6. Diseño institucional y evaluación de los sistemas electorales

6. Diseño institucional y evaluación de los sistemas electorales

Hay dos necesidades fundamentales para la política y la ciencia política en este campo. La primera es una necesidad social-tecnológica. Lo que se busca es aplicar el conocimiento de los sistemas electorales para diseñar instituciones que cumplan con los objetivos del buen gobierno. La segunda necesidad es una necesidad de tipo evaluativa. Dicha necesidad tiene que ver con la posibilidad de medir las capacidades y funcionalidad de los sistemas y diseños institucionales.

En las últimas décadas del siglo pasado se democratizaron varios países (Huntington 1994; O’Donnell, Schmitter y Whitehead 1989) y se necesitaban nuevos que pudieran adecuarse a estas realidades, en lo que respecta a cuestiones tan básicas como representación y gobernabilidad. Estas circunstancias evidencian la importancia del contexto, así como la comparación, para poder realizar diseños exitosos.

Ahora bien, un primer elemento de esta compleja relación es la que concierne al vínculo que poseen las instituciones y la cultura política. Recordemos que el institucionalismo da muchísimo más peso a las instituciones y buenos diseños por sobre lo demás. En este extremo podríamos pensar en quienes defienden diseños como “mejores” de manera a priori. La defensa del parlamentarismo como mejor forma de gobierno para América Latina sería un ejemplo de este institucionalismo, tal y como la defendieron en su momento autores como Linz (Linz y Valenzuela 1998). La otra posición extrema sería la que abogue por un fuerte pathdependence, donde los valores y la cultura están tan íntimamente arraigadas que es muy difícil lograr cambios profundos y efectivos. Nohlen pone a Putnam (Putnam 1994) como un representante de esta tendencia.

Nohlen quiere resaltar dentro de esta polémica la relevancia del enfoque histórico-empírico, enfoque que sí considera que las instituciones cuentan, pero que su desempeño e importancia “dependen de la contingencia política: estructuras sociales, memoria histórica, cultura política, retos políticos, etc.” (Nohlen 2004: 138). Dentro de estos múltiples aspectos y variables hay algunas relaciones que son centrales como, por ejemplo, la relación entre el Estado y la sociedad, la centralidad del sistema representativo, el sistema de partidos y los modos de interacción y comportamiento de los actores políticos, es decir, la cultura política. Sobre este último punto, Nohlensí considera que la cultura política tiene una mayor incidencia en las instituciones (Nohlen 2004: 138-139).

De ahí que Nohlen concluya lo siguiente: “el politólogo/ politóloga que se dedica al diseño institucional debe saber que las instituciones cuentan, pero que su peso es relativo. Por lo demás hay factores políticos que determinan su estructura en la práctica. Y estos mismos factores influyen mucho en los efectos de las instituciones. El estudio de las instituciones y la alternativa entre opciones institucionales debe tomar en cuenta los contextos sociopolíticos. Del contexto depende la importancia que puedan alcanzar las instituciones” (Nohlen 2004: 139). Veremos que esto será muy importante a la hora de ver los efectos de las progresivas reformas institucionales que se dieron al sistema electoral duran la República Aristocrática.

Hemos visto ya cuál es la posición de Nohlen en lo relativo a la relación cultura política-instituciones políticas. Ahora bien, en lo que respecta al sistema de partidos, Nohlen resalta una diferencia fundamental frente a las demás instituciones: el sistema de partidos responde a variables sociales, históricas y estructurales, además de las institucionales, y no al mero acuerdo de los legisladores (Lipset y Rokkan 1967). En pocas palabras, mientras que por decisión, uno podría cambiar la forma

de gobierno, es imposible “decretar” que un sistema de partidos sea de tal o cual manera. Pero, al mismo tiempo que el sistema de partidos es una variable dependiente por los factores anteriormente mencionados, es una variable independiente ya que tiene mucho que ver en las posibilidades, opciones, efectos y comportamientos que puedan surgir en lo concerniente al diseño, aplicación y desempeño de las instituciones políticas.

Una vez dichas estas cosas, debemos pasar al problema de los diseños. En este campo, debemos situarnos en el nivel operativo. Y antes de decir algo acerca de ello, es necesario explicitar una tesis fundamental: “la política es mucho más compleja que como suele ser tratada en la ciencia política” (Nohlen 2004: 141). La ciencia política, como toda ciencia o disciplina, estudia un “aspecto” o “porción” de la realidad. Por ejemplo, uno puede estudiar la relación entre el sistema electoral y el sistema de partidos, prestando atención a determinados aspectos. A esto debe añadirse el que la ciencia política tiene como premisa a la premisa ceterisparibus. Dicha premisa reduce la complejidad de la realidad ya que se asumen como constantes ciertas variables, con el fin de estudiar las que nos interese demostrar que tienen tal o cual efecto. Por eso es que la política es más compleja que la ciencia política, en tanto quehacer científico (Sartori 1984).

