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“La protección fiscal mundial del medio ambiente bajo los impuestos verdes” PRAXIS CAPITAL

PROTECCIÓN FISCAL DEL MEDIO AMBIENTE 1.1. Introducción y conceptos generales La degradación del medio ambiente es resultado en gran medida de los patrones de producción y consumo que son nocivos para el mismo. En este sentido es deber de la sociedad y en un sentido más amplio el Sector Público puede intervenir para modificar el comportamiento de los agentes económicos por medio de impuestos ecológicos que desestimulan la contaminación y sobre producción, constituyéndose en una posible alternativa ante los conflictos ambientales y que actualmente, varios países la utilizan como elementos de limitación del impacto nocivo sobre el ambiente. El uso de impuestos ambientales como instrumento para la corrección de externalidades negativas tiene su origen en el impuesto pigouviano, denominado así en honor de Arthur C. Pigou que lo sugiere en su obra “The Economic of Welfare”1. Pigou observó que “…el coste marginal privado de producción al que se enfrentan las empresas puede diferir del coste marginal total que supone dicha producción para la sociedad, lo que implica un nivel de producción superior al óptimo al maximizar la empresa el beneficio privado sin considerar los costes externos que genera y no compensa”.

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Pigou A. (1920), “The Economic of Welfare”, editorial Atlas, Séptima edición, México D.F., Pág. 77.


El autor plantea que la reducción de este nivel de producción inicialmente excesivo podría lograrse mediante un impuesto uniforme sobre la producción del bien que se trate. Tras el establecimiento del impuesto, los costes marginales a los que se enfrenta la empresa serán la suma de los costes marginales privados y los costes marginales externos, maximizando la empresa el beneficio social y no el privado. La interiorización de la externalidad permitiría alcanzar el nivel de contaminación socialmente óptimo, donde el precio del bien refleja el coste marginal social de la producción. Uno de los rasgos característicos de los impuestos ecológicos es su ambigüedad, que ha sido originada por varios motivos: el amplio número de términos utilizados para referirse a los mismos (tanto en castellano: tributo, carga, tasa, impuesto, como en inglés: tax, charge) y el hecho de que no existe una opinión unánime acerca de si son los objetivos o los efectos de su establecimiento lo que califica a un impuesto ecológico como tal. Desde una perspectiva teórica los impuestos ambientales integran simultáneamente dos facetas: la recaudatoria y la ambiental. Esta circunstancia plantea la cuestión de hasta qué punto y de qué modo ambos aspectos han de estar presentes para calificar a un impuesto como ecológico o ambiental2. Los autores no han dado una única respuesta a esta pregunta. Para el presente estudio se considerará que las dos han de estar presentes en el diseño del impuesto, la fiscal porque es intrínseca a todo impuesto y la ambiental porque en función de la misma calificamos al impuesto como tal. El mayor o menor peso de cada una de ellas es una cuestión de tipo pero no de exclusión. Aunque la búsqueda de un objetivo puede significar un perjuicio para el otro,

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Castro M. (2012), “Políticas ambientales aplicadas a la tributación”; Segunda edición, Editorial

Quetzal, pág. 164.


porque por ejemplo cuanto más incentivador sea el impuesto, mayor serán las reducciones de contaminación y menores los ingresos recaudados. Entre el extenso número de definiciones existentes, se define la siguiente de Fernando Paguianilli3: “Impuesto ambiental es aquel que tiene la capacidad para modificar la conducta de los contribuyentes desde la perspectiva del ingreso en un sentido favorable para la política medioambiental”. A raíz de esta definición se realizan las siguientes puntualizaciones: 

Ni la afectación de la recaudación ni la existencia de gastos fiscales permiten la calificación de un impuesto como ambiental. Dado que podría dar lugar a un contrasentido (por ejemplo, sí se afecta la recaudación del impuesto sobre el patrimonio a un programa de mejora ambiental y, por tanto, se califica de verde).

La condición necesaria para etiquetar a un impuesto como ecológico es que tenga como objetivo afectar a los patrones de producción o consumo de los agentes económicos en un sentido favorable al medio ambiente.

En el caso concreto del Estado Ecuatoriano, desde el año 1998, con la vigencia de la actual Constitución Política de la República, encontramos normas que obligan al Estado a velar por un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado; los municipios constituyen verdaderos gobiernos locales, que deben velar por el bienestar de los habitantes de su respectiva circunscripción territorial. A nivel nacional, el Estado puede tomar medidas y políticas de vigilancia y protección de carácter ambiental, pero también los gobiernos locales están obligados por expresas disposiciones de la Ley 3

Paguianilli F. (2012), “Análisis de los impuestos verdes”, Primera edición, Grupo editor académico

UNAM, México D.F., Pág. 105.


Orgánica de Régimen Municipal y la Ley de Gestión Ambiental, a velar por la tutela del ambiental y a cumplir con tales políticas de Estado. De acuerdo a nuestra Constitución el Ecuador es un Estado Social de Derecho, por ello las normas que rigen el sistema económico y tributario en la carta fundamental, abren la posibilidad de imponer tributos con fines extrafiscales, que se apartan de los fines meramente recaudatorios y dentro de éstos se encuentran las tasas ambientales, que buscan desalentar prácticas ambientales nocivas o incentivar acciones beneficiosas al ambiente. Los municipios ecuatorianos, antes de la vigencia de la Constitución Política de 1998, carecían de poder tributario para crear tasas y contribuciones especiales, pues era atribución privativa del Congreso (denominado a esa fecha) expedir la Ley de creación de impuestos, tasas y contribuciones especiales; y los municipios solo tenían la facultad de recaudarlos y regular su cobro a través de ordenanzas. Hoy los municipios y consejos provinciales, tienen expresa potestad para hacerlo y a través de ordenanzas desarrollar una labor legislativa, incluso para la tutela del ambiente. Sin embargo, los gobiernos locales en la práctica, a través de estas ordenanzas irrespetan los principios que informan el régimen tributario, creando verdaderos impuestos cuya única finalidad es solamente la recaudatoria, más no la extrafiscal, propia de la imposición fiscal verde. Finalmente, el análisis normativo y teórico está orientado a ser una herramienta que eventualmente podría ser utilizada por los municipios del país a fin de dar cumplimiento al precepto constitucional que establece, que el Estado ecuatoriano, como estado social, tomará medidas orientadas a establecer estímulos tributarios para quienes realicen acciones ambientalmente sanas, en relación con la Ley de Gestión Ambiental, que prevé la creación de incentivos económicos para


las actividades productivas que se enmarquen en la protección del medio ambiente y el manejo sustentable de los recursos naturales. Es así que dentro del contexto fiscal, la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 583, de 24 de noviembre de 2011, creó el Impuesto Redimible a las Botellas Plásticas no Retornables con la finalidad de disminuir la contaminación ambiental y estimular el proceso de reciclaje, estableciendo adicionalmente que las operaciones gravadas con dicho impuesto serán objeto de declaración dentro del mes subsiguiente al que se las efectuó. De conformidad con la referida norma, el hecho generador de este impuesto es embotellar bebidas en botellas plásticas no retornables, utilizadas para contener bebidas alcohólicas, no alcohólicas, gaseosas, no gaseosas y agua, o su desaduanización para el caso de productos importados, pudiendo el consumidor recuperar el valor pagado por concepto de este impuesto. 1.2. Desarrollo de los impuestos verdes en América Latina y el mundo 1.2.1. Desarrollo de los impuestos verdes e incidencia en Europa El uso de impuestos y otro tipo de instrumentos económicos en la política ambiental tuvo sus inicios en los países europeos, hacia el final de la década de 1980. Según Emile Ekins4 el interés en este tipo de herramientas se despertó por: 

La mayor conciencia del poder y el potencial de los mercados en la política pública;

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Ekins E. (2000), “Impuestos verdes en Europa, y su incidencia en la balanza comercial”, Segunda

edición, Editorial Sahara, Pág. 98.


