ANTP - Caderno 25 Anos

25 ANOS DO FÓRUM NACIONAL DE SECRETÁRIOS E DIRIGENTES PÚBLICOS DE MOBILIDADE URBANA CRIAÇÃO, ATUAÇÃO, CONQUISTAS

1990-2015

25 ANOS DO FÓRUM NACIONAL DE SECRETÁRIOS E DIRIGENTES PÚBLICOS DE MOBILIDADE URBANA

CRIAÇÃO, ATUAÇÃO, CONQUISTAS

ÍNDICE APRESENTAÇÃO

CAPÍTULO IV

• 2007-2012 – O ESFORÇO PELA LEI DE MOBILIDADE URBANA E O TEMA

CAPÍTULO V

• 2013-2015 – ENTRE OUTROS TEMAS, DUAS QUESTÕES AINDA NÃO

O FINANCIAMENTO

CAPÍTULO I

• 1990-1994 – A CRIAÇÃO E AS

AÇÕES DO FÓRUM

CAPÍTULO II

• 1995-2002 – MUDANÇA DO CÓDIGO DE TRÂNSITO, CRIAÇÃO DE POLÍTICAS

CAPÍTULO III

• 2003-2006 – O MINISTÉRIO DAS

E A EMERGÊNCIA DOS

DO

54

SISTEMAS DE TRANSPORTE E A SEGURANÇA NO TRÂNSITO 68

REGULAMENTO

• REGULAMENTO DO FÓRUM

CRÉDITOS

• 1990-2015 – 25 ANOS DO FÓRUM NACIONAL DE SECRETÁRIOS

DIRIGENTES PÚBLICOS DE

URBANA – CRIAÇÃO, ATUAÇÃO,

APRESENTAÇÃO

conjunto de fatos relevantes da trajetória do Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes

Públicos de Mobilidade

Urbana

Esta publicação se propôs a reunir e registrar um conjunto significativo de fatos relevantes da trajetória do Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Mobilidade Urbana, mostrando como esse colegiado de secretários e dirigentes municipais tem atuado e interferido em diferentes momentos da história recente do País, contribuindo com propostas, críticas e ações.

Para reconstruir essa trajetória estabeleceu-se inicialmente uma divisão dos 25 anos em cinco períodos não simétricos, levando em conta diferentes momentos políticos e os avanços em termos conceituais e reais registrados em cada um deles.

A pesquisa foi feita principalmente em publicações jornalísticas da Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP): o Informativo ANTP, impresso, com 117 edições, entre 1989 e 2005; o boletim eletrônico Semanal, com mais de 400 edições entre 2006 e 2012; o Boletim do Fórum Nacional, eletrônico, editado entre 2006 e 2012, e o Boletim dos

Um

Fóruns, que passou a ser produzido em 2013. Outras publicações da ANTP também foram consultadas.

No texto, é possível perceber diversas das principais características que marcam o trabalho do Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Mobilidade Urbana e também dos Fóruns Regionais, das quais é preciso sublinhar a dedicação com que a maioria dos secretários encara as tarefas do colegiado, conciliando-as com as incontáveis atividades de suas respectivas pastas, e o espírito cooperativo, com a permanente troca de conhecimentos, vivências e experiências, num ambiente suprapartidário e de respeito democrático às divergências técnicas e políticas.

O texto deste caderno traz também um aspecto significativo: permite que se veja como o somatório da atuação dos secretários ao longo de praticamente uma geração foi, em diferentes questões, lapidando ideias, solidificando conceitos e pavimentando o caminho político para que determinadas propostas, amadurecidas, finalmente pudessem se materializar, produzindo efeitos práticos.

OS MUNICÍPIOS

É preciso salientar nesta introdução um aspecto que não foi expresso no texto principal, mas que vem tendo especial relevância na organização dos trabalhos do Fórum Nacional – e também dos Fóruns Regionais –, sobretudo, a partir de meados da última década: o apoio concedido pelas Administrações Municipais, que apresentam suas candidaturas, oferecem a infraestrutura e mobilizam suas equipes, favorecendo sobremaneira o desenvolvimento dos trabalhos nas sessões de debate.

Os municípios se esmeram em proporcionar momentos agradáveis de convívio aos participantes das reuniões, aproveitando para mostrar não apenas suas realizações técnicas no âmbito da mobilidade urbana como também as belezas naturais de que dispõem e as riquezas culturais que os engrandecem. Nestes 25 anos, foram realizadas 87 reuniões ordinárias do Fórum Nacional, além de diversas outras reuniões extraordinárias em dezenas de municípios. Nos últimos anos, em média, essas reuniões têm atraído representantes de 40 a 50 municípios, dos quais 15 ou mais são capitais estaduais ou a própria capital federal.

AS EMPRESAS

Também é preciso destacar o apoio das empresas privadas do setor às atividades do Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Mobilidade Urbana. Há por parte delas o entendimento da importância do Fórum Nacional e dos Fóruns Regionais para o aprimoramento de vários aspectos da administração municipal e do diálogo interfederativo. Mas há também a clara compreensão de que o ambiente proporcionado pelo Fórum Nacional é, sob muitos aspectos, privilegiado para a exposição de produtos e serviços voltados para a gestão da mobilidade nos municípios.

Percorrendo os estandes ou em comunicações apresentadas nos auditórios, secretários municipais e estaduais, prefeitos, ministros e secretários de áreas técnicas dos ministérios, assim como membros qualificados das equipes técnicas nas três esferas de governo, têm tido nas reuniões do Fórum Nacional e dos Fóruns Regionais a oportunidade de conhecer, de forma objetiva e interativa, novas tecnologias, produtos e processos capazes de impulsionar soluções que melhoram a qualidade da mobilidade e redundam em mais conforto e segurança para a população.

A Mercedes-Benz do Brasil tem sido um exemplo no apoio ao Fórum Nacional e a Fóruns Regionais, participando ininterruptamente desde muitos anos das reuniões regulares e extraordinárias. A Digicon e a Dataprom também são presenças constantes nesses encontros. A essas três organizações é preciso agradecer especialmente, pelo fato de terem decidido apoiar também a elaboração deste caderno sobre os 25 anos do Fórum Nacional.

Valéria Aguiar Secretária Executiva do Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Mobilidade Urbana

MENSAGEM DA ANTP

O Fórum Nacional dos Secretários e as políticas nacionais para garantir a mobilidade e melhorar a vida nas cidades

Passados vinte cinco anos da criação do Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Mobilidade Urbana – período em que também foram criados os Fóruns Regionais – é preciso realçar a importância desses organismos colegiados para a discussão, a proposição, a efetivação e a evolução de políticas nacionais voltadas para a mobilidade e a vida nas cidades, onde moram 85% da população brasileira.

Este Caderno foi concebido para promover um breve registro histórico desse quarto de século. Os textos nele contido mostram que diversas iniciativas e alguns dos projetos legislativos mais importantes no campo da mobilidade urbana no País nasceram por sugestão ou com o apoio da ANTP e do Fórum Nacional.

O vale-transporte, que completou 30 anos em 2015, já existia quando o Fórum Nacional foi criado, mas a sua preservação contra diversas tentativas de descaracterização e mesmo de extinção tem frequentemente contado com a participação firme dos secretários e dirigentes municipais.

Após a criação do vale-transporte, a ANTP empenhou-se na proposi-

ção de projetos que acabaram acontecendo em fases posteriores distintas, sempre com o apoio do Fórum de Secretários. Um deles foi o que nos trouxe a Lei da Mobilidade Urbana, em 2012. Trata-se de um projeto que teve como ponto de partida a consciência de que a cidades devem ser organizadas – ou reorganizadas – em torno dos serviços de transporte público e meios de deslocamento não motorizados para que o desenvolvimento urbano se faça em bases sustentáveis, com maior economia de recursos públicos e privados, economia também de tempo e esforço dos munícipes, com mais segurança, menos estresse, redução de acidentes de trânsito e menores níveis de poluição sonora e contaminação do ar.

Outra propositura significativa foi a que redundou no Estatuto das Cidades, datado de 2001, cuja aprovação pôde contar com o apoio do Fórum Nacional, que, pouco depois, abraçou a também a ideia que redundou na constituição do Ministério das Cidades, para cuidar articuladamente dos principais aspectos que envolvem a vida urbana em nosso País.

Ao longo da década de 1990, o Fórum Nacional e a ANTP foram decisivos na mudança da legislação do trânsito. No Código anterior, que vigorou de 1966 ao início de 1998, a palavra ‘município’ não existia. No atual Código de Trânsito Brasileiro, o conceito e a divisão de responsabilidade entre Municípios, Estados e União estão absolutamente claros; nunca mais houve dúvidas sobre o que cada uma dessas esferas tem a ver com a questão do trânsito.

Todos esses casos acima mencionados mostram que os Fóruns de Secretários têm possibilitado discussões a partir da vivência municipal – com as percepções, dúvidas, dificuldades e soluções que os secretários encontram no dia-a-dia –, mas sempre com uma visão nacional.

