República Dominicana

Legislación electoral y de partidos en República Dominicana Origen, evolución y nuevo proceso reformatorio

2. Antecedentes de reformas electorales en

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La primera legislación o normativa electoral dominicana fue configurada en el año 1923, durante la presidencia provisional de Juan Bautista Vicini Burgos y el proceso de transición ocurrido al final de la ocupación estadounidense (que se prolongó hasta 1924). se trató de la Ley Electoral núm. 35, de 8 de marzo del referido año. Esta pieza legal poseía 201 artículos, una estructura bastante completa y un contenido amplio, razón por la cual, podía considerarse sumamente avanzada para el contexto sociopolítico dominicano de esa época. Sin embargo, es oportuno anotar que esta legislación electoral formó parte de las reformas legales impuestas o promovidas por las autoridades estadounidenses en diferentes ámbitos del Estado dominicano, concretamente en lo concerniente a los procesos electorales. De ahí que fuera firmada por el presidente provisional y refrendada por varios secretarios de Estado, sin haber sido discutida ni estudiada en el Congreso Nacional, pues este no se encontraba funcionando para entonces (Espinal, 2006).

En lo concerniente a los partidos políticos, la Ley Electoral núm. 35 dedicó en su capítulo XV, 17 artículos distribuidos en cinco secciones: la primera, «De los partidos»; la segunda, «De la organización de los partidos»; la tercera, «De la inscripción de miembros o afiliados»; la cuarta, «Del programa», y la quinta, «De los candidatos».

En 1924, la referida ley fue modificada por el propio presidente Vicini Burgos, tras la aprobación de la Ley Electoral núm. 137. Esta nueva normativa mantuvo una cantidad significativa de los artículos de la núm. 35, introdujo algunos cambios, pero

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dejó intacto el capítulo dedicado a los partidos políticos. Esta disposición se convirtió en el marco legal para las elecciones nacionales del 15 de marzo de 1924, que fueron ganadas por la coalición política «Alianza Nacional Progresista», que llevó como candidato a la presidencia a Horacio Vásquez y a la vicepresidencia a Federico Velásquez. En 1930, cuando el presidente Vásquez buscaba la reelección, sus intenciones quedaron frustradas por la irrupción en el escenario político del general Rafael Leónidas Trujillo, quien fue incluso auspiciado por algunos de los asociados más cercanos de Vásquez. Durante los 30 años de su mandato opresor, la Constitución fue reformada siete veces, mas no hubo una nueva legislación electoral. Sin embargo, en la reforma constitucional de 1942, se incluyó por primera vez en la historia constitucional del país una mención expresa a los partidos políticos, cuando se agregó un articulado específico al respecto, que versaba sobre la libertad de la organización de partidos y asociaciones políticas.2 (Espinal, 2006)

Luego del ajusticiamiento del tirano en 1961, se inició un complejo proceso político en República Dominicana. En el

2 Se trató del artículo 103: Es libre la organización de partidos y asociaciones políticas de acuerdo con la ley, siempre que sus tendencias se conformen con los principios establecidos en el artículo segundo de esta constitución. Más tarde esto fue considerado una mera formalidad jurídica, pues dicho artículo también establecía que el gobierno era esencialmente civil, republicano, democrático y representativo, lo cual era negado por el funcionamiento práctico del régimen. Además, para 1942 ya el Partido Dominicano se había convertido en partido único, aunque Trujillo rindió siempre un culto a las formas jurídicas, por lo que mantenía una fachada legal como si en realidad estuviese funcionando un régimen democrático. En la reforma constitucional de 1955 al artículo en cuestión se agregó un párrafo que decía: Se reconoce que el Partido Dominicano, constituido originalmente con elementos procedentes de las antiguas asociaciones y partidos políticos, los cuales se disgregaron por falta de una orientación patriótica constructiva, ha sido y es un agente de civilización para el pueblo dominicano, que ha evolucionado en el campo social hacia la formación de una conciencia laboral definida, hacia la incorporación de los derechos de la mujer en la vida política y civil de la República y hacia otras grandes conquistas cívicas. (Espinal, 2006)

