Priročnik sprejemanja zakonov by Zavod PIP

Kako lahko nevladne organizacije in posamezniki vplivamo na spremembo zakonodaje? Pripravila: Anita Zotlar Mlakar, univ. dipl. prav.

Oktober, 2012

Kazalo 1.

Predgovor ........................................................................................................................................ 3

Zakonodajni postopek ..................................................................................................................... 3 2.1.

Načelo javnosti ........................................................................................................................ 4

2.2.

Zakonska iniciativa .................................................................................................................. 5

2.3.

Obvezne sestavine predloga zakona ....................................................................................... 6

2.4.

Faze zakonodajnega postopka ................................................................................................ 8

2.5.

Poslovniški instituti ob zakonodajnem postopku .................................................................. 12

Zakonodajni referendum .............................................................................................................. 15

Peticija ........................................................................................................................................... 16

Lobiranje ....................................................................................................................................... 18 5.1.

Lobiranje nevladnih organizacij – primer Amnesty International Slovenije .......................... 20

1. Predgovor Nevladne organizacije in posamezniki imamo možnost sodelovanja v pripravi in sprejemanju zakonov in predpisov na lokalni, nacionalni in nenazadnje tudi EU ravni odločanja. Žal se teh možnosti v premajhni meri zavedamo in poslužujemo. Ker menimo, da je temu krivo tudi premajhno poznavanje možnosti, ki jim na tem področju imamo, predvsem pa nepoznavanje zakonskih okvirjev, v katerih lahko tovrstno participiranje pri javnih zadevah poteka, smo pripravili priročnik, ki podaja pregled postopkov, ki so na voljo nevladnim organizacijam in posameznikom za vključevanje v sprejemanje zakonov in predpisov.

2. Zakonodajni postopek1 Za sprejemanje sprememb ustave ter za sprejemanje zakonov in drugih aktov je predviden poseben postopek. Postopek na splošno pomeni natančno določen potek ravnanj pri ustvarjanju pravnih aktov, sestavljajo pa ga posamezna dejanja, ki si sledijo in se opravljajo po vnaprej predvidenem oziroma predpisanem vrstnem redu (fazah, stopnjah). Njegov namen je, da se bo pri ustvarjanju oziroma sprejemanju pravnih aktov uporabila vsa potrebna pozornost, premišljenost itd., ki jo zahteva pravni akt glede na njegovo pomembnost. Državni zbor je pristojen za sprejem vrste pravnih aktov, pri čemer se postopki za njihovo sprejemanje razlikujejo. V najširšem smislu lahko vse postopke razdelimo na: • • •

postopek za spremembo ustave; postopek za sprejem zakona (zakonodajni postopek); postopek za sprejem drugih predpisov in aktov državnega zbora.

Zakonodajna funkcija v Republiki Sloveniji pripada Državnemu zboru, zakonodajni postopek pa je predpisan v poslovniku državnega zbora in je urejen podobno kot zakonodajni postopki v drugih evropskih državah. Zakonodajni postopek se prične z vložitvijo predloga zakona (zakonsko iniciativo), z samo obravnavo predloga zakona v Državnem zboru pa so predvidene tri obravnave (branje) oziroma tri faze zakonodajnega postopka: • • •

splošna razprava (prva obravnava predloga zakona oziroma prvo branje) razprava in glasovanje o členih (druga obravnava predloga zakona oziroma drugo branje) in razprava in glasovanje o zakonskem predlogu v celoti (tretja obravnava predloga zakona oziroma tretje branje).2

Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/ZakonodajniPostopek. J. Rupnik, R. Cijan, B. Grafenauer, Ustavno pravo Republike Slovenije, Knj. 2, Posebni del, Studio Linea, Maribor 1996, str. 171.

2.1.

Načelo javnosti

Načelo javnosti izhaja že iz same narave demokratično ustrojenega zakonodajnega telesa. 3 Zato mora biti parlament prizorišče odprtih in javnih razprav, kjer se noben zakon ne more pripravljati na način, da javnost o njem ne bi bila seznanjena.4 V poslovniku Državnega zbora je dokaj natančno opredeljen način uresničevanja načela javnosti v zakonodajnem postopku, saj je ureditvi tega vprašanja namenjeno posebno podpoglavje.5 Uveljavljeno je temeljno pravilo, da so plenarna zasedanja državnega zbora, kakor tudi seje delovnega telesa, javna. Izjemoma omenjene seje ali njeni posamezni deli potekajo brez navzočnosti javnosti, in sicer v primerih, kadar državni zbor ali njegova delovna telesa obravnavajo gradivo, ki vsebuje tajne podatke oz. druge podatke, ki terjajo takšno ravnanje na podlagi zakona. Poslovnik kot minimalno merilo za uresničevanje načela javnosti določa, da mora biti na vsaki takšni seji omogočeno predstavnikom medijev neposredno spremljanje seje v prostoru, kjer ta poteka, ali pa jim je to omogočeno s tehničnimi pripomočki. Pogoje za delo predstavnikov medijev v državnem zboru sicer natančneje določajo še posebna pravila.6 Poleg predstavnikov medijev, ima pravico prisostvovati na javni seji državnega zbora tudi vsaka druga oseba, ki sicer nanjo ni bila vabljena, če to dopuščajo prostorske in tehnične zmogljivosti državnega zbora. Na ta način poslovnik nadgrajuje omenjeni minimalni standard uresničevanja načela javnosti.7 K uresničevanju načela javnosti v zakonodajnem postopku, poleg poslovniške ureditve ter drugih uveljavljenih načinov sodelovanja državnega zbora z javnostjo, prispevajo tudi nekateri drugi predpisi, ki jih na tem mestu velja omeniti. S sprejemom Resolucije o normativni dejavnosti je državni zbor podkrepil pomen uresničevanja omenjenega načela. Resolucija namreč nalaga odgovornost vsem predlagateljem predpisov ter tistim, ki le-‐te sprejemajo, da ob pripravi predpisov, njihovi obravnavi ter sprejemanju, med drugim upoštevajo tudi načelo transparentnosti. Slednje predpostavlja, da se politiko urejanja določenega področja predstavi cim širši javnosti ter v postopkih priprave in sprejemanja omogoči njen odziv oziroma vpliv. V izvedbenem smislu ima zelo pomembno vlogo pri uresničevanju načela javnosti vpeljava t.i. parlamentarnega televizijskega kanala, ki ga je predvidel Zakon o Radioteleviziji Slovenija8 z namenom podrobnejšega spremljanja in celovitega informiranja javnosti o aktivnostih državnega zbora oziroma njegovih delovnih teles. Tudi novela Zakona o sodelovanju med državnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije je v tem pogledu 3

A. Igličar, Zakonodajni proces z osnovami nomotehnike, Pravna fakulteta, Ljubljana 2004, str. 114. D. Zajc, Sodobni parlamentarizem in proces zakonodajnega odločanja, Fakulteta za držbene vede, Ljubljana 2009, str. 17. 5 Poslovnik državnega zbora (PoDZ-‐1), Uradni list RS, št. 35/02 s spr., v okviru poglavja »III. Organizacija in delovanje državnega zbora« in podpoglavje »9. Javnost dele«. 6 Generalna sekretarka državnega zbora je dne 5.5.2009 sprejela interni akt »Pogoji za delo predstavnikov medijev v državnem zboru«, dostopno na: http://www.dz-‐ rs.si/wps/portal/Home/mediji/deloNovinarjev/pogojiZaDeloNovinarjev. 7 M. Pretnar, Normativna ureditev zakonodajnega postopka v Sloveniji, Pravna fakulteta, Maribor 2011, str. 9-‐ 10. 8 Zakon o Radioteleviziji Slovenija (ZRTVS-‐1), Uradni list RS, št. 96/05, 109/05, 105/06 in 26/09, v drugem odstavku 3. člena določa: »Javna služba po tem zakonu poleg programov iz prejšnjega odstavka obsega tudi poseben nacionalni televizijski program, namenjen neposrednim prenosom sej Državnega zbora Republike Slovenije in njegovih delovnih teles ter predvajanju posnetkov teh sej, kadar neposredni prenos ni mogoč, in celovitemu informiranju javnosti tudi o vsem drugem parlamentarnem dogajanju, vključno s sejami Državnega sveta Republike Slovenije, mednarodnimi aktivnostmi parlamenta, posveti v organizaciji Državnega zbora Republike Slovenije oziroma njegovih delovnih telesih ali Državnega sveta Republike Slovenije in drugimi aktivnostmi, povezanimi z uresničevanjem ustavnih pristojnosti slovenskega parlamenta.«. 4

uveljavila pomembno spremembo, po kateri so seje pristojnih delovnih teles državnega zbora v omenjenih zadevah za javnost odprte.9 Načelo javnosti pa se nenazadnje uresničuje tudi z javno razpravo in glasovanjem poslank in poslancev o zakonskih predlogih, kar omogoča vpogled v njihovo delo in interese, ki jih zastopajo.10

2.2.

