los formales se ha situado en torno a un promedio del 75% en el período analizado. Ello sugiere que, en promedio, los ingresos reportados por los empleos informales son inferiores a los de las empresas formales, lo que coincide con el diferencial esperado de productividades entre tales sectores. 2

En el informe de FORLAC (2014) se da cuenta de que el empleo informal se redujo del 58,6% al 47,9% entre 2005 y 2010, como proporción del empleo total no agrícola, especialmente como consecuencia de las reformas en el sistema de seguridad social, que amplió la cobertura del sistema de salud. En todo caso, hay que tener en cuenta que, además de las estimaciones de empleo informal señaladas, se utilizan distintas definiciones operativas.


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En 2014, los diferenciales de ingresos por hora observados entre trabajadores formales e informales mostraban una diferencia del 35,6% a favor de los primeros, que aumentaba al 227,3% en el caso de trabajadores independientes, al 86,5% entre los asalariados del sector privado y al 72% si se trata de empleadores (Banco Central de la República Dominicana, 2015b). Estos resultados se complementan con los obtenidos por la Secretaría de Estado de Economía (Secretaría de Estado de Economía et al, 2006), que revelan que los trabajadores formales trabajan más horas por semana, reciben un mayor ingreso por hora y se desempeñan con mayor frecuencia en actividades secundarias que sus contrapartes informales. Por último, si se consideran también las evoluciones del ingreso medio real por hora de la economía y del PIB anual correspondiente respecto del total de trabajadores ocupados en cada año (véase el gráfico V.4), medidas a través de índices con base en 1999, se advierte que entre 1999 y 2014 el ingreso registró un descenso medio de 15 puntos respecto del valor del año inicial, mientras que el producto por trabajador ocupado aumentó alrededor de un 50% en el mismo período. Ello implica que no se ha verificado la operación de ningún mecanismo que permitiera traspasar, mediante aumentos reales de los salarios, parte del valor agregado generado de manera adicional en el país en los últimos 15 años, al menos para un trabajador medio. Gráfico V.4 República Dominicana: evolución del ingreso medio real por hora y del producto por ocupado, 2000-2014 (Índice 1999=100) 160 140 120 100 80 60 40 20 0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Producto por ocupado

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Ingreso medio real por hora

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información del Banco Central de la República Dominicana, “Sector real”, Estadísticas económicas, 2015 [en línea] http://www.bancentral.gov.do/estadisticas_ economicas/real/; “Población de 15 años y más por condición de actividad según género y categoría ocupacional, año 2014 y otros indicadores”, Encuesta de Fuerza de Trabajo, 2015 [en línea] http:// www.bancentral.gov.do/estadisticas_economicas/mercado_trabajo/.


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Tales resultados se complementan con otro estudio (Fundación Bosch/ Fundación Sol, 2015), donde se estimó un deterioro del ingreso real de los asalariados del 27% en los últimos 10 años, y también con un significativo descenso de la participación de las remuneraciones en el producto (del 47,2% en 2000 a tan solo un 24,3% en 2013). Los antecedentes analizados muestran que la economía dominicana ha exhibido altas tasas de crecimiento en los últimos tres quinquenios, mientras que el producto por trabajador se incrementó un 50%. Sin embargo, el crecimiento del empleo ha tendido a concentrarse en algunos sectores menos intensivos en empleo, como la minería, y ha disminuido la importancia de otros con más capacidad de generar mano de obra, como la industria y la agricultura. Algunos rasgos estructurales del mercado de trabajo no parecen haberse modificado sustancialmente, pues prevalece un bajo desempleo abierto con un sector informal alto y persistente. Esto se ha dado en un contexto caracterizado por el deterioro de los salarios reales medios por hora trabajada, con pérdidas significativas de la participación de las remuneraciones en el producto.

B.

Protección mediante el auxilio de cesantía

El auxilio de cesantía constituye el instrumento de protección disponible en la República Dominicana frente a la cesantía y corresponde a una indemnización monetaria ante el despido “sin causa justa” o por “necesidades de la empresa”3. En el artículo 75 del Código de Trabajo de la República Dominicana se establece que el “desahucio es el acto por el cual una de las partes, mediante aviso previo a la otra y sin alegar causa, ejerce el derecho de poner término a un contrato por tiempo indefinido”, y en el artículo 80 se indica que “el empleador que ejerza el desahucio debe pagar al trabajador un auxilio de cesantía cuyo importe se fijará de acuerdo con las reglas siguientes”: •

3

Después de un trabajo continuo no menor de tres meses ni mayor de seis, una suma igual a seis días de salario ordinario.

Se alude a causales que generan el término del contrato sin que en ello medie responsabilidad del trabajador. En esta categoría también se incluyen otros casos que deriven en la extinción del contrato, como fuerza mayor, denuncia del trabajador fundada en causa justa, quiebra de la empresa o incapacidad del empresario. Se trata, en definitiva, de causas ajenas a la voluntad del trabajador. Una causa “justificada”, en cambio, es la que se genera por conductas indebidas del trabajador o por la decisión de este de renunciar a su puesto de trabajo. En esos casos no existe el derecho a percibir beneficios. Véase un análisis detallado de las características de estos instrumentos en Velásquez (2014).


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Después de un trabajo continuo no menor de seis meses ni mayor de un año, una suma igual a trece días de salario ordinario.

Después de un trabajo continuo no menor de un año ni mayor de cinco, una suma igual a veintiún días de salario ordinario, por cada año de servicio prestado.

Después de un trabajo continuo no menor de cinco años, una suma igual a veintitrés días de salario ordinario, por cada año de servicio prestado. Toda fracción de un año, mayor de tres meses, debe pagarse de conformidad con las dos primeras reglas del mencionado artículo.

Además, se establece que “el cálculo del auxilio de cesantía que corresponda a los años de vigencia del contrato del trabajador anteriores a la promulgación de este Código, se hará en base a quince días de salario ordinario por cada año de servicio prestado”. En cuanto a su aplicación, los datos disponibles revelan que la población potencialmente beneficiaria del auxilio de cesantía es la de los asalariados con contratos de trabajo de carácter indefinido que se desempeñan en empresas privadas y en un conjunto de empresas públicas4. Al respecto, hay que considerar que la falta de un contrato escrito es frecuente en la economía dominicana (afecta a un 51% del total de los asalariados) y es más común en las empresas privadas y las zonas rurales. También se verifica que el tipo de contrato predominante es el de carácter indefinido, que alcanza a un 81,2% del total de los contratos del sector privado, y que la antigüedad media del empleo asalariado en el sector privado es de 3,4 años y en el sector público alcanza a los 5 años. Los cesantes son fundamentalmente asalariados (un 82,6% del total) y llegan a esa situación sobre todo por causales de despido: si se consideran las causales por las que se genera el derecho a percibir el auxilio de cesantía, el despido sería aplicable a un 48,8% del total de cesantes. En 2014, como se presenta en el cuadro V.1, un 53,7% del total de trabajadores que poseían un contrato indefinido y que fueron despedidos recibió el auxilio de cesantía, y en un 4,1% de los casos se generaron disputas por el pago, que derivaron en litigios. Se estima que la duración media de estos litigios es de 16 meses, que los juicios demoran más de 5,5 meses en resolverse y que en alrededor de un 50% de los casos el fallo es favorable a los trabajadores.

4

En virtud de información procesada de la Encuesta de Fuerza de Trabajo de 2014, según Banco Central (2015b).


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Cuadro V.1 República Dominicana: cesantes asalariados con derecho al auxilio de cesantía, 2014 (En número de personas y en porcentajes del total de asalariados con derecho) Percepción del beneficio

Número de personas

Porcentajes del total

Recibió

71 277

53,7

No recibió

56 078

42,2

En disputa

5 425

4,1

132 780

100

Total

Fuente: Banco Central de la República Dominicana, “Población de 15 años y más por condición de actividad según género y categoría ocupacional, año 2014 y otros indicadores”, Encuesta de Fuerza de Trabajo, 2015 [en línea] http://www.bancentral.gov.do/estadisticas_economicas/mercado_trabajo/, procesamiento de datos con Sistema de recuperación de datos para áreas pequeñas mediante microcomputadores (REDATAM+SP).

La información revisada sugiere una baja efectividad en el cumplimiento de la norma y, con ello, una baja eficacia de esta institución para proteger al desempleado mediante el pago de una indemnización. Ello puede explicarse por las siguientes razones: •

Ya que la percepción del beneficio está condicionada al despido sin justa causa o al cierre de la empresa, existen ciertos incentivos para que empleadores y trabajadores pacten un monto inferior ante el término de la relación de trabajo, sin invocar la causal que genera el derecho a percibir el auxilio de cesantía. Dicha práctica permitiría al empleador reducir el pago por auxilio de cesantía y evitaría al trabajador los costos de tiempo y recursos para demostrar que efectivamente se le está despidiendo por la causal que otorga tal beneficio.

Pese al potencial efecto señalado, la cobertura de beneficiarios del auxilio de cesantía, medida respecto del total de asalariados privados con derecho a percibirlo, en la práctica es limitada debido al incumplimiento de la norma (de hecho, un 42,2% de quienes contaban con este derecho no lo percibieron en 2014).

Por otra parte, cerca de un 7,6% de los casos en que no se pagó el auxilio de cesantía se encuentra “en disputa”. Tal situación genera incertidumbre para los trabajadores, pues no tienen certeza del pago, y también grandes costos, ya que durante el período de disputa, que puede ser extenso, no disponen de ingresos. También puede suponer altos costos para los empleadores (con una probabilidad del 50%), ya que un fallo favorable al trabajador implica multiplicar el monto del beneficio en función del tiempo de duración de los juicios.


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El monto medio del auxilio de cesantía aumenta correlativamente con el salario y con la antigüedad en el empleo, y la probabilidad de pago es mayor entre trabajadores con remuneraciones más altas. Así, este mecanismo no asegura a sus beneficiarios un financiamiento para una adecuada búsqueda de empleo y tiende a discriminar a los trabajadores de menores ingresos y menos antigüedad, que son los que tienen más probabilidades de transitar hacia ocupaciones informales.

Las características señaladas del auxilio de cesantía suelen estar presentes en sistemas similares en los demás países de la región. Este modelo de indemnizaciones por despido opera sobre la base de una relación asalariada y formal, y supone que el trabajador registra una relativa estabilidad en su ocupación, fundamentalmente cuando existe un contrato de trabajo de carácter indefinido. Así, la protección brindada por este instrumento es solo parcial porque no busca asegurar la cobertura de un período de desempleo definido ni se vincula con políticas activas de mercados de trabajo5. Las restricciones en la cobertura se vuelven todavía más fuertes cuando se trata de mujeres y jóvenes, pese a que estos grupos presentan un mayor riesgo de desempleo que los hombres y los adultos, respectivamente. A su vez, la alta rotación de la mano de obra que caracteriza a la región, la concentración de empleos de corta duración y las transiciones hacia la inactividad y los empleos informales debilitan la capacidad de estos colectivos para reunir los requisitos de elegibilidad (especialmente el de antigüedad en el empleo) que por lo general establecen estos sistemas. Finalmente, en tanto los mecanismos como el auxilio de cesantía tienen a favor el hecho de constituir una barrera ante el despido injustificado, sus principales debilidades radican en que el pago está condicionado a una única causal, no prevén la exigencia de provisiones reales o de reservas para su financiamiento, y su costo potencial se encarece con la antigüedad del trabajador en el empleo, lo que incrementa la probabilidad de incumplimiento. Además, al operar en economías con alto empleo informal, la cobertura potencial se reduce a los asalariados formales con contratos indefinidos y no está diseñada para operar en forma complementaria con las políticas activas de mercados de trabajo.

5

Para que sea completo, se considera que un sistema de protección debe abordar dos dimensiones asociadas con el riesgo de desempleo: proporcionar un ingreso que compense la pérdida del salario de los trabajadores mientras se encuentran cesantes y apoyarles con políticas activas de mercados de trabajo para encontrar un nuevo empleo productivo. Véase más información en Velásquez (2014).


174

C.

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Hacia un Fondo general de auxilio de cesantía

Como ya se analizó, el auxilio de cesantía presenta un conjunto de insuficiencias para asegurar una protección completa al trabajador que pierde el empleo y apoyar su reinserción en empleos productivos. Tales insuficiencias también pueden explicar la baja incidencia del desempleo abierto en la economía, pues esta situación solo podrían enfrentarla quienes, precisamente, están en condiciones de financiarla con sus propios recursos, mientras que para la gran mayoría de los cesantes constituiría más bien un breve tránsito hacia ocupaciones informales, con bajas probabilidades de retorno a la actividad formal. Una alternativa para superar las debilidades señaladas es considerar un nuevo diseño que integre el actual mecanismo de indemnizaciones por despido con un seguro de desempleo y con políticas activas de mercado de trabajo. Una alternativa de menor complejidad que la sugerida —que solo constituye una solución parcial de protección— es reformar el actual mecanismo de financiamiento del auxilio de cesantía con el propósito explícito de lograr dos objetivos centrales: asegurar su financiamiento para todos los que tengan derecho a percibirlo y reducir la incertidumbre y los costos asociados a la judicialización de las causas en la materia. Esta es la alternativa que se desarrolla a continuación y que propone crear un Fondo general de auxilio de cesantía.

1.

Características principales

Mediante la creación del FGAC se busca establecer un mecanismo de financiamiento de los actuales beneficios del auxilio de cesant��a, con el fin de asegurar su pago oportuno a todos los trabajadores cesantes que cumplan con las condiciones de elegibilidad establecidas por la ley. a) Diseño del fondo

Es un fondo de reparto al que contribuyen mensualmente todos los empleadores obligados al pago del auxilio de cesantía. Desde el punto de vista del financiamiento, esta alternativa es más eficiente que un fondo conformado por cuentas individuales, ya que permite agrupar riesgos de cesantía de los trabajadores asalariados formales que operan en el conjunto de empresas.


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b) Monto de beneficios

Los que actualmente se encuentran vigentes para el auxilio de cesantía. c) Beneficiarios y condiciones de elegibilidad

Los que actualmente se encuentran vigentes para el auxilio de cesantía. d) Administración

La administración del FGAC se confiará a la Administradora de Riesgos Laborales Salud Segura (ARL), que deberá llevar los registros actualizados de los aportes de los empleadores para cada trabajador debidamente individualizado y comprobar el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad de los trabajadores beneficiarios. Además, se confían a la Tesorería de la Seguridad Social (TSS) las funciones de recaudación de las cotizaciones mensuales aportadas por los empleadores y realización de los pagos que correspondan. e) Integración con políticas activas

Los beneficiarios del FGAC tendrán derecho a ser beneficiarios de los programas y acciones en materia de servicios de empleo y capacitación laboral creados por los servicios especializados dependientes del Ministerio de Trabajo y de otras instituciones acreditadas.

2.

Parámetros utilizados y estimación de tasa de contribución para 2014 a) Beneficiarios del Fondo general de auxilio de cesantía

Sobre la base de la información proporcionada por la Encuesta de Fuerza de Trabajo (EFT) para 2014, es posible obtener el total de cesantes con derecho a auxilio de cesantía y disponer de una medida de la magnitud de la población beneficiaria del FGAC (véase el cuadro V.2). El auxilio de cesantía se aplica a los trabajadores asalariados del sector privado y de empresas públicas que se desempeñan mediante un contrato de trabajo de carácter indefinido. Una estimación de estos se obtiene del total de cesantes asalariados formales (privados y del Estado), que representan un 72,8% del total de cesantes. Además, se informa que solo un 53,7% de los trabajadores con derecho al beneficio lo percibió durante 2014 y que un 4,1% del total se encontraba en situación de disputa de dicho beneficio en tribunales del trabajo.


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Cuadro V.2 República Dominicana: fuerza de trabajo y beneficiarios del auxilio de cesantía, 2014 (En número de personas y en porcentajes sobre totales señalados) Categoría ocupacional Total Patrono o socio activo Cuenta propia Empleado del Estado Empleado privado

Población económicamente Ocupados activa

Desocupados abiertos Total

Cesantes Nuevos

4 485 477

4 217 576

286 474

205 845

80 629

156 894

156 603

210

210

0

1 745 647

1 725 605

22 527

22 527

0

561 622

551 516

13 346

13 346

0 0

1 875 248

1 718 656

168 939

168 939

Familiar no remunerado

65 828

65 196

823

823

0

Busca trabajo por primera vez

80 238

0

80 629

0

80 629

Indicadores

 

Tasa de desocupación abierta (en porcentajes de la fuerza de trabajo)

6,4

Tasa de cesantía abierta (en porcentajes de la fuerza de trabajo)

4,6

Total de cesantes asalariados formales abiertos

182 285

Con derecho a auxilio de cesantía

132 780

 

 

Memorándum Cesantes con derecho a auxilio de cesantía

132 780

(Porcentaje total)

Lo recibió

71 277

53,7

No lo recibió

56 078

42,2

5 425

4,1

72,8

100,0

En disputa En porcentajes del total de cesantes asalariados formales abiertos

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información del Banco Central de la República Dominicana, “Población de 15 años y más por condición de actividad según género y categoría ocupacional, año 2014 y otros indicadores”, Encuesta de Fuerza de Trabajo, 2015 [en línea] http://www.bancentral. gov.do/estadisticas_economicas/mercado_trabajo/.

b) Monto de los beneficios

Para estimar el monto de los beneficios se requiere conocer, en primer término, el monto medio mensual efectivamente pagado por los empleadores. Al respecto, se sabe que el monto del auxilio de cesantía se define en virtud del número de días de salario, que aumenta con la antigüedad del trabajador desahuciado en el empleo, por lo que además se requiere conocer la distribución de la antigüedad de los trabajadores cesantes que tienen derecho al beneficio. En el cuadro V.3 se estima que el monto de beneficio medio alcanza a 43,5 días de salario. Dado que se desconoce la distribución en cada uno


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177

de los tramos de antigüedad en el empleo de los cesantes, se ha utilizado el punto medio (marca de clase) para obtener los días efectivos estimados. Para el caso del último tramo (> 5 años) se asume que el promedio es de 6 años. Finalmente, el beneficio medio se obtiene a partir de la suma ponderada de los días estimados con la distribución de la antigüedad en el empleo de los cesantes6. Cuadro V.3 República Dominicana: estimación del beneficio medio por auxilio de cesantía Monto del beneficio

Tramos de antigüedad en el empleo

Días de salario según Ley

Días efectivos estimados

Antigüedad en el empleo de los cesantes (en porcentajes)

Beneficio medio (en días de salario)

> 1 y < 3 meses

0

0

15,0

0,0

> 3 y < 6 meses

6,0

6,0

15,0

0,9

13

13,0

30,0

3,9

> 6 meses y < 1 año > 1 y < 5 años

21 por cada año

63,0

22,0

13,9

> 5 años

23 por cada año

138,0

18,0

24,8

Beneficio medio

 

 

43,5

Fuente: Banco Central de la República Dominicana, “Población de 15 años y más por condición de actividad según género y categoría ocupacional, año 2014 y otros indicadores”, Encuesta de Fuerza de Trabajo, 2015 [en línea] http://www.bancentral.gov.do/estadisticas_economicas/mercado_trabajo/, procesamiento de datos con Sistema de recuperación de datos para áreas pequeñas mediante microcomputadores (REDATAM+SP).

c) Contribuciones al Fondo

Para obtener los ingresos por contribuciones periódicas al FGAC, con cargo al empleador, se requiere conocer el total de los asalariados para los cuales es aplicable el auxilio de cesantía. Para 2014, como se presenta en el cuadro V.4, se ha estimado un total de 1.233.045 asalariados (privados formales y de empresas públicas) por los cuales los empleadores deberán contribuir al Fondo. Por otra parte, para conocer la remuneración media, se asume que la de los asalariados de empresas públicas es un 25% superior al promedio de la remuneración de los dependientes del sector privado formal. Finalmente, a partir de los antecedentes señalados se obtiene la nómina anual, que representa el gasto total en salarios por el total de los trabajadores amparados por el auxilio de cesantía.

6

Dado que solo se dispuso de la información de antigüedad en el empleo de los cesantes para el tramo de “hasta 1 año de antigüedad”, se asumió una distribución para los tres subtramos como la que se presenta en el cuadro V.3.


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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro V.4 República Dominicana: base de contribuciones al Fondo general de auxilio de cesantía (En número de personas y pesos dominicanos de 2014) Asalariados (en número de personas) Asalariados privados formales Asalariados de empresas públicas Total

1 193 045 40 000 1 233 045

Salarios medios (en pesos dominicanos) Asalariados privados formales

16 520

Empleados de empresas públicas

20 650

Nómina anual (en millones de pesos dominicanos)

25%

246 025

Fuente: Banco Central de la República Dominicana, “Población de 15 años y más por condición de actividad según género y categoría ocupacional, año 2014 y otros indicadores”, Encuesta de Fuerza de Trabajo, 2015 [en línea] http://www.bancentral.gov.do/estadisticas_economicas/mercado_trabajo/.

d) Tasa de contribución de equilibrio (2014)

Por último, se estima una tasa de contribución de equilibrio (véase el cuadro V.5), que es aquella que permite financiar la totalidad de gastos de auxilio de cesantía, en función de los supuestos y magnitudes señaladas con anterioridad. Cuadro V.5 República Dominicana: estimación de la tasa de contribución de equilibrio del Fondo general de auxilio de cesantía, 2014 Base de ingresos para contribuciones Asalariados del sector privado formal (en número de personas) Asalariados de empresas públicas (en número de personas) Total de asalariados

  1 193 045 40 000 1 233 045

Salario medio sector privado (en pesos dominicanos)

16 520

Salario medio empresas públicas (en pesos dominicanos)

20 650

Nómina anual (en millones de pesos dominicanos)

246 421

Egresos por beneficios

 

Beneficiarios anuales (en número de personas)

132 780

Monto del auxilio de cesantía (en pesos dominicanos, promedio mensual) Monto medio de beneficios (en días) Días de trabajo al mes Total de pagos de beneficios anuales (en pesos dominicanos) Tasa de contribución (en porcentajes de la nómina anual)

30 401 43,5 23,83 4 036 601 214 1,64%

Fuente: Banco Central de la República Dominicana, “Población de 15 años y más por condición de actividad según género y categoría ocupacional, año 2014 y otros indicadores”, Encuesta de Fuerza de Trabajo, 2015 [en línea] http://www.bancentral.gov.do/estadisticas_economicas/mercado_trabajo/.


