LEY DE VÍCTIMAS

Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación Responsable del informe: Alfonso Castillo Garzón Integrante del MOVICE. Chennyer Piñeros Nicolás Jiménez Fotografía de Portada: Ricardo Andrés Perea Vargas ricardoandres.perea@gmail.com Fotos interiores: Alfonso Castillo Garzón Diagramación e impresión: orlando.vaca.melo@gmail.com Pre-prensa: OP-Prensa Digital Ltda.

Con el apoyo de:

Las opiniones contenidas en el presente informe son sólo responsabilidad el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado MOVICE y no comprometen de ninguna manera a las organizaciones y personas que contribuyeron con aportes encuestas y entrevistas para la elaboración del mismo.

INFORME DE LA LEY DE VÍCTIMAS: TRES AÑOS DE LENTA IMPLEMENTACIÓN

Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado

Contenido I. AGRADECIMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 II. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 III. CONTEXTO DE VIOLENCIA SOCIO-POLÍTICA EN COLOMBIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 La Violencia en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Víctimas, violencia y paz: situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 IV. BALANCE DE LA LEY DE VÍCTIMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1. ASPECTOS GENERALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.1. Lo que no se ha tomado en cuenta y se debe incluir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.2. Los problemas en la implementación de la Ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 En cuanto a la institucionalidad: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Mucha burocracia y poca calidad en la atención: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 El problema del registro y la inexistencia del registro único de víctimas: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 El acceso a la información: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Víctimas en el exilio: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Asistencia, atención y reparación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Ayudas humanitarias: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Salud: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Educación: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Vivienda: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Servicio Militar Obligatorio: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Atención psicosocial: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Indemnización no es reparación: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Reparación colectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Enfoque diferencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Enfoque diferencial mujeres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 La participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2. RESTITUCIÓN DE TIERRAS: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Qué aspectos no toma en cuenta la ley? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 ¿Faltan muchas reclamaciones de tierras por presentarse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 La ruta y su análisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Paso No.1: La solicitud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Paso No.2: Análisis Previo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 5

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Paso No.3: Resolución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Paso No.4: Etapa probatoria. Por medio de resolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Paso No.5: Decisión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Procedimiento Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Paso No. 1: Presentación de solicitud o demanda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Paso No. 2: Autoadmisorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Paso No.3: Traslado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Paso No. 4: Oposiciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Paso No. 5: Período Probatorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Paso No.6: Sentencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Paso No. 7: Seguimiento del fallo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 ¿Qué problemas se han presentado para hacer efectivas las sentencias? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Tendencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 V. CASO BOGOTÁ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Víctimas en medio del debate distrito/nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 La casa en el aire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Los centros DIGNIFICAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Atención a niños y niñas: Casas de memoria y lúdica, el programa Atrapa sueños . . . . . . . . . . . . . . . 45 VI. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 VII. SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Perspectivas políticas del derecho a la reparación integral de las víctimas en Colombia . . . . . . . . . . 51 El camino: el fortalecimiento organizativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 VIII. ANEXO 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Experiencia normativa, a propósito de la implementación de la Ley de Víctimas en Perú e Italia . . . 53 PERÚ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 ITALIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 IX. ANEXO 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Discusión del quinto tema de la agenda de diálogos en La Habana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 (Las víctimas participando para construir sus derechos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 De la declaración de principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 X. ANEXO 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 10 propuestas de paz (Con justicia social y sin impunidad) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 XI. BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

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I. AGRADECIMIENTOS

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ste informe es el resultado de la participación del MOVICE en diversas reuniones con víctimas realizadas a lo largo y ancho del país, donde nuestro movimiento tiene capítulos regionales, en las cuales los asistentes aportaron información útil que nutre de contenido y de datos el texto.

Igualmente y para ampliar las visiones sobre la evolución en el proceso de implementación de la Ley de víctimas, realizamos encuestas y entrevistas a distintas organizaciones que aportaron también información, que permite realizar el diagnóstico que ponemos en su consideración. A ellas nuestro agradecimiento.

Algunas de estas organizaciones son: Mesa Municipal de Participación de las Víctimas del Municipio de Gamarra-Cesar, Coordinador de la mesa Distrital de Víctimas de Cartagena, víctimas agremiadas en la asociación ACODELMA de Florida Blanca, Alianza Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz-IMP, la organización Luz de Esperanza Futuro, Irma Tulia Escobar y Orlando Burgos, integrantes de la Mesa Nacional de Participación de Víctimas; CORGEDES Corporación; Ezequiel Amador Arcila y Yisel Torres, integrantes de la Coordinación Nacional de Desplazados (CND); ASOVIDEFOSA, organización de víctimas de Jerusalén, Cundinamarca; Luz

Marina Palacios Bocanegra, Asociación para el Desarrollo Social Integral (ECATE); Organizaciones de víctimas de Nariño; Organizaciones de víctimas del Magdalena; integrantes del Grupo Distrital de Seguimiento al Auto 092/08; integrantes de la Mesa Nacional de Víctimas Pertenecientes a Organizaciones Sociales; Víctimas del Norte del Departamento del Cauca y asociación de desplazados Nuevo Renacer.

Igualmente, agradecer los aportes realizados por Anne Hermilda Zapata Candelo, Patricia del Socorro Tafur Perdomo y María Johana Rivadeneira Araújo.

Del mismo modo, a los aportes contenidos en el informe La ley de restitución de tierras desde la perspectiva de las mujeres, análisis y propuestas, elaborado por Sandra Montealegre, consultora; Diana García, pasante de la Universidad Nacional, y Carolina Esguerra, documentadora; con la coordinación de María Eugenia Ramírez Brisneda, responsable del Programa de Derechos Humanos y Mujeres de ILSA, y los aportes del Tribunal de Mujeres Tejiendo Redes para la Exigibilidad de los DESC (Derechos económicos, sociales y culturales) y los Derechos a la Tierra y la Vivienda, Mesa DESC de Mujeres Región Caribe. Bogotá, febrero 2014.

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

Agradecimientos también a la Corporación Viva la Ciudadanía y a su director Antonio Madariaga; a Claudia Erazo e Irene López, de la Corporación Yira Castro; a Andrés Bastidas y Olga Lucía Acevedo, de la Corporación AVRE, y a Vera Zamudio del Servicio Jesuita de Refugiados por concedernos las entrevistas que nutrieron de datos y

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conceptos del presente informe. De igual forma, al profesor de la Universidad Libre de Bogotá Heyder Alfonso Cano y a María del Pilar Murillo, estudiante de derecho de la Universidad Libre de Bogotá, que apoyó con la recolección de los insumos y correcciones que permitieron este informe.

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II. INTRODUCCIÓN

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l Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE) presenta el siguiente informe pensando, especialmente, en todas las víctimas del conflicto colombiano y en quienes las apoyan para que se convierta en una herramienta que sea utilizada en la comprensión de la Ley 1448 de 2011 y del entorno político y administrativo en el que se implementa, así como para convertirse en un insumo para facilitar a las víctimas su participación en todo lo relacionado con esta norma.

Transcurridos tres años desde la implementación de la llamada Ley de víctimas y restitución de tierras, es necesario hacer un balance de la forma en la que se ha venido desarrollando y hacerse una idea del impacto que está generando en la sociedad.

Para la elaboración del presente informe se utilizaron fuentes de carácter oficial de las instituciones encargadas de la implementación de la Ley. Así mismo, se nutre de estudios realizados por distintas organizaciones sociales, de víctimas, académicas y ONG. Como se manifestó con anterioridad, un elemento también significativo del presente documento es la información recopilada a través de entrevistas realizadas a las víctimas pertenecientes al MOVICE y de otros espacios y organizaciones. Las fotografías que se

publican han sido tomadas en el proceso de investigación.

En principio, se expondrá el contexto de la violencia socio política en Colombia, que muestra cómo ha existido por décadas una violencia estructural, que ha degenerado en otros tipos de violencias. Este factor es relevante si se tiene en cuenta que la Ley está siendo implementada en medio del conflicto social y armado y en el marco también del desarrollo de diálogos de paz entre el Gobierno y las FARC-EP, en el que el tema de víctimas se constituye en uno de los puntos de la agenda de negociación y sobre el cual ya se conocen algunos de los acuerdos de la mesa de conversaciones en la Habana, Cuba, en donde se abordan temas que tienen estrecha relación con el contenido de la Ley 1448. Ante esto, en el presente informe se incluye un capítulo sobre este tema, titulado Discusión del quinto tema de la agenda de diálogos en La Habana.

Los puntos desarrollados en este documento se seleccionaron con base en entrevistas realizadas a víctimas del conflicto armado. Esto, con el propósito de abordar los temas que son de mayor preocupación para ellas. Estos temas nos permiten también observar cómo se ha venido implementando la Ley, haciendo un especial énfasis en el tema de restitución de tierras.

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De otro lado, se señalan aspectos que se consideran deben ser incluidos en la Ley y que ésta no toma en cuenta para garantizar los derechos de las víctimas y la cobertura a la mayor parte de ellas.

Posteriormente, se tratan los aspectos relacionados específicamente con la implementación de la Ley. En este respecto se abordan los problemas que se han venido presentando con la institucionalidad encargada de ejecutarla y con los funcionarios que en ella laboran, así como aquellos relacionados con asistencia, atención, reparación, enfoque diferencial, acceso a la información, la situación de quienes se encuentran en el exilio, la inexistencia del registro único de víctimas y la reparación sin protección a líderes y procesos de víctimas.

Cabe anotar que el tema de la restitución de tierras ocupa un apartado especial, ya que es una de las mayores preocupaciones de las víctimas y un aspecto significativo que tiene que ver con los orígenes del conflicto social y armado en Colombia. Con el objetivo de entender el reto al que se enfrenta la institucionalidad, se partirá por exponer el panorama general. Luego y a través de la ruta para acceder a la restitución, se explica cómo se ha venido implementando la Ley para, finalmente, presentar en datos significativos las tendencias de lo fallado por los jueces de restitución.

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De igual forma, se hace una presentación de cómo se está implementando la Ley en Bogotá para, además de comprender el panorama de la capital colombiana, establecer un comparativo con otras regiones del país que cuentan con menores recursos.

Las conclusiones, las sugerencias y recomendaciones son los resultados que se ofrecen a todos los lectores y que esperan servir al objetivo propuesto, enunciado en los primeros párrafos de la introducción. Para finalizar se incluyen en la sección de anexos otros dos documentos. El primero es fruto de la participación de dos representantes de Perú e Italia en el Encuentro Internacional de Víctimas de Crímenes de Estado, realizado en Colombia en abril del presente año, donde nos presentaron algunos de los temas más importantes en cuanto a la implementación de las leyes de víctimas en sus países.

El segundo, es un documento político del MOVICE titulado 10 propuestas de paz (con justicia y sin impunidad), que se envió a La Habana, Cuba, por petición de la mesa de conversaciones.

Invitamos, entonces, al lector a conocer el contenido de este informe, dedicado especialmente a todas las víctimas que ha dejado el conflicto social y armado en nuestro país.

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III. CONTEXTO DE VIOLENCIA SOCIO-POLÍTICA EN COLOMBIA

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e afirma frecuentemente que abundan las reflexiones, los estudios y los análisis sobre el fenómeno de la violencia en Colombia, pero que poco se hace por superarla. Esta afirmación puede parecer razonable, sobre todo cuando la violencia se sigue prolongando, a pesar de haberse constituido en un objeto de estudio tan concreto y especializado. Sin embargo, no deja de ser un reproche, muchas veces malintencionado, para legitimar medidas inmediatas y superficiales, que no frenan la violencia sino que la reproducen aún más.

La política de “mano dura” del ex presidente y ahora Senador, Álvaro Uribe Vélez, desplegó toda una fascinación por las manifestaciones concretas de la violencia, hasta el punto de llegar a reducir la complejidad del conflicto armado colombiano a una “amenaza terrorista”.

La llamada “lucha contra el terrorismo” ha convocado, desesperadamente, a que los estados reaccionen impositivamente ante cualquier manifestación de violencia, sin reconocer sus causas y la historia que está detrás del modus operandi de todas las formas de violencia que caracterizan este conflicto. No se trata de desarrollar una curiosidad teórica sin más, sino de abordar los problemas a la altura de sus complejidades para construir soluciones adecuadas.

Es verdad que muchos estudios sobre la violencia han tenido intenciones meramente académicas, pero no deja de ser necesaria la reflexión, más aún cuando las coyunturas nos plantean dificultades que aún no sabemos cómo afrontar. Se trata aquí, entonces, de pensar la violencia inmersos en una disposición permanente por superarla, pero no de cualquier manera, pues se trata de un fenómeno tan complejo y tan urgente, que no se agota en las expresiones de violencia física, muchas veces sobrevaloradas, sino en el sostenimiento de relaciones de dominación y exclusión al interior de una sociedad, es decir, en la violencia estructural o socio-política, que está a la base de toda otra violencia.

La necesidad de analizar la violencia y de comprenderla para superar las salidas fáciles que sugieren quienes más se benefician de ella requiere de un proceso colectivo de reconocimiento, apropiación y memoria. Volver sobre el pasado no es un ejercicio meramente académico, sino una actividad vital, colectiva y sobre todo, política para comprender la propia historia, el mundo que nos rodea y las circunstancias que nos han llevado al lugar en el que nos encontramos: sin esto el presente carecería de horizonte.

En ese sentido ubicaremos estos tres años de implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras en el contexto de 11

Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

lo que ha sido la violencia socio-política en Colombia con el propósito de enfatizar en dos elementos que nos parecen fundamentales: 1) La eficacia jurídico-política de la Ley 1448 como una herramienta capaz de responder adecuadamente a los retos de un proceso de transición hacia la paz, teniendo en cuenta la naturaleza histórica del conflicto armado colombiano y 2) Los cambios que deben proyectarse para que, en materia de justicia transicional, se respeten los derechos de la víctimas y su acceso a la tierra, sin impunidad y con criterios de justicia social.

La Violencia en Colombia La violencia en Colombia está motivada por la exclusión, la opresión y el olvido.

Podríamos remontarnos al mal llamado ‘Descubrimiento de América’ para empezar a contar la historia de violencia que ha marcado el destino de nuestro continente y de nuestro país en particular. Sin embargo, basta, por lo pronto, con señalar algunos aspectos relevantes del periodo conocido como La Violencia, con el ánimo de ubicar la naturaleza del conflicto armado y los aspectos ineludibles que debe incorporar cualquier proyecto que busque superar su condición.

Si bien este periodo está marcado por una pugna constante entre las clases que, predominantemente, dominaban el ámbito político y se disputaban el poder, lo que define el rumbo del conflicto es la guerra de las clases dominantes contra los sectores populares. Una guerra contra el partido liberal y el comunismo, pero, en lo fundamental, una guerra dirigida a los sectores más desfavorecidos, es decir, a campesinos y trabajadores. La persecución al gaitanismo, disidencia del partido liberal y apuesta política, que buscaba proyectar las necesidades del pueblo colombiano en un proyecto de país diferente al impuesto por 12

las clases dominantes, puso fin el 9 de abril de 1948 a la vida de Jorge Eliecer Gaitán.

Ese hecho fue el detonante de una gran oleada de violencia socio-política, que no ha cesado hasta el día de hoy. De acuerdo con monseñor Germán Guzmán Campos, durante este periodo (1946-1959) se presentaron alrededor de 179.820 muertes1.

Se trata de un periodo sangriento por los efectos violentos que tuvo sobre la población y por las técnicas de tortura con que se sometía a los opositores políticos. El año de 1946 tuvo una coyuntura importante con el cambio de gobierno, que llevó a Mariano Ospina Pérez a la presidencia. Este hecho, que en buena medida se produce por la división al interior del partido liberal, genera un incremento en los enfrentamientos que se venían gestando desde la década de los 30 y que con los conservadores en el poder, eleva los niveles de violencia. Durante estos años el partido conservador se encargó de propagar el odio no sólo hacia los liberales sino también hacia las ideologías políticas alternativas que se habían gestado en los años 20.

Como resultado de estos hechos, se presentaron disturbios en varios lugares del país, principalmente en la región de Sumapaz, el altiplano cundiboyacense, en Huila, Cauca y Tolima. Ante la oleada de violencia el diario Tribuna Liberal, dirigido por el jefe del liberalismo, Jorge Eliecer Gaitán, publica el editorial «No más sangre», exigiendo de manera inmediata la intervención del Presidente para poner fin a la barbarie que se estaba llevando a cabo en el país.

Las fuertes contradicciones políticas, sociales y económicas habían generado el 1

Guzmán, G. et al., La Violencia en Colombia, Cali: Progreso,

1968, pp. 345-346.