Zakonska iniciativa

V samem zakonodajnem postopku je mogoče ločiti pobudo oziroma zakonsko iniciativo, ki pomeni predlaganje zakona državnemu zboru in s tem torej sprožitev zakonodajnega postopka, in sam zakonodajni postopek, ki poteka v državnem zboru. Zakonsko iniciativo – to je pravico predlaganja zakonov imajo: • • • •

vlada, vsak poslanec državnega zbora, najmanj pet tisoč volilcev, državni svet.

Kot predlagatelj zakona se v praksi (enako velja tudi za zahodne demokracije) največkrat pojavlja vlada, kar izhaja iz njenega ustavnega položaja in poznavanja stanja na posameznih področjih, ki jih je potrebno zakonsko urediti. Iz dosedanje prakse delovanje državnega zbora je moč ugotoviti, da se tudi poslanci večkrat odločijo za predlaganje zakonov, tkim. ljudska zakonska iniciativa, ko lahko zakon predlaga 5.000 volilcev, pa je v praski uporabljena redkeje.11 Državni svet lahko predlaga državnemu zboru sprejem zakonov ali sprememb in dopolnitev posameznih določb zakonov. To je pomembna iniciativna vloga državnega sveta v zakonodajnem procesu. Izraža se s pobudami in zahtevami državnih svetnikov in predlogi komisij ter interesnih skupin državnega sveta. Do danes je državni svet vložil 23 pobud.12 Z gotovostjo pa lahko rečemo, da bo Vlada ostala daleč najpomembnejši predlagatelj zakonov in drugih pravnih aktov, ki jih sprejema državni zbor. Zakonska iniciativa ne pomeni, da predlagatelj samo ugotovi potrebo po izdaji zakona in predlaga sprejem nekega zakona, temveč mora predlagatelj pripraviti tudi predlog zakona, ki vsebuje ob naslovu zakona tudi uvod (oceno stanja, razloge za sprejem zakona, cilje in načela zakona, oceno finančnih sredstev, potrebnih za njegovo izvajanje in druge učinke, ki bodo nastale v zvezi z njegovim izvajanjem), besedilo členov in obrazložitev, predlagatelj pa določi tudi svojega predstavnika, ki bo sodeloval v obravnavi predloga na sejah Državnega zbora in matičnega delovnega telesa. V zakonodajno telo je torej treba poslati že podrobno pripravljen in celovito izdelan zakonski projekt. 9

Zakon o spremembi Zakona o sodelovanju med državnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije (ZSDZVZEU-‐A), Uradni list RS, št. 43/10, je črtal dotedanji 7. člen zakona, ki je določal: »Delovna telesa iz prejšnjega člena obravnavajo in odločajo o zadevah EU na sejah, ki niso odprte za javnost. Po seji svoje odločitve sporočijo javnosti.«. 10 Prim. A. Igličar, Zakonodajni proces z osnovami nomotehnike, Pravna fakulteta, Ljubljana 2004, str. 115. 11 J. Rupnik, R. Cijan, B. Grafenauer, Ustavno pravo Republike Slovenije, Knj. 2, Posebni del, Studio Linea, Maribor 1996, str. 172. 12 Vir: http://www.ds-‐rs.si/?q=drzavni_svet/pristojnosti.

2.3.

Obvezne sestavine predloga zakona

Ne glede na predlagatelja zakona, pa mora vsak predlog zakona vsebovati vse elemente oziroma sestavine, ki jih določa poslovnik. Na ta način je poslovnik nekoliko otežil nosilcem zakonske iniciative izvrševanje njihove ustavne pravice. Vsak predlog zakona mora tako vsebovati naslov zakona, uvod, besedilo členov in obrazložitev. Kadar so predložene v zakonodajni postopek spremembe in dopolnitve zakona, mora predlagatelj v predlogu priložiti tudi besedilo členov zakona, ki se s predlaganim noveliranjem spreminjajo. Če predlog zakona ne vsebuje zahtevanih sestavin, predsednik državnega zbora pozove predlagatelja, da predlog zakona najkasneje v petnajstih dneh dopolni. V kolikor predlagatelj tega v predpisanem roku ne stori, se šteje, da predlog zakona ni bil vložen.13 Za naslov zakona je najpomembnejše, da je kratek, precizen ter da se v njem odraža bistvena vsebina zakona.14 Pri noveliranju zakonov, zlasti tedaj, ko gre za manjši vsebinski poseg v veljavni zakon, je potrebno pazljivost pri naslovu zakona nameniti tudi pravilni uporabi terminov "sprememba" in "dopolnitev" glede na to, ali sta v predlogu zakona sploh oba predvidena oziroma v kakšnem slovničnem številu (ednina, dvojina ali množina). Zelo pomemben del predloga zakona predstavlja njegov uvod, ki po poslovniku zajema: • • • •

•

oceno stanja in razloge za sprejem zakona, cilje, načela in poglavitne rešitve predloga zakona, oceno finančnih posledic predloga zakona za državni proračun in druga javna finančna sredstva, navedbo, da so sredstva za izvajanje zakona v državnem proračunu zagotovljena, če predlog zakona predvideva porabo proračunskih sredstev v obdobju, za katerega je državni proračun že sprejet, prikaz ureditve v drugih pravnih sistemih in prilagojenosti predlagane ureditve pravu Evropske unije; prikaz ureditve v drugih pravnih sistemih mora vsebovati prikaz ureditve v najmanj treh pravnih sistemih držav članic Evropske unije, druge posledice, ki jih bo imel sprejem zakona.

Iz navedenega je razvidno, da poslovnik postavlja dokaj visoke zahteve predlagatelju zakona, da pripravi dejansko analizo stanja, osnovano na resničnih15 podatkih, opredeli temeljne vsebinske rešitve, vse finančne učinke predloga zakona in prikaže ustrezen primerjalno-‐pravni pregled ter tudi navede morebitne druge posledice sprejema zakona. Na ta način poslovnik predpostavlja, da mora predlagatelj predložiti kvalitetno pripravljen uvodni del predloga zakona, s katerim bo dokazal potrebo po sprejemu zakona ter upravičil vsebinsko predlagane rešitve v njem. Zato je potrebno te 13

M. Pretnar, Normativna ureditev zakonodajnega postopka v Sloveniji, Pravna fakulteta, Maribor 2011, str. 5. A. Igličar, Zakonodajno odločanje, CZ Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1994, str. 34. 15 Načelno mnenje Komisije za preprečevanje korupcije št. 220: »Ravnanje uradnih oseb ministrstva, ki besedilo predloga in razloge za sprejem zakonskih določb izdelajo na podlagi neutemeljenih ocen in trditev ter na ta način pripravijo zakonodajalca, da sprejme zakon, ki v nasprotju z ustavno zajamčeno neodvisnostjo in integriteto sodne oblasti omogoča enemu od udeležencev v konkretnem sodnem postopku, da si v njem okrepi položaj, je kršitev dolžnega ravnanja in omogočanje neupravičene koristi drugemu, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.«, dostopno na https://www.kpk-‐rs.si/sl/nadzor-‐in-‐preiskave/odlocitve-‐in-‐ mnenja-‐komisije/nacelna-‐mnenja/07/2010/nacelno-‐mnenje-‐stevilka-‐220. 14

