3 minute read
Mitä saavutettavuus käytännössä tarkoittaa? Hyvä hallintotapa -sarja: Joustavat normit korostavat
Hyvä hallintotapa -sarja
Lain säätämisvaiheessa lainvalmistelija pyrkii ennakoimaan, mihin lakia tullaan sen elinkaaren aikana käyttämään. Jos sääntelyn kohteena on laaja yleisö, annetaan säännös mahdollisimman selkeänä ja yksityiskohtaisena. Pelastusoikeudessa yksityiskohtaisesta sääntelystä erimerkkinä toimii pelastuslain (379/2011) 10.2 §, jonka mukaan muun ohella uloskäytävillä ei saa säilyttää tavaraa. Jos jokainen säännös kirjoitettaisiin yhtä täsmälliseen muotoon kuin esimerkiksi pelastuslain 10.2 §, olisi käsillä sääntelyn paljous. Jos sääntelyn kohteina ovat työkseen lakia soveltavat ja hyödyntävät ammattilaiset, voidaan turvautua joustavaan sääntelyyn. Säännös kirjoitetaan joustavaan muotoon, jotta se soveltuisi mahdollisimman hyvin ennalta määrättyihin tilanteisiin eikä vanhenisi niin nopeasti. Vasta lain tultua voimaan siitä alkaa muodostumaan soveltamiskäytäntöä tuomioistuimissa sekä viranomaisissa, mikä osaltaan auttaa lain tulkintaa. Joustavasta sääntelystä esimerkkinä toimii pelastuslain 9 §, joka on sisällöltään epätäsmällinen ja epätarkkarajainen. Ainoastaan säännöksen toinen momentti näyttäytyy täsmällisenä: sen mukaan helposti syttyvää tavaraa ei esimerkiksi saa säilyttää ullakoilla siten, että tulipalon sammuttaminen vaikeutuu.
Verrataan näitä kahta erityyppistä säännöstä. Pelastuslain 10.2 § kieltää kaiken tavaran säilyttämisen uloskäytävillä ottamatta kantaa tavaran laatuun. Juridisesti asia ei kuitenkaan ole näin mutkaton, sillä säilytyksen kiellon kohde pitää määritellä tarkasti, jotta kiellon oikeusvaikutus on validi. Uloskäytävä-käsite avataan rakennusten paloturvallisuudesta annetun ympäristöministeriön asetuksen (848/2017) 2 §:n 1 momentin 30 kohdassa, jonka mukaan uloskäytävällä tarkoitetaan sellaista rakennuksessa olevaa tilaa tai ovea, jonka kautta rakennuksesta voidaan turvallisesti poistua tulipalon tai muun onnettomuuden aikana. Säännöksen ainoa muuttuja on siis uloskäytävä. Verrataan samaista logiikkaa pelastuslain 9.2 §:n mukaiseen helposti syttyvään materiaaliin. Säännöksestä ei sellaisenaan löydy vastausta siihen, mitä käsitteellä helposti syttyvä tarkoitetaan.
Joustavan säännöksen tulkinta ainoastaan semanttisesti saattaa vaikuttaa hyvinkin väljältä ja tulkinnanvaraiselta. Tämän illuusion murtaminen edellyttää lain tulkitsijalta ja soveltajalta ammattitaitoa tarkastella säännöstä muun ohella myös muiden oikeuslähteiden sekä oikeusperiaatteiden kautta. Tämä auttaa hahmottamaan väljän normin sisältöä. Joustavan normin purkaminen tulee aloittaa esimerkiksi hahmottamalla lainsäädännön tavoitteet ja ankkuroimalla säännös koko kyseisen lain systematiikkaan. Tulkintaa voidaan lisäksi täydentää esimerkiksi lain esitöillä, ennakkotapauksilla sekä viranomaisen omilla vakiintuneilla tulkinnoilla, kuten lain ulkoisilla standardeilla. Säännöksen tulkintaa ohjaavat myös perusoikeudet sekä eri oikeusperiaatteet, joista hallinnon oikeusperiaatteet ovat viranomaisen toiminnan kannalta keskeisiä.
