Звіт ERGA про незалежність національних регуляторів by Media Projects of the Council of Europe office in Ukraine

ЗВІТ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ГРУПИ РЕГУЛЯТОРІВ У СФЕРІ АУДІОВІЗУАЛЬНИХ ПОСЛУГ ПРО НЕЗАЛЕЖНІСТЬ НАЦІОНАЛЬНИХ РЕГУЛЯТОРНИХ ОРГАНІВ 15 грудня 2015 року

ЗВІТ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ГРУПИ РЕГУЛЯТОРІВ У СФЕРІ АУДІОВІЗУАЛЬНИХ ПОСЛУГ ПРО НЕЗАЛЕЖНІСТЬ НАЦІОНАЛЬНИХ РЕГУЛЯТОРНИХ ОРГАНІВ

15 грудня 2015 року

Це видання перекладено та опубліковано в рамках Проекту Ради Європи «Зміцнення свободи медіа і створення системи Суспільного мовлення в Україні». Погляди, висловлені у цьому документі, належать виключно авторами і не обов’язково відображають офіційну позицію Ради Європи.

Українське видання Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів Усі права захищено.

Рада Європи є провідною організацією із захисту прав людини континенту. Вона включає в себе 47 держав-членів, 28 з яких є членами Європейського Союзу. Усі держави – члени Ради Європи підписали Європейську конвенцією з прав людини – договір, спрямований на захист прав людини, демократії та верховенства права. Європейський суд з прав людини здійснює нагляд за виконанням Конвенції у державах-членах.

Відтворення даного матеріалу дозволяється для Проект Ради Європи «Зміцнення свободи некомерційних цілей та за умови зазначення медіа і створення системи Суспільного джерела. мовлення в Україні» має на меті зміцнити роль медіа та Суспільного мовлення як інструментів Верстка та дизайн обкладинки: © Рада Європи для досягнення консенсусу в суспільстві. Проект Видано Радою Європи впроваджується в рамках Плану дій Ради Європи F-67075 Strasbourg Cedex для України на 2015–2017 роки. У 2016-2017 роках www.coe.int Проект фінансується з бюджету Ради Європи для виконання Плану дій Ради Європи для України на © Рада Європи, березень 2017 року 2015–2017 роки.

Зміст Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Мета звіту. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Структура звіту . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Розділ 0. Незалежність НРО у секторах електронних комунікацій та енергетики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 0.1. Електронні комунікації. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 0.2. Енергетика (електроенергія і газ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Розділ 1. Інституційні рамки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Огляд літератури. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Результати анкетування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Висновки до Розділу 1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 12 12 14

Розділ 2. Процедури призначення та управління. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Огляд літератури. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Результати анкетування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Процедури призначення (запитання 2.1–2.5 і 2.8–2.9) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Коло повноважень (запитання 2.6–2.7 і 2.10–2.14). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Процесуальні гарантії (запитання 2.15–2.19). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Висновки до Розділу 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 15 15 15 16 17 18

Розділ 3. Людські ресурси . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.1. Огляд літератури. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.2. Результати анкетування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 a) Відповідність людських ресурсів (запитання 3.1). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 b) Самостійність у питаннях процедур найму, внутрішньої організації і функціонування, юридичних та економічних відносин з працівниками (запитання 3.2–3.5) . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 c) Труднощі із залученням та утриманням персоналу відповідної кваліфікації (запитання 3.6) . 23 d) Правила заборони щодо сумісництва посад (обов’язкова перерва) і кодекси поведінки (запитання 3.7–3.8). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Висновки до Розділу 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Розділ 4. Фінансова самостійність. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Огляд літератури. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Результати анкетування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Автономність підготовки, ухвалення і розподілу бюджету (запитання 4.1–4.3 і 4.5) . . . . . . . . . b) Зовнішнє затвердження фінансових звітів (запитання 4.4). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Достатнє фінансування (запитання 4.6–4.7). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Джерела фінансування (запитання 4.8–4.9). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Висновки до Розділу 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Зміст

26 26 26 27 28 29 29 30

Розділ 5. Підзвітність і прозорість . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Огляд літератури. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Відповіді на запитання анкети . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Передбачені законом вимоги до НРО публікувати рішення (запитання 5.1) . . . . . . . . . . . . . . . . b) Підзвітність перед парламентом і/або урядом (обов’язки звітувати) (запитання 5.2) . . . . . . . c) Зовнішній аудит діяльності НРО (запитання 5.3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Консультації з учасниками ринку / заінтересованими сторонами (запитання 5.4–5.7). . . . . . e) Відкритий доступ до довгострокової стратегії діяльності (запитання 5.8). . . . . . . . . . . . . . . . . . . Висновки до Розділу 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 31 32 33 34 34 34 36 36

Розділ 6. Процес ухвалення рішень. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Огляд літератури. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Відповіді на запитання анкети . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Повноваження приймати рішення (запитання 6.1). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Оприлюднення рішень (запитання 6.2). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Прозорість (запитання 6.3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Висновки до Розділу 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37 37 37 38 38 39 39

Розділ 7. Забезпечення виконання рішень . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1. Огляд літератури. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. Відповіді на запитання анкети . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . а) Право на примус до виконання (запитання 7.1–7.4):. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Заходи примусу до виконання (запитання 7.5–7.8):. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Судовий перегляд (запитання 7.9–7.15). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Законодавче / урядове втручання (запитання 7.16). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Висновки до Розділу 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40 40 40 42 42 43 44 45

Висновки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Стислий огляд рекомендацій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Додаток 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Додаток 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Додаток 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Додаток 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Додаток 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Додаток 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Додаток 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів

