Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 143–163 DOI: 10.33896/SZ.2023.1.7

Tomasz Grzegorz Grosse ORCID: 0000-0002-7270-8900 Uniwersytet Warszawski

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19 The German method of managing the crisis in the European Union on the example of the Covid-19 pandemic Abstrakt: Kryzys strefy euro ujawnił specyficzne metody zarządzania tym kryzysem, które były w dużym stopniu inspirowane przez dyplomatów i polityków niemieckich. Dlatego cztery elementy obserwowane w trakcie tego kryzysu można określić mianem „metody niemieckiej” zarządzania sprawami europejskimi. Polega ona na preferowaniu polityki oszczędności, wprowadzaniu silnej warunkowości finansowej, centralizacji zarządzania, wreszcie narracji mającej legitymizować wprowadzane zmiany i stygmatyzować przeciwników. Celem artykułu jest zweryfikowanie metody niemieckiej w odniesieniu do kryzysu pandemicznego w UE. Słowa kluczowe: polityka oszczędności, warunkowość finansowa, centralizacja, narracja antykryzysowa.

Abstract: The Eurozone crisis revealed specific methods of crisis management of that crisis which were largely inspired by German diplomats and politicians. Therefore, the four elements observed in this Eurozone crisis can be described as the “German method” of managing European affairs. It consists in preferring austerity policy, introducing strong financial conditionality, centralizing management, and finally, a narrative that is supposed to

143

Tomasz Grzegorz Grosse

legitimize the introduced changes and stigmatize opponents. The aim of the article is to verify the German method in relation to the pandemic crisis in the EU. Key words: austerity policy, financial conditionality, centralization, anti-crisis narrative.

1. Wstęp Słynna maksyma Jeana Monneta głosi, że Europa będzie budowana w czasie kryzysów i będzie sumą przyjętych wówczas rozwiązań antykryzysowych1. Jeśli słuszna była intuicja jednego z ojców założycieli Wspólnot Europejskich, to postępy integracji mogą odbywać się przede wszystkim w sytuacjach nadzwyczajnych, które wymagać będą odejścia od wcześniejszych reguł i przyjęcia unikalnych rozwiązań. Tak więc wyjątkowa sytuacja oraz polityka antykryzysowa (ang. emergency politics) to okres spodziewanego przez Monneta rozwoju integracji. Jednocześnie suma przyjętych wówczas rozwiązań oznacza, że Wspólnoty, a następnie Unia Europejska, wprowadzały zarówno dobre i efektywne rozwiązania, jak również te połowiczne lub zgoła przeciwskuteczne. Unia integrująca się w czasie kryzysów będzie więc zarówno sumą zjawisk pozytywnych, jak i negatywnych. Tych, które przyspieszają rozwój integracji, ale również mogą być dla niej szkodliwe, przykładowo prowadząc do tendencji dezintegracyjnych.

Co jest równie ważne, metoda rozwoju integracji przez kolejne kryzysy staje się wręcz modelem jej działania, albo cechą ustrojową.

Polega ona niejednokrotnie na łamaniu prawa, w tym wkraczaniu w kompetencje państw członkowskich i narodowych demokracji. Jest to zjawisko określane w literaturze jako pełzające zawłaszczanie kompetencji (ang. competence creep)2 przez Unię Europejską. Wprowadzane są rozwiązania ustrojowe, które wcześniej były dyskutowane, a nawet testowane, ale z reguły nie uzyskiwały odpowiedniej aprobaty politycznej. W tym sensie wdrażane w czasie kryzysu zmiany mogą być przełomowe pod względem ustrojowym. Jednocześnie okres kryzysu cechuje wzmożona aktywność promocyjna, która stara się legitymizować rozwiązania, które nierzadko przecież łamią wcześniejsze reguły i przyzwyczajenia. Jak wcześniej wspomniałem, powoduje to polaryzację polityczną, stygmatyzowanie oponentów, a nawet próby ich odsunięcia od wpływu na władzę.

Celem artykułu jest ocena metod zarządzania kryzysowego w Unii Europejskiej (UE). Metodologia badania polega na przywołaniu najważniejszych sposobów działania antykryzysowego w czasie problemów strefy euro po roku 1 2

J. Monnet, Memoirs, Collins 1978.

S. Garben, Competence Creep Revisited, „Journal of Common Market Studies” 2019, vol. 57, no. 2, s. 205–222.

144

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

2010. Ten etap badania zostanie oparty na literaturze przedmiotu i najważniejszych wnioskach wynikających z tej literatury w zakresie ówczesnej polityki antykryzysowej. Następnie wnioski płynące z tego przeglądu literatury naukowej zostaną skonfrontowane z materiałem empirycznym dotyczącym kryzysu pandemicznego w UE. Celem będzie więc skonfrontowanie ze sobą obu kryzysów oraz odpowiedź na główne pytanie badawcze, czy w obu kryzysach były zastosowane podobne metody zarządzania. Główna hipoteza badawcza dotyczy wpływu decydentów niemieckich na stosowanie metod antykryzysowych. Twierdzę, że w kryzysie pandemicznym politycy, dyplomaci i eksperci niemieccy starali się stosować te same metody zarządzania antykryzysowego, co wcześniej w czasie problemów strefy euro, choć sytuacja polityczna z okresu pandemii Covid-19 była inna, jak również znacznie silniejsza opozycja innych państw członkowskich wobec polityki antykryzysowej forsowanej przez Berlin.

Podstawa teoretyczna badania odnosi się głownie do liberalnego podejścia międzyrządowego w studiach europejskich, które zakłada, że największy wpływ na decyzje podejmowane w UE mają duże i najbardziej wpływowe państwa członkowskie, zwłaszcza Niemcy i Francja3. Uzupełnieniem dla tej teorii będą koncepcje dotyczące zarządzania kryzysowego (ang. emergency politics)4.

Wspomniane teorie uzupełniam i rozwijam w kilku kierunkach. Przede wszystkim zakładam, że siła polityczna największych państw członkowskich w UE wynika z umiejętności zawierania przez Niemcy i Francję względnie trwałych sojuszy z innymi państwami członkowskimi. Ponadto uznaję, że szczególne znaczenie dla rozwoju integracji w XXI wieku, a także wpływu największych państw na te procesy, ma sytuacja kryzysowa wynikająca z kilku nakładających się na siebie kolejnych poważnych kryzysów dotykających UE. Uznaję, że dynamika integracji wynikająca z zarządzania kryzysowego ma konsekwencje ustrojowe dla UE, a także niesie za sobą zarówno tendencje rozwojowe, jak i dezintegracyjne dla tej organizacji. Wreszcie, bardzo duże znaczenie w zarządzaniu kryzysowym ma uzasadnienie stosowanej polityki, a więc narracje, które mają z jednej strony legitymizować ekstraordynaryjne działania, a z drugiej stygmatyzować ich potencjalnych oponentów.

Specyficzne tendencje dotyczące polityki antykryzysowej (ang. emergency politics) zostały dobrze opisane przez naukowców w odniesieniu do kryzysu strefy euro po roku 2010. Wskazano na łamanie prawa unijnego, w tym obowiązujących traktatów, ich kreatywne reinterpretowanie, w taki sposób, aby

3 4

Np. A. Moravcsik, The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Ithaca 1998.

V.A. Schmidt, European emergency politics and the question of legitimacy, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 6, s. 979–993.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

145

Tomasz Grzegorz Grosse

można było bez ich zmiany wprowadzać działania antykryzysowe5. Opisano także gwałcenie przez instytucje UE zasad demokratycznych, zwłaszcza w państwach pogrążonych w kryzysie, co prowadziło do słabnięcia jakości demokracji w tych krajach6. Dostrzeżono też zjawisko asymetrycznego osłabiania standardów demokratycznych, przede wszystkim w państwach najbardziej zadłużonych i korzystających z pomocy finansowej Unii7. Uwidoczniła się przy tym silna warunkowość, czyli uzależnianie wsparcia finansowego ze strony UE od spełnienia rygorystycznych żądań, dotyczących reform strukturalnych i oszczędności fiskalnych w państwach pogrążonych w kryzysie. Prowadziło to do nasilenia eurosceptycznych nastrojów w społeczeństwach przechodzących przez kryzys i w krajach zagrożonych niewypłacalnością, a także bardzo toksycznych napięć między państwami członkowskimi (przede wszystkim między płatnikami netto do funduszy pomocowych a dłużnikami)8. Ten sposób uprawiania polityki został określony jako „przymusowa Europeizacja”, kiedy to najsilniejsze ekonomicznie i politycznie państwa „bogatej północy” dyktowały warunki polityki antykryzysowej w państwach słabszych9. Towarzyszyła temu ognista retoryka po obu stronach barykady. Państwa bogate zarzucały tym najbardziej zadłużonym lenistwo i życie ponad stan. Te pogrążone w kryzysie zrzucały winę na źle zaprojektowana unię walutową, która była przede wszystkim korzystna dla najbogatszych, głównie Niemiec i Niderlandów10.

