Prospectiva y la pandemia del COVID 19

N°1

AGOSTO-2021

APUNTES Prospectiva y la pandemia del COVID-19

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Índice Contexto Resultados del Foro de Discusión

Tema 1

Tema 2

Tema 3

Recomendaciones y desafíos

COMUNIDAD DE APRENDIZAJE

Introducción

Bibliografía

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A. Introducción El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) junto con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), en el marco de las actividades de la Red de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe, realizó en 2020 de forma virtual el Foro de Discusión “El rol de la prospectiva frente al COVID-19 y la etapa de pospandemia”, que incluyó como actividad de cierre la Reunión de Expertos en Prospectiva con el mismo título1. En esta Reunión, más de 80 personas de 13 países de América Latina y el Caribe reflexionaron sobre los aspectos claves para entender la vinculación entre prospectiva, planificación y gestión.

En el presente documento se sistematiza la información generada en ambas actividades. Para ello, se sintetizan las reflexiones que surgieron en torno a las preguntas planteadas y luego se presentan recomendaciones y desafíos de la implementación de la prospectiva en la formulación de políticas públicas. El presente documento es el primero que se elabora en el marco de la Red de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe, una comunidad de aprendizaje que invita a la reflexión colectiva. Este breve documento recoge la rica discusión que sostuvieron los miembros de la Red y expertos en prospectiva.

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B. Contexto

económica

2 La desigualdad aumentará en todos los países de la región y el coeficiente de Gini presentará incrementos de entre el

0,5% y el 6,0% (CEPAL, 2020).

3 El impacto negativo de la pandemia en los Objetivos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 13, 16 y 17 ha sido descrito por las Naciones Unidas (2020).

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En este contexto, la CEPAL ha propuesto una recuperación transformadora que tiene a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible como horizonte. Esta propuesta sostiene que para dar respuesta a la crisis se deben combinar medidas de corto y largo plazo, de modo de superar la emergencia al mismo tiempo que se corrigen problemas estructurales que enfrentan los países de la región (CEPAL, 2021b).

La vulnerabilidad del sistema económico y la debilidad de las políticas públicas se han traducido en acciones desarticuladas y tardías, así como en decisiones que se han tomado sin contar con planes estratégicos sólidos y en ausencia de visiones de largo plazo. Si bien la pandemia aún continúa, es posible reconocer ciertas lecciones importantes de considerar para la construcción de otro futuro. La prospectiva puede cumplir un papel para atenuar los efectos regresivos, anticipar los cambios multidimensionales en un entorno incierto, impulsar las decisiones estratégicas y, al mismo tiempo, generar un aprendizaje colectivo, promoviendo el desarrollo y la visión de valores y capacidades de respuesta. La prospectiva, en consecuencia, permite tanto observar los cambios como responder institucionalmente a ellos, de manera proactiva 4.

Los efectos del COVID-19 en las dimensiones económica, social y ambiental son de tal magnitud que obligan a replantearse la planificación y la prospectiva para mejorar la capacidad de respuesta de los Estados5. En este documento se presenta una reflexión sobre cómo puede incorporarse la prospectiva a la gestión pública para contribuir a los procesos de anticipación y preparación que podrían mejorar dicha capacidad de respuesta.

4 Un ejemplo de ello es el trabajo realizado por la empresa de combustibles y lubricantes Shell. Desde hace 50 años,

Shell ha implementado y desarrollado la técnica de escenarios para identificar desafíos globales emergentes que pueden afectar sus servicios y para contar con una guía que oriente los procesos de cambios. Estos ejercicios de exploración de futuro le han permitido anticiparse y adaptarse a ciertos eventos, como la crisis del petróleo de 1973, y emprender una recuperación con mayor rapidez que sus competidores (Shell, 2013).

5 La planificación para el desarrollo es una herramienta poderosa que está a disposición del Estado para que pueda coordinar un proceso de transformación pospandemia resiliente y sostenible, articulando sectores, actores y niveles de gobierno en torno a una visión colectiva de país de largo plazo (CEPAL, 2021b).

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C. Resultados del Foro de Discusión El foro se organizó en torno a tres preguntas orientadoras. Los miembros de la Red compartieron sus opiniones y comentarios por escrito o mediante videos, y respondieron además una encuesta referente a esas mismas preguntas6. A continuación se presentan los resultados de la encuesta y posteriormente se exponen los principales temas abordados en el Foro de Discusión, incluida la Reunión de Expertos.

1. Resultados de la encuesta Como complemento al Foro de Discusión y la Reunión de Expertos, se realizó una encuesta a través de la Red de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe, cuyos resultados fueron posteriormente sistematizados y se presentan a continuación. La encuesta se diseñó con un formato mixto en que las preguntas incluyeron respuestas predefinidas y otras abiertas. El objetivo fue complementar el análisis, recogiendo la opinión de los miembros de la Red.

a) ¿Por qué no fueron consideradas las alertas prospectivas sobre la pandemia?