Вступ Європейська група регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг (ERGA) була заснована в березні 2014 року Рішенням Європейської комісії C(2014) 462 від 03.02.2014 р. як дорадчий орган Комісії1. Її завдання – надавати консультації і підтримку Комісії для забезпечення послідовного впровадження Директиви про аудіовізуальні медіапослуги (Директива АВМП) в часи конвергентних медіа. Однією з тематик, якою опікується група ERGA впродовж 2014–2015 років, є незалежність аудіовізуальних регуляторів, задля яких і була створена спеціальна підгрупа. Концепція незалежності регуляторів, яка вже була детально розроблена і впроваджена в інших секторах законодавства Європейського Союзу (наприклад, електронних комунікаціях та енергетиці), також отримує застосування в секторі аудіовізуальних послуг відповідно до статті 30 Директиви 2010/13/ЄС про аудіовізуальні медіапослуги, згідно з якою: «Держави-члени будуть вживати відповідних заходів для надання інформації як одна одній, так і Комісії, необхідної для застосування цієї Директиви [...] зокрема, через компетентні та незалежні регуляторні органи». Стаття 30 Директиви АВМП не дає визначення незалежним регуляторним органам і не перераховує їхніх повноважень і функцій. Навпаки, відповідно до консультації з громадськістю, проведеної Європейською комісією в 2013 році, попри те, що незалежність є основною цінністю, яку поділяють Європейські регулятори аудіовізуальних медіапослуг і забезпечення якої є одним із їхніх завдань, поняття «незалежність» у різних державах-членах має різне тлумачення. Отже, головним завданням підгрупи в питанні незалежності НРО є збір та аналіз роботи, проведеної щодо регуляторної незалежності відповідних установ, організацій і науковців, і підготовка звіту, в якому було б запропоновано вирішення питання посилення незалежності європейських регуляторних органів аудіовізуальних медіапослуг. У цьому звіті робоча підгрупа повинна викласти результати аналізу інституційної сфери компетенції національних регуляторних органів (далі – НРО) і визначити ступінь їхньої незалежності з огляду на відповідне законодавство ЄС, щоб виявити можливі спільні ознаки концепції «незалежність» на рівні ЄС і провести їх оцінювання, спираючись на особливості національних підходів до сектору аудіовізуальних медіапослуг. Роботі підгрупи передувала Заява глав держав-членів про незалежність НРО в аудіовізуальному секторі, ухвалена 21 жовтня 2014 року на пленарному засіданні ERGA. У цій Заяві, укладеній за сприяння групи, визначено загальні принципи і підходи, з якими погоджуються регулятори: «Незалежність регуляторних органів у секторі комунікацій є запорукою їхньої ефективності [...] і в той же час необхідністю для забезпечення прогнозованого і динамічного конкурентного середовища у своїх секторах. На рівні вищого керівництва регулятори повинні виконувати свої завдання, залишаючись поза межами політичного чи економічного впливу». У заяві було визнано «відмінності конституційних систем в ЄС і різноманітність інституційних та організаційних структур аудіовізуальних регуляторів держав-членів» і виявлено «спільні характеристики, якими повинен володіти будь-який незалежний регулятор у нашому секторі. Спираючись на найкращі практики відповідних секторів, такими характеристиками можуть бути: незалежність як від приватних осіб (зокрема суб’єктів регулювання), так і від державних органів; прозорість процесу прийняття рішень і звітності для відповідних заінтересованих сторін; відкриті та прозорі процедури висування кандидатур, призначення та звільнення з посади членів правління; знання і досвід персоналу; автономність у фінансових, операційних питаннях та у прийнятті рішень; ефективні правозастосовні повноваження; наявність механізму розв’язання спорів; право переглядати рішення НРО належить лише органам судової влади». Останній абзац заяви підкреслює значення Європейської комісії як ініціатора європейського законодавства. З огляду на це, ERGA повинна обговорити з Комісією висновки, вироблені підгрупою, з урахуванням продовження проведення програми REFIT у межах Директиви АВМП. 1 http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/commission-decision-establishing-european-regulators-group-audiovisual-media-services. Вступ

У межах виконання Робочої програми наприкінці 2014 року підгрупа надіслала всім НРО, які належать до ERGA, анкету, щоб зібрати відповідну інформацію і дані про різні національні інституційні структури з питань незалежності НРО. На запитання анкети відповіли 33 НРО, а саме: KommAustria (Австрія), CSA (Валлонія, Бельгія), VRM (Фландрія, Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), CEM (Болгарія), AEM (Хорватія), CRTA (Кіпр), RRTV (Чеська Республіка), Рада радіо і телебачення (Данія), TJA (Естонія), FICORA (Фінляндія), CSA (Франція), регуляторні органи Німеччини (Німеччина), ESR (Греція), NMHH (Угорщина), IMC (Ісландія), BAI (Ірландія), AGCOM (Італія), NEPLP (Латвія), LRTK (Литва), ALIA (Люксембург), BA (Мальта), AEM (Чорногорія), CvdM (Нідерланди), MEDIETILSYNET (Норвегія), KRRIT (Польща), ERC (Португалія), RVR (Словаччина), AKOS (Словенія), CNMC (Іспанія), MRTV (Швеція), OFCOM (Швейцарія), OFCOM (Сполучене Королівство). MEDIENRAT (Бельгія) надала відповіді в листопаді 2015 року. Попри те, що не всі НРО повністю відповіли на запитання анкети, загалом кожне запитання отримало 90 % відповідей від НРО, тому зібрані дані можна вважати надійними і достовірними.

Мета звіту Метою опитування за допомогою анкети «Незалежність регуляторів», поширеною підгрупою ERGA, було зібрати відповідну інформацію про різні національні інституційні структури, звертаючи особливу увагу при цьому на характеристики незалежності, а також на інші аспекти, які можуть впливати на ці характеристики. У звіті представлено результати анкетування та наведено приклади найрелевантніших документів, котрі регламентують незалежність регуляторів з метою надання Єврокомісії пропозиції щодо посилення незалежності регуляторів під час перегляду Директиви АВМП. Окрім того, додатково до розгляду всіх коментарів від членів ERGA, у звіті також належну увагу приділено коментарям ЄПРО.

Структура звіту Звіт починається з Розділу 0, присвяченого положенням про незалежність НРО, що викладено в європейській нормативній базі, яка регулює сектори електронних комунікацій та енергетики. За Розділом 0 йдуть 7 розділів, кожен з яких присвячений окремому питанню: ffРозділ 1. Інституційні рамки. ffРозділ 2. Процедури призначення і управління. ffРозділ 3. Людські ресурси. ffРозділ 4. Фінансова самостійність. ffРозділ 5. Підзвітність і прозорість. ffРозділ 6. Процес ухвалення рішень. ffРозділ 7. Забезпечення виконання рішень. За коротким вступом, який аргументує важливість питання незалежності НРО, йдуть сім розділів, у яких представлені основні результати, отримані шляхом анкетування. Одержані відповіді більш детально описані в додатках до Звіту. На початку кожного розділу в «огляді літератури» зазначено позиції відповідних установ, організацій і науковців, а в кінці кожного розділу в текстовому вікні підбито підсумки анкетування і надано рекомендації. Висновки до Звіту, які ґрунтуються на результатах анкетування й оцінках у текстових вікнах, відображають думку підгрупи ERGA про заяви, які повинні бути зазначені в огляді Директиви АВМП для посилення незалежності регуляторів. У будь-якому разі Звіт акцентує увагу на розумінні того, що кожній державі-члену необхідно застосовувати більш детальні та жорсткіші правила у сферах, регламентованих Директивою, враховувати при цьому відмінності між організацією державного сектору і традиціями правового регулювання держав-членів, тим самим встановлюючи чіткі мінімальні стандарти. 6

Розділ 0. Незалежність НРО в секторах електронних комунікацій та енергетики Питання незалежності НРО європейські установи вирішили на багатьох рівнях. У секторах електронних комунікацій та енергетики, наприклад, конкретні положення, зазначені в директивах ЄС, спрямовані на надання процесуальних гарантій для незалежності регуляторів. Наступні підрозділи містять стислий огляд положень вищезазначених нормативних баз.