Kontrowersyjna polityka ratowania strefy euro była dziełem polityków niemieckich. Miała ona kilka cech, które są istotne dla rozwoju integracji europejskiej w czasie tego kryzysu. Po pierwsze zmierzała do wprowadzenia mini5

6

7 8 9

10

Ch. Freudlsperger, F. Schimmelfennig, Transboundary crises and political development: why war is not necessary for European state-building, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 12, s. 1877; A.M. Mooij, The role of the European Central Bank in response to COVID19. An evaluation of its mandate, „Journal of European Integration” 2023, Vol. 45, No. 4, s. 649 –663.

S. Wolff, S. Ladi, European Union Responses to the Covid-19 Pandemic: adaptability in times of Permanent Emergency, „Journal of European Integration” 2020, Vol. 42, No. 8, s. 1025–1040; V. D’Erman, A. Verdun, An Introduction: Macroeconomic Policy Coordination and Domestic Politics: Policy Coordination in the EU from the European Semester to the Covid-19 Crisis, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 1, s. 3–20.

A. Steinbach, EU economic governance after the crisis: revisiting the accountability shift in EU economic governance, „Journal of European Public Policy” 2019, vol. 26, no. 9, s. 1354–1372.

C. Moury, S. Ladi, D. Cardoso, A. Gago, Capitalising on Constraint: Bailout Politics in Eurozone Countries, Manchester 2021.

V. Leontitsis, S. Ladi, The Changing Nature of European Governance and the Dynamics of Europeanization, [w:] E. Ongaro, S. Van Thiel (red.), The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe, London 2018, s. 765–781.

M. Matthijs, K. McNamara, ‘The euro crisis’ theory effect: Northern saints, southern sinners, and the demise of the Eurobond, „Journal of European Integration” 2015, no. 37, s. 229–245; J. Warufakis, Porozmawiajmy jak dorośli. Jak walczyłem z europejskimi elitami, Warszawa 2019.

146

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

malistycznych zmian systemowych, które jednak nie rozwiązywały problemów strukturalnych unii walutowej w długim horyzoncie czasu11. Miały natomiast na celu przesunięcie kosztów dostosowań makroekonomicznych na państwa najsłabsze, przy jednoczesnym utrzymaniu asymetrycznych korzyści gospodarczych Niemiec. Elementem tych działań było aplikowanie polityki oszczędności, a więc wymuszanie bolesnych społecznie dostosowań po stronie krajów otrzymujących wsparcie finansowe. Po drugie, mechanizmem wdrażania polityki Berlina był przymus finansowy, a dokładnie rozliczne warunki stawiane państwom zadłużonym, którym oferowano wsparcie finansowe Unii i innych organizacji międzynarodowych12. Po trzecie, elementem neutralizującym napięcia polityczne między krajami bogatymi i tymi najbardziej zadłużonymi była technokracja unijna. Dlatego nastąpiło jej wzmocnienie, a więc centralizacja zarządzania, choć przy utrzymaniu wiodącego wpływu politycznego Berlina na całokształt polityki, w tym na działania implementacyjne realizowane przez urzędników unijnych. Jednocześnie technokracja uzyskała szeroki zakres dyskrecjonalności i uznaniowości działania w stosunku do państw poddanych presji „przymusowej Europeizacji”. Po czwarte, polityka antykryzysowa była uzupełniona przez kampanię retoryczną, która miała dyskredytować oponentów politycznych oraz legitymizować przymusowe środki sanacyjne.

Te cztery elementy obserwowane w trakcie kryzysu strefy euro można określić mianem „metody niemieckiej” zarządzania sprawami europejskimi. Polega ona – przypomnijmy – na propagowaniu polityki oszczędności, wprowadzaniu silnej warunkowości finansowej, aprobowaniu centralizacji zarządzania, wreszcie narracji mającej legitymizować wprowadzane zmiany i stygmatyzować przeciwników.

Centralizacyjny aspekt zarządzania w kryzysie strefy euro oznaczał zgodę na znaczący wzrost znaczenia Europejskiego Banku Centralnego (EBC), jako instytucji w największym stopniu zapobiegającej kłopotom gospodarczym w unii walutowej13. Jak się wydaje, Niemcy aprobowali zwłaszcza te działania tego banku, które wymuszały (pod groźbą odcięcia od płynności finansowej) koncesje od rządów objętych przymusem warunkowości14. Faktycznie zgodzili się również na znaczącą ekspansję polityki monetarnej w tym czasie, jak również na jej wejście w domenę fiskalną państw członkowskich, w tym w wyniku złamania wielu reguł traktatowych i innych regulacji unijnych. Choć ekspansja polityki monetarnej, a zwłaszcza skupowanie obligacji państwowych i prywatnych z państw naj11 12 13

14

J. Stiglitz, The Euro: And its Threat to the Future of Europe, New York 2016.

F. Fabbrini, The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19: EMU beyond the Pandemic, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 1, s. 186–203.

W. Schelkle, The Political Economy of Monetary Solidarity: Understanding the Euro Experiment, Oxford–New York 2017; F. Fabbrini, The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19…, s. 188.

V.A. Schmidt, European emergency politics…, s. 989.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

147

Tomasz Grzegorz Grosse

bardziej zadłużonych, budziło opory ekonomistów niemieckich i przedstawicieli tego państwa w EBC, to jednak przyczyniło się do ustabilizowania strefy euro.

Było to w interesie Niemiec. Ponadto, trybunał konstytucyjny RFN w swoich wyrokach starał się ograniczyć zapędy niestandardowych działań EBC15, co stanowiło element kontroli sprawowanej przez Niemcy nad polityką monetarną banku we Frankfurcie.

Zdaniem specjalistów kryzys pandemiczny odbywał się w cieniu wcześniejszych kłopotów strefy euro, a obawa wielu decydentów koncentrowała się na stabilności finansowej i ekonomicznej południa unii walutowej16. Dlatego tak istotne jest przypomnienie polityki Niemiec w czasie destabilizacji systemu europejskiej waluty. Zastanawiając się więc nad polityką antykryzysową jako metodą rozwoju integracji w czasie pandemii Covid-19 należy postawić pytanie o cztery podstawowe zasady antykryzysowe proponowane przez Niemcy: oszczędność, warunkowość, centralizację i stygmatyzację oponentów. Można założyć, że jeśli zostały one w dużym zakresie podtrzymane, to projekt europejski był w tym czasie w dalszym ciągu kontrolowany przez decydentów niemieckich, a jego rozwój odbywał się zgodnie z ich preferencjami.

2. Niemcy wobec ekspansji polityki monetarnej Zdaniem Fritza Scharpfa integracja doprowadziła do sytuacji, kiedy w czasie poważnego kryzysu suwerenność jest rozproszona, co oznacza, że ani poziom europejski, ani narodowy nie mają odpowiedniego potencjału, aby skutecznie sprostać fundamentalnym zagrożeniom. W praktyce oznacza to, że instytucje technokratyczne są zmuszone przejmować rolę polityczną, najczęściej przekraczając nie tylko swój mandat polityczny, ale również zakres kompetencji17. Taka 15

16

17

F. Terpan, S. Saurugger, Integration through (case) Law in the context of the Euro area and covid-19 crises: Courts and monetary Answers to crise, „Journal of European Integration” 2020, no. 42, s. 1161–1176.