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179

La tasa de contribución estimada equivale a un 1,64% del salario ordinario mensual por cada trabajador contratado bajo la modalidad que otorga el derecho al auxilio de cesantía y solo es de equilibrio para el año base 2014. En la sección C.3 se estima la tasa de equilibrio requerida para asegurar el financiamiento del sistema en el tiempo.

3.

Proyecciones del Fondo general de auxilio de cesantía y cálculo de tasa de contribución de equilibrio

Para determinar la tasa de contribución de equilibrio que asegure el financiamiento de las prestaciones por auxilio de cesantía en el tiempo, se ha desarrollado un modelo de proyecciones simple, a partir de las variables señaladas en el apartado C.2. Para ello se ha construido un escenario base en virtud del comportamiento del mercado de trabajo dominicano entre 2000 y 2014, y, en particular, de la tasa de cesantía (que se obtiene del desempleo abierto que publica el Banco Central), que registró un 6,2% de desempleo abierto medio, con un máximo del 7,7% y un mínimo del 4,7%. Se asume que la economía experimentará ciclos económicos de dos años de duración, en los que el desempleo abierto variará entre tales parámetros. Dicho escenario se ha modificado para las proyecciones, manteniendo la tasa de desempleo abierto mínima en un  4,7% y aumentando la tasa máxima al 14%, con el fin de recrear un contexto más pesimista que el del pasado reciente. Con esta decisión se busca probar la “resistencia” del FGAC ante escenarios adversos y no subestimar el costo del sistema, además de incorporar el probable efecto de un mayor uso relativo del auxilio de cesantía en un contexto de pago asegurado. En la simulación también se asume que en el primer año de funcionamiento se generará un primer shock de cesantía (se alcanza el primer punto máximo a los 12 meses) y se proyecta su evolución por 120 meses (10 años). Los beneficiarios se obtienen al aplicar las tasas de desempleo abierto sobre estimaciones mensuales de la fuerza de trabajo, que, a su vez, se determinaron aplicando las tasas de variación anuales de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para 2014. También se establecieron los datos mensuales mediante la interpolación de las variaciones entre los valores anuales. Una vez obtenido el total de los desempleados abiertos, el total de los cesantes con derecho al auxilio de cesantía se determina mediante las proporciones señaladas en el cuadro V.3. El monto del beneficio —es decir, el promedio de días de salario que obtendrá cada cesante— se estimó a partir del beneficio medio del cuadro V.3. Este se aplica sobre los respectivos salarios medios de los asalariados privados y de empresas públicas, respectivamente. Se asume un aumento salarial medio del 0,1% mensual.


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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Una vez estimados los ingresos por contribuciones y los gastos por auxilio de cesantía, se obtiene el saldo mensual del FGAC en cada mes del período de proyección. Utilizando la metodología presentada en el cuadro V.5, se registra una tasa de contribución de equilibrio del 2,14% respecto de la nómina de salarios de las empresas. Los resultados obtenidos muestran que la tasa de contribución estimada del 2,14% permite financiar los beneficios en un contexto hipotético de alta cesantía asalariada y duplica las observadas en los últimos años. Si bien el ejercicio de proyecciones permite modificar un conjunto de parámetros, puede mejorarse significativamente mediante la incorporación de módulos de actividad económica y su comportamiento cíclico o para hacer frente a shocks, o del mercado de trabajo (usando, en lo posible, distribuciones de antigüedad en el empleo y en la cesantía y de los salarios, por ejemplo), o la incorporación de opciones que puedan representar mejor el comportamiento de los agentes involucrados y sus trayectorias desde y hacia el desempleo y el empleo (formal e informal).

D.

Comentarios finales

Los antecedentes analizados sobre las características de la protección ante el desempleo en la República Dominicana, que se basa en el auxilio de cesantía, muestran que está condicionada a la causal que provoca el término de la relación de trabajo y que resulta parcial en cuanto a asegurar una compensación de la pérdida del ingreso del trabajador cesante, así como del apoyo para su reinserción productiva. Una protección completa es aquella que garantiza beneficios monetarios suficientes, por un período adecuado para buscar empleo, y que dispone de servicios que apoyen la búsqueda de un nuevo puesto de trabajo por parte del trabajador. Pese a que este es un rasgo que se presenta en la generalidad de los esquemas de indemnizaciones por despido en la región, no hay evidencia de que exista un fondo que garantice su financiamiento, como el propuesto. El caso de Chile es el más cercano, ya que, si bien el mecanismo de las indemnizaciones por despido injustificado (1 mes de salario por año de antigüedad, con un tope de 11 meses) sigue operando, está integrado parcialmente con el seguro de cesantía. La cotización del empleador que se deposita en las cuentas individuales (un 1,8% de la remuneración imponible del trabajador) se imputa al pago de dichas indemnizaciones y, pese a que tales aportes del empleador se tornan en reservas externas a la empresa, no existen antecedentes que adviertan sobre un mayor uso de este mecanismo ni que ello haya presionado al alza las tasas de cesantía. Puede lograrse una mayor protección al combinar prestaciones monetarias con servicios de apoyo para la inserción laboral y productiva.


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181

Cuando dicha integración existe con un seguro de desempleo, por ejemplo, la provisión de los beneficios monetarios suele estar condicionada a que el beneficiario haya realizado acciones de búsqueda o capacitación. La principal diferencia radica en que, en esos casos, se trata de un programa de beneficios por un tiempo determinado y no de un único pago, como el analizado en este estudio. El FGAC propuesto solo busca garantizar el pago efectivo de los beneficios monetarios compensatorios señalados. En todo caso, hay que considerar que avanzar hacia sistemas de protección como los señalados resulta crucial, especialmente en las economías de la región (BID, 2015), puesto que la ausencia de protección y de apoyo para buscar un nuevo empleo impulsa a muchos trabajadores a realizar actividades informales para sobrevivir. En estas condiciones, no es extraño que las tasas de desempleo abierto no solo sean bajas, sino que también reflejen poco las condiciones de funcionamiento de los mercados de trabajo en América Latina y el Caribe. En lo que respecta a las características esbozadas para la creación del FGAC, existen varios aspectos de diseño que ameritan una definición y desarrollo en una etapa de análisis de factibilidad. En primer término, al operar como un fondo de reparto, todos los empleadores deberán efectuar contribuciones periódicas por cada trabajador contratado con el fin de financiar los beneficios a quienes cumplan con las condiciones de elegibilidad. Por motivos de diseño, habrá empresas que lo utilizarán más que otras, de modo que se verificarán distintas frecuencias de uso. No debería, entonces, descartarse la idea de incorporar un componente variable en la tasa de contribución general, que podría aumentar en función de la frecuencia de despidos de una empresa, con el fin de desalentar el uso del FGAC más allá de lo realmente justificado. Por otra parte, la entidad que lo administre deberá llevar un registro actualizado de los trabajadores afiliados y de los aportes obligatorios efectuados, y se deberían establecer sanciones por el incumplimiento o la falta de pago oportuno de las contribuciones. Asegurar el pago de los aportes al FGAC es fundamental para lograr dos efectos simultáneos: financiar las prestaciones del auxilio de cesantía y minimizar la judicialización por el reconocimiento y pago de estos derechos, lo que beneficiará a empleadores y trabajadores. En el ejercicio de simulación es posible apreciar que los requerimientos de financiamiento disminuyen tras los primeros cinco años de funcionamiento del sistema, de modo que el seguimiento y la evaluación deben ser constantes desde el momento en que este se ponga en funcionamiento. La opción de establecer un máximo de contribuciones por trabajador también es un aspecto que debería considerarse. Por último, se estima necesario evaluar la viabilidad de reasignar parte de la actual tasa de contribución del empleador al seguro de riesgos laborales hacia el FGAC, si se demostrara que tales recursos se encuentran subutilizados.


182

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Bibliografía Banco Central de la República Dominicana (2015a), “Sector real”, Estadísticas económicas [en línea] http://www.bancentral.gov.do/estadisticas_economicas/real/. (2015b), “Población de 15 años y más por condición de actividad según género y categoría ocupacional, año 2014 y otros indicadores”, Encuesta de Fuerza de Trabajo [en línea] http://www.bancentral.gov.do/estadisticas_economicas/ mercado_trabajo/. (2015c), “Índice de precios al consumidor. Nacional. Serie mensual”, Estadísticas económicas [en línea] http://www.bancentral.gov.do/estadisticas_economicas/ precio/. BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (2015), Empleos para crecer, Washington, D.C., septiembre [en línea] http://www.iadb.org/es/temas/trabajo-y-pensiones/ empleos-para-crecer/descargar-empleos-para-crecer,19442.html. FORLAC (Programa de Promoción de la Formalización en América Latina y el Caribe) (2014), Evolución del empleo informal en la República Dominicana, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Organización Internacional del Trabajo [en línea] http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/ documents/publication/wcms_245622.pdf. Fundación Juan Bosch/Fundación Sol (2015), “Ser justos es lo primero…” La crisis de los trabajadores dominicanos bajo el actual modelo económico y los desafíos de una reforma al Código de Trabajo para más justicia y prosperidad. Informe de análisis y propuestas, Santo Domingo [en línea] http://acento.com.do/wp-content/uploads/EstudioTrabajo-RD_FJB_FSOL_2015.pdf. Holzmann, R. y otros (2011), “Severance pay programs around the world: history, rationale, status, and reforms”, Discussion Papers Series, N° 5731, Bonn, Institute for the Study of Labor (IZA), mayo. Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo/Banco Central de la República Dominicana/Banco Mundial (2006), La informalidad en el mercado laboral urbano de la República Dominicana, Santo Domingo. República Dominicana, Gobierno de (2007) Código de Trabajo de la República Dominicana [en línea] http://codigodetrabajo.do/wp-content/uploads/2013/09/Codigo_ Trabajo_Republica_Dominicana.pdf. Velásquez, M. (2014), “Análisis de la protección ante el desempleo en América Latina”, serie Macroeconomía del Desarrollo, Nº 154, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), julio.


Capítulo VI

La protección ante el desempleo en Filipinas

Sharon Faye Piza Rosemarie Edillon Michael Dominic del Mundo

A.

Antecedentes y fundamentos

El desempleo de carácter involuntario se debe a cambios estructurales de la demanda de mano de obra o a fluctuaciones cíclicas de la economía. Los cambios estructurales suelen ocurrir como consecuencia natural del crecimiento económico, cuando los sectores de baja productividad dejan de ser la fuente del crecimiento y los de alta productividad toman su lugar. También pueden tener origen en un choque repentino que afecta a uno o más sectores, por ejemplo, la alteración de los términos de intercambio de insumos y productos relevantes. Los factores cíclicos pueden estar asociados a modificaciones de la demanda agregada interna o externa. Finalmente, el desempleo también puede surgir ante cambios a nivel individual que afectan la capacidad de los trabajadores. Independientemente de la razón, las personas que quedan desempleadas deberían estar en condiciones de seguir teniendo una vida digna. El objetivo de establecer sistemas de protección ante el desempleo es proteger a los trabajadores contra la pérdida de ingresos. En algunos países se consideran también las necesidades de las familias de las personas que quedan desempleadas. La mayoría de los sistemas combinan la seguridad de los ingresos con el aumento de la empleabilidad.


184

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En este capítulo se describe el sistema de protección ante el desempleo de Filipinas. En la sección B se simulan los episodios de empleo de una persona típica y se describen las medidas que pueden tomarse para protegerla de los efectos adversos del desempleo. En las secciones C y D se discuten los sistemas de protección ante el desempleo existentes y propuestos, respectivamente. En la sección E se analizan los sistemas propuestos utilizando los parámetros establecidos en el Convenio sobre la Seguridad Social (Norma Mínima), 1952 (Núm. 102) y en el Convenio sobre el Fomento del Empleo y la Protección contra el Desempleo, 1988 (Núm. 168). En la sección F se analiza un modelo empírico y se proporcionan otros datos que pueden utilizarse para mejorar los regímenes de protección ante el desempleo. La última sección contiene algunos comentarios finales.

B.

Modelo conceptual de (des)empleo

En el gráfico VI.1 se muestra la tendencia temporal del ingreso, del consumo y del costo de las necesidades básicas mínimas de una persona. Como era de esperar, el ingreso depende de su situación de empleo o desempleo. Las líneas se inician en la primera vez que la persona está empleada. Si queda desempleada, el ingreso actual llega a cero. En ese caso, su consumo también tendrá que reducirse, posiblemente por debajo del monto que cubre sus necesidades básicas mínimas, pero nunca llegará a cero. Para compensar la falta de ingresos, la persona emplea sus ahorros o pide prestado.

Ingreso y consumo

Gráfico VI.1 Tendencia temporal del ingreso, del consumo y del costo de las necesidades básicas mínimas sin protección ante el desempleo

Tiempo

Ingreso

Fuente: Elaboración propia.

Consumo

Costo de las necesidades básicas mínimas


Protección y formación...

185

El objetivo principal de la protección ante el desempleo es garantizar que las personas puedan mantener un nivel de consumo que cubra sus necesidades básicas mínimas, incluso cuando están desempleadas. En el gráfico VI.2 se muestra el impacto potencial de los distintos mecanismos enmarcados en la protección ante el desempleo: i) estrategias para reducir la ocurrencia de desempleo, ii) estrategias para reducir la duración del desempleo y iii) el aseguramiento (es decir, el seguro de desempleo). Específicamente en el caso de este último, las primas se recolectan mientras la persona está empleada y gana un salario superior al mínimo, y la asistencia se otorga cuando está desempleada. Además, debe existir una ley de salario mínimo para garantizar que el trabajador pueda al menos cubrir sus necesidades básicas mínimas mientras está empleado.

Ingreso y consumo

Gráfico VI.2 Tendencia temporal del ingreso, del consumo y costo de las necesidades básicas mínimas con protección ante el desempleo

Tiempo

Ingreso

Consumo

Consumo con seguro de desempleo

Costo de las necesidades básicas mínimas

Fuente: Elaboración propia.

C.

Sistemas de protección ante el desempleo

1.

La prestación por desempleo del Sistema de Seguro de Empleados Estatales

De todos los programas de seguridad social disponibles para los trabajadores, solo el Sistema de Seguro de Empleados Estatales otorga a sus miembros un subsidio por desempleo. En la sección 22 de la Ley de la República 8291 se estipulan las condiciones y disposiciones de este beneficio.


186

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

a) Condiciones de acceso

Solo pueden recibir esta prestación los empleados públicos permanentes que hayan sido separados involuntariamente del servicio debido a la supresión de su cargo o puesto con motivo de una reestructuración. Además, se requiere que el trabajador haya pagado las primas respectivas al menos durante un año, pero no más de 15 años antes de su separación del servicio1. b) Monto, duración y pago

El beneficio se otorga en pagos mensuales en efectivo equivalentes al 50% de la remuneración mensual media; la duración depende del período en que el beneficiario prestó servicios (véase el cuadro VI.1). Cuadro VI.1 Esquema de la prestación por desempleo del Sistema de Seguro de Empleados Estatales Contribuciones realizadas

Duración del beneficio (en meses)

1 ≤ años < 3

2

3 ≤ años < 6

3

6 ≤ años < 9

4

9 ≤ años < 11

5

11 ≤ años < 15

6

Fuente: Elaboración propia.

c) Sistema de reembolso

En caso de reempleo2, los montos acumulados recibidos por el beneficiario serán deducidos sin intereses de su indemnización por separación del servicio o jubilación, según cuál sea la causa de terminación de su condición de afiliado. Dada la baja incidencia de la reestructuración en la administración pública, se asume que la tasa de uso del seguro es muy baja o nula. De hecho, en este sector la reestructuración suele ir acompañada de una generosa indemnización por separación del servicio.

1

2

La tasa de aporte (como porcentaje de la remuneración mensual) es del 9% para el empleado y del 12% para el Gobierno. La prima corresponde al aporte obligatorio correspondiente a la afiliación al Sistema de Seguro de Empleados Estatales. Independientemente del sector (público o privado), siempre y cuando el beneficiario esté afiliado al Sistema de Seguro de Empleados Estatales o al Sistema de Seguridad Social en el momento de volver a trabajar (de acuerdo con la sección 3 de la Ley de la República 7699 o Ley de Portabilidad).


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2.

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Seguridad de permanencia en el puesto

Durante la ley marcial de 1974, el Presidente Ferdinand Marcos promulgó el Código de Trabajo de Filipinas (Decreto Presidencial 442). Esta ley establece un pago por separación del servicio para personas que hayan perdido su empleo debido a la instalación de instrumentos de ahorro de mano de obra, despidos o recortes de personal para evitar pérdidas, el cierre u otras medidas que no respondan a grandes pérdidas o reveses financieros de la empresa. Si el cese del servicio se debe a un recorte de personal o a la instalación de instrumentos de ahorro de mano de obra, el empleado tiene derecho a un pago único por separación del servicio equivalente como mínimo a un mes de salario. Si se debe al cierre o el cese de operaciones de la empresa para evitar pérdidas, la indemnización corresponderá a un mes de salario o a medio mes de salario por cada año trabajado, según cuál de los dos montos sea mayor. El Código de Trabajo limita efectivamente la ocurrencia de desempleo (estrategia 1) porque incrementa los costos del empleador al despedir a un empleado. En los casos en que la reducción de la plantilla sea inevitable, el pago único por separación del servicio constituye una reserva de ingresos para el trabajador que se encuentra involuntariamente sin empleo. En teoría, dado que la aplicación de la ley es universal, debería brindar una protección efectiva contra los efectos no deseados del desempleo. Sin embargo, no es capaz de reducir la duración del desempleo ni considera que el pago único por separación del servicio sea suficiente para cubrir las necesidades básicas mínimas del trabajador despedido. Por otra parte, el Código tuvo repercusiones indeseadas. El alto costo de la indemnización es una carga para los empleadores. En un estudio del Departamento de Trabajo y Empleo de Filipinas de 2014, se estima que el costo del despido equivale a un pago de 4,65 meses por año trabajado. Para evitar las rigideces de los despidos, los empleadores recurren a contratos de corto plazo (hasta seis meses) y a la subcontratación. Los contratos de corto plazo que se ofrecen a los trabajadores solo incluyen los beneficios mínimos obligatorios en el marco del Sistema de Seguridad Social. Las estimaciones basadas en la Encuesta de la fuerza de trabajo dan muestras de este fenómeno. Entre 2005 y 2013, el número de empleados por contrato a plazo creció a una tasa anual de alrededor del 6,2% en los establecimientos privados y del 6,0% en el sector público. Esto equivale por lo menos al doble de la tasa de crecimiento de trabajadores permanentes en estos sectores formales (un 3,2% en empresas privadas y un 2,1% en el Gobierno). Sin embargo, la proporción de empleados permanentes sigue siendo más elevada que la de empleados por contrato a plazo (tres a uno en empresas privadas y seis a uno en el Gobierno) (véase el gráfico VI.3).


188

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Gráfico VI.3 Empleados por contrato a plazo en el sector formal, 2005-2013 (En miles y millones de personas) 5,0

500

4,5

450

4,0

400

3,5

350

3,0

300

2,5

250

2,0

200

1,5

150

1,0

100

0,5

50

0

2005

2006

2007

2008

2009

Empresas privadas (en millones)

2010

2011

2012

2013

0

Gobierno (en miles) (eje derecho)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de encuestas de la fuerza de trabajo de la Philippine Statistics Authority (PSA), rondas de octubre, 2005-2013.

3.

Otros programas de protección ante el desempleo a) La Oficina del Servicio Público de Empleo

En 1999, se aprobó una ley para fortalecer y ampliar los servicios gubernamentales de facilitación del empleo a nivel local. El objetivo de la Ley de la República 8759 es lograr el pleno empleo y la igualdad de oportunidades laborales para todas las personas. Para ello se estableció una Oficina del Servicio Público de Empleo en todas las capitales de provincia, ciudades principales y otras zonas estratégicas. Estas oficinas comunitarias son mantenidas por la unidad del gobierno local y reciben apoyo por parte de organizaciones no gubernamentales, organizaciones comunitarias y universidades e institutos universitarios estatales. Las oficinas están vinculadas a las respectivas oficinas regionales del Departamento de Trabajo y Empleo en cuanto a su coordinación y supervisión técnica, y a la oficina central del Departamento de Trabajo y Empleo, que coordina la red nacional de servicio de empleo. Hasta ahora, existen 1.397 Oficinas del Servicio Público de Empleo operativas en el país3; sin embargo, sus actividades varían según la zona en que estén ubicadas. Las que se encuentran en zonas muy urbanizadas, donde muchas personas buscan trabajo, tienen una labor más intensa que las ubicadas en zonas menos desarrolladas. 3

El número total de las Oficinas del Servicio Público de Empleo creadas en el país es de 1.925, de las cuales 528 no se encuentran operativas.


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189

El conocimiento y uso de estas oficinas es bajo. Los resultados de la encuesta sobre el mercado laboral de 2008, encargada al Banco Asiático de Desarrollo muestran que solo un tercio de los encuestados conocen el servicio de empleo del Gobierno. Un porcentaje similar de personas afirmaron que han utilizado el servicio (véase el gráfico VI.4). Gráfico VI.4 Conocimiento y uso de los servicios públicos de empleo, 2008 (En porcentajes de personas encuestadas) A. Conocimiento

No conocen los servicios (64)

Conocen los servicios (36)

B. Uso

No utilizaron los servicios (68)

Utilizaron los servicios (32)

Fuente: Banco Asiático de Desarrollo, Labour Market Survey of Philippine Workers, 2008.

b) La red de empleo de Filipinas (PHIL-JobNet)

La Oficina de Trabajo y Empleo del Departamento de Trabajo y Empleo cuenta con un sistema automatizado de búsqueda de trabajo. Este sistema en línea de vía rápida permite el encuentro entre las personas que buscan trabajo y los empleadores. También ofrece orientación para la carrera y asesoramiento en materia de empleo.