0.1. Електронні комунікації У Директиві 2009/140/ЄС щодо електронних комунікацій (про внесення змін до Директиви 2002/21/ ЄК) визначено широке коло повноважень, обов’язків і завдань, які мають бути покладені на національні регуляторні органи для забезпечення ефективної конкуренції між гравцями на ринку. Відповідно до чинної нормативної бази у сфері електронних комунікацій, НРО покликані вирішувати важливі та складні питання, як-от: визначати відповідні ринки, здійснювати їхній аналіз і покладати обов’язки на певних учасників ринку. Процесуальні гарантії, які забезпечують незалежність регуляторних органів, зазначені у статті 3 Рамкової директиви2. Причини дослідження незалежності викладено у відповідній преамбулі: уникнення конфлікту інтересів між регулюванням сектору та операційними (або фінансовими) інтересами і гарантування неупередженості та прозорості рішень НРО. Ці концепції зазначено в преамбулі до Директиви як «принцип відмежовування регуляторних функцій від діяльності»3. Точні вимоги визначено в статті 3 Рамкової директиви. Перша вимога цих положень стосується всіх держав-членів, які повинні забезпечити юридичну та функціональну незалежність від учасників ринку своїх НРО. Мінімально необхідний перелік державних гарантій: ffкожен НРО повинен бути юридичною особою, що відокремлена від будь-якої організації, яка забезпечує електронні комунікаційні мережі або послуги; часткове виконання регуляторних завдань буде вважатись порушенням цієї вимоги; ffНРО є функціонально незалежними від учасників ринку. Це означає, що держава-член, яка тримає у власності або контролює учасника ринку, зобов’язана забезпечити ефективне структурне відмежовування регуляторних функцій від діяльності, пов’язаної з власністю або контролем (учасники ринку не повинні втручатись або впливати на рішення регуляторного органу). На практиці держави-члени зобов’язані уникати, наскільки це можливо, будь-яких конфліктів інтересів між цими різними функціями на кожному рівні державного управління4. Держави-члени зобов’язані створити умови для неупередженого, прозорого і своєчасного виконання своїх повноважень національними регуляторними органами, а також щоб ті мали відповідні фінансові та людські ресурси для виконання поставлених перед ними завдань. Важливо, щоб НРО розпоряджались окремим щорічним бюджетом і публічно звітували про його використання.

2 3 4

Директива 2002/21/ЄК Європейського парламенту і Ради від 7 березня 2002 р. про спільні правові рамки для електронних комунікаційних мереж та послуг (Рамкова директива) зі змінами, внесеними Директивою 2009/140/ЄК і Регламентом 544/2009, https://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-agenda/files/140framework 5.pdf. Кінцевий звіт INDIREG, с. 334, http://www.indireg.eu/?p=360. Так само.

Розділ 0. Незалежність НРО в секторах електронних комунікацій та енергетики

Стаття 3. Національні регуляторні органи: 1. Держави-члени забезпечують, щоб кожне із завдань, покладених на національні регуляторні органи в цій Директиві та спеціальних директивах, здійснювалося компетентним органом. 2. Держави-члени гарантують незалежність національних регуляторних органів шляхом забезпечення юридичної та функціональної незалежності від усіх організацій, які забезпечують електронні комунікаційні мережі, обладнання або послуги. Держави-члени, що тримають у власності або контролюють підприємства, що забезпечують електронні комунікаційні мережі та/або послуги, гарантують ефективне структурне відмежовування регуляторних функцій від діяльності, пов’язаної з власністю або контролем. 3 Держави-члени забезпечують виконання національними регуляторними органами своїх повноважень неупереджено, прозоро та своєчасно. Держави-члени гарантують національним регуляторним органам відповідні фінансові та людські ресурси для виконання поставлених перед ними завдань. 3a. Не обмежуючи зміст пунктів 4 і 5, національні регуляторні органи, які несуть відповідальність за прогнозоване регулювання ринку чи за розв’язання суперечок між підприємствами згідно зі статтею 20 чи 21 цієї Директиви, діють незалежним чином і не звертаються або не отримують інструкцій від іншого органу щодо виконання покладених на них завдань згідно з національним законодавством, яке реалізує Закон про Європейську економічну спільноту. Це не заважає здійсненню контролю згідно з національним конституційним законом. Лише апеляційні органи, які створені відповідно до статті 4, мають повноваження призупиняти дію або скасовувати рішення національних регуляторних органів. Держави-члени забезпечують, щоб голова національного регуляторного органу або, у відповідних випадках, члени колегіального органу, які виконують цю функцію в межах національного регуляторного органу, на які посилаються у першому підпункті, чи їхні заступники, могли бути усунуті з посади лише тоді, коли вони більше не можуть виконувати свої обов’язки згідно з національним законодавством. Рішення про усунення з посади голови відповідного національного регуляторного органу або, у відповідних випадках, членів колегіального органу, які виконують цю функцію, оприлюднюється в момент усунення з посади. Звільнений голова відповідного національного регуляторного органу або, у відповідних випадках, члени колегіального органу, які виконують цю функцію, отримують пояснення причин звільнення і мають право вимагати їх оприлюднення; якщо це не відбувається в будь-який інший спосіб, пояснення буде опубліковане. Держави-члени гарантують наявність окремих щорічних бюджетних асигнувань для національних регуляторних органів, на які зроблено посилання в першому підпункті. Про бюджети повідомляють громадськість. Держави-члени також гарантують національним регуляторним органам наявність відповідних фінансових і людських ресурсів для забезпечення їхньої активної участі та сприяння Органу європейських регуляторів електронних комунікацій (BEREC). 3b.Держави-члени гарантують активну підтримку з боку відповідних регуляторних органів цілей BEREC щодо сприяння кращій регуляторній координації та узгодженості. 3c.Держави-члени гарантують урахування усіх точок зору і спільних позицій, ухвалених BEREC, під час прийняття своїх рішень стосовно своїх національних ринків. 4. Держави-члени публікують у доступній формі завдання, які повинні виконувати національні регуляторні органи, зокрема, коли такі завдання покладені на декілька органів. Держави-члени забезпечують, якщо це доцільно, консультацію та співпрацю з питань загального інтересу між цими органами та між цими органами і національними органами, які повинні дотримуватися норм законодавства з питань конкуренції, і між національними органами, які повинні виконувати вимоги законодавства з питань захисту прав споживачів. Якщо більше як один орган має повноваження розглядати ці питання, держави-члени гарантують публікацію в доступній формі відповідних завдань для кожного органу. 5. Національні регуляторні органи та національні органи з питань конкуренції надають одне одному інформацію, необхідну для застосування положення цієї Директиви і Спеціальних директив. Орган, який отримує інформацію, забезпечує той самий рівень конфіденційності, що й орган, який її направляє. 6. Держави-члени повідомляють Комісію про всі завдання, покладені на національні регуляторні органи, і відповідні обов’язки згідно з цією Директивою і Спеціальними директивами. Відповідно до нового доданого пункту 3a в Рамковій директиві, національні регуляторні органи, відповідальні за попереджувальне регулювання ринку чи за розв’язання суперечок між підприємствами, зобов’язані діяти незалежно. Крім того, згідно з національним законодавством, їм заборонено 8

звертатись або отримувати інструкції від іншого органу щодо виконання покладених на них завдань у рамках реалізації законодавства Європейської економічної спільноти. Однак у тексті чітко зазначено, що ці зобов’язання не заважають здійсненню контролю згідно з національним конституційним правом. Відповідно до цього зобов’язання встановлюється принцип підзвітності НРО, з акцентом на підпорядкованості саме апеляційним органам, призначеним відповідно до положень статті 4 Рамкової директиви. Це єдині органи, які мають повноваження призупиняти дію або скасовувати ухвали національних регуляторних органів. Ще одна нова вимога стосується усунення з посади голови (або правління) регуляторного органу. З огляду на це, держави-члени повинні забезпечити, щоб голова національного регуляторного органу або, у відповідних випадках, члени колегіального органу могли бути усунуті з посади лише за умови нездатності продовжувати виконувати свої обов’язки. Рішення про усунення з посади голови / членів правління оприлюднюється в момент зняття з посади. Звільнені голови / члени правління повинні отримати пояснення причин звільнення, залишаючи за собою право вимагати їх оприлюднення; якщо це не відбувається якимось іншим чином, пояснення буде опубліковане. Ця спеціальна вимога також була проаналізована в пояснювальній записці Європейської комісії5.