U. Krotz, L. Schramm, Embedded Bilateralism, Integration Theory, and European Crisis Politics: France, Germany, and the Birth of the EU Corona Recovery Fund, „Journal of Common Market Studies” 2022, Vol. 60, No. 3, s. 526–544; L. Quaglia, A. Verdun, Explaining the response of the ECB to the COVID-19 related economic crisis: inter-crisis and intra-crisis learning, „Journal of European Public Policy” 2023, Vol. 30, No. 4, s. 635–654; M. Citi, C. de la Porte, NGEU and Vaccines Strategy in the Wake of the COVID-19 Pandemic: Outgrowing the Regulatory State, „Journal of Common Market Studies” 2022, Vol. 60, No. S1, s. 101–113; S. Wolff, S. Ladi, European Union Responses to the Covid-19 Pandemic…, s. 1031; F. Fabbrini, The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19…, s. 187; Ch. Freudlsperger, F. Schimmelfennig, Transboundary crises…, s. 1877.

F. Scharpf, De-constitutionalisation and Majority Rule: A Democratic Vision for Europe, „European Law Journal” 2017, vol. 23, no. 5, s. 315–334.

148

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

sytuacja miała miejsce w czasie kryzysu strefy euro. Główną rolę w przezwyciężaniu kłopotów ekonomicznych wziął na siebie Europejski Bank Centralny (EBC).

W dużym stopniu sytuacja powtórzyła się w czasie pandemii. Wspominana instytucja przystąpiła do działań antykryzysowych korzystając z doświadczeń wyniesionych z wcześniejszych zaburzeń w unii walutowej. W rezultacie skala polityki monetarnej EBC była niemal od samego początku znacząca, tak samo jak postępująca ekspansja kompetencyjna tej instytucji. Pandemia spowodowała, że stopy procentowe EBC zostały ustawione na historycznie niskim poziomie – niektóre spośród nich były negatywne. Jednocześnie bank uruchomił nowy instrument antykryzysowy, czyli Pandemiczny Program Zakupów Awaryjnych (ang. Pandemic emergency purchase programme, PEPP) na kwotę 1 850 mld euro. Skupował on papiery dłużne firm oraz władz państwowych, w tym także bezpośrednio od instytucji finansowych i banków. Następnie, w 2021 roku EBC uruchomił awaryjne długoterminowe operacje refinansujące związane z pandemią (ang. pandemic emergency longer-term refinancing operations), które zapewniały płynność w sektorze bankowym strefy euro. Głównym instrumentem pomocy tego programu było obniżenie o 25 punktów bazowych stopy procentowej w porównaniu ze średnią stopą stosowaną w podstawowych operacjach refinansujących Eurosystemu18.

Zdaniem ekonomistów wspomniane działania doraźnie ustabilizowały sektor finansowy oraz obniżyły koszty zadłużenia dla państw oraz kredytobiorców, a więc dla realnej gospodarki. Niemniej po roku 2022 – w sytuacji gwałtownie rosnącej inflacji – mogło to prowadzić do kolejnego kryzysu. Było to przede wszystkim związane z tym, że wraz z podwyżkami stóp procentowych wartość obligacji stanowiących rezerwy instytucji finansowych gwałtownie spadała, a tym samym w sytuacji konieczności uruchomienia tych rezerw musiały być one sprzedawane z poważnymi stratami. Mogło to nakręcić spiralę kolejnego kryzysu19.

Pomimo tego, EBC kontynuował swoją politykę z czasów kryzysu strefy euro, a więc ratował ją przed rozpadem poprzez rozluźnienie polityki monetarnej.

Faktycznie coraz bardziej wykraczała ona poza traktaty unijne. Polityka banku była najbardziej kontrowersyjna w przypadku skupowania obligacji suwerennych, a więc emitowanych przez państwa członkowskie. Obniżało to koszty zadłużenia rządów, a więc oprocentowanie obligacji państwowych. Tym samym sprzyjało wzrostowi zadłużenia, zwłaszcza na południu unii walutowej i we Francji. Było to już wcześniej, tj. w czasie kryzysu strefy euro, problematyczne w świetle art. 125 TFUE. Formalnie zabraniał on pełnienia roli pożyczkodawcy ostatniej 18 19

T. Tesche, Pandemic Politics: The European Union in Times of the Coronavirus Emergency, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 2, s. 486.

Nouriel Roubini warns of stagflation crisis as interest rate surge sinks economy, not inflation, 2 March 2023, ABC NEWS, https://www.abc.net.au/news/2023-03-03/nouriel-roubini-warnsof-stagflation-crisis/102045718 (27.03.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

149

Tomasz Grzegorz Grosse

instancji przez EBC lub ponoszenia odpowiedzialności UE i jej państw członkowskich za zobowiązania innych krajów (ang. no bailout clause)20.

Ponieważ skala luzowania ilościowego w ramach PEPP była ogromna, dlatego bank zrezygnował z wcześniejszych ograniczeń w zakresie zakupu papierów dłużnych państw południowej części unii walutowej, przede wszystkim Grecji, Włoch i Hiszpanii21. Było to bardzo korzystne dla tych największych dłużników strefy euro, choć łamało wewnętrzne regulacje EBC. Mogło również naruszać art. 123 TFUE, który zabraniał zakupu obligacji suwerennych na rynku pierwotnym22. Takie postępowanie oznaczało, że EBC porzucił niemal wszystkie ograniczenia dla własnej polityki monetarnej z okresu kryzysu strefy euro po 2010 roku. Dlatego trudno było uznać ten bank za instytucję praworządną oraz odpowiednio legitymizowaną23.

Polityka EBC wywoływała dużą konsternację wśród polityków niemieckich.

Wprawdzie aprobowali oni w kolejnych kryzysach centralizację władzy w UE, a więc wzmacnianie uprawnień instytucji unijnych, niemniej mieli zastrzeżenia do ekspansji polityki monetarnej EBC oraz jej rosnącego wkraczania w politykę fiskalną członków unii walutowej. Centralizacja zarządzania w tym wypadku kłóciła się bowiem z postulatem dyscypliny fiskalnej rządów narodowych, na czym jeszcze bardziej zależało Niemcom. Dlatego kolejni przedstawiciele niemieccy we władzach EBC rezygnowali ze swojej posady na znak protestu wobec polityki monetarnej banku24. Trudno się dziwić postawie ekonomistów niemieckich – działania EBC przyczyniały się do wzrostu inflacji25. Już w roku 2021 przyniosło to pierwsze negatywne konsekwencje ekonomiczne i społeczne.

Reakcja banku po raz kolejny dowodzi, że pandemia była traktowana w Europie Zachodniej w dużym stopniu jako kolejny etap kłopotów strefy euro, a wręcz jako dogrywka z wielkiego egzystencjalnego kryzysu tego systemu po roku 2010. Podobnie jak to miało miejsce wcześniej, EBC wykorzystał pandemię do wzmacniania swojej władzy przy faktycznym zawieszeniu wielu regulacji 20

21 22 23 24 25

M. Ruffert, The European Debt Crisis and European Union Law, „Common Market Law Review” 2011, vol. 48, no. 6, s. 1785–1787; P. Sester, The EBC’s Controversial Securities Market Programme (SMP) and Its Role in Relation to the Modified EFSF and the Future ESM, „European Company and Financial Law Review” 2012, vol. 9, no. 2, s. 174–175; N. Scicluna, Politicization without Democratization: How the Eurozone Crisis is Transforming EU Law and Politics, „International Journal of Constitutional Law” 2014, vol. 12, no. 3, s. 545–571; M. Znoykowicz-Wierzbicka, Pogłębianie integracji gospodarczej w strefie euro w świetle teorii optymalnego obszaru walutowego, „Studia BAS” 2019, Nr 3, s. 49–68.

T. Tesche, Pandemic Politics…, s. 486.

A.M. Mooij, The role of the European Central Bank in response to COVID19…, s. 656.

Tamże, s. 657–658.

L. Quaglia, A. Verdun, Explaining the response of the ECB…, s. 646.

D.G. Dimitrakopoulos, G. Lalis, The EU’s initial response to the COVID-19 pandemic: disintegration or ‘failing forward’?, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, no. 9, s. 1402.