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caos y el terror que se habría de reproducir a lo largo del territorio nacional, debido al sectarismo político y partidista. Como afirma Gonzalo Sánchez, la intensa politización de la población, entre liberales y conservadores, estuvo fundamentalmente despolitizada2. El 7 de febrero de 1947 el candidato disidente del liberalismo lidera la Marcha del Silencio contra los hechos de violencia socio-política que inundaban el país. En ella se denunciaba, por un lado, la persecución a los opositores del gobierno y por el otro, el manejo que algunos sectores, tanto del conservatismo como del liberalismo, le estaban dando al momento político, promoviendo un enfrentamiento apasionado, pero sin fundamento político, entre la sociedad.

Los discursos pronunciados por Gaitán en diferentes departamentos eran verdaderos actos de memoria, en los cuales se recordaba a las víctimas de la violencia y se instaba a continuar construyendo caminos de unidad y paz3.Los primeros años de la Violencia iniciaron con una presencia masiva de grupos armados no identificados que perseguían a la oposición, violentando las libertades sociales y políticas concentradas en los aparatos policiales y las clases dominantes asentadas en el poder. El hecho detonante fue el asesinato de Gaitán o Bogotazo, el 9 de abril de 1948, que tuvo como resultado una revuelta popular, que se propagó por todo el país denunciando al gobierno conservador de Ospina Pérez. Algunos militares y policías se unieron a las protestas pero, la gran mayoría, abrieron fuego contra los manifestantes, siguiendo las órdenes del gobierno central4.

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Sánchez, G., Guerra y política en la sociedad colombiana, Bogotá: Editorial Santillana, 1991, p. 31.

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La “Oración por la paz” y la “Oración por los humildes”.

El 9 de abril conmemoramos a las víctimas del conflicto armado en Colombia. Según la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

Es importante señalar el papel que tuvieron los medios de comunicación, los cuales se empeñaron en difundir el odio entre los conservadores y liberales a lo largo del país. Se suele describir este periodo como una contienda a muerte entre estos partidos políticos y si bien hay algo de cierto en eso, las disputas son mucho más complejas.

Saqueos, huelgas, paros y atentados, muchos de ellos contra empresas y funcionarios del gobierno, señalan una fuerte tensión con las vías del desarrollo, que desde los años 20 se venían imponiendo en el país. Encontramos en este contexto una superposición de guerras, con motivos de diversa índole.

Podemos decir, entonces, que se trata de una guerra social marcada por la criminalidad, la deshumanización, el desarraigo y la crueldad articulada a los procesos de acumulación y desarrollo económico.

Hacia los primeros años de la década de los 50 se habían intensificado las ejecuciones extrajudiciales contra excombatientes de las guerrillas liberales. Adicional a esto, se reporta un incremento en el desplazamiento forzado, el despojo de tierras y la destrucción de la economía campesina. La Ley 200 de 1936 había generado falsas expectativas para el campesinado colombiano y la reelección de López Pumarejo había incrementado sus esperanzas, las cuales se verían frustradas con un proceso de modernización excluyente y antipopular.

La modificación de las estructuras sociales en aras de un desarrollo sui generis, improvisado y dependiente, fue imponiendo unas estructuras sociales violentas en sí desde el año 2012 el Estado debe realizar actos de memoria para recordar a las víctimas de la violencia. Sin embargo, desde hace varios años las Víctimas de Crímenes de Estado hemos venido realizando actividades y movilizaciones para mantener viva la memoria, no sólo de Gaitán, sino de los hombres y mujeres que murieron durante los años de la Violencia y hasta nuestros días.

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

mismas. Como señala Mauricio Uribe López, La Violencia “fue un proceso social en el que el sectarismo político encubrió la expulsión del campesinado y la concentración de la tierra”5. Este proceso se consolidó con el Frente Nacional (1958-1978), en un pacto que unificó a las clases dominantes en función de lo que Antonio García llamaría la vía capitalista del desarrollo6, orientada por la colonización y la expansión de la frontera agrícola y que imponía fuertes impedimentos para la participación política de la mayor parte de la población7.

En este sentido, se consolida durante los años sesenta un modelo de desarrollo excluyente, que recrudece la violencia en el campo y fortalece el control de las instituciones políticas por parte de las elites liberales y conservadoras, articuladas en el Frente Nacional. La Ley 135 de 1961 fue la respuesta al descontento del campesinado colombiano en aquellos años, pero habría de ser igual de inoperante a las anteriores. Estos años favorecieron, en cambio, la entrada de un nuevo tipo de terrateniente, más cualificado y con perspectiva empresarial. Seguramente el panorama social en materia de derechos humanos y satisfacción de necesidades básicas no era el mejor si consideramos la enorme desigualdad en la distribución de la tierra8.

Las intenciones de redistribución quedaron únicamente en el papel y los mecanismos de represión tuvieron que adaptarse al

nuevo contexto de acumulación y concentración de la tierra promovida por las clases dominantes, que ponen en marcha una estrategia paramilitar con el propósito de controlar estratégicamente territorios clave para el proyecto de desarrollo imperante9.

En febrero de 1962 se realiza una misión militar a cargo del General William Pelham Yarborough, director de investigaciones de la Escuela de Guerra Especial de Fort Bragg, Carolina del Norte. La misión tuvo como propósito orientarle al Gobierno colombiano la creación de “grupos mixtos de civiles y militares para combatir a los simpatizantes de la ideología comunista, realizando actividades terroristas paramilitares”10.

Paralelo a esto, las políticas en materia de desarrollo rural de los años setenta estaban más articuladas a esta estrategia paramilitar y contrainsurgente que a la re-estructuración del agro11 y a la superación de los problemas que habían dado origen al levantamiento armado guerrillero de la primera mitad de los años 60.

Es importante señalar que, además de consolidarse un proyecto económico violento, excluyente e inviable, el Gobierno entroniza la Doctrina de Seguridad Nacional para profundizar y legitimar la violencia socio-política. De acuerdo con esta doctrina, la guerra no se desarrolla por fuera de las fronteras nacionales sino al interior de la propia nación, en contra de ‘enemigos internos’.

5

Uribe, M. “El veto de las élites rurales a la distribución de la tierra en Colombia”, Revista de Economía Institucional 21, 2009, pp. 93-106.

6

García, A., Una vía socialista para Colombia, Bogotá: Ediciones Cruz de Luz, 1973, p. 31.

9

7

10

Albán, A., “Reforma y contrarreforma agraria en Colombia”, Revista de Economía Institucional 13, 2011, p. 327.

8

Uribe, M. “El veto de las élites rurales a la distribución de la tierra en Colombia”, Revista de Economía Institucional 21, 2009, p. 93.

14

Uribe, M. “El veto de las élites rurales a la distribución de la tierra en Colombia”, Revista de Economía Institucional 21, 2009, p. 94.

Giraldo, J. y Andreu, F. (Coordinadores), Paz sin crímenes de estado: memoria y propuestas de las víctimas, Movice, Bogotá, 2013, p. 21.

11

Uribe, M. op. cit, p. 95.

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El decreto 3398 de 1965 (Estatuto orgánico de Defensa Nacional) fue adoptado como una regulación transitoria en el marco del estado de sitio, pero implementado de manera permanente mediante la Ley 48 de 1968. Como señala la Comisión Colombiana de Juristas, “con estos fundamentos los organismos de seguridad no tardaron en considerar como ‘enemigos internos’ a amplios sectores de la población civil, especialmente a la oposición política y a los movimientos sociales, incluidos en particular los de carácter campesino o sindical”12.

Contra los ‘enemigos internos’, el decreto 3398 “previó la creación de grupos paramilitares por parte del ejército”13. Se crearon en esta época manuales militares contraguerrilla en los que se clasificaba a la población civil como colaboradores del ejercicio (listas blancas), colaboradores de los grupos subversivos (listas negras) y grupos indefinidos (listas grises). Bajo este contexto se realizaron innumerables violaciones a los derechos humanos14.

En este orden de ideas, el conflicto no puede ser interpretado como una confrontación entre el Estado y la insurgencia únicamente, pues esta última aparece en la arena política como el resultado de ciertas condiciones sociales que ya venían generando conflictos y guerras al interior de la sociedad colombiana. Hablamos entonces de una violencia socio-política, que se alimenta del odio inducido por las clases dominantes y sus medios de comunicación15 y que está dispuesta a

12

Comisión Colombiana de Juristas, Desafiando la intransigencia, Bogotá, Centro Nacional de Memoria Histórica, 2013, p. 25.

13

Ibídem.

14

Giraldo, J. y Andreu, F. (Coordinadores), op. cit, p. 33-88.

cerrar cualquier vía legal para que se garanticen las demandas o mejor, los derechos de la mayoría de la población.

Víctimas, violencia y paz: situación actual Luego de más de cincuenta años de conflicto, la situación en la que nos encontramos hoy en día no podría ser comprendida sin tener en cuenta el pasado que desafortunadamente nos ha tocado y que estamos obligados a cambiar si queremos la paz y la justicia. Ante la guerra mediática del olvido, que tiende a ocultar las verdaderas causas del conflicto, tenemos que activar la memoria si queremos salir de la catástrofe que los dirigentes de este país han querido preservar.

El 11 de septiembre de 2001 impuso la despolitización de los conflictos sociales y políticos en todo el mundo. En Colombia ya no se habla del ‘enemigo interno’ sino de una ‘amenaza terrorista’. Sin embargo, la historia se repite, pues ha sido el Estado colombiano el que ha violado más los derechos humanos en todos los años que lleva el conflicto armado. El Gobierno de Álvaro Uribe Vélez dejó miles de víctimas producto de las ejecuciones extrajudiciales y también fomentó una estrategia de despojo avalada por el Estado y materializada por sus agentes paramilitares, con el objetivo de consolidar un modelo de desarrollo que históricamente ha fracturado a la nación. Las víctimas en este país son víctimas del desarrollo, por esto, su salida implica encausar ese desarrollo bajo otra perspectiva. ¿Bajo qué condiciones y con qué mecanismos se les garantizarán los derechos a las víctimas?

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La prensa oficial, financiada por los sectores opulentos del país, realizaba para estimular la violencia “sosteniendo todos los días que lo conservadores son un hato de asesinos, o que los liberales

son una tribu de bandoleros” (Guzmán, G. et al., La Violencia en Colombia, Cali: Progreso, 1968, pp. 345-346.50)

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

Luego de tres años de implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras para reparar a las víctimas del conflicto armado nos volvemos a hacer esta pregunta. El país ha venido asistiendo a una serie de transformaciones que no dejan ver con claridad cuál será la perspectiva para el restablecimiento de las más de seis millones de víctimas que ha provocado el conflicto armado colombiano en los últimos 60 años.

Por un lado y casi de manera simultánea con el proceso de implementación de la ley, se anunció públicamente el inicio de los diálogos para poner fin al conflicto armado entre el gobierno y la guerrilla de las FARC - EP, proceso que ha marcado de manera importante el acontecer político, social y económico de la nación. Las organizaciones sociales, particularmente defensoras de derechos humanos, así como de víctimas, en especial las sometidas a crímenes estatales, hemos considerado estos diálogos como un hecho positivo para el futuro del país.

No obstante, mientras se adelantan los diálogos en La Habana, Cuba, con una agenda en la que se abordan el tema agrario, de participación política, el narcotráfico, los derechos de las víctimas y los acuerdos de refrendación, la dinámica social y política del país se ve agitada por el movimiento social que exige soluciones integrales con criterios de justicia social. Ante estas movilizaciones, que reivindican demandas sociales, económicas y políticas, el Gobierno responde de manera represiva, autoritaria y estigmatizadora y los medios de comunicación las estigmatizan, desvirtuando los hechos y generando confusión.

Un ejemplo claro de esto es el Paro Agrario en el mes de agosto del año pasado, en donde evidenciamos cómo los medios desinforman señalando al sujeto social 16

como violento y armado. Fue claro el uso desproporcional y excesivo de la fuerza por parte del Escuadrón Móvil Anti Disturbios – ESMAD – y en general de las Fuerzas Armadas, donde se presentaron alrededor de 200 heridos y más de diez muertos, situación que pone de cara la grave afectación del orden público y por supuesto, la violación a los derechos humanos.

Paralelamente y mientras se desarrollan los diálogos, el conflicto armado continúa agudizándose y provocando víctimas, entre asesinados, amenazados y desplazados, porque el proceso se adelanta en medio de los enfrentamientos y por la negativa reiterada del gobierno a declarar un cese de hostilidades bilateral16.

Es absolutamente claro que el Gobierno sostiene un ambiguo discurso frente al tema de la paz, ya que por un lado habla de paz como una de sus principales aspiraciones, pero por el otro avala a su Ministro de Defensa, Juan Carlos Pinzón, para que ordene ataques al propio proceso de la Habana.

Como parte de esa ambigüedad, el presidente Juan Manuel Santos asume el proceso de paz bajo una falta de contundencia para enfrentar al fenómeno paramilitar durante sus cuatro años de gobierno. Las acciones del desmonte han sido pocas e ineficaces.

Durante este periodo estos grupos han continuado desarrollando su acción, mientras el gobierno sigue dándoles la categoría de bandas criminales; en este sentido, es preocupante que dichas organizaciones se fortalezcan y se incremente con la posibilidad de que queden en libertad los principales jefes 16

El cese bilateral del fuego ha sido solicitado por las FARC–EP al menos tres veces y también los diferentes sectores sociales que se han movilizado han exigido a las partes la suspensión de las hostilidades.

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paramilitares que se encontraban detenidos tras los procesos de justicia y paz.

No menos preocupante es la perspectiva que se presenta en el Congreso de la República, donde un importante número de parlamentarios ha empezado a mostrar su talante regresivo. Se evidencia la clara probabilidad de que desde este importante escenario se profundice la política guerrerista.

Esto es, sin lugar a dudas, un escenario adverso para las víctimas y muy favorable para la profundización del conflicto armado y social y para quienes se benefician de éste.

Por estas razones, desde la perspectiva de los sectores populares y democráticos, se discuten estrategias que permitan consolidar la unidad más amplia a favor de la paz con justicia social, de la verdad histórica y la democracia. Esta unidad debe privilegiar

la movilización como mecanismo esencial para determinar las trasformaciones sociales y económicas que requiere la sociedad colombiana para la terminación del conflicto armado y las garantías para que los crímenes cometidos no se vuelvan a presentar en el país.

La Ley 1448 de 2011 es un importante instrumento para la reparación, pero debemos mirar con mayor detenimiento si responde a los retos que nos impone el momento.

Sabemos que parar la guerra exige cambios, pues para reparar la violencia física, psicológica y material que se les ha infligido a las víctimas debemos solucionar la violencia socio-política, de manera que garanticemos una reducción sustancial de esos actos para que no se repitan las violaciones a los derechos humanos, que tanto daño le han hecho al pueblo colombiano.

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

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IV. BALANCE DE LA LEY DE VÍCTIMAS

E

l Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE) reconoce la importancia que tiene la existencia de la Ley 1448 de 2011 como instrumento normativo, que busca garantizar el acceso de las víctimas al restablecimiento de sus derechos vulnerados en el marco del conflicto social y armado en Colombia.

Por primera vez con esta Ley el Estado crea una institucionalidad especial y exclusiva para atender los asuntos relacionados con las víctimas, desplegando un accionar de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en busca de la protección de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral (que incluye las garantías de no repetición). Con esta ley es la primera vez que se pone en el centro de la institucionalidad a las víctimas, que en normativas anteriores no fueron la prioridad.

Sin embargo, los problemas que se presentan en la concepción e implementación de esta ley hacen que en muchos casos se revictimice a sus destinatarios. El presente balance pretende llamar la atención sobre algunos de aquellos problemas que no permiten que se cumplan los objetivos propuestos en la Ley. Por tal motivo, se desarrollan algunos temas considerados representativos para el desarrollo de la misma, dejando de lado el análisis de otros que necesitarían la realización de éstos que se mencionan para poderse alcanzar, sin que

ello signifique que son menos importantes, sino que demuestran la importancia de la integralidad a la hora del restablecimiento de los derechos.

Los temas que se abordan en el presente balance de la Ley de víctimas están relacionados con aspectos como: sus destinatarios, su ámbito de aplicación, la institucionalidad que se encarga de implementarla y la forma en que se está implementando, aspectos que nos permiten hacernos una idea de las principales fallas de la Ley. También se aborda el tema del enfoque diferencial, uno de sus pilares. Como se mencionó en la introducción, el tema de la restitución de tierras se aborda como aspecto destacado en el desarrollo de este informe.