De modo geral, em razão da existência do Fórum Nacional e dos Fóruns Regionais, secretários e dirigentes de mobilidade urbana têm, cada vez mais, compreendido a dimensão que assume o amadurecimento de idéias e a busca de informações para o embasamento de propostas que permitam construir e aprimorar o arcabouço legal – a própria Constituição e leis ordinárias, mas, também, decretos, resoluções e outras medidas que têm efeito prático sobre o dia-a-dia das pessoas. Ideias e espírito aberto são também fundamentais para a introdução de novas práticas na gestão da mobilidade – mais aprimoradas e efetivas –, de modo a qualificar e tornar mais segura a vida da população.

As reuniões do Fórum Nacional garantem a troca de experiência, propiciam e reforçam parcerias e estimulam a solidariedade entre os secretários e dirigentes, dentro de uma visão suprapartidária e democrática. E compõem um ambiente de debate permanente, já que as leis são vivas, significando que, após a conquista de uma boa lei no papel, é preciso tratar de sua efetiva implantação, de sua defesa contra retrocessos, e, à medida e que o tempo passa, é necessário também modificá-la, ampliando-a, aprimorando-a, para que atenda às novas circunstâncias surgidas na sociedade.

É necessário sempre lembrar a força do Fórum Nacional e dos Fóruns Regionais

de secretários em formular proposições e protagonizar ações que melhorem as condições dos municípios ou impeçam medidas que possam prejudicá-los. Daí a importância de haver articulação política dos secretários municipais no âmbito do governo federal – Executivo, Câmara dos Deputados e Senado – e também na esfera estadual, com os governadores, Assembleias Legislativas e os órgãos estaduais.

A ANTP exerce a Secretaria Executiva do Fórum Nacional, apoiando sua a direção no exercício das atividades, organizando as reuniões e outros eventos e cuidando de encaminhamentos, mas, para além de garantir a fluência desses aspectos operativos, tem oferecido a sua contribuição ao Fórum Nacional e aos Fóruns Regionais por meio da estruturação do diálogo com autoridades, legisladores e formuladores de políticas públicas, com as empresas e suas entidades associativas, e ainda com a academia, consultores e especialistas, além de instituições capazes de apoiar o setor no desenvolvimento de estudos técnicos.

Com o apoio da ANTP, o Fórum Nacional e os Fóruns Regionais podem exibir um conjunto significativo de realizações. E creio que seja preciso continuar olhando o todo, para que saibamos exatamente onde estamos e para onde teremos de avançar para sempre e sempre melhorar a vida em nossas cidades, com novas realizações.

Ailton Brasiliense Pires Presidente da Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP)

CAPÍTULO I

1990-1994

- A criação e as primeiras ações do Fórum

Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Mobilidade Urbana.

Assim como a série Encontro de Órgãos de Gerência de Transporte Público, idealizada pelo engenheiro e professor pernambucano Oswaldo Lima Neto, a ideia da criação de um Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Mobilidade Urbana nasceu no momento imediatamente posterior à promulgação da Constituição de 5 de outubro 1988, a qual, entre outras mudanças e inovações, trouxe um capítulo sobre política urbana, definiu o Município como ente federativo dotado de autonomia e também de atribuições e recursos próprios, introduziu o princípio da responsabilidade fiscal e consolidou um novo quadro institucional no País, com eleições diretas para todos os níveis de governo, em especial para a Presidência da República.

Atendendo a uma solicitação da Frente Nacional de Prefeitos (FNP), em setembro de 1989, já às portas das primeiras eleições presidenciais livres e diretas em quase três décadas – as quais se concluiriam em dezembro daquele mesmo ano – realizou-se em Campo Grande/MS, com êxito, uma reunião de secretários municipais que examinou problemas e soluções para o setor; nesse encontro, ficou evidente a importância

CAPÍTULO I - 1990-1994 - A CRIAÇÃO E AS PRIMEIRAS AÇÕES DO FÓRUM NACIONAL DE SECRETÁRIOS E DIRIGENTES PÚBLICOS DE MOBILIDADE URBANA.

de haver reuniões desse tipo com maior frequência e regularidade, de modo que os gestores municipais de trânsito e transporte pudessem acompanhar a dinâmica das mudanças que se desenhavam para o futuro imediato e pudessem unir esforços para interferir nesse processo.

Criação do Fórum. Nove meses após a reunião na capital sul-mato-grossense e pouco mais de três meses após a posse do presidente Fernando Collor de Mello, a intenção de constituir um colegiado de gestores municipais do setor foi efetivada. Em 21 de junho de 1990, em Campinas/SP, durante o 5º Encontro de Órgãos de Gerência de Transporte Público, foi criado o Fórum Nacional de Secretários de Transporte Urbano e Trânsito, hoje, denominado Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Mobilidade Urbana. O Informativo da ANTP, editado pela Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), registrou que, naquele primeiro momento, participavam do Fórum Nacional 22 cidades, incluindo 12 capitais. A publicação também descreveu propósitos e finalidades do novo organismo e anunciou seu primeiro coordenador.

“A principal função do Fórum será promover ações de interesse comum dos municípios, constituindo importante canal de comunicação com as esferas de governo para encaminhar reivindicações e proposições do setor. Além disso, o organismo poderá promover intercâmbio técnico, possibilitando o auxílio mútuo entre as secretarias. O Fórum contará com o apoio da ANTP, tendo, porém, autonomia para desenvolver seu trabalho. Para coordenar suas atividades, foi escolhido o secretário municipal de Transportes de São Paulo, Adhemar Gianini, que terá um ano de mandato”.

O documento final da 5º Encontro de Órgãos de Gerência, denominado Carta de Campinas, encaminhada ao então ministro da Infraestrutura, Ozires Silva, criticava o fato de a nova administração federal, empossada, em 15 de março de 1990, depois de 100 dias de investidura, não ter ainda apresentado “uma política clara para o setor de transporte público urbano”, apesar do compromisso assumido a respeito. O documento lamentava a não constituição de um organismo federal responsável pelo transporte público, fez propostas de aprimoramento do vale-transporte, e defendeu a municipalização do trânsito, a regulamentação do transporte urbano e, ainda, reivindicou o desencadeamento de ações de capacitação técnica destinadas aos órgãos gestores – pontos que seriam agregados mais tarde ao conjunto de bandeiras do Fórum Nacional.

A segunda reunião. Em agosto de 1990, o Fórum Nacional teve em Goiânia/GO sua segunda reunião – a primeira, por assim dizer, autônoma –, com participação de 20 municípios. Nessa ocasião, tratou-se do tema do financiamento para

a compra de ônibus e para a infraestrutura de transportes, e tomou-se a decisão de promover a “atuação junto aos governos estaduais para a criação de novas fontes de recursos através de bancos e outras entidades estatais”. Examinou-se também a ideia de criação de uma taxa de transporte para financiar o setor, mas, quanto a esse tema, os secretários decidiram esperar os resultados de estudos que vinham sendo desenvolvidos em algumas cidades e que poderiam embasar uma estratégia comum de adoção da medida. Os secretários ponderaram que as administrações municipais deveriam oferecer apoio ao Ministério do Trabalho para fiscalização do cumprimento, pelos empregadores, da lei do vale-transporte, visando coibir o que havia sido detectado como uma “crescente sonegação desse benefício”. Outra decisão foi a criação de um boletim informativo mensal coligado a um banco de dados para oferecer informações indispensáveis ao cálculo das planilhas tarifárias de ônibus – salários, insumos e outros indicadores –, iniciativa que visava compensar a ausência de informações, antes, oferecidas pela Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU), que, meses depois, seria oficialmente extinta.

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APOIO:

- A

O PERÍODO COLLOR

Desde a reunião de instalação, em Campinas/SP, em junho de 1990, até o final de 1992, ou seja, ao longo de todo o tempo em que Fernando Collor de Mello esteve na presidência da República, o Fórum Nacional se reuniu 14 vezes, em 12 cidades: Campinas/SP, Goiânia/GO, Brasília/DF, Petrópolis/RJ, Salvador/BA, São Paulo/ SP, João Pessoa/PB, Fortaleza/CE, Campo Grande/MS, Joinville/SC, Aracaju/SE e Vitória/ES.

Nesse período, alguns temas foram mais bem delineados e tiveram seu debate aprofundado, gerando ações e encaminhamentos; entre tais temas, é possível destacar a regulamentação do transporte urbano, o aprimoramento do vale-transporte e uma definição do papel dos municípios na organização do trânsito urbano.

Regulamentação do transporte urbano. Um dos temas que ocuparam grande espaço na agenda do Fórum Nacional nos primeiros dois anos foi a regulamentação do artigo 21, inciso XX, da Constituição, que dispõe sobre o dever da União de instituir diretrizes para os transportes urbanos. Entre 1990 e 1992, o Fórum Nacional, apoiado inicialmente por assessores jurídicos de diversos municípios, discutiu e estabeleceu uma proposta de projeto de lei visando à regulamentação do transporte urbano, denominada Diretrizes Nacionais do Transporte Coletivo Urbano. Essa proposta foi apresentada ao Congresso Nacional em abril de 1992, por intermédio do então deputado Antônio Britto; na Câmara dos Deputados, e ganhou o número PL n° 2.594/92, tendo mais tarde sido arquivada. A matéria intitulada ANTP propõe projeto de lei para orientar funcionamento do transporte coletivo urbano, publicada pelo Informativo ANTP em abril 1992, oferece uma boa ideia da estruturação dessa propositura, permitindo uma comparação com o texto hoje em vigor.