zahteve poslovnika razumeti predvsem v stremljenju zakonodajalca, da sprejema ustrezne zakonske rešitve, ki bodo veljale za daljše časovno obdobje in bodo dosegale želene oziroma načrtovane učinke. Nenazadnje je, s sprejemom Resolucije o normativni dejavnosti16, državni zbor k pripravi in sprejemanju boljše zakonodaje zavezal sebe, kot tudi vse pripravljavce oziroma predlagatelje zakonov ter drugih predpisov. Tako nastane situacija, ko na eni strani ustava zagotavlja štirim različnim predlagateljem pravico do uresničevanja zakonske iniciative, po drugi strani pa so poslovniške zahteve ter standardi v omenjeni resoluciji postavljeni tako visoko, da izvrševanje te pravice lahko bistveno otežijo. Pri tem ne gre pozabiti, da so tudi nosilci zakonske iniciative v medsebojno neprimerljivem položaju, saj vlada, glede na razpoložljivost različnih virov in možnosti pri pripravi zakonskih predlogov bistveno odstopa od ostalih predlagateljev. Zato je do neke mere razumljivo, da se v praksi spoštovanje omenjenih zahtev oziroma standardov ob vložitvi predlogov zakonov preverja predvsem v formalnem smislu, kar pomeni, da mora uvod predloga zakona vsebovati vse poslovniško predvidene sestavine. Običajno pa se zakonskih predlogov ne zavrača kot nepopolne iz razloga, da posamezne sestavine iz uvoda zakona vsebujejo napačne ocene ali podatke. To bi namreč pomenilo, da se zakonska iniciativa dodatno omejuje, pri čemer bi bila vsebinska presoja o tem prepuščena izključno predsedniku državnega zbora. Besedilo členov predloga zakona je poleg naslova njegov edini del, ki se ga lahko v teku zakonodajnega postopka spreminja in dograjuje. Poslovnik določa, da se morata v besedilu členov smiselno uporabiti ženski in moški spol v prvih členih oziroma poglavjih zakona, ki določajo temeljne subjekte predloga zakona, z navedbo, da se v nadaljnjem besedilu uporablja naslavljanje v moškem spolu. Ta obveznost pa velja le, kadar se ne predlagajo spremembe in dopolnitve zakona. To poslovniško določilo bi kazalo spremeniti, saj se tudi s spremembami in dopolnitvami zakonov lahko na novo določajo temeljni subjekti.17 Besedila členov morajo biti oblikovana v skladu s pravili nomotehnike, pomeni da so ustrezno oštevilčena, lahko vsebujejo naslove ter so običajno tudi razvrščena po poglavjih, ki sledijo logični strukturi zakona (npr. splošne določbe, vsebinska poglavja, kazenske določbe, prehodne in končne določbe). Z obrazložitvijo se pojasni vsebina in namen posameznih členov predloga zakona ter posledice in medsebojne povezave zakonskih rešitev. Obrazložitev členov je zelo pomemben del predloga zakona, ki lahko ključno pripomore k razumevanju oziroma kasnejši razlagi zakonskega besedila. Žal pa se v praksi temu delu posveča premalo pozornosti, saj so obrazložitve pogostokrat vsebinsko zelo skope ali pa so dejansko le ponovljeni izrazi iz samega člena v nekoliko drugačnem vrstnem redu. Včasih so obrazložitve podane k več členom skupaj, kar tudi ni povsem v skladu s poslovnikom in lahko otežuje razumevanje oziroma razlago posameznega člena predloga zakona. Na podlagi navedenega bi zato kazalo v prihodnosti temu posvetiti večjo pozornost ter dosledneje spoštovati poslovniške zahteve.18 16

Resolucija o normativni dejavnosti (ReNDej), Uradni list RS, št. 95/09. Prim. J. Pogorelec, Državni zbor: Hitrejši, a težavnejši zakonodajni postopek?, Pravna praksa, GV Revije, 2002, št. 28, str. 5. 18 M. Pretnar, Normativna ureditev zakonodajnega postopka v Sloveniji, Pravna fakulteta, Maribor 2011, str. 5-‐ 8. 17

2.4.

Faze zakonodajnega postopka

Predlog zakona Zakon lahko predlaga vlada, vsak poslanec in najmanj pet tisoč volilcev. Sprejem zakona lahko predlaga državnemu zboru tudi državni svet. Vsak predlog zakona mora vsebovati naslov zakona, uvod, besedilo členov in obrazložitev. Po poslovniku državnega zbora se zakonodajni postopek deli na tri faze: • • •

prvo, drugo, tretjo obravnavo zakona.

Državni zbor se lahko odloči za združitev obravnav (združitev faz na isti seji), podaljšanje ene obravnave na več sej, skrajšanje rokov, prekinitev obravnave, umik predloga zakona … V vsaki fazi postopka je posebej pomembna vloga delovnih teles (predvsem odborov) Državnega zbora, ki obravnavajo zakonske predloge. Posebno mesto ima pri tem tkim. matično delovno telo, to je telo, v katerega delovno področje spada predlagani zakon glede na vsebino materije. Delovno telo mora podati k predlogu zakona pisno poročilo, v katerem navede svoja stališča in predloge in ga pošlje predsedniku Državnega zbora. Na seji Državnega zbora poročevalec komisije predstavi poročilo, navede razloge za sprejeta mnenja in predloge ter povzame glaven dileme iz razprave. Zelo pomembno vlogo v vseh fazah oziroma obravnavah ima sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve, ki podaja svoja mnenja o skladnosti z ustavo in pravnim sistemom ter predloge v zvezi s pravno-‐ tehnično obdelavo zakona (to mnenje in predloge obravnava matično delovno telo). 19 Za dejanja v vsaki fazi zakonodajnega postopka so predpisani roki, tako je potrebno podrobno preučiti poslovnik državnega zbora.

J. Rupnik, R. Cijan, B. Grafenauer, Ustavno pravo Republike Slovenije, Knj. 2, Posebni del, Studio Linea, Maribor 1996, str. 173.

Slika 1 (Vir: arhiv Državnega zbora)

Prva obravnava Prva obravnava se opravi le izjemoma, če jo zahteva najmanj deset poslancev, sicer pa poslovnik določa, da je prva obravnava opravljena s posredovanjem predloga zakona poslancem. V prvi obravnavi se še ne obravnavajo posamezne zakonske rešitve po posameznih členih, temveč se opravi samo splošna razprava o predlogu zakona: o razlogih, ki zahtevajo sprejem zakona ter o načelih, ciljih in poglavitnih rešitvah predloga zakona. Prva obravnava se lahko konča na dva načina: • •

bodisi s sklepom državnega zbora, naj se postopek nadaljuje, bodisi s sklepom, da se zakon sploh ne sprejme, s čimer je postopek končan.20

Druga obravnava Druga obravnava predloga zakona se opravi najprej v matičnem delovnem telesu in nato na podlagi poročila matičnega delovnega telesa na seji državnega zbora. V tej fazi se o zakonu ne razpravlja na splošno. Zato v tej fazi v razpravi ni več mogoče dajati splošnih pripomb in predlogov, temveč se lahko besedilo predloga zakona dopolnjuje in spreminja le z amandmaji, se pravi s predlogi za dopolnitev ali spremembo besedila posameznega člena zakona. Vendar pa lahko predstavnik vsake poslanske skupine, če se o zakonu ni opravila splošna razprava, v drugi obravnavi kratko predstavi stališče poslanske skupine do predloga zakona. Matično delovno telo opravi v drugi obravnavi razpravo in glasovanje o amandmajih k zakonu. Amandmaje lahko vlagajo poslanci in matično delovno telo, vlada pa le v primeru, če ni predlagatelj zakona. Predlagatelj zakona pa lahko vloži amandmaje k vloženim amandmajem. Po končani obravnavi amandmajev in členov na matičnem delovnem telesu se pripravi dopolnjen predlog zakona, in sicer tako, da se v predlog zakona za drugo obravnavo vključi vse na matičnem delovnem telesu sprejete amandmaje. Državni zbor opravi razpravo in glasovanje o dopolnjenem predlogu zakona in le o tistih členih zakona, h katerim so bili vloženi amandmaji. K dopolnjenemu predlogu lahko vlagajo amandmaje poslanska skupina, 10 poslancev in vlada, kadar ni predlagateljica zakona. Predlagatelj zakona pa lahko, enako kot v postopku pred matičnim delovnim telesom, vloži amandmaje k vloženim amandmajem. Če so bili v drugi obravnavi sprejeti amandmaji k manj kot desetini členov dopolnjenega predloga zakona, lahko predlagatelj na isti seji opravi tudi tretjo obravnavo zakona. če k zakonu ni bil sprejet noben amandma, pa državni zbor na isti seji preide na glasovanje o zakonu. Zakonodajni postopek se v drugi obravnavi lahko tudi konča. Do tega pride v primeru, če matično delovno telo sklene, da zakon ni primeren za nadaljnjo obravnavo. V tem primeru državni zbor o predlogu zakona ne razpravlja, ampak zgolj glasuje o tem sklepu-‐če ga potrdi, je zakonodajni postopek končan, sicer pa se zakon vrne v obravnavo matičnemu delovnemu telesu. 21 Tretja obravnava V tretji obravnavi, ki se praviloma opravi na prvi seji državnega zbora, ki sledi drugi obravnavi zakona, razpravlja državni zbor o predlogu kot celoti in le izjemoma o posameznih členih zakona in sicer le o 20

Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/ZakonodajniPostopek. Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/ZakonodajniPostopek.