190

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

c) El equipo de respuesta rápida del Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE-QRT)

Este programa está destinado específicamente a los trabajadores despedidos. En todas las oficinas regionales hay equipos de respuesta rápida que brindan asistencia integrada a los beneficiarios calificados. La asistencia consiste en lo siguiente: •

facilitación del pago de indemnizaciones;

servicios de empleo (búsqueda de trabajo, asesoramiento laboral, actualización de capacidades y desarrollo de medios de vida y emprendimientos), y

empleo de emergencia y otras formas de subsidios para trabajadores despedidos menos competitivos y marginados y sus dependientes.

d) Programas de capacitación y formación profesional

Los programas de facilitación del empleo mencionados se complementan con varios programas de capacitación y formación profesional que lleva a cabo la Autoridad de Educación Técnica y Desarrollo de Capacidades. Los trabajadores despedidos que desean actualizar sus capacidades son incorporados a estos programas. e) El Programa Pantawid Pamilyang Pilipino (4Ps)

El Programa Pantawid Pamilyang Pilipino es un plan de transferencias condicionadas que invierte en la salud y educación de los niños (de 0 a 18 años) de hogares pobres. Se entregan subsidios en efectivo a los hogares pobres que reúnan los requisitos, siempre y cuando cumplan determinadas condiciones (asistencia a la escuela, vacunación y controles periódicos con profesionales de la salud capacitados). A 2015, el número de hogares beneficiarios rondaba los 4,3 millones. El flujo constante de estas transferencias ayuda a proteger a los hogares pobres de los efectos adversos que produce la inestabilidad de los ingresos.

D.

Propuestas de seguro de desempleo

Como se describió en la sección anterior, en Filipinas no existe un sistema de seguro de desempleo, ni siquiera para los empleados del sector privado. No obstante, en diversas ocasiones se intentó legislar al respecto.

1.

Propuestas del poder legislativo

El primer intento por instaurar el seguro de desempleo tuvo lugar cuando se promulgó la ley de creación del Sistema de Seguridad Social (SSS) de


Protección y formación...

191

Filipinas, en 1954. Además de otros beneficios, el Sistema estaba destinado a otorgar prestaciones a los desempleados en la forma de un seguro de desempleo (RA 1161). Sin embargo, el Presidente Ramón Magsaysay postergó la implementación debido a las críticas recibidas de los trabajadores y del sector empresarial y a la preocupación de que el seguro comprometiera financieramente los otros beneficios del SSS ante la probabilidad de que se elevara excesivamente el desempleo en el país. La instauración del seguro de desempleo volvió a posponerse durante el mandato del Presidente Ferdinand Marcos porque se consideró que sería perjudicial para la economía, ya que Filipinas se encontraba en las primeras etapas del desarrollo industrial. Las disposiciones sobre desempleo tampoco figuraron en el Código de Trabajo, promulgado bajo la ley marcial en 1974. Ante el estado de la economía, agravado por la crisis petrolera, las propuestas de seguro de desempleo se consideraban una carga excesiva para los empleadores (SSS, 2009). Tras el fin de la ley marcial y el regreso de la democracia en 1986, se incrementaron los intentos por instaurar un seguro de desempleo. Uno de los primeros fue el proyecto de ley del Senado 1121, en el que se establecía que la totalidad de la carga del seguro recaería en los empleadores. Posteriormente, mediante el proyecto de ley del Senado 1123, se propuso que el beneficio se financiara con los fondos de jubilación del SSS en lugar de los aportes de los empleadores. Durante el mandato del Presidente Fidel Ramos se dio prioridad a este proyecto de ley, que alcanzó la segunda lectura; sin embargo, por razones que no aparecen en las transcripciones del Senado, se postergó y no volvió a considerarse hasta 1995, durante el Décimo Congreso (Cainghog, 2010). En el Noveno Congreso (1992-1995) se dio el mayor impulso para la promulgación de un seguro de desempleo. La economía del país seguía enfrentando incertidumbres debido a que la apreciación del peso filipino perjudicaba al sector exportador. Por lo tanto, la contribución al seguro de desempleo se consideraba una carga excesiva para los empleadores, dado que estos ya realizaban aportes obligatorios al Fondo Mutuo para el Desarrollo de la Vivienda (Pag-IBIG). Sin embargo, con la esperanza de legislar finalmente un sistema de beneficios, en este período se presentaron varios proyectos de ley, que se consolidaron en el proyecto de ley de la Cámara 14618. Si bien fue apoyado por 123 miembros de la Cámara de Representantes, no avanzó más allá de su inclusión en el programa de trabajo, ya que el Congreso entró en receso ante la proximidad de las elecciones de mitad de período (Cainghog, 2010).


192

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Entre 1995 y 2010, el Congreso se mostró cada vez menos dispuesto a aprobar un seguro de desempleo. La Ley General sobre el Sistema de Seguro de Empleados Estatales (RA 8291), aprobada en 1997, solo daba cobertura a los empleados permanentes del Gobierno. Entre las Reuniones Décima y Decimocuarta, se presentaron apenas seis proyectos de ley sobre seguro de desempleo, que solo llegaron al nivel de comisión debido a las dudas sobre la sostenibilidad del sistema. En los últimos años aumentó el interés por legislar un seguro de desempleo. Entre el Decimoquinto y Decimosexto Congreso (2010 a 2016), se presentaron en total cinco proyectos de ley, pero aún no fueron aprobados. A raíz de la oposición que recibieron las propuestas anteriores por cuestiones de financiamiento y sostenibilidad, en la mayoría de los proyectos de ley presentados en este período no se especifican las fuentes de financiamiento. En los Congresos Decimoquinto y Decimosexto también se consideró la inclusión de los trabajadores filipinos en el exterior como beneficiarios del seguro (HBN 02670 y HBN 00316). En el cuadro VI.2 se comparan las condiciones y disposiciones de cada proyecto de ley.

2.

Propuestas del poder ejecutivo

El poder ejecutivo emitió declaraciones y puso en marcha iniciativas de apoyo a la institucionalización de un sistema de seguro de desempleo. En el Plan de Trabajo y Empleo 2011-2016, se menciona dos veces el establecimiento de un seguro de desempleo como respuesta estratégica para: i) aumentar el cumplimiento del mandato constitucional de proteger los derechos de los trabajadores y ii) garantizar la cobertura universal, la ampliación de los beneficios, el acceso a la protección social y la seguridad de los trabajadores. Mediante la Resolución núm. 6, el Consejo Tripartito de Paz Laboral (TIPC)4 creó un grupo para revisar las recomendaciones sobre la posibilidad de establecer un seguro de desempleo. El proyecto tripartito de reforma del código de trabajo presentado por el Departamento de Trabajo y Empleo para revisar el Código también incluyó en su programa el seguro de desempleo.

4

El Consejo es el principal mecanismo de consulta y asesoría del Departamento de Trabajo y Empleo. Este grupo tripartito, compuesto por representantes de organizaciones sindicales, empleadores y el Gobierno, es responsable de formular proclamas o lineamientos importantes relativos a los trabajadores, el empleo u otros aspectos relacionados.


SBN 1123 (E. Herrera y otros)

Prestación mensual equivalente al 70% del crédito salarial mensual más elevado de los últimos 12 meses anteriores al semestre en que ocurrió el desempleo, sin exceder los 1.000 pesos filipinos

Prestación equivalente a un 40% de la tasa salarial diaria más un 5% por cada dependiente (sin exceder el 60% de la tasa salarial diaria)

HBN 24737 (N. Monfort)

Noveno Congreso

Monto mensual determinado por el Sistema de Seguridad Social (SSS) o el Sistema de Seguro de Empleados Estatales

SBN 1121 (E. Herrera)

Octavo Congreso

Proyecto (autor) Prestación Todo empleado despedido, separado del cargo o cuya relación laboral haya cesado

Condiciones de acceso

120 días como máximo

Todo empleado: a) despedido, separado del cargo o cuya relación laboral haya finalizado b) miembro del SSS durante al menos 5 años y en cuyo nombre se hayan efectuado 60 aportes mensuales antes del semestre en que quedó desempleado

Hasta el retorno al Todo empleado que: empleo, sin exceder a) tenga cobertura como miembro del SSS o del Sistema de Seguro de 90 días en un Empleados Estatales, haya prestado año calendario servicios a un empleador cubierto por la Ley de Seguridad Social y haya recibido de él remuneración durante 26 semanas; b) de ese período, 4 semanas deben preceder inmediatamente al momento del desempleo

Determinada por el SSS o el Sistema de Seguro de Empleados Estatales

Duración

El 50% se reembolsa dentro de los 5 años posteriores al reempleo

Sin régimen específico de reembolso

a) Sector privado: fondo de desempleo del SSS compuesto por el 2% de la remuneración mensual, aportado por los empleadores b) Sector público: fondo de desempleo del Sistema de Seguro de Empleados Estatales compuesto por el 2% de la remuneración mensual, aportado por los empleadores Reservas del SSS para prestaciones de jubilación con garantía del Estado

Sin régimen específico de reembolso

Régimen de reembolso

Primas mensuales totalmente a cargo del empleador

Fuente de financiamiento

Cuadro VI.2 Proyectos de ley sobre seguro de desempleo

Protección y formación... 193


Prestación mensual equivalente al 50% de la remuneración mensual

Prestación mensual equivalente al salario básico mensual vigente

Prestación mensual equivalente al 75% del salario mensual

Prestación mensual equivalente al 70% del crédito salarial mensual más elevado, sin exceder los 1.000 pesos filipinos

HBN 3547 (L. Bakunwa)

HBN 9095 (R. Jabar)

HBN 9289 (M. Isidro)

HBN 11977 (R. Diaz)

Noveno Congreso

Proyecto (autor) Prestación

Cuadro VI.2 (continuación)

Hasta el reempleo, sin exceder los 120 días

3 meses

Hasta el reempleo, sin exceder los 6 meses

Hasta el reempleo, sin exceder un año

Duración

Todo empleado cubierto por el SSS

Todo empleado cubierto por el SSS que: a) haya pagado al menos 36 aportes mensuales b) esté disponible y capacitado para trabajar, hecho que será certificado por el Departamento de Trabajo y Empleo c) se encuentre en situación de desempleo total

Todo empleado cubierto por el Sistema de Seguro de Empleados Estatales o el SSS: a) que haya sido miembro al menos durante 5 años b) que haya pagado al menos 60 aportes mensuales c) cuyo empleador haya informado al Sistema de Seguro de Empleados Estatales o al SSS sobre el desempleo

Todo empleado cubierto por el Sistema de Seguro de Empleados Estatales o el SSS que: a) haya prestado al menos 3 años de servicio ininterrumpido b) haya pagado al menos 30 aportes mensuales c) haya sido separado del servicio sin justa causa

Condiciones de acceso

Régimen de reembolso

El 50% del monto percibido por los empleados se reembolsa dentro de los 5 años posteriores al reempleo

Sin régimen específico de reembolso

Aportes mensuales al SSS

a) Fondo de reserva del SSS b) Aporte de los beneficiarios

Sin régimen específico de reembolso

No se especifica

2% de la remuneración mensual Sin régimen específico del empleado, a cargo de reembolso del empleador

Fuente de financiamiento

194 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


HBN 5634 (T. Dejon)

Décimo Congreso

HBN 14618 (consolidación de HBN 3547, 9095, 9289 y 11977)

Noveno Congreso

Prestación mensual de 1.000 pesos filipinos

Prestación mensual de 1.000 pesos filipinos

Proyecto (autor) Prestación

Cuadro VI.2 (continuación)

Hasta el reempleo, sin exceder los 4 meses

Hasta el reempleo, sin exceder los 3 meses

Duración

Todo empleado que: a) haya sido separado del servicio sin justa causa o dejado cesante por un período mínimo de 6 meses b) sea miembro del SSS o del Sistema de Seguro de Empleados Estatales y haya pagado 30 contribuciones mensuales, las 6 últimas de manera consecutiva e inmediatamente antes del semestre en que se efectivizó la separación del servicio

Todo empleado que: a) haya sido separado del empleo sin causa justificada o dejado cesante por un período de 6 meses b) sea miembro del SSS o del Sistema de Seguro de Empleados Estatales y haya pagado al menos 30 contribuciones mensuales, las últimas 6 en forma consecutiva e inmediatamente antes del semestre en que tuvo lugar la separación del servicio c) no sea trabajador de temporada o vinculado a un proyecto

Condiciones de acceso

a) Fondo de asistencia por desempleo financiado inicialmente con préstamos del SSS y del fondo de seguro estatal, de 500 millones de pesos filipinos cada uno para el sector privado, y con fondos existentes del Sistema de Seguro de Empleados Estatales para el sector público b) Subsidio anual del Gobierno nacional, definido por el Congreso según recomendación del presidente

a) Préstamos del SSS y del fondo de seguro estatal, de 500 millones de pesos filipinos cada uno b) 1.000 millones de pesos filipinos de subsidios anuales del Gobierno nacional para los empleados del sector privado c) 500 millones de pesos filipinos procedentes de los fondos del Sistema de Seguro de Empleados Estatales para los empleados públicos

Fuente de financiamiento

El 50% del monto percibido se reembolsa dentro de los 2 años posteriores al reempleo, con un 5% de interés anual, mediante una deducción obligatoria del salario

El 50% del monto percibido se reembolsa dentro de los 2 años posteriores al reempleo, con un 8% de interés anual, mediante una deducción obligatoria del salario

Régimen de reembolso

Protección y formación... 195


Prestación mensual de 1.000 pesos filipinos

HBN 6305 (J. Hizon)

Prestación equivalente al 40% de la tasa salarial diaria más un 5% por cada dependiente (sin exceder el 50% de la tasa salarial diaria)

Decimoprimer Congreso

HBN 4081 (A. Veloso)

Décimo Congreso

Proyecto (autor) Prestación

Cuadro VI.2 (continuación)

Hasta el reempleo, sin exceder los 6 meses

Hasta el reempleo, sin exceder los 3 meses

Duración

Todo empleado que: a) esté cubierto por el SSS o el Sistema de Seguro de Empleados Estatales, haya prestado servicio a un empleador cubierto por la Ley de seguridad social y haya recibido de él remuneración durante 26 semanas; b) de ese período, 4 semanas deben preceder inmediatamente al momento del desempleo

Todo empleado que: a) haya sido separado del servicio sin justa causa o dejado cesante por un período mínimo de 6 meses; b) sea miembro del SSS o del Sistema de Seguro de Empleados Estatales y en cuyo nombre se hayan efectuado al menos 30 aportes mensuales, los 6 últimos de manera consecutiva e inmediatamente antes del semestre en que se efectivizó el desempleo, y c) no sea trabajador de temporada o vinculado a un proyecto

Condiciones de acceso

a) Sector privado: fondo de desempleo del SSS, compuesto por un 2% de la remuneración mensual, aportado por los empleadores b) Sector público: fondo de desempleo del Sistema de Seguro de Empleados Estatales compuesto por el 2% de la remuneración mensual, aportado por los empleadores

a) Préstamos del SSS y del fondo de seguro estatal, de 500 millones de pesos filipinos cada uno para el sector privado, y 500 millones de pesos filipinos de los fondos existentes del Sistema de Seguro de Empleados Estatales para el sector público b) Subsidio anual del Gobierno nacional definido por el Congreso según recomendación del presidente

Fuente de financiamiento

Sin régimen específico de reembolso

El 50% del monto percibido se reembolsa dentro de los 2 años posteriores al reempleo, con un 8% de interés anual, mediante una deducción obligatoria del salario

Régimen de reembolso

196 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Prestación mensual equivalente al 70% del crédito salarial mensual más elevado de los últimos 12 meses anteriores al semestre en que ocurrió el desempleo, no inferior a 1.000 ni superior a 3.000 pesos filipinos

Prestación mensual equivalente al 70% del crédito salarial mensual más elevado de los últimos 12 meses anteriores al semestre en que ocurrió el desempleo, no inferior a 1.000 ni superior a 3.000 pesos filipinos

HBN 5928 (E. N. Joson)

Prestación mensual equivalente al 50% de la remuneración mensual media

Decimocuarto Congreso

SBN 383 (S. Osmeña, III)

Decimotercer Congreso

SBN 408 (N. de Castro)

Decimosegundo Congreso

Proyecto (autor) Prestación

Cuadro VI.2 (continuación) Condiciones de acceso

2 a 6 meses (con requisitos)

180 días como máximo (se puede recibir una vez cada 5 años)

Todo empleado regular o permanente que: a) sea separado del servicio contra su voluntad debido a la supresión de su puesto (en general a causa de una reestructuración) o desvinculado por recorte de personal u otra decisión similar de la empresa b) haya pagado contribuciones integradas durante al menos 6 meses en el año anterior a la separación del servicio

Todo empleado desvinculado de su empleo que haya sido miembro del SSS o del Sistema de Seguro de Empleados Estatales durante al menos 5 años y en cuyo nombre se hayan efectuado 60 aportes mensuales antes del semestre en que ocurrió el desempleo

180 días como Miembros del SSS que hayan trabajado máximo (se puede al menos 4 semanas antes del recibir una vez cada desempleo 5 años)

Duración

Fondos del SSS

Fondos para prestaciones jubilatorias del SSS o del Sistema de Seguro de Empleados Estatales

Fondos del SSS

Fuente de financiamiento

Todas las prestaciones por desempleo acumuladas se deducirán de las prestaciones por separación voluntaria

Será reembolsado por el empleado dentro de los 5 años del reempleo; las prestaciones se deducirán de los salarios atrasados que cobre el empleado si es reincorporado a su puesto anterior dentro del año posterior a la desvinculación

La prestación por desempleo recibida se deducirá de la indemnización por fallecimiento o discapacidad si el empleado muere dentro de los 5 años posteriores a la fecha en que debía percibir la prestación

Régimen de reembolso

Protección y formación... 197


a) Para empleados fijos, mensual, pero no especificada b) Para trabajadores filipinosen el exterior, un 10% del 1% del total de las remesas de este grupo registradas en el año inmediatamente anterior

Prestación mensual equivalente al 50% del promedio de remuneraciones mensuales del empleado

Prestación mensual equivalente al 50% del promedio de remuneraciones mensuales del empleado

HBN 02670 (G. Arroyo)

HBN 04977 (G. Quisumbing)

HBN 02866 (D. Fernández)

Decimoquinto Congreso

Proyecto (autor) Prestación

Cuadro VI.2 (continuación)

Todo empleado permanente o regular que haya sido separado del servicio contra su voluntad debido a la supresión de su puesto (en general a causa de una reestructuración) o desvinculado por recorte de personal u otra decisión similar de la empresa Todo empleado que: a) haya sido separado del empleo contra su voluntad y haya aportado al SSS o al Sistema de Seguro de Empleados Estatales durante al menos 6 meses antes del momento del desempleo b) desee y esté en condiciones de trabajar en el momento de la desvinculación c) no haya sido despedido por falta de conducta grave o causas similares

a) 1 a 7 meses, según el período en que el empleado haya aportado al SSS (al menos 6 meses de aportes) b) un mes adicional por cada mes que supere los 15 años de aportes

Todo empleado que: a) haya sido miembro del SSS y efectuado aportes regulares durante al menos 7 años, incluidos los trabajadores filipinos en el exterior b) haya buscado trabajando activamente durante al menos 30 días antes de presentar la solicitud

Condiciones de acceso

2 a 6 meses, según el período en que el empleado haya aportado al SSS (al menos 6 meses de aportes)

12 meses como máximo (una vez cada 7 años)

Duración

Aporte obligatorio adicional del empleador al SSS o al Sistema de Seguro de Empleados Estatales equivalente al 0,5% de la remuneración mensual del empleado

No especificado

No especificado

Fuente de financiamiento

Todas las prestaciones por desempleo acumuladas se deducirán de la indemnización por jubilación o separación del servicio

Todas la prestaciones por desempleo recibidas por el empleado se deducirán de sus prestaciones por separación voluntaria otorgadas por el SSS

Sin régimen específico de reembolso

Régimen de reembolso

198 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


a) Para trabajadores regulares, mensual, pero no especificada b) Para trabajadores filipinos en el exterior, un 10% del 1% del total de las remesas de este grupo registradas en el año inmediatamente anterior

Prestación mensual equivalente al 50% del promedio de remuneraciones mensuales del empleado

HBN 00316 (G. Arroyo)

HBN 05144 (G. Quisumbing)

Fuente: Elaboración propia.