Стислий виклад принципів, зазначених у статті 3 Рамкової директиви 2009/72/ЄК: ffНРО повинні бути незалежними від усіх організацій, які забезпечують електронні комунікаційні мережі, обладнання або послуги. ffВони повинні здійснювати свої повноваження неупереджено, прозоро та своєчасно. ffНРО не повинні звертатись або отримувати інструкції від іншого органу щодо виконання покладених на них завдань. ffЛише апеляційні органи, незалежні від задіяних сторін (як, наприклад, суд), мають право призупиняти дію, або скасовувати рішення НРО. ffГолова і члени правління можуть бути усунуті з посади лише за умов нездатності виконувати свої обов’язки (покладені на них згідно з національним законодавством). Рішення про усунення з посади повідомляється громадськості із зазначенням причин. ffНРО повинні володіти відповідними фінансовими та людськими ресурсами для виконання своїх завдань, зокрема на рівні ЄС. Це також означає, що НРО повинні мати у своєму розпорядженні окремий щорічний бюджет.

0.2. Енергетика (електроенергія і газ) Європейська нормативна база, яка регулює енергетичний сектор, є досконалішою з огляду на її положення щодо незалежності НРО, ніж нормативна база, яка регулює сектор електронних комунікацій. Вже у 2003 році в пункті 34 преамбули Директиви 2003/54/ЄС було зазначено, що регулятори повинні мати повноваження для ухвалення рішень щодо відповідних питань регулювання для забезпечення належного функціонування ринку електроенергії. Крім того, вказується, що національні регуляторні органи повинні бути цілком незалежними від інтересів будь-яких державних або приватних сторін газової та енергопромисловості (без звуження можливостей щодо перегляду рішень у судовому порядку або парламентського нагляду відповідно до конституційного права держав-членів). Пізніше, в Директиві 2009/72/ЄC6, яка скасовує Директиву 2003/54/ЄС, у статті 35 було зазначено, що держави-члени повинні гарантувати наявність лише одного і незалежного НРО на національному 5 6

Робочий документ персоналу Комісії, Пояснювальна записка до Директиви 2009/72/ЄС щодо спільних правил для внутрішнього ринку електроенергії і Директиви 2009/73/ЄС щодо спільних правил для внутрішнього ринку природного газу, січень 2010 року, с. 9. Директива 2009/72/ЄC Європейського парламенту і Ради щодо спільних правил для внутрішнього ринку електроенергії та скасування Директиви 2003/54/ЄС. Стаття 35. Призначення і незалежність регуляторних органів, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32009L0072&from=EN:

Розділ 0. Незалежність НРО в секторах електронних комунікацій та енергетики

рівні, а регуляторні органи повинні здійснювати свої повноваження неупереджено і прозоро. З цією метою держави-члени повинні слідкувати за тим, щоб під час здійснення регуляторних функцій в межах цієї Директиви і відповідного законодавства регуляторний орган залишався юридично і функціонально незалежним від інших державних і приватних організацій. Стаття 35. Призначення і незалежність регуляторних органів. 1. Кожна держава – член ЄС повинна призначити один регуляторний орган на національному рівні. 2. Пункт 1 цієї статті не відміняє призначення інших регуляторних органів на регіональному рівні в державах-членах за умови, що для представлення інтересів і переговорів на рівні Європейської економічної спільноти в межах Ради регуляторів Агентства повинен бути призначений один старший представник відповідно до статті 14(1) Регламенту (ЄС) №713/2009. 3. За рахунок відхилення від пункту 1 цієї статті держава-член ЄС може призначити регуляторні органи для дрібних мереж у територіально відокремленому регіоні, де споживання в 2008 році склало менше 3 % від загального споживання держави – члена ЄС, до якої регіон належить. Таке відхилення не відміняє призначення одного старшого представника для представлення інтересів і переговорів на рівні Європейської економічної спільноти в межах Ради регуляторів Агентства відповідно до статті 14(1) Регламенту (ЄС) №713/2009. 4. Держави – члени ЄС повинні гарантувати незалежність регуляторних органів, а також можливість для регуляторних органів користуватися своїми повноваженнями неупереджено і прозоро. З цією метою держава – член ЄС повинна слідкувати за тим, щоб під час виконання завдань регулювання в межах цієї Директиви і відповідного законодавства регуляторний орган: (a) був юридично і функціонально незалежним від інших державних і приватних організацій; (b) забезпечував наявність таких умов, за яких персонал та особи, відповідальні за здійснення управління: (i) діяли незалежно від будь-яких інтересів ринку; і (ii) не звертались або не отримували інструкцій від будь-якого іншого урядового чи державного органу чи приватних осіб під час здійснення регуляторних функцій. Ця вимога не скасовує тісної співпраці, де це доцільно, з іншими відповідними національними органами або в межах загальних керівних принципів політики, ухваленої урядом, не пов’язаної з регуляторними повноваженнями й обов’язками відповідно до статті 37. 5. Щоб захистити незалежність регуляторного органу, держави – члени ЄС, зокрема, гарантують, що: (a) регуляторний орган може приймати самостійні рішення, незалежно від будь-яких політичних організацій, і отримує окремий щорічний виділений бюджет з правом його самостійного використання і необхідні людські та фінансові ресурси для виконання своїх обов’язків; і (b) члени правління регуляторного органу або, у випадку відсутності правління, вище керівництво регуляторного органу призначаються на певний період – від п’яти до семи років, з правом одноразового продовження терміну на посаді. Стосовно пункту (b) першого підпункту, держави – члени ЄС повинні забезпечити відповідну програму чергування посад правління і вищого керівництва. Члени правління або, у разі їхньої відсутності, члени вищого керівництва, можуть бути усунуті від виконання своїх обов’язків достроково, лише якщо вони не виконують умови цієї статті або їм було висунуто обвинувачення в неправомірній поведінці відповідно до національного законодавства. Крім того, порівнюючи з електронними комунікаціями, у Директиві щодо енергопостачання застосовуються жорсткіші вимоги до посади голови і членів правління регуляторного органу або, у випадку відсутності правління, до вищого керівництва регуляторного органу: a) голова і члени правління регуляторного органу призначаються на певний період – від п’яти до семи років, з правом одноразового продовження терміну на посаді. Держави-члени повинні забезпечити відповідну схему ротації серед членів правління;

b) голова і члени правління або, у разі їх відсутності, члени вищого керівництва можуть бути усунуті від виконання своїх обов’язків достроково, лише якщо вони не виконують умови цієї статті або їм було висунуто обвинувачення в неправомірній поведінці; c) регуляторний орган може приймати самостійні рішення, незалежно від будь-яких політичних організацій, і має в розпорядженні окремий щорічний бюджет і необхідні людські та фінансові ресурси для виконання своїх обов’язків; d) держави-члени повинні забезпечити наявність таких умов, за яких персонал і керівництво НРО: i. діють незалежно від будь-яких інтересів ринку; ii. не звертаються або не отримують інструкцій від будь-якого іншого урядового або державного органу чи приватних осіб під час здійснення регуляторних функцій. Ця вимога не скасовує тісної співпраці, де це доцільно, з іншими відповідними національними органами або в межах загальних керівних принципів політики, ухваленої урядом, не пов’язаної з регуляторними повноваженнями й обов’язками відповідно до цієї Директиви7.