El reconocimiento de las limitaciones del Estado y, en particular, de los sistemas de comando y control en la política ambiental;

La preocupación de que las regulaciones tradicionales no estaban solucionando los problemas ambientales sino imponiendo costos sustanciales, lo cual generó la necesidad de instrumentos de política ambiental más rentables,

El deseo de progresar en la implementación del principio “quien contamina paga”, de internalizar los costos ambientales en los precios relevantes y de integrar la política ambiental con otras áreas.

A esto se le sumó la difícil situación económica que atravesaban los países desarrollados a inicios de los 90, lo cual aumentó la preocupación por el desempleo y dio lugar a la posibilidad de reducir los impuestos al trabajo con la introducción de impuestos ambientales que compensaran la recaudación. Para Steve Hoodgewike5, la introducción de impuestos verdes fue parte de la evolución normal de la reforma que los sistemas tributarios europeos habían iniciado a mediados de los años 80´s; tales reformas pusieron como prioridad los principios de eficiencia, equidad horizontal y sencillez, lo cual inspiró los esquemas compensatorios y la inclinación hacia los impuestos indirectos (para ello se optó por la reducción de las tasas marginales máximas y de las tarifas únicas del impuesto a la renta de personas y sociedades, respectivamente, conjugada con la extensión de bases imponibles, la eliminación de tratamientos preferenciales, el incremento de los tipos mínimos del IRPF y del IVA, etc.).

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Hoodgewike S. (2007), “Interpretación histórica de las reformas tributarias europeas”, Primera

edición, Editorial Automak, Pág. 92


En este sentido, el siguiente paso (la Reforma Fiscal Verde), consistía en afianzar la tendencia hacia la reducción de las tarifas máximas y otros impuestos que encarecían el empleo (como las contribuciones a la seguridad social) con la implementación de impuestos verdes (que cumplían con los principios prioritarios y generaban beneficios adicionales, refiriéndose por esto a los ambientales). Precisamente, la forma en la que se introdujo la imposición ambiental (como la contraparte de una reducción de impuestos directos para mantener el nivel de ingreso) dio origen a la idea de que la Reforma Fiscal Verde permitiría obtener un “doble dividendo” a los países que la implementaran. A pesar de ello, sólo un grupo de países llevó a cabo cambios en todo su sistema fiscal, entre ellos están: Finlandia, Suecia, Noruega, Dinamarca, Holanda, Reino Unido, Alemania, Italia y Austria. Mientras que otros como Estados Unidos, Bélgica y Suiza introdujeron impuestos verdes mediante leyes, pero no como parte de una reforma global.


Gráfico 1: Recaudación de impuestos ambientales como porcentaje del PIB.

Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2015)

Para 1994, 5 a 6 años después de que la Unión Europea diera énfasis a los instrumentos económicos en la política ambiental, el uso de instrumentos de mercado se había diseminado hacia los países miembros, especialmente los escandinavos y Bélgica, Holanda y Luxemburgo, aunque también países como el Reino Unido, Francia, Italia y Alemania ya habían empezado a aplicarlos. Asimismo, a pesar de ciertas trabas de implementación, también Polonia, Hungría y Estonia habían iniciado el uso de impuestos y tasas ambientales, y en los países asiáticos, como Taiwán, Corea, Malasia, Tailandia y Singapur, los instrumentos de mercado ya eran complemento de las regulaciones y estándares


El gráfico 1 muestra la importancia de los ingresos generados por los impuestos ambientales en los países de la OCDE. Se puede observar que, en promedio, el aporte de estos impuestos ha caído entre 2000 y 2014, del 2,46% del PIB al 2,13% (1,89% a 1,59% si se toma el promedio ponderado). También su importancia dentro de los ingresos tributarios se ha reducido en los países miembros entre 1999 y el 2013: los impuestos ambientales pasaron de recaudar el 7,3% del total a recaudar el 6,5% en promedio (6,1% a 5,2% con ponderaciones) durante el período mencionado. Esta tendencia, en parte, responde a la caída de la demanda de combustibles fósiles debido al incremento en los precios internacionales. Otras razones son la reducción de los impuestos a la energía desde 1999, así como el decrecimiento de la intensidad de la energía (medida del consumo de energía por unidad de PIB). A pesar de que los impuestos verdes se han implementado no sólo en los países desarrollados sino también en las economías emergentes, aún hace falta incrementar y mejorar su uso: por ejemplo, es común que las tasas que se cobran por la provisión de agua, tratamiento de desechos y el uso de los recursos naturales estén infra-valoradas. Además, la OCDE estimó que si todos los países industrializados redujeran sus emisiones, hasta el 2020, en un 20% comparado con las de 1990, mediante impuestos, ese año los recaudos alcanzarían el 2,5% del PIB en todos ellos. La Unión Europea reconoce cuatro subgrupos de impuestos ambientales, según la base imponible: 

Los impuestos a la energía que incluyen a los bienes energéticos usados para el trasporte (ej. diesel, gasolina) y para usos estacionarios (ej. gas natural, electricidad); también los impuestos al carbono o al CO2 se incluyen en este


grupo, para fines de estimación de las estadísticas, aunque éstos correspondan a la tercera categoría. 

Los impuestos al transporte que gravan la propiedad o el uso de vehículos motorizados.

Los impuestos a la contaminación que recaen sobre las emisiones al aire y al agua, así como también al manejo de residuos y al ruido.

Los impuestos a los recursos que se refieren más bien a su uso o a la extracción de materiales. Una recopilación más amplia de las bases imponibles de los impuestos verdes existentes en Europa se indica en el siguiente gráfico.


Gráfico 2: Bases imponibles para los impuestos ambientales

Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2015)

Manteniendo la clasificación de la Eurostat (Estadísticas de Europa), para los 27 países miembros de la Unión Europea, en el 2007 los impuestos a la energía fueron los más representativos en términos de recaudación: el 72% de los recaudos de impuestos


verdes correspondió a los energéticos, el 24% a los de trasporte y el restante 4% ingresó por las otras dos categorías (recursos y contaminación). Los impuestos a la energía de los 27 estados miembros, alcanzaron casi el 2% del PIB, en promedio, para el 2007. Bulgaria es el país que más recauda (en proporción) este tipo de impuestos (3% de su PIB). En cuanto a los impuestos al transporte, los ingresos generados por la UE alcanzan el 0,6% del PIB, y Dinamarca es el que mayor proporción al PIB presenta en este tipo de impuestos ambientales: sobre el 2% de su PIB. También en países como Malta, Chipre, Holanda, Noruega, Irlanda y Finlandia estos impuestos son importantes; representan más del 1% del PIB. Finalmente, los ingresos generados por los impuestos al uso de recursos y a la contaminación apenas alcanzaron el 0,2% del PIB de los 27 países miembros; Dinamarca, una vez más presentó la mayor recaudación por este tipo de impuestos, la cual representó el 1,4% del PIB. (Eurostat, 2012). Más allá de las cifras de recaudación, es importante notar que, aunque limitada, ya existe evidencia sobre la efectividad de las reformas tributarias verdes. Por ejemplo, el estudio de Anderson Von Diek6, concluye que las reformas tributarias energéticas lograron reducir la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) alrededor del 6% en países como Suecia y Finlandia, y entre 2 y 3% en Alemania y Dinamarca; asimismo, el incremento de los precios de los combustibles (altamente inducido por impuestos) se asocian a una caída del 13% en la demanda de estos productos en 9 años. 1.2.2. Desarrollo de los impuestos verdes e incidencia en Europa A nivel de América Latina, gran parte de países tiene impuestos que gravan a los combustibles; son impuestos ambientales en su concepción más amplia, si bien su

