Estudos económicos da OCDE: Portugal 2021 - Resumo

OECD Economic Surveys Estudos económicos da OCDE PORTUGAL PORTUGAL Resumo

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• Portugal tem vindo a recuperar de uma recessão profunda • As políticas públicas podem atenuar os riscos de pobreza e as tensões no setor da saúde U N C H • As vulnerabilidades macroeconómicas devem ser tratadas para que a recuperação seja sustentávelV ERS • A exploração do potencial digital pode estimular o crescimento da produtividade

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Dezembro 2021 DECEMBER 2021

2 .ESTUDOS ECONÓMICOS DA OCDE SOBRE PORTUGAL – RESUMO

Principais conclusões Políticas para uma recuperação mais sólida e resiliente • A recuperação económica seja lenta devido às medidas de confinamento necessárias para conter a propagação do vírus.

• A dívida pública é superior a 130 % do PIB, e o aumento dos passivos contingentes pode dificultar a consolidação orçamental. Falta informação detalhada sobre a estratégia para a contenção da despesa pública nos próximos anos.

• Os fundos da UE disponíveis, incluindo ao abrigo do plano «Next Generation EU», irão alcançar níveis inéditos. A absorção poderá ser lenta devido a obstáculos na conceção, aprovação e execução dos programas.

• O envelhecimento da população coloca a sustentabilidade financeira do sistema de pensões sob pressão.

• As vulnerabilidades do setor empresarial aumentaram. É provável que as insolvências disparem depois do fim da moratória de crédito, apesar da nova medida de alívio introduzida. O Governo tenciona reforçar o apoio à capitalização das empresas.

• Uma vaga de insolvências poderá traduzir-se num aumento acentuado dos incumprimentos de crédito.

• O número de processos de insolvência pendentes nos tribunais é elevado e suscetível de aumentar significativamente.

• As regras em matéria de conflitos de interesses para titulares de cargos políticos não são suficientemente rigorosas. Não existem regras específicas para o relacionamento dos deputados com o setor privado e com os grupos de interesses.

Dar resposta aos desafios sociais e ambientais em tempos de crise • Tal como muitos outros países da OCDE, Portugal foi duramente atingido pela pandemia, que exerceu uma forte pressão sobre o setor da saúde, agravada pela escassez de profissionais de saúde. O rácio de enfermeiros e prestadores de cuidados continuados por habitante continua a ser baixo em comparação com a média da OCDE. • A crise da COVID-19 provocou mudanças importantes no mercado de trabalho. As perspetivas de emprego pioraram para os jovens e os trabalhadores pouco qualificados.

• Para cumprir os novos objetivos ambiciosos em matéria climática e reduzir a poluição atmosférica nas grandes cidades é imperativo reduzir as emissões de gases com efeito de estufa no setor dos transportes.

• Apesar de estar projetado um aumento dos recursos para a modernização das infraestruturas hidráulicas, estes serão insuficientes para garantir serviços de elevada qualidade e evitar fugas. Os municípios carecem de conhecimentos especializados para conceber e executar projetos de infraestruturas hidráulicas.

Aproveitar os benefícios da transição digital • Os preços da banda larga são relativamente altos. A elevada concentração do mercado no setor das telecomunicações e a baixa mobilidade dos consumidores são indicadores de uma pressão concorrencial insuficiente.

• As escolas e os docentes não possuem equipamento adequado para usar e integrar as TIC durante as aulas. O Governo lançou um conjunto de medidas para solucionar este problema no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência.

• O número de profissionais nas áreas das CTEM e das TIC deverá aumentar para colmatar o défice de competências. Seria conveniente fazer ingressar mais mulheres em cursos de CTEM e das TIC. Melhorar a igualdade de género é um dos objectivos do plano de recuperação e de resiliência.

• A participação nos programas de aprendizagem para adultos é baixa, especialmente entre os trabalhadores pouco qualificados, mais expostos ao risco de serem afetados pela transição digital. Existem programas ambiciosos para solucionar este problema, mas as pessoas não abrangidas pelos programas têm poucos incentivos para prosseguirem a sua formação.

• A falta de conhecimentos e de competências na área das tecnologias digitais compromete a adoção de ferramentas digitais nas pequenas empresas. As PME têm dificuldade em implementar medidas de cibersegurança e cumprir a legislação em matéria de proteção de dados. O Plano de Recuperação e Resiliência inclui um conjunto de programas para apoiar a transição digital nas PME.