12 meses como máximo (una vez cada 7 años)

Apoyo monetario mensual equivalente al salario mínimo mensual vigente

HBN 04668 (R. Mendoza)

2 a 6 meses, según el período en que el empleado haya aportado al SSS (al menos 6 meses de aportes)

1 a 6 meses, según el período en que el empleado haya aportado al SSS (al menos 6 meses de aportes)

Apoyo monetario mensual equivalente al salario mínimo mensual vigente

a) 2 a 6 meses, según el período en que el empleado haya aportado al SSS (al menos 1 año de aportes)

Duración

SBN 450 (R. Recto)

Decimosexto Congreso

Proyecto (autor) Prestación

Cuadro VI.2 (conclusión)

Todo empleado regular que haya sido separado del servicio contra su voluntad debido a la supresión de su puesto (en general a causa de una reestructuración) o desvinculado por recorte de personal u otra decisión similar de la empresa

Todo empleado que: a) haya sido miembro del SSS por al menos 7 años y efectuado aportes regulares, incluidos los trabajadores filipinos en el exterior; b) haya buscado trabajo activamente durante al menos 30 días antes de presentar la solicitud

Todo trabajador del sector formal o informal que haya sido separado del servicio o haya perdido su medio de vida por crisis económicas o desastres naturales

Todo empleado permanente que haya quedado desempleado involuntariamente y haya aportado al SSS durante al menos 1 año antes del desempleo

Condiciones de acceso

No especificado

No especificado

No especificado

No especificado

Fuente de financiamiento

Todas las prestaciones por desempleo recibidas por el empleado se deducirán de las prestaciones por separación voluntaria del servicio

Sin régimen específico de reembolso

Sin régimen específico de reembolso

Sin régimen específico de reembolso

Régimen de reembolso

Protección y formación... 199


200

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

El Departamento también implementó un proyecto de evaluación del efecto de las reglamentaciones5, por el cual se analizaron las principales disposiciones laborales y se elaboró un informe sobre las repercusiones del seguro de desempleo. En el documento se presentan cuatro opciones de sistemas de subsidio por desempleo vinculados a políticas activas del mercado de trabajo para brindar capacitación y facilitar los medios de subsistencia y el empleo (la estrategia 1 ya mencionada). La opción 1 consiste en el pago de una indemnización por despido vinculada a políticas activas del mercado de trabajo. Se relaciona con una política ya existente por la cual las empresas deben informar al Departamento de Trabajo y Empleo acerca de todos los trabajadores despedidos, sea por razones económicas o de otra índole, 30 días antes de la desvinculación o el despido. Tras la notificación, el Departamento solicita a los empleadores que registren a esos trabajadores en las Oficinas del Servicio Público de Empleo. La opción 2 es un seguro de búsqueda de empleo vinculado a políticas activas del mercado de trabajo. Para recibir el subsidio por búsqueda de empleo y acceder a las políticas activas del mercado de trabajo, es necesario registrarse en las Oficinas del Servicio Público de Empleo. La opción 3 es una cuenta de ahorro de seguro de desempleo vinculada a políticas activas del mercado de trabajo. El trabajado y el empleador harían aportes a la cuenta y el Gobierno contribuiría con un monto fijo. En este caso, las políticas activas del mercado de trabajo están vinculadas a la cuenta de ahorro mediante un sistema de registro obligatorio de trabajadores desvinculados o despedidos. En la opción 4 se propone institucionalizar un sistema de seguro de empleo por medio de enmiendas al artículo 283 (causas autorizadas de despido) del Código de Trabajo y la ley de seguridad social. Incluye además la transformación de la indemnización por cesantía encuadrada en las causas autorizadas de despido en un apoyo al ingreso o prestación por desempleo en el marco de un fondo de seguro de empleo, lo que requeriría la enmienda del artículo 283 del Código de Trabajo. Esta opción se orienta a evitar o minimizar los costos por despido asumidos por el empleador, que podrá prorratearlos como pagos de prima durante el período en que el trabajador está empleado. Difiere del sistema actual, en el que el empleador hace un pago único al finalizar la relación laboral. En el cuadro VI.3 se muestran las diferentes opciones propuestas. 5

La evaluación de las reglamentaciones también se aplicó a las siguientes áreas: seguridad de permanencia en el puesto; artículo 40 –lista positiva; formación de aprendizaje; contratación y colocación privadas para empleos locales; Oficinas del Servicio Público de Empleo; Programa Especial para la Inserción Laboral de los Estudiantes; Carta Magna de la Gente de Mar de Filipinas, y empleo en el exterior. Este proyecto se llevó a cabo entre 2012 y 2014 y forma parte del programa de asistencia técnica del Banco Asiático de Desarrollo para el fortalecimiento de las instituciones en pos de un clima más favorable para la inversión. El Departamento de Trabajo y Empleo y el Departamento de Turismo fueron las dos instituciones en las que se realizó la evaluación piloto del efecto de las reglamentaciones.


Opción 2: Seguro de búsqueda de empleo vinculado a políticas activas del mercado de trabajo (estrategia tridimensional)

Apoyo al ingreso

Opción 1: Indemnización vinculada a políticas activas del mercado de trabajo (ampliación del programa de prestación por desempleo existente)

Administrado por el Gobierno por medio del Sistema de Seguridad Social (SSS)

Administrado por la Oficina del Servicio Público de Empleo, el Departamento de Trabajo y Empleo, la Autoridad de Educación Técnica y Desarrollo de Capacidades y otros organismos gubernamentales

Empresa privada

Estructura administrativa

1. Servicios de empleo para facilitar el retorno Igual a la opción 1 al trabajo 2. Capacitación sobre medios de vida o emprendimientos basada en la evaluación de necesidades, que redundará en un apoyo a los ingresos 3. Capacitación basada en una evaluación de necesidades, a fin de actualizar las aptitudes y capacidades y mejorar la empleabilidad

Políticas activas del mercado de trabajo

Subsidio periódico por búsqueda de empleo

Apoyo al ingreso

1. Servicios de empleo para facilitar el retorno al trabajo 2. Capacitación en medios de vida o emprendimientos basada en la evaluación de necesidades, que redundará en un apoyo a los ingresos 3. Capacitación basada en la evaluación de necesidades, a fin de actualizar las aptitudes y capacidades y lograr una mejor empleabilidad

Políticas activas del mercado de trabajo

Indemnización por despido (pago único)

Beneficio monetario/beneficio

Opción

Cuadro VI.3 Opciones propuestas por el Departamento de Trabajo y Empleo

Igual a la opción 1

Costo de administración asumido por el SSS

Aporte compartido entre el empleador y el empleado

Costo del empleador y el Gobierno en capacitación

Costo gubernamental de administración de programas de medios de vida o emprendimientos

Costo de establecer y mantener una estructura de ventanilla única en la Oficina del Servicio Público de Empleo

Costo asumido por el empleador

Asignación de costos

Protección y formación... 201


Fuente: Elaboración propia.

Opción 4. Instauración gradual del seguro de desempleo utilizando programas existentes del Departamento de Trabajo y Empleo y la Autoridad de Educación Técnica y Desarrollo de Capacidades

Apoyo al ingreso

Opción 3: Cuenta de ahorro de seguro de desempleo vinculada a políticas activas del mercado de trabajo Cuenta de ahorros administrada por una institución privada

Estructura administrativa

Integración de programas (programas existentes sobre medios de vida, capacitación y emprendimientos) destinada a asistir a los trabajadores durante períodos de desempleo

Políticas activas del mercado de trabajo

Transformación de la indemnización establecida en la legislación actual en una prestación de apoyo al ingreso enmarcada en el sistema de seguro de desempleo

Apoyo al ingreso

El Departamento de Trabajo y Empleo y la Autoridad de Educación Técnica y Desarrollo de Capacidades a cargo de los programas existentes; las Oficinas del Servicio Público de Empleo y la red de empleo de Filipinas (PHIL-JobNet) como pilar de la integración de programas (sistema de presentación de informes)

Un administrador de fondos gestiona el fondo de seguro de desempleo. En el debate del equipo de tareas sobre seguro de desempleo, se identificó al SSS como posible administrador.

Igual a la opción 1 1. Servicios de empleo para facilitar el retorno al trabajo 2. Capacitación sobre medios de vida o emprendimientos basada en la evaluación de necesidades, que redundará en un apoyo a los ingresos 3. Capacitación basada en una evaluación de necesidades, a fin de actualizar las aptitudes y capacidades y mejorar la empleabilidad

Políticas activas del mercado de trabajo

Retiro de la cuenta de ahorro

Beneficio monetario/beneficio

Opción

Cuadro VI.3 (conclusión)

Oficinas del Servicio Público de Empleo

Departamento de Trabajo y Empleo y Autoridad de Educación Técnica y Desarrollo de Capacidades

Costo asumido por el empleador (aproximadamente igual al costo de la indemnización)

Igual a la opción 1

El Gobierno aporta además una suma directa predeterminada establecida por ley.

El trabajador y el empleador aportan a una cuenta de ahorro personal a beneficio del trabajador.

Asignación de costos

202 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Protección y formación...

3.

203

Propuestas de la Organización Internacional del Trabajo

En 2009, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) prestó asistencia t��cnica en la elaboración de un estudio de viabilidad sobre el seguro de desempleo en Filipinas. Tras analizar la situación de los trabajadores desempleados del país, se concluyó que existen brechas en los programas de protección social. Tomando como marco el Convenio sobre la Seguridad Social (Norma Mínima), 1952 (Núm. 102) de la OIT, en el estudio se alienta la introducción de un seguro de desempleo financiado con aportes de los empleadores y de los empleados (en un comienzo, de un 1% del salario del trabajador cada parte) para brindar protección básica en caso de desempleo. Se consideró que la propuesta era una solución viable y responsable tanto para los empleadores como para los empleados. En cuanto a la administración del régimen propuesto, en el estudio también se recomendó que el SSS o el Sistema de Seguro de Empleados Estatales se ocuparan del financiamiento y los beneficios monetarios, que el registro y la facilitación del empleo quedaran a cargo de las Oficinas del Servicio Público de Empleo y que la Autoridad de Educación Técnica y Desarrollo de Capacidades se encargara de los posibles servicios de formación. En el cuadro VI.4 se destacan las disposiciones de la propuesta. Cuadro VI.4 Propuesta de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) Autor

Prestación

Duración

ILO Feasibility Study (estudio de viabilidad de la OIT)

a) Un 50% (o un 60%) Período del último crédito máximo de salarial mensual 10 meses medio b) Oportunidades de capacitación y asistencia en la búsqueda de trabajo

Condición de acceso

Fuente de Régimen de financiamiento reembolso

Afiliados al Sistema de Seguridad Social (SSS) o al Sistema de Seguro de Empleados Estatales

Aportes de los empleadores y los empleados en partes iguales

No especificado

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de A. Weber, “Social Protection in the case of Unemployment in the Philippines. Draft for Discussion”, ILO Feasibility Study, Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2010.

El sistema propuesto cubriría inicialmente a empresas de diez o más empleados que ya son miembros del SSS o del Sistema de Seguro de Empleados Estatales, pero el objetivo es incluir a todos los empleados de Filipinas.

E.

Análisis de los sistemas propuestos

En esta sección se analizan las propuestas de sistemas mencionadas, de acuerdo con el Convenio sobre la Seguridad Social (Norma Mínima), 1952 (Núm. 102) y el Convenio sobre el Fomento del Empleo y la Protección contra


204

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

el Desempleo, 1988 (Núm. 168) de la OIT. Los parámetros relevantes para la evaluación son la cobertura, el financiamiento, el acceso a los beneficios y la duración y tamaño de la prestación.

1. Cobertura El Convenio Núm. 102 establece una cobertura mínima del 50% de los empleados, pero en el Convenio Núm. 168, la cobertura requerida es mayor, no inferior al 85%, incluidos los empleados públicos y los aprendices. Un punto común en todos los proyectos de ley es la cobertura de los empleados del sector formal, dado que los que sí la tienen son afiliados del SSS o del Sistema de Seguro de Empleados Estatales. De este modo se cumpliría con las normas establecidas en los dos Convenios. Según el SSS, sus afiliados suman 23,7 millones a marzo de 2015, cifra que se acerca a la estimación que surge de la Encuesta de la fuerza de trabajo realizada en abril de ese año, de 22,6 millones de asalariados6. Los proyectos de ley más rigurosos (HBN 5928, SB 450 y HBN 01544) limitan la cobertura a los empleados permanentes o regulares.

2. Financiación Los aportes de los empleados no deberían exceder del 50% de los recursos financieros asignados. Esto es congruente con el hecho de que la protección social es un derecho humano fundamental y el Estado es el principal garante de derechos. El Convenio Núm. 102 de la OIT también estipula que la tasa de las cotizaciones debería determinarse mediante estudios y cálculos actuariales. La principal fuente de financiamiento mencionada en los proyectos de ley es el SSS (y el Sistema de Seguro de Empleados Estatales en el caso del sector público). Los proyectos presentados ante el Decimotercer Congreso daban más detalles sobre otras fuentes de financiamiento. En el HB 14618 se propuso un subsidio del Gobierno nacional de 1.000 millones de pesos, además de las contribuciones del SSS y del fondo de seguro estatal, de 500 millones de pesos cada una, para los empleados del sector privado, y 500 millones de pesos procedentes de fondos existentes en el Sistema de Seguro de Empleados Estatales para los empleados del sector público. En el proyecto HBN 5634 se proponía un préstamo del SSS, del fondo de seguro estatal y del Sistema de Seguro de Empleados Estatales, de 500 millones de pesos cada uno, para establecer un fondo de asistencia al desempleo. Además, requeriría un subsidio anual del Gobierno nacional.

6

La última estimación publicada por la Philippine Statistics Authority (PSA), el instituto de estadística de Filipinas, excluye a la isla de Leyte (alrededor de 600.000 asalariados, según estimaciones anteriores).


Protección y formación...

205

Se presentaron varias sugerencias en los proyectos hacían referencia a las contribuciones. En el SBN 1121, el HBN 3547, el HBN 6305 y el HBN 2866 se proponía como prima un porcentaje determinado (del 0,2% al 0,5%) de la remuneración mensual del empleado, a cargo solamente del empleador. Por otra parte, dos de las opciones presentadas en la evaluación del efecto de las reglamentaciones sobre el seguro por desempleo realizada por el Departamento de Trabajo y Empleo tenían que ver con la división de costos entre el empleador y el empleado. Esta disposición en particular es un tema muy polémico que ha impedido el avance hacia la instauración de un sistema de prestación por desempleo. Además, falta información sobre la viabilidad y sostenibilidad financiera de los sistemas propuestos.

3.

Condiciones de acceso a los beneficios

Los dos Convenios de la OIT requieren un período espera para evitar abusos. Según el Convenio Núm. 168, están excluidos los empleados que han quedado cesantes debido a conductas indebidas o que se han desvinculado de su puesto voluntariamente sin causa justificada. Pueden tomarse como base del rechazo del beneficio otras disposiciones, como la falta de uso de servicios de formación profesional o facilitación del empleo. Las condiciones de acceso especificadas en las distintas propuestas analizadas arriba se ajustan a las normas de la OIT. Todas establecen un período de espera como medida precautoria. La calificación del tipo de desvinculación laboral se determina en todas las propuestas. Aquellas que indican al SSS o al Sistema de Seguro de Empleados Estatales como fuente de financiamiento, también establecen como condición el pago ininterrumpido de la prima. Ninguno de los proyectos de ley presentados vincula los sistemas de prestación a los programas o políticas activas del mercado de trabajo. En cambio, el vínculo se especifica claramente en todas las opciones presentadas por el Departamento de Trabajo y Empleo. No obstante, existe un requisito de registro en una Oficina del Servicio Público de Empleo, lo que podría ser dificultoso en las unidades de gobierno locales que no cuenta con este servicio. Asimismo, se deben tomar medidas para evitar la búsqueda de rentas por parte de las oficinas.

4.

Duración y monto de las prestaciones

En los dos Convenios de la OIT se ordenan pagos temporales y periódicos de las prestaciones. En el marco del Convenio Núm. 102, la prestación debería ser de al menos un 45% del salario y tener una duración de 13 semanas en un período de 12 meses. Las normas del Convenio Núm. 168 son más


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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

generosas: determinan un beneficio de al menos un 50% del último salario y una duración de hasta 26 semanas por período de desempleo o de 39 semanas en un período de 24 meses. Con respecto al monto de la prestación, todas las propuestas están dentro de lo estipulado, excepto la HBN 9289. Un sistema peculiar que se menciona en una de las opciones es la transformación de la indemnización en prestaciones por desempleo. Excepto en los proyectos de ley HB 3547 y HB 00316, la duración de las prestaciones que se propone concuerda con las normas de la OIT. En general, las propuestas contemplan una duración de tres a seis meses.

5.

Estructura institucional

El seguro de desempleo sería administrado por el SSS o el Sistema de Seguro de Empleados Estatales, dado que la prestación propuesta se suma a otros beneficios disponibles para quienes están cubiertos por estos dos organismos. Una de las opciones presentadas por el Departamento de Trabajo y Empleo es que las Oficinas del Servicio Público de Empleo administren la afiliación de los trabajadores que reúnen los requisitos.

F.

Datos empíricos del desempleo transitorio

1.

Perfil del desempleado

Para diseñar un sistema de prestaciones adecuado, es necesario conocer mejor las características de los desempleados. Con este fin de determinar el perfil de este grupo, se reunieron datos de panel a partir de varias rondas de la Encuesta de la fuerza de trabajo. Esta Encuesta brinda un marco cuantitativo para la elaboración de planes y políticas que afectan el mercado de trabajo. Su objetivo es obtener estadísticas sobre el nivel y la tendencia del empleo, el desempleo y subempleo en todo el país y en cada una de las regiones administrativas. Se realiza trimestralmente, en el primer mes de cada período. Para crear un conjunto de datos de panel sobre las tendencias del desempleo en el país, se utilizaron las rondas de julio de 2012 y de enero de 2013 de la Encuesta de la fuerza de trabajo. El número de identificación del hogar, la edad, el sexo y la relación con el jefe de hogar se emplearon como variables fusionadas para elaborar 88.684 observaciones de miembros de hogares (41.833.823 casos al usar ponderaciones). La fuerza de trabajo se puede dividir en cuatro categorías: empleados permanentes, empleados transitorios, desempleados transitorios y desempleados permanentes. La definición operacional de las cuatro categorías se presenta en el cuadro VI.5.


Protección y formación...

207

Cuadro VI.5 Categorías de empleo Trimestre Julio de anterior a julio 2012 de 2012

Trimestre anterior a enero de 2013

Enero de 2013

Empleados permanentes (empleados en todos los períodos)

Empleados

Empleados

Empleados

Empleados

Empleados transitorios (al menos un período fuera de la fuerza laboral, pero empleados en otros períodos)

Empleados

Fuera de la fuerza laboral

Empleados

Empleados

Desempleados transitorios (desempleados al menos en un período, pero empleados o fuera de la fuerza laboral en otros períodos)

Desempleados Empleados

Fuera de la fuerza laboral

Desempleados

Desempleados permanentes (desempleados en todos los períodos)

Desempleados Desempleados Desempleados

Definición

Desempleados

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de encuestas de la fuerza de trabajo de la Philippine Statistics Authority (PSA), varios años.

Los datos muestran que el 26,5% de la fuerza laboral son desempleados transitorios (véase el gráfico VI.5). De ellos, un 48,7% estuvieron desempleados una vez, un 47,1% dos veces y solo un 4,2% estuvieron desempleados en tres ocasiones (véase el cuadro VI.6). Es probable que los desempleados transitorios necesiten más asistencia en la búsqueda de trabajo que formación, mientras que los desempleados permanentes necesitarían ambas. Gráfico VI.5 Categorías de la fuerza de trabajo, julio de 2012 a enero de 2013 (En números absolutos y porcentajes de la fuerza de trabajo) 25 000 000

54,3

20 000 000

15 000 000 26,5 10 000 000

18,6

5 000 000 0,6 0 Empleados permanentes

Empleados transitorios

Desempleados transitorios Desempleados permanentes

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de encuestas de la fuerza de trabajo de la Philippine Statistics Authority (PSA), varios años.


208

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Con respecto al perfil demográfico, dos de cada tres desempleados permanentes son hombres, mientras que un 69% de los desempleados transitorios son mujeres (véase el cuadro VI.6). Una gran proporción de las personas desempleadas de manera permanente y transitoria tienen entre 25 y 49 años de edad y solo cuentan con estudios secundarios. Un amplio porcentaje de los desempleados transitorios tienen una empresa o son trabajadores familiares no remunerados. Cuadro VI.6 Características de los empleados y de los desempleados, julio de 2012 a enero de 2013 (En porcentajes) Característica Género Hombres Mujeres Edad 15 a 19 años 20 a 24 años 25 a 49 años 50 años y más Logro educacional Menor que secundario Secundario Terciario Clases de trabajadores Jornaleros y asalariados Hogares Empresas privadas Gobierno Trabajadores familiares remunerados (empresas) Por cuenta propia Independientes Empleadores Trabajadores familiares no remunerados Sector Industria Servicios Agricultura Tipo de empleo Puesto permanente/empresa/ trabajo familiar no remunerado De corto plazo/de temporada/ ocasional Independiente sin empleados

Empleados Empleados Desempleados Desempleados permanentes transitorios transitorios permanentes 63,3 36,7

40,8 59,2

30,9 69,1

68,5 31,5

5,0 9,0 64,0 22,1

53,6 13,3 26,6 6,5

12,0 15,1 50,6 22,3

8,5 33,5 49,5 8,5

32,1 40,8 27,1     4,1 45,2 9,4

15,2 51,9 32,9     6,3 37,3 3,7

24,9 48,2 26,9     6,9 46,9 3,4

10,0 48,7 41,3

0,3

0,5

0,4

n.a.

  28,4 4,2

  25,7 2,8

  26,4 2,1

n.a. n.a.

8,5

23,7

14,0

n.a.

  18,4 67,5 14,1  

  2,0 96,7 1,3  

  3,7 94,0 2,3  

n.a. n.a. n.a.

77,3

48,3

47,3

n.a.

18,7

46,3

48,3

n.a.

4,0

5,3

4,5

n.a.

n.a. n.a. n.a.

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de encuestas de la fuerza de trabajo de la Philippine Statistics Authority (PSA), varios años. Estas características se basan en el período inicial; algunas de ellas no se aplican (n.a.) a los desempleados permanentes.

Nota:


Protección y formación...

2.

209

Factores que afectan el empleo

Se utilizó un análisis de regresión logística multinomial (Mlogit) para identificar los factores que afectan el empleo y determinar quiénes están en riesgo de desempleo. Como determinantes del modelo se emplearon el sexo, la edad, la educación, el tipo de trabajador y el sector. El modelo Mlogit muestra el cociente de riesgo relativo de cada determinante por categoría de empleo (véase el cuadro VI.7). Cuadro VI.7 Modelo logístico multinomial del empleo exp(B) Empleados permanentes (categoría de base)  Desempleados transitorios Hombres

  0,441

Error estándar

Valor P

 

 

 

 

0,014

0,000

Grupo etario 15 a 19 años

(base)

20 a 24 años

0,691

0,043

0,000

25 a 49 años

0,293

0,016

0,000

50 a 65 años

0,353

0,021

0,000

Educación < Secundaria

(base)

Secundaria

1,227

0,046

0,000

Terciaria

0,858

0,040

0,001

Clases de trabajadores Asalariados

(base)

Independientes/empleadores

1,024

0,038

0,529

Trabajadores familiares no remunerados

1,297

0,068

0,000

Sector Agricultura  

(base)

Industria

1,398

0,080

0,000

  Servicios

1,410

0,077

0,000

Número de observaciones

55,265

Pseudo-R 2

0,0544

Fuente: Elaboración propia.