150

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

lub kreatywnym obchodzeniu zapisów traktatowych. Była to więc centralizacja kompetencji na szczeblu Unii, choć dokonywana wbrew stanowisku polityków i urzędników niemieckich. Pod rządami Włocha Mario Draghiego i Francuzki Christine Lagarde działania banku we Frankfurcie mogą być uznane za pewien wyjątek od niemieckiego modelu zarządzania kryzysowego. Oboje politycy wykorzystywali bowiem proces centralizacji do aktywnego wspierania zadłużonego południa strefy euro – wbrew polityce oszczędności i silnej waluty preferowanej przez władze niemieckie. Innym przykładem było podejście Komisji Europejskiej, która zabiegając o poszerzenie własnych kompetencji oraz dyskrecjonalności działania starała się je wykorzystać na rzecz najbardziej zadłużonych państw Europy Południowej, a tym samym przeciwko intencjom tzw. państw „oszczędnych” na czele z Niemcami.

Okres pandemii przyniósł zmianę retoryczną w UE, a zwłaszcza wewnątrz strefy euro. Podkreślano bowiem, że kryzys zdrowotny przyszedł z zewnątrz i w żaden sposób nie jest zawiniony przez państwa poszkodowane, czyli w największym stopniu te znajdujące się na południu unii walutowej. Było to więc odejście od narracji piętnującej mieszkańców tego regionu słyszanej po roku 2010. Uznawano ich wówczas za winnych kryzysu, bo nadmiernie zadłużonych, nieskorych do reform, żyjących ponad stan i przyzwyczajonych do nadmiernej konsumpcji finansowanej przez bogatsze państwa z północnej części strefy euro.

Teraz ta retoryka się zmieniła, co osłabiało pozycję Niemiec i ich sojuszników z Europy Północnej oraz Beneluksu. Uskrzydlało natomiast Francję i jej polityczne zaplecze z południa UE. Na fali kryzysu pandemicznego domagali się oni zerwania z podstawami niemieckiej metody zarządzania, a więc oszczędnością, warunkowością przyznawania pomocy finansowej, a także niechęcią do zwiększania europejskich programów redystrybucyjnych, zwłaszcza w postaci niepodlegających zwrotowi dotacji. Sojusznikiem w tej mierze okazał się EBC, którego szefowa wielokrotnie apelowała, aby rozluźnioną politykę monetarną banku uzupełniła ekspansja polityki fiskalnej, zwłaszcza na poziomie europejskim. Zapoczątkowało to silną tendencję centralizacyjną w polityce antykryzysowej. Zwolennikami tej centralizacji stali się w tym okresie przedstawiciele południa unii walutowej pod przywództwem francuskim.

3. Kontrofensywa niemiecka W czasie pandemii Francja oraz jej sojusznicy z południowej części unii walutowej przystąpiły do prawdziwej ofensywy politycznej, mającej na celu w gruncie rzeczy rozwiązanie systemowych dysfunkcji strefy euro. Elementem sprzyjającym dla tego natarcia była zmiana retoryczna, która dokonała się w Europie, SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

151

Tomasz Grzegorz Grosse

a która zdejmowała odium zaniedbań lub błędnej polityki z najbardziej zadłużonych krajów unii walutowej, które jednocześnie – nie z własnej winy – były najbardziej dotknięte kryzysem zdrowotnym26. Podstawowym celem tych państw było zwiększenie redystrybucji finansowej z bogatej północy na rzecz zadłużonego i mniej konkurencyjnego południa strefy euro. Problemu długu nie rozwiązywano przy tym zgodnie z preferencjami niemieckimi, a więc poprzez zwiększania oszczędności budżetowych, ale przez przeniesienie zadłużenia na poziom unijny. W tym celu zaproponowano tzw. corona-obligacje, które miały nie tylko być wspólnym europejskim długiem, ale co więcej, miały w części być przeznaczone na spłatę długów państw unii walutowej (w domyśle głównie tych z Europy Południowej). Tej formie redystrybucji sprzeciwiały się rzecz jasna kraje tzw. oszczędne, tj. pochodzące z głównie północnej części unii walutowej, na czele z Niemcami i Niderlandami. O ile z trudem tolerowały one ekspansję polityki monetarnej EBC na rzecz finansowania zadłużenia państw południowej części strefy euro, o tyle nie mogły zaakceptować uwspólnotowienia długu poprzez emisję corona-obligacji27.

Tak jak już wspomniałem, Komisja Europejska solidaryzowała się z postulatami południa. Przykładem były propozycje wysuwane przez tę instytucję w zakresie znaczącego zwiększenia funduszy europejskich, a także ich oparcia w większym niż do tej pory zakresie na wspólnym zadłużeniu. W kwietniu 2020 roku przy udziale przewodniczącej Komisji spotkali się przywódcy Francji, Niemiec, Włoch, Hiszpanii oraz Niderlandów, w celu omówienia propozycji Komisji. Będący w przewadze zwolennicy redystrybucji unijnej wymuszali na tym spotkaniu ustępstwa od Berlina i Hagi. Do przełomu doszło w rozmowach bilateralnych między Emmanuelem Macron i Angelą Merkel w maju 2020 roku.

Kanclerz Niemiec ustąpiła w zakresie powołania nowego funduszu europejskiego, który miał pochodzić ze wspólnie zaciągniętego długu przez Komisję Europejską gwarantowanego przez wszystkie państwa UE i wieloletnie ramy finansowe (WRF, czyli budżet unijny). Oznaczało to, że wsparcia dla osłabionych przez pandemię państw południa strefy euro udzielą wszyscy członkowie UE. Był to sukces kanclerz Merkel, której zależało na tym, aby nie pogłębiać podziału na członków unii walutowej i resztę, a ponadto, aby stabilizację południa strefy euro wzięła na siebie cała UE. Innym sukcesem Merkel była rezygnacja z pomysłu corona-obligacji, zwłaszcza tzw. wieczystych, a więc takich, które byłyby bezterminowe, a spłacane miały być jedynie odsetki od tego kredytu. Nowy instrument dłużny nazwany Europejskim Funduszem Odbudowy (a później Next Generation EU, NGEU) – nie prowadził więc do skokowego zwiększenia głównego budżetu 26 27

F.M. Ferrara, H. Kriesi, Crisis pressures and European integration, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 9, s. 1367.

U. Krotz, L. Schramm, Embedded Bilateralism…, s. 532.

152

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

UE (tj. WRF). Ponadto, miał funkcjonować tylko przez kilka lat, formalnie do końca 2023 roku (faktycznie do roku 2026), choć jego spłata mogła być rozciągnięta aż do 2058 roku. Miał być dystrybuowany nie tylko w formie dotacji, ale również pożyczek, co było kolejnym sukcesem Merkel i jej sojuszników.

Szczegóły funkcjonowania NGEU wypracowano na kolejnych szczytach Rady Europejskiej w 2020 roku28. Doszło wówczas do swoistej konfrontacji między dwoma obozami politycznymi, czyli między Europą Północną pod wodzą Berlina, a Europą Południową kierowaną przez Paryż29. Europa Środkowa była tylko tłem dla tego sporu, choć w pewnym sensie również pozwoliła na jego rozwiązanie. Krytyka dotycząca praworządności, której obiektem była przede wszystkim Warszawa i Budapeszt – ułatwiła bowiem ostateczny kompromis między Paryżem i Berlinem, a dokładnie przeforsowanie własnych celów przez stronę niemiecką.

Nic więc dziwnego, że największą rolę negocjacyjną pełnili na tych szczytach przywódcy z Francji i Niemiec30. Wprawdzie oba kraje niejednokrotnie spierały się o przyszłość integracji, w tym o sposoby wychodzenia z kolejnych kryzysów, niemniej miały dominujący wpływ na decyzje UE, zwłaszcza po brexicie31.

Ostatecznie uzgodniono, że fundusz odbudowy będzie wynosił 750 mld euro, w tym 390 mld euro w formie grantów oraz 360 mld jako pożyczki dla państw członkowskich. Największymi beneficjentami grantów były Hiszpania, Włochy, Francja i Niemcy32. Część pożyczkowa cieszyła się znacznie mniejszym zainteresowaniem wśród członków Unii, zwłaszcza z południa unii walutowej.

W 2022 roku z tej formy wsparcia zamierzało skorzystać jedynie 7 państw (w tym Polska)33. Było to związane z tym, że ta forma wsparcia musiała zwiększać zadłużenie państwowe, a ponadto była uznawana za stosunkowo mało atrakcyjną formę zaciągania pożyczki.