Стислий виклад принципів, зазначених у статті 35 Директиви 2009/72/ЄС: ffОдин НРО на національному рівні. ffНРО виконує свої повноваження неупереджено і прозоро. ffНРО юридично і функціонально незалежний від інших державних і приватних організацій. ffПерсонал і керівництво: i. діють незалежно від будь-яких інтересів ринку; ii. не звертаються і не отримують інструкцій від будь-якого іншого уряду або інших державних чи приватних осіб під час здійснення регуляторних функцій. ffНРО може ухвалювати самостійні рішення, незалежно від будь-якої політичної організації. ffМожливість розпоряджатись окремим щорічним бюджетом. ffВолодіти відповідними людськими та фінансовими ресурсами для здійснення повноважень. ffПравління призначається на певний термін – від 5 до 7 років, з правом одноразового продовження терміну на посаді. ffЗабезпечення відповідної схеми ротації серед посад правління. ffЧлени правління можуть бути усунуті від виконання своїх обов’язків достроково, лише якщо вони не виконують умови цієї статті або їм було висунуто обвинувачення в неправомірній поведінці відповідно до національного законодавства.

Кінцевий звіт INDIREG, с. 351–353, http://www.indireg.eu/?p=360.

Розділ 0. Незалежність НРО в секторах електронних комунікацій та енергетики

Розділ 1. Інституційні рамки 1.1. Огляд літератури Автори всіх статей і досліджень, пов’язаних з питанням незалежності регуляторних органів, поділяють думку, що «регуляторний орган може досягти певного рівня структурної незалежності від уряду, лише якщо він буде заснований як відокремлена юридична особа. Цю думку також підтверджує аналіз характерних для сектору вимог щодо незалежності й ефективного функціонування, бо цей аспект є однією з основних умов для встановлення чесної конкуренції на ринках, в яких відбувається поступова лібералізація. Для медійного сектору вимоги щодо незалежності та ефективності особливо важливі, зважаючи на непрості та суперечливі стосунки між політикою і медіа».8 У звіті INDIREG, який присвячено інституційній структурі регуляторних органів, було наголошено, що «функціональне розмежування між міністерством і регуляторним органом допомагає зберегти самостійність регуляторного органу від політики, а також від економічного сектору, бо вплив на економіку може відбуватись через політичні канали. Також функціональне розмежування не дає регуляторному органу ухвалювати закони на державному рівні, що здебільшого ґрунтується на проведенні переговорів із заінтересованими сторонами і не вважається досить ефективним підходом до виконання регуляторних завдань».9 CERRE так само наголошує, що «незалежність означає, що регуляторний орган не отримує жодних вказівок, на нього не впливають методом тиску або стимулів національні органи виконавчої або законодавчої влади, безпосередньо чи опосередковано, щодо рішень, які він приймає або планує прийняти».10 Більше того, «рішення регуляторного органу повинні (...) прийматись у середовищі, що максимально захищене від неправомірного впливу».11 Відповідно до звіту INDIREG, права й обов’язки регуляторному органу необхідно надавати на підставі публічного права, він повинен бути організаційно відокремленим від міністерств, без надання виборним чиновникам права призначати на посади або здійснювати управління в ньому.12 «...Експерти... наголосили, що... у разі відсутності розмежування законодавчої влади і регуляторних функцій можуть виникати конфлікти інтересів».13 Так само у звіті Світового банку зазначено, що «регулювання мовлення повинно належати до обов’язків незалежного регуляторного органу, створеного на законних підставах, з повноваженнями й обов’язками, чітко визначеними законом. Незалежність та інституційна самостійність регуляторного органу повинні бути належним чином і обов’язково захищені від втручання, зокрема втручання політичного або економічного характеру».14

1.2. Результати анкетування Інституційні рамки НРО і режими їхнього врядування створюють фундамент для подальшої діяльності НРО, їхньої ефективності та спроможності належним чином реагувати на проблеми, виявлені на ринку. 8 9 10 11 12 13 14

Кінцевий звіт INDIREG, с. 358, http://www.indireg.eu/?p=360. Кінцевий звіт INDIREG, с. 359, http://www.indireg.eu/?p=360. CERRE (2014). Кодекс поведінки і найкращих практик для організації, роботи і процедур регуляторних органів, с. 7. Генчер Л., Ларош П. (L. Hancher, P. Larouche). Еволюція управління ЄС мережевих галузей і послуг загальноекономічного значення / Л. Генчер, П. Ларош; за ред. П. Крейг і Г. де Бурка (P. Craig and G. de Brurca) // Еволюція законодавства ЄС. – 2-ге вид. – Оксфорд : OUP, 2011. – С. 743–781. Кінцевий звіт INDIREG, с. 20, http://www.indireg.eu/?p=360. Кінцевий звіт INDIREG, с. 280, http://www.indireg.eu/?p=360. Стів Баклі (Steve Buckley). Мовлення, голос і підпорядкування. Підхід до політики, законодавства й управління з урахуванням інтересів суспільства // Група Світового банку. – С. 160. Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів

Інституційні рамки НРО повинні гарантувати їм самостійність, що характеризується досягненням юридичної і функціональної незалежності як від учасників ринку, так і від будь-яких національних установ шляхом забезпечення ефективного застосування нормативної бази. Інституційні рамки визначають місце НРО в державі, їхню компетенцію, повноваження і ресурси, стосунки з іншими органами влади та урядом. Спосіб організації цих складових дає змогу з першого погляду визначити рівень незалежності установ. Однак нормативна база ЄС щодо аудіовізуальних послуг не гарантує самостійності, адже в ній лише йдеться про таку концепцію. Наприклад, у статті 30 Директиви АВМП визначена роль незалежних регуляторних органів у державах-членах. Анкета ERGA, яка була надана державам-членам, у свою чергу, дає змогу оцінити прозорість інституційних структур НРО. Перший розділ говорить про спосіб підтвердження і гарантування самостійності (як визначено в законі, або іншому документі). Він може бути різним у різних державах-членах. Незважаючи на це, огляд різних концепцій незалежної інституційної нормативної бази для НРО допомагає окреслити орієнтири для майбутнього законодавства. У першому розділі анкети здійснено огляд того, яким чином незалежність закріплена інституційно. Вочевидь, серед членів ERGA поширена думка, що НРО повинні бути організовані як цілком незалежні організації, юридично та/або функціонально відокремлені від інших органів влади. Навіть у 7 країнах15, де НРО не мають абсолютної незалежності (у юридичному сенсі, бо НРО підпорядковуються міністерству16 або його підрозділу17, або функціонально – через розпоряджання бюджетом або керівних принципів, виданих урядом), – на Кіпрі, у Фінляндії, Латвії, Литві та Норвегії – вважають законодавчо закріплену самостійність від інших інституційних органів «виправданою» або «повністю виправданою». Основним питанням є спосіб встановлення самостійності та закріплення її на законодавчому рівні. Результати показали суперечливі тенденції за двома пунктами. По-перше, у більшості країн (30) незалежність національних регуляторних органів визначена в нормативно-правовій базі держави. У деяких це навіть чітко зазначено в конституції.18Формальне закріплення в законі незалежності НРО отримало широку підтримку серед деяких країн-членів. У Данії, Польщі та Швейцарії, навпаки, незалежність НРО не передбачена ні в конституції, ні в інших нормативно-правових документах. Крім того, OFCOM (Швейцарія) і Рада радіо і телебачення (Данія) не вважають ці правові гарантії «виправданими» або «повністю виправданими». Рада телебачення і радіо Данії стверджує, що «незалежність установ, таких як Рада радіо і телебачення, передбачена і гарантована за замовчуванням», навіть за відсутності конкретних правових норм. По-друге, навіть після еволюції інституційної бази можуть спостерігатися протилежні тенденції. Пункт 1.6 містить запитання про те, чи запроваджені зміни нормативних актів про статус регуляторних органів не призвели до обмеження їхніх обов’язків і повноважень. З іншого боку, саме це відбулося в Литві, Греції та Чорногорії. У Греції, наприклад, повноваження накладати штрафи було передано іншим регуляторним органам. З іншого боку, слід наголосити, що деякі НРО отримали більше повноважень у результаті внесення змін до їхнього юридичного статусу. ffCSA (Франція) отримала переваги через зміну статусу («autorite publique independante»), завдяки чому орган отримав більше функціональних повноважень, наприклад, щодо розпорядження бюджетом. ffКількість завдань AGCOM (Італія) в усьому секторі комунікацій було збільшено, щоб включити також поштові послуги, вирішення конфліктів інтересів, право на спортивні трансляції та авторське право. ffПовноваження BAI (Ірландія), функції і завдання цього органу були розширені відповідно до Закону «Про мовлення» від 2009 року. Визначення незалежності в нормативно-правових документах держав-членів може відрізнятись. Незважаючи на це, більшість членів ERGA вважають її важливою передумовою.

15 16 17 18

Кіпр, Естонія, Фінляндії, Латвія, Литва, Норвегія і Швейцарія. Фінляндії і Норвегія. Естонія і Швейцарія. Австрія, Греція, Угорщина, Мальта, Португалія і Швеція.

Розділ 1. Інституційні рамки

Висновки до Розділу 1 Більшість НРО відповіли на запитання цього розділу щодо інституційних рамок. Одержані відповіді дають нам можливість зробити такі висновки: 1. Абсолютна більшість НРО вважають, що надання самостійності органу є виправданим кроком. 2. Не всі НРО є абсолютно незалежними на практиці, та є деякі міркування щодо визначення рівня незалежності, що повинно бути зафіксовано в Директиві АВМП, на випадок погодження встановити такий рівень. Рекомендації робочої групи ERGA за результатами аналізу анкет: ffу нову версію Директиви АВМП слід включити конкретне положення, яке зобов’язуватиме держави-члени закріпити в інституційних рамках незалежність НРО. Коментарі робочої групи ERGA: ffу положенні нової версії Директиви АВМП може бути зазначено, що НРО є юридично і функціонально незалежними від уряду, учасників ринку і будь-яких інших установ.

Розділ 2. Процедури призначення та управління 2.1. Огляд літератури Закріплення самостійності регуляторного органу в законодавстві не гарантує того, що його діяльність і рішення будуть незалежними. Насправді «організації стають самостійними, коли вони отримують максимальний контроль над надходженням ресурсів, від яких вони залежать. Зокрема, стабільне джерело фінансування, наприклад шляхом стягнення зборів з галузей регулювання, і повноваження контролювати політики щодо призначення, переміщення, підвищення, звільнення і оплати праці персоналу регуляторного органу – це необхідні передумови». Отже, «найбільш очевидні процесуальні гарантії для забезпечення відокремлення від виборних чиновників ґрунтуються на нормативно-правовій базі, яка визначає процедуру призначення членів найвищого керівного органу незалежного регуляторного органу. Таким чином, висування кандидатури, призначення, термін перебування на посаді і захист від звільнення з посади – надзвичайно важливі питання з огляду на вимогу формальної незалежності незалежних регуляторних органів».19 Аналогічна концепція також була зазначена у звіті ОЕСР: «Строки призначення, які перевищують виборчий період, можуть сприяти незалежності від політичного процесу. У процедурах щодо повторного призначення слід обов’язково зважати на можливість “маніпулювання регулятором” через (повторне) призначення. Обмеження строків призначення може стати у пригоді для запобігання захопленню влади, проте слід уникати неправомірного позбавлення регуляторної системи корисного досвіду і знань, накопичених персоналом регуляторного органу. Визначення строків для призначення членів правління може бути доречне як для забезпечення безперервності процесу, так і для захисту незалежності».20

2.2. Результати анкетування Незалежна структура повинна мати автономне врядування (операційне й організаційне) і необхідні ресурси для спроможності НРО реагувати на проблеми, виявлені на ринку аудіовізуальних послуг, і вживати належних заходів з метою регулювання ринку відповідно до завдань, встановлених у нормативній базі ЄС. Керівний орган НРО реалізує право на незалежність, забезпечене інституційними рамками. Таким чином, процедури призначення і правила управління відіграють важливу роль. Під час оцінювання рівня незалежності після процедур призначення потрібно враховувати кілька факторів, а саме: головний орган, який займається питаннями призначення членів регуляторного органу, наявність можливих політичних зв’язків, кваліфікаційні критерії, підстави для звільнення з посади тощо. Незалежність ґрунтується не лише на відкритій і прозорій процедурі висування кандидатур на посади керівного органу, а й вимагає захисту з боку членів правління під час здійснення ними управління. Оцінка незалежності НРО повинна розглядати потенційні процесуальні гарантії, які можуть включати умови надання повноважень керівникам (наприклад, умови відкликання), правила заборони сумісництва або правовий захист від конфлікту інтересів, або все вищезазначене.

а)

Процедури призначення (запитання 2.1–2.5 і 2.8–2.9)

Процедури призначення голів і правління різняться серед окремих держав-членів. Як показали відповіді на запитання 2.1, немає однозначної оцінки щодо призначення голови НРО. Голову призначає 19 20

Кінцевий звіт INDIREG, с. 31, http://www.indireg.eu/?p=360. ОЕСР. Управління регуляторними органами. Принципи найкращих практик ОЕСР для регуляторної політики, 2014, с. 60.