A ANTP encaminhou ao Congresso Nacional uma proposta de projeto de lei com o objetivo de fixar diretrizes para o setor de transporte coletivo urbano. A iniciativa toma como base o artigo 22 da Constituição Federal, que restringe à União a competência para legislar sobre diretrizes da política nacional de transporte. Já o artigo 21 também estabelece como responsabilidade da União a instituição de diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo o setor de transportes. O projeto de lei proposto pela ANTP pretende garantir uma orientação fundamental para a atuação e o desenvolvimento do transporte coletivo, um setor que, por sua importância cada vez maior na vida das cidades, exige prioridade em relação ao transporte por automóvel. As diretrizes englobam as áreas de planejamento, gestão e operação dos serviços de

CAPÍTULO I - 1990-1994

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CAPÍTULO

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A

transporte coletivo urbano. A proposta destaca a forma de atuação que o governo deve ter no setor, estabelecendo as condições para o apoio a ser dado a municípios e estados. O trabalho da ANTP envolveu a opinião de praticamente todo o setor do País, com a participação acentuada da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), entidade que reúne os operadores de ônibus da iniciativa privada, e o Fórum Nacional dos Secretários Municipais de Transporte, representando os responsáveis pelas concessões e permissões dos serviços de ônibus urbanos.

O PAPEL DE CADA GOVERNO EM 34 ARTIGOS

O projeto de lei de Diretrizes Nacionais é composto de 34 artigos. Do 1º ao 5º há esclarecimentos sobre os conceitos básicos que definem o setor de transporte coletivo urbano. O artigo 6º introduz as diretrizes propriamente ditas, destacando que, constitucionalmente, os serviços de transporte são considerados serviços públicos essenciais, a cargo dos municípios onde são realizados. Assim, a operação dos serviços pode ser feita diretamente pelas prefeituras, ou ser delegada por estas a empresas privadas, através de contrato de concessão ou permissão, com cláusula proibindo transferência ou subcontratação. Esses serviços devem ser prestados de uma forma contínua e em regime de eficiência, necessitando, então, de uma política que assegure a total cobertura de seus custos. Ao definir as tarifas dos serviços, as prefeituras deverão explicar, em decreto, os critérios utilizados. Descontos e gratuidades seriam permitidos somente no caso de haver garantia de compensação financeira por parte de quem estiver propondo a medida. Do artigo 13 ao 19 há o detalhamento das responsabilidades dos governos municipais, destacando-se a importância de os Planos Diretores e outros mecanismos de planejamento e desenvolvimento urbano garantirem prioridade ao transporte coletivo nos sistemas viários das cidades. O artigo 18 ressalta a necessidade de haver acesso adequado aos deficientes físicos, e no 19 são localizados os direitos dos passageiros. A atuação que se espera do governo federal no setor de transporte urbano é tratada a partir do artigo 20 do projeto de lei, que enfatiza a necessidade de estímulos tecnológicos e de apoio financeiro, técnico e administrativo da União para os municípios. A condição prevista para o recebimento deste apoio financeiro é a de os municípios demonstrarem as aplicações feitas nos seus sistemas de transporte urbano.

Como exemplo da vigilância que o Fórum Nacional exercia desde o início em relação a temas que pudessem prejudicar os municípios, em 1992, os secretários

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CRIAÇÃO E AS PRIMEIRAS AÇÕES DO FÓRUM NACIONAL DE SECRETÁRIOS E DIRIGENTES PÚBLICOS DE MOBILIDADE URBANA.

enviaram correspondência aos senadores, sugerindo que o transporte coletivo fosse excluído da legislação em análise no Congresso, dispondo sobre concessão de serviços públicos. Os secretários reunidos no Fórum Nacional argumentaram que, constitucionalmente, competiria ao município legislar sobre o assunto, e que o projeto de lei federal em questão impediria o poder municipal de fixar com liberdade as tarifas e causaria de outros inconvenientes. A correspondência lembrava que estava em tramitação no Congresso o projeto sobre Diretrizes Nacionais do Transporte Coletivo Urbano, o qual estabelecia o arcabouço jurídico necessário para as questões do setor.

Vale-transporte – A questão do vale-transporte foi debatida em diversas reuniões do Fórum Nacional naqueles primeiros dois anos de atuação do colegiado.

No final desse período, o Fórum Nacional propôs nova legislação do vale-transporte, compreendendo a ampliação dos benefícios do sistema, eliminação de seu valor facial, concessão de prazo de utilização ilimitado, e atribuição da gestão do sistema ao poder concedente, que participaria da fiscalização do cumprimento da legislação pelos empregadores, ao lado do Ministério do Trabalho. Em outras ocasiões, nos anos seguintes, o Fórum Nacional atuaria para aprimorar e, sobretudo, defender o vale-transporte contra investidas que buscaram descaracterizar o benefício.

O município e o trânsito – Outro tema presente nos debates das primeiras reuniões do Fórum Nacional foi o que, na época, era denominado “municipalização do trânsito”, ou seja, “a defesa do direito previsto na Constituição de participação dos municípios na gestão do trânsito, incluindo a arrecadação de multas por infrações de trânsito”. O Fórum Nacional tinha clara consciência de que a municipalização do trânsito estava vinculada ao projeto de revisão do Código Nacional de Trânsito, tarefa para a qual fora criado em 1991, pelo ministro da Justiça, um Grupo de Trabalho específico; o Fórum Nacional de Secretários designou Ailton Brasiliense Pires, então presidente da Companhia de Engenharia de Tráfego de São Paulo (CET/SP), para representá-lo nesse Grupo de Trabalho. Na elaboração do anteprojeto do novo Código, o Fórum Nacional trabalhou pela explicitação do Município como gestor técnico das atividades de engenharia, regulamentação das vias, sinalização, educação, operação e fiscalização do trânsito. Mais tarde, o Fórum Nacional de Secretários atuaria politicamente durante a tramitação do projeto no Congresso e, após sua aprovação, na divulgação, no esclarecimento e implantação de seus dispositivos.

Outros pontos. Nos dois primeiros anos de atividades, o Fórum Nacional ocupou-se também de outros temas. Houve, por exemplo, um debate sobre a implantação de uma Taxa de Transporte, descrita como um “tributo a incidir sobre

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empregadores como contribuição para a eficiência do transporte público utilizado pelos seus empregados”. A proposta não prosperou, e a questão do financiamento dos sistemas de transporte público urbano com recursos que não sejam tarifários ou do tesouro ainda em 2016 continuou sendo objeto de debate.

Nas primeiras reuniões do Fórum Nacional, discutia-se a pressão de certos custos sobre as tarifas. Um dos exemplos era o impacto dos aumentos salariais concedidos aos condutores. Outro exemplo vem de decisão tomada em meados de 1992, na 13ª Reunião do Fórum Nacional, realizada em Aracaju/SE, a partir da qual os secretários encaminharam correspondência a autoridades federais a respeito dos aumentos de preços superiores à inflação a que estavam sendo submetidos o óleo diesel e o ônibus, assinalando que esse fato contrastava “com a recessão e o achatamento salarial vividos pela população”. Para atenuar esse problema, o Fórum Nacional propôs a adoção de uma política diferenciada de preços para os insumos do transporte coletivo e a extensão do acordo com a indústria automobilística também aos ônibus, de forma a baratear seus preços.

Ainda em 1992, o Fórum Nacional de Secretários de Transportes editou uma revista, buscando apresentar os resultados da atuação do colegiado desde sua criação, dois anos antes. A publicação mostrava as experiências nas áreas de transporte público e trânsito de 30 cidades atuantes no Fórum Nacional.

NA GESTÃO DE ITAMAR FRANCO

No final de 1992, estava claro que o presidente interino Itamar Franco continuaria no cargo por mais dois anos após o processo de impeachment do presidente Fernando Collor de Mello. O Fórum Nacional de Secretários encerrou aquele ano com a coordenação do engenheiro Eládio Gomes da Silva, secretário municipal de Transportes de Salvador/BA, e antevia para o futuro imediato um clima de mudança, não apenas em razão da confirmação de Itamar Franco como presidente da República, mas também por causa da posse, no início de 1993, dos secretários municipais de transporte e trânsito, eleitos no pleito de 1992; tratava-se da primeira vez que os gestores municipais seriam trocados desde que o Fórum fora criado, cabendo, portanto, um apelo à participação dos novos dirigentes: “A força do Fórum dependerá da participação de todos os secretários”, assinalava o Informativo da ANTP, traduzindo o pensamento da coordenação do Fórum Nacional. Em 1993, assumiu o posto de presidente do Fórum Nacional Laurindo Junqueira, secretário em Inserir Municípios/EE, que permaneceria até o ano seguinte.

Barateamento de tarifas. Nos primeiros meses de 1993, a Frente Nacional de Prefeitos, com apoio do Fórum Nacional de Secretários e da ANTP, havia encaminhado um documento ao novo governo com propostas visando à redução do

preço das tarifas de transportes urbanos.