En comparación con las mujeres, los hombres tienen, en promedio, menos probabilidades de quedar desempleados transitoriamente que de mantenerse empleados de forma permanente. Frente a los trabajadores de entre 15 y 19 años, los grupos de mayor edad tienen menos probabilidades de quedar desempleados transitoriamente que de mantenerse empleados de


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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

forma permanente. Los trabajadores con mayor nivel educativo tienen más probabilidades de quedar desempleados transitoriamente que de mantenerse empleados permanentemente respecto a aquellos que no finalizaron la enseñanza secundaria. Los trabajadores familiares no remunerados tienen más probabilidades de quedar desempleados transitoriamente que de mantenerse empleados de forma permanente en comparación con los jornaleros y los asalariados. Por último, la probabilidad de quedar desempleados de forma transitoria frente a la de mantenerse empleados permanentemente es más alta para los que trabajan en la industria o los servicios que en el caso de los trabajadores del sector agropecuario. En resumen, las mujeres son más vulnerables a quedar desempleadas transitoriamente, al igual que los grupos más jóvenes (15 a 19 años) y los trabajadores que solo tienen educación secundaria. Finalmente, los trabajadores del sector de servicios también tienen un riesgo más alto de quedar desempleados transitoriamente. El modelo empírico presentado muestra que existen diferentes tendencias temporales dependiendo del sexo, el nivel de escolaridad y el sector de empleo. Con respecto a las mujeres, es necesario realizar un estudio más profundo para determinar si los episodios de desempleo transitorio coinciden con la maternidad. En cuanto a la educación, los trabajadores desempleados que solo cuentan con educación secundaria deberían tener acceso a becas de estudios terciarios, dado que es necesario que amplíen sus capacidades para facilitar su retorno al empleo. La educación permanente también mejoraría sus posibilidades de obtener empleos de mejor calidad. Por último, los trabajadores de la industria y los servicios tienen más posibilidades de trabajar con contratos de corto plazo o en empleos ocasionales. Reforzar las políticas de permanencia en el empleo de estos sectores puede ayudar a aumentar la incidencia del empleo permanente.

3.

Duración del desempleo y de la búsqueda de trabajo

La viabilidad de los sistemas de seguro de desempleo depende de la duración del desempleo y del tiempo que tarda una persona en encontrar trabajo. Los datos de panel utilizados cubren solo un año y, por lo tanto, no son una fuente sólida para este tipo de información. Según una encuesta del mercado laboral realizada por el Banco Asiático de Desarrollo en 2008, el desempleo tiene una duración de 0 a 160 semanas, con un promedio de 10 semanas, aunque una alta proporción de trabajadores han estado desempleados por más de 20 semanas (véase el gráfico VI.6).


Protección y formación...

211

Gráfico VI.6 Distribución de los trabajadores desempleados según duración del desempleo, 2008 (En porcentajes y semanas) 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0 0

20

40

60

80

100

120

140

160

Fuente: Banco Asiático de Desarrollo, Labour Market Survey of Philippine Workers, 2008.

En lo que respecta a la duración de la búsqueda de trabajo, la encuesta indica que una alta proporción de los empleados del sector privado pudieron encontrar su trabajo actual en menos de una semana (véase el gráfico VI.7). Sin embargo, más de la mitad declararon que les tomó entre 2 y más de 24 semanas encontrar su trabajo actual. En cambio, los datos de panel de la Encuesta de la fuerza de trabajo de 2012 y 2013 muestran que a los desempleados permanentes la búsqueda les tomó seis semanas, en promedio, frente a cuatro semanas en el caso de los desempleados transitorios (véase el gráfico VI.8). Gráfico VI.7 Empleados del sector privado: tiempo utilizado para encontrar el trabajo actual, 2008 (En porcentajes y semanas) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Menos de 1 semana

2 a 4 semanas

4 a 8 semanas

8 a 24 semanas

Más de 24 semanas

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco Asiático de Desarrollo, Labour Market Survey of Philippine Workers, 2008.


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Gráfico VI.8 Distribución de la duración de la búsqueda de trabajo, 2012-2013 (En porcentajes y semanas) 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 0

10

20

30

40

Desempleados transitorios

50

60

70

80

Desempleados permanentes

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de encuestas de la fuerza de trabajo de la Philippine Statistics Authority (PSA), varios años.

4.

Demanda de mano de obra

Un factor no considerado en el modelo empírico es la demanda de mano de obra. La decisión de una empresa de contratar a un empleado se basa necesariamente en las perspectivas de crecimiento económico del país. En el gráfico VI.9 se muestra la tasa de rotación de personal informada por grandes empresas en el área metropolitana de Manila, según lo captado por la Encuesta de rotación de personal que realiza trimestralmente la Philippine Statistics Authority (PSA), el instituto de estadística de Filipinas. La tasa de contratación debida al reemplazo de empleados fue elevada a lo largo del período 2005-2013 (entre el 20% y el 34%), pero se observa una tendencia descendente desde 2010. La rotación es especialmente alta en el sector de servicios, sobre todo en los subsectores de comercio minorista, hoteles y restaurantes. Al mismo tiempo, la desvinculación decidida por el empleador se redujo desde 2011, tras mantenerse casi constante entre 2005 y 2010. Consideradas en conjunto, estas cifras sugieren un crecimiento neto del empleo, que coincide con el crecimiento económico de los últimos años. Los resultados mencionados apoyan la tesis de que es necesario un crecimiento macroeconómico sostenido para proteger a los trabajadores del desempleo. Dado que las probabilidades de que existan turbulencias económicas no son nulas, el seguro de desempleo puede servir de protección para los segmentos vulnerables de la fuerza laboral. En ese sentido, es fundamental que haya habido episodios previos de crecimiento sostenido para aumentar la viabilidad del seguro de desempleo.


Protección y formación...

213

Gráfico VI.9 Tasas de rotación de personal, 2005-2013 (En porcentajes) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2005

2006

2007

2008

Incorporación (por reemplazo) Incorporación (por expansión)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Desvinculación (por iniciativa del empleado) Desvinculación (por iniciativa del empleador)

Fuente: Encuesta de rotación de personal de la Philippine Statistics Authority (PSA), varios años.

G.

Comentarios finales

En este capítulo se demostró que el sistema de protección por desempleo requiere de la coordinación, integración y consolidación activas de distintas estrategias para disminuir la ocurrencia del desempleo, reducir su duración y otorgar un mecanismo de aseguramiento. Actualmente, Filipinas está implementando solo la primera de estas estrategias, centrando sus esfuerzos en la reducción del desempleo. Sin embargo, esto dio lugar a incentivos perniciosos que posiblemente hayan incrementado la incidencia del desempleo transitorio. Existen programas activos de mercado de trabajo y algunos sistemas de seguro de desempleo, pero los primeros no están relacionados con la protección ante el desempleo y los segundos tienen una cobertura muy limitada. El diseño de un sistema de protección ante el desempleo debe basarse en datos empíricos. Para apoyar este proceso, se requiere una representación más amplia de la fuerza laboral en datos de panel de varios años, lo que también ayudaría a diseñar un régimen de aseguramiento. La estrategia 1 —limitar la ocurrencia del desempleo— sigue siendo un componente importante del sistema. En vista de las experiencias pasadas, es necesario evaluar los marcos legales y normativos para disminuir los incentivos perniciosos. Según los datos de panel analizados, la incidencia del desempleo transitorio es mayor en los sectores de industria y servicios. Esto puede deberse en parte a problemas de incumplimiento de las normas o incluso a las condiciones intrínsecas de estos sectores.


214

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La estrategia 2 —reducir la duración del desempleo— es otro elemento necesario. Puede incluir tanto la educación formal como la capacitación informal. En este último caso, se debería desarrollar un sistema de acreditación de capacitación para facilitar la búsqueda del trabajo adecuado. En ciertos casos, la nueva demanda de mano de obra podría requerir la reubicación de los trabajadores. Si fuera necesario, el Gobierno debe ofrecer asistencia para facilitar la reubicación, por ejemplo, garantizando los permisos y autorizaciones laborales requeridos. La estrategia 3 —el seguro de desempleo— mejoraría enormemente la protección contra el desempleo y debería elaborarse sobre la base de un amplio estudio actuarial. Nuevamente, la falta de datos de panel es un gran obstáculo para avanzar en este sentido.

1.

Financiamiento y sostenibilidad

Las propuestas de seguro de desempleo deben incluir un plan claro y sostenible de financiamiento. El monto y la fuente del fondo inicial deben estar claramente especificados, y se debe tratar de forma directa la necesidad o no de una garantía del Gobierno. Por último, debe abordarse la sostenibilidad definiendo quién asumirá la responsabilidad financiera del mantenimiento del sistema, estableciendo requisitos específicos para los empleadores, los empleados y el Gobierno.

2.

Por parte de los empleadores: ¿El seguro de desempleo reemplazará a la indemnización? ¿La indemnización se descontará de la prestación por desempleo? Actualmente, hay mucha resistencia del sector empresarial, que ya enfrenta altos costos de mano de obra y disposiciones laborales restrictivas, como la indemnización obligatoria.

Por parte de los empleados: ¿Es necesario hacer un aporte adicional para financiar el sistema? ¿Es suficiente el aporte actual? ¿Se descontará de otras prestaciones?

La capacidad institucional para administrar el seguro de desempleo

Las instituciones de seguridad social deben estar capacitadas para gestionar el seguro de desempleo y para tratar los problemas de riesgo moral y selección adversa, además de garantizar una amplia cobertura. Se debe evaluar la estructura institucional existente para determinar si es capaz de administrar con eficacia el nuevo sistema de seguro de desempleo o si es necesario crear nuevas instituciones. La actual cobertura de seguro social se limita al sector formal, y la proporción de trabajadores afiliados al SSS que pagan la prima es baja (cerca del 37% de los empleados registrados en 2014). En consecuencia, la


Protección y formación...

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implementación de un sistema de seguro de desempleo universal implicará expandir significativamente la infraestructura de seguridad social. Debajo de todas estas cuestiones subyace la necesidad de lograr un crecimiento económico sostenido. El crecimiento económico conduce a la creación y promoción de todas las formas de empleo productivo y de libre elección, como los pequeños emprendimientos, las cooperativas, el trabajo independiente y las iniciativas de trabajo locales. Se considera la mejor solución para el desempleo flexible a los cambios. Al mismo tiempo, la sostenibilidad fiscal proporcionará los fondos necesarios para las políticas activas del mercado de trabajo y el cofinanciamiento gubernamental respectivo a fin de que el seguro de desempleo sea financieramente viable.

3.

El camino a seguir

En este capítulo se presentó un análisis de la protección por desempleo. La continuación del diálogo con los distintos interesados permitirá mantener el impulso alcanzado. En particular, se debería informar a los empleadores de las compensaciones posibles, como la rebaja del costo de los despidos a cambio de la flexibilización de la permanencia en el empleo. Asimismo, es necesario realizar nuevos estudios para brindar ejemplos más concretos y opciones viables que puedan presentarse en futuras conversaciones con las partes interesadas.

Bibliografía Cainghog, N. (2010), History and Prospects in Legislating Unemployment Benefits in the Philippines, The Global Network [en línea] http://www.solidar.org/IMG/pdf/d8_ history_and_prospects_of_legislating_unemployment_benefits_in_philippines.pdf. Dalumpines, B. III (2014), Exploring Options for Employment Insurance in the Philippines: Input to the Regulatory Impact Statement on Employment Insurance, Monograph Series 2014-09, Institute for Labour Studies (ILS). (2009), Exploring the Possibilities of a Philippine Unemployment Insurance Scheme, ILS Discussion Paper Series 07-2009, Institute for Labour Studies (ILS). DOLE (Departamento de Trabajo y Empleo de Filipinas) (2011), Inclusive Growth through Decent and Productive Work. The Philippine Labor and Employment Plan 2011-2016, Manila [en línea] http://www.dole.gov.ph/fndr/bong/files/PLEP26%20April%20version.pdf. (2013), Country Report on Unemployment Insurance: Philippines, ILS Discussion Paper Series 2013 [en línea] https://onedrive.live.com/?authkey=%21ACrM KG93IONbJGM&cid=DDB0904599F0629B&id=DDB0904599F0629B%21297& parId=DDB0904599F0629B%216751&o=OneUp. (2014), Regulatory Impact Statement on Security of Tenure. A report prepared by the Bureau of Labor and Employment as an output of the Institutionalization of the Regulatory Impact Assessment in DOLE.


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Manasan, R. (2009), “A review of social insurance in the Philippines”, Philippine Journal of Development, vol. XXXVI, Nº 2, Philippine Institute for Development Studies. OIT (Organización Internacional del Trabajo) (2010), Informe Mundial sobre la Seguridad Social 2010-2011, Ginebra. Orbeta, A. Jr. (2011), Social Protection in the Philippines: Current State and Challenges, Discussion Paper Series No. 2011-02, Philippine Institute for Development Studies. SSS (Social Security System) (2009), “A position paper of the Social Security System on establishing an unemployment insurance program in the Philippines”.  Weber, A. (2010), “Social Protection in the case of Unemployment in the Philippines. Draft for Discussion”, ILO Feasibility Study, Organización Internacional del Trabajo (OIT).


Parte II

La construcciรณn de sistemas nacionales de formaciรณn profesional y capacitaciรณn


Capítulo VII

Formación profesional y capacitación: revisión de experiencias en países desarrollados

Gerla van Breugel

Introducción En este capítulo se presentan modelos y buenas prácticas de los sistemas nacionales de formación profesional y capacitación de los países europeos, Australia, el Canadá, los Estados Unidos y Nueva Zelandia. La revisión de la información disponible se dificulta por el hecho de que algunos componentes clave en la formación profesional y capacitación (FPC) usados por actores relevantes como la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Comisión Europea, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y otros, a veces difieren entre sí. Esto implica, entre otros desafíos, determinar cuáles son las actividades concretas que constituyen la formación profesional y capacitación, y cuáles no. En el cuadro VII.1 se resumen algunos componentes clave junto con sus definiciones de trabajo, como se usarán a lo largo del capítulo.


220

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro VII.1 Esquema de definiciones de trabajo de conceptos clave en el ámbito de la formación profesional y capacitación Edad

Hasta 29 años

30 años y más

Modalidad de formación profesional y capacitación (FPC)

Formación profesional y capacitación inicial (FPC-I)

Formación profesional y capacitación continua (FPC-C)

Nivel Nivel y tipo de actividad Nivel secundario -- Educación escolar superior -- Aprendizaje dual

Formación profesional

Objetivo

Formar a personas que ya están en el mercado laboral, a través de:

Preparar la primera entrada al mercado laboral

Aprendizaje de una profesión (distinta)

Capacitación

Aprendizaje para seguir exitosamente en la profesión actual

Fuente: Elaboración propia.

En la FPC se diferencia entre la formación profesional y capacitación inicial (FPC-I) y la formación profesional y capacitación continua (FPC-C). La FPC-I es la formación dirigida a dotar a los jóvenes de competencias relevantes para mercados laborales que evolucionan constantemente (Comisión Europea, 2010b, citado en Cedefop, 2011). Su meta principal es preparar a los jóvenes1 para su primera entrada al mercado laboral. Se puede diferenciar entre la FPC-I a nivel de la educación secundaria, mayormente en sus últimos dos años, y la FPC-I a nivel superior. La FPC-C se dirige a adultos que ya están participando (o quieren participar) en el mercado de trabajo. Consiste principalmente en actividades de capacitación, es decir, actividades a través de las cuales los adultos pueden actualizar, ampliar y profundizar sus habilidades y competencias, que son necesarias para mejorar el desempeño en su profesión (Comisión Europea, 2010b, citado en Cedefop, 2011). En resumen, se puede decir que la FPC-I está más enfocada en la formación profesional; en cambio, la capacitación tendrá más peso en la FPC-C. En este sentido, la calificación para un nuevo oficio de personas que anteriormente ya se habían formado en otra profesión u oficio se clasificaría como formación profesional, aunque con frecuencia es caracterizada como capacitación. La estructura del capítulo sigue los conceptos clave incluidos en el cuadro VII.1. En primer término, se aborda un análisis de la formación profesional y capacitación inicial. Primero, se presenta la FPC-I a nivel secundario, distinguiendo sus dos formas principales: la educación escolar y el aprendizaje dual. Después, se analiza la FPC-I a nivel superior. A continuación, se discute la formación profesional y capacitación continua. Por último, se presentan un conjunto de conclusiones, con las que termina el capítulo. Como se explicó anteriormente, es preciso tomar en cuenta que 1

La denominación “jóvenes” se refiere a las personas de entre 15 y 29 años (OCDE, 2013).


Protección y formación...

221

a veces la distinción entre los tipos y niveles de formación profesional y capacitación no es clara y, por lo tanto, habrá solapamiento en algunos casos.

A.

Formación profesional y capacitación inicial a nivel secundario

La formación profesional y capacitación inicial, es decir, la formación que reciben los jóvenes antes de entrar por primera vez al mercado laboral, presenta características y una relevancia muy distintas según los países2. La FPC-I tiene mayor relevancia en los países nórdicos y algunos otros países de Europa continental (OCDE, 2010; Eichhorst y otros, 2012). En los países desarrollados analizados en este capítulo, se encuentran dos tipos de FPC-I a nivel secundario3: en primer lugar, la educación escolar, que corresponde a la FPC-I que se desarrolla dentro de un establecimiento educacional de una manera formal; en segundo lugar, el aprendizaje dual, que corresponde a la FPC-I que ocurre en parte en un establecimiento educacional y en parte en un lugar de trabajo de modo formal (Eichhorst y otros, 2012). Antes de analizar ambos tipos en detalle, en el apartado siguiente se presentan varios aspectos que son comunes a estas modalidades.

1.

Aspectos comunes a) Participación

En general, en los países de habla alemana (Alemania, Austria y Suiza), los nórdicos, los del antiguo bloque de Europa Oriental y Australia los alumnos inician temprano su formación profesional, mientras que en los demás países de habla inglesa analizados en este capítulo y los del sur de Europa esperan hasta terminar la enseñanza secundaria (OCDE, 2013). La ventaja de poder iniciar la FPC a menor edad consiste en ofrecer una oportunidad de estudios adecuada para los jóvenes que prefieren las tareas prácticas sobre lo académico. Sin embargo, no es fácil para los jóvenes decidir sobre su futuro laboral a esa edad y puede ocurrir que las habilidades desarrolladas a través de esos aprendizajes se vuelvan obsoletas con más rapidez que las adquiridas en la educación superior (Ludwig y Pfeiffer, 2005, citado en OCDE, 2010). 2

3

En esta sección se utiliza información recogida en OCDE (2010), que compara los sistemas de FPC-I a nivel secundario en 16 países de la OCDE y China. Entre ellos se incluyen 13 países relevantes para el presente estudio: Alemania, Australia, Austria, Bélgica (Flandes), Estados Unidos (Carolina del Sur y Texas), Gales, Hungría, Inglaterra, Irlanda, Noruega, República Checa, Suecia y Suiza. Cuando no se especifica otra fuente, la información presentada en esta sección proviene de ese estudio. Existe un tercer tipo, la educación informal, que corresponde a toda la FPC-I que ocurre en un lugar de trabajo de una manera informal (Eichhorst y otros, 2012). Puesto que este tipo prácticamente no existe en los países desarrollados, se encuentra fuera del alcance de este capítulo.


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Lamentablemente, no todos los alumnos que entran en la FPC-I a nivel secundario se gradúan de ella. En el Canadá, por ejemplo, uno de cada tres alumnos abandona debido a problemas de, financiamiento, salud y/o falta de apoyo de sus padres (MELS, 2008, citado en Molgat, Deschenaux y LeBlanc, 2011). Según Molgat, Deschenaux y LeBlanc (2011), hay empresas que contratan a “casi graduados”, es decir, a aprendices antes de que se titulen. Por lo tanto, estos autores sugieren que las escuelas tienen que ser más flexibles para acomodarse a las necesidades de sus alumnos y que, más allá de los formadores que enseñan las habilidades y conocimientos del oficio mismo, necesitan profesionales que los apoyen en ámbitos psicosociales, financieros y otros. Por otra parte, parece necesario que las escuelas se comuniquen con las empresas sobre la importancia de la titulación del alumno en el largo plazo, para evitar la contratación de casi graduados. El Gobierno (quizás a nivel local) podría contribuir a través de fondos dirigidos a las escuelas para que contraten a profesionales de otras áreas además de las educacionales y aplicar un sistema de premios para las empresas que permitan que sus aprendices terminen la carrera (o multas, en el caso contrario). b) Financiamiento

Generalmente el financiamiento de la FPC-I a nivel secundario es compartido por el Estado y el alumno (y su familia), en el caso de la educación escolar. En el caso del aprendizaje dual, la empresa también contribuye mediante un pequeño sueldo para el aprendiz y un aporte en especie, a través de las instalaciones y el tiempo del formador. En cuanto al financiamiento por parte de los alumnos, existe una gran variedad en los países estudiados: en algunos casos los alumnos no pagan por su FPC-I, en otros solo algunos pagan y en los casos de Australia y los Países Bajos todos los alumnos pagan (aunque solamente una parte de los costos totales). Ciertos países ofrecen becas, otros proporcionan créditos, y en Australia y Austria existe una exención fiscal para aquellos que cursan FPC a nivel secundario (Kuczera, 2010). c) Marco institucional

La participación de los actores sociales en la FPC-I varía mucho entre los países de la OCDE, en lo referente a las distintas tareas relacionadas con el proceso de formación y capacitación, la participación en consejos o en la toma de decisiones y el ámbito donde ocurre la participación: nacional, sectorial o regional. Por ejemplo, Dinamarca tiene una comisión consultiva a nivel nacional en la que participan representantes del Gobierno, empleadores, sindicatos, institutos y profesores, que aconseja al Ministerio de Educación, monitorea programas y tendencias en el mercado laboral y recomienda cambios en las cualificaciones. En Suiza existe una distribución de tareas entre los distintos niveles administrativos (confederación y cantones) y entre los actores sociales. Esta distribución de tareas está definida por ley; la


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confederación está a cargo de la planificación estratégica y el desarrollo, los cantones están a cargo de la implementación y supervisión, y los interlocutores sociales definen el contenido de los cursos y la oferta de aprendizajes en las empresas. Las decisiones importantes se toman en conjunto y todos los actores están representados a nivel nacional y de cantones. En cambio, en Australia, Bélgica (específicamente en Flandes) y el Reino Unido, hay organismos sectoriales que organizan la formación profesional y la capacitación. Los 25 consejos sectoriales de competencias (Sector Skills Councils (SSC)) en el Reino Unido están liderados por los empleadores y determinan las competencias y cualificaciones que necesita su sector y a las que se otorgará financiamiento público. En Bélgica (Flandes), el Gobierno y los sectores establecen convenios por dos años en los cuales proponen temas como la colaboración entre las escuelas y las empresas, y la formación en el lugar de trabajo para aprendices, personas que están buscando trabajo y trabajadores. Además, los sectores manejan fondos con aportes de empleadores y trabajadores para la formación de futuros trabajadores y la colaboración entre escuela y empresa, entre otros fines. En los Países Bajos existen 46 centros de FPC regionales; cada uno de ellos cuenta con una Junta de Supervisión en que están incluidos representantes de los interlocutores sociales. Los centros, en conjunto, ofrecen todos los planes de formación profesional a nivel secundario y para adultos financiados por el Gobierno neerlandés. En general, la literatura muestra que es importante involucrar a los empleadores y los sindicatos en el desarrollo de las políticas y medidas de FPC-I, de manera que se comprometan con el sistema. En cuanto a los empleadores, es preciso que los representantes reflejen las distintas opiniones existentes dentro de las empresas y que haya suficiente consideración de las competencias generales y no solamente de las específicas. Los sindicatos, por su parte, quieren que los trabajadores tengan acceso a capacitación de buena calidad con competencias transferibles, pero, por otro, se ha argumentado que también quieren proteger los salarios en contra de la presión hacia la baja que podría producirse por una mayor oferta en oficios específicos (OCDE, 2010). Por lo tanto, el Gobierno tiene que representar a los estudiantes y balancear los intereses de los empresarios y los sindicatos. d) Marcos de cualificaciones

En varios países miembros de la OCDE se han introducido o están en proceso de introducirse marcos de cualificaciones, especialmente en Europa a partir del Marco Europeo de Cualificaciones4. Estos marcos clasifican las cualificaciones independientemente de la manera en que han sido adquiridas 4

El Marco Europeo de Cualificaciones establece ocho niveles de cualificaciones en términos de resultados de aprendizaje y tiene como objetivo facilitar la comparación de las diferentes modalidades de formación de los países miembros de la Unión Europea para, de esta manera, fomentar la movilidad de las personas entre ellos.