28

29 30

31 32

33

European Council, Conclusions, EUCO 10/20, 17–18–19–20–21 July 2020, https://www. consilium.europa.eu/media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf, European Council, Conclusions, EUCO 22/20, 10–11 December 2020, https://www.consilium.europa.eu/ media/47296/1011-12-20-euco-conclusions-en.pdf (29.04.2023).

U. Krotz, L. Schramm, Embedded Bilateralism…, s. 528, 532.

H. Kassim, The European commission and the COVID-19 pandemic, „Journal of European Public Policy” 2023, Vol. 30, No. 4, s. 626; F.M. Ferrara, H. Kriesi, Crisis pressures and European integration…, s. 1368.

U. Krotz, L. Schramm, An Old Couple in a New Setting: Franco-German Leadership in the post-Brexit EU, „Politics and Governance” 2021, Vol. 9, No. 1, s. 48–58.

RRF: Update of the maximum financial contribution, Commission note to the Council and European Parliament. 30 June 2022, https://commission.europa.eu/system/files/202206/2022_06_30_update_maximum_financial_contribution_rrf_grants.pdf (29.04.2023).

L. Schramm, U. Krotz, B. De Witte, Building ‘Next Generation’ after the pandemic: The implementation and implications of the EU Covid Recovery Plan, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, Annual Review, s. 116.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

153

Tomasz Grzegorz Grosse

Sukcesem zwolenników federalizacji i centralizacji unijnej była gotowość wprowadzenia podatków europejskich, które miały spłacać NGEU, choć później pozostałyby już na stałe dochodami własnymi UE. Początkowo wprowadzono jedynie opłatę od plastiku, następnie graniczny podatek węglowy (ang. Carbon Border Adjustment Mechanism), ale zapowiedziano m.in. udział Unii w parapodatku z systemu ETS, od największych i najbardziej rentownych przedsiębiorstw wielonarodowych, podatku cyfrowym i od transakcji finansowych. Możliwe było także wprowadzenie kolejnych unijnych opłat i podatków w przyszłości. Planowano np. nowe formy opodatkowania przedsiębiorstw34. Podstawą dla tych działań miało być wprowadzenie wspólnej bazy podatkowej w UE, minimalnego poziomu opodatkowania przedsiębiorstw (w przypadku Polski podatki musiałby zapewne wzrosnąć przynajmniej do 25 proc.)35. Inne rozważane propozycje podatkowe przewidywały wprowadzenie podatku od bogactwa (ang. wealth taxation)36.

Pogłębiało to federalizm fiskalny w UE, ale potencjalnie otwierało także drogę do zwiększenia władzy instytucji unijnych, przede wszystkim autonomii Komisji względem państw członkowskich37. Przejawem centralizacji było wzmocnienie kompetencji Komisji Europejskiej, w tym jej dyskrecjonalności nad zarządzaniem i dystrybucją NGEU. Na wniosek państw „oszczędnych” wprowadzono mechanizm kontroli sprawowanej przez instytucje międzyrządowe nad postępowaniem Komisji. Jednak praktyka pokazała, że o ile władza Komisji wzrosła znacząco, to system kontroli sprawowanej przez rządy narodowe był stosunkowo powierzchowny.

Komisja uzyskała możliwość negocjowania z państwami członkowskimi tzw. kamieni milowych, czyli warunków stawianych w zamian za otrzymanie funduszy NGEU. W praktyce dawało to jej ogromną władzę nad poszczególnymi rządami, aby wymuszać reformy strukturalne, w tym dotyczące ograniczania wydatków budżetowych. Był to więc na koniec przejaw metody niemieckiej w polityce antykryzysowej. Powróciła bowiem kwestia oszczędności, ale również centralizacji zarządzania i rozbudowanej warunkowości. Komisja postawiła bowiem ogółem ponad 3,5 tys. warunków wszystkim państwom członkowskim.

W przypadku Polski wśród kamieni milowych znalazło się m.in. zobowiązanie 34

35 36

37

Kolejna generacja zasobów własnych dla budżetu UE, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, COM(2021) 566 final, Bruksela, dnia 22.12.2021 r., s. 6.

Por. Business Taxation for the 21st Century, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, COM(2021) 251 final, Brussels, 18.5.2021.

ETUC Position on the next generation of own resources for the EU Budget, The European Trade Union Confederation, 16–17 March 2022, https://www.etuc.org/en/document/etuc-position-next-generation-own-resources-eu-budget (27.11.2022).

F. Fabbrini, The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19…, s. 194.

154

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

do wprowadzenia nowego podatku od właścicieli samochodów, zmiany w regulaminie Sejmu, konieczność nałożenia składki ZUS we wszystkich rodzajach umów, jak również wprowadzenie większej liczby płatnych dróg w całym kraju38.

Z kolei elity polityczne w Belgii sprzeciwiały się narzucanej przez Brukselę reformie emerytalnej, która wywoływała ogromne poruszenie społeczne i protesty związków zawodowych39. Nawet ten wyrywkowy przegląd wskazuje, że urzędnicy brukselscy wkraczali w szereg spraw publicznych, które zasadniczo nie były kompetencjami UE, a więc nigdy nie zostały przekazane do Unii przez państwa członkowskie. Komisja nie miała przy tym odpowiedniego mandatu demokratycznego do wymuszania tak daleko idących zmian, których ewentualne polityczne konsekwencje musieli ponieść rządzący na poziomie narodowym.

Uzasadnieniem dla wzrostu dyskrecjonalności Brukseli i centralizacji zarządzania był przede wszystkim kryzys pandemiczny i chęć reformowania poszczególnych krajów, zwłaszcza największych beneficjentów funduszy unijnych z południa strefy euro. Dodatkowo pojawiła się argumentacja mająca legitymizować politykę warunkowości, a więc możliwość nakładania sankcji finansowych przez urzędników unijnych. Narracja ta dotyczyła poszanowania tzw. wartości europejskich oraz praworządności w UE. Zważywszy na wcześniejsze zastrzeżenia Berlina wobec Komisji, że jest zbyt otwarta na postulaty francuskie oraz pobłażliwa wobec zadłużenia krajów południowej części unii walutowej, ostatecznie urzędnicy europejscy wzięli pod uwagę także oczekiwania decydentów niemieckich. Według naukowców duże znaczenie miały tutaj nieformalne relacje między przewodniczącą von der Leyen a politykami niemieckimi40.

Do tej pory podstawową procedurą inicjowania sankcji finansowych przez Komisję Europejską były art. 258–260 TFUE, a więc w sprawie naruszenia prawa UE. Odnosiła się ona za każdym razem do (dwóch kolejnych) wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE, a ewentualne kary nakładane na państwo członkowskie miały konkretny wymiar finansowy i czasowy, a także dotyczyły określonego przypadku naruszenia prawa UE. Po roku 2020 Komisja zaczęła blokować całość przyznanej alokacji dla państwa członkowskiego (czyli wszystkie przyznane fundusze UE), w sposób bezterminowy, bez uruchamiania odpowiedniej procedury prawnej oraz bez należytej kontroli sądów UE. W sposób oczywisty było to poszerzenie kompetencji KE, jak również jej dyskrecjonalności decyzyjnej – bezprecedensowe w historii integracji. Co ciekawe, dokonywało się to pod hasłem 38

39

40

M. Dobrowolski, Krajowy Plan Odbudowy – dobry interes, tylko dla kogo?, Rzeczpospolita, 22.12.2022, https://www.rp.pl/opinie-prawne/art37653571-marek-dobrowolski-krajowy-planodbudowy-dobry-interes-tylko-dla-kogo (29.04.2023).

P. Tamma, Belgium’s knotty politics gives EU’s recovery fund its trickiest test yet, Politico, January 18, 2023, https://www.politico.eu/article/belgium-government-alexander-de-croo-paulmagnette-offers-litmus-test-for-eu-cash-for-reforms-recovery-fund/ (29.04.2023).

H. Kassim, The European Commission and the COVID-19 pandemic…, s. 626.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

155

Tomasz Grzegorz Grosse

obrony praworządności w UE. Tę ekspansję władzy Komisji tłumaczy upolitycznienie jej działań, a zwłaszcza poparcie dla takiego postępowania ze strony wpływowych aktorów politycznych. Mam na myśli największe państwa Europy Zachodniej, w tym płatników netto do budżetu UE, jak również większość deputowanych w Parlamencie Europejskim41.