Na mesa final do 9º Congresso da ANTP, realizado em Florianópolis/SC, em abril de 1993, foram solenemente apresentadas ao ministro dos Transportes, Alberto Goldman, as principais reivindicações, listadas a seguir:

1) Criação do Fundo Nacional de Transporte;

2) Instituição de uma Câmara Setorial para controle dos preços dos insumos em patamares iguais ou inferiores aos da inflação, inclusive [os preços] da energia elétrica;

3) Isenção dos impostos federais e estaduais que incidam sobre a produção de ônibus, pneus e combustíveis utilizados no transporte coletivo urbano;

4) Modificação da Lei do Vale-Transporte, dando exclusividade na comercialização pelo poder público;

5) Os governos federal, estaduais e municipais fornecerão Vale-Transporte aos seus funcionários;

6) Efetivação de convênio dos municípios com o governo federal para fiscalização do Vale-Transporte;

7) Encaminhamento de projetos de lei de iniciativa do executivo, autorizando a criação da Taxa Municipal de Transportes e condicionando a concessão de inserção de passagens à determinação da origem dos recursos;

8) Elaboração de novos indicadores de custos e de nova estrutura de planilha de cálculo tarifário.

O governo aceitou a sugestão e determinou a criação da Comissão Especial para Barateamento e Melhoria do Transporte Coletivo, com nove integrantes: a prefeita Lídice da Mata, de Salvador/BA, e seu colega de Porto Alegre/RS, Tarso Genro, que representavam a Frente Nacional de Prefeitos; representantes do Fórum Nacional de Secretários, da Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbano (NTU) e da ANTP, e quatro membros do governo federal, representando os ministérios dos Transportes e do Trabalho, a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT), vinculada ao Ministério dos Transportes, e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), órgão do Ministério do Planejamento. Em 11 de junho de 1993, a Comissão apresentou os resultados do seu trabalho, assim resumidos pelo Informativo ANTP:

A principal proposta é negociar os preços dos insumos que encarecem o transporte. Entre eles, destaca-se o preço do ônibus, que chega a responder por 40% dos custos dos serviços. Sugere-se também examinar formas de não onerar a venda de óleo diesel e de eletricidade para uso

CAPÍTULO I - 1990-1994 - A CRIAÇÃO E AS PRIMEIRAS AÇÕES DO FÓRUM NACIONAL DE SECRETÁRIOS E DIRIGENTES PÚBLICOS DE MOBILIDADE URBANA.

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nos transportes ao considerar a importância do serviço. Foi proposto o aperfeiçoamento dos métodos de cálculo das tarifas através de treinamento e divulgação de estatísticas.

Quanto ao vale-transporte, pretende-se a ampliação deste importante benefício apoiado em convênios de cooperação das prefeituras com o Ministério do Trabalho para aperfeiçoar a fiscalização. Também com reflexo direto sobre o gasto em tarifas pelos passageiros é a prática de descontos e gratuidade nos transportes coletivos, sem a previsão de recursos para ressarcimento dessas vantagens, recaindo assim esse custo sobre os demais usuários.

Constatou-se uma dispersão dos recursos federais aplicados no setor, sem alcançar resultados correspondentes. Foi proposto então um fundo com recursos não vinculados para intervenções que contribuam para a redução das tarifas. Quanto ao Código de Trânsito em revisão no Congresso, sugere-se que os municípios encarem o transporte coletivo como uma variável fundamental na gestão. Finalmente, para dar continuidade ao esforço do governo de traçar uma política para as dificuldades emergentes de transporte coletivo, preconiza-se a criação de um Conselho Nacional de Transportes Urbanos, com participação dos principais segmentos envolvidos nesta atividade essencial à vida das cidades.

O PLANO REAL

No último ano de gestão do presidente Itamar Franco, um fato relevante foi a conclusão da tramitação na Câmara Federal do projeto de lei com o objetivo de revisar o Código de Trânsito. Já no início de 1994, a última versão do projeto havia sido aprovada pela Comissão Especial que analisou a matéria e, se não houvesse solicitação de um deputado subscrita por outros 50 parlamentares, o texto seria considerado aprovado pela Câmara Federal e enviado ao Senado. De todo modo, a tramitação desse projeto no Congresso se estenderia ainda por mais de três anos.

Preparativos do Plano Real. Outro fator relevante e controverso estava nos preparativos para a implantação do Plano Real, que propunha uma nova moeda e o fim da inflação – meta perseguida sem êxito por sucessivos outros planos nos oito anos anteriores.

O Plano Real pressupunha uma espécie de moeda preliminar, chamada Unidade Real de Valor (URV), à qual todos os preços da economia seriam convertidos, de

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modo que, quando o real efetivamente entrasse em vigor, todos os preços já estariam, de certa forma, acomodados. Tal processo gerou controvérsias em vários setores, e no segmento de transportes urbanos não foi diferente.

O Informativo ANTP mostra que na 20ª Reunião do Fórum Nacional, realizada em março de 1994, em Macapá/AP, os secretários reagiram “à iniciativa da Associação Nacional de Transportes Urbanos (NTU) e do Ministério da Fazenda de discutirem isoladamente critérios e prazos para a conversão das tarifas municipais de cruzeiros para URV – atribuições que pertencem aos organismos gestores municipais”.

O Fórum Nacional também conseguiu fazer com que houvesse duas reuniões dos secretários com representantes de alta qualificação do Ministério da Fazenda encarregados de negociar com o setor privado a implantação da URV e sua conversão para a nova moeda; uma das reuniões teve a participação do Ministério dos Transportes, de secretarias e órgãos gestores estaduais e da NTU, e o outro encontro teve a presença de representantes das indústrias de chassis e carroçarias.

Carta de Blumenau. As negociações continuariam difíceis. Poucas semanas antes da entrada em vigor da nova moeda – o que aconteceria em 1º de julho de 1994 – houve a 22ª Reunião do Fórum Nacional, em Blumenau, Santa Catarina, ocasião em que os secretários emitiram um documento de oito pontos, denominado Carta de Blumenau, em que afirmavam que a autonomia de Estados e Municípios quanto à fixação de tarifas de sua competência havia sido ferida pela portaria do Ministério da Fazenda que orientava a forma de fazer a transição desse preço para a nova moeda.

Os secretários defendiam no documento a divulgação ampla das planilhas de custo dos ônibus urbanos e deixavam claro que naqueles quatro meses que antecediam o início de vigência do Plano Real, os preços dos principais insumos que compõem essas planilhas “não seguiram regras uniformes, nem guardaram correlação com qualquer média do período”. Os membros do Fórum Nacional alertavam também para o fato de que as localidades em que as negociações trabalhistas tinham data-base fixada para maio, junho ou julho não teriam como utilizar, como recomendava o governo, a média de quatro meses como referência.

A Carta de Blumenau tratava ainda do preço de veículos completos (chassi e carroceria), reafirmando os valores máximos que julgavam justos – situados entre 70 mil e 55 mil URVs – e alertando para a tentativa de a Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU) fazer valer no cálculo das tarifas o preço de tabela dos fabricantes, com “remuneração e depreciação de um capital que não realizaram”.

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No encontro de Blumenau, os secretários decidiram também encaminhar ao Conselho Administrativo do Direito Econômico (CADE), do Ministério da Justiça, denúncia de prática de preço abusivo pelos fabricantes de chassis e carrocerias.

Além disso, o Fórum pediu novamente ao governo federal que se empenhasse em tornar mais ágil a implantação das propostas no Programa de Barateamento de Tarifas do Transporte Urbano, encaminhado pela Frente Nacional de Prefeitos ao presidente da República e que em boa medida figuravam no relatório final de recomendações da Comissão Especial para Barateamento e Melhoria do Transporte Coletivo.

Impasse. Tão logo o Plano Real entrou em vigor, os debates sobre como o valor das tarifas haviam sido convertidos para a nova moeda ficaram mais dramáticos.

O Informativo ANTP comentou na ocasião que, para o governo federal, temendo que o preço das passagens pudesse influenciar a inflação de julho e reduzir o impacto do novo plano, as tarifas dos ônibus urbanos deveriam ser simplesmente convertidas de cruzeiros para reais. A publicação da ANTP assinalou na ocasião:

Desde o primeiro dia do real, o governo federal fez forte pressão sobre os municípios que haviam realinhado as tarifas na mudança da moeda. O alvo principal era mesmo a Prefeitura de São Paulo, já que os custos do transporte na maior cidade do País refletem-se diretamente sobre os índices de inflação – os dois centavos de real do “arredondamento” da tarifa paulistana significariam mais 0,6% no índice inflacionário, segundo o Ministério da Fazenda. Negando que estivesse querendo fraudar o novo plano, a Secretaria Municipal de Transportes resolveu contra-atacar, acusando o governo federal de estar tentando transformar a Prefeitura de São Paulo no “boi gordo” do Plano Real. [Referência ao episódio de desabastecimento de carne durante o Plano Cruzado, oito anos antes.]

O executivo federal ainda pressionaria os prefeitos durante a primeira e a segunda semana de vigência do real, utilizando diferentes artifícios retóricos; desde apelos ao “arrependimento” até ameaças de investigação das contas dos municípios, corte de repasses para as prefeituras e aplicação da Lei Antitruste contra empresas públicas e privadas do setor de transporte coletivo. Além disso, uma exortação para que a população buscasse a Justiça começou a surtir efeito. Em diferentes cidades, organismos de defesa do consumidor ativaram o instrumento da ação civil pública contra as prefeituras, pedindo a suspensão de reajustes nas tarifas.