1. ASPECTOS GENERALES 1.1. Lo que no se ha tomado en cuenta y se debe incluir Son varios de los aspectos que se deben incluir en la Ley para que en realidad se convierta en un instrumento que facilite el acceso de todas las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral, ellos se relacionan con: •

En la Ley el Estado no se reconoce como victimario, lo que afecta de forma directa a quienes somos sus víctimas, ya que no 19

Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

podemos ser reparadas de forma integral, pues no tenemos acceso a la verdad ni a la justicia. Por otra parte, tipos penales como el de genocidio de tipo político y persecución política no figuran entre los cobijados por la Ley, con lo cual sus víctimas y la sociedad en general son perjudicadas.

•

Otro aspecto tiene que ver con que se debe modificar la fecha del límite para reconocer la calidad de víctima. En la Ley la fecha establecida para acceder a sus beneficios es la del 1 de enero de 1985 y para acceder a la restitución de tierras es a partir del año 1991. Estos límites temporales son periodos de tiempo muy tempranos para un conflicto que alcanza 60 años de agudeza; en este sentido, es necesario ubicar una fecha mucho más cercana al origen del actual conflicto.

•

Se debe ampliar el monto de la indemnización, debido a que es insuficiente y no incluye animales o maquinaria perdidos durante el proceso de desplazamiento.

•

Se debe poner especial atención al caso de las comunidades desplazadas, que habían ocupado tierras de una forma reconocida, ya que su situación no es tenida en cuenta dentro de la Ley.

•

Se deben incluir otras formas de desplazamiento. Los desplazamientos dentro de un núcleo urbano o como consecuencia de fumigaciones aéreas no están cubiertos.

•

Existe una infravaloración de la extensión de tierras robadas. Se debe partir de datos ajustados a la realidad para comprender la magnitud del problema.

20

•

Se presenta la exclusión de algunas víctimas, debido a la reclasificación de los grupos paramilitares como bandas criminales de acuerdo a la Ley de Justicia y Paz de 2005.

1.2. Los problemas en la implementación

de la Ley

Uno de los principales aspectos a tener en cuenta al hablar de la implementación de la ley es el número de víctimas que se hayan inscritas en el RUV. Ya se ha superado la cifra de siete millones de personas inscritas, lo que puede evidenciar la magnitud del conflicto en Colombia. En la Tabla 1 se presenta En la siguiente tabla se muestra la relación de víctimas por hecho victimizante.

En cuanto a los problemas en la implementación de la ley se pueden señalar un conjunto de aspectos referentes a las instituciones y los funcionarios encargados de ponerla en marcha, que se relacionan con la ineficacia y con la negligencia.

Algunos aspectos son:

En cuanto a la institucionalidad:

• Existe falta de coordinación entre entidades competentes para dirimir las dificultades que se presentan a lo largo del proceso de indemnización, reparación, restitución o cualquiera al que hubiese lugar, más aún cuando la entidad con la cual se debe planificar u orientar está jerárquicamente por encima de la otra. En este sentido, la misma estructura institucional no guarda coherencia (ni interna ni externa según los artículos 11 y 12 de la ley 1448 de 2011) con la forma metodológica y operativa para atender de manera oportuna a la víctima.

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Tabla 1. Número de víctimas por hecho victimizante.

HECHO

PERSONAS

Abandono o Despojo Forzado de Tierras Acto terrorista/Atentados/Combates/ Hostigamientos Amenaza Delitos contra la libertad y la integridad sexual Desaparición forzada Desplazamiento Homicidio Minas antipersonal/Munición sin explotar/Artefacto explosivo Perdida de Bienes Muebles o Inmuebles Secuestro Sin información Tortura Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes

7.139 67.855 165.634 5.440 135.863 5.632.062 848.710 10.928 80.392 36.233 35 8.210 7.361

Fuente: http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107 Consultado el 3 de octubre de 2014

• La articulación del sector central con lo regional no funciona, de modo tal que hace falta desarrollar procedimientos para aplicar herramientas eficaces para actuar en el terreno de lo regional para que, al momento de poner en marcha el diseño institucional para las víctimas, no se presenten dificultades. Ello se expresa principalmente con los planes de acción de los municipios y departamentos, que no tienen la orientación suficiente para el tema y en consecuencia, la Ley no es aterrizada a lo local, por lo que no se aplica de acuerdo con las circunstancias del territorio.

• Es preciso mencionar que en diferentes regiones (sobre todo en las más apartadas) no existen los suficientes recursos para atender a las víctimas y para garantizar su participación o acercamiento a la institucionalidad. Se presentan casos en los que las víctimas demoran varias horas para trasladarse al punto más cercano de atención, donde deben esperar horas para que se les preste el servicio, no siempre de forma adecuada y además, sin contar

tan siquiera con alimentos para soportar la jornada.

Mucha burocracia y poca calidad en la atención: • Un hecho incuestionable que viene después de la aprobación de la Ley de víctimas es el crecimiento del recurso humano, tanto en el ámbito nacional como territorial, para el desarrollo de los procesos de implementación. La mayoría de las instituciones vinculadas al sistema de atención y reparación a las víctimas son responsables en los temas de enlaces, asesores y toda suerte de modalidad de vinculaciones; sin embargo y considerando necesario el incremento en la nómina para la atención a las víctimas, cabe mencionar que en muchas partes se evidencia vinculación de personal sin la idoneidad, sensibilidad y el compromiso con el tema de las víctimas. Son múltiples y constantes las denuncias de las organizaciones de víctimas a lo largo y ancho del país en 21

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relación con la forma en que son atendidas.

Podemos decir que buena parte de esta vinculación de funcionarios obedece a la asignación de cuotas burocráticas de líderes políticos, congresistas y concejales, entre otros.

• De la misma manera, aquellos funcionarios con alguna trayectoria o experiencia en el tema de atención a víctimas son absorbidos por una serie de vicios y complejidades que maneja la maquinaria estatal. Ahora bien, esta es una tendencia que persiste y que se presentaba aún antes de la aprobación de Ley de víctimas en los procesos de atención a víctimas del desplazamiento forzado y en el marco del proceso de atención a víctimas de los grupos paramilitares, beneficiarios del decreto 1290 de 2008 establecido por la ley 975 de 2005.

• No existe la sensibilidad necesaria ni el conocimiento adecuado por parte de los funcionarios para llevar a cabo la implementación de la Ley. Esto, a propósito del diseño de un programa de la Unidad de Víctimas, que buscaba otorgar medallas de sobrevivientes a las víctimas, como si fuese motivo de orgullo, como si la medalla reparara en algo el profundo dolor de la víctima o simbolizara aspectos positivos. Por el contario, la medalla se torna en un medio victimizante, pues el solo pretender otorgar una mención por sobrevivir a un conflicto armado en el que la víctima no escogió participar es un hecho que claramente carece de sentido, dignidad y respeto por la víctima.

El problema del registro y la inexistencia del registro único de víctimas: • Se siguen presentando denuncias y quejas respecto de los vacíos o debilidades en los sistemas de registro e información, en 22

el proceso de toma de declaraciones, de valoración, de inscripción y de comunicación a las víctimas acerca de su inclusión en el RUV (Registro Único de Víctimas).

• Persisten problemas con la capacidad de las Personerías en municipios pequeños y aún en Bogotá; los turnos que se asignan tardan varios meses, dada la incapacidad de infraestructura y recursos humanos de estas instituciones para evacuar ágilmente el alto número de solicitudes.

• Igualmente, hay dificultades en la respuesta a las solicitudes. En muchos casos se tardan hasta seis meses para responder y se han denunciado problemas con la notificación a las víctimas sobre su calidad como tales.

• Transcurridos dos años después del plazo fijado por la Ley 1448 de 2011 para que se creara un registro único de víctimas, este no ha podido ser implementado aún. Se desconocen las razones políticas o técnicas por las cuales no se ha realizado. El máximo logro de la Unidad de Víctimas en este sentido es la interoperabilidad, que consiste en el acceso de la Unidad a las bases de datos de algunas de las instituciones que cuentan con información sobre ellas. Sin embargo, seguimos considerando urgente y necesario la creación del registro único de víctimas, de manejo exclusivo de la Unidad, lo cual, a nuestro juicio, agilizaría los procesos de reconocimiento de la calidad de víctimas e incluso, daría fácil trámite a las eventuales apelaciones en caso de que se presente un rechazo a la solicitud de inclusión.

El acceso a la información: • En el acceso a la información a través de las páginas WEB se presentan dificultades. Especialmente relacionadas con la información sobre las ejecutorias

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de las distintas entidades encargadas del proceso de implementación de la Ley. Las páginas web de entidades como la UARIV, la unidad de tierras o el ICBF, entre otras, no entregan adecuada y oportuna información de rendición de cuentas, que permitan hacer seguimiento al cumplimiento de las metas; tampoco ilustran de manera adecuada la forma en que la entidad desarrolla sus procedimientos. A esto hay que sumarle la imposibilidad que tienen muchas de las víctimas para acceder a estos medios. De otro lado, es preciso mencionar que también se afecta el derecho de las organizaciones de víctimas y de derechos humanos que intentan hacer seguimiento y veeduría.

• Durante el proceso de implementación de la Ley de víctimas se evidencian una serie de dificultades al momento de comunicar su contenido, que en ocasiones confunden o incluso, revictimizan a las víctimas que acuden al proceso para acceder a sus derechos a la verdad, justicia y reparación.

Víctimas en el exilio:

Es necesario reconocer que en este aspecto la política pública ha tenido importantes evoluciones, que implican principalmente el reconocimiento a las víctimas del conflicto armado que se encuentran fuera del país y el diseño de unos protocolos de atención y orientación que, sin duda alguna, son un paso importante para miles de víctimas que ostentan la calidad de refugiadas, exiliadas o incluso, en peores condiciones fuera de su país.

Este avance ha permitido que, hasta el primer semestre de 2014, en consulados de 23 países se hayan presentado a declarar su condición de víctimas 815 personas.

Igualmente, es de reconocer el esfuerzo del gobierno colombiano en desarrollar

jornadas de capacitación en los consulados, lo que seguramente permitirá que el personal diplomático incorpore la sensibilidad necesaria a la hora de atender a las víctimas que acudan a esos escenarios en búsqueda de orientación.

Sin embargo, este reconocimiento de los avances no puede dejar pasar por alto que: • La oferta institucional para los colombianos víctimas del conflicto que se encuentran fuera del país es bastante limitada, pues ella se restringe tan sólo al tema de la asistencia para que quienes se encuentren en esas condiciones adquieran el documento de identidad que los reconoce como colombianos, es decir, la cédula de ciudadanía, así como el reconocimiento de la indemnización respectiva de acuerdo al hecho victimizante que se logre demostrar. El pago de esta indemnización ahora se está efectuando a través de giros al exterior para colombianos que acrediten tener cuenta bancaria en el país de residencia.

Asistencia, atención y reparación En consultas realizadas por el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado a representantes de varias organizaciones pertenecientes a las mesas municipales y departamentales, son reiteradas las denuncias en relación con las dificultades de las víctimas para acceder de manera ágil y oportuna a sensibles derechos como salud, educación, vivienda digna, exención del servicio militar obligatorio, proyectos productivos, ayudas de emergencia y humanitarias, así como las prórrogas de la misma.

Lo que ha puesto en evidencia la Ley 23

Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

de víctimas es el fracaso del modelo de atención que se ha implementado, porque el gobierno parte de la premisa de que se trata de contratar más recurso humano, sin considerar otros problemas estructurales, como los señalados por la sentencia T 025 del año 2004 de la Corte Constitucional, donde declaró el “estado de cosas inconstitucional”.

Allí se resalta que los problemas de la atención están asociados particularmente a la ausencia de coordinación entre las entidades encargadas de la misma, lo que redunda en duplicación de esfuerzos, derroche de recursos económicos, técnicos y humanos y finalmente, bajo impacto en el restablecimiento de los derechos que procuren la dignidad de las víctimas.

Mientras la preocupación de las entidades del sistema de atención integral a las víctimas sea la vinculación de personal sin el cumplimiento de los criterios de idoneidad y sensibilidad requeridas para abordar esta temática, los resultados seguirán siendo los mismos: largas filas y procedimientos engorrosos, que ni los propios funcionarios comprenden o conocen suficientemente. Así las cosas, el panorama no cambiará si la institucionalidad sigue privilegiando cantidad sobre calidad.

Ayudas humanitarias: • Este aspecto es, sin duda, uno de los elementos más sensibles en la política de atención a las víctimas, por cuanto existe un retraso en la programación de los pagos.

Existe también un mecanismo ineficaz de información sobre la adjudicación de los mismos de acuerdo a los turnos establecidos por la Unidad de Víctimas.

En la práctica, quienes acuden en busca de este derecho tienen que esperar entre 8 y 10 meses para el pago de las respectivas ayudas humanitarias por las 24

prórrogas, que ahora están fraccionadas en sus pagos, correspondiendo una parte a la Unidad de Víctimas y otro porcentaje al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), lo que se convierte en una gran confusión y una posibilidad para que se evadan responsabilidades en todo caso del Estado.

Salud: • La salud es un derecho fundamental por conexidad con los derechos consagrados en el capítulo de derechos fundamentales de la Constitución Política de Colombia, según lo proclamado por la Corte Constitucional. Cabe señalar que el sistema de salud implementado en Colombia actualmente es totalmente deficiente y no se aplica un enfoque diferencial a las víctimas; el tratamiento prioritario como medida de discriminación positiva hacia la víctima no existe y la asignación de citas, la aprobación de medicamentos, tratamientos y atención tampoco es realizada.

Educación: • El tema de educación para las víctimas no es ajeno a la realidad general que tendría que soportar cualquier individuo que se encuentre en condiciones de olvido por parte del Estado. La víctima, además de encontrarse en precarias condiciones económicas para contribuir con la educación de sus hijos menores, no encuentra la eficacia ni ayuda de los planteles educativos públicos para la incorporación prioritaria de sus hijos e hijas. Es decir, la política administrativa de los planteles educativos, hoy manejada por cupos, no presenta tan siquiera rasgos de priorizar la educación como derecho fundamental para las víctimas.

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La falta de educación para las víctimas es una situación reiterada, que se presenta con acentuación en los corregimientos y lugares más apartados, donde la mano del Estado aún no llega, lo que genera el incremento del trabajo en los menores, quienes se someten a extensas jornadas de labores para su subsistencia.

Vivienda: • El panorama actual frente al tema de vivienda para las víctimas se transversaliza por dos circunstancias críticas: la primera es la falta de programas y de proyectos de vivienda, que le garanticen a la víctima una reparación desde una óptica integral.

Las administraciones, tanto locales como departamentales, no desarrollan en su Plan de Acción iniciativas que tengan prevista la destinación de recursos para dicho fin o por lo menos, que en la destinación de recursos para la vivienda haya un enfoque especial y destinado a las víctimas. Lo anterior tiene como consecuencia directa que la víctima siga en un ciclo de espera y desamparo, condicionada a un espacio de habitación indefinido y precario, por las mismas condiciones sociales y económicas por las que atraviesa.

La segunda cuestión es aún más grave que la primera y se expresa en el desconocimiento de proyectos, planes y/o subsidios que se puedan estar destinando para las víctimas. De existir alguna ayuda especial que favorezca a la víctima en cuanto a vivienda, simplemente ella lo desconoce, lo cual plantea una falta preocupante que tendría la institucionalidad para dar a conocer sus proyectos y su forma de ejecución.

Servicio Militar Obligatorio: • Son muchas las denuncias que se reciben permanentemente por el incumplimiento por parte de las autoridades militares de la Ley de víctimas y de distintas jurisprudencias que establecen que las víctimas del conflicto armado interno no deben prestar servicio militar obligatorio.

Sin embargo, los jóvenes están siendo reclutados, obligando a sus padres a realizar múltiples acciones jurídicas para sacarlos de las unidades militares a las que han sido remitidos, lo que implica una inversión de tiempo y de recursos económicos que nadie está reconociendo.

Atención psicosocial: • Una primera situación que tiene que afrontar la víctima que requiere atención psicosocial es lo referente a las inconsistencias del sistema nacional de salud, que se basa en un modelo excluyente y no garantista de los derechos fundamentales, además de no considerar la atención psicosocial a víctimas como una prioridad. En general, la atención en salud para las víctimas es de baja calidad e inoportuna.

La expectativa y la esperanza que se había generado por la implementación del programa de atención psicosocial a víctimas del conflicto (PASIVI) no ha podido tener desarrollos porque, en lo fundamental, todavía se encuentra en fase experimental. Los municipios focalizados para los propósitos de esta fase aún no asumen los compromisos que permitan un desarrollo adecuado de esta política requerida por las víctimas, a lo que se suman múltiples observaciones, tanto en la concepción que se desarrollará en la atención psicosocial como en los problemas

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administrativos que no permiten la continuidad y la seriedad que este tipo de programas requieren.