Komisja wstrzymywała wszystkie fundusze z NGEU dla Polski, jednocześnie prowadząc negocjacje z rządem w Warszawie na temat warunków ich odblokowania, przede wszystkim w odniesieniu do reformy systemu sprawiedliwości.

Cechą tych rozmów była uznaniowość i zmienność decyzji urzędników brukselskich w zakresie stawianych przed Warszawą kamieni milowych. Nawet jeśli polski rząd zawierał porozumienie i starał się dostosować do oczekiwań Brukseli, to później okazywało się, że jest to niewystarczające lub Komisja zwiększała swoje wymagania. Przykładowo oczekiwała ona likwidacji Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, a jak rząd spełnił ten wymóg i wprowadzono nowe zasady odpowiedzialności sędziów połączone z utworzeniem Izby Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego, to urzędnicy Komisji ponownie zakwestionowali te kompromisowe rozwiązania. Wynikało to przede wszystkim z presji politycznej wywieranej na von der Leyen przez Parlament Europejski oraz niektóre państwa Europy Zachodniej42. Podobne naciski wywierano w przypadku Węgier43.

Paradoksem było to, że w przeciwieństwie do sytuacji z polityki spójności – Polska nie była największym beneficjentem funduszy NGEU. Występowała raczej w roli płatnika netto, biorąc pod uwagę specyficzny sposób przebiegu pandemii (uwzględniony w naliczaniu alokacji finansowych) oraz horyzont czasowy spłaty wspólnej pożyczki przez państwa członkowskie (czyli rok 2058)44.

Ponadto, pomimo braku jakichkolwiek transferów z Unii, Polska zaczęła już w roku 2022 spłacać zaciągniętą przez Komisję pożyczkę (tj. NGEU), a także zgadzała się na kolejne podatki mające służyć spłacie tego długu. Nowe podatki 41 42

43

44

T.G. Grosse, Ekspansywny oportunista. Polityka Komisji Europejskiej wobec praworządności, „Kwartalnik Prawa Międzynarodowego” 2023, nr 1, s. 80.

Przykładem może być presja niemieckich eurodeputowanych na zaostrzenie kursu przez von der Leyen: R. Neukirch, Zwei gegen von der Leyen, Der Spiegel, 24.03.2023, https://www. spiegel.de/politik/deutschland/europaeisches-parlament-daniel-freund-und-moritz-koerner-zweigegen-ursula-von-der-leyen-a-f975dfe6-20a2-41eb-9882-6e292d8c5111 (29.04.2023).

Przykładowo frakcje głównego nurtu politycznego w Parlamencie Europejskim wystosowały list do Komisji Europejskiej żądając wstrzymania funduszy do tego kraju wskazując na pogwałcenie praw LGBTI oraz wolności wypowiedzi nauczycieli. Piętnaście państw Europy Zachodniej na czele z Francją i Niemcami poparły też Komisję w jej skardze do TSUE wobec dyskryminacji środowisk LGBTI w węgierskim systemie edukacyjnym. Por. E. Zalan, EU Parliament parties urge ‘no money for Orbán’s Hungary’, Euobserver.com, 24.04.2023, https:// euobserver.com/rule-of-law/156957 (29.04.2023).

F. Heinemann, Simulating the distributive effects of the Macron-Merkel-Recovery Fund, ZEW expert brief, ZEW – Leibniz Centre for European Economic Research, 26.05.2020, https://www. zew.de/en/press/latest-press-releases/poland-may-become-largest-net-contributor (29.04.2023).

156

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

były przy tym niekorzystne dla Polaków, którzy wpłacali niewspółmiernie dużo w stosunku do bogatszych państw Europy Zachodniej. Tak było w przypadku opłaty od nieprzetworzonych opakowań plastikowych45 i było wysoce prawdopodobne w odniesieniu do unijnego udziału w opłatach ETS. Największym wygranym w sporze z Polską okazała się sama Komisja, która skutecznie rościła sobie prawo do szerokiej ingerencji w wewnętrzny ustrój państwa polskiego46.

Co więcej, jesienią 2022 roku Komisja zablokowała fundusze przyznane Polsce w ramach Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021–2027. Podobnie jak w przypadku NGEU, uczyniła to ze względu na polskie reformy sądownictwa.

W ten sposób zamroziła całość przyznanych po roku 2020 funduszy UE dla Warszawy (110 mld euro na koniec 2022 roku), co ciekawe, bez formalnego wszczynania procedury warunkowości określonej w rozporządzeniu z grudnia 2020 roku47. Była to nowa procedura wprowadzona z inicjatywy Niemiec, która miała zwiększać możliwości nakładania sankcji finansowych na państwa niepraworządne. Komisja Europejska uznała, że nie została spełniona przez polskie władze „zasada horyzontalna”, jaką było „skuteczne stosowanie i wdrażanie Karty praw podstawowych”. Podstawa prawna tych działań była dość wątła.

Komisja odniosła się bowiem z jednej strony do rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące WRF (art. 73)48 oraz dokumentu technicznego tj. przyjętej przez polski rząd Umowy partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021–2027 w Polsce49. Warto zaznaczyć, że we wspomnianym dokumencie „zasady horyzontalne” odnoszące się do Karty praw podstawowych były rozumiane jako poszanowanie równości płci oraz osób niepełnosprawnych, a więc bez

45

46 47

48

49

Polska składka do budżetu UE z tego tytułu wyniosła w 2021 roku 1 696,4 mln zł, w 2022 r. wpłata została zaplanowana w wysokości 1 734,4 mln zł. Polska była piątym największym płatnikiem tego podatku w UE. Por. A. Ptak-Iglewska, Rząd nie dopilnował. W tym roku zapłacimy 60 mln zł więcej „podatku od zacofania”, Rzeczpospolita, 17.11.2022, https://www.rp.pl/ budzet-i-podatki/art37438591-rzad-nie-dopilnowal-w-tym-roku-zaplacimy-60-mln-zl-wiecejpodatku-od-zacofania (27.11.2022).

M. Dobrowolski, Krajowy Plan Odbudowy…

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 433, 22.12.2020.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 231, 30.6.2021.

Umowa Partnerstwa Polski i Unii Europejskiej 2021–2027, 6 grudnia 2021 r., s. 218, 255.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

157

Tomasz Grzegorz Grosse

odniesienia do kwestii niezależności sądownictwa50. W tym samym czasie Komisja wstrzymywała fundusze dla Węgier uznając, że Karta praw podstawowych wymusza na tym państwie rezygnację z ochrony dzieci przed ideami LGBT+ w systemie edukacji, przywrócenie wolności akademickich oraz respektowanie praw uchodźców51.

Był to przykład arbitralności działań Komisji, jak również poszerzania własnych kompetencji w stosunku do państw członkowskich52. Wyrazem centralizacji zarządzania antykryzysowego było nie tylko przekazanie Brukseli ogromnej kontroli nad sposobem wydatkowania środków finansowych Unii53, ale również – przy tej okazji – nad wieloma innymi działaniami władz narodowych, które ze względu na traktatowy podział kompetencji zasadniczo nie powinny być przedmiotem zainteresowania urzędników europejskich. W ten sposób to technokracja unijna – a nie wyborcy w państwach członkowskich – mogła decydować o wielu aspektach polityk publicznych. W dodatku urzędnicy poszerzali swoją władzę bez względu na ład konstytucyjny panujący w poszczególnych krajach, jak również traktatową zasadę przyznania (czyli możliwości działania instytucji unijnych tylko w oparciu o przekazane przez państwa uprawnienia). Trudno uznać tego typu centralizację za przejaw demokratyczności i praworządności. Rzecz jasna tak daleko posunięta ekspansja władzy i arbitralności Brukseli nie byłyby możliwe bez wsparcia ze strony wpływowych patronów, czyli m.in. Berlina, ale również kompromisu dotyczącego NGEU, jaki został zawarty w szerszym gronie państw Europy Zachodniej.