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y, en general, incluyen tanto las cualificaciones técnicas como las académicas. Un marco de cualificaciones puede servir para clarificar cómo se relacionan entre sí las cualificaciones, ofrecer una plataforma para la colaboración entre los actores involucrados, estimular la calidad de las cualificaciones para obtener cierta posición en un ranking y, por último, proporcionar información a los empleadores sobre los niveles de competencias que corresponden a cada cualificación. Las diferencias entre los marcos radican, entre otros aspectos, en que pueden ser integrales o parciales y pueden ser ejecutados desde el nivel central o local. Un marco integral asegura una mayor consistencia entre todas las cualificaciones, mientras que un marco parcial es más fácil de implementar y probar. Un marco centralizado se puede vincular con otras políticas nacionales; sin embargo, un marco descentralizado es más atractivo para los actores y tiene más flexibilidad (Coles, 2006, citado en OCDE, 2010). Es preciso aplicar una metodología adecuada que permita distinguir con objetividad los niveles de los cursos y programas, y que esté basada en los resultados de los programas medidos por competencias en vez de en los componentes de los programas, aunque esto no es fácil de lograr en la práctica. Algunas experiencias relacionadas con la implementación de marcos de cualificaciones han mostrado que es crucial que el marco y su desarrollo estén respaldados por todos los actores del mercado laboral, como se ha identificado en Escocia (Coles, 2006, citado en OCDE, 2010) y que los representantes de estos actores tengan el conocimiento técnico requerido (Young, 2005, citado en OCDE, 2010). Además, las cualificaciones incluidas en el marco deberían cubrir un rango amplio de ocupaciones y competencias en el mercado. Sin embargo, contar con demasiadas cualificaciones rebaja el valor de cada cualificación; por ende, la cantidad ideal depende del contexto de cada país. Por último, una implementación gradual basada en las cualificaciones que ya existen resultará más exitosa que una implementación completa e inmediata. Una sugerencia podría ser empezar en algunas industrias que ya cuentan con estándares de cualificaciones homogéneos y aceptados en todo el país y en las que los actores tienen un interés común para crear un marco de cualificaciones nacional (Young, 2005; Raffe, Gallacher y Toman, 2007, citados en OCDE, 2010). e) Equilibrio entre oferta y demanda

En los países estudiados, por lo general los alumnos pueden elegir libremente su carrera y las empresas tienen la opción de ofrecer un puesto de aprendizaje o no. En este contexto, a veces no es fácil mantener el equilibrio entre oferta y demanda. En la parte escolar de la FPC, hay algunos países en que se deja que la oferta se adapte libremente a la demanda. Algunos investigadores opinan que la competencia entre proveedores aumenta la eficiencia de costos, mejora el desempeño de los alumnos y crea un sistema


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que se ajusta mejor a las necesidades de los estudiantes (Bradley y otros, 2001; Woodfield y Gunby, 2003, citados en OCDE, 2010). Otros argumentan que la competencia puede disminuir el desempeño de los estudiantes cuando no hay un sistema de rendición de cuentas (Wößmann y otros, 2007, citado en OCDE,  2010). Además, puede ocurrir que, como consecuencia de las rentabilidades diferenciadas, haya menos oferta para los grupos desfavorecidos y que tienen un acceso más difícil, o que disminuya la calidad de dicha oferta (Bradley y Taylor, 2002, citado en OCDE, 2010). En los Estados Unidos se usan subsidios competitivos para mejorar la flexibilidad y sensibilidad de los institutos de FPC: hay un subsidio para instalaciones y la compra de insumos, y para obtenerlo las escuelas deben mostrar que las instalaciones están recomendadas por el sector correspondiente y evidenciar cómo beneficiarán a los estudiantes. En Australia algunos gobiernos regionales deciden qué aprendizajes son elegibles para su programa “Los usuarios eligen”, a fin de racionalizar los cupos disponibles y asegurar la calidad. La experiencia de los países analizados indica que recoger y analizar datos sobre los resultados laborales de los estudiantes de la FPC es fundamental para medir el grado en que los programas cumplen con las necesidades del mercado laboral. Con estos datos las escuelas podrían adaptar su oferta y el sector público dispondría de mayor información sobre cuáles son los programas y escuelas que necesitan apoyo. Además, la información generada ayudaría a los estudiantes cuando seleccionaran una carrera, un programa o una escuela. Los datos se pueden recoger a través de varias fuentes, como una consulta aplicada directamente a los graduados, una encuesta sobre la fuerza laboral, un estudio longitudinal o un censo.

2.

Educación escolar

En muchos países desarrollados la educación a nivel secundario tiene dos caminos entre los cuales el joven puede elegir. El primero es la educación general o académica, y el segundo consiste en una formación práctica dirigida a adquirir ciertos conocimientos y capacidades adaptadas a determinadas profesiones. En muchos casos este segundo camino se desarrolla completamente dentro de la educación escolar, en la que los alumnos siguen un currículo formal que reúne conocimientos generales y específicos5. Las diferencias dentro de la FPC-I a nivel secundario se encuentran, primero, en el nivel de la educación ofrecida, es decir, el nivel de enseñanza secundaria baja o alta, y, segundo, en los lugares de enseñanza, que pueden ser escuelas generales, centros de formación o institutos. Otra diferencia se refleja en el nivel de transferibilidad de las capacidades adquiridas de una profesión a otra, que 5

En los Estados Unidos existe una modalidad intermedia en que, en el marco de la educación general, los alumnos pueden optar por participar en cursos con contenido de formación profesional.


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se relaciona con el nivel de formación general y de formación específica en el currículo de la FPC (Eichhorst y otros, 2012). a) Algunas situaciones específicas

En los países europeos del sur, como España, Francia, Grecia, Italia y Portugal, la FPC-I a nivel secundario es principalmente del tipo de educación escolar y no cumple un papel muy importante. La explicación de Eichhorst y otros (2012) es que existe una aparente falta de interés de los empleadores, debido a la estructura del mercado laboral, que establece una distinción grande entre los trabajadores con un contrato indefinido y con un contrato de plazo fijo, que implica que solo una proporción limitada de los jóvenes tendría un empleo estable que favorecería la inversión en la formación profesional. Además, los jóvenes y sus familias tienen expectativas altas en relación con la posibilidad de ascender en la escala social, lo que se traduce en una preferencia por una carrera académica frente a una carrera profesional. Por último, la menor importancia asignada a la FPC-I escolar en estos casos es consecuencia indirecta de los subsidios que se otorgan a la contratación de jóvenes (España) o al empleo temporal y los contratos de formación (Francia e Italia). La FPC-I en los Estados Unidos es un caso especial por varias razones. Primero, porque hay una gran variedad en la FPC dentro del país, debido a la libertad que tienen los estados para decidir sobre ella, una situación que se parece a la del Canadá. Segundo, la meta de la FPC-I estadounidense es diferente a la de los otros países estudiados: sirve para que los alumnos exploren y se orienten a futuras carreras y no, como suele ocurrir en los otros países, para que se preparen para una profesión determinada. En casi todos los estados, los alumnos de educación secundaria tienen la posibilidad de elegir un programa de FPC que termina con un certificado acreditado por un sector. Los estudiantes de FPC desarrollan sus habilidades prácticas a través de talleres organizados por la escuela o por un centro de FPC y de experiencias laborales en las empresas (Forrest Cataldi, 2009, citado en OCDE, 2010). b) Cambios en los países en transición

En los países del antiguo bloque de Europa Oriental, la FPC era muy importante, ya que la mitad de los graduados provenían de ella. Pero después de la transición, la formación profesional se trasladó de las empresas a la educación escolar, debido al cierre de las escuelas en las empresas. Además, la FPC recibió menos alumnos, porque los jóvenes comenzaron a preferir una enseñanza más general, que los preparara para trabajar en una economía de mercado. En consecuencia, los lazos entre las empresas y los establecimientos de enseñanza en el ámbito de la FPC se debilitaron. Sin embargo, en varios países se mantuvieron elementos de un sistema dual, como fue el caso en


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Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Polonia, la República Checa, Rumania y Serbia (véase una discusión sobre el sistema dual en el apartado 3 de esta sección) (Eichhorst y otros, 2012). Los sistemas de FPC-I en estos países tienen algunas falencias que muestran qué aspectos son relevantes en un sistema de FPC-I. En primer lugar, los jóvenes tienen que especializarse en un oficio o una profesión demasiado temprano y el currículo está excesivamente enfocado en habilidades y competencias en ciertos temas. En cuanto a la administración, la oferta de FPC-I está muy descentralizada y es gestionada por varios ministerios, lo que produce una multiplicación de estructuras. Además, los sistemas de capacitación son inflexibles y no se adaptan a las necesidades del nuevo mercado laboral. Un último aspecto, no menos importante, es que faltan vínculos institucionales entre las escuelas, los empleadores y los actores sociales (Eichhorst y otros, 2012).

3.

Aprendizaje dual

El segundo tipo de formación profesional y capacitación inicial es el aprendizaje dual, en que se combina la educación escolar con el aprendizaje en un lugar de trabajo. Su objetivo es que los alumnos adquieran habilidades generales y transferibles en la escuela y habilidades específicas en el aprendizaje en el lugar de trabajo (Eichhorst y otros, 2012). La parte de aprendizaje en el lugar de trabajo es la que tiene mayor peso y es la característica más llamativa de este tipo de FPC-I. El aprendizaje dual es muy común en los países de habla alemana y nórdicos y en algunos países del antiguo bloque de Europa Oriental (Eichhorst y otros, 2012). El aprendizaje en el lugar de trabajo puede llevarse a cabo de varias formas diferentes en cuanto a duración, certificación, asesoría formal, programa de aprendizaje, marco legislativo y sueldo, entre otros aspectos6. Los sistemas de aprendizaje dual no solamente difieren en lo referente al tipo de aprendizaje que se desarrolla en el lugar de trabajo, sino también en la cantidad de tiempo que los alumnos pasan en él. Existe una gran variedad de programas e instituciones entre los países, pero también dentro de un mismo país, como ocurre en Australia, Bélgica (Flandes) y los Países Bajos. En la FPC-I a nivel secundario de los países nórdicos y de habla alemana y Francia, más de la mitad del tiempo se dedica a formación práctica, en vez de formación escolar (véase Eichhorst y otros, 2012). También hay diferentes formas de alternar entre el tiempo en la escuela y en la empresa: desde combinar días en la escuela y días en la empresa dentro de la misma semana (Alemania y Austria), hasta cursar dos años escolares completos seguidos por el mismo período en empresas (Noruega). A fin de elegir la modalidad adecuada es 6

Véase una descripción detallada de las distintas formas en OIT (2012) y OCDE (2010).


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importante tomar en cuenta que hay profesiones para las cuales se necesita mucha formación teórica (en la escuela) antes de poder realizar un trabajo útil como aprendiz. En estos casos, es más eficiente prolongar la formación escolar. Por lo tanto, resulta más efectivo otorgar flexibilidad a las empresas, según la modalidad que les convenga a ellas y a los aprendices (OCDE, 2010). a) Participación

Las tasas más altas de participación en el aprendizaje dual a nivel secundario se encuentran en los países de habla alemana y nórdicos y algunos países del antiguo bloque de Europa Oriental. Para los jóvenes provenientes de familias de menores ingresos no es fácil encontrar un puesto de aprendizaje y terminar esta etapa con éxito. Por eso, en Dinamarca hay escuelas productivas (production schools), que reciben a menores de 25 años con puestos de trabajo en el sector productivo, a fin de dotarlos de experiencia y ofrecerles orientación laboral; además, hay programas de cualificación parcial en que los jóvenes pueden obtener un título oficial después de un período de capacitación más breve (Cort, 2008, citado en Eichhorst y otros, 2012). En Suiza un joven desfavorecido puede graduarse después de un programa con una duración promedio de dos años, que otorga un certificado ocupacional que sirve como entrada al mercado laboral o a la formación profesional completa (Kammermann, Stalder y Hättich, 2011, citado en Eichhorst y otros, 2012). Las tasas de graduación, y por ende las tasas de abandono, varían considerablemente entre los países, desde un 31% en Inglaterra hasta un nivel entre un 75% y un 80% en Francia, aunque las cifras no son fáciles de comparar (West, 2004, citado en OCDE, 2010). Por ejemplo, a veces lo que se registra como abandono de estudiantes en Alemania en realidad corresponde a un cambio de empresa o de carrera (Bessey y Backes-Gellner, 2007, citado en OCDE, 2010). Para evitar el abandono de estudiantes vulnerables en Flandes (Bélgica), se implementó un programa de FPC-I que combina uno a dos días en la escuela con tres a cuatro días de otras actividades, como trabajo, trabajo voluntario o desarrollo de habilidades para el empleo (Ministerio de Educación y Capacitación de Flandes, 2010, citado en OCDE, 2010). En Austria existen programas en que el alumno se desempeña en empresas simuladas (ÜBA), en los casos en que no puede seguir un programa de aprendizaje dual por falta de un puesto de aprendizaje (Hoeckel, 2010). El abandono por falta de puestos de aprendizaje es un problema que surge especialmente en períodos de recesión. Una medida para combatir esa tendencia es un subsidio temporal del Estado; sin embargo, este instrumento podría generar efectos negativos como el uso de los aprendices como mano de obra barata por parte de las empresas7. Otras opciones son crear puestos 7

El caso de Suiza muestra cómo evitar el uso de los aprendices como mano de obra barata (Dionisius y otros, 2008, citado en OCDE, 2010).


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de aprendizaje en el sector público o compartir un aprendiz, caso en el cual un organismo estatal contrata a los aprendices que después trabajan en empresas8. Si esto no funciona, se puede ampliar la parte de enseñanza escolar o dejar que los alumnos pasen más tiempo en la educación general y posponer la formación profesional para más adelante (OCDE, 2010). b) Empresas

El sector privado cumple un papel importante en el aprendizaje dual, ya que provee el puesto de aprendizaje, paga los gastos relacionados y además está involucrado en el desarrollo del sistema de aprendizaje, es decir, el diseño de las leyes, los currículos y las pruebas (OCDE, 2010). Por lo general, las empresas participan voluntariamente; sin embargo, en Alemania, Austria y Suiza tienen que acreditarse para ser elegibles como lugar de aprendizaje (Eichhorst y otros, 2012). De acuerdo con un estudio sobre las características de las empresas que ofrecen un lugar de aprendizaje, realizado con datos de empresas alemanas entre 2000 y 2011, poco más de la mitad de las firmas están acreditadas y pueden ofrecer un lugar de aprendizaje (Bundesministerium für Bildung und Forschung, 2013). Se observa una relación positiva entre el tamaño de la empresa y la obtención de la acreditación, probablemente debido a los gastos que conlleva cada aprendizaje (Eichhorst y otros, 2012). Sin embargo, solo un 53,1% de las empresas acreditadas realmente ofrecieron puestos para practicantes en 2011, de los cuales no todos fueron usados. Según las teorías del capital humano (Becker, 1993), las empresas no tienen un incentivo para invertir en habilidades generales y transferibles mediante su participación en el aprendizaje dual. Sin embargo, se pueden enumerar algunas de las ventajas de participar. En primer lugar, las empresas pueden aprender sobre las habilidades del alumno a un costo bajo, sabiendo además en forma exacta cuál es la capacitación que recibió. Segundo, es una forma de garantizar una oferta suficiente de personas dotadas de ciertas habilidades en el futuro (Eichhorst y otros, 2012). Tercero, el riesgo de capacitar alumnos para la competencia es bajo cuando la empresa es la única que demanda ciertas habilidades en una determinada región (Lazear, 2003; Smits, 2007; Gersbach y Schmutzler, 2006, citados en Eichhorst y otros, 2012). Datos de Alemania y Suiza muestran que las empresas se benefician de los aprendices, especialmente con prácticas de mayor duración, bien organizadas y con alumnos más experimentados (Schweri y otros, 2003; Mühleman y otros, 2007; Beicht y otros, 2004; Dionisius y otros, 2008, citados en OCDE, 2010). 8

Un organismo estatal contrata a los aprendices y los traspasa como trabajadores a las empresas. Esto implica que todos los aspectos administrativos, como pagos, seguros y otros, son responsabilidad del Estado.


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c) Gestión

Un tema relevante de la gestión de la modalidad dual de aprendizaje es equilibrar las necesidades de los alumnos y de las empresas, que a veces no coinciden. Por lo tanto, las entidades que lideran el proceso de negociación entre ambos grupos deben identificar los factores que determinan el peso de las necesidades de cada uno. El primer factor es “quien paga decide”, que tiende a sesgar el contenido de la formación hacia las empresas. Segundo, en el caso de los alumnos jóvenes, ellos difícilmente pueden decidir sobre su futuro a largo plazo; por lo tanto, es importante considerar las perspectivas del mercado laboral. Tercero, las necesidades de los empleadores tienen más peso cuando la meta del programa es la entrada directa al mercado laboral en vez de la preparación para un nivel de educación superior. En los países estudiados existen cuatro maneras de crear un equilibrio entre las necesidades de los empleadores y los alumnos. En algunos casos, se toma la oferta de puestos de aprendizaje por parte de las empresas como un indicador de la relevancia del programa para la industria: por ejemplo, en Suiza un programa no comienza si no hay suficientes empresas dispuestas a ofrecer puestos de aprendizaje (Kuczera y otros, 2008, citado en OCDE, 2010). En otros casos se hacen pronósticos sobre la demanda de profesiones o habilidades en el medio a largo plazo y esa información se usa para el diseño de políticas de FPC, así como para informar a los estudiantes y demás actores sociales sobre las perspectivas de ciertos programas de FPC-I (Neugart y Schöman, 2002; Cedefop, 2008, citados en OCDE, 2010). Otra opción es usar incentivos financieros para estimular la formación en sectores donde hay escasez, otorgando becas a los alumnos, como se hace en Hungría, o subsidios a empresas para que ofrezcan puestos de aprendizaje. Otro aspecto relevante de la gestión es favorecer el encuentro entre los alumnos y las empresas y regular el tipo de contrato que regirá dicha relación. En algunos países (Australia, Noruega, Suiza) hay organismos especialmente dedicados a esta actividad. Estos organismos pueden representar a un grupo de empresas o ser independientes, pero con contactos estrechos con ellas. A veces esos organismos también se hacen cargo de los aspectos administrativos; en otros casos, ellos contratan a los aprendices y los ponen a disposición de las empresas. Parte de la gestión de los aprendizajes se puede realizar a través de un contrato, como es obligatorio en 11 países europeos. Este contrato lo firman la empresa y el aprendiz y, en algunos países, también el instituto de FPC y puede incluir la metodología de la enseñanza, el sueldo del aprendiz, las facilidades disponibles, la supervisión, los seguros y otros contenidos del programa de aprendizaje (Ryan, 2000, citado en OCDE, 2010).


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d) Calidad

Existen varias alternativas para asegurar una buena calidad del sistema de aprendizaje dual: primero, en la parte escolar, es decir, las escuelas y otros proveedores y los profesores; segundo, en la parte empresarial, es decir, las empresas y los formadores. Un marco de cualificaciones (a nivel nacional) también puede servir como apoyo para mantener la calidad del sistema dual en su conjunto9. En Suecia, los alumnos pueden elegir libremente entre escuelas independientes (privadas) autorizadas y escuelas públicas, ya que ambos tipos reciben financiamiento público por alumno. Sin embargo, para ser autorizada, una escuela independiente debe seguir el programa nacional de estudios (Swedish Association of Independent Schools, 2010, citado en OCDE, 2010). Con respecto a la calidad de los profesores, en los 12 países de la OCDE evaluados se exigen diferentes niveles de preparación antes de poder enseñar en un instituto de FPC, con exigencias que contemplan desde una cualificación profesional hasta una formación universitaria. Sin embargo, hay evidencias de una preocupación generalizada por el envejecimiento de los profesores y por la necesaria actualización de sus conocimientos, de acuerdo con los ritmos dinámicos de modificación de los requisitos del mercado laboral (Skolverket, 2007; Harris y otros, 2001, citados en OCDE, 2010). Para resolver esta situación, a veces se reclutan personas que trabajan con jornada parcial en la educación y dedican la otra parte de su tiempo a la industria, después de haber cursado una capitación pedagógica corta (Rex y otros, 2008, citado en OCDE, 2010). En Suiza los profesores toman cursos adicionales en un instituto de nivel superior dedicado a la formación de profesores para la FPC (Federal Office for Professional Education and Technology, 2008, citado en OCDE, 2010). Otro aspecto referido a la calidad se relaciona con las empresas. En Alemania, Dinamarca y Suiza, para recibir aprendices las empresas deben gestionar un permiso que se otorga si cumplen con requisitos técnicos y de personal, cuentan con un programa de calidad suficiente y con un contenido de aprendizaje que corresponda a las necesidades de la profesión (Federal Office for Professional Education and Technology, 2008, citado en OCDE, 2010). La experiencia indica que un contrato firmado por el aprendiz y la empresa (así como por el instituto de FPC) ayuda a mantener un buen nivel de calidad (Ryan, 2000, citado en OCDE, 2010). Por último, aplicar currículos y exámenes estandarizados podría ser una manera de evitar que el alumno se especialice en un grado excesivo y adquiera pocas habilidades transferibles (Eichhorst y otros, 2012). Las exigencias para los formadores en las empresas 9

Véanse mayores detalles sobre los marcos de cualificaciones en el apartado 1 (letra d) de esta misma sección.