Indemnización no es reparación: La política establecida en la Ley de víctimas privilegia la indemnización como medida de reparación. Es necesario hacer énfasis en que, más allá de su cuantía mínima y en la forma en que se establece, la indemnización es solo una parte de la reparación que, sin aspectos como el restablecimiento de la dignidad de las víctimas, el derecho a la verdad, las medidas de rehabilitación, el derecho a la justicia, es difícil o imposible que la víctima sea reparada de forma integral.

Según información suministrada por la UARIV, con fecha de corte al 31 de mayo de 2014, se habían recibido 658.000 solicitudes de reparación administrativa en la Unidad de Victimas, de las que han sido pagadas 385.000. De estas, 26.500 corresponden a pago de indemnizaciones de solicitudes represadas de años anteriores, concretamente al decreto 1290/08 ley 975/05 y a solicitudes no pagadas de ley 418/97.

Corresponden al pago de indemnizaciones en el marco de lo establecido por la Ley de víctimas 107.500 solicitudes; más 12.500 pagos corresponden a indemnizaciones a familias desplazadas. Las cifras indican que, a este ritmo, el gobierno necesitará mucho más de diez años para reconocer el pago de indemnizaciones a las víctimas que ha reconocido de acuerdo con los datos proporcionados por el propio registro de víctimas. Fuente: Declaraciones de prensa Dra Paula Gaviria directora UARIV. Mayo 2014

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Reparación colectiva En la política pública de atención integral a víctimas se han diseñado algunas rutas para abordar el tema de la reparación colectiva; sin embargo, es necesario señalar que en este aspecto los desarrollos son precarios. También hay que considerar que la reparación colectiva no puede limitarse a juntar las víctimas de un hecho colectivo y hacer intervención individual. Es que la reparación colectiva debe hacer énfasis en la necesidad de la recuperación de los tejidos sociales y de la memoria individual y colectiva, el restablecimiento de los espacios políticos, la recuperación patrimonial y el restablecimiento del daño moral causado a decenas de centenares de organizaciones.

Por ello la institucionalidad debe crear espacios de reagrupación y colectivización para las víctimas, acciones que se requieren para la recuperación del tejido social.

El no reconocimiento del Estado colombiano como victimario hace que la reparación de grupos políticos como la Unión Patriótica, el Partido Comunista Colombiano, el movimiento político A Luchar y el Frente Popular, entre otros, víctimas de prácticas sistemáticas de represión y exterminio promovidas y fomentadas por el Estado no sea posible. La negación del derecho a la libertad, a la vida y a la libertad de expresión, de asociación, así como a la paz, entre otros, no encuentran en la ley mecanismos idóneos para estos casos; por el contrario, estos resultan insuficientes al no reconocer la responsabilidad del Estado colombiano en la vulneración de dichos derechos, tanto como por acción como por omisión. En el caso de la Unión Patriótica los miembros de ese movimiento político han considerado la Ley como un mecanismo inadecuado e insuficiente para el restablecimiento pleno de sus derechos políticos

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Tabla 2. Acciones victimizantes, discriminadas por etnias.

Hecho

Indígena

Sin información Abandono o Despojo Forzado de Tierras Homicidio Perdida de Bienes Muebles o Inmuebles Desaparición forzada Secuestro Tortura Delitos contra la libertad y la integridad sexual Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes Acto terrorista/Atentados/ Combates/Hostigamientos Amenaza Minas antipersonal/ Munición sin explotar/ Artefacto explosivo Desplazamiento

Gitano(a) ROM

Raizal del Archipiélago de San Andrés y Providencia

Negro(a) o Afro colombiano(a)

Palenquero

1 46

1

2

194

5.365

1.101

2.110

20.656

63

1.543

90

491

6.543

23

1.183 193 81

219 41 13

158 70 8

4.484 921 279

6 9 1

75

24

6

521

61

9

3

139

1.757

102

213

8.237

25

1.654

148

94

16.785

35

2

24

191

1

28.806

5.950

585.965

286

298 128.890

Fuente: http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107 Consultado el 18 de junio de 2014

Enfoque diferencial Poco se sabe de los enfoques diferenciales para atender a mujeres, comunidades afrodescendientes, indígenas, pueblos Rom, niños y niñas, discapacitados y comunidad LGBTI. Aunque las entidades encargadas en el ámbito nacional han establecido rutas y publicado materiales, no logran trascender el ámbito central sin que lleguen a los territorios, lo que implica que la política de enfoque diferencial no tiene los desarrollos suficientes a que se ha referido la Ley 1448 de 2011. La complejidad de este tema se evidencia en la Tabla 3..

Si bien en general hay un adelanto en cuanto a la formulación de normas especiales

en la Ley 1448 del año 2011 sobre los derechos de las comunidades y poblaciones vulnerables, que reconocen a estas comunidades y grupos poblacionales como sujetos de derecho, esto no se ve traducido en enfoques concretos de atención diferenciada, que reconozcan dichas particularidades.

Como observamos en la gráfica anterior, para el caso de la comunidad indígena el hecho victimizante que más los afecta es el desplazamiento. De igual forma, se puede observar que para la comunidad afro el homicidio, las amenazas y la vinculación de menores son unos de los principales problemas a los que se enfrentan.

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación Tabla 3 Acciones victimizantes contra la comunidad LGBT. Hecho

LGBTI

Homicidio Perdida de Bienes Muebles o Inmuebles Abandono o Despojo Forzado de Tierras Sin información Desaparición forzada Secuestro Tortura Delitos contra la libertad y la integridad sexual Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes Acto terrorista/Atentados/ Combates/Hostigamientos Minas antipersonal/Munición sin explotar/Artefacto explosivo Amenaza Desplazamiento

73 9

10 6 4 17 1 18 119 612

Fuente: http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107 Consultado el 18 de junio de 2014

Las cifras sobre victimización a la población LGBTI evidencian que este grupo poblacional no ha sido ajeno a los procesos de violencia vinculados con el conflicto armado interno, siendo la amenaza y el desplazamiento los hechos con mayor número de registro; igualmente, es preocupante la cifra de homicidios, con 73 miembros de esta comunidad asesinados, de acuerdo con los registros de la Unidad de Víctimas.

En relación con la situación de las víctimas del conflicto armado que sufren algún tipo de discapacidad, hay que resaltar que los enfoques preferenciales en la atención y en reparación no son hechos que puedan destacarse y por el contrario, se siguen escuchando las denuncias de estos grupos poblacionales sobre el descuido de las autoridades gubernamentales para atender sus requerimientos.

Enfoque diferencial mujeres De los enfoques diferenciales el que hace referencia a la mujer quizá sea uno de los principales, dado el impacto que el conflicto 28

social y armado ha dejado en nuestra sociedad.

A continuación mostraremos algunas de sus características más relevantes.

Las mujeres han sido quienes más han tenido que padecer los horrores de la guerra, el despojo, desplazamiento, las torturas y amenazas. Aun así, el acceso preferente y el enfoque diferencial para las mujeres como para el resto de poblaciones diferenciadas no se aplica. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Verificación realizada por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado, menos del 3% de las mujeres tenían títulos de propiedad sobre los predios que habitaban y de los cuales fueron despojadas y obligadas a desplazarse.

De hecho, las mujeres desplazadas afrontan dificultades al momento de demostrar la propiedad de los terrenos que antes habitaban y que, en muchas ocasiones, tenían la escritura a nombre de su cónyuge o compañero desaparecido o asesinado. Tabla 4.

De acuerdo a los informes presentados por distintas organizaciones que hacen seguimiento a la situación de las mujeres

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Tabla 4. Acciones que victimizan a las mujeres.

Hecho

Mujer

Homicidio Perdida de Bienes Muebles o Inmuebles Abandono o Despojo Forzado de Tierras Sin información Desaparición forzada Secuestro Tortura Delitos contra la libertad y la integridad sexual Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes Acto terrorista/Atentados/ Combates/Hostigamientos Minas antipersonal/Munición sin explotar/Artefacto explosivo Amenaza Desplazamiento

383.677 29.794 1.707 7 61.350 7.959 2.904 4.672 2.289 27.403 1.008 85.283 2.872.805

Fuente: http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107 Consultado el 18 de junio de 2014

víctimas del conflicto, particularmente del Grupo Distrital de Seguimiento y la Mesa de Seguimiento al Auto 092, a la fecha el gobierno no ha sido capaz de implementar los trece programas que ordena la Corte Constitucional en el auto, que requieren para garantizar a las mujeres víctimas del conflicto la atención a que tienen derecho.

Dicho esto y transcurridos más de 30 meses desde que iniciara el proceso de implementación de la Ley de víctimas, no se conocen los protocolos para la atención preferente a las mujeres víctimas del conflicto, tampoco se han establecido en los centros de atención ventanillas especializadas ni atención preferente a las mujeres cabeza de hogar, discapacitadas, adulto mayor u otra condición que amerite discriminación positiva.

Igualmente, se desconocen las instrucciones jurídicas que permitan establecer los criterios a través de los cuales las mujeres van a acceder de manera preferente a los procesos de reparación (indemnización) o restitución de sus predios despojados. Más allá de algunos programas de sensibilización,

el gobierno no ha establecido cuáles son los procedimientos que van a permitir a las mujeres víctimas de la violencia sexual en el marco del conflicto armado, acceder a sus derechos a la reparación integral, a la justicia y a la verdad y sí lo ha hecho, no lo ha divulgado ampliamente.

Lo que se busca es legitimar el supuesto cumplimiento con algunos talleres de socialización de rutas de acceso, pero estas no se implementan. La realidad de las mujeres en zonas de conflicto es que se han agudizado sus dificultades y en ocasiones, siguen siendo objeto de revictimización, tanto por grupos armados como por las instituciones encargadas de su atención.

No existen cifras consolidadas que sirvan como herramienta para el diagnóstico del impacto real de la Ley de Víctimas. La información a la que se puede acceder está fragmentada y no en todos los casos las cifras se presentan desagregadas, lo que hace más difícil el análisis con respecto a la situación de las mujeres en cuanto a la efectividad o no de la restitución. Por ejemplo la base de 29

Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

datos de la Superintendencia de Notariado y Registro no cuenta con una variable que indique el sexo del solicitante.

En opinión de las organizaciones de mujeres, no existe una política integral en materia de protección y los distintos programas existentes están desarticulados entre sí. El decreto 4912 de 2011, por el cual se crea el Programa de Prevención y Protección de los Derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad y la Seguridad de Personas, Grupos y Comunidades, del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección, que pretendía subsanar las fallas en esta materia, no parece arrojar resultados positivos. Las garantías de no repetición que se debiesen articular con acciones de prevención y protección, medidas de satisfacción, de justicia y otras encaminadas a este fin, no se logran en la realidad.

Si bien se cuenta con el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensoría del Pueblo, existe falta de coordinación institucional. A esto se le suma la poca eficacia de la UNP (Unidad Nacional de Protección). Es evidente que, para que las mujeres puedan llevar a buen término todo el proceso de restitución desde el inicio hasta su culminación, es indispensable que cuenten con medidas de protección efectivas; al fallar estas, los procesos de restitución probablemente se vean truncados y se producirán nuevos desplazamientos por temor a las amenazas.

Reparación sin protección a líderes y procesos de víctimas De tiempo atrás, el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado ha señalado que resulta muy difícil aceptar que avance un proceso de reparación a víctimas del conflicto armado, mientras desde el Estado 30

colombiano no se brinden las condiciones mínimas para desarrollarlo. Tras tres años de implementación de la Ley de víctimas, no se conocen todavía los programas orientados a la prevención del riesgo y de nuevos hechos victimizantes.

Son muchas las víctimas que, en el marco de este proceso, siguen siendo amenazadas por grupos paramilitares, hostigadas y en algunos casos, asesinadas. En general, se puede hablar que existen serios problemas de seguridad para poder ejercer la acción organizativa de todos aquellos que trabajan por el restablecimiento de los derechos de las víctimas y como se ha denunciado en varias oportunidades, cerca de 100 reclamantes de tierras han sido asesinados en el marco de la implementación de la Ley de víctimas y se han presentado 165.634 reportes de amenazas, según cifras de organizaciones que acompañan estos procesos.

La entidad encargada de garantizar la protección, la Unidad Nacional de Protección (UNP), es un ente ineficaz para la implementación de medidas que garanticen la protección de los líderes. Los estudios de riesgo tardan hasta ocho meses y la implementación de las medidas adoptadas puede tardar un tiempo similar. De otra parte, los plazos establecidos para cumplir con los pagos, contrataciones y otros aspectos incluidos en la medida de protección no se cumplen.

La participación Hemos indicado que uno los aspectos más importantes establecidos en la Ley de víctimas es la creación de espacios a través de los cuales las víctimas pueden hacer uso de su derecho a la participación en los procesos de implementación y evaluación de la Ley. Sin embargo, pese a que se

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han constituido mesas de participación de víctimas en el 80% de los municipios del país y en los 32 departamentos, así como una mesa nacional de participación de víctimas, sus miembros señalan que este proceso de integración de las mesas, así como de las garantías de participación efectiva a quienes las componen, ha facilitado que en muchos municipios las mesas de participación, así como los comités municipales de justicia transicional, sean escenarios formales, en los que las víctimas no tienen la palabra y su participación es la última que se considera en los escenarios donde se toman decisiones.

Alrededor de este aspecto vale la pena señalar que en muchos municipios, departamentos y aún, en la mesa nacional de participación, sus integrantes siguen siendo objeto de amenazas de múltiples grupos armados. Las investigaciones desarrolladas por los entes encargados nunca culminan o terminan archivadas.

ciclo de acaparamiento de tierras que ha sufrido la historia del país.

Según los datos de la agencia gubernamental Acción Social1 (hoy departamento de la prosperidad social), unos 6,8 millones de hectáreas cambiaron de dueño entre los años 1980 y 2010, transfiriendo las áreas donde antes pequeños campesinos cultivaban alimentos a empresas agroindustriales, mineras y petrolíferas.

En la gráfica que se muestra a continuación se puede observar la cifra de desplazados por el conflicto armado entre 1990 y 2014, discriminada porcentualmente según el período de gobierno correspondiente: Gráfica 1. Desplazados entre 1990 y 2014, relación porcentual por períodos de gobierno.

Es importante tener en cuenta que la Ley de víctimas está siendo aplicada en medio del conflicto, lo que genera enormes obstáculos para que las víctimas puedan ver realizados sus derechos. También esta circunstancia hace que los hechos victimizantes sigan en aumento.

2. RESTITUCIÓN DE TIERRAS: La disputa por el uso y la propiedad de la tierra ha sido un aspecto central en el desarrollo del conflicto colombiano. Durante las tres últimas décadas, la liberalización económica, respaldada por el paramilitarismo, ha incrementado la demanda de tierras y como consecuencia, ha llevado a la especulación con ellas, dando como resultado el mayor

Nota: la recolección de información sobre desplazamiento se fue afinando cada año, por lo que los primeros años de la información es insuficiente.

Fuente: Unidad de Víctimas

Ante este panorama, con la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras se tiene un reto enorme y es que ésta debe operar de forma efectiva para lograr la restitución de todos los predios a que hubiese lugar, haciendo eficientes las órdenes de trámite 31

Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

necesarias para garantizar dicho derecho.

Sin embargo, en términos generales, la Ley avanza muy lento haciendo altamente improbable que se puedan restituir la mayor parte de los predios frente a los cuales existen solicitudes de restitución. Esto, sin tener en cuenta las solicitudes que aún no han sido presentadas por los factores que se detallarán más adelante y que son la inmensa mayoría.

¿Qué aspectos no toma en cuenta la ley?

La Ley funciona de forma tal que no afecta a las compañías que se beneficiaron de los ciclos anteriores de desplazamientos.

Por ejemplo, si las víctimas que desean regresar a sus tierras se encuentran con una empresa en su territorio, se verán obligadas a formar parte del nuevo modelo económico impuesto, que se basa en la extracción de recursos y la agroindustria. La impunidad de quienes han causado el desplazamiento va a la par con cada vez más obstáculos para que los desplazados accedan a la justicia, especialmente en el caso de los campesinos que quieran reclamar sus tierras.

En esta misma línea, en el contexto de una política económica más amplia, es probable que en las zonas donde haya restitución de tierras a los dueños originales estas acaben en el traspaso de la propiedad a las grandes compañías y corporaciones por las presiones económicas y políticas. Como han señalado funcionarios colombianos, la Ley de Restitución no es un artículo legislativo único, sino que forma parte de un conjunto de políticas más amplio, que busca ‘modernizar’ la Colombia rural. Esta modernización viene acompañada de una estrategia cívicomilitar, cuyo principal objetivo es mantener la confianza inversionista y avanzar en la 32

política social, mediante la alineación de los esfuerzos militar, policial y antinarcóticos y los esfuerzos en el área social, de justicia, desarrollo económico e institucional del Estado en zonas estratégicas del territorio nacional.

