Issuu on Google+

olof petersson

Den offentliga makten

O

ffentlig makt i Sverige utgår från folket. Men vart tar den sedan vägen? Enligt riksdagens mål ska den offentliga makten vägledas av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Denna bok berättar om maktprocesserna som formar framtidens kommuner, stat och eu. Uppmärksamheten riktas särskilt mot organisering, personal, finansiering, styrning och granskning. Dagens Sverige står i centrum, men boken ger också utblickar som sätter in vårt samhälle i historiskt, jämförande och framåtblickande perspektiv. Den offentliga makten är tänkt som lärobok vid universitet och högskolor, men ger också kunskap, orientering och faktaunderlag till alla som är intresserade av hur samhället fungerar. Denna nya upplaga tar bland annat hänsyn till eu:s nya fördrag, renoveringen av den svenska regeringsformen och förslaget till en ny förvaltningslag.

olof petersson

Den offentliga makten Tredje upplagan

Olof Petersson är statsvetare och har varit professor i statskunskap vid Uppsala universitet och forskningsledare vid sns.

Tredje upplagan

ISBN 978-91-86203-66-5

sns förlag


olof petersson

Den offentliga makten Tredje upplagan

Inlaga 2010.indd 3

sns fรถr l ag

10-06-24 10.33.38


sns Förlag Box 5629 114 86 Stockholm Telefon: 08-507 025 00 Telefax: 08-507 025 25 info@sns.se www.sns.se sns – Studieförbundet Näringsliv och Samhälle – är ett ­fristående nätverk av ­beslutsfattare och ­opinionsbildare i ­privat och offentlig sektor. sns vill genom forskning, ­bokutgivning och möten bidra till debatt och rationella ­beslut i samhällsfrågor. kopier ingsf ör bu d ! Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonusavtal, är förbjuden. Den offentliga makten Olof Petersson Tredje upplagan Första tryckningen © 2007, 2009 och 2010 Författaren och sns Förlag Omslag och grafisk form: Patrik Sundström Tryck: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, 2010 isbn: 978-91-86203-66-5

Inlaga 2010.indd 4

10-06-24 10.33.38


250

Innehåll

1

All offentlig makt 9 f örva lt ningspol itik 10 Metapolitik: folkstyrelse, grundlagar och offentlig förvaltning 10 Offentlig förvaltning som politiskt sakområde 11 Partierna och förvaltningspolitiken 12 Offentligt eller privat? 12 Centralisering eller decentralisering? 13 eu-medlemskap? 13 Maktdelning? 14 Självständiga ämbetsverk? 14 Statsfeminism? 15 2 Väljarna, partierna och förvaltningspolitiken 15 Internationella impulser 16 fn 16 imf och Världsbanken 16 oecd 17 Europarådet 17 eu 17 per spekt i v på de n of f e n t l iga m a kt e n 17 Samtidsanalys 18 Historisk analys 18 Jämförande analys 18 Framtidsanalys 19 dage ns sit uat ion 19 Förvaltningspolitikens mål 19 Demokrati 19 Rättssäkerhet 21 Effektivitet 21 Förvaltningspolitikens medel 22 Organisationsmakt 22 Utnämningsmakt 22 Finansmakt 22 Lagstiftningsmakt 22 Kontrollmakt 23 Förvaltningspolitiken i praktiken 23 histor iskt per spekt i v 24 Megatrender och makroteorier 25 Demokratisering 25 Rationalisering och byråkratisering 26 Modeller och modevågor 26 Planeringstänkande 26 Marknadsmekanismer 27 Centralisering och decentralisering 27

Inlaga 2010.indd 250

jä m för a n de per spekti v 27 Globala variationer 28 Europeiska variationer 29 Nordiska variationer 31 f r a m tidsper spekti v 32 Samhällsproblem och utmaningar 32 Krävande medborgare 32 Åldrande befolkning 34 Risksamhälle 35 Den offentliga maktens framtid 36

Sveriges statsskick 38 dage ns sit uation 39 Fyra grundlagar och ett Europa 39 Regeringsformen 39 Successionsordningen 39 Tryckfrihetsförordningen 40 Yttrandefrihetsgrundlagen 40 Europeiska unionen 40 Europakonventionen 40 Statsskickets grunder 42 Fri- och rättigheter 42 Statsmaktens uppbyggnad 44 Statsform 44 Representativ demokrati 44 Statsfunktioner 46 Undantagsregler 46 Hur konstitutionen tolkas och ändras 46 Grundlagstolkning 46 Grundlagsändring 47 histor iskt per spekti v 48 Land skall med lag byggas 48 Regeringsformen 1809 48 Demokrati och parlamentarism 49 Regeringsformen 1974 50 Partiella reformer 51 jä m för a n de per spekti v 52 Statsskickets grunder 52 Fri- och rättigheter 53 Statsmaktens uppbyggnad 54 Hur konstitutionen tolkas och ändras 55 f r a m tidsper spekti v 56 Utredningar i grundlagsfrågor 56 Aktuella beslut om grundlagsändringar 57