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también difieren entre los países, aunque generalmente se necesita por lo menos una cualificación profesional. En algunos casos, como los de Alemania y Austria, también se pide un curso de didáctica o una demostración de las habilidades didácticas del formador a través de una prueba. Las temas cubiertos en dichos cursos incluyen principalmente contenidos relacionados con habilidades blandas, como dar instrucciones y retroalimentación, y el manejo de conflictos (Flemish Ministry of Education and Training, 2009, citado en OCDE, 2010), pero también temas de pedagogía, materias legales, conocimiento del sistema de formación profesional y capacitación y los problemas que afectan a los jóvenes vulnerables (Hoeckel y otros, 2009, citado en OCDE, 2010). Sin una formación adecuada en habilidades blandas, es probable que los formadores se enfoquen solamente en las habilidades técnicas, como se demostró en algunos estudios sobre el Reino Unido y Europa (Evans y otros, 1990; Kirpal y Tutschner, 2008, citados en OCDE, 2010). Exigir una mayor capacitación de los formadores puede ser una barrera de entrada, pero sin ella se verá disminuida la calidad del aprendizaje (lo que se expresa en una tasa más alta de abandono y una menor calidad de los aprendices), como muestran las experiencias en Alemania. Por último, vale la pena mencionar el innovador programa finlandés llamado Telkkä, que se orienta a lograr el doble objetivo de, por una parte, poner a los profesores al día con las tendencias presentes en las empresas y, por otra, actualizar a los formadores con las tendencias existentes en la pedagogía, a través del intercambio. En este programa un profesor trabaja en equipo con un supervisor durante dos meses. Además, hay sesiones en las cuales se planifican las actividades y se explican los objetivos y expectativas del programa, incluidas sesiones de retroalimentación y difusión (Cort y otros, 2004, citado en OCDE, 2010). e) Financiamiento

El financiamiento del aprendizaje dual tiene varios componentes. Los gastos públicos asignados a la parte escolar representan el primer componente y van desde un monto entre 7.100 y 14.100 dólares (Países Bajos) hasta 36.200 dólares (Noruega) por alumno para una carrera completa. En Suiza y los Países Bajos, los Gobiernos subsidian además a los institutos con una deducción tributaria; por lo tanto, los gastos por alumno en ambos países están subestimados. En Alemania, Austria y Suiza, los institutos de formación profesional (vocational colleges) financian la parte escolar del sistema dual, que cubre la educación general y la específica, mientras que los gastos por alumno son responsabilidad del Gobierno (Eichhorst y otros, 2012). El segundo componente son los gastos de la enseñanza en el lugar de trabajo, mayormente financiados por las empresas en forma voluntaria,


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como sucede, por ejemplo, en Alemania, Austria y Suiza (Eichhorst y otros, 2012). Estos gastos se pueden dividir en dos tipos. El primero corresponde al sueldo que la empresa paga al aprendiz, respecto a cuyo monto se observa un amplio rango. El segundo se refiere a los gastos relacionados con el aprendizaje: capacitación y tiempo no productivo de los formadores, materiales de aprendizaje, administración, corrección de errores cometidos por el aprendiz, tiempo gastado por los demás empleados y otros (Richardson, 2005; Rauner, 2007, citados en OCDE, 2010). Por otra parte, los gastos de la capacitación de los formadores se financian de varias maneras: en algunos casos, el formador mismo asume los costos, a cambio de mejores perspectivas laborales y un sueldo mayor (Alemania); en otros, los cubre la empresa (Austria) (Gérard y otros, 1998, citado en OCDE, 2010). Si bien tener formadores de alta calidad requiere inversiones sustantivas, vale la pena, puesto que algunos de los beneficios son contar con aprendices más productivos, lograr mejores resultados del aprendizaje y poder disponer de futuros empleados de mayor calidad (OCDE, 2010). Aunque las empresas pagan la mayor parte de los costos del aprendizaje en el lugar de trabajo, los Gobiernos han implementado varios instrumentos financieros con los que intentan disminuir los costos asociados y, por lo tanto, estimular la oferta de puestos de aprendizaje. Los instrumentos más usados son, por una parte, subsidios y reducciones tributarias y, por otra, gravámenes de formación (training levies), que el Estado recauda de todas las empresas como una tasa sobre la nómina y que redistribuye a su vez a las empresas, principalmente para la capacitación de trabajadores, pero también para la formación de los aprendices (Cort, 2008, citado en Eichhorst y otros, 2012). Los gravámenes universales pueden resultar poco efectivos para mejorar la distribución de las oportunidades de capacitación, ya que en general son las empresas grandes y los trabajadores altamente calificados los que aprovechan este beneficio (Gasskov, 1998; Edwards, 1997; Goux y Maurin, 1997; Lee, 2006, citados en OCDE, 2010). Los gravámenes sectoriales podrían ser más atractivos para las empresas, pero la experiencia arroja resultados mixtos (Van den Berg y otros, 2006; Smith y Billett, 2005; Cedefop, 2008, citados en OCDE, 2010). Los subsidios pueden ser del tipo tarifa plana, aunque pueden acarrear efectos negativos, como el uso de recursos para incentivar un comportamiento que se habría producido de todas maneras y el efecto de sustitución (por ejemplo, que las empresas reduzcan la capacitación no subsidiada en favor de ofrecer puestos de aprendizaje subsidiados). Los resultados de este instrumento han sido mixtos en Austria, Dinamarca y Suiza (OCDE, 2010). Otra opción es la implementada por el Gobierno de Irlanda, que paga un estipendio al aprendiz durante la parte del aprendizaje en que no está en el lugar de trabajo.


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4.

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Comparación entre la educación escolar y el aprendizaje dual

En el aprendizaje dual hay una capacidad para adaptar el currículo de las prácticas a las necesidades de las empresas mayor que en la educación escolar, lo que evita desajustes entre las habilidades adquiridas y las habilidades exigidas por las empresas. El sistema dual ofrece también un mejor entorno de aprendizaje a los jóvenes que tienen una orientación más práctica que académica, aumentando su motivación y su participación en la formación profesional. Por último, el contacto con empresas facilita una entrada rápida de los jóvenes en el mercado laboral (Eichhorst y otros, 2012). La desventaja que tiene el sistema dual, comparado con el sistema escolar, es su dependencia respecto de la voluntad de participación de las empresas. Además, existe el riesgo de que estas puedan explotar a los jóvenes como trabajadores baratos durante la práctica, especialmente cuando los jóvenes tienen pocas alternativas (Eichhorst y otros, 2012). En general, el sistema de aprendizaje dual parece favorecer la transición de la educación al mercado laboral, ya que los países que tienen este sistema presentan tasas menores de desocupación juvenil, de jóvenes que no estudian ni trabajan fuera del hogar (grupo al que se suele denominar con la expresión “nini”) y de períodos de desempleo frecuentes (Quintini y Manfredi, 2009; Quintini, Martin y Marin, 2007, citados en Eichhorst y otros, 2012). Evaluaciones realizadas en Alemania mostraron que entre un 50% y un 60% de los contratos de aprendiz se convirtieron luego en contratos laborales (BMBF, 2011, citado en Eichhorst y otros, 2012). En un estudio desarrollado en Australia se concluyó que un tipo de FPC-I que incluye un período de formación en un lugar de trabajo proporciona un 14% más de probabilidades de que el alumno termine la enseñanza secundaria con un título, obtenga empleo de jornada completa y un trabajo profesional, en comparación con un alumno que cursó una formación profesional totalmente escolar (Polidano y Tabasso, 2013). En Francia, también se comprobó que los estudiantes del sistema dual tienen mayores probabilidades de aprobar los exámenes finales y continuar los estudios (Alet y Bonnal, 2011, citado en Eichhorst y otros, 2012). No obstante, pareciera que la ventaja de una entrada más fácil al mercado laboral de los egresados provenientes del aprendizaje dual, en comparación con los egresados del sistema escolar, desaparece en el largo plazo, según estudios realizados en Alemania, Francia y los Países Bajos (Eichhorst y otros, 2012). El modelo dual permite aprovechar los beneficios que tiene el aprendizaje en el lugar de trabajo y los del aprendizaje escolar10. En 10

Por ejemplo, en Alemania se descubrió que los alumnos que cursaron el sistema dual tenían una mejor remuneración y vínculo con el mercado laboral, en comparación con personas que solamente recibieron formación en el trabajo (Adda y otros, 2011, citado en Eichhorst y otros, 2012).


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algunos casos los aspectos teóricos de una profesión se aprenden mejor en una sala de clases. Entre las razones que justifican esta afirmación se pueden mencionar los menores costos o riesgos, como en el caso de los simuladores para pilotos, que ofrecen al alumno la oportunidad de aprender a un ritmo más lento que el trabajo real (Robertson y otros, 2000, citado en OCDE, 2010), y la existencia de economías de escala. Por último, es posible que no todos los lugares de trabajo puedan ofrecer el aprendizaje requerido completo.

5.

Factores de éxito de la formación profesional y capacitación inicial a nivel secundario

La conclusión del apartado anterior reafirma la idea de que el sistema dual es una modalidad muy efectiva de formación profesional y capacitación inicial a nivel secundario; sin embargo, este sistema no es una opción factible para todos los países. En este apartado se presentan los factores de éxito de la FPC-I a nivel secundario, incluidos tanto la educación escolar como el aprendizaje dual. Como se mencionó anteriormente, en los países de la OCDE existe una gran variedad de modalidades de educación escolar en la FPC-I; además, es difícil establecer comparaciones entre las instituciones de diferentes países. Por lo tanto, no se puede identificar una modalidad única que sea la más exitosa pero sí algunos elementos clave o factores de éxito para construir un buen sistema de FPC-I: •

Es fundamental la participación continua de todos los actores interesados en el desarrollo del currículo para asegurar su relevancia. Dichos actores son las instituciones educacionales, los sindicatos, los empleadores y el Gobierno (principalmente para representar a los alumnos).

Debe existir un sistema de retroalimentación continua entre el mercado laboral y las instituciones educacionales

Se requieren fondos adecuados para financiar los materiales y la inversión en capacitación de los profesores, a fin de promover una educación de alta calidad.

Se debe estimular la competencia entre los proveedores de formación profesional y capacitación, a través de una combinación de fondos privados y públicos, y cierta flexibilidad en los temas de enseñanza y personal. Sin embargo, esta competencia debe darse en el marco de un sistema de acreditación y control de calidad, y la asignación de fondos debe basarse en los rendimientos, para asegurar la calidad de los centros de FPC.


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Se debe trabajar con un marco de cualificaciones que haga compatibles las competencias y cualificaciones obtenidas en el sistema de FPC-I con las obtenidas en las carreras académicas. Esto promueve la transición entre ambos sistemas y contribuye a evitar que las carreras de formación profesional sean callejones sin salida (Woessmann, 2008; Cedefop, 2008a y 2009a; Carrero 2006, citados en Eichhorst y otros, 2012).

Debido a que en el sistema de aprendizaje dual existe una parte escolar y una parte de aprendizaje en el lugar de trabajo hay otros factores clave que se enfocan a esta etapa de la formación: •

Los profesores que se desempeñan en la parte escolar deben tener conocimientos actualizados sobre las industrias.

En el diseño de los programas se deben tomar en cuenta las necesidades de los empleadores (que cambian con rapidez) y de los alumnos; especialmente para estos últimos, es importante que dichos programas incluyan habilidades básicas y transferibles, a fin de prepararlos para varios puestos en el desarrollo de su carrera.

Debido al bajo reconocimiento de la formación profesional en varios países estudiados, es clave que el nivel de reconocimiento de las certificaciones obtenidas sea lo más amplio posible, idealmente hasta el nivel nacional, para aumentar el valor de dichas certificaciones.

Comunicar los buenos resultados de los egresados en el mercado laboral a alumnos potenciales, sus familias y la sociedad en su conjunto promociona la FPC como una alternativa sólida a una carrera universitaria, en un diseño de los sistemas de educación y de formación profesional que no excluye futuros estudios universitarios.

Los factores de éxito relacionados directamente con el lugar de trabajo se complementan con mecanismos para asegurar un nivel de calidad alto a través de un marco de asesoramiento y de calidad que mejore la transparencia y facilite el control de calidad. Con ese fin, también es clave levantar datos sobre los resultados del aprendizaje en el lugar de trabajo para el aprendiz y para la empresa, entre otros. Un marco legal para los aprendizajes en que se expliciten el estatus, los derechos y los deberes de los empleadores y los aprendices es otro factor relevante. Este marco disminuye la incertidumbre de ambas partes y, por lo tanto, los costos de transacción. Además, es clave que los aprendizajes ofrecidos cubran una gama amplia de sectores, incluso sectores de servicios, como la educación y la salud, para que todos los estudiantes tengan acceso a una FPC-I del tipo del aprendizaje dual. Este factor será aún más relevante en períodos de recesión, para mantener los


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puestos de aprendizaje en el lugar de trabajo. Finalmente, el aprendizaje en el lugar de trabajo debería complementarse con otras formas, como talleres en las escuelas, para aquellos casos en que no hubiera suficientes puestos o en que el lugar de trabajo no fuera el sitio más adecuado (OCDE, 2010; OIT, 2012; Molgat, Deschenaux y LeBlanc, 2011).

B.

Formación profesional y capacitación inicial a nivel superior11

En la formación profesional y capacitación inicial a nivel superior no hay una distinción clara entre educación general y profesional, como existe en la FPC-I a nivel secundario. Solo Alemania tiene un sistema dual en la FPC-I a nivel superior, mientras que Francia, Inglaterra e Irlanda funcionan con un sistema de certificación y reconocimiento. En varios países, la FPC-I a nivel superior es tratada como parte de la educación superior. En Noruega, se trata de integrar la educación universitaria y la educación profesional, en tanto que otros países mantienen una separación entre ambos tipos (Cedefop, 2011).

1. Participación Si los alumnos quieren seguir estudiando después de terminar su formación profesional a nivel secundario, tienen diferentes opciones. Algunos continúan estudiando la misma carrera en la FPC-I a nivel superior, otros la siguen por el lado académico y un tercer grupo continúa en la FPC-I, pero en otra carrera. Por ejemplo, en los Países Bajos un 25% de los alumnos de FPC a nivel secundario continúan en la FPC a nivel superior (OCDE, 2010). En los Estados Unidos, dos tercios de los alumnos de la educación superior eligen una carrera técnico-profesional y no académica (National Center for Education Statistics, s/f, citado en OCDE, 2010). En Alemania, para estimular que los alumnos continuaran sus estudios a nivel superior, las universidades, a partir de 2009, dieron acceso a personas con el grado de Meister o Fachwirt12 o con un grado de FPC a nivel secundario y tres años de experiencia laboral relevante (Hoeckel y Schwartz, 2010, citado en OCDE, 2010).

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Esta sección está basada principalmente en un estudio del Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (Cedefop), en que se analizaron 13 países europeos: Alemania, Dinamarca, Finlandia, Francia, Grecia, Inglaterra, Irlanda, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa y Rumania. Los resultados se obtuvieron por medio de estudios de documentos, entrevistas estructuradas y una encuesta en línea. Véase Cedefop (2011). Se trata de títulos adquiridos en la formación profesional que representan cualificaciones que ubican a las personas entre el obrero calificado y el técnico. Específicamente, estos títulos califican para formar aprendices.


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2. Proveedores En Alemania, Dinamarca y los Países Bajos, entre otros países, las instituciones de formación profesional superior ofrecen programas de FPC-I a nivel superior. Después de 1990, algunos países del antiguo bloque de Europa Oriental reformaron sus sistemas de educación superior y diferenciaron la educación general y la formación profesional, fortaleciendo esta última a través del mejoramiento de las escuelas profesionales, las fusiones entre instituciones especializadas y el establecimiento de proveedores privados (Cedefop, 2011). Inglaterra tiene un sistema integrado, en que casi todos los establecimientos de nivel superior son universidades. Generalmente los programas de FPC-I (así como los de FPC-C) se ofrecen a través de una universidad o mediante una cooperación entre una universidad y un colegio de educación posescolar (further education college). En Francia, en cambio, el sistema de educación superior es muy complejo y segmentado, con más de 3.500 proveedores, públicos y privados. Entre ellos, las Grandes Escuelas (Grandes Écoles) o instituciones de formación profesional superior tienen más prestigio que las universidades (Cedefop, 2011). Además de los proveedores pertenecientes al sistema público de educación general y formación profesional, hay proveedores privados que también ofrecen programas de FPC-I a nivel superior, como las universidades privadas y organismos sectoriales de Irlanda (Cedefop, 2011). En varios países europeos el sistema que diferencia la educación general y la formación profesional está bajo presión debido a que las instituciones de formación profesional superior tienen una orientación cada vez más académica, mientras que las universidades introducen actividades profesionales, siguiendo la tendencia de algunas universidades estadounidenses. Como consecuencia de esta modernización de las instituciones de formación profesional superior, se produjo un vacío entre la formación profesional a nivel secundario y superior, que se tradujo en la creación de los grados de asociado (associate degrees) en los Países Bajos: programas de solamente dos años para adultos que ya tienen un título profesional a nivel secundario. De acuerdo con los primeros resultados, el grado de asociado ha atraído a gente que normalmente no se hubiese matriculado (De Graaf, 2009, citado en Cedefop, 2011).

3. Programas En muchos de los países estudiados, las instituciones de formación profesional superior ofrecen programas a nivel de título de licenciado (bachelor’s degree) y, a veces, también a nivel de maestría (master’s degree) en todos los temas o solamente en aquellos que no están cubiertos por las universidades. En Irlanda y Noruega, hay varias instituciones de formación profesional superior que


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ofrecen programas de doctorado como los de las universidades; sin embargo, los primeros tienen una orientación a la profesión y al mercado laboral mayor que los segundos. En algunos países, alumnos con títulos de licenciados obtenidos en las instituciones de formación profesional superior no pueden entrar inmediatamente a programas de maestría de las universidades. Las universidades neerlandesas, por ejemplo, exigen que el licenciado de una institución de formación profesional superior curse un programa previo a la maestría. A nivel de maestría hay varios países que están desarrollando una maestría profesional (professional master’s program) y en Finlandia existe ya un programa de maestría a tiempo parcial para personas que cuenten con un título de licenciado, tres años de experiencia laboral, un trabajo, la aprobación del empleador y un tema de investigación relacionado con su trabajo. En Francia, la orientación es distinta, puesto que los Institutos Universitarios de Tecnología (Instituts Universitaires de Technologie (IUT)) ofrecen títulos de licenciatura profesional (licenses professionnelles), que incluyen un período de aprendizaje de entre 12 y 16 semanas y, además, son profesionales no académicos quienes dirigen las maestrías profesionales (maîtrise professionnelle) (Cedefop, 2011).

4. Gestión A veces la FPC-I a nivel superior está bajo el régimen de la FPC-I (Dinamarca) y a veces pertenece al régimen de la educación superior (Portugal). La FPC-I a nivel superior generalmente es responsabilidad de un solo ministerio, pero en Francia hay varios ministerios responsables de la formulación de políticas para la FPC-I. En otros países también se involucran las autoridades regionales: en Alemania participan los ministerios a nivel de los estados federados. Otros actores que influyen en las políticas para la FPC-I a nivel superior son las agencias nacionales de formación profesional y capacitación, los establecimientos de educación superior, las cámaras de comercio y los interlocutores sociales. A fin de asegurar la integración de la FPC-I a nivel superior con el mercado laboral es importante que todos los actores colaboren para facilitar las prácticas laborales, así como en la gobernanza institucional de la FPC y en consultorías, conferencias y el desarrollo de los programas de estudios. Sin embargo, se ha identificado la debilidad de esta cooperación interinstitucional como uno de los aspectos que es necesario enfrentar para mejorar el desempeño de la FPC en muchos países (Cedefop, 2011).

5. Financiamiento Los Gobiernos nacionales financian gran parte de la FPC-I a nivel superior; sin embargo, los gobiernos locales, las empresas y los estudiantes también contribuyen sustancialmente a cubrir dichos gastos. Los países nórdicos analizados y los Países Bajos tienen un nivel de financiamiento a través de


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fondos públicos más importante que los países del antiguo bloque de Europa Oriental. En algunos países, el Estado es prácticamente el único financiador de este tipo de educación y en otros el mayor peso del financiamiento recae en los gobiernos más descentralizados. Además, a veces las instituciones de FPC-I a nivel superior reciben fondos competitivos por proyectos o investigaciones (Alemania y Noruega) o fondos estructurales de la Unión Europea (Grecia y Portugal). Dependiendo del país, las instituciones tienen mayor o menor libertad para gastar los fondos estatales. Generalmente, en los países nórdicos y los Países Bajos se otorga más autonomía a las instituciones, pero al mismo tiempo los fondos (o una parte de ellos) dependen de su desempeño. El régimen de pago de los estudiantes varía entre pagar una matrícula en forma constante, pagar por programas determinados o pagar por programas en instituciones privadas. Los estudiantes que quieren estudiar a tiempo parcial a veces tienen que pagar todos los gastos, como ocurre en Irlanda, mientras que en Dinamarca los empleadores pagan el curso completo cuando quieren cursos adaptados o dirigidos solamente a todos sus empleados y en Finlandia también participan en el financiamiento de los programas de educación, principalmente de los profesionales (Cedefop, 2011).