Розділ 2. Процедури призначення та управління

уряд колегіально або конкретне міністерство (Естонія і Норвегія) у 13 НРО21, парламент – у Хорватії, Греції, Литві, а також у деяких регіональних регуляторних органах у Німеччині, глава держави – у Франції, Люксембурзі, а також у деяких регіональних регуляторних органах у Німеччині; або серед своїх членів у восьми НРО22, а також у деяких регіональних регуляторних органах у Німеччині. Правління більшості НРО призначає або парламент, або уряд, або глава держави. Іноді23 членів ради призначають спільно два інституційні органи. Для більшості НРО24 процес висування кандидатур на посаду членів правління вважають «відкритим і прозорим» (запитання 2.3). У цих випадках можна спостерігати певні спільні процедури: як голову, так і правління призначає уряд або парламент25, іноді після відкритого оголошення про вакансію26. Склад ради також може бути визначено спільно кількома установами, як у Франції (Сенатом і Національною асамблеєю), Литві (президентом республіки і Сеймом), Польщі (Сеймом, Сенатом і президентом) та Іспанії (парламентом і урядом). Щодо компетенцій, можуть бути висунуті кваліфікаційні вимоги (запитання 2.8 і 2.9). У законі таких країн визначені вимоги до кандидата на посаду голови: TJA (Естонія), FICORA (Фінляндія), AKOS (Словенія), а також для деяких регіональних регуляторних органів у Німеччині; вимоги висуваються лише до кандидатів на членів правління – в VRM (Фландрія, Бельгія), CEM (Болгарія), CSA (Франція), BAI (Ірландія), ERC (Португалія) і RVR (Словаччина), а також для деяких регіональних регуляторних органів у Німеччині. Для деяких НРО вимоги висуваються як до голови, так і до членів правління, як в CNMC в Іспанії, деяких регіональних регуляторних органах Німеччини чи в MEDIENRAT Бельгії. Ці вимоги часто містять наявність спеціальних навичок, наприклад технічних, або професійного досвіду, наприклад у сфері комунікацій, мовлення та електронних комунікацій. Варто зазначити, що до складу персоналу НРО можуть входити представники парламентської більшості або провладних структур (2.5).27 Це передусім стосується представників парламенту держави: ffНа Кіпрі, у Чеській Республіці, Угорщині та деяких регіональних регуляторних органах Німеччини члени правління, призначені парламентом, відображають загальний баланс між партіями. ffУ Литві, на Мальті та для деяких регіональних регуляторних органів Німеччини кандидатур представляють з-поміж опозиції, або шляхом гарантованого призначення одного члена з лав опозиції (Литва), або шляхом рівного (Мальта) чи пропорційного (Німеччина) розподілу посад. ffAGCOM (Італія) зазначає, що така система не шкодить незалежності, бо вона покликана забезпечити «широке представництво» політичних сил, «у тому числі меншості». Крім того, якщо строк повноважень членів не пов’язаний із виборчим періодом, зміни впливу політичних сил у парламенті не вливають на склад правління.

Коло повноважень (запитання 2.6–2.7 і 2.10–2.14)

Термін чинності повноважень може слугувати показником незалежності НРО. Законні повноваження голови і/або членів правління можуть мати безпосередній вплив на потенційну залежність. Особи, які обіймають посади з фіксованим терміном, зокрема тим, що не збігається з терміном парламентських повноважень, як правило, схильні діяти більш самостійно і незалежно від політичного впливу і третіх сторін, ніж ті, чий термін призначення не фіксований чи збігається з терміном парламентських повноважень, особливо якщо голова і/або члени ради можуть бути призначені повторно. Спільну позицію щодо цього питання можна спостерігати також і серед держав-членів. Крім Фінляндії, Мальти, Сполученого Королівства, Швейцарії і деяких регіональних регуляторних органів Німеччини, повноваження як голови, так і членів правління мають фіксований термін. У законі Ірландії за21

25 26 27

Фландрія (Бельгія), Валлонія (Бельгія), MEDIENRAT Бельгія, Кіпр, Фінляндія, Ірландія, Нідерланди, Словенія, Швеція, Ісландія і Швейцарія. Болгарія, Чеська Республіка, Латвія, Польща, Португалія, Словаччина, Сполучене Королівство (з погодженням уряду) і Чорногорія. Австрія, Валлонія (Бельгія), Болгарія, Данія, Німеччина, Литва, Мальта, Польща, Португалія, Іспанія та Ісландія. Австрія, Болгарія, Хорватія, Чеська Республіка, Данія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Латвія, Нідерланди, Польща, Португалія, Словенія, Словаччина, Іспанія, Ісландія і Чорногорія. Австрія, Хорватія, Естонія, Ірландія, Латвія, Нідерланди, Словенія, Іспанія та Ісландія. Австрія, Хорватія, Естонія, Німеччина, Ірландія, Словенія, Сполучене Королівство і Чорногорія. Валлонія (Бельгія), Кіпр, Чеська Республіка, Німеччина, Угорщина, Італія, Латвія, Литва, Мальта і Португалія.

22 23 24

значено, що членів органу і державних комітетів BAI призначають на строк, що не перевищує п’яти років, і члени не можуть бути призначені на посаду більше як двічі. Останнє положення також діє в деяких регіональних регуляторних органах Німеччини. За результатами відповіді на запитання 2.10, повноваження можуть бути поновлені у більшості НРО (2328), не поновлюються в дев’яти країнах29. Врешті-решт, термін чинності повноважень ніколи не пов’язаний з виборчим періодом, крім як у RRTV (Чеська Республіка). Головна відмінність полягає у тривалості призначення на посаду: вона коливається від одного (Болгарія) до дев’яти (Угорщина) років за умови фіксованого строку (строк не фіксований у семи НРО). Деякими НРО визначені спеціальні вимоги до встановлення терміну перебування на посаді голови і членів правління. У певних випадках процедура призначення передбачає чергування посад між членами правління, про що йдеться у запитанні 2.7. Наприклад, третина складу рад CSA (Франція) і RVR (Словаччина) оновлюється кожні два роки. Це означає часткове, регуляторно обумовлене оновлення, що допомагає певним чином продовжити реалізацію попередніх політик. У 10 державах-членах30 зняти голову і/або членів правління НРО неможливо. Однак в усіх НРО голова або члени правління можуть бути звільнені з посади або урядом31, або парламентом32, або іншими інституційними органами33. В Ірландії законом передбачено підстави для автоматичного позбавлення повноважень.34 Незважаючи на це, відповідно до одержаних відповідей, за останні п’ять років зняття з посади відбувалося лише за об’єктивних причин. Найбільш поширені причини зняття з посади члена правління: непрацездатність через фізичні чи психічні проблеми, судові заборони, порушення вимог щодо сумісництва, конфлікт інтересів, невиконання обов’язків і/або невиконання роботи в НРО впродовж певного періоду.