Es probable que esta Ley se convierta en un medio para establecer títulos de propiedad, a la vez que se transfieren tierras de campesinos que no pueden subsistir como agricultores tradicionales a grandes compañías que cuentan con el capital necesario para explotarlas. No hay que olvidar tampoco que la Ley 1448 de 2011 establece que cuando la restitución es imposible por razones de seguridad que impiden el retorno, se debe compensar a la víctima con otro predio o en dinero. En este sentido, son dicientes las palabras de Alejandro Reyes, director del Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural, cuando señaló como objetivo principal de la Ley la reducción de los riesgos que han mantenido alejados a los inversores.

¿Faltan muchas reclamaciones de tierras por presentarse?

Según un estudio la Fundación Forjando Futuros, presentado en marzo de 2014, el 85% de las familias víctimas no han presentado sus solicitudes. Las reclamaciones recibidas por la Unidad de Restitución de Tierras representan en ese sentido el 15% del universo estimado. ¿A qué causas se atribuye esta situación?

En el informe se identifican las siguientes: 1. Temor a las amenazas, atentados y asesinatos cometidos contra reclamantes de tierras. Entre enero de 2008 y marzo de 2014 fueron asesinados 66 líderes y reclamantes.

2. Desconfianza en las autoridades.

Las víctimas no han olvidado que las

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violaciones a sus derechos fueron cometidas, en muchos casos, con la complicidad o indiferencia de las autoridades.

3. Los mecanismos legales de restitución en justicia permanente y los contemplados en la Ley 975 de 2005 han fracasado.

4. Desconocimiento de sus derechos 5. Desequilibrio entre la asistencia jurídica del Estado a las víctimas y el poder económico de los opositores.

6. Exceso de trámites y procedimientos establecidos por la URT.

La ruta y su análisis Para abordar el estudio acerca de cómo ha avanzado el tema de restitución de tierras, de acuerdo a lo establecido en la ley 1448 de 2011, nos valdremos de la ruta de acceso que tienen que transitar las víctimas para lograr la restitución. De esta forma, en cada paso de esta ruta se señalarán los aspectos más sobresalientes para identificar las dificultades y avances que se presentan en su implementación. Sin embargo, antes de pasar a ello, queremos llamar la atención sobre dos aspectos: El primero, referente a señalar que es indispensable mejorar la información sobre la contaminación real que existe en los territorios a restituir en el tema de minas antipersonales. Como ya lo recordaba la Comisión de Seguimiento, integrada por la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y tres representantes de la Mesa Nacional de Participación de Víctimas, se ha evidenciado que es necesario revisar los procesos y requerimientos de las diferentes etapas del desminado y optimizar los recursos y fortalezas de las organizaciones civiles de desminado humanitario, con el conocimiento del Batallón de Desminado

de las Fuerzas Militares en el despeje y liberación de tierras17.

El segundo es aludir al hecho de que se han encontrado evidentes deficiencias en la preservación de la información contenida en algunos expedientes relacionados con el trámite de inscripciones en el registro de tierras despojadas o abandonadas forzosamente. Se presentan casos en que los documentos no están archivados en su totalidad, faltan los actos administrativos de microfocalización, autos de pruebas, constancias de la inscripción de registros de instrumentos públicos y notificación personal al propietario, poseedor u ocupante que se encontraba en el predio en el momento de inicio del estudio del caso. Adicionalmente, se encontraron errores en las fechas de los actos administrativos o correcciones manuales sobre fechas de notificación, lo que genera incertidumbre sobre su veracidad.

Entrando en materia, el procedimiento que deben seguir las víctimas para acceder a la restitución se divide en dos fases. El procedimiento administrativo es la primera fase de la acción de restitución y busca que el bien a reclamar quede inscrito en el Registro de Predios Despojados y Abandonados Forzosamente, manejado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (Unidad de Tierras). El procedimiento judicial es la segunda fase de la acción de restitución de tierras y busca que el Juez o Magistrado decida sobre la restitución o formalización del bien despojado o abandonado forzosamente y ordene la titulación y entrega.

17

http://www.acnur.org/t3/recursos/informacion-sobre-pais-de-origen/detalle-documento-coi/procuraduria-raja-proceso-de-reinsercion-y-reparacion/

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

Este procedimiento mixto, que combina una fase administrativa inicialmente para darle paso a una judicial, en general resulta bastante largo, sobre todo para aquellos predios que no presentan conflicto de intereses y para los cuales valdría la pena agilizar un proceso administrativo.

¿Qué problemas frecuentes se presentan?

Procedimiento administrativo

¿Qué aspectos positivos hay para resaltar?

Paso No.1: La solicitud.

Para cualquier decisión tomada en el proceso de acción de restitución de tierras se deben tener en cuenta a favor de las víctimas las presunciones establecidas en la Ley: Los actos jurídicos que consumaron el despojo se realizaron con personas condenadas por pertenencia, colaboración o financiación de grupos armados al margen de la ley o por narcotráfico; el opositor fue extraditado por narcotráfico y los contratos de compraventa se celebraron sobre inmuebles en cuya colindancia ocurrieron fenómenos de desplazamiento forzado y concentración de la propiedad de la tierra. Así como también se deben tener en cuenta los principios de favorabilidad y buena fe.

¿Quiénes son los beneficiarios?

Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios o explotadoras de baldíos, cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de ley 1448 de 2011, entre el 1º de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley (2021). ¿Qué debe contener la solicitud?

Demostrar física y jurídicamente las delimitaciones del predio o su propiedad, como quiera que muchas de las tierras no tienen un justo título. Así las cosas, hay una enorme diferencia entre la realidad sobre la propiedad y la formalidad de la propiedad sobre la tierra

Debe contener la identidad precisa del predio, la identidad del solicitante y las circunstancias de modo, tiempo y lugar previas, durante y posteriores al despojo o abandono.

Paso No.2: Análisis Previo.

¿Ante quién se presenta?

Solo ingresan a este paso las solicitudes que se encuentren en las zonas geográficas focalizadas (Es decir, aquellas priorizadas para restitución), las demás quedan suspendidas.

Ante la Unidad de Tierras, por solicitud de parte, remisión de otras autoridades o las que de oficio esta decida asumir.

¿Qué solicitudes continúan con este paso?

¿Cuánto tiempo demora el procedimiento?

¿Qué problemas se presentan con la focalización?

La Unidad de Tierras tiene un término en total de 60 días prorrogable hasta por otros 30 días para tomar la decisión sobre la inclusión o no en el Registro

El Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas de manera forzosa, no entró a funcionar en todo el país de manera simultánea, sino que se focalizó en zonas

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donde se pueden “garantizar” las condiciones de seguridad, hacer retornos y en donde se han presentado el mayor número de despojos.

Un requisito en este tema, que parece convertirse en el cuello de botella del proceso de restitución es la microfocalización, creada para construir gradual y progresivamente el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas y que depende del concepto del Ministerio de Defensa.

De las solicitudes presentadas ante la unidad de restitución de tierras aproximadamente el 30% de las mismas han cumplido el requisito de la microfocalización, el otro 70% de las solicitudes esperan el trámite que les dé vía libre para iniciar el proceso administrativo, que debe liderar la Unidad de Restitución de Tierras.

Es necesario señalar que de acuerdo a la ley, la URT debería establecer un programa para tramitar todas las solicitudes pendientes de registro, independientemente de si están microfocalizadas o no, antes de que termine la vigencia de la ley. Algunos de los aspectos a analizar en cuanto a la microfocalización es que, como se ha mencionado, con la aplicación de la Ley en medio del desarrollo del conflicto social y armado, la microfocalización no garantiza que las condiciones de seguridad se mantendrán en el momento de la restitución y en el futuro. Además, para emitir concepto, el Ministerio de Defensa no consulta la opinión de las víctimas.

Fuente: http://restituciondetierras.gov.co/?action=article&id=92

En el mapa se muestran, señaladas con color verde, las zonas microfocalizadas a septiembre de 2014. ¿Cuánto tiempo tarda el análisis previo?

Máximo veinte (20) días según la ley. Si no hay condiciones, se puede suspender por un término máximo de 30 días.

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

¿Qué debe analizar la Unidad de Tierras?

La Unidad de Tierras debe determinar si hay titularidad, legitimidad y condiciones para el estudio, identificar las características del predio, las rutas jurídicas a seguir, los núcleos familiares de los interesados, así como sus calidades para hallar posibles sujetos de especial protección (priorización de acuerdo a enfoque diferencial).

Paso No.3: Resolución. ¿Qué contiene la resolución?

La Unidad de Tierras decide si ordena la exclusión del caso o el inicio del estudio del mismo. ¿Qué debo hacer si se ordena la exclusión del caso?

Puede interponer recurso de reposición.

Si prospera el recurso, se revoca la decisión y se dicta Resolución del Inicio de estudio del caso. Si se confirma, se puede volver a presentar la solicitud subsanando las razones por las que fue excluido, de ser ello posible. ¿Qué debe contener la resolución de inicio del estudio del caso?

Debe incluir motivación de la decisión, orden de inscripción o apertura del Folio de Matrícula, las medidas de protección pertinentes, medidas de priorización y acumulación de solicitudes vinculadas a un mismo predio.

Paso No.4: Etapa probatoria. Por medio de resolución ¿Qué se busca en esta etapa?

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La etapa probatoria busca recolectar información para caracterizar el contexto de los hechos, las características físicas y jurídicas del bien y las presunciones aplicables al caso. La Unidad de Tierras puede solicitar apoyo a otras autoridades para la recolección de información ¿Qué tiempos tiene la Unidad de Tierras?

La Unidad de Tierras tiene 30 días para realizar las acciones contenidas en la resolución de apertura de pruebas En promedio la unidad de restitución dedica entre cuatro y seis meses a la consecución y acumulación de pruebas para luego si presentar el caso a nivel judicial.

Paso No.5: Decisión. ¿Qué debe contener la decisión si se acepta la solicitud de inscripción del bien en el Registro de Predios despojados y Abandonados Forzosamente?

Si la Unidad de Tierras la acepta, el bien queda registrado y la decisión debe contener la identificación precisa del bien, de las víctimas, su relación jurídica con el bien, el período de influencia armada en el predio e información complementaria. ¿Y si se niega el recurso?

Si se niega el registro del bien, se puede interponer recurso de reposición o acudir ante la jurisdicción Contencioso Administrativa para interponer Acción de Nulidad y restablecimiento del Derecho.

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Procedimiento Judicial Paso No. 1: Presentación de solicitud o demanda. ¿Una vez que ha quedado inscrito el bien en el Registro, quiénes están legitimados para presentar la solicitud?

Las personas titulares del derecho, sus familiares, sucesores o la Unidad de Tierras en nombre y a su favor, en caso de que la víctima lo desee, o de oficio si son menores de edad. ¿Ante quién se presenta?

Ante los Jueces Civiles del Circuito especializados en Restitución de Tierras. ¿Cómo se debe presentar la solicitud?

Se puede presentar directamente demanda escrita y oral, con o sin apoderado.

Se puede dar acumulación de procesos, que se lleven en otras instancias y tengan que ver con el bien objeto de la acción o acumulación de demandas con uniformidad respecto a la vecindad y circunstancias de tiempo y causa del despojo o abandono.

Instrumentos Públicos, sustracción del bien del comercio provisionalmente, suspensión de los procesos declarativos sobre el bien, notificación del representante legal del municipio donde está el predio y medida cautelar si es pertinente.

Paso No.3:Traslado.

Del autoadmisorio a quienes figuren como titulares inscritos en el certificado de tradición y libertad. Frente a las personas indeterminadas que consideren algún derecho frente al bien, se entiende surtido el traslado con la publicación de la admisión de la solicitud en un diario de amplia circulación nacional.

Si no se presentan terceros se nombra a un representante judicial en el término de cinco días.

Paso No. 4: Oposiciones. ¿Qué tiempo se tiene para presentar oposiciones?

Máximo en 15 días

¿Qué debe contener la solicitud?

¿Quiénes pueden presentar oposiciones?

La demanda debe contener la identificación del predio, constancia de inscripción, fundamentos de hecho y de derecho de la solicitud, nombre, edad, identificación y domicilio del despojado, certificado de tradición y libertad del predio y certificación del valor del avalúo catastral.

Las oposiciones serán hechas por terceros, su representante o la Unidad de Tierras si no está interviniendo.

Paso No. 2: Autoadmisorio ¿Qué dispone este autoadmisorio?

En un análisis de las 500 primeras sentencias se evidencia que 111 personas presentaron 445 oposiciones; ocho personas de esas 111 representan el 70% de las oposiciones. ¿Cuáles son los argumentos más recurrentes de los opositores?

Debe disponer la inscripción de la solicitud en la Oficina de Registro de 37

Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

Niegan la ocurrencia de los hechos de violencia en las zonas donde hubo abandono o despojo; niegan la calidad de víctima del solicitante; admiten que había violencia, pero niegan que se hayan aprovechado de esta situación para apropiarse del predio y afirman que también fueron víctimas de la violencia.

La carga de la prueba está en cabeza de los opositores y no de la víctima, a menos que un opositor sea también reconocido como desplazado o despojado.

Se debe tener en cuenta que:

¿Cuál es el tiempo estipulado en la ley para proferir sentencia?

Si la Unidad de Tierras es la solicitante y no hay oposiciones se dicta sentencia y será proceso de Única Instancia.

Si hay oposiciones se da apertura al período probatorio.

En el estudio de las primeras 372 se evidencia que en el 96% de los casos con oposición los jueces no encontraron acreditada la buena fe exenta de culpa.

Paso No. 5: Período Probatorio. ¿Cuál es el tiempo estipulado por ley?

Máximo 30 días. ¿Qué proceso probatorio?

tiene

este

periodo

El juez tramita el proceso hasta antes del fallo y lo remite a los Magistrados del Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de tierras para que dicten sentencia ¿Qué deben acreditar los terceros?

Los terceros deben acreditar su buena fe exenta de culpa. ¿Quién tiene la carga de la prueba?

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Paso No.6: Sentencia.

Máximo 4 meses después de la solicitud ¿Qué debe contener la sentencia?

• La decisión de manera definitiva sobre la propiedad, posesión u ocupación del baldío, constituye título de propiedad suficiente.

• Decisiones sobre los terceros: compensación en caso de probar la buena fe exenta de culpa, expropiación en caso de mala fe y contratos de uso en caso de proyectos agroindustriales.

• Decisión sobre cada pretensión, reubicaciones y compensaciones si hay lugar, identificación jurídica y física exacta del inmueble restituido.

• Cancelación de los actos que hubieran declarado algún derecho sobre personas diferentes a las víctimas.

• Remisión de oficios a la Fiscalía en caso de percibir la posible ocurrencia de un hecho punible.

• Órdenes a las autoridades para la protección jurídica del bien y para garantizar la restitución material de éste.

• El título del bien deberá entregarse a nombre de los dos cónyuges o compañeros permanentes, que al momento del desplazamiento, abandono o despojo, cohabitaban, aunque al momento de la entrega del título no estén unidos.

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¿Qué recursos se pueden interponer contra lo fallado en las sentencias?

Las sentencias de única instancia pueden ser objeto de consulta ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial respectivo.

Contra las sentencias emitidas por el Tribunal Superior del Distrito, se puede interponer recurso de revisión ante la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil

Paso No. 7: Seguimiento del fallo. ¿Qué alcance tiene la competencia de la autoridad que dicta sentencia?

La autoridad que dicta sentencia mantiene la competencia para dictar medidas necesarias que garanticen el uso, goce y disposición de los derechos sobre el bien restituido. Las normas internacionales determinan que los gobiernos tienen la obligación de crear las condiciones para que las víctimas tengan una verdadera posibilidad de retornar al predio restituido y establecer una vida digna. Esta obligación se plasma en algunas de las sentencias en las órdenes de trámite que determinan cuáles instituciones, en qué plazo y en qué forma se deben materializar derechos complementarios. ¿Cuáles son complementarios?

esos

derechos

Medidas de reparación, seguridad y protección, proyectos productivos, subsidio de vivienda, seguridad social y atención psicológica, retorno, educación, adecuación de vías, empleo y dotación de servicios públicos, entre otras. ¿Qué otras órdenes de trámite han emitido los jueces de restitución?

En cuanto a la adjudicación y compensación: emitir resolución de adjudicación de baldíos, compensar con predio, coadyuvar entrega al fondo y compensar en dinero. En algunos casos se da la orden al INCODER para adjudicar baldíos y a la URT para hacer compensación sin establecer términos de cumplimiento, lo que devuelve al reclamante a trámites lentos e ine­ficaces.