C.

Formación profesional y capacitación continua

En la actualidad, especialmente debido a los cambios tecnológicos, la formación profesional y capacitación inicial a nivel secundario y superior no basta para toda la vida laboral. Es muy probable que en varias oportunidades los individuos deban formarse y/o capacitarse de nuevo, es decir, participar en la formación profesional y capacitación continua (FPC-C, dirigida a personas que ya están y estuvieron insertas en el mercado laboral. Mientras que la formación profesional está dirigida a adquirir competencias y capacidades para una profesión distinta a aquella en que ya se tiene previamente formación, la capacitación está enfocada en mantener y aumentar las competencias y capacidades necesarias para ejecutar de manera exitosa una profesión en el mediano y largo plazo. Lamentablemente, muchas veces la diferencia entre capacitación y formación profesional no es tan clara y en algunos casos las definiciones usadas en los estudios revisados muestran solapamiento entre sí13. Debido a que la capacitación tiene el mayor peso en la FPC-C en la mayoría de los estudios considerados, en el resto de esta sección se usará la palabra “capacitación” en vez de la expresión FPC-C. Sin embargo, hay que recordar que el término es muy amplio y puede incluir aspectos de formación.

13

Esta falta de claridad también viene del hecho de que los estudios sobre el tema están casi siempre escritos en inglés, de modo que en ellos se usa la palabra training, que a veces se puede referir a la capacitación y a veces a la formación profesional.


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1. Funcionamiento El objetivo general de la capacitación es aumentar la productividad y la empleabilidad de los participantes y mejorar el capital humano (Kluve, 2010). En general, los cursos cortos tienen como meta mejorar las competencias que ya se tienen, mientras que los cursos más largos están orientados a la adquisición de competencias para un nuevo oficio (Bergemann y Van den Berg, 2008)14. La capacitación puede presentarse en una gran variedad de tipos, según su contenido, forma, proveedores y duración. Se puede distinguir, por ejemplo, entre cursos dirigidos a desarrollar conocimiento y competencias generales, es decir, transferibles, como cursos de idiomas o de computación básicos, frente a cursos dirigidos al desarrollo de conocimientos y competencias específicas que se pueden aplicar solamente dentro de una cierta profesión o empresa (Kluve, 2010; Greenberg, Michalopoulos y Robins, 200315). En cuanto a la forma, se pueden encontrar cursos de capacitación en las aulas (classroom training), capacitación en el empleo o lugar de trabajo (on-the-job training)16 y experiencia laboral (work experience) (Kluve, 2010; Greenberg, Michalopoulos y Robins, 2003). Además, hay cursos organizados y ejecutados por los empleadores mismos, en lo que se denomina capacitación en el trabajo (on-the-job training) y cursos organizados y ejecutados por un proveedor acreditado, como capacitación fuera del puesto de trabajo (off-thejob training) (Picchio y Van Ours, 2013; Kristensen, 2012; Goerlitz y Tamm, 2012)17. Por último, la capacitación puede tener una duración de algunos días o incluso de años (Bergemann y Van den Berg, 2008; Betcherman, Dar y Olivas, 2004; Kristensen, 2012). En algunos casos, antes de empezar un programa de capacitación, el candidato puede recibir una asesoría en la que se determinan sus intereses, objetivos y competencias y capacidades (Bednarzik y Szalanski, 2012). Sobre la base de esta asesoría, se puede elegir el trayecto más adecuado para el candidato, como en el caso de un programa en los Estados Unidos en que se ofrece un módulo para las personas que deben actualizar sus competencias laborales enfocado en “aprender a aprender”, lo que las prepara para un 14

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Como se explica en la introducción de este capítulo, los cursos largos dirigidos a preparar a las personas para un nuevo oficio se consideran formación profesional y los cursos (generalmente más cortos) dirigidos a mejorar el desempeño en el oficio vigente se consideran capacitación. Sin embargo, en muchos estudios en que se aborda exclusivamente la capacitación (training) no se define con claridad en qué consiste esa capacitación; por lo tanto, también puede incluir cursos que corresponden a formación profesional. Este estudio de tipo meta-análisis incluye una evaluación de 137 programas de políticas activas del mercado de trabajo en 19 países europeos, incluidos 70 programas de capacitación. Greenberg, Michalopoulos y Robins (2003) distinguen dos subcategorías en la forma “capacitación en el lugar de trabajo”: capacitación en un lugar de trabajo en el sector privado y empleo subvencionado en el sector público. En varios estudios se usan las expresiones “on the job” (en el empleo o lugar de trabajo) y “off the job” (fuera del puesto o lugar de trabajo) para distinguir entre cursos. No siempre es claro si esa diferencia se refiere al proveedor del curso o al lugar en que se realiza.


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regreso exitoso a los estudios18. Otro módulo está dirigido a personas que aún no tienen clara su decisión y consiste en una visión general del proceso de reclutamiento, una revisión de las posibilidades de capacitación y una exploración del emprendimiento como alternativa (Bednarzik y Szalanski, 2012). Otra característica de este programa es que todo el sistema funciona con la modalidad de la ventanilla única (Bednarzik y Szalanski, 2012).

2. Participación Cuando se evalúan los programas de capacitación estatales, se identifican varios factores que al parecer influyen en quién participa en un programa de capacitación y quién no. Primero, esto depende de los criterios de selección que establece el programa. En el Canadá, algunos programas están dirigidos a grupos específicos, como trabajadores de una cierta industria, indígenas, inmigrantes recién llegados, personas que reciben asistencia social, desempleados de larga duración y trabajadores de edad (Foro de ministros del mercado de trabajo, 2013). Un segundo factor son las características personales de los participantes (potenciales), como su nivel de educación y su historia laboral. Heckman y Smith (2004) mostraron que algunas personas con un menor nivel de educación no disponían de información sobre las opciones de formación con las que contaban y, por lo tanto, no siempre sabían que eran candidatos elegibles o no sabían cómo postular. En otro estudio, sobre el programa estadounidense Ley de Inversión en la Fuerza de Trabajo (Workforce Investment Act), se encontró que los participantes con nivel educativo medio eran los que recibían más capacitación. Según Jacobsen y otros (2003) (citado en Andersson y otros, 2013), esto tiene sentido, porque las personas que cuentan con un nivel medio de formación se sienten preparadas para seguir una capacitación profesional, lo que no es el caso de las personas que no poseen ninguna formación. En el caso de las personas que ya cuentan con un nivel elevado de educación, este tipo de capacitaciones no tienen un valor agregado (Barron y otros, 1998, citado en Andersson y otros, 2013). En el mismo programa se puede observar que los participantes relativamente jóvenes reciben más capacitación. Desde el punto de vista de la teoría del capital humano tiene sentido invertir en los jóvenes, porque ellos aprovechan los resultados de la capacitación durante más tiempo. Además, las personas más cercanas al mercado de trabajo, es decir, las personas que recientemente perdieron su trabajo o recientemente regresaron a la fuerza laboral, tienen mayores probabilidades de presentar una solicitud y ser aceptadas que aquellas que han estado desempleadas o inactivas por largos períodos (Heckman y Smith, 2004). 18

Se trata de un estudio de 30 casos de personas que perdieron su trabajo en Pittsburgh (Estados Unidos) durante los despidos masivos en la industria siderúrgica a principios de los años ochenta (Bednarzik y Szalanski, 2012).


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El tercer factor está vinculado a las características del trabajo. Según un estudio realizado en Alemania, las personas que tienen un trabajo que incluye tareas no rutinarias o tareas rutinarias cognitivas o un trabajo en que ejecutan tareas múltiples al parecer tienen una probabilidad mayor de capacitarse. Esto también puede explicar, en parte, el hecho de que son las personas altamente cualificadas las que por lo general toman la iniciativa de capacitarse (Goerlitz y Tamm, 2012). Por último, un determinante de la participación en la capacitación es el sector en que se desempeña el trabajador. Según un estudio en Dinamarca, los cursos de capacitación más tomados son los cursos de formación profesional o técnica (en comparación con los cursos básicos y los cursos de nivel superior) y, en general, este tipo de cursos los toman más frecuentemente los trabajadores del sector privado y los hombres. La participación en la capacitación de este tipo varía mucho entre los sectores, desde un 25% en educación hasta un 68% en el sector de alimentos y bebidas. Por otro lado, los trabajadores del sector educación (mayormente profesores) tienen el porcentaje más alto de capacitaciones a nivel superior (46,3%) (Kluve, 2010).

3. Proveedores Existe una amplia variedad de proveedores de la capacitación en los países considerados. Entre otros, pueden mencionarse los institutos de formación profesional o técnica (vocational or technical colleges), los centros para la formación de adultos, las escuelas de enseñanza secundaria, los establecimientos de enseñanza superior y los lugares de trabajo (Kristensen, 2012; Bednarzik y Szalanski, 2012). En algunos países, como los Estados Unidos, los proveedores pueden ser institutos con o sin fines de lucro (Andersson y otros, 2013).

4. Financiamiento En varios países el Gobierno o sus organismos pagan la capacitación directamente; en otros, como los Estados Unidos, a través de la Ley de Inversión en la Fuerza de Trabajo, el financiamiento opera por medio de cuentas de capacitación individuales. En este caso, los participantes del programa reciben vales para comprar la capacitación deseada directamente de un proveedor de su preferencia que debe estar incluido en una lista de proveedores aprobados (Andersson y otros, 2013). En 2005, los 15 países que entonces conformaban la Unión Europea (UE-15) gastaron 66.600 millones de euros en políticas del mercado de trabajo; sin embargo, se estima que solo un 9,7% de estos fondos fueron utilizados para financiar capacitaciones. No obstante, los porcentajes varían mucho entre los países: desde un 4% en Eslovaquia, un 7,5% en Alemania o un 15,3% en Austria hasta un 23,1% en Noruega (Kluve, 2010). En Alemania, es menos frecuente que la capacitación fuera del lugar de trabajo, que tiene un contenido más general, esté pagada


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por el empleador y son los trabajadores mismos quienes, en general, toman la iniciativa de participar en ella y pagarla (Goerlitz y Tamm, 2012). En Dinamarca, en el caso de los cursos en que el trabajador participa durante su horario laboral, él o su empleador recibe una compensación que equivale al monto máximo de beneficios del seguro de desempleo. El Gobierno compensa entre el 60% y el 80% de los ingresos y, en muchos casos, las empresas pagan el resto (Kristensen, 2012). Según los gobiernos locales canadienses, en 2012 ellos invirtieron 22.000 millones de dólares canadienses en la educación postsecundaria y el desarrollo de habilidades (Foro de ministros del mercado de trabajo, 2013).

5. Gestión A veces se crean organismos para gestionar o ejecutar un programa de capacitación, como las juntas de inversión en la fuerza de trabajo (Workforce Investment Boards (WIB)) estatales y locales en los Estados Unidos, para implementar el programa federal Ley de Inversión en la Fuerza de Trabajo. Estas juntas reciben los fondos del Gobierno federal y tienen mucha libertad en la ejecución del programa. Por lo tanto, se han observado grandes diferencias entre las juntas de distintos estados, pero también dentro de un mismo estado e incluso entre los funcionarios (asistentes sociales) de la misma junta. Algunos brindan entrenamiento, por ejemplo, a cada persona que llegue a su puerta; en cambio, otros toman en cuenta los beneficios que el solicitante ya ha recibido, antes de pedir una capacitación (Andersson y otros, 2013). El desempeño de los estados y las juntas de inversión en la fuerza de trabajo se evalúa a través de los resultados de las personas registradas con ellos. Sobre la base de este desempeño, cada estado y junta recibe premios o sanciones. Esta manera de evaluar el desempeño, en vez de medir, por ejemplo, el valor agregado, tiene el riesgo de que solamente se seleccione a las personas que tengan mayores posibilidades de obtener un buen rendimiento en el mercado laboral, efecto conocido como “descremado” (cream-skimming effect) (Andersson y otros, 2013). En varios programas, no solamente están involucrados los proveedores de la capacitación y el Gobierno, sino también representantes de los sectores, de los empleadores, de las organizaciones sectoriales y de los sindicatos, para asegurar que los programas cumplan con las necesidades del mercado laboral (Foro de ministros del mercado de trabajo, 2013).

6. Efectos Los estudios sobre los efectos de los programas de capacitación con financiamiento o cofinanciamiento del Estado son un fenómeno bastante reciente (Kluve, 2010; Betcherman, Dar y Olivas, 2004; Boone y Van Ours, 2004; Card, Kluve y Weber, 2010; Brown y Koettl, 2012; Bergemann y Van


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den Berg, 2008). En varios de ellos, se compara el efecto de la capacitación con el efecto que tienen los demás instrumentos de las políticas activas del mercado de trabajo, como los programas para la generación directa o indirecta de empleo, los servicios de empleo (intermediación) y el fomento del autoempleo y de las microempresas. Con el tiempo, los países han dirigido menos fondos a la capacitación, en favor del apoyo a la búsqueda de trabajo, el asesoramiento y orientación, y los beneficios y sanciones (Meager, 2009). Sin embargo, en general se comprueba que la capacitación resulta tener mayor efecto en la tasa de desempleo y la tasa de ocupación que los servicios de empleo y los puestos de trabajo subvencionados (Boone y Van Ours, 2004). Esto puede deberse a que la participación de una persona en una capacitación brinda información sobre ella (efecto de diagnóstico inicial (screening effect)), aumenta sus competencias (efecto de competencia (competition effect)) y puede facilitar su entrada o reingreso en el mercado laboral (efecto de transición (transition effect)) (Brown y Koettl, 2012). Otros afirman que la capacitación es más efectiva porque aumenta la productividad esperada del trabajador, mejorando el ajuste entre oferta y demanda de trabajo y disminuyendo la probabilidad de un despido (Boone y Van Ours, 2004). Por otra parte, la capacitación aumenta más la probabilidad individual de empleo que los programas de creación directa de empleo, pero menos que esquemas de incentivos al sector privado (Kluve, 2010). Además, los efectos positivos de la capacitación se mantienen en el tiempo (Card, Kluve y Weber, 2010). Por ejemplo, se estimó que trabajadores neerlandeses de diversas edades que habían seguido una capacitación tenían 6 puntos porcentuales menos de probabilidades de estar sin empleo que sus compañeros que no se habían capacitado (Picchio y Van Ours, 2013). Cabe aclarar que la magnitud de los efectos mencionados parece depender de factores como el nivel de los beneficios de desempleo (Boone y Van Ours, 2004), la coyuntura (Kluve, 2010; Brown y Koettl, 2012) y el grupo destinario al que se dirige el programa de capacitación. Según un estudio de Betcherman, Dar y Olivas (2004)19, los desempleados logran, a través de la capacitación, mayores tasas de empleo, pero no consiguen mejores niveles de ingresos. Además, los efectos suelen ser menores en los países en desarrollo que en los países desarrollados. Sin embargo, no se produjeron efectos significativos entre trabajadores que quedaron sin empleo debido a despidos masivos, salvo en algunos casos en que el reentrenamiento fue acompañado por un amplio y costoso servicio de empleo. La capacitación dirigida al segundo grupo destinario, los jóvenes, no es muy exitosa en cuanto a mejorar los resultados en el mercado laboral, por 19

En esta investigación los autores hicieron un meta-análisis de 159 estudios, de los cuales 77 eran estudios de impacto de la capacitación. De estos, 56 estudios se referían a capacitación en países de la OCDE y los otros 21 se referían a países en transición y en desarrollo.


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lo menos en los países desarrollados (Betcherman, Dar y Olivas, 2004)20, ya que, de acuerdo con estudios en países europeos (Kluve, 2010) y los Estados Unidos (Greenberg, Michalopoulos y Robins, 2003), los programas de capacitación para jóvenes son menos efectivos que los programas generales o para adultos. Al parecer, tiene más sentido mejorar la educación inicial, para que haya menos abandonos y otros problemas escolares, que intentar remediar los problemas después, por medio de capacitación (Betcherman, Dar y Olivas, 2004). Por último, las mujeres suelen beneficiarse más de una capacitación que los hombres en términos de una mejor empleabilidad y una tasa elevada de transición al trabajo. Este efecto se suele observar en todos los tipos de capacitación (Greenberg, Michalopoulos y Robins, 2003), si bien es más fuerte en países donde las mujeres tienen una participación en la fuerza de trabajo relativamente baja (Bergemann y Van den Berg, 2008). Los programas de capacitación también pueden presentar varios efectos negativos. Primero, puede haber ineficiencias en el sentido de que parte de los subsidios llegan a personas que se habrían capacitado aunque no hubiesen recibido estos fondos (Lehmann y Kluve, 2010, citado en Brown y Koettl, 2012). Segundo, aparece el denominado efecto “descremado” que se produce cuando solo las personas con las mejores probabilidades de encontrar empleo son seleccionadas por un programa. Este efecto negativo ocurre mayormente cuando la entidad que decide sobre la selección de los candidatos tiene que acreditar una alta tasa de reempleo de los participantes en el programa (Lehmann y Kluve, 2010, citado en Brown y Koettl, 2012). Tercero, durante el programa el participante tiene una probabilidad menor de encontrar empleo en comparación con una persona que no participa en el programa, lo que se conoce como efecto “de cerrojo” (lock-in effect) (Calmfors y otros, 2001, citado en Brown y Koettl, 2012; Andersson y otros, 2013). En resumen, para evaluar adecuadamente los programas de capacitación se deben tomar en cuenta sus beneficios y costos. Sin embargo, hay pocos estudios en esta área, en parte porque se tienen que incorporar varios supuestos para que estas evaluaciones funcionen. Por ejemplo, un programa de capacitación estadounidense tiene los mejores resultados cuando se supone que los costos directos son bajos, la duración del impacto es larga y la tasa de descuento social y los costos marginales de los fondos públicos son bajos (Andersson y otros, 2013).

7.

Factores de éxito de los programas de capacitación

Sobre la base de la literatura revisada se pueden identificar algunos factores de éxito para guiar el diseño de un programa de capacitación efectivo y eficiente: 20

Las pocas evaluaciones realizadas en América Latina mostraron que la capacitación para jóvenes puede tener un efecto positivo cuando está integrada con refuerzo educativo y servicios de asistencia, incluida la búsqueda de trabajo y servicios sociales (Betcherman, Dar y Olivas, 2004).


Protección y formación...

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Al parecer, la capacitación en el lugar de trabajo y la capacitación en la sala de clases acompañada por experiencia laboral en condiciones reales son las formas más efectivas, por sus mayores efectos de diagnóstico inicial, competencia y transición (descritos en el apartado 6 de esta sección) (Brown y Koettl, 2012; Kluve, 2010; Betcherman, Dar y Olivas, 2004; Greenberg, Michalopoulos y Robins, 2003; Meager, 2009).

Es importante que los programas sean flexibles, de modo que puedan adaptarse a las circunstancias locales, que tengan una escala limitada y que estén focalizados en determinados grupos (Meager, 2009; Bednarzik y Szalanski, 2012). Específicamente, deberá orientar a los jóvenes hacia la formación profesional y capacitación inicial en vez de fomentar su participación en programas de capacitación.

La capacitación resulta ser más efectiva cuando está enfocada en ciertas habilidades y ocupaciones que estén vinculadas con las necesidades del mercado laboral, así como en el desarrollo de habilidades analíticas (Meager, 2009; Bednarzik y Szalanski, 2012). Según Martin y Grubb (2001), lo más efectivo parecieran ser los programas de capacitación dirigidos a grupos específicos en los cuales se ha detectado una deficiencia de habilidades que actúa como una barrera de acceso al empleo (Meager, 2009). Idealmente la capacitación debe implicar una cualificación formal, de preferencia reconocida a nivel nacional.

Los empleadores deben estar altamente involucrados (Betcherman, Dar y Olivas, 2004).

Es importante que exista una asesoría adecuada a los candidatos y una auditoría de los programas. Una buena asesoría asegura que el programa sea adecuado para los candidatos y que ellos sean capaces de valorar el contenido de la capacitación ofrecida (Bednarzik y Szalanski, 2012).

Debe comprenderse que los efectos de la capacitación se verán en el mediano a largo plazo y no inmediatamente.

Entre las consideraciones finales, cabe mencionar algunos otros aspectos. Una revisión de evaluaciones de las políticas del mercado de trabajo en los Estados Unidos desde la Gran Depresión sugiere que no hay una solución única, sino que más bien existen varios programas que sirven a metas diversas, por lo que debe haber una coherencia entre programas y metas (O’Leary, 2010). Por ejemplo, los programas de capacitación deben responder a lo que exigen los empleadores y a los instrumentos de compensación (seguro de desempleo, por ejemplo), tienen que estar vinculados a los servicios de empleo


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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

y tienen que ser útiles para facilitar la transición entre empleos. Además, es necesario mantener y fortalecer los lazos entre empleadores y empleados, así como comunicar a los trabajadores y la comunidad las pérdidas de empleo que se prevén, y los servicios deben estar bien focalizados para aumentar el rendimiento de los programas. En resumen, ni el sistema de capacitación ni sus políticas deben operar de manera aislada, sino que en conjunto con los otros sistemas y políticas disponibles para combatir los efectos negativos del desempleo.

D. Conclusiones La formación profesional y capacitación es un camino educacional con mucho potencial y podría ser un complemento sólido de la educación general. Para investigar su potencial, en este capítulo se revisaron los sistemas nacionales de formación profesional y capacitación de países europeos, Australia, el Canadá, los Estados Unidos y Nueva Zelandia, con el objetivo de identificar y analizar modelos de buenas prácticas, así como factores de éxito de los modelos de formación y capacitación profesional. Estos abarcan una amplia variedad de programas por lo que para ordenar las conclusiones se hizo una distinción entre la formación profesional y capacitación inicial y la formación profesional y capacitación continua.

1.

Formación profesional y capacitación inicial a nivel secundario

En la mayoría de los países estudiados, la FPC-I existe en el nivel secundario y se pueden distinguir dos tipos. El aprendizaje dual es común en los países europeos de habla alemana (Alemania, Austria y Suiza) y Dinamarca, aunque también existe en Fra