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Von Diek A. (2013), “Impacto de los impuestos verdes en Europa”, Primera edición, Deloitte ediciones,

Pág. 77.


creación ha respondido principalmente a las necesidades de recaudación. Por ejemplo, según datos de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina), en el 2012, Argentina recaudó algo más del 1% del PIB por concepto de impuestos a los combustibles (que incluyen combustibles líquidos, gas oil, diesel oil y kerosene, y gas natural comprimido); Paraguay recaudó 1,55% del PIB por igual concepto (impuesto selectivo al consumo y combustibles). Chile también recaudó un porcentaje considerable (0,82% del PIB) por medio de su impuesto a los productos específicos a los combustibles que contempla: derechos de explotación, combustibles automotrices, petróleo diesel, automóviles a gas licuado y otros. Países más cercanos al Ecuador, como Colombia (con el Impuesto Global que es una tasa fija en moneda nacional para las gasolinas y el diesel más la sobretasa de un 25% sobre el precio de venta al público de referencia por galón para las gasolinas y de un 6% para el Diesel) y Perú (con el impuesto selectivo al consumo - combustibles), recaudaron 0,28% del PIB y el 0,57% del PIB, respectivamente, en el 2012. Además de los impuestos a los combustibles, hay varios casos de otros impuestos verdes en países de la región que vale la pena mencionar: En México, resulta interesante observar, entre otros, la introducción de derechos de descarga de aguas residuales desde 1991. En la Ley Federal de Derechos (Estados Unidos Mexicanos, 1981), se grava el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación como cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales. Actualmente, el impuesto se cobra sobre el desecho, continuo u ocasional, de aguas residuales en cualquiera de los cuerpos receptores (terrenos, ríos, mar, humedales u otros bienes nacionales), por parte de personas naturales o morales. Los montos a pagar están en función de:


El volumen de agua descargada,

La concentración de contaminantes, y

el cuerpo receptor.

Los dos primeros factores se determinan de forma mensual, trimestral o semestral según la demanda química de oxígeno (DQO) y los sólidos suspendidos totales (SST), expresados en miligramos por litro. Se grava sólo aquellas unidades de contaminantes que sobrepasan los límites máximos permisibles de DQO y SST. Tanto los límites como las descargas están definidos por tipos de cuerpo receptor, los cuales son de tipo A (ríos, aguas costeras y suelo), B (ríos, embalses, aguas costeras, estuarios, humedales naturales) o C (ríos, embalses, aguas costeras, estuarios, humedales naturales), según su capacidad de asimilación. Según cifras de la OCDE, este impuesto recaudó US$ 13 millones en el 2012 y US$ 17,6 millones en el 2013; estos fondos están destinados a la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), el ente encargado de administrar y preservar los recursos hídricos en México. Una experiencia similar se encuentra en Colombia con las tasas retributivas por contaminación hídrica. Hay varias lecciones que se pueden extraer de este caso: dado que por ley se requiere que a partir de ciertos caudales, cada contribuyente tenga aparatos de medición de forma obligatoria, se contempla la posibilidad de que los contribuyentes se deduzcan del impuesto causado los costos justificados de los aparatos de medición y su instalación. Otro punto interesante es que los contribuyentes podrían recuperar parte o la totalidad del impuesto pagado si pone en marcha proyectos de tratamiento de sus aguas residuales. Finalmente, se debe recalcar el hecho de que el


diseño de estos derechos tome en cuenta las distintas capacidades de asimilación de los cuerpos receptores. Chile hace uso de varios instrumentos de mercado para el manejo y la protección de sus recursos naturales, desde patentes mineras hasta permisos negociables para la emisión de fuentes fijas de óxidos de nitrógeno (NOx), de partículas en suspensión y para la extracción de agua. En cuanto a gravámenes, resulta de interés (debido a la importancia de esta industria en el país y como proveedor principal de cobre en el mundo), el impuesto específico a la actividad minera, que se creó en el 2005 dentro de la Ley sobre el Impuesto a la Renta. El impuesto grava con una tasa fija del 5% de la renta imponible a los operadores mineros cuyas ventas anuales superan el valor equivalente a 50.000 toneladas métricas de cobre fino; y la tasa varía progresivamente entre el 0,5% y al 4,5% para los explotadores mineros con ventas anuales equivalentes a entre 12.000 y menos de 50.000 toneladas métricas de cobre fino. Aquellos que tienen ventas inferiores al equivalente a 12.000 toneladas métricas, no pagan este impuesto. En el 2012, la recaudación alcanzó los US$ 150,2 millones, lo cual significó una caída respecto de los US$ 218,2 recolectados el año anterior7. La última modificación de este impuesto fue en octubre de 2010, cuando se introdujo un esquema progresivo a las tasas que deben pagar los explotadores mineros con ventas superiores a las 50.000 toneladas métricas: las tasas oscilan entre el 4% y el 19,5% según se incrementa el margen operacional minero para los años 2012, 2013 y 2014. Para los años siguientes, las tasas estarán entre el 5% y el 34,5%.

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OCDE (2014), “Informe anual de ingresos e impacto de los impuestos verdes en Latinoamérica”, Pág.

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Si bien este impuesto está dentro de la base de impuestos ambientales de los países de la OCDE, hay muchas críticas acerca de la verdadera naturaleza del mismo. Una de las principales críticas es que si bien grava una actividad extractiva de recursos naturales, contempla a la vez una cláusula de invariabilidad del impuesto específico, de las regalías y de las patentes mineras durante 15 años, contados desde la fecha de la firma del contrato, para las inversiones extranjeras de US$ 50 millones o más. Aunque la última modificación al impuesto específico tiene dentro de sus motivaciones el reconocimiento de que los recursos mineros son no renovables, se podría decir que este es un gravamen cuyo objetivo principal es recaudar con lo cual se pone en tela de duda su calificación como impuesto ambiental. En otros países de la región se han implementado fórmulas fiscales más bien orientadas hacia los incentivos tributarios. Por ejemplo, Colombia contempla exclusiones del impuesto a las ventas (IVA) para las inversiones en sistemas de control y monitoreo, en maquinaria de reciclaje, depuración o tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas o residuos sólidos, etc., y prevé deducciones del impuesto a la renta para inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente, entre otras. Brasil, también presenta una iniciativa novedosa en fiscalidad ambiental, aunque no es por el lado de la implementación de un impuesto verde sino de la transferencia de lo recaudado por el Impuesto sobre la circulación de bienes y servicios (ICMS) (el equivalente al IVA), desde los gobiernos estatales hacia los locales. Lo interesante es que desde 1990 se creó un mecanismo de asignación que incorpora criterios de gestión ambiental (un índice ecológico) a la fórmula que determina la repartición de los recaudos estatales del ICMS a cada municipio dentro de un estado. Dicho índice ecológico se calcula para cada municipio, en función de las áreas protegidas en su


territorio y de ponderaciones que dependen del manejo de dichas áreas (estación de investigación ecológica, reserva biológica, parque, bosque, área de protección, entre otras). El primer estado en hacer uso de esta metodología fue Paraná. Si bien hay cierta experiencia en el uso de instrumentos fiscales ambientales en América Latina, la mayoría se centra en el otorgamiento de incentivos tributarios. Aún está en duda la efectividad de las herramientas fiscales en la reducción de la contaminación o en la mejora del medio ambiente, entre otras cosas, debido a la falta de seguimiento de las políticas emprendidas por parte de las autoridades ambientales; el problema se agrava cuando se trata de incentivos tributarios. Un factor común es, sin duda, que todas las iniciativas han estado sujetas a cambios a lo largo del tiempo, conforme al ajuste de los contribuyentes y de los mismos organismos encargados de la administración de estos impuestos. El hecho de que la mayoría de países tengan impuestos a la energía como un componente importante de los impuestos ambientales tiene lógica debido a las ventajas que este tipo de tributo presenta. En primer lugar, y esto es cierto para la mayoría de impuestos verdes, debido a que los problemas ambientales están interrelacionados, la corrección de uno de ellos también mejorará otras áreas8; sin embargo, el uso de energías se asocia a gran cantidad de problemas que afectan más de cerca a la gente (contaminación atmosférica, congestión, ruido), lo cual hace más fácil lograr el apoyo necesario. En segundo lugar, se podría gravar a las pocas fuentes de energía de un país a un menor costo y con las consecuencias magnificadas a nivel de consumidores. Tercero, la relación entre el uso de los principales tipos de combustibles fósiles y las emisiones