ESTUDOS ECONÓMICOS DA OCDE SOBRE PORTUGAL – RESUMO . 3

Principais recomendações Políticas para uma recuperação mais sólida e resiliente • Manter o apoio da política orçamental até a recuperação estar bem avançada, direcionando-o, ao mesmo tempo, para áreas mais específicas.

• Assim que a recuperação estiver bem encaminhada, levantar progressivamente as medidas de apoio e anunciar uma estratégia clara e credível para a consolidação orçamental a médio prazo.

• Garantir a execução transparente e eficaz dos programas financiados com fundos da UE. • Dar prioridade aos projetos com maior impacto económico e social, determinado com base numa análise custo-benefício.

• Reforçar a ligação entre o adiamento da idade de reforma e o aumento da esperança média de vida, a fim de continuar a garantir a sustentabilidade financeira a longo prazo do sistema de pensões. Alargar essa ligação à idade mínima para a reforma antecipada.

• Reforçar os apoios diretos às empresas de forma atempada, direcionada e temporária, recorrendo a injeções de quasecapital, empréstimos garantidos pelo Estado ou subsídios a fundo perdido.

• Reforçar os incentivos para os bancos reduzirem os seus empréstimos não produtivos, caso se revelem insuficientes.

• Considerar a criação de uma empresa nacional de gestão de ativos.

• Encorajar o recurso à via extrajudicial para os processos de insolvência.

• Adotar códigos de conduta para os contactos com representantes de grupos de interesses, incluindo um registo dos lóbis.

Dar resposta aos desafios sociais e ambientais em tempos de crise • Melhorar as condições de trabalho dos profissionais de saúde, nomeadamente para facilitar o recrutamento.

• Aumentar os recursos afetados aos serviços públicos de emprego para que possam prestar apoio individualizado e chegar aos candidatos a emprego, especialmente aos mais jovens.

• Dinamizar o investimento na mobilidade elétrica e nos transportes públicos, tal como previsto no Plano de Recuperação e Resiliência.

• Assim que a recuperação estiver bem encaminhada, aumentar progressivamente a cobertura do imposto sobre o carbono e, ao mesmo tempo, conceder apoios financeiros à população para que adote comportamentos mais ecológicos.

• Continuar a aumentar o investimento em infraestruturas hidráulicas e reforçar o apoio técnico prestado aos municípios em matéria de conceção e execução de projetos de infraestruturas hidráulicas, aplicando os fundos da UE

Aproveitar os benefícios da transição digital • Eliminar as restrições à mobilidade dos consumidores impostas pelos operadores de telecomunicações, por exemplo, limitando a inclusão de cláusulas de fidelização nos contratos e prestando informações mais transparentes sobre a qualidade dos serviços.

• Dinamizar e alargar a disponibilização de recursos digitais adequados às escolas e aos professores, incluindo formação contínua regular sobre a utilização das TIC. • Continuar a promover a inscrição de mulheres nas áreas de CTEM, reforçando as campanhas de comunicação e o contacto precoce com projetos de TIC, como planeado • Considerar a criação de uma conta pessoal de formação profissional para adultos, com vales mais generosos para os trabalhadores pouco qualificados.

• Alargar a cobertura dos programas para que as pequenas empresas possam receber formação digital, serviços de aconselhamento e informação sobre segurança e privacidade após uma avaliação exaustiva do seu impacto.

4 . ESTUDOS ECONÓMICOS DA OCDE SOBRE PORTUGAL – RESUMO

Portugal tem vindo a recuperar de uma recessão profunda À semelhança do que ocorreu noutros países da OCDE, a pandemia causou um enorme sofrimento humano e desencadeou uma recessão profunda. A economia tem vindo a recuperar rapidamente, com o apoio das políticas públicas, mas a incerteza quanto às perspetivas permanece elevada.

Verificou-se uma retoma acentuada da atividade económica, após uma forte contração em 2020 (Figura 1). No entanto, a atividade nos setores mais gravemente afetados, incluindo o turismo e a hotelaria, continua muito aquém dos níveis anteriores à crise.

Figura 1. A pandemia atingiu a economia severamente Produto Interno Bruto, Índice 2015T1 = 100

115 110 105

As medidas de apoio diretas e indiretas ajudaram a amortecer o choque económico. As medidas de manutenção do emprego limitaram as perdas de postos de trabalho. A taxa de desemprego, situada em 6,3 % no terceiro trimestre de 2021, mantém-se abaixo dos níveis anteriores à crise (6,6 % em 2019). Graças à política monetária favorável na área do euro e a um amplo conjunto de medidas, entre as quais garantias estatais para empréstimos, subsídios, diferimento das obrigações fiscais, bem como a moratória aplicável às prestações de crédito das empresas e famílias afetadas pela pandemia, foi possível evitar um aumento súbito das insolvências e dos incumprimentos de crédito.