tistih členih, h katerim so bili v drugi obravnavi dani amandmaji. Amandmaje lahko vložijo predlagatelj zakona, vlada, tudi kadar ni predlagateljica zakona in poslanska skupina, ne pa več posamezni poslanci, niti deset poslancev. Če se ugotovi, da so s sprejetimi amandmaji posamezne določbe predloga zakona medsebojno neusklajene ali neusklajene z drugimi zakoni, predlagatelj v določenih primerih pa matično delovno telo, pripravi uskladitveni amandma. Če uskladitveni amandma ni sprejet, je zakonodajni postopek končan. Po končani razpravi v tretji obravnavi zakona, oziroma po sprejemu uskladitvenih amandmajev se glasuje o predlogu zakona v celoti. Zakon je sprejet, če je število glasov, oddanih za, večje od števila glasov, oddanih proti, torej je zakon sprejet z večino opredeljenih glasov, razen seveda, kadar je za sprejemanje posameznega zakona predpisana zahtevnejša večina. 22 Nujni postopek za sprejem zakona Poleg rednega zakonodajnega postopka je zakon lahko sprejet tudi po nujnem postopku, ki naj bi se uporabljal le izjemoma in sicer v primeru, kadar je sprejem zakona nujen zaradi interesov varnosti ali obrambe države, zaradi odprave posledic naravnih nesreč ali zato, da se preprečijo težko popravljive posledice za delovanje države. Po določbah, ki veljajo za nujni postopek, se opravi tudi ratifikacija mednarodne pogodbe. 23 Skrajšani postopek za sprejem zakona V skrajšanem postopku v prvi obravnavi ni mogoča splošna razprava, druga in tretja obravnava predloga zakona se opravita na isti seji, poleg tega pa ne veljajo roki, ki so določeni za posamezna opravila v rednem zakonodajnem postopku. Skrajšani postopek se uporablja za manj pomembne spremembe zakona, razveljavitev zakona ali njegovih posameznih določb, manj zahtevne uskladitve zakona z drugimi zakoni ali s pravom Evropske unije ali za spremembe in dopolnitve zakona v zvezi s postopkom pred ustavnim sodiščem oziroma z odločbo ustavnega sodišča. V skrajšanem postopku v prvi obravnavi ni mogoča splošna razprava, druga in tretja obravnava pa se opravita na isti seji. 24 Ponovno odločanje o zakonu Poleg rednega in nujnega postopka je v določenih primerih predvidena tudi uporaba posebnega postopka za ponovno odločanje o zakonu. Ta pride v poštev le, če je državni svet vložil zoper že sprejet zakon odložilni oz. suspenzivni veto, torej zahteval, da državni zbor o zakonu ponovno odloča. V tem postopku se opravi razprava o zahtevi državnega sveta. Pred razpravo lahko predstavnik državnega sveta obrazloži zahtevo državnega sveta, poročevalec matičnega delovnega telesa predstavi mnenje delovnega telesa, predstavnik predlagatelja pa lahko obrazloži mnenje predlagatelja. O zakonu se ponovno ne odloča več z navadno relativno, temveč z navadno absolutno večino, razen seveda, če je za sprejem zakona v rednem postopku predpisana zahtevnejša večina. 25 Razglasitev zakona 22

Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/ZakonodajniPostopek. Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/ZakonodajniPostopek. 24 Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/ZakonodajniPostopek. 25 Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/ZakonodajniPostopek. 23

Ko je zakon v državnem zboru sprejet, še ne začne takoj veljati, ampak je za njegovo uveljavitev potrebna še razglasitev (promulgacija) zakona in njegova objava (publikacija). Po ustavi razglaša zakone predsednik republike in sicer najkasneje v osmih dneh po njihovem sprejetju, razen če je državni svet zahteval, naj državni zbor o zakonu še enkrat odloča ali če je bila vložena pobuda ali zahteva za razpis naknadnega referenduma. Ustava tudi določa, da zakon začne veljati petnajst dni po objavi, razen če je v njem samem določeno drugače. 26 Uradno prečiščeno besedilo zakona Poslovnik tudi določa, da zakonodajno-‐pravna služba Državnega zbora po vsaki spremembi ali dopolnitvi zakona pripravi neuradno prečiščeno besedilo zakona, ki se objavi v elektronski obliki na spletnih straneh Državnega zbora. Na podlagi sklepa, ki ga sprejme Državni zbor na predlog matičnega delovnega telesa, vlade ali poslanske skupine, zakonodajno-‐pravna služba pripravi uradno prečiščeno besedilo. Uradno prečiščeno besedilo potrdi Državni zbor brez razprave. Državni zbor lahko sklene, da vsa uradna prečiščena besedila potrdi z enim glasovanjem. Uradno prečiščeno besedilo se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in v elektronski obliki na spletnih straneh Državnega zbora. 27 Zakonodajni postopek v poslovniku Državnega zbora: 114.-‐154. člen (PoDZ-‐1).

2.5.

Poslovniški instituti ob zakonodajnem postopku

Poslovniška ureditev z večfaznim zakonodajnim postopkom načeloma predvideva, da se predlogi zakonov sprejemajo na postopen, premišljen način, ki omogoča dovolj poglobljeno razpravo ter tehten razmislek zakonodajalca o izbiri najboljših možnih zakonskih rešitev. V tem smislu pa poslovnik omogoča uporabo še nekaterih institutov, ki sicer formalno ne sodijo v pravni okvir zakonodajnega postopka, kot je bil prikazan v prejšnjem poglavju, vendar lahko nudijo dobro vsebinsko oporo zakonodajalcu pri njegovih odločitvah. Ob tem vseeno velja poudariti, da še tako optimalno poslovniško zasnovan potek zakonodajnega postopka ter raznovrstnost drugih poslovniških institutov, sama po sebi ne moreta prispevati k kakovostnejši obravnavi zakonskih predlogov. V kolikor za njihovo uporabo ni prave politične volje oziroma se ta pretežno podreja le hitremu sprejemanju, premalo pa kvaliteti zakonskih rešitev, ali če je vsebinska priprava omenjenih predlogov tako slaba, da bi jih bilo potrebno zavrniti v najbolj zgodnji fazi obravnave, potem se državni zbor kaj hitro lahko znajde v situaciji, ko mora posamezen zakon spreminjati in popravljati tudi po nekajkrat v enem mandatu. Zato mora Državni zbor v izogib tovrstnim pomanjkljivostim stremeti k cilju, da v cim vecji meri, tako v okviru zakonodajnega postopka kot tudi izven njega, izkoristi poslovniške možnosti, ki pripomorejo k sprejemanju cim bolj kvalitetnih zakonov. Tudi ob smotrni uporabi poslovniških institutov predhodne obravnave in javne predstavitve mnenj, ki bosta podrobneje predstavljeni v nadaljevanju, lahko naredi pomemben korak v tej smeri.28 Predhodna obravnava Pri zakonskih odločitvah, kjer je realno pričakovati veliko nasprotujočih si interesov ali na področjih, kjer se poraja vprašanje o smotrnosti zakonskega urejanja, je smiselno, pred vložitvijo zakonskega predloga, o tem preveriti tudi stališča poslancev.29 Zato poslovnik omogoča vsakemu predlagatelju 26

Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/ZakonodajniPostopek. Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/ZakonodajniPostopek. 28 M. Pretnar, Normativna ureditev zakonodajnega postopka v Sloveniji, Pravna fakulteta, Maribor 2011, str. 55. 29 A. Igličar, Zakonodajni proces z osnovami nomotehnike, Pravna fakulteta, Ljubljana 2004, str. 120. 27