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Ekins E. (2000), “Impuestos verdes en Europa, y su incidencia en la balanza comercial”, Segunda

edición, Editorial Sahara, Pág. 173.


es conocida, estable y predecible. La cuarta ventaja, que resulta especialmente importante para los países en desarrollo, es que los combustibles fósiles constituyen una base imponible amplia, por lo que un impuesto a este tipo de bienes (que generalmente está diseñado para controlar más que para evitar su uso) puede ser una fuente de ingresos relativamente estable. Si bien los objetivos recaudatorios de los impuestos ambientales primaron en un inicio, la realidad es diferente hoy, al menos en los países desarrollados. En efecto, los impuestos verdes se han convertido en un componente de planes mucho más ambiciosos, que van más allá de una reforma fiscal verde, hacia una economía verde. La evidencia innegable de los problemas ambientales y su impacto en la salud, la economía y hasta las relaciones sociales, junto con la crisis económica que estalló en el 2007, son hechos, entre otros, que han puesto en entredicho los patrones de acumulación tradicionales y han impulsado acciones hacia la construcción de economías caracterizadas por inversiones en sectores que mejoran el medio ambiente o reducen los riesgos ambientales y la escasez de recursos naturales como la energía renovable, las tecnologías limpias, la mejora en el tratamiento de residuos, la agricultura sustentable, el manejo de bosques, etc. (un ejemplo es la Iniciativa Economía Verde impulsada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente). Ante la importancia que ha cobrado el manejo adecuado de recursos y la conservación de la naturaleza, se ha hecho imperante la necesidad de una política ambiental más efectiva, que conjugue tanto el rol del Estado como el de los sectores privados de la sociedad en la búsqueda de una vida digna a largo plazo, sostenible. Las experiencias de otros países, si bien no son concluyentes, dan un indicio de que la aplicación de impuestos ambientales tiene impactos positivos en el medio ambiente; los


efectos positivos podrían ser aún mayores si las iniciativas partieran desde los principios de la economía ecológica para el diseño los instrumentos fiscales. Poco o nada evidente ha sido la existencia de un doble dividendo, al igual que la posibilidad real de que los países en desarrollo puedan beneficiarse de éste, pues la mayoría aún se enfrenta a presiones fiscales bajas y, dadas las necesidades pendientes de gran parte de la población, se requiere incrementar las bases imponibles más que compensar los nuevos ingresos con recortes en otros. El camino recorrido es distinto en cada zona del planeta, lo cierto es que este tema aún es materia de acalorados debates a nivel internacional. Lo importante es que esa discusión se traslade al ámbito nacional y regional, que es donde se pueden generar impactos a mediano plazo, y que se sigan generando experiencias novedosas encaminadas a proteger nuestro planeta. 1.2.3. América Latina y el proceso a seguir sobre los impuestos verdes La implementación de herramientas fiscales en la política ambiental latinoamericana es un proceso paulatino, que varios países de la región ya han emprendido, si bien lo han hecho más en el afán de reforzar sus ingresos tributarios. Se ha observado la incorporación de cierto tipo de impuestos, con características particulares en cuanto a la base imponible y a su evolución en la recaudación, como un complemento de las políticas tradicionales empleadas para el cumplimiento de algunos objetivos ambientales: la conservación, el manejo adecuado y la regeneración de los recursos naturales. Pero aún queda un largo camino por recorrer para la consolidación de éste tipo de medidas en la política ambiental en la región, y esto requiere un compromiso que sólo puede ser el resultado de la concienciación de la población en cuanto a la interdependencia entre la naturaleza y el ser humano: las restricciones que impone el


medio físico sobre la sociedad pero también, y sobre todo, las consecuencias que ha tenido la actividad antropogénica en el medio ambiente. Otro requisito indispensable y no únicamente para este propósito, es la creación de capacidades administrativa e institucional tanto de los organismos hacedores de política como de los ejecutores. Lo que se busca es una coordinación en la evaluación de las políticas fiscales y ambientales existentes así como en el diseño de las que vendrán, de tal forma que partan de objetivos complementarios y no contradictorios, como sucede en la actualidad (con el mantenimiento de subsidios perversos tanto para el fisco como para la naturaleza). Dentro de este tema, tan o más importante resulta la construcción de capacidades locales, pues gran parte de los conflictos socio-ambientales se generan a esta escala y son más fáciles de resolverlos desde lo local. En la actualidad, la mayoría de países cuenta con secretarías o departamentos de medio ambiente en los municipios, pero aún hace falta una correcta armonización con los órganos centrales, en cuanto a políticas claras a seguir, sin coartar su independencia para tomar cierto tipo de medidas (fiscales) que mitiguen los daños causados y que financien los mecanismos adicionales necesarios para emprender los programas de remediación de las zonas de su influencia. En este punto, vuelve a surgir la importancia del apoyo de la ciudadanía, como sustituto de la fortaleza institucional que sufren nuestros países en la relativamente nueva rama ambiental, y como un complemento más adelante. Lo anterior se refiere a que sean las mismas personas los veedores del comportamiento de sus conciudadanos, de las industrias que les pertenecen o que los emplean, de sus gobiernos locales y nacionales, en el cumplimiento de las reglas pero también en aquellas conductas no normadas que deterioren el medio ambiente y menoscaben el bienestar común. Como se


señaló anteriormente, la introducción de un impuesto o de toda una reforma fiscal verde es un proceso que debería considerar algunos aspectos importantes en la etapa inicial: 

Generar y/u organizar la información sobre el estado y la evolución del medio ambiente, de los recursos naturales, de las interacciones entre éstos y la economía nacional (en la región este tema es de extrema relevancia en virtud de que muchos países se sustentan en gran parte en la extracción de petróleo o de otros minerales, así como en la industria turística que se beneficia de un medio ambiente saludable pero que tiene repercusiones nada despreciables y negativas en él), y entre el medio natural y las distintas formas de organización de la sociedad, con un énfasis especial en los pueblos indígenas y en otros grupos de población marginada;

realizar un diagnóstico inicial de los instrumentos fiscales que resultan perjudiciales para el medio ambiente, pues generalmente resultan social y financieramente costosos;

Incorporar criterios ambientales a aquellos instrumentos fiscales (impuestos) ya existentes.

En este último punto las opciones son diversas: modificar los impuestos a la propiedad o uso de vehículos de tal forma que un componente de la base imponible sean las emisiones de CO2, de material particulado u otros gases contaminantes; modificar las tarifas de impuestos como el IVA o el ICE para motivar una sustitución hacia el consumo de bienes y servicios menos contaminantes mediante la diferenciación de los precios finales; modificar las tasas que se pagan por servicios como electricidad, agua, recolección de residuos, de tal forma que no sólo estén dirigidas a cubrir la provisión de los servicios sino que también promuevan un uso más razonable de los recursos.