Es en el nivel operativo donde constamos que nunca se eligen diseños institucionales porque sean los “mejores” (best system approach). Lo que se dan son acuerdos y negociaciones entre las fuerzas políticas. Ello debe hacernos pensar en que las soluciones institucionales tienden hacer, por estas razones, combinadas. De esta manera, el debate por tipos institucionales “puros” deviene etéreo para el consulting político, ya que en este nivel las particularidades y complejidades específicas son determinantes. No hay pues, ningún tipo de deducción a priori sobre qué tipo de diseño debe ser el que una sociedad determinada debe tener,

Es por esta complejidad que el margen de opciones trasciende los clásicos dualismos de los tipos puros. No se trata simplemente de elegir “o lo uno, o lo otro”. La realidad es suficientemente compleja como para posibilita diseños combinados y complejos. Sin embargo, su complejidad tiene límites y ello implica el que no podamos tomar “cualquier decisión”, si es que queremos tener diseños que respondan a determinados criterios. En pocas palabras, Nohlen considera que tenemos varias opciones, aunque no tengamos una infinidad de ellas. Si bien podemos tener varias alternativas, no debemos dejar de mantener una mirada que sea realista y que busque medidas viables.

Por ello, y regresando a las cuestión de los enfoques de investigación y aproximación a los estudios comparados de la ciencia política, Nohlen reitera los principios esenciales que articulan y fundamentan el enfoque histórico empírico. El primero de ellos es que no hay ningún sistema ideal. Aquí Nohlen sigue a Sartori: el mejor sistema es el que mejor se adapta. El segundo principio afirma que las soluciones institucionales no pueden ser “generales”. Todo diseño debe ser pensado para una complejidad y contexto determinado. Finalmente, el tercer principio afirma que las soluciones son el resultado de procesos de negociación y toma de decisiones por parte de los actores políticos. Esto es extremadamente importante porque constituye un llamado de atención a reconocer que las decisiones son el fruto de las negociaciones de diversos actores, donde se evidencian múltiples intereses en conflicto. Esta es la razón por la cual es que Nohlen puede afirmar que, incluso si existiera una “solución general” (posibilidad que ya fue descartada por el segundo principio), esta solución no podría aplicarse “sin más” porque quienes toman las decisiones tienen intereses específicos.

Reconocer lo particular de cada contexto es, pues, el imperativo metodológico y epistemológico del diseño institucional exitoso. Por eso es que Nohlen nos invita a hacernos las siguientes preguntas, cuando de

problemas de diseño se trata: “¿Cuál es el problema? ¿Qué soluciones alternativas hay? ¿Cuáles serían adecuadas en el caso concreto? ¿Qué factores condicionan qué variables? ¿Qué recursos propios existen en el país? ¿Qué solución es viable, políticamente realizable?” (Nohlen 2004: 146). El institucionalismo contextualizado de Nohlen busca pues, rescatar la importancia del contexto, siendo fiel a un enfoque sistémico.

En base a las preguntas y a los principios presentados es que podemos pasar a establecer ciertas consideraciones previas para tener criterios de evaluación, en lo que a sistemas electorales se refiere.

Lo primero que debe decirse es que no hay, ni va a haber, ningún sistema ideal. El tiempo y el espacio son factores importantes para considerar que tal o cual sistema sea deseable frente a otro. Lo segundo es que a los sistemas electorales se les pueden presentar múltiples exigencias diferentes. De ahí que sea preferible buscar satisfacer más de una exigencia, ya que los contextos complejos requieren de diseños complejos, pues tienen exigencias complejas que deben ser satisfechas. Lo tercero es que la relevancia de tal o cual exigencia depende, en gran medida, de supuestos teórico-democráticos y político-partidarios. Algunos partidos preferirán algunas exigencias por sus intereses. Asimismo, los académicos, investigadores e intelectuales pueden, además de su adhesión militante, expresar más claramente ciertas preferencias, en lo relativo a la satisfacción de exigencias, por las concepciones de lo que es (o debiera ser) la democracia (ideales, valores, prescripciones normativas, etc.). El cuarto punto que se debe tener en cuenta es que no es posible satisfacer todas las exigencias al mismo tiempo y con el mismo grado de éxito. Esta afirmación está íntimamente ligada con la primera (no hay sistema electoral ideal). Lo que hay son diferentes exigencias y objetivos que están en conflicto. Todo diseño privilegia algunas exigencias en desmedro de otras o, incluso, prefiere tener éxito en la satisfacción de determinadas exigencias a costa de generar, con dicho diseño, deficiencias o fracasos