As perspetivas económicas dependem fundamentalmente da evolução da pandemia, em especial da eficácia das vacinas contra as mutações do vírus. Embora a taxa de vacinação seja a mais alta da OCDE, a recuperação está rodeada de muitas incertezas (Quadro 1). A persistente fraqueza da atividade económica devido às ruturas no abastecimento e às restrições para conter a pandemia poderão desencadear novas perdas de postos de trabalho e insolvências de empresas financeiramente vulneráveis.

As políticas orçamental e monetária têm de continuar a apoiar a economia até a recuperação estar firmemente em curso.

Agilidade na resposta política à rápida evolução económica será fundamental para limitar as perdas ao nível da capacidade de produção e os efeitos negativos da histerese no mercado de trabalho. A concessão de novos subsídios e as injeções de capital nas empresas em dificuldades, mas viáveis, poderão contribuir para a retoma. Uma implementação rápida e eficaz do Instrumento de Recuperação da União Europeia (designado por «Next Generation EU») pode apoiar a atividade económica e, ao mesmo tempo, reduzir as vulnerabilidades estruturais da economia. Deve ser dada prioridade aos projetos com maior benefício económico e social.

100 95 90

Portugal

85 80

2015

2016

Peers 2017

OECD

2018

2019

2020

2021

Por «pares» entende-se a média ponderada da Grécia, Itália e Espanha Fonte: base de dados Perspetivas Económicas da OCDE

Quadro 1. A recuperação é robusta 2019

2020

2021

2022

Produto interno bruto Taxa de desemprego (%)

2,7

-8,4

4,8

5,8

6,6

7,0

6,9

6,7

Saldo orçamental (% do PIB)

0,1

-5,8

-4,3

-2,4

Dívida pública (Maastricht, % do PIB)

116,6

135,2

133,4

128,3

Fonte: Perspetivas Económicas da OCDE n.º 110

.5 ESTUDOS ECONÓMICOS DA OCDE SOBRE PORTUGAL – RESUMO . 5 INTRODUCTION

As políticas públicas podem atenuar os riscos de pobreza e as tensões no setor da saúde A crise veio acentuar o risco de aumento da pobreza e das desigualdades e colocou o sistema de saúde sob grande pressão. Para garantir uma recuperação inclusiva, será necessário reforçar as políticas públicas na área da saúde e do mercado de trabalho.

A pandemia afetou de forma desproporcionada os setores de atividade com maior intensidade de contactos que empregam uma elevada percentagem de trabalhadores com vínculos precários e acesso limitado à proteção social (Figura 2). Os serviços públicos de emprego devem adaptar-se às novas circunstâncias no mercado de trabalho, incluindo à subida do desemprego entre os jovens. É necessário reforçar a capacidade de inclusão das pessoas afastadas do mercado de trabalho, especialmente os jovens, considerando que a percentagem de candidatos a emprego que recorrem aos serviços de emprego é das mais baixas da OCDE. Poderá ser útil flexibilizar um pouco mais as condições estritas de elegibilidade, de modo a melhorar a cobertura das prestações de desemprego. Também será fundamental redobrar esforços para alargar os programas de formação e adaptá-los às necessidades do mercado de trabalho, a fim de facilitar a mobilidade profissional e melhorar a empregabilidade dos trabalhadores dispensados. É, por isso, de saudar a inclusão de medidas de combate ao desemprego juvenil e à precariedade laboral no Plano de Recuperação e Resiliência de Portugal.

A pandemia veio revelar importantes vulnerabilidades no setor da saúde. Durante a terceira vaga da pandemia, em finais de 2020, os hospitais públicos atingiram praticamente a sua capacidade máxima, o que gerou atrasos no acesso aos cuidados de saúde. A escassez de pessoal de enfermagem e de prestadores de cuidados continuados é notória, e a carga horária dos profissionais de saúde aumentou substancialmente.

A pandemia veio agravar os problemas de saúde mental, o que apela a um reforço rápido das políticas públicas nessa área.

Figura 2. A perda de emprego concentrou-se nos jovens e trabalhadores temporários Índice, 2019T4 = 100 120 110 100 90 Total employment

80

Employment under temporary contract

70 60

Employment of workers under 25 18Q1

18Q3

19Q1

19Q3

Fonte: Instituto Nacional de Estatística.