4. Podsumowanie Kryzys był zbyt dobrą okazją, aby nie pojawiły się głosy domagające się ‘więcej Europy’, co oznaczało transfer kompetencji na poziom UE54. Przy tej okazji zachwiała się technologia odpowiedzi na kryzysy, którą określiłem mianem metody niemieckiej. Dotyczyła ona zwłaszcza polityki oszczędności preferowanej 50

51 52 53 54

K.L. Scheppele, J. Morijn, Frozen: How the EU is Blocking Funds to Hungary and Poland Using a Multitude of Conditionalities, Verfassungsblog, 4 April 2023, https://verfassungsblog. de/frozen/ (29.04.2023).

Tamże.

T.G. Grosse, Ekspansywny oportunista…, s. 99.

Ch. Kreuder-Sonnen, J. White, Europe and the transnational politics of emergency, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 6, s. 959.

K.H. Goetz, D.S. Martinsen, COVID-19: A dual challenge to European liberal democracy, „West European Politics” 2021, No. 44, s. 1003–1024; S. Ladi, D. Tsarouhas, EU economic governance and COVID-19: Policy learning and windows of opportunity, „Journal of European Integration” 2020, No. 42, s. 1041–1056.

158

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

przez to państwo, jak również niechęci do zbyt wielkich transferów fiskalnych oraz zaciągania wspólnego długu w UE. Pod wpływem Francji i jej sojuszników z Europy Południowej Berlin ustąpił w tych obszarach swej antykryzysowej polityki, niemniej nie oznaczało to całkowitej rejterady. Przy okazji kompromisu w sprawie powołania NGEU Niemcom udało się zatrzymać dalej idące pomysły dotyczące uwspólnotowienia zadłużenia, czyli sięgnięcia po instrument corona-obligacji. Ponadto, w zamian za zgodę na NGEU wprowadzono w UE warunkowość finansową na szeroką skalę. Miała ona m.in. na celu szereg zmian odnoszących się do polityki budżetowej w poszczególnych państwach, zgodnie z tradycyjnym postulatem Niemiec w zakresie zwiększania oszczędności.

Skala warunków stawianych państwom członkowskim w zamian za dostęp do funduszy europejskich zwiększyła intensywność zjawiska tzw. pełzającego zawłaszczania kompetencji narodowych przez UE (ang. competence creep), zwłaszcza przez Komisję Europejską55. Pogłębiła się zatem centralizacja ustrojowa w Unii. Jej przejawem była ogromna skala dyskrecjonalności i uznaniowości działań urzędników unijnych, niekiedy nawet bez odpowiedniej podstawy prawnej. Centralizację wzmagała otwartość procesu warunkowości, a więc możliwość fakultatywnego zwiększania oczekiwań stawianych państwom, w zależności od sytuacji politycznej panującej w UE. W ten sposób rosło także upolitycznienie urzędników, którzy poddawali się presji ze strony Parlamentu Europejskiego oraz najbardziej wpływowych państw Europy Zachodniej. Innym przejawem działania antykryzysowego było niedomknięcie procesu spłaty zaciągniętego długu na NGEU, czyli pozostawienie sprawą otwartą decyzji dotyczących powoływania kolejnych dochodów własnych UE. Mogło to jeszcze bardziej umocnić centralizację i federalizację fiskalną w Unii.

Przekazanie kolejnych uprawnień do Komisji Europejskiej lub agencji unijnych odbywało się w wyniku negocjacji dwóch koalicji państw wywodzących się przede wszystkim z Europy Zachodniej – jednej pod wodzą Paryża, a drugiej kierowanej przez Berlin. W czasie pandemii obie grupy krajów wzmogły swój nacisk polityczny na urzędników unijnych. W rezultacie postępowanie Komisji w tym czasie cechowała daleko posunięta tolerancja wobec zadłużenia państw Europy Południowej, co było sukcesem Francji, ale nie podobało się politykom niemieckim i ich sojusznikom. Przejawem tych kontrowersji była rewizja reguł w zakresie Paktu Stabilności i Wzrostu, w szczególności dotyczących poziomu długu i deficytu budżetowego. Obóz francuski dążył do uelastycznienia tych zasad, zaś koalicja niemiecka do pozostawienia podstawowych kryteriów bez zmian, jedynie przy okresowych wyłączeniach. Jednocześnie Berlin obawiał się pozostawić Komisji zbyt wielkie pole dla uznaniowości, obawiając się, że może 55

T.G. Grosse, Ekspansywny oportunista….

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

159

Tomasz Grzegorz Grosse

to służyć pobłażliwości dla największych dłużników w strefie euro56. Niemcy chciały zwiększyć znaczenie procedur i liczbowych benchmarków, jak również automatyzm sankcji finansowych nakładanych na dłużników. Zamierzały także zaostrzyć tempo redukcji długu, przynajmniej o 1 proc. w stosunku do PKB rocznie. Komisja uznała takie żądania za powrót do polityki oszczędności, która wymusi recesję57.

O ile dyskrecjonalność Komisji wobec oszczędności fiskalnych budziła kontrowersje w łonie państw Europy Zachodniej, o tyle nie wzbudzała zastrzeżeń w odniesieniu do warunkowości odnoszącej się do tzw. wartości europejskich i praworządności. Tutaj obie wyżej wspomniane grupy krajów przyjęły wspólną linię postępowania, co zresztą w dużej mierze ułatwiło kompromis dotyczący NGEU, a także realizację niemieckich postulatów w zakresie zażegnania kryzysu pandemicznego. Zdaniem naukowców zwiększały się wprawdzie uprawnienia unijnej technokracji, ale przy pozostawieniu instrumentów kontroli nad Komisją przez instytucje międzyrządowe58. W moim przekonaniu wspomniane instrumenty nie miały w praktyce tak dalekiego wpływu politycznego na postępowanie Komisji. Znacznie ważniejsze było natomiast bardzo silne, nieformalne oddziaływanie ze strony dwóch największych państw Europy Zachodniej na urzędników.

Metoda niemiecka zarządzania kryzysem przyniosła korzyści Komisji Europejskiej, a także samemu Berlinowi. Niemiej skala warunkowości oraz siłowego wymuszania dostosowań przez mniejsze lub mniej wpływowe państwa członkowskie mogła również wywołać sprzeciw polityczny i wzrost eurosceptycyzmu. Takich skutków ubocznych polityki antykryzysowej można było oczekiwać zwłaszcza w Europie Środkowej. To wszystko przypomina założenia koncepcji integracji „upadającej do przodu” (ang. failing forward)59. Pandemia została bowiem wykorzystana do postępów integracji, choć jednocześnie zasiano nasiona procesów odśrodkowych i dezintegracyjnych, które mogły ujawnić się w przyszłości. W ten sposób – zgodnie z założeniami Monneta – postępy integracji w czasie kryzysu były sumą zarówno zjawisk pozytywnych, jak i negatywnych.

56 57

58

59

W. van Gaal, Germany pushes ‘one-size-fits-all’ EU….

P. Tamma, It’ll be a tough job getting countries to approve EU’s spending rules reform, Politico, 26.04.2023, https://www.politico.eu/article/itll-be-a-tough-job-getting-countries-to-approve-eusspending-rules-reform-growth-pact-ursula-von-der-leyen-german-coalition/ (29.04.2023).

L. Schramm, W. Wessels, The European Council as a crisis manager and fusion driver: assessing the EU’s fiscal response to the COVID-19 pandemic, „Journal of European Integration” 2023, 45:2, s. 257–273.

E. Jones, R.D. Kelemen, S. Meunier, Failing forward? Crises and patterns of European integration, „Journal of European Public Policy” 2021, 28:10, s. 1519–1536.

160

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

Bibliografia Business Taxation for the 21st Century, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, COM(2021) 251 final, Brussels, 18.05.2021.

Citi M., de la Porte C., NGEU and Vaccines Strategy in the Wake of the COVID-19 Pandemic: Outgrowing the Regulatory State, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. S1.

D’Erman V., Verdun A., An Introduction: Macroeconomic Policy Coordination and Domestic Politics: Policy Coordination in the EU from the European Semester to the Covid-19 Crisis, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 1.

Dimitrakopoulos D.G., Lalis G., The EU’s initial response to the COVID-19 pandemic: disintegration or ‘failing forward’?, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 9.

Dobrowolski M., Krajowy Plan Odbudowy – dobry interes, tylko dla kogo?, Rzeczpospolita, 22.12.2022, https://www.rp.pl/opinie-prawne/art37653571-marek-dobrowolski-krajowyplan-odbudowy-dobry-interes-tylko-dla-kogo.