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marco de ese proceso transitorio fue promulgada la Ley Electoral núm. 5884, del 5 de mayo de 1962, marco legal para las elecciones de 1962, en las que resultó ganador Juan Bosch por el Partido Revolucionario Dominicano (PRD). La mencionada ley contempló en su título IV lo concerniente a los partidos políticos y se dividía en dos capítulos: el primero se denominó «Del reconocimiento de los partidos políticos» y el segundo, «De la extinción de los partidos». La definición de partidos políticos estuvo contenida en el artículo 64 de la ley,3 mientras que el resto de los artículos del título IV contempló la organización, reconocimiento, fusiones, alianzas o coaliciones, así como las diferentes modalidades de extinción de los partidos políticos. El título V, por su parte, estableció lo relacionado a los «candidatos».

Durante el mismo año 1962, la Ley Electoral núm. 5884 fue modificada en siete ocasiones. Entre estas destaca la reforma a partir de la Ley núm. 5891, la cual, entre otras cosas, estableció el sufragio obligatorio para todos los ciudadanos, excepto los mayores de 70 años, los que hubieran perdido sus derechos de ciudadanía en virtud del artículo 15 de la misma ley; los miembros de las fuerzas armadas y cuerpos de policía; aquellos que por distancia (más de 100 kilómetros) o enfermedad (causa de fuerza mayor, comprobable) se vieran impedidos de ejercer el voto. Igualmente, estipuló que las elecciones se harían con inscripción previa de los electores en el registro electoral, instauró la representación de las minorías (sistema de representación proporcional) cuando haya de elegirse más de un candidato e

3 Artículo 64. Podrá ser reconocido como partido político toda agrupación de ciudadanos que se organice de conformidad con las disposiciones de la Constitución y las leyes con el fin primordial de participar en la elección de ciudadanos aptos para los cargos públicos y de propender a la realización de programas trazados conforme a su ideología particular.

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incluyó algunas disposiciones transitorias sobre la elección de los miembros de la Asamblea Revisora de la Constitución que debía convocarse ese año. Esto último fue derogado por la Ley núm. 6007, la cual derogó también el articulado contemplado en la Ley núm. 5968.

Sin embargo, fue con la Ley núm. 6008 cuando se produjo una modificación extensiva de la Ley Electoral núm. 5884. En esta se reformaron unos 40 artículos y se agregaron capacidades a la Junta Central Electoral (JCE) en materia de plazos para el cumplimiento de determinadas obligaciones o formalidades de la normativa electoral, de las subjuntas y la composición de las mesas electorales. También se eliminó la no participación en unas elecciones generales como causa de extinción y se estableció el método D’Hondt como forma de repartición de escaños, en sustitución del sistema de cociente y residuo establecido inicialmente.

En 1964 el Triunvirato4 promulgó la Ley núm. 227, en la que se estableció que las elecciones que se realizaran antes de que estuviera formado el registro electoral se harían sin la inscripción previa de los electores y que en ellos no se observaría ninguna de las disposiciones de la Ley núm. 5891 en lo referente a este tema. En el mismo año fue aprobada la Ley núm. 510, que modificó varios artículos de la Ley núm. 5884, especialmente en lo relacionado con los cómputos de los resultados electorales. Del mismo modo, se contempló lo concerniente al desarrollo

4 Gobierno militar que dirigió el país tras el derrocamiento del presidente Juan Bosch, desde diciembre de 1963 hasta abril de 1965, conformado por tres civiles: Lic. Emilio de los Santos, quien presidió el gobierno; el Dr. Ramón Tapia Espinal y Manuel Enrique

Tavárez Espaillat. Este gobierno se conoce como el Primer Triunvirato, ya que, a partir de diciembre de ese mismo año (1963), surgió un segundo debido a una serie de hechos acontecidos. Como consecuencia y tras la renuncia de Emilio de los Santos, Donald Reid

Cabral asumió la presidencia y gobernó por decreto hasta 1965. (Moya Pons, 1978)

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o las relaciones entre la votación a nivel municipal y a nivel provincial, hasta llegar a nivel nacional.