En cuanto a la entrega material del predio: acompañamiento a la entrega, tanto material como simbólica. En más de la mitad de las sentencias se han dado órdenes para la entrega material a otros despachos judiciales, lo que se convierte en una ampliación del término previsto por la ley, el cual se fijó en cinco días hábiles a partir de la ejecutoria de la sentencia En relación con el saneamiento económico y jurídico del predio: condonar, exonerar o renegociar las deudas de las víctimas, incluso en los municipios donde no existe acuerdo sobre esta materia. Alivio de pasivos, anular anotaciones, actualización de planos, desenglobe y cerrar folio.

Y en la formalización de propiedad y protección del predio: protección jurídica del predio, inscribir la sentencia y constancia de sentencia en la resolución de adjudicación.

¿Qué problemas se han presentado para hacer efectivas las sentencias?

Se han presentado casos en donde la víctima encuentra hostilidad en su tierra (o la que le es otorgada), en un ambiente donde los demás sujetos rechazan su presencia.

También como lo reconoce la Procuraduría General de la Nación, en algunos casos quienes han recibido la titularidad de los predios no han podido regresar a ocuparlos.

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

Así pues, se identifica una seria falta de acompañamiento.18 Por otra parte, no es posible que haya un proceso efectivo de restitución de tierras, justamente donde los grupos que provocaron el desplazamiento y perpetraron el despojo siguen actuando, ejerciendo control militar y político, en ocasiones con complicidad de autoridades locales, regionales, nacionales e incluso, de la rama judicial. De tal suerte que el éxito del proceso de restitución depende en buena medida de los avances que se puedan efectuar con el desmonte real del paramilitarismo.

Otro problema que se viene presentando es la utilización de figuras jurídicas como las SAS, por parte de empresarios para evadir la prohibición de acumulación de Unidades Agrícolas Familiares en baldíos del Estado y la inacción en este tema por parte del gobierno, lo que refleja claramente cómo, mientras en el país se criminaliza la legítima protesta al mismo tiempo se buscan salidas para legalizar el despojo.

Tendencias La primera sentencia proferida por un juez de restitución fue fallada el 17 de octubre de 2012, poco más de un año después de la entrada en vigencia de la Ley 1448 (14 de junio de 2011).

De 113 expedientes revisados por la Comisión de Seguimiento integrada por la http://www.procuraduria.gov.co/portal/index. jsp?option=net.comtor.cms.frontend.component. pagefactory.NewsComponentPageFactory&action=view&key=5102 18

40

Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y tres representantes de la Mesa Nacional de Participación de Víctimas, se calculó un promedio de 70 días hábiles entre el inicio del análisis formal y la resolución de inclusión en el registro y en 36 casos estos términos alcanzaron más de 90 días, cuando la norma señala que son 60. Solo 44 cumplieron con los términos establecidos.

Así mismo, se evidenció que el tiempo promedio transcurrido entre la presentación de la solicitud de restitución (demanda) y el fallo es de 237 días (ocho meses), lo que es preocupante si se tiene en cuenta que por ley los jueces tienen cuatro meses para fallar.

En las primeras 286 sentencias falladas, en promedio, los casos sin oposición tardaron 129 días en ser resueltos y los que tuvieron oposición han tomado 160 días; la ley estipula un plazo máximo de cuatro meses (120 días).

En promedio, cada juez en los procesos sin opositor falló 14,5 casos mientras los magistrados 4,2 casos.

En las primeras 372 sentencias de restitución, en total 20.694 hectáreas fueron restituidas, de las cuales 12.669 correspondían a predios baldíos y el 68% de ellas fueron adjudicadas a una misma familia19. En definitiva, para esa época la restitución solamente se implementó para 8.000 hectáreas de tierras que fueron denunciadas como despojadas.

De otro lado, en las sentencias se restituyó la propiedad a 695 mujeres y 712 hombres, evidenciándose el enfoque diferencial, debido a que tradicionalmente la 19

Restitución de tierra gota a gota. Avances y dificultades.

Fundación Forjando Futuros. Marzo 2014.

Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado

propiedad ha estado predominantemente en cabeza de los hombres.

En situaciones en que la restitución coexiste con derechos de exploración y explotación de actividades minero energéticas, estas situaciones han sido resueltas por los jueces de forma diversa. En algunos casos el juez privilegia el derecho fundamental a la restitución y busca medidas efectivas para su garantía.

Un ejemplo de estas decisiones es el caso en que el juez ordena, entre las medidas adoptadas, que cualquier exploración o explotación de estas actividades deba contar con la autorización de la víctima restituida.

En otros casos, el derecho a la restitución queda en suspenso y sin garantía efectiva ante órdenes que otorgan un plazo para que las autoridades competentes definan la vocación económica de predios formalmente restituidos, sometiendo la decisión de restitución y entrega material del predio a la información que suministre la entidad determinada20.

En el estudio presentado en septiembre de 2014 por la Fundación Forjando Futuros, en el que se analizan las primeras 500 sentencias de restitución, se observa que se han impartido 8310 órdenes, dirigidas a 55 Entidades. De estas órdenes, el 21% no 20

Tendencias en la restitución y distribución de la tierra en el 2013.

Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria. Enero 2014.

son claras, el 76.6% no disponen de plazos de ejecución y el 84.4% no establecen mecanismos de seguimiento a las mismas.

El desplazamiento forzado y el despojo de tierras afectaron numerosas comunidades de manera colectiva. Pero las solicitudes remitidas por la URT a los jueces son predominantemente de carácter individual.

Los jueces por iniciativa propia han acumulado reclamaciones. A pesar de las solicitudes, la tendencia de la Unidad de Restitución es a tramitar exclusivamente las solicitudes de manera individual.

Según los datos de Acción Social, existen 6 millones 142 mil hectáreas que los colombianos tuvieron que abandonar o que les fueron despojadas durante el conflicto armado. De ellas, a septiembre de 2014, han sido restituidas a penas 28.582, correspondientes a 1137 predios. Esto quiere decir que en los seis años que restan de vigencia de la ley 1448 de 2011 harían falta restituir más de seis millones de hectáreas, es decir, más de un millón de hectáreas por año.

El Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado reitera la petición al gobierno nacional para que este proceso de restitución se haga pensando en favorecer a las víctimas del conflicto, permitir la restitución de sus tierras y que ellas, con plena autonomía y apoyo del Estado colombiano, se dediquen a la continuidad de los proyectos de economía campesina.

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

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V. CASO BOGOTÁ Víctimas en medio del debate distrito/nación

E

n Bogotá las víctimas se han visto inmersas y perjudicadas en medio de un debate de responsabilidades entre la nación y el distrito capital. Este tema se ha convertido en una continua descarga de responsabilidad de una a la otra, en el que la que autoridades nacionales indican que la responsabilidad de atender es del distrito y viceversa.

Otro problema concreto se refiere a la implementación del nuevo modelo administrativo impulsado durante la administración de Gustavo Petro, que desconoció los avances obtenidos en el desarrollo del proyecto 295 de la administración pasada y con el cual, por medio de un ejercicio participativo que duró aproximadamente seis meses, se construyó el Plan Integral Único de Atención a Población en Situación de Desplazamiento para Bogotá ordenado por la Corte Constitucional. Después de ser formulado, no fueron respetados sus principales lineamientos y los respectivos compromisos presupuestales y de inversión fueron totalmente desconocidos.

La administración de Gustavo Petro desarrolló una política a partir de la creación de la Alta Consejería para las Víctimas, desde

la cual se intentan desarrollar una serie de programas y la construcción de una política pública de atención integral a las víctimas, que no ha podido obtener mayores desarrollos, debido fundamentalmente a la dificultad de coordinación entre el gobierno distrital y el nacional, como ya se señaló.

La casa en el aire El tema relevante para las víctimas es el correspondiente al de vivienda digna, concretamente los 8.000 cupos de vivienda gratis en la ciudad de Bogotá del programa impulsado por el gobierno de Juan Manuel Santos. Dos años después de iniciado el proyecto, tan sólo han sido construidas unas pocas que empiezan a asignarse. Además, tampoco se ven avances en el compromiso de campaña del alcalde Gustavo Petro de construir 40.000 soluciones de vivienda para las víctimas, fundamentalmente porque esta promesa de campaña se sustentaba en el eventual compromiso del gobierno nacional.

Los centros DIGNIFICAR De otro lado, las víctimas en Bogotá deben afrontar también los problemas que se han presentado con los centros “Dignificar”.

Contrario a su nombre, en el tema de la atención a las víctimas estos lugares han provocado más bien una situación de indignidad. Allí son 43

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pocos los cupos que se asignan para atender las diferentes demandas de las víctimas y el personal asignado no proporciona el trato digno y adecuado al que tienen derecho cada una de ellas. En muchos lugares hemos constatado la negligencia y en todo caso, la falta de disposición de las instituciones nacionales y distritales para coordinar acciones que permitan mayor calidad en la atención.

El 9 de abril de 2012 fue inaugurado por el Alcalde y la Alta Consejería para los Derechos de las Víctimas el Centro Dignificar de Cuidad Bolívar para que funcionara adjunto al CADE, dentro de la plataforma de la Secretaria de Desarrollo Económico. El citado Centro Dignificar, desde que se inauguró, viene atendiendo diariamente a 300 víctimas del conflicto armado interno, de las localidades de Usme y Ciudad Bolívar. Ahora bien, hemos querido desglosar un poco la situación y las dificultades que se presentan en este Centro para conocer sólo uno de los tantos casos similares que se presentan a lo largo y ancho del territorio nacional. Las más evidentes:

Primero: interminables filas que empiezan a las 4:00 a.m., puesto que el Centro abre sus instalaciones a las 7:00 a.m.

Segundo: las instalaciones no son idóneas; no hay rampas o ascensores en buen estado, que permitan la movilidad de las víctimas con discapacidad. A ello hay que sumarle que el espacio tampoco es lo suficientemente amplio para abarcar a todas las personas que allí llegan. Esto se evidencia en el hecho de que madres gestantes o con niños en brazos y adultos mayores deben esperar que los atiendan sentados

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en el piso o en los escalones.

Tercero: los lugares dedicados para atender a la víctima en relación con servicios jurídicos, sicológicos y trabajo social no cuentan con la privacidad que merece cada tema y cada víctima.

Cuarto: las instalaciones del Centro Dignificar pertenecen a la Secretaría de Desarrollo Económico y fueron construidas para atender las tareas del IPES (plaza de mercado) y no para atender a las víctimas del conflicto armado, razón por la cual se entiende que hubo improvisación para ubicar un centro regional de esta naturaleza en Ciudad Bolívar, primera localidad en albergar el mayor número de víctimas en Bogotá.

En el caso particular del Centro Dignificar de Ciudad Bolívar, el hospital Bella Vista de esa localidad ha hecho reiteradas solicitudes para que en dicho Centro se den soluciones a varias situaciones de insalubridad en su infraestructura. Hoy se sigue amenazando con el cierre de las instalaciones, lo que demuestra la negligencia administrativa para dar solución a simples problemas logísticos.

Ese es sólo uno de los casos en que se demuestra de manera efectiva y concreta cómo la atención ha pasado a un segundo plano, mientras la preocupación de la oficina de la Alta Consejería para las Víctimas se centra en mostrar resultados y cifras de atención y cobertura y no necesariamente en proporcionar una atención digna a las víctimas que acuden a los mal denominados Centros DIGNIFICAR.

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Tabla 5. Niños, niñas y adolescentes víctimas en Bogotá Hecho Sin información Homicidio Perdida de Bienes Muebles o Inmuebles Secuestro Desaparición forzada Tortura Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes Delitos contra la libertad y la integridad sexual Acto terrorista/Atentados/ Combates/Hostigamientos Amenaza Minas antipersonal/Munición sin explotar/Artefacto explosivo Desplazamiento

entre 0 y 5

entre 6 y 12

entre 13 y 17

18

114

155

2

3 23

2 62

26 87

38 73

1 7 54 1 672

1 1.404

1.155

Fuente: http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107 Consultado el 18 de junio de 2014 Nota: El reporte muestra el número de víctimas por año. La suma de los valores de la tabla no refleja el total de víctimas únicas, debido a que una persona puede haber reportado hechos en varios años.

Atención a niños y niñas: Casas de memoria y lúdica, el programa Atrapa sueños En el cuadro se exponen las cifras detalladas de los niños, niñas y adolescentes víctimas solo en Bogotá.

En mayo de 2014 reporta la Unidad de Víctimas 7.361 vinculaciones de niños y niñas. Uno de los programas más importantes impulsados por la administración distrital de Bogotá es el de atención a niños y niñas víctimas del conflicto para el restablecimiento de la memoria.

Estos centros o casas de la memoria y lúdica son lugares donde los niños y niñas víctimas pueden acceder al desarrollo de una serie de programas psicosociales, que buscan trabajar y abordar el tema de la memoria y la superación de los traumas generados por el conflicto. Sin embargo y a pesar de reconocerla como una importante iniciativa que se desarrolla exclusivamente en Bogotá,

tiene dificultades que es necesario entrar a resolver con urgencia. En primer lugar, el tema de los espacios adecuados, pues ninguna de las casas de memoria y lúdica están aptas para el trabajo con niños. Se trata de lugares pequeños y con una infraestructura que no es la requerida para desarrollar labores con niños. Igualmente, no hay la posibilidad de hacer un trabajo continuo de acompañamiento a los menores que participan del proceso.

En segundo lugar y quizás lo más grave es que este programa tan importante de atención a niños y niñas, que deben llegar con sus padres a los Centros Dignificar desde las 4 o 5 de la madrugada para luego ser acogidos por los trabajadores de la casa de memoria y lúdica, no cuentan con un refrigerio, porque ninguna de las entidades del distrito capital se ha dado a la tarea de asignar recursos para este rubro. Entonces, los niños y las niñas que participan del programa tienen que permanecer allí pintando, soñando, cantando, dibujando, haciendo artesanías, bailando, pero sin la posibilidad de acceder a alimentos 45

Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

que les permitan completar la jornada. A esto se suma el hecho de tener que realizar la actividad en medio de olores nauseabundos, porque las instalaciones sanitarias están dañadas hace meses. De esta manera, un buen programa se ve atrapado en la 46

negligencia e ineficacia de funcionarios de la Alta Consejería para las Víctimas, que no se permiten pensar en la integridad de la atención y menos en la dignidad humana.

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VI. CONCLUSIONES

C

umplidos tres años de la puesta en marcha de la Ley 1448 de 2011, conocida también como Ley de víctimas y restitución de tierras, se puede evidenciar lo siguiente: • Aunque con la ley 1448 de 2011 es la primera vez que se reconocen a las víctimas del conflicto armado colombiano, tanto en su alcance como en su implementación, ésta se queda corta en cumplir con sus objetivos, causando gran número de casos de revictimización, no solo por parte de los actores “tradicionales del conflicto” sino también por parte de entidades de orden local, municipal y/o departamental.

Entonces, las entidades promotoras de salud, vivienda y educación no dedican esfuerzos para que la víctima supere de manera amable su condición de tal, sino que, por el contrario, profundizan su situación y condición.

• La ley contribuye al esclarecimiento del universo de las víctimas. A través de ella la institucionalidad cuenta con unas estadísticas mucho más aproximadas de lo que significa el impacto del conflicto armado en la población, al punto que hoy el gobierno reconoce la existencia de por lo menos siete millones de víctimas, discriminadas por distintos hechos victimizantes, lo que sin duda es un importante paso en el proceso de reparación a las mismas.

• Es necesario el reconocimiento por parte del Estado, a través de sus entidades, para aceptar la responsabilidad de sus agentes en crímenes hacia la población civil. La construcción de la memoria debe ser un factor central del restablecimiento al derecho a la verdad. Ello pasa por el hecho de reconocer y aceptar sus acciones contra las víctimas, en el sentido de garantizar la historia para los pueblos y la no repetición. Se deben desmantelar las estructuras criminales que desde el Estado se han conformado y alentado (incluida la conformación de grupos paramilitares).

• Hay casos en los que, mediante fallos de sentencias, se ordena a la fuerza pública velar por el cuidado de las comunidades y acompañarlas para que se dé el cumplimiento de los derechos reconocidos en dichos instrumentos legales. Sin embargo, no se tiene en cuenta que en las mismas sentencias se reconoce a la fuerza pública como victimaria de la población (Por ejemplo la sentencia 007, primer fallo con enfoque diferencial indígena). Sin una depuración de la fuerza pública, en muchos lugares los encargados de hacer cumplir la ley serán quienes han participado y facilitado el actuar de las estructuras criminales que propiciaron el despojo y el desplazamiento. En todo caso, un mensaje que no dará confianza a las víctimas que deben acercarse a dicho proceso.