20Q1

20Q3

21Q1

21Q3

6. ESTUDOS ECONÓMICOS DA OCDE SOBRE PORTUGAL – RESUMO

As vulnerabilidades macroeconómicas devem ser tratadas para que a recuperação seja sustentável A ação política deverá fazer face a novos riscos financeiros e orçamentais. Devem intensificar-se os esforços para lançar as bases de uma economia mais ecológica.

Existe o risco de as insolvências dispararem na sequência da supressão gradual dos apoios públicos. As empresas portuguesas são, na sua grande maioria, de pequena dimensão e encontram-se subcapitalizadas, sendo vulneráveis a choques económicos. Cerca de um terço dos empréstimos bancários a sociedades não financeiras estiveram abrangidos pela moratória de crédito, que terminou em setembro de 2021. Os instrumentos de quase-capital ou a concessão de subsídios a fundo perdido podem reduzir o risco de uma vaga de incumprimentos e de dívida excessiva. A reforma recente aumentou a eficácia do regime das insolvências e deverá facilitar a reestruturação das empresas. Não obstante, o recurso aos processos extrajudiciais continua a ser limitado, pelo que, atendendo ao elevado número de processos pendentes, existe o risco de congestionamento dos tribunais no futuro.

O aumento dos créditos em incumprimento pode pesar sobre a rendibilidade dos bancos e condicionar a oferta de crédito necessário para financiar o investimento. A entidade reguladora e a autoridade de supervisão reforçaram os incentivos para que os bancos limitem a acumulação de empréstimos não produtivos nos seus balanços. A adoção de medidas de apoio ao desenvolvimento dos mercados secundários para empréstimos não produtivos poderia também contribuir para a alienação de ativos em imparidade. Uma das opções políticas consiste na criação de uma empresa nacional de gestão de ativos.

Quando a recuperação económica estiver bem estabelecida, Portugal terá de anunciar uma estratégia de consolidação orçamental a médio prazo que seja credível e transparente.

A dívida pública, superior a 130 % do PIB, é uma das mais elevadas da OCDE. O rápido envelhecimento da população pesa sobre as finanças públicas e, com o aumento dos passivos contingentes, acentuaram-se os riscos de insustentabilidade.

O sistema de pensões deverá adaptar-se de forma a moderar os futuros aumentos de custos relacionados com o envelhecimento da população.

A modernização do processo orçamental, incluindo a aplicação da orçamentação baseada no desempenho, é crucial para garantir uma utilização eficiente dos fundos públicos, incluindo os disponibilizados pela UE. É necessário acelerar a implementação da Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, que é um dos objetivos do Plano de Recuperação e Resiliência, e melhorar a capacidade de monitorização e avaliação das políticas públicas, de modo a reorientar a despesa para utilizações produtivas.

O instrumento «Next Generation EU» constitui uma oportunidade única para favorecer uma trajetória de crescimento sustentável em termos ambientais. A redução da captação de água continua a ser uma prioridade fundamental, que exige novos investimentos na modernização das infraestruturas hidráulicas existentes. Para atingir o objetivo ambicioso de se tornar uma economia neutra em carbono até 2050, conforme previsto no Plano Nacional Energia e Clima 2030, a redução das emissões deve acelerar significativamente, nomeadamente reforçando ainda mais a produção de eletricidade a partir de fontes renováveis e tornando o setor dos transportes mais ecológico. A ação política tem de combinar incentivos à redução dos danos ambientais com apoios ao investimento em atividades menos poluentes e medidas de compensação para as famílias de baixo rendimento afetadas pelas medidas ambientais adotadas.

Intensificar a luta contra a corrupção pode favorecer o crescimento inclusivo. A prevenção da criminalidade económica tem ocupado um lugar de destaque na agenda do Governo, registando-se com agrado que está em curso a aplicação da nova estratégia nacional de combate à corrupção.

O reforço dos mecanismos de ação penal e o fomento da responsabilização e integridade dos titulares de altos cargos públicos constituem uma prioridade.

ESTUDOS ECONÓMICOS DA OCDE SOBRE PORTUGAL – RESUMO . 7 INTRODUCTION

A exploração do potencial digital pode estimular o crescimento da produtividade Uma maior adesão às tecnologias digitais – através de melhores infraestruturas e do desenvolvimento das competências – é suscetível de impulsionar o crescimento potencial. O apoio da UE poderia ajudar a acelerar esta mudança.

As tecnologias digitais podem contribuir para uma recuperação mais rápida, estimulando a produtividade e oferecendo soluções inovadoras e adaptadas às mudanças de comportamento induzidas pela pandemia. Portugal alcançou progressos notáveis na transição digital, mas ainda persistem grandes disparidades na adoção das TIC por parte das pessoas e das empresas. O Plano de Ação para a Transição Digital 2020, que visa combater as clivagens digitais, é de saudar, tendo em conta que os atrasos na difusão tecnológica, sobretudo nas pequenas empresas, prejudicam o crescimento da produtividade e a inclusão.