Finalmente, la implementación de impuestos verdes o de reformas fiscales verdes debe llevar de la mano, junto con el principio “quien contamina paga”, los límites que impone el medio físico a la actividad productiva y de consumo por medio de las cargas críticas de los ecosistemas, por ejemplo, y el criterio de la capacidad de pago. La combinación de lo fiscal y lo ambiental se sustentaría en las dos dimensiones de la equidad: la intra y la inter generacional. Así, en América Latina se debería incluir un criterio de solidaridad o de subsidiariedad en el diseño de un impuesto ambiental. El principio quien contamina paga requiere que el pago sea realizado por las mismas actividades o personas causantes del problema; por otro lado, el de capacidad de pago requiere que quien más recursos tiene pague una proporción mayor del impuesto. La conjunción de ambos principios demandaría un impuesto en el que todos los que generen la contaminación paguen pero lo hagan de forma distinta: que aquellos que tienen la posibilidad cubran parte de lo que les correspondería a quienes no pueden hacerlo, en la medida de lo posible13. En caso de incompatibilidades insalvables, siempre hay alternativas para paliar los efectos negativos que podrían generar ciertos impuestos verdes en la distribución de la renta: compensaciones, programas focalizados a la población más necesitada, etc. Esta importante consideración tiene que ver con las estructuras prevalecientes en las economías latinoamericanas, en las que ciertos sectores artesanales o donde prevalecen las micro y pequeñas empresas sean altamente contaminantes; asimismo, ciertas prácticas que responden a la situación de pobreza de muchos hogares (el uso de leña como combustible, por ejemplo) pueden provocar impactos nocivos para la naturaleza. Un requisito indispensable en el proceso de “enverdecer” un impuesto o de crear uno desde cero es contar con evaluaciones ex ante y ex post, con el afán de conocer qué


tanto se cumplen los objetivos. Y según la discusión del párrafo anterior, la evaluación debe hacerse en dos ejes: el ambiental y el social. Sus resultados permitirán realizar los ajustes necesarios a la herramienta para el mejor cumplimiento de las metas, sin olvidar que gran parte de dichos resultados dependen de la administración y de la capacidad institucional detrás de éstas. Asimismo, la efectividad dependerá de las alternativas con las que cuenten las personas y empresas: un adecuado sistema de transporte público, sistemas modernos de manejo de residuos, posibilidades de reciclar, etc. No hay que perder de vista que los instrumentos de la política fiscal son sólo eso, medios para conseguir distintos objetivos y, en el caso de los fines ecológicos, deben estar acompañados de otros instrumentos económicos y regulatorios según sea el problema a mitigar. La respuesta a si es o no factible el uso más generalizado de instrumentos económicos, específicamente de impuestos, en la reducción de los problemas y/o en la gestión adecuada del medio ambiente es sí, y esto lo demuestran países como México, Chile o Colombia, que los han venido aplicando desde hace varios años. Dicha afirmación tiene varios matices, claro, los cuales dependen de la situación particular de cada país, pero también de las oportunidades que nacen en los procesos de integración regional. La materia ambiental debería ser uno de los pilares de estos procesos, el manejo de cuencas, la protección de ecosistemas frágiles, son cuestiones que sobrepasan las fronteras políticas. Es cierto también que no será fácil introducir estos cambios, se requiere un reordenamiento de las prioridades en las agendas personales y nacionales, pero dichos cambios son los primeros pasos del camino a emprender si se quiere conservar algo de la riqueza natural que caracteriza a la región latinoamericana.


1.3. Aspectos económicos, y jurídicos de los impuestos verdes Tal y como se sostiene Marcus Barreiro9 “el uso de instrumentos económicos con fines medioambientales ha sido propuesto por los economistas como la solución más eficiente para abordar los problemas medioambientales”. En el Informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) sobre la reciente evolución de los impuestos ambientales, publicado el 29 de noviembre de 2014, se defiende la aplicación de estos instrumentos fiscales porque “permiten cumplir múltiples y deseables objetivos”. A continuación se exponen brevemente las razones representadas en la literatura económica de los impuestos verdes. 

Son tributos que responden al imperativo ambiental, al adecuarse a principios consagrados y bien establecidos a nivel internacional como el de “quien contamina, paga”, o el principio de responsabilidad del usuario.

Hay evidencia de que son instrumentos mejores que la tradicional regulación medioambiental. La imparable extensión del deterioro ha puesto de manifiesto los límites de este tipo de regulación, que busca, básicamente, garantizar la eficacia en la consecución de determinados objetivos ambientales, pero sin preocuparse de la eficiencia con que éstos se logran. Así, los elevados requisitos de información, los costes administrativos y la necesidad de utilizar regulaciones uniformes entre agentes contaminantes, han socavado tanto la eficiencia estática de la regulación tradicional (su capacidad para discriminar adecuadamente, sin fijar soluciones coste-eficientes) como su eficiencia dinámica (capacidad de incentivar la innovación tecnológica).

9

Barreiro M. (2013), “Los impuestos verdes en la economía brasilera”, Tercera edición, Universidad de

Sao Paulo, pág. 29


Son coherentes con los principios impositivos dominantes. Los sistemas tributarios modernos priman la imposición indirecta sobre productos y consumos, sin preocupación por la equidad vertical y con una aplicación relativamente sencilla. La aplicación de tributos ambientales viene a ser una forma de imposición indirecta, lo que facilita su conexión con las líneas básicas de la reforma fiscal moderna.

Sus efectos económicos son importantes, pues estos tributos, además de internalizar los costes externos de la contaminación de forma eficiente, presentan otras propiedades importantes:

Eficiencia estática, al incidir de forma distinta en los diferentes agentes y permitir su reacción se minimiza el coste total de controlar la contaminación. Esta capacidad de reducir los costes agregados de alcanzar los objetivos de las políticas medioambientales es importante porque, a medida que éstos se hacen más ambiciosos, resulta cada vez más necesario que los costes de alcanzarlos sean lo más reducidos posibles.

Eficiencia dinámica, pues incentiva la innovación tecnológica frente a la adopción de tecnologías ya existentes, ya que su actuación no se agota al alcanzar un determinado nivel de mejora ambiental: como el impuesto se paga por las emisiones que no se han reducido, crea un poderoso y constante incentivo para buscar innovaciones tecnológicas limpias que permitan reducir aún más las emisiones y hacerlo a un menor coste.

Aumentan los ingresos para fines medioambientales. La recaudación por estos impuestos, que en algunos casos supone una cuota de participación en los ingresos tributarios totales bastante significativa, puede ser destinada a financiar inversiones en infraestructura ambiental.


Crean beneficios medioambientales y también económicos. La “teoría del doble dividendo”, sugiere que la incorporación de los tributos ambientales (sobre todo los energéticos), al permitir reducir otros impuestos, como los que gravan el trabajo, el beneficio de las empresas, el ahorro de las familias y las contribuciones a la seguridad social, puede mejorar tanto el medioambiente (primer dividendo) como la economía, vía incremento de la eficiencia en su sistema impositivo (segundo dividendo).

Por último, este tipo de impuestos suele tener buena aceptación social.

En resumen, los tributos medioambientales muestran una importante superioridad teórica sobre otros instrumentos tradicionales, dado que son capaces de producir no sólo efectos ambientales (conductas respetuosas con el medioambiente por parte de los agentes), sino también recaudatorios, distributivos y macroeconómicos. Sin embargo, tampoco están libres de problemas: las principales razones para recelar del uso de impuestos ambientales, y que han sido esgrimidas para demorar su implantación, son las siguientes: 

Problemas técnicos, metodológicos y de disponibilidad de datos, que son consecuencia del limitado conocimiento sobre su incidencia ambiental, la valoración de sus costes y beneficios y las respuestas económicas de los agentes. Además, tampoco es fácil valorar qué ocurriría si se emplean otros instrumentos alternativos.