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A Prefeitura de São Paulo não recuou, mantendo a tarifa dos ônibus em R$ 0,50. Outras administrações municipais também mantiveram seus preços.

Por sua vez, em 6 de julho de 1994, o Fórum Nacional de Secretários Municipais de Transporte emitiu um comunicado se posicionando sobre as tarifas de ônibus urbanos, em que afirmava: “O plano de estabilização deve dispensar ‘bodes expiatórios’, se pretende ser um plano bem-sucedido. Que não falte serenidade, discernimento e pulso firme aos seus condutores. Que se distinga quem é quem na fixação de preços, sejam estes públicos, de oligopólios ou de cartéis”.

Nesse comunicado, os secretários municipais reiteraram a explicação de que, de modo geral, as tarifas do transporte coletivo permaneceram congeladas em junho, beneficiando os usuários. E, de novo, frisaram que o governo federal, apesar de ter adotado algumas medidas do Programa de Barateamento de Tarifas de Ônibus, ainda não havia tomado providências para coibir os preços abusivos praticados pelos fabricantes de chassis e carrocerias. Além disso, argumentaram que o próprio governo federal, obviamente sem intenção de sabotar o plano de estabilização, havia determinado aumento de 3,44% para as tarifas de transportes rodoviários interestaduais e internacionais – se o governo federal podia fazer ajustes que julgasse adequados, por que os municípios não poderiam?

No quinto e último ponto desse documento, sublinhando que o Ministério dos Transportes havia lançado pouco tempo antes nova versão do manual Cálculo de Tarifas dos Ônibus Urbanos, os secretários afirmavam: “O governo federal tem à sua disposição suficientes elementos técnicos para avaliar as tarifas estabelecidas pelos municípios, inclusive podendo colaborar com a sua redução, através da desoneração tributária do diesel e da determinação de preços reais de chassis e carrocerias”.

O Fórum Nacional também condenou o estímulo à população para que reagisse ao que considerasse abuso na cobrança das tarifas. Dizia o documento:

“Que se investiguem nas planilhas os valores dos insumos fixados em URVs e que se identifiquem onde existem tarifas abusivas. Incitar a população para generalizadamente questionar na Justiça os valores tarifários, lançando suspeição sobre todas as administrações municipais, é uma forma de promover indiscriminadamente o descrédito dos governos em todos os seus níveis”.

Acomodação. A estabilização monetária trazida pelo Plano Real consolidou-se e trouxe calma nos meses seguintes. Havia certa sensação de alívio, após longos anos de incertezas sobre o verdadeiro preço de produtos e serviços. Em abril de

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1995, o Informativo ANTP trazia um texto intitulado Tarifa já não é a maior preocupação do usuário, segundo Pesquisa da ANTP, relatando o resultado da Pesquisa de Imagem dos Serviços de Transporte na Grande São Paulo, então realizada semestralmente, e que ouvira 3.500 pessoas na Região Metropolitana de São Paulo entre 19 de novembro e 15 de dezembro de 1994.

(...) 12% dos usuários habituais dos transportes públicos mencionaram o preço das tarifas como uma preocupação importante, enquanto a preocupação de maior segurança contra assaltos mereceu 20% das respostas. Outros pontos indicados pelos usuários e que antes não vinham recebendo destaque nas respostas são: mais rapidez no trajeto (12%), menor lotação dos veículos e menor risco de acidentes (7%). Na pesquisa anterior (junho/94), 26% queriam as passagens mais baratas”.

CAPÍTULO II

1995-2002 – Mudança do Código de Trânsito, criação de políticas nacionais e o estabelecimento de uma nova mentalidade no setor.

É possível dizer que o período de 1995 a 2002, correspondente à presença de Fernando Henrique Cardoso na Presidência da República, foi marcado pelo engajamento do Fórum Nacional de Secretários no esforço pela aprovação e consolidação do novo Código de Trânsito Brasileiro, pela busca da construção de políticas nacionais no campo da mobilidade e pelo estabelecimento de uma nova mentalidade no setor.

Nesses anos, o Fórum Nacional foi presidido pelos então secretários João Luis da Silva Dias (1994/95), de Belo Horizonte/MG; Carlos Batinga (1995/96), de João Pessoa/PB; Nazareno Affonso (1996/97), de Brasília/DF; Márcio Queiroz (1997/98), do Rio de Janeiro/RJ; Cristina Baddini Lucas (1998/99), de Belém/PA; Cláudio de Senna Frederico (1999/2000), da esfera estadual, de São Paulo/SP; Alberto de Oliveira (2000/01), de Fortaleza/CE, e Luiz Carlos Bertotto (2001/2003), de Porto Alegre/RS.

POR UMA POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTE PÚBLICO

Logo no início da nova gestão federal, o Fórum Nacional, representado por seu presidente na época, João Luiz da Silva Dias, buscou o diálogo com o governo sobre temas que afetavam os municípios, como o

não andamento do Programa de Barateamento das Tarifas de Ônibus, proposto no governo Itamar Franco, e a importância da aprovação do Código de Trânsito Brasileiro, então em tramitação no Congresso. Nos anos subsequentes, o Programa de Barateamento patinaria, mas o Código se transformaria em lei.

Em junho de 1995, realizou-se em São Paulo o 10º Congresso Brasileiro de Transporte e Trânsito, promovido pela Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), com significativa participação de integrantes do Fórum Nacional e dos Fóruns Regionais. Esse congresso destacaria a importância do Fórum Nacional e dos Fóruns Regionais como “mecanismos adicionais de gerenciamento”, em apoio à gestão municipal.

O documento final do 10º Congresso pregava a necessidade do estabelecimento, no País, de uma Política Nacional de Transportes Públicos, nos moldes que a ANTP havia proposto três anos antes por meio de projeto que acabou arquivado na Câmara dos Deputados no final da legislatura encerrada em 1994. O texto final do 10º Congresso da ANTP identificava “visível degradação” das condições de circulação nas cidades, o que estaria a comprometer a qualidade de vida da população, e apontava tal fato como decorrente “da ausência de uma política concatenada para o setor e da existência de divergências entre os poderes federal, estadual e municipal na condução de programas de transportes públicos”.

Projeto de lei. Em consonância com o teor do manifesto do 10º Congresso da ANTP, no dia 29 de junho de 1995, o deputado paulista Alberto Goldman apresentou à Câmara dos Deputados projeto de lei preparado pela ANTP e apoiado pelo Fórum Nacional, propondo a instituição das Diretrizes Nacionais do Transporte Coletivo, que acabaria se transformando, quase 17 anos depois, na Lei de Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587/12).

A justificativa do projeto mostrava que iniciativas no mesmo sentido haviam sido tomadas anteriormente por outros deputados, entre os quais, Antonio Britto, que em 1992 encaminhara proposta igualmente formulada pela ANTP apoiada pelo Fórum Nacional.

“Tais projetos foram apensados e tramitaram na Comissão de Viação e Transportes (CVT) desta Casa, inclusive com parecer favorável do relator, deputado Carlos Santana, quando, finda a legislatura anterior, foram definitivamente arquivados em 2 de fevereiro deste ano [1995], nos termos do art. 105 do Regimento Interno” [...] “A reapresentação do projeto de lei, com base no texto inicialmente proposto pela ANTP (Associação Nacional de Transportes Públicos), ajustado à luz de novos diplomas legais, dá oportunidade ao Poder Legislativo de voltar a discutir e deliberar sobre tão ingente questão, de amplo alcance nacional e social, ademais, dando cumprimento às exigências constitucionais

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mencionadas. Ressalte-se finalmente que a necessidade e urgência da tramitação do projeto de Lei foram objeto de manifestação do CNTU (Conselho Nacional de Transportes Urbanos), ligado ao Ministério dos Transportes e composto por representantes de órgãos federais, prefeituras, secretarias municipais de transportes e entidades da sociedade civil, em 31 de agosto de 1994”.

Emenda para recursos financeiros. Semanas depois, Goldman apresentaria ainda um projeto substitutivo de emenda constitucional, propondo a seguinte nova redação para o parágrafo 5º do artigo 167 da Constituição Federal:

“A União aplicará anualmente nunca menos do que três por cento da receita resultante de impostos no Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes, a ser regulamentado em lei, inclusive quanto às contrapartidas de estados e municípios”.

Essa emenda, como se sabe, não prosperou, e a questão dos recursos permanentes para o setor acabaria sendo apontada como uma das principais ausências no texto da Lei de Mobilidade Urbana.

APOIO:

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Tramitação sem celeridade. Entre 1995 e 1999, o projeto de lei das Diretrizes da Política Nacional de Transportes Públicos tramitou regularmente, mas sem a celeridade esperada. Na 41ª Reunião do Fórum Nacional, realizada no dia 15 de março de 2000, na capital do Espírito Santo, a questão foi lembrada, no debate intitulado O transporte público como elemento estruturador e qualificador da vida urbana. O assunto acabou figurando no texto final do encontro, a Carta de Vitória, que reivindicava prioridade e recursos para o transporte público.