zakona, da pred vložitvijo svojega predloga zakona predlaga državnemu zboru, naj se opravi obravnava o temeljnih vprašanjih in družbenih razmerjih, ki naj bi se z zakonom uredila. O takšnem predlogu odloča kolegij predsednika državnega zbora in če ga potrdi, predsednik določi delovno telo, v katerem se to opravi. V tem primeru poslovnik ne uporablja termina matično delovno telo, ki ima po poslovniku v zakonodajnem postopku zelo pomembne pristojnosti in s tem tudi odgovornost. Takšna opredelitev bi namreč bila napačna, saj predhodna obravnava formalno ne sodi v zakonodajni postopek, temveč predstavlja njegovo predfazo, če se predlagatelj kasneje odloči vložiti predlog zakona v zakonodajni postopek. Temeljna naloga predlagatelja v predhodni obravnavi je prikazati zakonodajalcu dejansko stanje na področju, ki naj bi se uredilo z zakonom ter predstaviti teze za normativno ureditev, ki lahko vsebujejo tudi variantne rešitve. Slednje je zagotovo dobrodošlo, saj se poslanci po zaključku predhodne obravnave lažje odločijo za vsebinske usmeritve oziroma podporo posameznim rešitvam, ki naj jih predlagatelj upošteva pri pripravi predloga zakona. Na seji delovnega telesa v predhodni obravnavi lahko sodeluje poleg predlagatelja tudi vlada, kadar sama ni predlagatelj. H gradivu predlagatelja, ki ga je predložil za predhodno obravnavo, poda svoje mnenje tudi zakonodajno-‐pravna služba, če tako zahteva delovno telo. Takšno mnenje je vsekakor dobrodošlo, saj predlagatelja opomni na morebitne vsebinske pomanjkljivosti predlaganih tez tako s sistemsko-‐pravnega vidika kot tudi z zakonodajno-‐tehničnega, če so omenjene teze že predložene v obliki zakonskih členov oziroma poglavij. Upoštevanje pripomb zakonodajno-‐pravne službe lahko v mnogo čem pripomore predlagatelju pri popravkih posameznih dikcij oziroma formulacij besedila predloga zakona, ter se na ta način, ob morebitni njegovi vložitvi v zakonodajni postopek, izogne kasnejšim tovrstnim pripombam. Ko delovno telo konca predhodno obravnavo, sprejme mnenje do predloženih tez in ga posreduje predlagatelju. Če se predlagatelj kasneje odloči za vložitev predloga zakona v zakonodajni postopek, mora v uvodu obrazložiti, kako je upošteval mnenje delovnega telesa in na kakšen način je njegove vsebinske usmeritve oziroma pripombe vključil v besedilo predloga zakona. Tako se predhodna obravnava lahko tvorno vključuje v postopek pripravljanja nove zakonodaje, čeprav je ob tem žal potrebno ugotoviti, da po sprejemu veljavnega poslovnika v juliju 2002 v državnem zboru ni bilo opravljene še nobene predhodne obravnave.30 To dejstvo morda napeljuje k temu, da je ta poslovniški institut nepotreben in bi ga kazalo zaradi nezanimanja njegove uporabe umakniti iz poslovnika. Vendar pa po drugi strani takšna odločitev zagotovo ne bi bila smotrna vsaj toliko časa, dokler državni zbor ne bi na podlagi praktičnih izkušenj prišel do enakega spoznanja. Zato bi za začetek kazalo več volje in zanimanja vseh udeležencev zakonodajnega postopka usmeriti prav v njegovo uporabo. Institut predhodne obravnave je na podoben način urejal tudi prejšnji poslovnik. Temeljna razlika je bila v tem, da se je po prejšnji ureditvi predhodna obravnava lahko opravila tudi na plenarnem zasedanju državnega zbora, če je takšen postopkovni predlog delovnega telesa sprejel državni zbor. V primeru, da se je izvedla predhodna obravnava, je poslovnik določal tudi, da mora sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve podati svoje mnenje k predloženim tezam predlagatelja za normativno ureditev določenega področja.31 Javna predstavitev mnenj Poslovnik omogoča, da delovno telo za potrebe pridobivanja informacij lahko organizira javne predstavitve mnenj, na katere povabi strokovnjake in druge osebe, ki bi lahko dale koristne informacije. Pri tem poslovnik izrecno ne določa, kdo lahko predlaga izvedbo javne predstavitve mnenj, zato takšen predlog na delovno telo lahko naslovi vsakdo, ki ima tovrsten interes. Vendar je ob tem prav dodati, da v praksi to največkrat storijo poslanske skupine, saj se o takem predlogu 30

A. Igličar, Zakonodajni proces z osnovami nomotehnike, Pravna fakulteta, Ljubljana 2004, str. 121. M. Pretnar, Normativna ureditev zakonodajnega postopka v Sloveniji, Pravna fakulteta, Maribor 2011, str. 55-‐57.

delovno telo vedno tudi formalno odloča. Odločitev je sprejeta, če jo podpre večina navzočih članov delovnega telesa. Predlogi za javno predstavitev mnenj se največkrat nanašajo na predloge zakonov ali drugih aktov, ki so bodisi vloženi v parlamentarno proceduro ali pa so še v vladnih postopkih sprejemanja. Če se delovno telo odloči, da bo o neki temi organiziralo javno predstavitev mnenj, mora v ta namen natančno opredeliti vprašanja, o katerih se bo opravila javna predstavitev mnenj ter določiti prostor in čas njene izvedbe. Nato delovno telo pripravi sklic javne predstavitve mnenj, ki se ga javno objavi v glasilih in na spletni strani državnega zbora. Na ta način se s sklicem povabi širšo strokovno in drugo zainteresirano javnost, da se prijavi k aktivnemu sodelovanju ter na javni predstavitvi mnenj razpravlja o obravnavanih vprašanjih oziroma tematiki. Vsi prijavljeni interesenti morajo delovnemu telesu posredovati tudi svoje pisne prispevke. To je pomembno predvsem zaradi tega, ker so vsi sodelujoči na javni predstavitvi mnenj časovno omejeni v svojih razpravah na pet do deset minut, odvisno tudi od izraženega interesa sodelovanja oziroma števila prijavljenih k razpravi. Poleg javno objavljenega poziva k sodelovanju, pa delovno telo pošlje tudi posebna vabila institucijam, katerih delo je neposredno povezano z vsebino obravnavanih vprašanj ter posameznim strokovnjakom s tega področja. Javna predstavitev mnenj se podobno kot predhodna obravnava opravi le na delovnem telesu, ki jo je organiziralo. Na začetku predsedujoči najprej obrazloži pravila poteka javne predstavitve mnenj, nato pa uvodno besedo da predstavniku predlagatelja zakona ali drugega akta, ki je predmet obravnave. Običajno je to vlada, zato v njenem imenu pristojni minister poda uvodno obrazložitev. Zatem predsedujoči po vrstnem redu prijavljenih k razpravi poziva posamezne udeležence, da predstavijo svoja mnenja. Praviloma vsak udeleženec dobi besedo za svojo razpravo le enkrat, razen predlagatelj zakona oziroma vladni predstavnik dobi možnost za zaključno besedo ter poda morebitne odgovore na izpostavljena vprašanja in dileme v razpravi. Ko zadnji razpravljavec konca svoj nastop, predsedujoči sklene razpravo ter opozori udeležence, da bo magnetogramski zapis javne predstavitve mnenj dosegljiv tudi na spletni strani državnega zbora. Ob tem je potrebno dodati, da za razliko od seje delovnega telesa v primeru predhodne obravnave, pri javni predstavitvi mnenj delovno telo ne sprejema nobenih sklepov ali odločitev, ki bi zavezovale predlagatelja zakona oziroma drugega akta. Javna predstavitev mnenj je zato v prvi vrsti namenjena soočanju večjega števila različnih mnenj in argumentov, na podlagi katerih bodo lahko poslanci sprejemali vsebinske odločitve ob obravnavi in sprejemanju zakonskih in drugih predlogov. Nasprotno kot za predhodno obravnavo, pa velja za institut javne predstavitve mnenj, da se v državnem zboru relativno pogosto uporablja, saj je bilo v mandatu državnega zbora 2004 -‐ 2008 izvedenih petnajst javnih predstavitev mnenj v tekočem mandatu pa že enajst. Največ javnih predstavitev mnenj se opravi prav o zakonskih predlogih oziroma posameznih predvidenih rešitvah v njih. Smiselno je, da v teh primerih delovno telo izpelje javno predstavitev mnenj še preden v zakonodajnem postopku v vlogi matičnega delovnega telesa začne vsebinsko posegati v vložen predlog zakona. To pomeni, da mora biti izpeljana najkasneje do druge obravnave na matičnem delovnem telesu, preden slednje začne z obravnavanjem ter odločanjem o posameznih členih in vloženih amandmajih predloga zakona. Le na ta način se lahko doseže največji možni vsebinski učinek, ki ga doprinese javna predstavitev mnenj o predlogu zakona, saj je do tedaj še mogoče celotno besedilo predloga zakona ustrezno spreminjati z amandmaji. V kasnejših fazah zakonodajnega postopka se možnosti amandmajskega poseganja v besedilo predloga zakona vedno bolj ožijo, zato je posledično tudi smotrnost javne predstavitve mnenj temu primerno manjša. Upoštevajoč dejstvo, da tudi institut javne predstavitve mnenj ni formalni del zakonodajnega postopka, tudi v tem primeru poslovnik ne uporablja términa matično delovno telo, zato tudi ni potrebno, da slednje čaka na dodelitev predloga zakona v obravnavo, temveč lahko izpelje javno predstavitev mnenj že prej.