10-06-24 10.33.58


3

Organisations­makten 59 t er r itor iel l in del ning 60 Dagens situation 60 Grundlagsbestämmelser 60 Makten över indelningen 60 Internationell jurisdiktion 61 Statens territoriella indelning 61 Landsting och regioner 62 Kommuner 62 Tre nivåer, tre organisationer 62 Historiskt perspektiv 65 Län och landskap 65 Kommunalreformen 1862 65 Kommunsammanslagningar 65 Jämförande perspektiv 66 Regionernas Europa 66 Nordiska variationer 67 Framtidsperspektiv 67 Regional försöksverksamhet 67 Ansvarskommittén 68 Regionkommuner ersätter landstingen? 68 Fortsatt regiondebatt 68 Ny form för samråd mellan staten och kommunerna? 69 stat l iga m y n digh et er 69 Dagens situation 69 Riksdagen och förvaltningen 69 Regeringen 69 Kommittéer 71 Centrala ämbetsverk 71 Länsstyrelser 72 Andra statliga myndigheter 72 Försvaret 73 Historiskt perspektiv 73 Regeringskansliets långa historia 73 Myndigheter kommer och går 74 Länsstyrelsernas skiftande uppgifter 74 Jämförande perspektiv 75 Ministerförvaltning 75 Fristående myndigheter 76 Modernisering av den centrala statsmakten 76 Framtidsperspektiv 76 Regeringskansliets problem 77 Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation 78 Länsförvaltningens framtid 78

Inlaga 2010.indd 251

251

lok a l sjä lvst y r else 79 Dagens situation 79 Europakonventionen om lokal självstyrelse 79 Grundlagsbestämmelser 80 Lagar riktade till kommunerna 81 Kommunernas befogenheter 81 Kommunal förvaltning 82 Historiskt perspektiv 83 Kommunal expansion 83 Centralisering, decentralisering, centralisering 83 Jämförande perspektiv 85 Självstyrande regioner 85 Kommunsystem 86 Framtidsperspektiv 86 of f e n t l ig m a kt i pr i vat r egi 87 Dagens situation 88 Verksamhetsformer 89 Statliga företag 89 Kommunala företag 90 Föreningar och organisationer 90 Gråzon mellan offentlig och privat sektor 91 Historiskt perspektiv 92 Avkorporatisering 92 Privatiseringsdebatt 93 Jämförande perspektiv 93 Världsbankens privatiseringsprogram 94 Privata fängelser 94 I gränslandet mellan offentligt och privat 95 Framtidsperspektiv 95 Monopolens framtid 95 Partnerskap mellan offentliga och privata aktörer 96 in t er nation el l förva lt ning 97 Dagens situation 97 Internationella organisationer 97 Europeiska unionen 98 eu:s egna myndigheter 99 Sverige och eu 100 Historiskt perspektiv 101 Globalisering 101 Europeisering 102 Jämförande perspektiv 103 eu:s påverkan på de nordiska staterna 103 Framtidsperspektiv 105 Globala styrelseformer 105 Europeiska unionens framtid 105

10-06-24 10.33.58


252

4

Utnämningsmakten 109 of f e n t l ig a nstä l l ning 109 Dagens situation 109 Anställning av personal 109 Anställningsförhållanden och löner 110 Jämställdhet 111 Medbestämmande 111 Historiskt perspektiv 112 Kvinnor i statsförvaltningen 113 Offentlig expansion 113 Från höghetsakt till kollektivavtal 114 Jämförande perspektiv 115 Meriter, politik, gentjänster 115 Storbritannien 115 Tyskland 116 Frankrike 116 Framtidsperspektiv 116 Internationella tendenser 116 Personalpolitik 117 etik och kor ru p t ion 117 Dagens situation 118 Bisysslor 118 Tjänsteansvar 118 Historiskt perspektiv 119 Ämbetsansvaret luckras upp och skärps igen 119 Jämförande perspektiv 120 Internationell korruptionsbekämpning 121 Framtidsperspektiv 121 Svensk korruptionsdebatt 121 Ämbetsmannaetik 121 pol itik er och tjä nst e m ä n 122 Dagens situation 122 Politiker och tjänstemän i Regeringskansliet 122 Ledningen av statliga myndigheter 123 Politiker och tjänstemän i kommunerna 125 Historiskt perspektiv 126 Representativ byråkrati 126 Lekmannastyrelser 127 Jämförande perspektiv 129 Politik och förvaltning 129 Behörighetsregler för parlamentariker 131 Utnämningsmaktens variationer 131 Framtidsperspektiv 132 Debatt om utnämningsmakten 132