A Carta de Vitória exortava o envolvimento conjunto das esferas federal, estadual e municipal de governo “no estabelecimento de objetivos, metas, ações e responsabilidades para o setor, comprometendo-se a trabalhar para a formulação de uma Lei das Diretrizes Nacionais de Transporte”. E defendia a integração das políticas de desenvolvimento, habitação, transporte e trânsito – um desenho próximo do que seria adotado, algum tempo depois, quando da estruturação do Ministério das Cidades.

Segundo os secretários que aprovaram o documento, mostrava-se necessário que os sistemas de transporte público fossem definidos como forma prioritária de atendimento às necessidades de deslocamento da população brasileira. Eles sugeriram o incentivo à participação da sociedade e do setor privado na análise de problemas e na proposição e aplicação de soluções nesse campo, e reivindicaram que fossem garantidos recursos das três esferas de governo para o desenvolvimento do transporte público.

O governo federal, por meio da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), órgão vinculado à Presidência da República, concordou em estabelecer reuniões com o Fórum Nacional e a ANTP, de modo a estudar como promover a inserção do tema transporte urbano nas atividades da SEDU e para definir planos e programas de curto e médio prazo.

Em 17 de maio de 2000, foi instituído no âmbito da SEDU o Grupo Executivo de Transporte Urbano (GTRAN), que teve sua primeira atividade em 11 de agosto daquele mesmo ano, com a finalidade de “caracterizar o perfil sócio-econômico do transporte urbano e negociar com órgãos governamentais, ONGs de envergadura nacional e de grande liderança, e empresas, objetivando definir diretrizes de uma política para o transporte urbano e desenvolver programas e projetos em parceria com Estados e municípios”. Esse órgão promoveu nacionalmente uma série de debates, cujos resultados deram base à apresentação de um substitutivo ao projeto de lei patrocinado por Alberto Goldman.

Críticas ao substitutivo do governo. No início de 2002, tecnicamente, o substitutivo poderia ser apreciado e votado na Comissão de Viação e Transportes, da Câmara dos Deputados, mas o Fórum Nacional tinha críticas ao teor da matéria e propôs que fosse votada somente após uma discussão mais ampla com diver-

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sos setores da sociedade e, preferencialmente, depois da conclusão daquele ano eleitoral.

De acordo com análise produzida pelo Escritório da ANTP em Brasília, apresentada em reunião extraordinária do Fórum Nacional, em 23 de janeiro de 2002, em São Paulo, o texto do substitutivo ostentava sete pontos críticos.

Um aspecto é que extrapolava a competência legislativa federal, indo além do campo das diretrizes gerais, ao estabelecer normas específicas, desrespeitando o princípio constitucional da autonomia dos municípios e Estados. Outro ponto era que não estabelecia diretrizes para todo o transporte urbano, enfocando excessivamente o transporte público. O resumo indicava ainda que o substitutivo deixava descobertas áreas essenciais à circulação urbana sustentável; concentrava-se nas relações contratuais referentes à prestação de serviços de transporte coletivo, já tratada em lei específica; trazia diversas inconsistências lógicas e imprecisões, apresentava diversas inconstitucionalidades e não tratava da questão com a abrangência necessária.

A matéria permaneceu sem votação na Comissão, tendo sido arquivada ao final da legislatura e desarquivada no início de 2003, já no período presidencial de Luís Inácio Lula da Silva; nesse mesmo ano, foi instituída uma Comissão Especial para examiná-la. Faltavam ainda nove anos e muito esforço – do Fórum Nacional, inclusive – para que a Lei de Mobilidade Urbana fosse finalmente aprovada.

AGENDAS DA ANTP E O PROJETO TRANSPORTE HUMANO

No período compreendido entre a segunda metade de 1995 e meados de 1997, acompanhada e apoiada pelo Fórum Nacional de Secretários, a ANTP trabalhou na edição de documentos doutrinários, visando estimular a participação de lideranças do setor e, em última instância, fortalecer a formação de uma Política Nacional de Mobilidade Urbana.

A primeira dessas iniciativas foi denominada Agenda Guanabara e resultou de encontro havido no Rio de Janeiro, nos dias 31 de agosto e 1º de setembro de 1995, com a participação de lideranças do setor de transportes públicos, fundamentalmente, integrantes do Conselho Diretor da ANTP. A Agenda Guanabara defendia que se buscasse orientar a aplicação de recursos existentes para a melhoria da qualidade dos serviços, de modo a atender a todas as classes sociais, incluindo o aperfeiçoamento do vale-transporte. E preconizava a adoção de medidas para fazer com que os usuários de automóveis passassem a arcar com os custos sociais que tais veículos acarretam à sociedade, compensando os encargos decorrentes da necessária expansão dos sistemas de transporte coletivo.

O documento citava ainda ações correlatas que deveriam ser empreendidas,

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como a promoção dos recursos humanos e ampliação das condições de desenvolvimento tecnológico do setor de transportes.

Projeto Transporte Humano. Em meados de 1996, a ANTP lançou o Projeto Transporte Humano, no qual apontava os grandes desafios do transporte urbano.

Um resumo do diagnóstico contido no documento-base do Projeto Transporte

Humano mostrava a gravidade da situação da mobilidade nas cidades: congestionamentos quilométricos, redução do desempenho dos ônibus e preferência pelo transporte individual formavam um ciclo vicioso, atestando a falência de um modelo de transportes que se apresentava também como fator gerador de índices crescentes de poluição ambiental e de acidentes de trânsito, e que, de quebra, consumia recursos consideráveis na ampliação ou adaptação do sistema viário, destruindo áreas residenciais e de uso coletivo e o próprio patrimônio arquitetônico das cidades.

O documento apontava oito pontos principais a serem conquistados. Os transportes públicos deveriam estar no centro das atenções como a principal alternativa de estruturação do desenvolvimento futuro das cidades, e seria preciso recuperar o prestígio do transporte público junto à opinião pública, até para que fosse possível ampliar sua eficiência. Seria também imperioso melhorar a qualidade dos serviços, com destaque para aspectos tecnológicos (veículos), gerenciais (capacitação dos operadores), de atendimento (cobertura física e temporal).

Outras reivindicações eram a ampliação da eficiência da operação, com a garantia de espaço viário (faixas e vias exclusivas) e sistemas de sinalização e controle efetivos, e o estabelecimento de tarifas suportáveis aos usuários – fator relacionado com o aumento da eficiência e redução dos custos operacionais como a concessão de subsídios “nas situações inevitáveis”, sob controle social. O texto salientava a necessidade de conquistar novos públicos, de atrair a participação da iniciativa privada no financiamento e na operação dos transportes públicos, preservando as funções reguladoras e controladoras do Estado, e garantir a participação da sociedade nas decisões.

Transporte humano e qualidade de vida urbana. No final de maio de 1997, como parte do Projeto Transporte Humano, houve o lançamento do livro Transporte Humano – Cidades com Qualidade de Vida, produzido pela ANTP, com colaboração do BNDES e do IPEA e de associados da ANTP, entre os quais, a FABUS e a TRANSURB. O lançamento aconteceu no Ministério dos Transportes, em Brasília, com a participação do presidente Fernando Henrique Cardoso e do ministro dos Transportes, Elizeu Padilha. O presidente da República assinalou que o livro contribuiria para melhorar a qualidade de vida nas cidades. O então presidente da ANTP, Rogério Belda, disse que o livro continha “um índice de problemas, mas que o conteúdo era de soluções para o setor”.

O presidente do Fórum Nacional, o então secretário de Transportes do Distrito Federal, Nazareno Affonso, fez na solenidade de lançamento um pronunciamento em que pediu apoio governamental para medidas que beneficiariam o transporte público e o trânsito. Ele mencionou seis medidas que estavam em pauta naquele momento. A primeira delas era a aprovação do Código de Trânsito Brasileiro, de cujo texto a ANTP e o Fórum Nacional eram co-autores, juntamente com o Ministério da Justiça e o Congresso Nacional. Outro ponto se referia à aprovação do projeto que estabeleceria a Lei de Diretrizes Nacionais do Transporte, também redigido a partir do esforço da ANTP e do Fórum Nacional, e que se encontrava no Congresso Nacional em regime de urgência, mas tramitava vagarosamente.

O presidente do Fórum Nacional pediu também a garantia de que a Lei de Licitações (Lei nº 8666/93) – que o próprio Fernando Henrique Cardoso idealizara – fosse cumprida nos casos das concessões municipais e metropolitanas, uma vez que havia risco de prorrogação, em licitação, de antigas autorizações, permissões e concessões. Reivindicou ainda a reativação do Conselho Nacional de Transporte Urbano (CNTU), com real poder de decisão, e a ampliação das fontes de financiamento para os projetos estruturadores do transporte coletivo, inclusive, trazendo o transporte individual para participar desse financiamento.

Agenda Piratininga. Em dezembro de 1997, a ANTP apresentou a Agenda Piratininga, também abraçada pelo Fórum Nacional, que recomendava ações no âmbito institucional e técnico, visando ao aperfeiçoamento do transporte público. Especificamente quanto à Política Nacional de Transportes Públicos, sugeria o estabelecimento de metas e meios para que fossem alcançadas; as metas se referiam à qualificação do serviço de transporte, segurança da circulação, o tema ambiental, qualificação urbanística, eficiência da circulação de pessoas e mercadorias, e qualificação gerencial.