A qualidade das infraestruturas de comunicação é boa, mas a implantação e a cobertura da rede de fibra nas zonas rurais ainda pode ser melhorada. Embora o número de assinaturas de banda larga de alta velocidade seja dos mais elevados da OCDE, ainda existe margem para aumentar a utilização da banda larga móvel. Os preços da banda larga, mesmo dos serviços básicos, são altos para os padrões internacionais, o que reflete a baixa pressão concorrencial entre os operadores dos serviços. A disputabilidade do mercado pode ser reforçada se forem reduzidas as barreiras à mobilidade dos consumidores entre operadores. É fundamental dotar a população de competências digitais e de base para “abraçar” a transformação digital. A percentagem da população com baixos níveis de escolaridade é relativamente elevada, sendo que apenas um terço dos portugueses possui competências digitais acima do nível básico (Figura 3). A falta de competências digitais é particularmente acentuada entre os trabalhadores mais velhos e as pessoas pouco qualificadas.

Apesar de alguns progressos terem sido realizados no passado, a percentagem de mulheres licenciadas em tecnologias de informação e comunicação (TIC) poderia ser mais elevada. O âmbito de aplicação da iniciativa, abrangente e ambiciosa, dedicada ao reforço das competências digitais «Incode2030» será alargado com a implementação do Plano de Ação para a Transição Digital 2020.

É necessário acelerar a reforma dos sistemas de ensino e de formação profissional. Grande parte das escolas e dos docentes não possuem equipamento adequado para usar e integrar as TIC durante as aulas. As desigualdades na educação agravaram-se com a pandemia. Devem continuar a envidar-se esforços para promover a formação dos professores e equipar as escolas. Apesar das medidas ambiciosas destinadas a promover a educação e formação de adultos, os níveis de participação têm sido relativamente baixos, o que revela a necessidade de aumentar os incentivos à formação, sobretudo para os trabalhadores com empregos mais afetados pela transformação digital. Uma das opções para promover a educação e formação de adultos passa pela criação de contas pessoais de formação profissional, com vales mais generosos para os trabalhadores pouco qualificados, juntamente com a expansão da oferta de formação, o desenvolvimento de cursos em linha e a maior flexibilização dos percursos de qualificação.

Ainda há uma grande margem para aumentar o investimento em tecnologias digitais e ativos intangíveis complementares nas pequenas empresas. Existe um conjunto de medidas de incentivo à adoção das TIC e ao estabelecimento de parcerias entre empresas e centros de investigação para estimular a inovação. O seu âmbito de aplicação deverá ser alargado com a implementação do Plano de Recuperação e Resiliência.

A multiplicação de iniciativas comporta um certo risco de dispersão e perda de eficiência, pelo que deveria efetuar-se uma avaliação rigorosa.

Figura 3. As competências digitais dos adultos são inferiores à média Proporção de indivíduos com competências digitais acima do nível básico, 2019

% 70 60 50 40 30 20 10 0

ITA

Fonte: Eurostat

PRT

ESP

OECD

ISL

Estudos económicos da OCDE

PORTUGAL

À semelhança do que ocorreu noutros países da OCDE, a pandemia desencadeou uma recessão profunda em Portugal e colocou o sistema de saúde sob grande pressão. A resposta política ajudou a amortecer o choque e, graças também ao progresso da vacinação, a recuperação está a ganhar dinamismo. Contudo, é muito provável que a crise deixe cicatrizes, agravando a pobreza e as desigualdades. Para garantir uma recuperação inclusiva, será necessário reforçar as políticas na área da saúde e do mercado de trabalho. A ação política também terá de fazer face a novos riscos financeiros e orçamentais. Uma aplicação rápida e eficaz do Plano de Recuperação e Resiliência ajudará a enfrentar estes desafios e a assegurar uma recuperação duradoura. Uma maior adesão às tecnologias digitais – através da melhoria das infraestruturas e do desenvolvimento das competências – é suscetível de impulsionar o crescimento a longo prazo. Para aproveitar os benefícios da transição digital, sem deixar ninguém para trás, será fundamental dotar a população de competências digitais e de base e, ao mesmo tempo, promover o investimento e a inovação nas pequenas empresas.

SECÇÃO ESPECIAL: TIRAR O MÁXIMO PARTIDO DA TRANSFORMAÇÃO DIGITAL

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