Javno predstavitev mnenj je na zelo podoben način urejal tudi prejšnji poslovnik, pri čemer je moralo delovno telo izpeljati javno predstavitev mnenj, če je to zahtevala vsaj četrtina članov. Kljub temu pa se je ta poslovniški institut vidneje uveljavil šele po sprejemu poslovnika v letu 2002.

3. Zakonodajni referendum Referendum kot najpomembnejša oblika neposrednega odločanja, to je neposrednega izrekanja državljanov o posameznem vprašanju, ki je pomembno za družbeno skupnost, je predviden tudi v okviru zakonodajnih aktivnosti državnega zbora oz. širše rečeno v okviru zakonodajnega postopka. Po ustavi in zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi, ki sicer podrobno opredeljuje pogoje, način, roke, postopke idr. sta predvideni dve vrsti zakonodajnega postopka: • •

predhodni referendum, ko se volilci vnaprej izjavijo o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, in naknadni referendum, ko volilci potrdijo zakon, ki ga je državni zbor že sprejel.

Državni zbor lahko razpiše zakonodajni referendum na svojo pobudo (predlog lahko da vsak poslanec), mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, državni svet ali štirideset tisoč volilcev. Državni zbor razpiše referendum z aktom o razpisu referenduma, ki ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije ni ki mora določati vsebino vprašanja, ki bo dano na referendumu, in dan izvedbe referenduma. Odločitev je na referendumu sprejeta, če zanjo glasuje večina volilcev, ki so glasovali. Če je do sprejetja akta o razpisu zakonodajnega referenduma vloženih več zahtev za razpis predhodnega referenduma o vprašanjih, ki se med seboj izključujejo, mora Državni zbor razpisati referendum o vseh vloženih zahtevah na isti dan. Kot je odločilo Ustavno sodišče je Državni zbor, v primeru, če je sprejeta odločitev na dveh ali več referendumih, vezan na izid tistega, ki je dobil največji odstotek glasov »za« v celotnem številu volilcev, ki so glasovali na posameznem referendumu. V obeh primerih (predhodnega in naknadnega referenduma) je državni zbor vezan na izid referenduma (pravico glasovanja na njem imajo državljani, ki imajo pravico voliti v državni zbor, odločitev oz. predlog pa je na referendumu sprejet, če je zanj glasovala večina volilcev, ki so glasovali). Tako mora pri sprejemanju zakona upoštevati odločitev, sprejeto na predhodnem referendumu (ta se lahko nanaša na vprašanje: ali naj se določeno vprašanja uredi z zakonom; ali naj se uredi, tako kot je predlagano; ali naj se uredi drugače oz. kako; ali naj se uredi vprašanje, ki v zakonu ni urejeno, in kako) in ne more eno leto po izvedbi referenduma sprejeti zakona, ki bi bil v nasprotju z izidom referenduma, niti ponoviti referenduma o istem vprašanju. Glede »doslednega« vsebinskega upoštevanja odločitev na referendumu oz. njenega zakonskega normiranja pa bo lahko prišlo do različnih stališč, pa tudi do sporov, če npr. v Državnem zboru ne bo sprejet ustrezen zakon, ker za to ne bo zahtevane večine, ali pa bo sprejeta zakon, ki bo v nasprotju z referendumsko odločitvijo. V primeru naknadnega referenduma, ko gre zakon, ki ga je državni zbor že sprejel, njegovo veljavnost pa vezal na potrditev na referendumu, zakon ne začne veljati. Če ga volilci niso potrdili oz. so ga zavrnili – v tem primeru državni zbor takega zakona ne pošlje v objavo. Od zakonodajnega referenduma je potrebno ločiti tkim. posvetovalni referendum (poleg tega sta v ustavi predvideni še dve vrsti referendumov – referendum o spremembi ustave in referendum o ustanovitvi občin), ki ga lahko razpiše Državni zbor (na svojo pobudo) o vprašanjih iz svoje

pristojnosti, ki so širšega pomena za državljane Republike Slovenije. Referendum lahko razpiše na celotnem območju država ali na določenem ožjem območju, kadar vprašanje zadeva samo prebivalce tega območja. Državni zbor razpiše referendum, preden končno odloči o posameznem vprašanju, ko torej meni, da je potrebno pred neko odločitvijo ugotoviti večinsko mnenje in stopnjo soglasja državljanov z neko odločitvijo. Na izid tega referenduma državni zbor ni vezan. 32

4. Peticija Pravica do peticije je ena od temeljnih človekovih političnih pravic in svoboščin državljank in državljanov v Republiki Sloveniji je tudi pravica do peticije, ki je urejena v 45. členu Ustave. 45. člen Ustave: "Vsak državljan ima pravico do vlaganja peticij in do drugih pobud splošnega pomena". Smisel te pravice je v tem, da lahko državljanke in državljani vlagamo peticije oziroma pobude brez strahu pred morebitnimi represivnimi ukrepi državnih organov in da državne organe opozarjamo na probleme, nastale v družbi. Kaj je peticija? Peticija je vsaka zahteva oziroma pobuda enega ali več državljanov, ki je splošnega pomena ali pa se nanaša na posamične zadeve, in je naslovljena na enega ali več državnih organov. Oblika peticije Peticija se lahko vloži v obliki zahteve, predloga, prošnje, pritožbe, ugovora ali druge vloge (peticija oziroma vloga). Preden začnete pisati svojo vlogo natančno preberite navodila o postopku za vložitev33 peticije oziroma vloge, še posebej tista, ki se nanašajo na obvezno vsebino peticije oziroma vloge.34 Peticija oziroma vloga (vzorec, PDF 6 KB) V zvezi s čim lahko vložite peticijo oziroma vlogo? Peticijo oziroma vlogo lahko vložite v zvezi z zadevami splošnega pomena ali glede posamičnih zadev, ki se nanašajo na človekove pravice; pravosodje; upravno, civilno ali kazensko pravo ali postopek; delovna razmerja, plače in nadomestila; zdravstveno varstvo in zavarovanje; zaposlovanje in brezposelnost; socialno varstvo in zavarovanje; invalidsko zavarovanje; urejanje prostora; varstvo okolja ipd. Oblika in obvezne sestavine peticije oziroma vloge Peticija je lahko v obliki zahteve, predloga, prošnje, pritožbe, ugovora ali druge vloge. 32

J. Rupnik, R. Cijan, B. Grafenauer, Ustavno pravo Republike Slovenije, Knj. 2, Posebni del, Studio Linea, Maribor 1996, str. 185-‐186. 33 Postopek za vložitev: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/Peticije/PostopekZaVlozitev#2. 34 Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/Peticije.

Obvezne sestavine peticije oziroma vloge: • • • • •

vaše ime, priimek in točen naslov (ulica, hišna in poštna številka ter kraj) naslov zadeve, na katero se peticija oziroma vloga nanaša (zahteva, predlog, prošnja, pritožba, ugovor), vsa pomembna dejstva, ki se nanašajo na zadevo, vaš zahtevek oziroma predlog in vaš podpis.

Peticija oziroma vloga mora biti napisana jasno in čitljivo. Vsebuje lahko tudi priloge oziroma fotokopije ustreznih dokazil. Peticijo oziroma vlogo lahko vložite na dva načina: • •

po pošti, v elektronski obliki.35

Pristojno delovno telo V Državnem zboru je za reševanje peticij, pobud ali vlog državljank in državljanov ustanovljena Komisija za peticije ter za človekove pravice in enake možnosti (Komisija). Njene naloge določa Odlok o ustanovitvi delovnih teles Državnega zbora (Ur. list RS, št. 7/2012 z dne 31. 1. 2012), in sicer med drugim določa, da Komisija: • • • •

• •

•

obravnava pritožbe in predloge (v nadaljnjem besedilu: vloge) državljanov, v katerih opozarjajo na določene probleme pri izvajanju zakonov in drugih aktov, obravnava vloge, ki se nanašajo na posamične zadeve in ukrepa pri pristojnih organih, proučuje prošnje, pritožbe in druge pobude splošnega pomena, ki jih pošiljajo državljani Državnemu zboru in drugim organom ter ugotavlja vzroke zanje, obvešča pristojna delovna telesa Državnega zbora o pojavih, ki nastajajo pri uporabi zakonov in jim predlaga ustrezne ukrepe za učinkovito uresničevanje pravic, dolžnosti in pravnih interesov državljanov, spremlja in proučuje problematiko uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter daje pobude in priporočila organom in pravnim osebam, spremlja in proučuje vprašanja, ki se nanašajo na uresničevanje politike enakih možnosti ter na izvajanje enakopravnega vključevanja žensk in moških na vseh področjih družbenega življenja in dela, spremlja uresničevanje mednarodnih obveznosti Republike Slovenije, ki se nanašajo na človekove pravice, obravnava redna letna in posebna poročila Varuha človekovih pravic ter poročila drugih organov, ki poročajo Državnemu zboru, kolikor se ta nanašajo na izvajanje in uresničevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin in kot zainteresirano delovno telo obravnava predloge zakonov in drugih aktov, ki se nanašajo na človekove pravice in temeljne svoboščine ter zagotavljanje enakih možnosti.36

Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/Peticije/PostopekZaVlozitev#2. Vir: http://www.dz-‐rs.si/wps/portal/Home/ODrzavnemZboru/KdoJeKdo/DelovnoTelo?idDT=DT006.