PRÓ-ATIVIDADE EM VÁRIOS TEMAS

Em seus primeiros anos, o Fórum Nacional – assim como os Fóruns Regionais – já exibia pró-atividade ao focalizar temas relevantes. Na segunda metade dos anos 1990, um ponto em evidência foi a busca de alternativas para que os municípios tivessem acesso a crédito para investimento em transporte público. O tema do financiamento do setor ainda em meados de 2016 não estava resolvido e, exatamente por isso, vinha sendo recorrentemente debatido nas reuniões do Fórum Nacional e dos Fóruns Regionais. O Fórum Nacional também se engajou firmemente no debate sobre o combate ao transporte clandestino, que roubava passageiros e contribuía para o enfraquecimento dos sistemas autorizados.

Outro aspecto que se incorpora ao trabalho do Fórum Nacional e dos Fóruns Regionais desde os primeiros anos é a prospecção de oportunidade e a disseminação de boas práticas. Em 1997, por exemplo, o Fórum Nacional, com apoio

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da ANTP, promoveu um levantamento que identificou a existência, naquele momento, de 80 projetos de transporte e trânsito já implantados ou previstos para os anos seguintes em 13 médias cidades, além de outros 70 projetos destinados a algumas das maiores cidades brasileiras. Essa pesquisa resultou numa coleção de exemplos sobre como as cidades vinham buscando focalizar e resolver seus principais problemas nas áreas de transporte e trânsito, e revelava como o Fórum Nacional e os Fóruns Regionais, articulados praticamente em todo o País, poderiam favorecer o intercâmbio de experiências e informações institucionais, jurídicas, administrativas e técnicas no setor.

Também desde aqueles primeiros tempos, o Fórum Nacional procurou solidificar o contato com a Frente Nacional de Prefeitos (FNP), sobretudo, para que as posições e reivindicações do setor de transporte público pudessem adquirir mais força política, nacional e regionalmente. E houve pelo menos uma experiência no sentido de coordenar ações na área da comunicação social; em São Luís, no Maranhão, nos dias 25 e 26 de novembro de 1999, durante sua 40ª Reunião, o Fórum Nacional promoveu um encontro de secretários e seus assessores de imprensa com jornalistas.

Tramitação de projetos no Congresso. Na segunda metade dos anos 1990, o Fórum Nacional consolidou a sistemática de acompanhar projetos de lei em tramitação nas duas casas do Legislativo federal, como preconizava e testemunhava Ailton Brasiliense Pires:

“Existe um grande número de projetos prejudiciais aos transportes públicos, como, por exemplo, aqueles que propõem gratuidades de todo tipo, provavelmente, formulados em período eleitoral”, [...] e há bandeiras do transporte que precisam ser defendidas, como a redução do ICMS e do IPI incidentes sobre ônibus destinados ao transporte urbano ou a redução das tarifas energéticas para os transportes eletrificados. Os transportes movidos a eletricidade pagam o mesmo que uma fábrica. Só que uma indústria pode re-escalonar sua produção para fugir do pico, enquanto os transportes têm que ser oferecidos em maior quantidade nas horas de maior demanda”.

Ailton Brasiliense Pires afirmava que o Fórum Nacional vinha se preocupando com uma série de projetos de lei em tramitação no Congresso, dispondo sobre os transportes públicos e o desenvolvimento urbano. Ele mencionou como exemplos os projetos do Código Nacional de Trânsito e também do Sistema

Rodoviário Nacional, que poderia instituir um fundo rodoviário. “Os municípios não podem ficar fora desse debate”, disse na ocasião, acrescentando que, no seu entender, os dirigentes municipais de transportes deveriam assumir uma postura pró-ativa quanto à legislação federal: “Os municípios não devem ficar esperando uma chuva de projetos de Brasília, alguns totalmente descabidos. Precisam, sim,

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se estruturar e formular projetos de seu interesse e buscar o apoio de deputados e senadores que os apresentem e defendam no Congresso”. É possível dizer que essa recomendação nunca perdeu a validade.

APROVAÇÃO E IMPLANTAÇÃO DO CÓDIGO DE TRÂNSITO

Em 13 de junho de 1996, após demora de 25 meses, recomeçou no Senado a tramitação do projeto de lei originário da Câmara dos Deputados, que instituiria o novo Código Brasileiro de Trânsito. Na ocasião, o presidente da ANTP, Rogério Belda, enalteceu o esforço do Fórum Nacional e dos Fóruns Regionais quanto a essa meta:

“A iniciativa da revisão do Código Brasileiro de Trânsito completou cinco anos. Desde o início, o apoio da ANTP e dos Fóruns de Secretários tem sido decisivo em todos os momentos. Sem esse apoio, jamais teríamos chegado aonde chegamos. A qualidade de vida vai mudar porque a segurança em nossas cidades irá melhorar. E isso só acontecerá com o novo Código de Trânsito Brasileiro e com a presença de fiscalização municipal”.

Em setembro de 1996, o Informativo ANTP noticiava que estava sendo iniciada a segunda e derradeira etapa de votação, no Senado, de projeto de lei que instituía o novo Código de Trânsito Brasileiro. A publicação ressaltava que nos cinco anos anteriores, a ANTP – contando com “o apoio decisivo do Fórum Nacional de Secretários” – havia sido a principal articuladora da ideia de revisão do antigo Código que vigorava desde 1966 e se tornara um conjunto de leis ultrapassado em muitos pontos.

Acelerar a aprovação. Na fase final de tramitação do projeto de lei do Código, ANTP e Fórum Nacional buscaram fazer com que o texto encaminhado pela Câmara dos Deputados fosse minimamente alterado pelos senadores, para evitar descaracterizações e acelerar o processo e aprovação da nova lei. O então diretor executivo da ANTP, Ailton Brasiliense Pires, mostrou na ocasião aspectos do projeto, realçando sua importância:

“Uma das virtudes do projeto é a repartição mais precisa de responsabilidades entre Estados e Municípios. A proposta é de que fique com a administração estadual a incumbência de atuar no que diz respeito à habilitação dos motoristas e ao licenciamento e até ao controle da segurança dos veículos, cabendo aos dirigentes municipais o planejamento, o projeto, a manutenção, a sinalização, a operação e a fiscalização de circulação, estacionamento e parada. [...] Além disso, a proposta sugere que os municípios passem a integrar o Sistema Nacional de Trânsito e os conselhos nacional e estaduais de trânsito paritariamente

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com os Estados, de modo que possam estabelecer convênios com o DETRAN, DER e Polícias Militares”.

Aprovado. O Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/97) foi aprovado em 23 de setembro de 1997 e entrou em vigor em janeiro de 1998. Os municípios passaram a fazer parte do Sistema Nacional de Trânsito. Por isso, cada município passou a estar obrigado a constituir um organismo para exercer a autoridade sobre o trânsito em seu território, no que diz respeito, grosso modo, à ordenação do trânsito e ao comportamento do motorista. Esse novo organismo municipal deveria estabelecer relações com a autoridade federal, o Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN), e autoridades estaduais (DER e DETRAN). O Fórum Nacional e os Fóruns Regionais junto com a ANTP defendiam enfaticamente que os convênios dos municípios com os Estados ou com a União, no âmbito do Código de Trânsito Brasileiro, deveriam ser feitos respeitando-se a autonomia municipal e com o objetivo de obtenção de plena eficácia na aplicação da nova legislação.

No primeiro ano de vigência da nova lei, o Fórum Nacional, os Fóruns Regionais e a ANTP trabalharam no sentido de divulgar premissas, vantagens e caminhos para a municipalização do trânsito. Ao longo do ano de 1998, o tema esteve presente nas três reuniões do Fórum Nacional e em 23 reuniões de Fóruns Regionais ocorridas em 21 cidades de 11 Estados, com a representação de 250 municípios e a participação de duas mil autoridades municipais e especialistas.

Esse esforço incluiu ainda a realização, naquele ano, de quatro edições do Seminário sobre Trânsito. Além disso, por iniciativa do Fórum Nacional e da ANTP, foi criado o Fórum de Trânsito Brasileiro, que contou com participação também de representantes das Polícias Militares e das entidades nacionais ABDETRAN e ABDER – estas, entidades que congregavam e congregam, respectivamente, o DETRAN e o DER dos diversos Estados; a intenção era propiciar a ampliação do entendimento sobre as implicações e as oportunidades do processo de municipalização do trânsito.

Debate permanente. Nos anos que se seguiram à aprovação do Código de Trânsito Brasileiro, o Fórum Nacional e os Fóruns Regionais pautariam temas relacionados com essa nova lei e a gestão de trânsito em praticamente todas as reuniões.