Inlaga 2010.indd 252

5

Lagstiftningsmakten 135 r ät tsl ig st y r ning 135 Dagens situation 136 Rättslig regelhierarki och lagprövning 136 Europakonventionen 138 eu-rätten 139 Konstitutionell styrelse 141 Den lagstiftande makten 143 Regeringens styrning 147 Myndigheternas regelgivning 148 Kommunernas regelgivning 149 Historiskt perspektiv 150 Från detaljstyrning till målstyrning 150 Jämförande perspektiv 151 Konstitutionella kulturskillnader 151 Framtidsperspektiv 152 Nya styrelseformer 152 h a n dl äggning 154 Dagens situation 154 Förvaltningslagen 154 Jäv 155 Ärendehantering 156 Historiskt perspektiv 158 Rättssäkerhet, effektivitet och service 158 Ämbetsman, socialingenjör, serviceproducent 159 Jämförande perspektiv 159 Förvaltningslagar i andra länder 159 Förvaltningen i eu 160 Framtidsperspektiv 162 Förvaltningsprocessens europeisering 162 Ny förvaltningslag 162 of f e n t l igh et och sek r et ess 163 Dagens situation 164 Allmän handling 164 Sekretess 165 Yttrandefrihet och meddelarfrihet 165 Historiskt perspektiv 166 Tryckfrihetsförordningen 166 Ny teknik 167 Jämförande perspektiv 167 Offentlighetslagar 167 Offentlighet i eu 168 Framtidsperspektiv 169 Statsnytta, privatliv och offentlighet 169

10-06-24 10.33.58


253

6

Finansmakten 172 det of f e n t l iga u ppdr aget 172 Dagens situation 172 Den offentliga sektorns storlek 172 Ekonomisk politik 174 Inkomster 176 Utgifter 178 Statsskulden 181 Historiskt perspektiv 181 Nationsbyggnad och infrastruktur 181 Expansion 183 Omprövning 185 Jämförande perspektiv 187 De offentliga resursernas omfång och användning 187 Välfärdsmodeller 189 Skatternas variationer 190 Stater, regioner, kommuner 190 Framtidsperspektiv 192 Ökat utgiftstryck 192 Ökade finansieringsproblem 192 ekonomisk st y r ning 193 Dagens situation 194 Staten: beskattning 194 Staten: budgetprocess 195 Staten: verksamhetsstyrning 196 Kommuner: beskattning 198 Kommuner: budgetprocess 199 Kommuner: verksamhetsstyrning 199 eu: beskattning 199 eu: budgetprocess 200 eu: verksamhetsstyrning 201 Historiskt perspektiv 201 Från programbudgetering till resultatstyrning 201 Jämförande perspektiv 204 Budgetprocessens betydelse för statsfinanserna 204 Framtidsperspektiv 205 Målstyrning mot nya mål? 205

7

Kontrollmakten 209 pol it isk kon t rol l 210 Dagens situation 211 Riksdagens kontrollmakt 211 Regeringens kontrollmakt 213 Politisk kontroll i kommunerna 214 Politisk kontroll i eu 214 Medierna som granskare 215

Inlaga 2010.indd 253

Historiskt perspektiv 216 Hur staten granskats 216 Jämförande perspektiv 217 Direktdemokratisk kontroll 217 Kontroll genom maktdelning 219 Parlament som granskare 220 Framtidsperspektiv 220 Granskning och ansvarsutkrävande i morgondagens Sverige 221 r ät tsl ig kon t rol l 222 Dagens situation 222 Domstolar 222 Förvaltningsbesvär och laglighetsprövning 223 Överklaganden 224 Rättsprövning 225 Justitieombudsmannen 226 Justitiekanslern 228 Rättslig kontroll av tjänstemän 229 Rättslig kontroll av politiker 229 Rättslig kontroll i eu 230 Historiskt perspektiv 232 Domstolarnas successiva frigörelse 232 Jämförande perspektiv 233 Förvaltningsrättskipning 233 Konstitutionell kontrollmakt 234 Framtidsperspektiv 234 Behöver Sverige en författningsdomstol? 234 ekonomisk kon t rol l 236 Dagens situation 236 Riksrevisionen 236 Statlig internrevision 237 Kommunal revision 237 Revision i eu 238 Kontrollen av penningpolitiken 239 Historiskt perspektiv 240 Den långa vägen till en självständig riksrevision 240 Den långa debatten om kommunal revision 241 Jämförande perspektiv 243 Statlig revision i andra länder 243 Kommunal revision i andra länder 244 Framtidsperspektiv 244 Det granskande samhällets framtid 244 Förkortningar 249 Register 254