Su puesta en práctica entraña dificultades para el legislador, que necesita de conocimientos técnicos sobre el daño, su reparación o potencial eliminación. También puede plantear problemas de viabilidad administrativa.


La necesidad de una mayor conciencia ambiental en la sociedad actual y de voluntad política para afrontar el problema.

Los “problemas económicos” que pueden surgir, como la falta de estabilidad recaudatoria, los efectos distributivos y, sobre todo, su incidencia en la competitividad.

Afortunadamente, estudios recientes muestran que estos problemas se pueden atenuar e incluso no aparecer. En primer lugar, la recaudación puede ser suficiente, pues el objetivo de este instrumento no es la extinción de la conducta o actividad gravada, lo que obviamente llevaría a una recaudación nula; si tal fuera el objetivo, una medida más adecuada sería la prohibición radical de la actividad acompañada de sanciones suficientemente graves y de correspondientes controles administrativos. Los tributos ambientales sólo tienen sentido en el ámbito de las conductas legalmente toleradas, las cuales se pretenden reducir sólo hasta niveles eficientes desde el punto de vista económico y esto puede ser compatible con una recaudación razonable dentro del sistema global tributario. En segundo lugar, se pueden instrumentar medidas para paliar los efectos distributivos: modificando la propia estructura interna de los impuestos ambientales (reducciones de tipos o exenciones en determinados casos) y estableciendo compensaciones directas e individualizadas (transferencias de renta, reducciones en el pago de otros impuestos y cotizaciones sociales) así como otras más indirectas y genéricas (gravar la actividad contaminante y subvencionar a sus alternativas limpias). En tercer lugar, y siguiendo las visiones de varios autores previamente referenciados un tributo ambiental no produce efectos perniciosos sobre la competitividad de un sector cuando éste actúa con escasa competencia internacional o cuando ésta proviene


de países que han implantado impuestos similares. Los efectos negativos sobre la competitividad de un sector se pueden compensar con los incrementos de competitividad de otros, por los beneficios que pueden obtener ciertas actividades de un medio ambiente más limpio, y por los ingresos generados con el reciclaje en ciertas empresas. Además, a veces, los intentos de limitar efectos negativos sobre la competitividad, llevan a concentrar la carga fiscal sobre los consumidores finales y no sobre el sujeto contaminante. Y por último, como se evidencia cada vez hay más pruebas de la efectividad medioambiental de estos instrumentos fiscales a nivel mundial y latinoamericano.


FISCALIDAD VERDE EN ECUADOR 2.1. Normativa y política ambiental en Ecuador 2.1.1. La normativa constitucional ante el medio ambiente y el desarrollo del ser humano. Inmersos en el texto Constitucional de la República del Ecuador, a partir del año 1978, hasta su última reforma en el 2008; ya se encuentran disposiciones sobre el tema ambiental. Se establece en su articulado principios, derechos, garantías y parámetros fundamentales para la institucionalidad ecuatoriana. Entre los aspectos ambientales relevantes se encuentran los derechos humanos, los fundamentos para la protección del entorno natural y el desarrollo de la gestión ambiental. La normativa constitucional ecuatoriana parte del derecho a vivir en un ambiente sano donde el Titulo III, Capitulo II que hace referencia a los derechos civiles, existen dos artículos donde se crean los derechos individuales que la persona puede ejercer y exigir se respeten por los demás. Dentro del artículo 23, existen algunos numerales donde indica la necesidad de fijar ciertos límites buscando el bien común uno de ellos es el numeral 6 que dice “El derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación. La ley establecerá las restricciones al ejercicio de determinados derechos y libertades, para proteger el medio ambiente”10 En materia ambiental destaca el principio de Prevención y el principio de precaución los mismos que hacen referencia a la necesidad de tomar medidas anticipadas para evitar daños al ambiente.

10

Constitución Política del Ecuador (2008)


Principio de Prevención

Se puede decir que es uno de los más importantes, implica la utilización de mecanismos, instrumentos y políticas con el objetivo de evitar daños serios al ambiente y la salud de las personas. Su función básica es evitar y prever el daño antes de que se produzca, no necesariamente prohibiendo una actividad, sino condicionándola mediante el uso de equipos o realización de ciertas actividades de control de la contaminación. 

Principio de Precaución

Se aplica ante la falta de conocimientos científicos es decir cuando no se tiene información acerca del impacto que tendría realizar una actividad sobre el medio ambiente entonces se aplica este principio, El mismo que ha sido recogido por la Constitución Política del Ecuador en forma directa, a través del artículo 91 que dispone que: “El Estado tomará medidas preventivas en caso de dudas sobre el impacto o las consecuencias ambientales negativas de alguna acción u omisión aunque no exista evidencia científica del daño”11. Este principio ha sido también recogido como principio rector en materia ambiental, a través del Art. 19 de la Ley de Gestión Ambiental (Ley 37- RO.245, 30/07/99). Por otra parte, conforme los Art. 18y 163 de la Constitución Política, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos son directa e inmediatamente aplicables en territorio ecuatoriano, con jerarquía jurídica superior a las leyes. Se hace referencia a continuación a algunos de los principales referentes en Derecho Internacional en cuanto al principio de precaución.

11

Ibit. Pág. 28


Dentro del contexto Constitucional vinculado al ambiente, se referencian los siguientes artículos: “Art. 86.- El Estado protegerá el derecho de la población a vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable. Velará para que este derecho no sea afectado y garantizará la preservación de la naturaleza. Se declaran de interés público y se regularán conforme a la ley: 1. La preservación del medio ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país. 2. La prevención de la contaminación ambiental, la recuperación de los espacios naturales degradados, el manejo sustentable de los recursos naturales y los requisitos que para estos fines deberán cumplir las actividades públicas y privadas. 3. El establecimiento de un sistema nacional de áreas naturales protegidas, que garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecológicos, de conformidad con los convenios y tratados internacionales. Art. 87.- La ley tipificará las infracciones y determinará los procedimientos para establecer responsabilidades administrativas, civiles y penales que correspondan a las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, por las acciones u o misiones en contra de las normas de protección al medio ambiente.


Art. 88.- Toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley garantizará su participación. Art. 89.- El Estado tomará medidas orientadas a la consecución de los siguientes objetivos: 1. Promover en el sector público y privado el uso de tecnologías ambientalmente limpias y de energías alternativas no contaminantes. 2.

Establecer

estímulos

tributarios

para

quienes

realicen

acciones

ambientalmente sanas. 3. Regular, bajo estrictas normas de bioseguridad, la propagación en el medio ambiente, la experimentación, el uso, la comercialización y la importación de organismos genéticamente modificados. Art. 90.- Se prohíben la fabricación, importación, tenencia y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos. El Estado normará la producción, importación, distribución y uso de aquellas sustancias que, no obstante su utilidad, sean tóxicas y peligrosas para las personas y el medio ambiente. Art. 91.- El Estado, sus delegatarios y concesionarios, serán responsables por los daños ambientales, en los términos señalados en el Art. 20 de esta Constitución. Tomará medidas preventivas en caso de dudas sobre el impacto o las consecuencias ambientales negativas de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica de daño”.