Entre 1998 e 2002, em suas reuniões ou por meio de outras ações, o Fórum Nacional teve participação ativa não apenas no debate de temas significativos como também foi protagonista em iniciativas importantes para a organização do novo sistema de trânsito. Por exemplo, o Fórum Nacional reivindicou ao Ministério da Justiça a estruturação e qualificação técnica do DENATRAN, para que pudesse exercer adequadamente seu papel de órgão articulador do Sistema Nacional de Trânsito, tal como preconizado no Código de Trânsito Brasileiro. Quanto à

CAPÍTULO II - 1995-2002 – MUDANÇA DO CÓDIGO DE TRÂNSITO, CRIAÇÃO DE POLÍTICAS NACIONAIS E O ESTABELECIMENTO DE UMA NOVA MENTALIDADE NO SETOR.

relação dos municípios com o DETRAN nos diferentes Estados, o Fórum Nacional chegou a apresentar ao DENATRAN uma proposta de resolução que incluía uma tabela de custo dos serviços prestados pelo órgão estadual aos municípios, dentro da ideia de que o DENATRAN deveria regular a relação entre os órgãos estaduais e municipais de trânsito e intermediar soluções para as pendências que se estabeleceram entre eles.

O Fórum Nacional também discutiu e se posicionou quanto à necessidade de implantação do Registro Nacional de Compensação de Multas (RENACOM), finalmente criado em 2004 e denominado Registro Nacional de Infrações de Trânsito (RENAINF); trata-se do sistema que registra e possibilita a notificação da autuação e da penalidade para as multas cometidas em unidade da federação diferente de registro do veículo, permitindo que os municípios tenham garantido o direito de receber as multas arrecadadas fora de sua jurisdição.

Os secretários municipais procuraram debater internamente e expor aos órgãos governamentais do segmento, nas esferas federal e estadual, as principais dificuldades com que se deparavam quotidianamente no processo de empreender a municipalização do trânsito. O rol incluiu, em diferentes momentos, até 2002, temas como atuação dos Centros de Formação de Condutores (CFC), fiscalização eletrônica, utilização de viva-voz por motoristas, realização de inspeção veicular pelos municípios e como garantir a presença dos municípios nas Câmaras Temáticas do DENATRAN, entre vários outros.

Importância da não alteração da nova lei – Na fase de implantação do Código de Trânsito Brasileiro, o Fórum Nacional de Secretários e a ANTP mantiveram-se sempre firmes contra as tentativas de alterações da nova lei que pudessem desvirtuá-la ou enfraquecer seu caráter. Por exemplo, em 15 de setembro de 1999, secretários municipais e dirigentes da ANTP levaram mensagem com esse sentido aos deputados que integravam a comissão da Câmara Federal encarregada de acompanhar a implantação da nova legislação de trânsito.

Na 44ª Reunião do Fórum Nacional de Secretários de Transporte Urbano e Trânsito, nos dias 26 e 27 de abril de 2001, em Brasília, o eixo central de discussão considerou justamente os projetos em tramitação no Congresso que afetavam, positiva ou negativamente, o transporte público, o trânsito e a qualidade da vida urbana. Um ponto importante era o posicionamento contrário do Fórum Nacional a todas as emendas que estivessem tramitando no Congresso Nacional com o objetivo desfigurar o Código de Trânsito Brasileiro, inclusive, aquelas proposituras que buscavam abrandar a penalização dos infratores. Sobre isso, o diretor executivo da ANTP, Ailton Brasiliense Pires, disse na ocasião:

‘‘O que queremos é manter em queda os índices de violência no trânsito. Se com 20 pontos conseguimos retirar 2% dos motoristas que atin-

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giram o limite de pontuação, estamos mostrando que 98% dos condutores estão obedecendo à lei’’.

Ao longo dos primeiros cinco anos de vigência do Código, por diversas vezes, o Fórum Nacional convidou para suas reuniões e manteve contato permanente com o diretor-geral do DENATRAN – nesse período, ocuparam esse cargo diferentes personalidades do setor, entre os quais, o ex-secretário municipal de Campinas/SP e co-fundador do Fórum Paulista, Jurandir Fernandes.

Política Nacional de Trânsito. Em maio de 2000, a Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP) foi convidada pelo DENATRAN para reunir e sistematizar propostas de órgãos federais, estaduais e municipais integrantes do Sistema Nacional de Trânsito (SNT), com vistas à formulação da Política Nacional de Trânsito. O estabelecimento de uma Política Nacional de Trânsito sob responsabilidade do Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN) era uma determinação expressa do novo Código de Trânsito Brasileiro.

Em 14 de julho de 2000, em Porto Alegre, durante a 42ª Reunião do Fórum Nacional (realizada no contexto do seminário O Transporte Público de Qualidade da Cidade – Como reconquistar a demanda em tempos de crise?, organizado pela ANTP), os secretários promoveram o levantamento de teses e ideias a serem incluídas na Política Nacional de Trânsito, que começava a ser construída pelos integrantes do Sistema Nacional de Trânsito.

Apesar do ímpeto inicial, em setembro de 2001 os trabalhos quanto à formulação da Política Nacional de Trânsito estavam parados. O Fórum Nacional se manifestou a respeito, exigindo que fossem retomadas as atividades do grupo de trabalho que vinha elaborando a proposta de Política Nacional de Trânsito, com fixação de um prazo para que essa tarefa fosse concluída, o que somente aconteceria em 2004, quando o DENATRAN já operava como órgão do Ministério das Cidades.

Participação. O Fórum Nacional e a ANTP também mantiveram postura participativa, entendendo que era preciso acompanhar de perto e buscar fortalecer o Código de Trânsito Brasileiro. Foram apresentadas sugestões de aprimoramento da implantação da nova legislação; um exemplo disso foi a proposta de criação, em caráter extra-oficial, de um Fórum de Trânsito, com a participação de órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, sob coordenação do DENATRAN, para encaminhamento de soluções definidas previamente por consenso entre os seus participantes – era o embrião do Fórum Consultivo do DENATRAN, implantado em 2003, e que depois de três anos foi gradativamente perdendo sua força até ser esquecido por alguns anos, tendo ressurgido em 2015.

O Fórum Nacional aceitou com entusiasmo participar das Câmaras Temáticas do

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DENATRAN a partir do ano 2000 e, mais tarde, reagiu quando o órgão federal decidiu revogar tal participação, que foi posteriormente retomada.

Em 1998, lado a lado com a ANTP, o Fórum Nacional de Secretários defendeu a municipalização com a gestão integrada do transporte público e do trânsito e, tempos depois, em 2001, com a aprovação do Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257/01), passou a advogar que o transporte público e o trânsito – as duas faces da mobilidade urbana motorizadas – integrassem um trinômio de sistemas e ações indissociáveis, que compreenderia ainda o planejamento e o desenvolvimento urbano.

CAPÍTULO III

2003-2006

–

O Ministério das Cidades e a emergência dos temas da inclusão social, do barateamento e da qualificação dos transportes públicos. E um novo lugar para a gestão do trânsito.

Correspondentes ao primeiro mandato do presidente Luís Inácio Lula da Silva e transcorridos no contexto da então recente aprovação do Estatuto das Cidades, os anos de 2003 a 2006 foram assinalados pela criação do Ministério das Cidades e, em boa medida como consequência desse fato, pela emergência das bandeiras da inclusão social, do barateamento e da qualificação dos transportes públicos – aspectos que, obviamente, ressaltavam uma questão de fundo: a necessidade de um novo modelo de financiamento para implantação e operação dos sistemas.

O período também foi marcado por significativas mudanças na gestão do Sistema Nacional de Trânsito, uma vez que o Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN) e também o Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN) foram transferidos para o âmbito do Ministério das Cidades. Naqueles quatro anos, o Fórum Nacional foi presidido por Ricardo Mendanha Ladeira (2003/2005),

CAPÍTULO IV

2007-2012 – O esforço pela Lei de Mobilidade Urbana e o tema dos investimentos federais em mobilidade urbana.

No âmbito do Fórum Nacional, é possível dizer que os seis anos correspondentes ao segundo mandato do presidente Luís Inácio Lula da Silva e à metade inicial do primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff – o período de 2007 a 2012 – foram marcados por diferentes temas relevantes, dois dos quais especialmente significativos. Um deles se refere à aprovação da Lei de Mobilidade Urbana, proposta ainda nos anos 1990 e que até o final da primeira década do novo milênio pouco andara no Congresso. Outro ponto foi a busca da compreensão para agir em um quadro que associava, de maneira insólita, a perspectiva de haver no Brasil grandes eventos globais – sobretudo, a Copa de 2014 e os Jogos Olímpicos de 2016 no Rio de Janeiro – a uma perspectiva de disponibilidade de recursos não existente pelo menos nos trinta anos anteriores.

Outros temas. Entre 2007 e 2012, o Fórum Nacional foi presidido por Oswaldo Lima Neto (2005/2009), Dílson Peixoto (2009/2011) e José Ademar Gondim Vasconcelos (2011/2013).

CRÉDITOS

1990-2015 - 25 Anos do Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Públicos de Mobilidade

Urbana - Criação, Atuação, Conquistas

Presidente da ANTP

Ailton Brasiliense Pires

Superintendente da ANTP

Luiz Carlos Mantovani Néspoli

Secretária Executiva do Fórum Nacional e Coordenadora do Projeto

Valéria Aguiar

Pesquisa, Texto e Edição

Alexandre Asquini

Revisão

Solange Visconte

Projeto Gráfico, Ilustrações e Edição Gráfica

Missael Simões

Agosto de 2016

1990-2015

25 ANOS DO FÓRUM NACIONAL DE SECRETÁRIOS E DIRIGENTES PÚBLICOS DE MOBILIDADE URBANA

CRIAÇÃO, ATUAÇÃO, CONQUISTAS