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

• Se observa un afán del gobierno de Juan Manuel Santos por mostrar el cumplimiento de metas generales, que se divulgan ampliamente a través de los medios masivos de comunicación, generando una gran expectativa a las víctimas sobre programas, coberturas y beneficios si se accede a los procedimientos y rutas creadas para la implementación de la Ley. Sin embargo, toda esta información mediática contrasta con los resultados que hasta la fecha pueden mostrar en materia de indemnización y restitución en el marco de la Ley de víctimas.

• Al proceso de restitución se contrapone el impulso de la que quizá es la principal política del gobierno de Juan Manuel Santos: el avance de la locomotora minero energética y de los tratados de libre comercio. Ambas circunstancias hacen posible que las tierras se mantengan bajo el dominio y control de quienes emprendieron, financiaron y posibilitaron la estrategia paramilitar de despojo.

• La prevalencia del conflicto socioeconómico, político y armado, en medio de un modelo agrario puramente extractivo, cierra el paso para que las comunidades campesinas, indígenas y afro-descendientes puedan desenvolver sus vidas bajo sus propios referentes y en sus territorios. La única opción que el gobierno parece dejarles es mediante su incorporación como mano de obra barata en los diversos enclaves extractivos.

• Se debe fortalecer la participación de las víctimas en todo el proceso. Es necesario señalar que la existencia de esta Ley hace posibles, al menos como enunciados, los instrumentos para que las víctimas puedan participar en distintos procesos, particularmente en el seguimiento a la 48

implementación. Aunque cabe señalar que es un mecanismo que no cuenta con las adecuadas garantías para el ejercicio de este derecho y ni siquiera existe en áreas tan importantes como la restitución, según se observa y escucha en distintos espacios. En todo caso, instrumentos como las mesas de participación de víctimas, tanto municipales como departamentales y nacionales, son un importante punto de partida para que ellas hagan sus vocerías y exijan sus derechos.

• La participación de las organizaciones víctimas del desplazamiento y de mujeres en las Mesas de Víctimas sigue siendo muy deficiente, debido a la poca capacidad de concertación entre el Estado y las víctimas. A nivel territorial apenas se han implementado mesas en parte de los municipios del país. Este aspecto retrasa el monitoreo de la implementación de la Ley y a su vez, impide que se puedan generar acciones oportunas para solventar las dificultades que se presentan.

• El rango y estatus de la UARIV en la estructura del Estado impide mayor contundencia en el proceso de reparación.

Como hemos señalado, no deja de ser problemático que la coordinación del sistema de atención y reparación a las víctimas sea un ente con poca jerarquía en la estructura del Estado. Esto hace que las convocatorias y llamados hechos por la Unidad de Víctimas sean, en muchas ocasiones, desatendidos y asumidos sin prioridad por ministerios y otras dependencias encargadas del desarrollo de la política pública.

• Hay una evidente falla a la hora de implementar acciones de reparación, tanto individual como colectiva, en donde el enfoque institucional es individualista y aún peor, busca evadir responsabilidad estatal. Por otra parte, es de resaltar que

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falta potenciar la intervención de la Ley de víctimas en todo lo relacionado con el enfoque diferencial.

• Es importante el hecho de que en la actualidad se estén llevando a cabo diálogos de paz con los dos principales grupos insurgentes, donde el tema de las víctimas ocupa un lugar en la agenda.

• El papel de la comunidad internacional en el país ha tenido impactos importantes, tanto positivos como negativos: por un

lado las presiones para que el gobierno respete los derechos humanos han sido quizás uno de los pocos alicientes que aún funcionan. Sin embargo, la firma de Tratados de Libre Comercio y las dinámicas de acaparamiento de tierras en las que varias empresas extranjeras se han visto envueltas, revelan claramente cómo los problemas internos en Colombia se ven agravados y limitados en soluciones por este tipo de intervenciones extranjeras en el país.

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Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

50

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VII. SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES Perspectivas políticas del derecho a la reparación integral de las víctimas en Colombia

A

hora que en La Habana se habla de los derechos de las víctimas del conflicto armado, vale la pena plantear la discusión sobre el derecho a la reparación integral, dado que, con lo que hasta la fecha se ha visto, la Ley de víctimas no es el instrumento adecuado para garantizar de manera oportuna y eficaz su derecho a ser reparadas integralmente. El Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE) hace este planteamiento con la esperanza de que la discusión en La Habana entre el Estado colombiano y la guerrilla de las FARC-EP y las anunciadas discusiones con el Ejército de Liberación Nacional - ELN, permitan replantear lo que hasta el momento se ha establecido como reparación. En este sentido, consideramos que es necesario introducir modificaciones a algunos artículos de la Ley de víctimas, que permita, entre otros aspectos, los siguientes: 1. Modificar el límite de las fechas para reconocer la calidad de víctimas, que en la ley es del 1 enero de 1985 y que para acceder al derecho a la restitución de tierras solo toma en cuenta los hechos ocurridos a partir del año de 1991. Como se mencionó en el balance que se hace de la Ley, son periodos de tiempo muy

recientes para un conflicto que alcanza 60 años. En este sentido, es necesario ubicar una fecha mucho más cercana al origen del conflicto.

2. Adecuar los montos que se establecen para el pago de las indemnizaciones, pues los actuales no permiten que una víctima restablezca sus condiciones de vida y mucho menos puede volver a una condición igual o mejor a la que se encontraba antes de los hechos violentos. Es necesario que la reparación incluya el pago de un porcentaje no inferior al 50% de los bienes patrimoniales que cada víctima haya perdido por causa del conflicto, además de reconocer una bonificación en salarios mínimos legales vigentes por cada año y por concepto de daños y perjuicios por la afectación causada.

3. Es necesario que se cree un Ministerio de Víctimas y Paz, desde el cual se articule y coordine toda la implementación de la política pública de reparación y restitución de tierras, así como la de reconciliación nacional en el periodo de postacuerdo con las insurgencias.

4. Se requiere igualmente incorporar modificaciones en el articulado de restitución de tierras, permitiendo crear una figura de restitución administrativa, que 51

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debe ir acompañada de un reconocimiento económico que permita a las familias que lo deseen retornar al campo; además de créditos blandos, asesoría técnica, precio de sustentación y medidas eficaces de prevención de nuevos desplazamientos y despojos, es decir, una eficaz política de protección de quienes retornan.

5. Igualmente y para el tema de la restitución, es necesario que se aumente el número de jueces de restitución y tribunales especializados, que permitan mayor celeridad en este proceso.

6. Se requiere mejorar los procesos de participación de las víctimas en todas las fases de la implementación y evaluación de la misma; en tal sentido, conviene analizar y evaluar la experiencia de las actuales mesas de participación efectiva de las víctimas y crear mecanismos que brinden garantías de participación de acuerdo a todos los hechos victimizantes, como también poder resolver el tema de las garantías para la participación de las víctimas.

7. Es necesario que se diseñe un mecanismo mucho más eficaz que los actuales, que permita una real política de prevención de las amenazas y situaciones de riesgo a líderes y lideresas que participan en estos procesos, así como medidas de protección

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eficaces, duraderas y adecuadas a la necesidad de cada líder.

El camino: el fortalecimiento organizativo No menos importante para hacer efectivas las modificaciones que requiere con urgencia la Ley de víctimas es garantizar los procesos organizativos autónomos de las víctimas. Hace falta elevada cualificación social y política de las mismas, es necesario entender la importancia de la consolidación de las organizaciones como estructuras democráticas desde las cuales se promueven políticas de educación, empoderamiento y elaboración de propuestas de movilización política.

En este sentido, el MOVICE reitera su compromiso y disposición a continuar el proceso de fortalecimiento y empoderamiento político de las víctimas de criminalidad estatal, fortaleciendo las estrategias de lucha contra la impunidad, alentando a las víctimas a desarrollar las tareas de memoria y construcción de la verdad y exigiendo al Estado colombiano el desarrollo de una política pública que garantice de manera efectiva y pronta el restablecimiento pleno de los derechos de las víctimas del conflicto social, económico y armado que atraviesa el país.

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VIII. ANEXO 1 Experiencia normativa, a propósito de la implementación de la Ley de Víctimas en Perú e Italia21 .

PERÚ La experiencia que ha tenido Perú, en materia normativa con la ley 28592, por la cual se sanciona la ley que crea el Plan Integral de Reparaciones (PIR) ha sido una implementación lenta, que carece de vida organizativa efectiva.

En el primer artículo encontramos el objeto de la ley: “establecer el Marco Normativo del Plan Integral de Reparaciones (PIR) para las víctimas de la violencia ocurrida durante el período de mayo de 1980 a noviembre de 2000 (…)” y aunque el objetivo es claro y teniendo en cuenta que dicha ley solo cuenta con 11 artículos, lo que no lo está, es el contenido de ese marco normativo. La reglamentación peruana es, si se quiere, muy puntual en destacar aspectos del orden finalista, quedándose corta en pronunciarse en aspectos organizativos; aun así, la ley avanza y la tarea institucional también avanza, pero con grandes dificultades en lo que respecta al desarrollo de los compontes o programas del Plan Integral de Reparación 21 Este documento fue elaborado con los aportes expuestos de la experiencia en esos países por Luis Arojeno Allanca y Flavia Fama en el Encuentro Internacional de Víctimas de Crímenes de Estado, realizado en abril de 2014

consignados en el artículo dos, que son: a) Programa de restitución de derechos ciudadanos. b) Programa de reparaciones en educación. c) Programa de reparaciones en salud. d) Programa de reparaciones colectivas. e) Programa de reparaciones simbólicas. f) Programa de promoción y facilitación al acceso habitacional. g) Otros programas que la Comisión Multisectorial apruebe.

Según Luis Arojeno Allanca, representante de la Coordinadora Nacional de Organizaciones Afectadas por la Violencia Política del Perú, una de las dificultades más agudas se localiza en el Programa de salud, sin desconocer, por supuesto, las demás dificultades que tienen los otros programas.

Es en la atención a salud para las víctimas, donde el gobierno ha tenido una implementación desafortunada, la despreocupación hacia las víctimas por parte del Estado en esta materia se debe, entre otras cosas, a la falta de organización y eficacia de la institucionalidad (gobierno) a la hora de abordar herramientas que cumplan con las necesidades de las víctimas.

Según Luis Arojeno la función la ley en general no se cumple y frente a ello, la acción organizada de varias corporaciones defensoras de derechos humanos ha sido realizar foros nacionales, regionales y locales, en donde se invita a la institucionalidad para 53

Informe De La Ley De Víctimas: Tres Años De Lenta Implementación

de esta manera tratar de conseguir informes acerca de los supuestos “avances” que el actual gobierno presenta.

fuertes de violencia, se presentan aspectos que dificultan el proceso en sí. Señalaremos a continuación algunos de ellos:

Es evidente, así las cosas, que la problemática no solo se presenta en la falta de implementación de la ley, que se vive en lo local, sino también la falta de conocimiento del quehacer diario de consejos y comisiones, encargadas de darle vida a la reparación, verdad y justicia para las víctimas.

•

ITALIA En el caso de Italia, al igual que en Colombia, la importancia de una ley que pretenda reconocer y reparar a las víctimas se torna un acto significativo por sí mismo.

La ley en Italia presenta avances y puntos significativos de la misma, entre ellos están: 1. La Ley crea toda una fundamentación para la atención a la víctima. A pesar de no ser la mejor cuenta con importantes avances, no solo en materia técnica sino también es recursos humanos.

2. Se ha dispuesto para las víctimas y sus familiares en no pago a la universidad y a la salud, subsidiadas estas en un cien por ciento por el Estado.

3. Las víctimas y sus familiares podrán trabajar en los ministerios públicos, como desarrollo de la política de empleo del país. La asignación de estos puestos se hace a través de concursos en algunas regiones, puesto que en otras regiones no hay necesidad de presentarse a dichos concursos.

Aun así, como en todo proceso de reparación y superación de situaciones

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Hay un evidente formalismo desde todo punto de vista. Los derechos para las víctimas se reducen a la consigna de una ley y en el campo real muy poco se ve reflejado ello. Esto se trasversaliza por aspectos como:

1. La falta de estudio de la ley por parte de los funcionarios, que en muchos casos se quedan cortos en atención, por no conocer los procedimientos legales para el quehacer de las víctimas en la búsqueda de su reparación.

2. Pero el desconocimiento de la ley en la población es, sin duda, un factor grave.

Se conoce de casos en donde las víctimas y/o sus familiares no conocen de la ley en sí o desconocen los derechos de los cuales pueden reclamar. Ello se debe principalmente a la falta de voluntad del gobierno y sus entidades para divulgar de manera suficiente todo lo plasmado en la ley, a razón de más gasto en el presupuesto nacional en relación con las víctimas. En consecuencia, no se garantiza la reparación total o por lo menos importante en la población, como quiera que, si no se sabe del derecho, inexistente serán las posibilidades de reclamarlo.

3. Falta de sensibilización por parte de los funcionarios. El personal que no se sintoniza con el dolor de la víctima, personal que, sin dejar de un lado su falta de estudio de la normatividad, no atiende de manera digna a las víctimas.

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Hay un excesivo ritual procesal.

•

•

La víctima para poder acceder algún tipo de derecho debe primero contar con una sentencia (fallo) penal de condena hacia el grupo o individuo que le haya ocasionado el daño en cuestión, lo preocupante del caso es el tiempo que ello conlleva, en donde fácilmente un proceso judicial y más de este carácter puede tardar entre uno y dos años, en el mejor de los casos. Aparte de esto se observan casos en donde la víctima no puede contar con la formalidad de la existencia de una sentencia por falta de investigación, o a razón de no encontrar el victimario o por muerte o escape de este. Esto es, sin duda, un reflejo de la falta de justicia.

Una vez quede en firme la sentencia (algunas veces, depende del caso en concreto) la víctima debe esperar la declaración del Ministerio del Interior, que la identifique como familiar o víctima. Declaración que tarda varios meses y hasta años; como es el caso

de Flavia Fama víctima de la mafia en Italia, donde debió esperar 7 años para dicha declaración.

Finalmente, Luis Arojeno y Flavia Fama, representantes cada uno por su país, saludan el esfuerzo de Colombia por crear una ley que ya cumple sus tres años de implementación con miras de reconocer y reparar a las más de las siete millones de víctimas que ha dejado el conflicto. En este sentido consideran fundamental para la integración de los pueblos, la memoria, la verdad y la paz la creación de una Red Internacional de Organizaciones de Víctimas, en aras de compartir experiencias, conocer sus historias particulares y crear alrededor de sus vivencias un acompañamiento al dolor de las víctimas y/o sus familiares y por supuesto, una Red de respaldo y apoyo reciproco para crear una gran fuerza capaz de crear presión para hacer exigible la justicia la verdad y la reparación.

“TENEMOS UN COMPROMISO FUNDADO EN EL DOLOR” concluyen.

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IX. ANEXO 2 Discusión del quinto tema de la agenda de diálogos en La Habana

garantías para los distintos sectores que anhelan participar en política.

(Las víctimas participando para construir sus derechos)

Las víctimas del conflicto armado saludamos con beneplácito tanto los resultados electorales como el comunicado conjunto del gobierno nacional y de las FARC, en el que anuncian el inicio de un proceso exploratorio. Particularmente el anuncio realizado por las delegaciones de gobierno y la guerrilla dado el día sábado 7 de junio, en La Habana, el cual viene acompañado de una declaración de principios, en la que se considera una serie de derechos largamente exigidos por las víctimas del conflicto armado, entre los cuales consideramos de suma importancia los siguientes:

H

a comenzado en La Habana, Cuba, la discusión del quinto punto de la agenda que se adelanta en esa ciudad entre el gobierno colombiano y la insurgencia de las FARC-EP desde hace 18 meses y que tiene como objetivo poner fin al conflicto armado que vive el país y conseguir una paz duradera y estable.

Este proceso fue impulsado, sin duda alguna, por los resultados electorales de la segunda vuelta presidencial, realizada el 15 de junio, en la que la votación por la paz tuvo un respaldo significativo del electorado colombiano. Esto, sin duda, compromete mucho más al Presidente reelecto, Juan Manuel Santos, así como a las FARC-EP, ante el mandato recibido en estas votaciones, que claramente muestra que la decisión ciudadana es, no solamente para respaldar los diálogos de paz, sino fundamentalmente para que también se profundice en las reformas sociales, políticas y económicas, que permitan a la sociedad colombiana transitar el necesario escenario de la justicia social con la democratización, que suponga

…“resarcir a las víctimas está en el centro del acuerdo”; este aspecto constituye un avance de las partes, ya que cada una de ellas tenía consideraciones distintas sobre los derechos de las víctimas, que, en todo caso, colocaban a las víctimas del conflicto armado en segundo plano. Este reconocimiento, entonces, es la demostración de que este proceso avanza en el camino correcto de la superación del conflicto y el logro de una paz duradera y estable.