en otras exigencias. El quinto punto se desprende de lo anterior: la opción por un sistema implica que consideramos preferible el satisfacer determinadas exigencias. Sin embargo, hay que buscar siempre minimizar la ignorancia e ingenuidad, ya que se puede pensar que un sistema podría resolver todas las exigencias de manera igualmente eficiente y exitosa. Finalmente, el sexto punto sostiene que si queremos satisfacer exigencias que normalmente son antagónicas, requeriremos de diseños bastante complejos con múltiples elementos.

Establecidos estos puntos, podemos pasar a ver cuáles son las expectativas realistas que, a nivel mundial, podrían esperarse de los sistemas electorales en general. Dichas exigencias nos podrán servir para pensar en posibles criterios para medir y poder evaluar rigurosamente a los sistemas electorales. Las cinco exigencias son las siguientes:

1. Representación: lo que se busca aquí es el sistema pueda representar a todos, es decir, los diversos intereses y las distintas opiniones que se encuentran en una sociedad determinada. Ello implica que las minorías puedan tener la posibilidad de ser representadas, pero también implica que exista cierta proporcionalidad en la representación que refleje la distribución de las fuerzas sociales y políticas existentes. La idea es que haya una proporción adecuada entre votos y escaños y que no haya grupos que carezcan de representación política.

2. Concentración o efectividad: esta exigencia tiene que ver con la capacidad que de poder generar acuerdos, tomar decisiones y realizar acciones políticas por parte de los diversos grupos y/o agregaciones de intereses. De lo que se trata es poder conformar una voluntad política. Esto se expresa en la posibilidad de reducir los partidos que obtienen escaños, así como en la posibilidad de formar mayorías o coaliciones. Ambos aspectos están íntimamente ligados con la idea de generar estabilidad política.

3. Participación: esta exigencia alude al margen de posibilidades que tiene el elector para con su voto. Si puede votar por una lista, o por un candidato o si tiene uno o más votos, etc. La idea es se tengan formas de votación más personalizadas. Lo que se busca con ello es generar una mayor relación, identificación, conocimiento y responsabilidad ente los candidatos y los electores.

4. Simplicidad: esta exigencia de carácter orientador tiene que ver con la aspiración a que el elector y ciudadano promedio pueda saber qué sucede con su voto. Lo que se busca es que el sistema electoral no sea muy complicado para que pueda ser comprendido su funcionamiento. Sin embargo, las tradiciones y costumbres relativizan esto. Y es que, podemos estudiar sistemas electorales de países con tradiciones institucionales bastante diferentes a las nuestras y pensar que dichos sistemas son mucho más complicados que los nuestros, cuando lo cierto es que quizá, en la mayoría de casos, a los ciudadanos que se rigen por ese sistema no les parezca muy complicado. Obviamente la rapidez para dar los resultados finales es algo que se incluye aquí. Las demoras en democracias no consolidadas pueden suscitar dudas frente a la transparencia de las elecciones.

5. Legitimidad: este criterio, de acuerdo a Nohlen, engloba a todos los demás. Básicamente tiene que ver con la aceptación de los resultados de las elecciones y con el reconocimiento de que las instituciones son legítimas. En pocas palabras, se trata de que los ciudadanos se rijan, y quieran regirse, por las reglas de juego. El objetivo es que el sistema pueda ser aceptado por todos y que sus resultados sirvan para unir a los ciudadanos del país y no para desunirlos. Asimismo, la valoración que pueda tener la opinión pública del sistema electoral puede ser también un indicador de dicha exigencia.

Después de lo visto, podemos terminar citando a Nohlen, para resumir en un par de líneas el imperativo del diseño y evaluación de los

sistemas electorales: “No enseñamos el sistema electoral que sería mejor para resolver los problemas de gobernabilidad sin mencionar lugar y tiempo. La respuesta tiene que ser individual, dirigida a casos concretos” (Nohlen 2004: 159).

Ahora que ya hemos visto los elementos conceptuales fundamentales para nuestra área de estudio es que podemos pasar a abordar el estudio de la génesis, evolución y desarrollo del sistema electoral de la República Aristocrática.