2.1.2. Derechos ambientales 2.1.2.1. Derechos del Buen Vivir Entre los derechos del buen vivir, en el artículo 14 del texto constitucional

“se

reconoce el derecho de la población a vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado”12 Las nociones de desarrollo sostenible y de medio ambiente sano están ligadas, pues no se podría hablar de una calidad de vida digna y de condiciones adecuadas del bien jurídico protegido; sin que en él, se encuentre presente un marco normativo ambiental que promueva un desarrollo equilibrado. Por lo tanto, el derecho a un medio ambiente sano donde prime el modelo de desarrollo sustentable, es un derecho de los habitantes para mejorar su calidad de vida y conservar su entorno; ya que, al obtener un equilibrio entre la naturaleza y el hombre, respetando los derechos y alcances de cada uno, se obtendrán beneficios mutuos. El mismo artículo; declara de interés público la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la integridad del patrimonio genético, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales degradados. Al declararse de interés público estos elementos, supone que todos los ciudadanos se encuentran obligados a intervenir ante las autoridades competentes en procura de la protección de la naturaleza y medio ambiente en general. 2.1.2.2. Derechos de la naturaleza La actual Constitución de la República incorporó en uno de sus capítulos los derechos de la naturaleza. Así en su artículo 71; “se establece el derecho de la 12

Constitución de la República del Ecuador (2008); Artículo 14.


naturaleza a que se le respete integralmente su existencia, mantenimiento, regeneración, estructura, funciones y procesos evolutivos”; se le otorgó además personería considerándole de este modo sujeto de protección de derechos y se les atribuyó a todas las personas la facultad de intervenir a su nombre para salvaguardar estos derechos13. Como se expresó anteriormente; la Naturaleza constituye un objeto y un sujeto de protección dentro de la legislación ecuatoriana. Objeto puesto que protege aún los intereses económicos y la sustentabilidad que se brinda al Estado a través de ella. Y sujeto; ya que, según lo expresado por la autora Yesid Ramírez en su texto “El Derecho Ambiental”14; el otorgar derechos a la naturaleza se deviene a su vez con la personalidad de la misma considerándola capaz de ejercerlos a través de cualquier individuo o persona que interceda por ella. Adicionalmente en este artículo se encuentran expresados otros derechos otorgados la Naturaleza: 

Derecho a que terceros intervengan en su nombre frente a tribunales y entidades estatales en su defensa; y,

Derecho a que se le proteja y se respete a los elementos que lo conforman.

En el artículo 72, se estipula el derecho de restauración de la naturaleza; la que, será autónoma de la obligación del Estado y de las personas de indemnizar a los individuos dependientes de los sistemas afectados. Además se afirma que en casos de impacto ambiental grave o permanente, el Estado propondrá los mecanismos para su restauración y la eliminación o mitigación de las consecuencias nocivas presentadas. 13

Constitución de la República del Ecuador (2008); Artículo 71

14

Ramírez Y. (2012), “El Derecho Ambiental”, Segunda edición, editorial jurídica nacional, pág. 93.


Por otro lado; el artículo 73, establece la aplicación de las medidas de precaución y restricción a las actividades conducentes al daño ambiental; es así, que se prohíbe la introducción de organismos y material orgánico e inorgánico que alteren el patrimonio genético nacional. Y en el artículo 74; se enuncia, el derecho de las personas, comunidades y pueblos a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales en referencia a los frutos de la naturaleza, que les permitan una buena calidad de vida.15 2.1.3. Ley de gestión ambiental El objeto principal de ésta Ley; consiste en la regulación de la Gestión Ambiental como tal; sobre la que se establecerán los principios y directrices como mecanismos de coordinación del Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental. Para su análisis se han de exponer, los artículos principales de la misma. Sin perjuicio de los derechos de los directamente afectados, cualquier persona natural o jurídica, o grupo humano, podrá ejercer las acciones previstas en la ley para la protección del medio ambiente. En la Ley de Gestión Ambiental se encuentra en el Titulo II capítulo IV acerca de la Participación de las instituciones del Estado la cual se encarga de normar la participación de estas instituciones. Aquí confiere competencia a las instituciones del Estado para expedir normas reglamentos, instructivos acerca de materia ambiental. Así, dentro de la normativa es pertinente referenciar lo siguiente: “Art. 12.- Son obligaciones de las instituciones del Estado del Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental en el ejercicio de sus atribuciones y en el ámbito de su competencia, las siguientes:

15

Constitución de la República del Ecuador (2008); Artículo 72, 73 y 74


a) Aplicar los principios establecidos en esta Ley y ejecutar las acciones específicas del medio ambiente y de los recursos naturales; b) Ejecutar y verificar el cumplimiento de las normas de calidad ambiental, de permisibilidad, fijación de niveles tecnológicos y las que establezca el Ministerio del ramo; c) Participar en la ejecución de los planes, programas y proyectos aprobados por el Ministerio del ramo; d) Coordinar con los organismos competentes para expedir y aplicar las normas técnicas necesarias para proteger el medio ambiente con sujeción a las normas legales y reglamentarias vigentes y a los convenios internacionales; e) Regular y promover la conservación del medio ambiente y el uso sustentable de los recursos naturales en armonía con el interés social; mantener el patrimonio natural de la Nación, velar por la protección y restauración de la diversidad biológica, garantizar la integridad del patrimonio genético y la permanencia de los ecosistemas”. 2.1.4. Normativa para el establecimiento de tributos ambientales en el Ecuador La Constitución del Ecuador en síntesis manifiesta: Que la Constitución de la República del Ecuador ha incorporado nuevos principios al Régimen Tributario, orientados a la redistribución y estimulación del empleo, la producción de bienes y servicios, y conductas ecológicas, sociales y económicas responsables, junto con una distribución equitativa de los habitantes en los recursos estatales. Que para atender el mandato constitucional de reconocer el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como, el


interés público de preservar el ambiente, conservar los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, la preservación del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales degradados, el Gobierno Nacional ha propuesto una serie de reformas a diversos cuerpos legales que regulan dichas acciones. El artículo 15 de la Constitución señala que el “Estado promoverá, en el sector público y privado, el uso de tecnologías ambientalmente limpias y de energías alternativas no contaminantes y de bajo impacto”; que en el Suplemento del Registro Oficial No. 583 del 24 de noviembre de 2011, consta publicada la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado. Además la referida ley establece disposiciones reformatorias a la Ley de Régimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador, entre otros cuerpos legales, teniendo como finalidad el incorporar tributos que generen un efecto positivo en el fortalecimiento de comportamientos ecológicos responsables. 2.2. Proceso de descentralización y transferencia de competencias La descentralización del Estado es “La transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos, de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Función Ejecutiva, hacia los gobiernos seccionales autónomos, a efecto de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales”16

16

Fraga V. (2014), “Análisis de la estructuras constitucionales”, Segunda edición, Editorial Casa blanca,

Pág. 174.


La descentralización puede entenderse bien como proceso (desde lo centralizado) o como forma de funcionamiento de una organización. Supone transferir el poder, (y como tal, el conocimiento y los recursos) de un gobierno central hacia autoridades que no están jerárquicamente subordinadas. La relación entre entidades descentralizadas es siempre horizontales no jerárquicas. Una organización tiene que tomar decisiones estratégicas y operacionales. 2.2.1. Normas que confieren poder y competencia tributaria a los GAD´s en el derecho ecuatoriano Son entidades del sector público como los Consejos Provinciales y los Concejos Cantonales, las Juntas Parroquiales y los Gobiernos Regionales, de carácter orgánico funcional que gozan de autonomía propia, patrimonio económico y de capacidad jurídica para obrar y realizar actos reglados y discrecionales que fueren necesarios para el cumplimiento de sus fines en la forma y condiciones que determine la Constitución y las leyes y con facultad legislativa para dictar ordenanzas, para gobernar, ejecutar y hacer cumplir sus órdenes” Los gobiernos descentralizados como circunscripciones territoriales tendrán un gobierno autónomo descentralizado para la promoción del desarrollo y la garantía del buen vivir a través del ejercicio de sus competencias. Dentro de las normas constituciones, como premisa necesaria para analizar la potestad y la competencia tributaria de los GAD´s, es importante destacar que las normas