Es necesario destacar que, de acuerdo con las opiniones recogidas en la encuesta, algunos países desconocían las alertas prospectivas sobre la ocurrencia de una pandemia y por ello no tomaron acciones, mientras que otros estaban en conocimiento de las investigaciones y los estudios sobre el tema y, sin embargo, los ignoraron. En el segundo caso se podría pensar que esta falta de acción se debió a un desconocimiento de la utilidad de la prospectiva o a la existencia de sesgos cognitivos y culturales que llevan a los Gobiernos a actuar en función de la resolución de problemas urgentes con una mirada de corto plazo. En el gráfico 1 se presenta la distribución de las respuestas a esta pregunta.

>> Gráfico 1

9%

Los gobiernos no tienen en cuenta las alertas prospectivas

3%

12%

41%

Sesgos cognitivos y culturales que incentivan a pensar solo en la zona de confort y en el corto plazo

Los especialistas en prospectiva no presentaron las alertas en forma clara, oportuna y eficaz

14% 21%

Desconocimiento de la existencia de estudios prospectivos Sobrecarga de información que complejiza su procesamiento y la toma de decisiones

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de los resultados de la encuesta realizada a través de la Red de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).

Desconfianza en quienes elaboraron las alertas prospectivas

6La encuesta fue respondida por 77 personas, incluidos miembros de la Red de Planificación para el Desarrollo de

América Latina y el Caribe y otras personas, y estuvo disponible durante tres semanas.

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b) ¿De quién es la responsabilidad de que no se hayan considerado las alertas prospectivas?

>> Gráfico 2

3%1% 7%

De los políticos

32%

15%

De los liderazgos De la gestión De la planificación

19% 22%

De la cultura De los ciudadanos

De nadie

c) ¿Cómo institucionalizar la función prospectiva en los países de la región?

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>> Gráfico 3

Creando una ley que incluya la función prospectiva y la visión de largo plazo en la planificación del país

6% 8% 32%

8%

Creando una unidad funcional política formal en cada país (ministerio, secretaría, dirección u otra) Que la prospectiva se incluya en los planes de formación académica y profesional en general

12% 16%

18%

Impulsando actividades académicas y de investigación en materia de prospectiva Que la función prospectiva sea considerada como una etapa en los procesos presupuestales En la gestión de riesgos, a través de sistemas de alerta temprana Demostrando los costos que tendría ignorar o no considerar las alertas prospectivas

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2. Principales temas de discusión a) Tema 1: Alertas prospectivas en relación con la pandemia

Glenn y Gordon, 1997

National Intelligence Council, 2008

Popper y Butler, 2011

7 Esta presentación fue realizada por Miguel Ángel Gutiérrez, Director del Centro Latinoamericano de Globalización y

Prospectiva.

Véase

el

video

de

esta

intervención

en

[en

línea]

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Poiares y Tully, 2021 Godet, 1997

Medina y Ortegón, 2006

Popper, 2020

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b) Tema 2: Responsabilidades y desafíos de la prospectiva

Poiares y Tully, 2021

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c) Tema 3: Institucionalización de la prospectiva

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https://congresofuturo.senado.cl/

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D. Recomendaciones y desafíos 1. ¿Por qué incorporar la prospectiva a los procesos de planificación y cómo hacerlo?

Medina y Ortegón, 2006

Gutiérrez, 2020

11 Los modelos mentales se pueden entender como representaciones de la versión propia del mundo, que establecen

lo que es o no valedero y construyen realidades sobre el modo de pensar, sentir y actuar en el futuro (Medina y Ortegón, 2006

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2. Prospectiva y planificación estratégica

Aceituno, 2020

>> Cuadro 1

Interescalaridad

Planificación Del presente al futuro Como forma de implementación Nacional a local

Prospectiva Del futuro al presente Como forma de construir el futuro Bidireccional

Actores y liderazgos

- Como medio para minimizar conflictos

- Como forma de conocimiento

Intertemporalidad Intersectorialidad

- Ejecutar estrategias

- Actores del desarrollo

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3. Implementación de políticas públicas: la función prospectiva

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>> Cuadro 2 Enfoque

Descripción

Top down

Orientación vertical y jerárquica.

Explica la brecha de la implementación, desde el control y las fallas del proceso decisional

Bottom up

Orientación de abajo hacia arriba. Mejor comprensión de la organización y sus complejidades.

Híbridas

Valora ambos enfoques y propone un enfoque híbrido que los combina

Críticas • Baja participación en la toma de decisiones • Procesos no son lineales ni racionales • Rigidez, no considera la incertidumbre y los cambios • Visión centralista de las decisiones • “Burócratas de ventanilla” (funcionarios públicos de atención a los ciudadanos) simplifican procesos, pero no resuelven nuevas demandas sociales • Excesivo valor a los acuerdos previos de la legitimidad jerárquica

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4. Propuesta para integrar la prospectiva a la gestión institucional

12 FODA se refiere a las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. PESTAL se refiere al análisis de factores

políticos, económicos, sociales, tecnológicos, ambientales y legales.

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