10-06-24 10.33.58


föror d

demok r ati är in t e bara en abstrakt idé utan också en praktisk vardag av människors möten, diskussioner, beslut och handlingar. I vår tid och i vår del av världen förverkligas folkstyrelsens ideal främst genom representativ demokrati och en stor offentlig sektor bestående av myndigheter, tjänstemän, budgetar, rättsregler och granskningsorgan. Det går knappast att få en realistisk bild av demokratins funktionssätt om man inte bekantar sig med den offentliga förvaltningens innanmäten. Denna bok handlar om den offentliga makten. Dagens Sverige står i centrum, men en stor del av innehållet ägnas åt utblickar som avser att sätta in vårt samhälle i historiskt, jämförande och framåtblickande perspektiv. Det är ingen hemlighet att boken har syftet att kunna användas som lärobok, men jag hoppas också att den ska hamna i händerna på någon som är allmänt intresserad av hur samhället fungerar. En gång i tiden letade jag själv efter något i den här stilen. Boken har en lång förhistoria genom min statsvetenskapliga forskning, som bland annat avsatt skrifter om förvaltningspolitik, författningsfrågor, kommunalpolitik och de årliga rapporter-

Inlaga 2010.indd 7

na från sns Demokratiråd. I dessa sammanhang har jag kommit att samarbeta med ett stort antal forskarkolleger, och jag vill tacka dem alla för att de har delat med sig av sin kunskap. ­Under arbetet med denna bok har jag fått synpunkter från många personer, däribland ­Shirin Ahlbäck-Öberg, Fredrik Bystedt, Harald Edquist, ­Helena Hegardt, Stefan Lundgren, Lena Lundkvist, Ingvar Mattson, ­Michele Micheletti, Peder Nielsen, Donald ­Söderlind, ­Arvid Wallgren och Anders Vredin. Ett särskilt tack går till Fredrik Sterzel, som inte bara varit en stimulerande samtalspartner genom åren, utan också detaljgranskat detta manuskript. Men i en bok som handlar om makt och granskning torde det vara överflödigt att påpeka att det slutliga ansvaret för innehållet åvilar en och endast en person: för­fattaren. Denna tredje upplaga följer i allt väsentligt den ursprungliga uppläggningen. De pågående förändringarna i myndighetsvärlden och dess omgivning har föranlett en rad aktualiseringar. Stockholm i maj 2010 olof pet er sson

10-06-24 10.33.38


Politisk kontroll

249

Förkortningar

Bruttonationalinkomst Bruttonationalprodukt Congressional Budget Office Communitatis Europeae Lex (eu:s lagsamling) cia Central Intelligence Agency Ds Departementsserien ea Ekonomiadministrativ ecb Europeiska centralbanken ees Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eg Europeiska gemenskaperna emu Ekonomiska och monetära unionen esv Ekonomistyrningsverket eu Europeiska unionen fl Förvaltningslagen fn Förenta Nationerna fpl Förvaltningsprocesslagen gao Government Accountability Office gusp Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik hd Högsta domstolen hök Huvudöverenskommelse om lön och ­a llmänna anställningsvillkor igo International Governmental Organization ilo International Labour Organization imf International Monetary Fund intosai International Organization of Supreme Audit Institutions ipu Interparlamentariska unionen jk Justitiekanslern jo Justitieombudsmannen, dvs. Riksdagens ombudsmän kom Europeiska kommissionen ku Konstitutionsutskottet las Lag om anställningsskydd lass Lag om assistentersättning lss Lag om stöd och service till vissa ­funktions­h indrade bni bnp cbo celex

Inlaga 2010.indd 249

Lag om offentlig anställning Lag om offentlig upphandling Lag om valfrihetssystem Lag om vård av missbrukare i vissa fall Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga mbl Lag om medbestämmande i arbetslivet mf Myndighetsförordningen ngo Non-governmental organization nja Nytt Juridiskt Arkiv nuts Nomenclature of Territorial Units for Statistics ocha Office for the Coordination of Humanitarian Affairs oecd Organisation for Economic Co-operation and Development olaf Office européen de lutte antifraude ppp Public private partnership RegR Regeringsrätten rf Regeringsformen ro Riksdagsordningen rrv Riksrevisionsverket rå Regeringsrättens årsbok; även Riksåklagaren scb Statistiska centralbyrån sfs Svensk Författningssamling skl Sveriges Kommuner och Landsting som Samhälle opinion massmedia, Göteborgs ­universitet sos Sveriges officiella statistik sou Statens offentliga utredningar tf Tryckfrihetsförordningen ud Utrikesdepartementet unesco United Nations Educational, Scientific and ­Cultural Organization who World Health Organization öb Överbefälhavaren

loa lou lov lvm lvu

10-06-24 10.33.58


9789186203665