ETUC Position on the next generation of own resources for the EU Budget, The European Trade Union Confederation, 16–17 March 2022, https://www.etuc.org/en/document/etucposition-next-generation-own-resources-eu-budget.

European Council, Conclusions, EUCO 10/20, 17–18–19–20–21 July 2020, https://www. consilium.europa.eu/media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf (29.04.2023).

European Council, Conclusions, EUCO 22/20, 10–11 December 2020, https://www.consilium. europa.eu/media/47296/1011-12-20-euco-conclusions-en.pdf.

Fabbrini F., The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19: EMU beyond the Pandemic, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 1.

Ferrara F.M., Kriesi H., Crisis pressures and European integration, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 9.

Freudlsperger Ch., Schimmelfennig F., Transboundary crises and political development: why war is not necessary for European state-building, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29 No. 12.

Garben S., Competence Creep Revisited, „Journal of Common Market Studies” 2019, vol. 57, no. 2.

Goetz K.H., Martinsen D.S., COVID-19: A dual challenge to European liberal democracy, „West European Politics” 2021, No. 44.

Grosse T.G., Ekspansywny oportunista. Polityka Komisji Europejskiej wobec praworządności, „Kwartalnik Prawa Międzynarodowego” 2023, nr 1.

Heinemann F., Simulating the distributive effects of the Macron-Merkel-Recovery Fund, ZEW expert brief, ZEW – Leibniz Centre for European Economic Research, 26.05.2020, https:// www.zew.de/en/press/latest-press-releases/poland-may-become-largest-net-contributor.

Jones E., Kelemen R.D., Meunier S., Failing forward? Crises and patterns of European integration, „Journal of European Public Policy” 2021, Vol. 28, No. 10.

Kassim H., The European commission and the COVID-19 pandemic, „Journal of European Public Policy” 2023, Vol. 30, No. 4.

Kolejna generacja zasobów własnych dla budżetu UE, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, COM(2021) 566 final, Bruksela, dnia 22.12.2021 r.

Kreuder-Sonnen Ch., White J., Europe and the transnational politics of emergency, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 6.

Krotz U., Schramm L., An Old Couple in a New Setting: Franco-German Leadership in the post-Brexit EU, „Politics and Governance” 2021, vol. 9, no. 1.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

161

Tomasz Grzegorz Grosse

Krotz U., Schramm L., Embedded Bilateralism, Integration Theory, and European Crisis Politics: France, Germany, and the Birth of the EU Corona Recovery Fund, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 3.

Ladi S., Tsarouhas D., EU economic governance and COVID-19: Policy learning and windows of opportunity, „Journal of European Integration” 2020, 42(8).

Leontitsis V., Ladi S., The Changing Nature of European Governance and the Dynamics of Europeanization, [w:] E. Ongaro, S. Van Thiel (eds.), The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe, London 2018.

Matthijs M., McNamara K., ‘The euro crisis’ theory effect: Northern saints, southern sinners, and the demise of the Eurobond, „Journal of European Integration” 2015, No. 37.

Monnet J., Memoirs, Collins 1978.

Mooij A.M., The role of the European Central Bank in response to COVID19. An evaluation of its mandate, „Journal of European Integration” 2023, Vol. 45, No. 4.

Moravcsik A., The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Ithaca 1998.

Moury C., Ladi S., Cardoso D., Gago A., Capitalising on Constraint: Bailout Politics in Eurozone Countries, Manchester 2021.

Neukirch R., Zwei gegen von der Leyen, Der Spiegel, 24.03.2023, https://www.spiegel.de/ politik/deutschland/europaeisches-parlament-daniel-freund-und-moritz-koerner-zweigegen-ursula-von-der-leyen-a-f975dfe6-20a2-41eb-9882-6e292d8c5111.

Nouriel Roubini warns of stagflation crisis as interest rate surge sinks economy, not inflation, 2 March 2023, ABC NEWS, https://www.abc.net.au/news/2023-03-03/nouriel-roubini-warns-of-stagflation-crisis/102045718.

Parliament and the Council, COM(2021) 251 final, Brussels, 18.05.2021.

Ptak-Iglewska A., Rząd nie dopilnował. W tym roku zapłacimy 60 mln zł więcej „podatku od zacofania”, Rzeczpospolita, 17.11.2022, https://www.rp.pl/budzet-i-podatki/art37438591-rzad-nie-dopilnowal-w-tym-roku-zaplacimy-60-mln-zl-wiecej-podatku-od-zacofania.

Quaglia L., Verdun A., Explaining the response of the ECB to the COVID-19 related economic crisis: inter-crisis and intra-crisis learning, „Journal of European Public Policy” 2023, Vol. 30, No. 4.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 231, 30.06.2021.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 433, 22.12.2020.

RRF: Update of the maximum financial contribution, Commission note to the Council and European Parliament. 30 June 2022, https://commission.europa.eu/system/files/202206/2022_06_30_update_maximum_financial_contribution_rrf_grants.pdf.

Ruffert M., The European Debt Crisis and European Union Law, „Common Market Law Review” 2011, vol. 48, no. 6.

Scharpf F., De-constitutionalisation and Majority Rule: A Democratic Vision for Europe, „European Law Journal” 2017, vol. 23, no. 5.

162

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

Schelkle W., The Political Economy of Monetary Solidarity: Understanding the Euro Experiment, Oxford–New York 2017.

Scheppele K.L., Morijn J., Frozen: How the EU is Blocking Funds to Hungary and Poland Using a Multitude of Conditionalities, Verfassungsblog, 4 April 2023, https://verfassungsblog.de/frozen/.

Schmidt V.A., European emergency politics and the question of legitimacy, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 6.

Schramm L., Krotz U., De Witte B., Building ‘Next Generation’ after the pandemic: The implementation and implications of the EU Covid Recovery Plan, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, Annual Review.

Schramm L., Wessels W., The European Council as a crisis manager and fusion driver: assessing the EU’s fiscal response to the COVID-19 pandemic, „Journal of European Integration” 2023, Vol. 45, no. 2.

Scicluna N., Politicization without Democratization: How the Eurozone Crisis is Transforming EU Law and Politics, „International Journal of Constitutional Law” 2014, vol. 12, no. 3.

Sester P., The EBC’s Controversial Securities Market Programme (SMP) and Its Role in Relation to the Modified EFSF and the Future ESM, „European Company and Financial Law Review” 2012, vol. 9, no. 2.

Steinbach A., EU economic governance after the crisis: revisiting the accountability shift in EU economic governance, „Journal of European Public Policy” 2019, Vol. 9, No. 26.

Stiglitz J., The Euro: And its Threat to the Future of Europe, New York 2016.

Tamma P., Belgium’s knotty politics gives EU’s recovery fund its trickiest test yet, Politico, 18.01.2023, https://www.politico.eu/article/belgium-government-alexander-de-croo-paulmagnette-offers-litmus-test-for-eu-cash-for-reforms-recovery-fund/.

Tamma P., It’ll be a tough job getting countries to approve EU’s spending rules reform, Politico, 26.04.2023, https://www.politico.eu/article/itll-be-a-tough-job-getting-countries-toapprove-eus-spending-rules-reform-growth-pact-ursula-von-der-leyen-german-coalition.

Terpan F., Saurugger S., Integration through (case) Law in the context of the Euro area and covid-19 crises: Courts and monetary Answers to crises, „Journal of European Integration” 2020, No. 42.

Tesche T., Pandemic Politics: The European Union in Times of the Coronavirus Emergency, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 2.

Umowa Partnerstwa Polski i Unii Europejskiej 2021–2027, 6 grudnia 2021 r.

Warufakis J., Porozmawiajmy jak dorośli. Jak walczyłem z europejskimi elitami, Warszawa 2019.

Wolff S., Ladi S., European Union Responses to the Covid-19 Pandemic: adaptability in times of Permanent Emergency, „Journal of European Integration” 2020, Vol. 42, No. 8.

Zalan E., EU Parliament parties urge ‘no money for Orbán’s Hungary’, Euobserver.com, 24.04.2023, https://euobserver.com/rule-of-law/156957.

Znoykowicz-Wierzbicka M., Pogłębianie integracji gospodarczej w strefie euro w świetle teorii optymalnego obszaru walutowego, „Studia BAS” 2019, Nr 3.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

163