En 1996 fue promulgada la Ley núm. 138, que estableció varias prohibiciones durante el día de las elecciones, siendo una de las más resaltables la relativa a las manifestaciones en tales días. Incluyó la obligatoriedad de presentar en las mesas de votación, no solo la cédula de identidad, sino también la cédula electoral (que para entonces eran separadas). En el mismo año también fue promulgada la Ley núm. 212, la cual agregó un párrafo al artículo 123 de la Ley Electoral núm. 5884, sobre los pasos a seguir en las mesas electorales al momento de la votación. De igual forma, estipuló que los candidatos ejercerían el voto tan pronto como concurrieran a las urnas, bajo la consideración de que «la presencia por mucho tiempo de los candidatos a cargos electivos en las mesas electorales podría dar lugar a manifestaciones que puedan perturbar el orden y el curso de regular la votación». La Ley núm. 247 del mismo año, modificó los plazos (de 15 a 5 días) para la fijación de audiencia luego de presentarse una apelación de los resultados contemplados en el artículo 160 de la Ley núm. 5884.

En 1968 se promulgó la Ley núm. 252 que amplió las capacidades de la JCE apuntadas en el artículo 2 de la Ley núm. 5884, agregando siete incisos (13-19); también, elevó el requisito de votos válidos obtenidos para que los partidos conserven su reconocimiento legal o personería jurídica, al pasar de 3 % de los votos emitidos a 5 %, y agregó un párrafo al artículo 80 que estableció que los candidatos que fueran funcionarios quedarían suspendidos en sus funciones inmediatamente la JCE admitiera sus candidaturas.

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En 1969, la Ley núm. 484 otorgó a la JCE las funciones que anteriormente correspondían a las juntas electorales provinciales y estipuló el plazo de 90 días previo a las elecciones para que los partidos que lo necesitaran hicieran la solicitud de reconocimiento legal. En 1970, la Ley núm. 555 agregó un segundo párrafo al artículo 123 de la Ley núm. 5884, el cual establecía que el sufragante debería votar en la mesa electoral que funcionara en la demarcación que comprendiera el lugar de su residencia habitual, aunque su cédula de identidad indicara otro lugar, pudiendo sufragar en cualquier mesa electoral del lugar donde se encontrare, declarando en la mesa escogida las razones que le impidieron votar en la mesa de su residencia habitual. En 1973, la Ley núm. 619 modificó varias disposiciones relativas a la creación de mesas electorales y facultó a la JCE para tomar cuantas medidas considerare necesarias para resolver cualquier dificultad que se presentara en el desarrollo del proceso electoral y para dictar todas las medidas que estimara necesarias y convenientes para investir el proceso de las mayores y mejores garantías.

En 1977, la Ley núm. 600 modificó la núm. 252, que había modificó la núm. 5884. En esta se introdujeron cambios en cuestiones concernientes al régimen de obtención y pérdida de reconocimiento por parte de los partidos, aumentando la cantidad de afiliados necesarios para su reconocimiento legal y la cantidad de votos necesarios en las elecciones para poder mantenerlo. Mientras la Ley núm. 252 había establecido para tales fines el 5 % de los votos emitidos en el certamen anterior, la núm. 600 indicó el 5 % del total de los inscritos en el padrón. En tanto que la fecha tope para la solicitud de reconocimiento pasó de 60 a 120 días. La no presentación en dos elecciones

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consecutivas fue contemplada como una causa de pérdida del reconocimiento.