Silloin kun säännöksestä ei suoraan johdu vastausta oikeudelliseen kysymykseen – kuten pelastuslain 9.2 §:n mukaisessa tilanteessa – joutuu viranomainen käyttämään asiassa harkintaa. Toisin sanoen viranomainen valitsee lain sallimista rajoista tapaukseen parhaimmin sopivan vaihtoehdon. Mikäli pelastusviranomainen kieltää kivikokoelman säilyttämisen ullakolla sillä perusteella, että se vaikeuttaa tulipalon sammuttamista, voimme kokemusperäisesti todeta viranomaisen ylittäneen harkintavaltansa. Sen sijaan esimerkiksi usean ajoneuvon rengassarjan säilyttämisen kieltäminen samoilla perusteilla täyttää säännöksen tarkoitusperän. Aina kun viranomaisen päätöksessä on käytetty harkintaa, korostuu viranomaisen perusteluvelvollisuus. Päätöksessä viranomaisen tulee kertoa, kuinka valittuun lopputulokseen päädyttiin. Viranomaisen tapauskohtaista harkintaa tarvitaan lainsäätäjän tahtotilan jatkeena, sillä lakia ei voida käytännössä kirjoittaa kattamaan kaikkia tilanteita. Tässä on kuitenkin oltava tarkkana, sillä viranomaisen harkinta ei ole koskaan täysin vapaata, vaan sitä rajoittavat erilaiset tekijät, kuten hallinnon oikeusperiaatteet, jotka muun ohella korostavat viranomaisen päätöksenteon johdonmukaisuutta.
Miksi sitten kivikokoelman kieltäminen eroaa rengassarjojen kieltämisestä? Saamme tähän osittain vastauksen pelastuslain 1 §:n mukaisista tavoitteista, joiden mukaan muun ohella ihmisten turvallisuutta parannetaan, onnettomuuksia vähennetään ja onnettomuuden seurauksia rajoitetaan tehokkaasti. Vastaako kivikokoelman poistaminen näihin tavoitteisiin? Voimme verrata aiottua päämäärää lain tavoitteisiin sekä tarkastella, onko tarkoituksemme linjassa tavoitteiden kanssa. Entäpä voimmeko kokemusperäisesti todeta renkaiden aiheuttavan palotilanteessa vaaraa ja uhkaavan siten 1 §:ssä asetettuja tavoitteita? Voimme vastata myöntävästi ja saamme lisäksi täsmennystä helposti syttyvän tavaran osalta pelastuslain esitöistä (HE 257/2010), joissa todetaan, että helposti syttyvän tavaran, esimerkiksi roskien ja jätteiden, tulee sijaita niille suunnitelluissa ja varatuissa paikoissa. Voimme näin päätellä lainsäätäjän tarkoittavan palo-osastojen palokuorman huomioimista tavaran säilyttämisessä ja että pelastuslain 9.2 §:n tarkoituksena on rajata tavaran säilyttäminen ainoastaan niille tarkoitettuihin paikkoihin. Ullakko näin sopii kivikokoelman säilyttämiseen, muttei rengasvarastoksi palo-osastoinnin riittämättömyyden vuoksi.
Viranomaisen täytyy siis muistaa aina perustella päätöksessään kirjallisesti, kuinka katsoo laissa kuvatun tilanteen sopivan käsillä olevaan todellisuuteen. Joustavan normin käyttö edellyttääkin tulkitsijalta aina yleistä juridista ammattitaitoa sekä oman toimivaltansa rajojen ja omaa alaa ohjaavan oikeuslähdeopin tuntemusta.
Sebastian De Caro,
hyvän hallinnon puolesta