5. Lobiranje Lobiranje lahko opredelimo kot vplivanje na zakonodajalce, lahko na posameznike ali zakonodajne organe. Bistvo lobiranja je, da politični odločevalec sprejme odločitve, ki so v prid interesni skupini. Govorimo o treh osnovnih členih politične komunikacije, to so interesne skupine, predstavniki te interesne skupine, ki so najeti lobisti in politični odločevalci.37 Metode, ki jih lobisti uporabljajo in jih štejemo med legitimne so: prepričevanje, posredovanje podatkov, priprava analiz in njihovo posredovanje odločevalcem, zbiranje informacij o potekajočih ali napovedanih javno-‐političnih procesih.38 Lobije v Sloveniji lahko razvrstimo v naslednje skupine:39 a) organizirane družbene skupine, med katere lahko štejemo različne predstavnike poklicev ali izobrazbe, ki so zadostno samoorganizirani, da predstavljajo politično moč do oblikovalcev politik. Primeri teh so: zdravniki, študentje in kmetje; b) različne asociacije, ki so se uveljavile kot partnerji vlade ali so povezani z vlado predvsem na področju ekonomske politike, skupine delodajalcev oziroma sindikati; c) vplivne gospodarske panoge -‐ bančništvo, prometni sektor; d) združenja osredotočena na neko specifično področje-‐ vinogradniški lobi, tobačni lobi; e) lobiji glede na nek teritorij (Štajerska, Primorska); f) cerkve kot institucije in religiozne organizacije; g) druge nepolitične organizacije, glede na določen dogodek, dogajanje, sprejem zakonodaje.40 Lobistične interesne skupine uporabljajo različne metode za uveljavljanje svojih interesov. Najpogostejše metode so delovanje preko množičnih medijev, srečanje z visokimi vladnimi uradniki, organiziranje javnih prireditev, stiki s podjetji in gospodarskimi organizacijami, stiki s poslanci in parlamentarnimi skupinami, kolektivna pogajanja, srečanja s predstavniki agencij in skladov ter stiki s predstavniki lokalnih oblasti.41 Lobistične interesne skupine si zaradi lastnega ugleda želijo normativno ureditev področja lobiranja v Sloveniji.42 V praksi se je pokazalo, da se želja po normativni ureditvi lobiranja pojavi zmeraj »post-‐ festum«,43 kot odziv na razkrite zlorabe oblasti, korupcije uradnikov, članov vlade in poslancev z namenom uveljavljanja interesov določenih organiziranih interesnih skupin. Izkušnje iz drugih držav kažejo, da s prepovedjo lobiranja te dejavnosti praktično ne moremo prepovedati.44 V Sloveniji so urejeni samo nekaterih vidiki lobiranja. Lobiranje smiselno urejajo področja posameznih zakonov. Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (ZNOJF-‐1, Uradni 37

Prim. Novak, Lobiranje je vroče, SPEM Komunikacijska skupina, Maribor 2006, str. 38-‐41. Prim. H. Fink, Lobiranje in njegova regulacija, str. 19. 39 Povzeto po: H. Fink, Lobiranje in njegova regulacija, str. 29. 40 Tudi nevladne organizacije. 41 Prim. D. Gueguen, B. Cizelj, Evropsko lobiranje, Doba Epis, Maribor 2007, str. 72-‐83. 42 Prim: H. Fink, Lobiranje in njegova regulacija, str. 31. 43 Prim. R. Medved, Pravna regulacija lobiranja v Sloveniji in Evropski uniji, Pravna fakulteta, Maribor 2010, str. 8. 44 Prim. I. Lukšič, Interesna združenja in lobiranje, str. 281. 38

list RS, št. 20/2006 s spr.), ureja področja, ki se nanašajo na prejemanje daril45 in prijavo premoženjskega stanja javnih funkcionarjev.46 Funkcionar v zvezi z opravljanjem funkcije ne sme prejemati daril, razen protokolarnih daril manjše vrednosti, nikakor ne sme prejemati denarja ali vrednostnih papirjev. Zakon določa, da mora funkcionar takoj, najkasneje pa v roku enega meseca sporočiti komisiji, ki je za to pooblaščena, podatke o svojem premoženjskem stanju. Ta določba velja tudi za župane in podžupane, ki svojo funkcijo opravljajo neprofesionalno. Ne smemo pa seveda prezreti Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK, Uradni list RS, št. 45/2010 s spr.), ki v 4. členu opredeljuje pomen naslednjih izrazov: •

•

»lobiranje« je delovanje lobistov, ki za interesne organizacije izvajajo nejavno vplivanje na odločanje državnih organov in organov lokalnih skupnosti ter nosilcev javnih pooblastil pri obravnavi in sprejemanju predpisov in drugih splošnih aktov, pa tudi na odločanje državnih organov in organov ter uprav lokalnih skupnosti, ter nosilcev javnih pooblastil o drugih zadevah razen tistih, ki so predmet sodnih in upravnih postopkov ter postopkov, izvedenih po predpisih, ki urejajo javna naročila, in drugih postopkov, pri katerih se odloča o pravicah ali obveznostih posameznikov. Za dejanje lobiranja šteje vsak nejavni stik lobista z lobiranci, ki ima namen vplivati na vsebino ali postopek sprejemanja prej navedenih odločitev; »lobist« je oseba, ki opravlja dejanja lobiranja in je vpisana v register lobistov ali oseba, ki opravlja dejanja lobiranja in je zaposlena v interesni organizaciji, za katero lobira oziroma je zakoniti zastopnik ali izvoljeni predstavnik te interesne organizacije; »lobiranci« so funkcionarji in javni uslužbenci v državnih organih in organih lokalne skupnosti ter pri nosilcih javnih pooblastil, ki odločajo ali sodelujejo pri obravnavi in sprejemanju predpisov in drugih splošnih aktov ter odločitev iz 14. točke tega člena, s katerimi z namenom lobiranja komunicira lobist;

Nadalje zakon posveča lobiranju posebno poglavje VIII. »Lobiranje«, pri čemer je pomemben 56. člen, ki določa da lahko lobiranje opravljajo samo registrirani lobisti; hkrati pa določa izjemo od tega pravila, da se oseba, ki lobira za interesno organizacijo, v kateri je zaposlena, za ta namen ni dolžna vpisati v register lobistov. Enako velja za zakonitega zastopnika ali izvoljenega predstavnika interesne organizacije.47 45

Glej 6. člen ZNOJF-‐1. Glej 9. člen ZNOJF-‐1. 47 Poglejte tudi Pojasnilo Komisije za preprečevanje korupcije št. 140: »Ne gre za lobiranje v smislu 14. točke 4. člena ZIntPK, kadar organi javnih oblasti pri oblikovanju in pripravljanju predpisov ali drugih splošnih aktov, politik in ukrepov, te predstavljajo širši javnosti ali ciljnim skupinam s pozivom k sodelovanju ali kadar to dolžnost organom ali javnosti nalagajo posebni predpisi. Pomen besede "nejaven" iz definicije lobiranja se nanaša na nedoločen krog možnih oblik vplivanja lobista, ki se kažejo kot v katerikoli obliki izražena volja, hotenje, namera, namen ipd. vplivati na odločanje pri oblikovanju in sprejemanju predpisov ali v drugih zadevah javnega pomena, z željo, da že prvi stik z lobirancem in namen lobista vplivati ostane nejaven, se pravi prikrit oziroma skrit za tretje osebe in za demokratično kontrolo javnosti. "Stik" iz definicije lobiranja pomeni katerokoli obliko in na nejaven način jasno izraženo namero lobirancu, da lobist želi na nejaven način vplivati na konkretno (politično) odločanje, pri čemer je lahko prvi stik izražen v katerikoli obliki siceršnjega komuniciranja med posamezniki: osebno, pisno, po telefonu, e-‐pošti ali preko drugih komunikacijskih sredstev.« Dostopno na: http://www.kpk-‐rs.si/sl/nadzor-‐in-‐preiskave/odlocitve-‐in-‐mnenja-‐ komisije/pojasnila/02/2011/pojasnilo-‐stevilka-‐140. 46

5.1.