En 1992, la Ley núm. 8-92 unificó el carnet de cédula de identidad y el de inscripción en el Registro Electoral y pasó a llamarse cédula de identidad y electoral,5 estableciéndose como el único documento a portar a la hora del sufragio. En ese año, la Ley núm. 12-92 presentó la modificación de unos 29 artículos de la Ley Electoral núm. 5884, destacando entre los cambios la división de las facultades de la JCE en reglamentarias, administrativas y jurisdiccionales; también contempló todo lo relativo a la implementación de la anterior Ley núm. 8-92, estableció la segunda vuelta siempre y cuando ningún candidato obtuviese más de la mitad de los votos válidos emitidos. Su mayor novedad fue la implementación de los colegios electorales cerrados, establecidos en el artículo 89 de la Constitución, figura que no refiere únicamente al uso de un padrón de electores, sino también a que los electores concurrentes debían anotarse en una lista por orden de llegada antes del cierre del colegio, momento en el cual ya ningún candidato podría inscribirse y era entonces cuando empezaba la votación.

En 1997 fue promulgada la Ley Electoral núm. 275-97, resultado de un anteproyecto elaborado por la propia JCE (presidida entonces por el Dr. César Estrella Sadhalá) y de una «consulta electoral» organizada por dicho organismo junto a la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado (COPRYME) en 1997. En dicha consulta se produjo un amplio

5 Sin embargo, mantuvo los mismos derechos que otorgaban ambos documentos para los mayores de edad, mientras que continuaba sin habilitar a los menores de edad para votar, tampoco les otorgaba la capacidad legal para actuar a nombre propio ni hacía desaparecer la autoridad parental de los padres sobre sus hijos o hijas.

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proceso de debate y discusión sobre la normativa en cuestión, obteniéndose más de 300 propuestas sobre el nuevo estatuto jurídico que regularía los procesos electorales; sobre todo, se recibió una cantidad importante de propuestas destinadas a lograr una mayor democratización del sistema político. Adicionalmente, y, como una contribución a los trabajos que ya la JCE había iniciado para hacer efectiva la aplicación de la ley, la COPRYME –con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)– decidió auspiciar un estudio que contribuyera al debate sobre la definición e implementación de la reglamentación. (Pérez, 2014)

A raíz de la extensión de la norma y sus nuevas inclusiones, esta pudo considerarse para entonces, como el más amplio marco regulador electoral hasta esa fecha, ya que en ella se contemplaron por vez primera temas sustanciales como la cuota mínima de 25 % de mujeres para las candidaturas a nivel congresual y municipal, el financiamiento público de los partidos políticos y candidaturas electorales, el voto preferencial y el voto de los dominicanos en el exterior, entre otros. También se agregaron nuevos requisitos para el reconocimiento legal y la extinción de la personería jurídica de los partidos, se creó un marco integral para la materialización de las elecciones, abordándose el día de las votaciones, el escrutinio, los cómputos, la anulación del proceso y las infracciones electorales, entre otros.

En el año 2000 se promulgó la Ley núm. 12-00, que modificó la parte final del artículo 268 de la Ley Electoral núm. 275-97, para que, en lo adelante, se leyera de la siguiente manera:

Cuando se trate de cargos de diputados, en la composición total de las nominaciones y propuestas a la Junta Central Electoral, los partidos y las agrupaciones políticas incluirán una

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proporción no menor del treinta y tres por ciento (33 %) de mujeres a esos cargos. Igual proporción de mujeres se incluirán en las nominaciones y propuestas que formulen los partidos y las agrupaciones políticas para los cargos municipales presentados por ante las juntas electorales del municipio correspondiente, excepto el cargo de sindico. Este porcentaje deberá ser colocado en la lista de elección en lugares alternos con relación a los cargos asignados a los hombres. La Junta Central Electoral y las juntas electorales velarán porque se cumplan estas disposiciones incluyendo las circunscripciones electorales. Toda propuesta en la cual no se respete este porcentaje será nula y no podrá ser aceptada por el organismo electoral correspondiente.