Igualmente, la consideración a la integralidad de los derechos de las víctimas y el reconocimiento de las partes de la 57

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responsabilidad es, sin duda alguna, una conquista de las organizaciones sociales, de derechos humanos y de víctimas que, durante muchos años y particularmente en el último período en el que se desarrolla el proceso de diálogos en La Habana, organizaciones entre las que se destacan particularmente la Mesa de Víctimas pertenecientes a organizaciones sociales y el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado, entre otras “… las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario con ocasión del conflicto tienen derecho a la verdad, la justicia, la reparación y a las garantías de no repetición;…” Este aspecto particular de la declaración de principios, alienta a las organizaciones de víctimas a afinar las propuestas que han de presentarse en el marco de la discusión de este quinto punto de la agenda de diálogos para que ellas sean incorporadas de manera efectiva en el texto definitivo de los acuerdos que se suscriban en dicho proceso.

No menos importante en este anuncio realizado el día 7 de junio es la incorporación de la perspectiva de género, mediante la conformación de una comisión conjunta, a través de la cual se incorporarán a los acuerdos alcanzados entre las partes los elementos de consideraciones que incluyan el enfoque diferenciado particularmente de las mujeres, como también de las diversidades sexuales afectadas en el desarrollo del conflicto armado en Colombia.

Este hecho se da en el marco de otro anuncio también importante en la perspectiva de dar solución al conflicto armado. El día 10 de junio se conoció públicamente la decisión del gobierno colombiano y la guerrilla del ejército de liberación nacional del inicio de una fase exploratoria para desarrollar un proceso de diálogos, en el cual esperamos también 58

se ha considerado el tema de la participación directa de las víctimas.

De la declaración de principios El reconocimiento de las víctimas: El hecho de que las partes reconozcan la existencia de las víctimas supone un avance cualitativo en el desarrollo de un proceso que tiene como objetivo la superación del conflicto armado y constituye un avance sustancial de lo que hasta el momento se ha escuchado en el país en cuanto al reconocimiento por parte de los actores armados de la existencia de víctimas por su accionar; destacable también que este reconocimiento venga acompañado de la consideración de que las víctimas son además ciudadanos y sujetos de derechos.

El reconocimiento de responsabilidad: Llena de satisfacción y esperanza escuchar tanto del gobierno como de las FARC la aclaración de que el proceso de diálogo no significa de ninguna manera un intercambio de impunidades, aspecto que preocupaba a muchas organizaciones de derechos humanos y de víctimas y en este sentido, el reconocimiento de la responsabilidad es un hecho que también alienta a las organizaciones de víctimas y de derechos humanos a continuar profundizando en la búsqueda del restablecimiento pleno de los derechos vulnerados en el conflicto y la derrota por fin de la impunidad en el país.

Satisfacción de los derechos de las víctimas: Sin duda alguna, los negociadores en La Habana han comprendido que cualquier proceso del término del conflicto supone la satisfacción de los derechos de las víctimas y en este sentido, alienta escuchar de las partes iniciativas y propuestas que permitan tener en cuenta este principio.

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La participación de las víctimas: Este es un principio y un clamor planteado en distintas oportunidades por varias organizaciones, entre ellas: la Mesa Nacional de Víctimas pertenecientes a organizaciones sociales, el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado, las organizaciones de mujeres y de discapacitados, entre otras, que habían exigido, tanto al gobierno como a la guerrilla, crear mecanismos que permitieran una participación con garantías; se trata, en todo caso, del mecanismo de participación que dé la posibilidad de discutir con los negociadores de manera directa, a fin de diseñar los mecanismos que permitan garantizar los derechos de las víctimas y la superación de la impunidad.

El esclarecimiento de la verdad: Coincidimos con la declaración de principios, al manifestar que la superación del conflicto parte en lo fundamental de identificar las causas que lo originaron, así como el reconocimiento de las características, tipologías y participantes del mismo. Llama nuestra atención el acuerdo logrado en torno a la necesidad del esclarecimiento y la construcción de la verdad histórica, por la que han luchado desde hace muchos años las organizaciones de víctimas y distintos sectores de la sociedad Colombiana.

La reparación de las víctimas: Fortalecer el planteamiento de este principio, porque abre la posibilidad para la rediscusión de distintos aspectos que no logra atender la Ley 1448 del año 2011. Como se ha señalado en varias oportunidades, la ley, luego de 3 años de implementación, presenta múltiples dificultades que han hecho que las expectativas generadas por las víctimas de alcanzar de manera efectiva su derecho a la reparación y a la restitución se vayan desvaneciendo poco a poco. Este principio abre la posibilidad de construir alternativas

distintas a una indemnización precaria; se trata, como lo señala el acuerdo, de crear alternativas que permitan transformar las condiciones de vida y para ello será necesario no sólo una reparación efectiva de acuerdo a estándares internacionales sino también las transformaciones sociales, políticas y económicas que la sociedad colombiana viene reclamando desde hace muchos años.

Las garantías de protección y seguridad: Llama la atención el reconocimiento de este principio, dado que en el periodo transcurrido en el proceso de implementación de la Ley de Víctimas tanto la protección como la seguridad de quienes participan del mismo y exigen el restablecimiento pleno de sus derechos no ha sido garantizado. Las políticas públicas de prevención y la ausencia de voluntad política por parte de la Unidad Nacional de Protección han desembocado en que en 3 años de la implementación de la Ley de Víctimas hayan sido asesinados al menos 70 líderes y lideresas y decenas de ellos se encuentran amenazados por distintos grupos armados; urge, entonces, una política que garantice estos derechos fundamentales de las víctimas y que permitan mejorar las condiciones de participación.

La garantía de no repetición: El fin del conflicto y la implementación de las reformas que surjan del Acuerdo Final constituyen la principal garantía de no repetición y la forma de asegurar que no surjan nuevas generaciones de víctimas. Las medidas que se adopten, tanto en el punto 5 como en los demás puntos de la agenda, deben apuntar a garantizar la no repetición de manera que ningún colombiano vuelva a ser puesto en condición de víctima o en riesgo de serlo.

Principio de reconciliación: la inclusión de este principio es importante por cuanto supone que la discusión para poner fin 59

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al conflicto armado tiene como objetivo construir una nueva sociedad, que suponga e incorpore como práctica para la resolución de los conflictos la civilidad y la convivencia ciudadana. Se entiende claramente que esta reconciliación será posible en tanto que se garanticen los derechos de las víctimas; no se trata de ninguna manera de unos a cambio de otros.

acordados de manera conjunta y que se realizarán en el país en el mes de julio y agosto de la siguiente manera:

Enfoque de derechos: Llama mucho la atención que en este principio se incorpora un importante reconocimiento, no sólo en este punto de la agenda sino también en los otros aspectos discutidos; nos referimos al reconocimiento de garantizar los derechos de forma “…global y de manera justa y equitativa”, lo que supone el compromiso y la responsabilidad de las partes de garantizar el ejercicio de los derechos humanos y el concurso de las mismas para el resarcimiento de las vulneraciones causadas por el conflicto.

Esta es una oportunidad para que las víctimas y sus organizaciones presenten propuestas, iniciativas y reflexiones que permitan avanzar de manera efectiva en el restablecimiento pleno de los derechos; sin embargo, este no puede ser el único escenario de participación y las propias organizaciones deben promover la realización de múltiples escenarios, teleconferencias, foros abiertos o movilizaciones. Para el conjunto de estas actividades es necesario que las organizaciones y las víctimas elaboren documentos donde se puedan concretar las iniciativas en materia de los derechos a la verdad, justicia, reparación integral, garantías de no repetición y lucha contra la impunidad.

Propuestas escritas, que permiten fortalecer los niveles de participación efectiva, tanto en las mesas abiertas en el proceso de diálogo con las FARC como en los escenarios que eventualmente se creen con la guerrilla del Ejército de Liberación Nacional (ELN) y eventualmente con el Ejército Popular de Liberación. Estas iniciativas de materialización de los derechos de las víctimas no puede olvidar la exigencia, tanto al gobierno como a los grupos insurgentes, de seguir adelantando el proceso bajo la condición de cese bilateral al fuego y a las hostilidades. Igualmente, debe exigirse al gobierno nacional superar los graves problemas que hasta la fecha presenta el proceso de implementación de la Ley de víctimas cumplidos tres años de sanción presidencial.

No menos importante es el llamado de la mesa de diálogos a “crear una comisión histórica del conflicto y sus víctimas conformada por expertos,”… Sin embargo, consideramos que debería estar también integrada por víctimas y sus organizaciones para que tuvieran la posibilidad de aportar elementos que ayuden al esclarecimiento de las causas que originaron el conflicto.

Así mismo, reconocemos como un anuncio trascendente el acuerdo de las partes de insistir en la conformación de una comisión de la verdad en la que, de manera clara, se reconozca el derecho de las víctimas a participar de la misma.

Más allá de discutir la importancia de este decálogo de principios, es necesario insistir en que las víctimas deben fortalecer el proceso de organización y participación que permita asistir con reflexiones y propuestas concretas a los foros que también fueron 60

• 4 y 5 de julio, Villavicencio (foro regional) • 10 y 11 de julio, Barrancabermeja (foro regional) • 17 y 18 de julio, Barranquilla (foro regional) • 5 y 6 de agosto, Cali (foro nacional)

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X. ANEXO 3 10 propuestas de paz (Con justicia social y sin impunidad)

E

l reconocimiento conjunto de la responsabilidad del Estado y las guerrillas debe necesariamente traducirse en el abandono por parte del Estado de la estrategia paramilitar y de guerra sucia contra la población civil y contra la oposición política. Como resultado de los acuerdos se tendrán que depurar las tres ramas del poder público, especialmente las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. El Estado colombiano tendrá que adoptar una doctrina de seguridad respetuosa de los derechos humanos y garantizar la vida a todos y todas las colombianas, sin discriminación de ningún tipo. Un Estado que acepta esta responsabilidad debe emprender un plan de reformas institucionales a gran escala, que garanticen la NO REPETICIÓN de estos hechos atroces.

Escuchando el llamado que nos ha hecho la mesa de diálogos de paz de La Habana (Cuba) presentamos las siguientes propuestas y exigencias: 1. Reconocimiento por parte del Estado de la existencia de una impunidad estructural frente a los crímenes de Estado y paramilitares, que ha permitido que la violencia estatal y paramilitar se haya mantenido por décadas en el país.

2. Creación de una Comisión de la Verdad con participación activa de las víctimas y construida desde lo local hacia lo nacional,

que cuente con la participación de expertos nacionales e internacionales de reconocida trayectoria ética e integridad moral. La Comisión de la Verdad debe: a) Contribuir al esclarecimiento de lo que ha ocurrido en el país, con un énfasis especial en los crímenes cometidos por agentes estatales y grupos paramilitares. Debe permitir entender la manera como ha operado la criminalidad estatal y paramilitar, de forma que el país debe conocer las políticas, doctrinas, normas, prácticas y mecanismos que promovieron esta violencia; así como la creación y promoción de grupos paramilitares y su impunidad. b) Contribuir a determinar y conocer los hechos violentos y los distintos responsables de la violencia política en Colombia (Incluidos agentes y funcionarios del Estado, personalidades políticas, actores armados y empresarios). c) Visibilizar los distintos tipos de violaciones que se han cometido en el desarrollo de la criminalidad estatal y paramilitar, tales como desapariciones forzosas, desplazamiento, asesinatos, masacres, persecución a procesos políticos de izquierda y a sus dirigentes y violencia sexual, entre otras graves afrentas a la dignidad humana. También le corresponde 61

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a esta Comisión visibilizar quiénes fueron las víctimas de dicha violencia: movimientos sociales, partidos políticos de izquierda, sindicatos, comunidades campesinas, indígenas, afrodescendientes y mujeres. d) Contribuir a los procesos de justicia con el esclarecimiento de tipos de violaciones cometidas, sus responsables y la población vulnerada.

También debe contribuir al derecho a la no repetición, de tal manera que la Comisión de la Verdad debe dar elementos para los procesos de depuración de las tres ramas del Poder Público y las reformas institucionales que sean necesarias en el país para la construcción de una paz estable y duradera. e) Contribuir al esclarecimiento de la suerte o paradero de las víctimas del crimen de desaparición forzada, su localización, liberación o la restitución de sus restos a sus familiares.

Por otra parte, f) El desarrollo de la Comisión de la Verdad debe estar acompañado de amplia difusión en los distintos medios de comunicación de cobertura nacional, regional y local y de pedagogías de la memoria, que le permitan a las y los colombianos entender el desarrollo de la violencia política y el conflicto armado. g) El Informe Final de la Comisión de la Verdad deberá ser incluido de forma permanente en los contenidos curriculares y los planes de desarrollo institucional de las entidades educativas públicas y privadas existentes en el territorio nacional.

El Ministerio de Educación Nacional promoverá y fomentará la elaboración de textos y materiales educativos sobre la comisión de la verdad y sobre 62

las conclusiones y recomendaciones de su informe final. h) Se debe establecer un mecanismo de monitoreo, rendición pública de cuentas y seguimiento a la aplicación o desconocimiento de las conclusiones y recomendaciones de la Comisión de la Verdad.

3. La conformación de un Tribunal para graves violaciones de derechos humanos, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, incluida la práctica de genocidio y el exilio político.

4.

Un Plan de reparación integral a movimientos sociales, partidos políticos de oposición, sindicatos y demás grupos que fueron objeto de exterminio y ataques sistemáticos en el país.

5. Iniciar inmediatamente un proceso de depuración de las tres ramas del Poder Público y en especial, de las Fuerzas Armadas. Este proceso de depuración debe referirse igualmente a políticas, manuales y directrices secretas, que han auspiciado las graves violaciones de los derechos humanos, los crímenes de lesa humanidad y los crímenes de guerra en Colombia. La Policía Nacional debe ser separada del Ministerio de Defensa Nacional y puesta bajo tutela del Ministerio del Interior, igualmente se deben tomar medidas efectivas para garantizar que dicha institución cumpla con su mandato constitucional y del mismo modo se excluya del ámbito de competencia a la jurisdicción penal militar a los miembros de esta institución.

6. El reconocimiento de la responsabilidad del Estado por la creación y puesta en marcha de una estrategia paramilitar, que solo ha producido terror y dolor a

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los colombianos. En este sentido, debe proscribirse a nivel constitucional la práctica paramilitar y se debe tipificar expresamente el delito de conformación y apoyo a grupos paramilitares.

7. Que cesen las violaciones de DDHH por parte de la Fuerza Pública y que se constate el uso y abuso por parte de la Policía Nacional, así mismo que se desmonte el Escuadrón Móvil Antidisturbios, (ESMAD), pues ya se ha constatado que son quienes, en la gran mayoría de las movilizaciones, dan inicio a los disturbios. Suprimir el Fuero Penal Militar.

8. El Estado debe desmontar efectivamente todas las estructuras paramilitares

vigentes en el país y depurar las políticas y doctrinas que han permitido la actuación connivente entre la Fuerza Pública y estos grupos.

9. Se hace urgente una reforma estructural a la política de reparación y restitución de tierras que comprometa todos los esfuerzos del Estado por la efectiva realización de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación integral y las garantías de no repetición.

10. Una reducción sustancial del presupuesto militar, que esté acorde con un horizonte de pos-guerra y que compense el déficit presupuestal definido para la reparación y la restitución de las víctimas del conflicto y la violencia socio-política.

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XI. BIBLIOGRAFÍA 500 sentencias así fallan los jueces de restitución de tierras. Fundación Forjando Futuros.

Septiembre 2014.

ABC para jueces en materia de restitución de tierras. Ministerio de Agricultura y desarrollo rural. Enero 2012.

El riesgo de volver a casa. Human Rights Wach. Septiembre 2013.

La ley de restitución de tierras desde la perspectiva de las mujeres, análisis y propuestas.

ILSA. 2014 Ley 1448 de 2011. Congreso de la República de Colombia. Junio 2011.

Página web de la Unidad de Restitución de Tierras: http://restituciondetierras.gov.co/ Primer informe de seguimiento a la ley 1448 de 2011de víctimas y restitución de tierras 2012.

Contraloría General y otros. Agosto 2012.

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Restitución de tierra gota a gota. Avances y dificultades. Fundación Forjando Futuros. Marzo 2014.

Tendencias en la restitución y distribución de la tierra en el 2013. Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria. Enero 2014.

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