Lobiranje nevladnih organizacij – primer Amnesty International Slovenije

Amnesty International (v nadaljevanju AI) je mednarodna, nevladna in nepolitična organizacija ljudi, ki se zavzemajo za spoštovanje človekovih pravic.48 AI se zavezuje k nepristranskosti, zato se strukture v posamezni državi ne ukvarjajo s posameznimi primeri domnevnih kršitev v svojih državah, ampak primere le posredujejo na sedež organizacije – Mednarodni sekretariat AI v Londonu, kjer jih raziščejo nepristranski raziskovalci. Vizija AI je svet, v katerem vsakdo uživa vse človekove pravice opredeljene v Splošni deklaraciji človekovih pravic in ostalih mednarodnih standardih na področju človekovih pravic. S svojimi kampanjami AI širi splošno osveščenost o pomenu človekovih pravic in nasprotuje njihovim specifičnim kršitvam.49 V nadaljevanju prikazujemo konkreten primer lobiranja mednarodne organizacije AIS na primeru poskusa uvedbe električnih paralizatorjev v slovensko policijo. AIS je v času od avgusta 2004 do decembra 2008 uspešno izvedel obsežno akcijo lobiranja, da se v policijo električni paralizator ne uvede.50 AIS je leta 2004 iz sporočila za javnost slovenske policije izvedel, da želijo uvesti električne paralizatorje kot prisilno sredstvo policije. Takoj za tem je AIS zbral podatke o uporabi paralizatorjev, ki se je v ZDA izkazal kot sredstvo, zaradi katerega je bilo storjeno mnogo kršitev človekovih pravic.51 Uvedba paralizatorja bi pomenila velik poseg v človekove pravice, zlasti pravico do telesne celovitosti, pravico do osebnega dostojanstva, osebne svobode, potencialno tudi prepoved mučenja, nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja ter pravico do življenja. Posebej je AIS motilo, da so napovedali prosto prodajo električnega paralizatorja v državi, brez opravljene konkretne raziskave o njihovi uporabi. Uvedba paralizatorjev je potekala brez razprave v parlamentu. AIS je tako na podlagi teh informacij najprej zaprosil Ministrstvo za notranje zadeve (MNZ) za dodatna pojasnila v zvezi s tem. Odgovorili so, da bo uvedba paralizatorja nadomestilo za strelno orožje, ki je najhujša oblika prisilnega sredstva v državi. Drug argument policije je bil, da je uvedba paralizatorjev nujna zaradi zaščite policistov v primerih napadov nanje. AIS je mnenja, da oba ukrepa omogočata alternativne oblike, ki ne posegajo v človekove pravice. Nadalje je AIS obvestil takratnega predsednika Državnega zbora o omenjeni problematiki. Navedli so argumente, zakaj je uvedba paralizatorja sporna, in ga pozvali, da na sejo Državnega zbora doda razpravo o uvedbi tega prisilnega sredstva. AIS je zahteval od MNZ posredovanje poročila Delovne skupine za uvedbo paralizatorja kot prisilnega sredstva. Sklicevali so se na dostopnost poročila na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ166), saj so podatki v javnem interesu. Ker MNZ informacij sprva ni želelo posredovati, so se na odločbo pritožili, nakar je ministrstvo informacije posredovalo. Po preučitvi poročila so poslali dopis »Odgovor na poročilo Delovne skupine« ministru na notranje zadeve. Objasnili so, da se ne strinjajo, da se paralizator uvede na podlagi podzakonskih predpisov. V poročilu je namreč 48

Več o organizaciji na: http://www.amnesty.org/. Prim. http://www.amnesty.org/en/who-‐we-‐are. 50 Prim. R. Medved, Pravna regulacija lobiranja v Sloveniji in Evropski uniji, Pravna fakulteta, Maribor 2010, str. 42-‐45. 51 Novice o smrtnih žrtvah zaradi uporabe paralizatorja lahko pogosto prebiramo: http://www.24ur.com/novice/crna-‐kronika/umrl-‐zaradi-‐policijskega-‐paralizatorja.html. 49

predlog, da bi se uvedba paralizatorja uredila s pravilnikom, kar bi pomenilo razširjanje policijskih pooblastil. AIS pojasnjuje tudi, da je uporaba paralizatorja zaradi zdravstvenih razlogov izjemno sporna, niti niso opravljene temeljite medicinske analize. Odgovor na poročilo je bil nadalje poslan tudi predsedniku delovnega telesa Državnega zbora za obrambo in pravnemu svetovalcu Državnega zbora, kakor tudi vsem poslancem Državnega zbora. Dosegli so, da je na sejo Komisije Državnega zbora za peticije, človekove pravice in enake možnosti bila uvrščena točka problematike uvajanja električnega paralizatorja v slovensko policijo. Na seji je potekalo soočenje predstavnikov AIS ter MNZ. Predstavili so stališče in kampanjo, ki so jo do takrat izvedli. Poudarili so svoje nestrinjanje z načinom vpeljave paralizatorja brez javne razprave v parlamentu, jasno so se ponovno zavzeli proti prosti prodaji orožja na trgu. Predlagali so tudi, da bi policija sprejela milejše ukrepe za povečanje varnosti, kot so povečano izobraževanje, boljša osebna zaščita in podobno. Opozorili so tudi na zavajajoče raziskave s področja medicine, ki so večinoma financirane s strani proizvajalca paralizatorjev, nikjer po svetu pa še ni bila opravljena neodvisna raziskava, ki bi pokazala vpliv prisilnega sredstva na človeško telo. Namen seje je bil opozoriti poslanke in poslance, da se zavzamejo za javno debato pred uvedbo paralizatorja. AIS je jasno kritiziral poskuse MNZ-‐ja, da se le ta uvede s podzakonskimi predpisi. AIS je po tem ponovno lobiral pri MNZ s tem, ko mu je poslal poročilo AI za leto 2005 glede uporabe paralizatorja v ZDA in Kanadi. Poročilo navaja število smrtni žrtev zaradi paralizatorja, v dopisu pa ponovno navajajo trditve o neskladni uvedbi orožja v policijo z zakonodajo. Kasneje so zahtevali poročilo o poskusni rabi električnega paralizatorja v slovenski policiji za dobo enega leta. Uporabo paralizatorja je namreč nadzorovala Delovna skupina za nadzor in uporabo električnega paralizatorja. Informacije so zahtevali na podlagi informacij javnega značaja. Delovno skupino so zaprosili tudi za sestanek, na katerem bi jim ti predstavili uvajanje paralizatorja v policijo. Lobirali so tudi preko medijskega pritiska s tem, da so javno odjavljali mnenje AIS o nevarnostih uvedbe paralizatorja zaradi kršitev človekovih pravic, opozarjali so do kršitev pravice do življenja, prepoved mučenja in sporen način uvajanja represivnega sredstva. Potekalo je namreč že drugo leto poizkusnega uvajanja paralizatorja v policijo. AIS se je skliceval tudi na mnenje odbora Združenih narodov proti mučenju, ki je bilo odklonilno do uvedbe paralizatorja. Represivno orožje je slovenska policija umaknila takoj po nastopu nove vlade. AIS je za dosego tega cilja lobiral štiri leta, vidimo lahko, da je pri odločitvah izjemno pomembno pridobiti politično naklonjenost. Iz primera so razvidni različni načini lobiranja. AIS si pri svojem delu prizadeva za načine, ki so jim dostopni in so moralno dopustni. Trudijo se predstaviti svoja stališča na podlagi argumentov političnim odločevalcem tako, da sklicujejo sestanke, jih pisno obveščajo o problematiki, se udeležujejo sej delovnih teles parlamenta, pošiljajo mnenja poslancem itd. Lobiranje poteka tudi z obveščanjem medijev o problematiki. Velik del lobistične kampanje se izvaja preko javnih peticij in podpisovanjem apelov. Peticije kasneje množično pošiljajo preko mreže podružnic ambasadam ali vladam držav. Pogosto lobirajo tudi proti multinacionalnim podjetjem, če odbor organizacije v Londonu kršitev človekovih pravic spozna za resno. AI o kršitvah človekovih pravic obvešča Združene narode, Svet Evrope in Evropsko komisijo proti rasizmu in netoleranci.52

R. Medved, Pravna regulacija lobiranja v Sloveniji in Evropski uniji, Pravna fakulteta, Maribor 2010, str. 42-‐45.