constitucionales

relativas

a

la

descentralización,

rebasan

la

esfera

administrativa. Los artículos 124, 225, 226, señalan que el Gobierno del Ecuador es de administración descentralizada; que el Estado impulsará mediante la descentralización


el desarrollo armónico del país, que es obligación del Gobierno Central transferir funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos; y que todas las competencias del Gobierno Central son susceptibles de ser descentralizadas. El poder tributario de los GAD´s, se encuentra claramente reconocido por los Arts. 228, segundo inciso y del texto constitucional: Art. 42, segundo inciso determina: “Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena autonomía y, en uso de su facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras.” Art. 149.- “En materia de higiene y asistencia social, la administración de la GAD coordinará su acción con la autoridad de salud, de acuerdo con lo dispuesto en el Título XIV del Código de la materia; y, al efecto, le compete: a) Cuidar de la higiene y salubridad del cantón; j) Velar por el fiel cumplimiento de las normas legales sobre saneamiento ambiental y especialmente de las que tienen relación con ruidos, olores desagradables, humo, gases tóxicos, polvo atmosférico, emanaciones y demás factores que pueden afectar la salud y bienestar de la población.” Art. 168.- “Los GAD´S de acuerdo a sus posibilidades financieras establecerán unidades de gestión ambiental, que actuarán permanentemente”.


2.2.2. Competencias Exclusivas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados 2.2.2.1. Competencias Regionales. Artículo 32.- Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado regional.- Los gobiernos autónomos descentralizados regionales tendrán las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de otras que se determinen: a) Planificar, con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad; b) Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos de cuencas hidrográficas, de acuerdo con la ley; c) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre regional y cantonal en tanto no lo asuman las municipalidades; d) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional; e) Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar a las organizaciones sociales de carácter regional; f) Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento, desarrollo y transferencia de tecnologías necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la planificación nacional; g) Fomentar las actividades productivas regionales; h) Fomentar la seguridad alimentaria regional; y,


i) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias. 2.2.2.2 Competencias Provinciales Artículo 42.- Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado provincial.- Los gobiernos autónomos descentralizados provinciales tendrán las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de otras que se determinen: a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, en el ámbito de sus competencias, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad; b) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas; c) Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional y los demás gobiernos autónomos descentralizados, obras en cuencas y micro cuencas; d) La gestión ambiental provincial; e) Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego de acuerdo con la Constitución y la ley; f)

Fomentar

las

actividades

productivas

provinciales,

especialmente

las

agropecuarias; y, g) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias


2.2.2.3 Competencias Municipales. Los gobiernos autónomos descentralizados municipales tendrán las siguientes competencias exclusivas sin perjuicio de otras que determine la ley: a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad; b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón; c) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana; d) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley; e) Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y contribuciones especiales de mejoras; f) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre dentro de su circunscripción cantonal; g) Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley;


h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines; i) Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales; j) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley; k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas; l) Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras; m) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios; y, n) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias. 2.2.2.4 Competencias Parroquiales Rurales Artículo 65.- Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado parroquial rural.- Los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales ejercerán las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de otras que se determinen: a) Planificar junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinación con el gobierno cantonal y provincial en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;


b) Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales; c) Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural d) Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente; e) Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno; f) Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales, con el carácter de organizaciones territoriales de base; g) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias; y, h) Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos. 2.3. La Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado En Ecuador, siguiendo la tendencia internacional sobre la creación de este tipo de tributos, la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los ingresos del Estado, publicada en el Suplemento del Registro Oficial 583 del 24 de noviembre del año 2011, se introdujo en la legislación de impuestos medio ambientales, tales como el tributo a la contaminación vehicular y el impuesto a las botellas plásticas no retornables. Los nuevos tributos entraron en vigencia desde el mes de enero del año 2012, tras su aprobación por parte del Ministerio de Ley en noviembre del año 2011.


2.3.1. Salidas de divisas El impuesto aumentó del 2% al 5%, cobra todos los pagos que una persona realiza en el exterior y este cobro recae sobre todo aquello que se presuma que se exportó y cuyos valores no ingresaron al país. También, las compras de materias primas y bienes de capital tienen crédito tributario. 2.3.2. Autos y motos Todos los autos y motos, deben pagaron en su matrícula desde el año 2012 un impuesto calculado por el cilindraje y antigüedad. Este tributo se aplicó a las unidades mayores de 1.500 centímetros cúbicos. Las motos están incluidas en la reforma. Autos híbridos y eléctricos de hasta US 35.000 de dólares son exonerados de pagar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) e Impuestos a los Consumos Especiales (ICE). 2.3.3. Cigarrillos y bebidas alcohólicas Cada cajetilla paga US 0,08 dólares por la tarifa específica creada particularmente dentro de esta reforma. Las bebidas alcohólicas establecen un monto a pagar hasta de US 6,20 de dólares por cada grado de alcohol puro y la tarifa específica se ajusta cada año, en función al índice de precios al consumidor. 2.3.4. Botellas plásticas Es un tributo de US 0,02 dólares por cada botella plástica no retornable, que entró en vigencia desde enero del año 2010 y la tasa está dirigida a las botellas de bebidas alcohólicas y no alcohólicas, gaseosas, jugos y agua natural. Son exentas del pago las botellas utilizadas en los sectores farmacéuticos y lácteos.


2.3.5. Transporte público Los transportistas del servicio público urbano acceden al crédito tributario por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), donde el crédito se aplicó a todas aquellas compras realizadas en carrocerías y chasis, destinadas a negocios. 2.3.6. Producción bananera Los ingresos derivados de la producción del banano pagan el 2% sobre el total de ventas brutas. Este tipo de impuesto también se aplicó a los exportadores de la fruta que tienen actividades productivas y quienes realizan labores productivas o de cultivo no pagan el Impuesto a la Renta. 2.3.7. Tierras rurales El plazo para la declaración y el pago del impuesto a las tierras rurales fue establecido hasta el 31 de diciembre del año 2010. Quienes ya declararon y pagaron el impuesto han solicitado su devolución como pago indebido. Sin embargo son exoneradas las tierras de cualquier lugar, con las características de las amazónicas. 2.3.8. Manejo tributario Se creó un Comité de Política Tributaria, encargado de los lineamientos en esta materia, formado por los ministros de Política económica, Finanzas y Producción y titulares de la SENPLADES y el Director del Servicio de Rentas Internas (SRI), que es el secretario del Comité. De acuerdo a lo expresado, esta reforma a criterio del Servicio de Rentas Internas, se la considera importante, pues su aplicación arroja US 121 millones de dólares por el pago de US 20,00 dólares promedio por parte del 98,00% de los vehículos que circulan


en el país. El 2% restante pagarían hasta US 5.000 dólares en impuesto. Además se plantea la fijación de un tributo de US 0,02 dólares a las botellas plásticas no retornables para bebidas y una tasa de US 0,10 dólares a las fundas plásticas y papel no biodegradable por cada unidad, con lo cual se busca cambiar los hábitos de consumo entre la población. El consumidor que no quiere pagar tiene que establecer alternativas y se grava un impuesto a las tierras rurales mayores de 25 hectáreas, a excepción de aquellas que tengan función ambiental, sin precisar la tasa. Seguido a esto, se aumenta el impuesto a los Consumos Especiales (ICE) a US 0,02 dólares por cada cigarrillo y a US 6.00 dólares por cada litro del alcohol puro en la bebidas alcohólicas de manera progresiva. Gráfico 3: Impuesto tributario

Fuente: Servicio de Rentas Internas, 2015

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