Ahora bien, es preciso anotar que, a pesar de este tipo de modificaciones puntuales, no fue sino hasta el año 2018 con la Ley núm. 33-18, de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, y luego la Ley núm. 15-19, de Régimen Electoral (2019), cuando se volvió a promulgar una normativa electoral y de partidos íntegra. En el caso de la Ley núm. 33-18, esta partió, al igual que la núm. 275-97, de un anteproyecto preparado por la JCE y la OEA. Conforme con D’Oleo (2018), desde muchos puntos de vista, esta ley puede ser considerada como un logro para la institucionalización partidaria, ya que dicta reglas de organización interna y de transparencia en cuanto a estos…

La autora establece que a partir de esta ley, se dotó a la JCE de mayores facultades, especialmente en términos de supervisión y control del proceso electoral. Agrega que se contemplaron reglas específicas sobre la duración, prohibiciones y control aplicables a las propagandas de las precampañas y campañas electorales. También se estableció el procedimiento para la formación de partidos y los requisitos para la obtención del reconocimiento

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por parte de la JCE, se reordenó la distribución de los recursos, se limitaron las cantidades que puedan recaudar los partidos y los candidatos para las campañas y se aumentó la cuota de participación obligatoria de la mujer a 40 % en cargos electivos. A la vez, se creó una nueva cuota de 10 % para la participación de jóvenes, dígase, personas entre 18 y 35 años.

Ahora bien, a pesar de sus luces y sombras, esta normativa llegó 21 años después que su antecesora a la legislación electoral dominicana; su discusión y aprobación fue apresurada y somera. De acuerdo con Pérez Reyes,

(…) tras muchas discusiones, acuerdos y desacuerdos que llevaban años y años, en el 2018 por fin se logró la aprobación de la Ley núm. 33-18 o Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos… luego de que las dos facciones que dentro del oficialista Partido de la Liberación Dominicana (PLD) lideran Danilo Medina y Leonel Fernández, llegaran a un acuerdo sobre el tipo de elecciones primarias, o sea abiertas o cerradas, con un punto común, que sean simultáneas y organizadas por la Junta Central Electoral (JCE). Esta aprobación que estuvo precedida por las pugnas internas, aun continuó dentro del PLD, donde «los aires reeleccionistas» mantuvieron un clímax entre los seguidores del presidente de la República y los del presidente del partido. (2018)

En este punto, es pertinente anotar que, dado que las primarias debían realizarse en una fecha específica al año siguiente y había plazos que cumplir y, sobre todo, la pugna entre las facciones del entonces partido gobernante (PLD) estaba en su

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apogeo, el foco de estudio de la normativa estuvo colocado primordialmente en las primarias y se pasaron por alto muchos aspectos sensibles de esta. Consecuentemente, apenas dos meses después de haber sido promulgada, al menos 12 de los artículos de esta ley (núm. 33-18) fueron sometidos o cuestionados por vulnerar derechos constitucionales. Estos fueron los artículos 8, 9, 15, 16, 25, 31, 42, 44, 45, 46, 49 y 54. Entre estos, destacó el sometimiento del abogado Namphi Rodríguez, quien sometió una acción directa de inconstitucionalidad (ADI) contra el artículo 44 de la referida ley, alegando que vulneraba los artículos 40, numeral 15 y 49; 49, numeral 1; y 79, numerales 7 y 74 de la Constitución. El artículo 44 de la Ley núm. 33-18 establecía en su numeral 6: La difusión de mensajes negativos a través de las redes sociales que empañen la imagen de los candidatos será sancionada conforme a los artículos 21 y 22 de la Ley núm. 53-07, sobre Crímenes y Delitos de Alta Tecnología. (Guzmán Then, 2018) Asimismo, los abogados Juan Jesús Peña, Pascual Guzmán y José Ramón Ovalle sometieron otra ADI contra el párrafo 3 del artículo 45 (sobre los organismos que deciden el método de elección de candidatos), mientras que el abogado José Alejandro Ogando sometió otra contra los artículos 8 (causa de renuncia automática de afiliación) y el 54 (cuota de 10 % para la juventud). Otros artículos importantes sometidos fueron aquellos señalados por el presidente de Alianza-País, Guillermo Moreno, quien sometió 10, que a su entender transgredían la Constitución, resaltando el artículo 25, párrafo 12, que prohibía a los partidos de nuevo reconocimiento concurrir aliados en el primer proceso electoral ante el cual se presentaren. Según su opinión, «esta disposición es esencialmente discriminatoria, violatoria del principio de que la ley es igual para todos». Por último, el

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entonces presidente de la JCE, Julio César Castaños Guzmán, criticó el requisito consignado en el artículo 49 de la ley, que en su párrafo tercero exigía a los precandidatos que tuvieran un tiempo de militancia o permanencia mínima en el partido, agrupación o movimiento político consignado en los estatutos orgánicos del partido, agrupación o movimiento político por la que aspira a postularse. (Guzmán Then, 2018)

Posteriormente, el Tribunal Constitucional (TC) declaró «no conforme con la Constitución» los artículos 8 (causa de renuncia automática de afiliación), 43 (limitación al proceso de la precampaña política dentro de los partidos) y varios numerales de los artículos 25, 44 y 49 de la Ley núm. 33-18. Lo mismo ocurrió con el numeral 12 del artículo 25, que prohibía a los partidos, agrupaciones y movimientos políticos concurrir aliados en el primer proceso electoral al que se presentasen, debiendo postular candidaturas propias en cualquier nivel; los numerales 4, 6 y 7 del artículo 44, que prohibían toda propaganda negativa, sancionaban la difusión de mensajes a través de las redes sociales que empañaran la imagen de los candidatos y prohibían la promoción política a través de mensajes publicitarios por los diferentes medios de comunicación radial y televisiva durante el período de precampaña, respectivamente.

Igual fallo recibieron las acciones contra el artículo 44 párrafo 3, que disponía la retención de los fondos aportados por el Estado a los partidos como sanción por la no presentación de su información financiera a tiempo; el artículo 45 párrafo tercero, que otorgaba poder a la cúpula de los partidos para escoger el método de elección de candidatos, y el 49, acápite 3, acerca del tiempo mínimo de militancia que debía tener un afiliado

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para aspirar y ostentar una precandidatura o candidatura en un partido.6 (Peña, 2019; Guante Mieses, 2019)

Al margen de esto –y paralelamente a este proceso de sometimiento por inconstitucionalidad a diversos articulados de la Ley núm. 33-18–, un año después de la aprobación de esta última fue promulgada la Ley núm. 15-19, Orgánica de Régimen Electoral. Esta pieza legal, si bien es cierto que trajo consigo innumerables novedades, sobre todo, la actualización del marco regulatorio electoral dominicano –especialmente en lo concerniente a la campaña, elecciones, candidaturas, financiamiento, delitos y crímenes electorales, entre otros–, no menos cierto es que, a pocos días de su promulgación fue atacada en inconstitucionalidad por varios de sus artículos. Entre estos destaca, por un lado, el sometimiento por parte de la Fundación Prensa y Derecho contra el artículo 284, sobre los delitos electorales, numeral 18, que castigaba con penas de 3 a 10 años a quienes violaren las normas constitucionales, éticas y legales sobre uso de medios de comunicación impresos, electrónicos y digitales. Resaltó también la acción impulsada por 33 legisladores de distintos partidos que sometieron una modificación del párrafo II, numeral 9 del artículo 92 y del 136, en busca de que la cuota de género fuera aplicada por circunscripciones electorales.7 (Campos, 2019a)

Visto esto, es preciso indicar que el hecho de que ambas leyes, a tan solo meses de haber sido aprobadas fueran atacadas en inconstitucionalidad y en la mayoría de los casos los artículos objetados hayan sido declarados contrarios a la Constitución constituye, en cierta forma, una muestra de que ambas piezas

6 En la Tabla 5, se presentan todas las disposiciones sometidas, cuestionadas y declaradas inconstitucionales de esta normativa en forma compilada. 7 Ver nota anterior.