Процесуальні гарантії (запитання 2.15–2.19)

Для збереження незалежності НРО можуть застосовувати певні процесуальні гарантії, наприклад: їхні структури управління, правила щодо сумісництва і правила запобігання конфлікту інтересів. У більшості НРО держав-членів повноваження не можуть бути сумісними з посадами в інших державних установах, приватних компаніях, асоціаціях і спілках, однак таку заборону чітко не прописано в Данії, Ірландії, Ісландії та Норвегії. Для НРО на Кіпрі, у Чеській Республіці, Франції, Литві, Словенії, Словаччині та Чорногорії правила заборони сумісництва і посад поширюються на членів сім’ї голови або членів правління. Крім того, в 14 НРО35 може бути застосована обов’язкова перерва: після закінчення терміну повноважень члени не можуть обіймати посади ні в державних установах, ні у приватних компаніях, які працюють у сферах регулювання. Мінімальний період такої перерви, зазначений у запитанні 2.18, становить шість місяців для OFCOM (Сполучене Королівство), найдовший – три роки для ESR (Греція), BA (Мальта) і CSA (Франція, але не в кожному окремому випадку). Зрештою, в усіх країнах закон забезпечує процесуальні гарантії щодо конфлікту інтересів, які включають зобов’язання розголошувати певні інтереси36 і діяльність, неможливість сумісництва з іншими посадами, заборону брати участь у процесах обговорення або прийняття рішень у разі оприлюднення конфлікту інтересів37, звільнення з посади38 або санкції39. 28

Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT Бельгія, Хорватія, Кіпр, Чеська Республіка, Данія, Естонія, Фінляндія, Німеччина, Ісландія, Ірландія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Словаччина, Словенія, Швеція і Сполучене Королівство. 29 Болгарія, Франція, Греція, Угорщина, Італія, Польща, Португалія, Іспанія і Швейцарія. 30 Фландрія (Бельгія), Данія, Франція, Ісландія, Італія, Люксембург, Мальта, Норвегія, Іспанія і Швеція. 31 MEDIENRAT Бельгія, Кіпр, Фінляндія, Греція, Ірландія, Нідерланди, Словенія, Сполучене Королівство і Швейцарія. 32 Валлонія (Бельгія), Хорватія, Чеська Республіка, Латвія, Польща, Португалія, Словаччина, Чорногорія і деякі регіональні регуляторні органи Німеччини. Примітка: парламент Латвії, Сейм, під час позачергової сесії 8 липня 2015 року голосував за зняття з посади голови Національної ради з питань електронних ЗМІ. 33 Австрія, Болгарія, Естонія, Угорщина, Литва, Чорногорія і деякі регіональні регуляторні органи Німеччини. 34 Розділ 10(6) Закону «Про мовлення» від 2009 року. 35 Болгарія, Хорватія, Кіпр, Естонія, Франція, Греція, Угорщина, Італія, Латвія, Мальта, Чорногорія, Португалія і Сполучене Королівство. 36 Ірландія, Валлонія (Бельгія), Болгарія, Кіпр, Естонія, Німеччина, Іспанія і Швейцарія. 37 Ірландія, Данія, Латвія, Іспанія, Швеція. 38 Ірландія, Франція, Фінляндія, Німеччина, Угорщина, Словаччина та Іспанія. 39 Франція. Розділ 2. Процедури призначення та управління

Висновки до Розділу 2 Достатня кількість НРО відповіли на запитання розділу анкети щодо процедур призначення та управління. Одержані відповіді дають нам можливість зробити такі висновки: 1. Більшість НРО погоджуються, що процедури призначення повинні бути відкритими та прозорими. 2. Кваліфікаційні вимоги часто є обов’язковою умовою для кандидатів на посади голови або членів правління НРО. 3. Представництво політичних сил у правлінні НРО може стати причиною для дискусії, однак існує в певних державах-членах. 4. Здебільшого строк перебування на посаді фіксований, з правом повторного призначення. Термін дії повноважень не пов’язаний із виборчим періодом, крім як в одній державі. Зняття з посади відбувається в більшості НРО через об’єктивні підстави, як зазначено у відповідному законі / нормативному акті. 5. Правила заборони сумісництва посад діють майже для всіх НРО, однак відрізняються для кожної держави. Правила запобігання конфлікту інтересів передбачені в законі для більшості НРО. Рекомендації за результатами аналізу анкет: ffу новій версії Директиви АВМП слід чітко зазначити, що держави-члени повинні гарантувати незалежність НРО, а саме шляхом відкритих і прозорих процедур висування і призначення кандидатур; ffзвільнення голови або членів правління НРО повинно ґрунтуватися на прозорих та об’єктивних підставах, передбачених у відповідному законі / нормативному акті; ffу новій версії Директиви АВМП слід зобов’язати держави-члени ухвалити правила заборони сумісництва посад і правила запобігання конфлікту інтересів, зафіксувавши їх у національному законодавстві.

Розділ 3. Людські ресурси 3.1. Огляд літератури Майже в усіх дослідженнях незалежності НРО наголошено, що «необхідною умовою незалежного регуляторного органу є відповідні людські ресурси і належний досвід усіх членів вищого керівного органу і/або зовнішніх консультантів».40 «Самостійність регуляторної організації посилює авторитет регуляторного органу. Організація є більш самостійною, якщо вона контролює свої ресурси. Таким чином, стабільне джерело ресурсів шляхом стягнення оплати з галузей регулювання і повноваження контролювати питання щодо призначення, підвищення та оплати праці є важливими ресурсами».41 Незалежність безпосередньо пов’язана з «розвитком і наявністю технічного досвіду, бо досвід може бути механізмом запобігання неправомірному впливу»42, і більшість працівників і членів правління регуляторних органів, отримавши досвід роботи в галузі, регулювання якої вони здійснюють, ймовірніше, повернуться на роботу в цій галузі. У будь-якому разі запобігання переходу колишніх працівників на роботу в галузі може обмежити спроможність регуляторного органу залучати талановитих спеціалістів, бо робота в регуляторному органі може обмежити кар’єрні можливості в майбутньому. Однак обов’язкові перерви між припиненням роботи на посаді регуляторного органу і призначенням на посаду в галузі регулювання можуть бути виправданими в певних випадках, наприклад умовами призначення на посаду.43

3.2. Результати анкетування Операційна самостійність, до якої належить автономія в питанні людських ресурсів, разом із знаннями і досвідом людей, є необхідною для посилення й захисту незалежності через низку причин. Незалежність у питаннях людських ресурсів означає, що регуляторний орган має можливість визначати кількість штату, посади, кваліфікації і досвід своїх працівників, процедури призначення, оплати праці, внутрішню організацію, правила і кодекси, які регулюють поведінку і встановлюють етичні стандарти персоналу. Самостійність дає змогу регуляторному органу оперувати ресурсами для здійснення своїх регуляторних функцій і адаптуватись, за необхідності, до зміни вимог на свій власний розсуд, щоб виконувати свої функції ефективно і відповідно до найвищих стандартів. Щоб організаційні підрозділи регуляторного органу залишались поза втручанням або впливом з боку осіб, що мають політичні або економічні інтереси, відповідно до найкращих практик, слід дотримуватись відкритих і прозорих процедур призначення на посади. Однак, щоб гарантувати регуляторному органу можливість залучати й утримувати необхідну кількість кваліфікованого персоналу, процедури призначення не потрібно обмежувати, вони повинні передбачати перспективи кар’єрного зростання для персоналу із відповідним підвищенням оплати праці. Зазвичай для цього регуляторному органу потрібен власний бюджет, право самостійно його розподіляти і визначати порядок оплати праці. Слід зауважити, що правила оплати праці державних службовців не повинні поширюватися на персонал регуляторного органу, адже це може позбавити можливості залучити висококваліфікованих спеціалістів. Конкурентноздатна оплата праці, якщо порівнювати з оплатою у приватному секторі, підвищує можливість НРО найняти та утримати кваліфікований персонал для виконання складних, технічних і делікатних завдань, робить працівників регуляторного органу менш вразливими до змін на ринку праці. 40 Кінцевий звіт INDIREG, с. 363–364, http://www.indireg.eu/?p=360. 41 Кінцевий звіт INDIREG, с. 39, http://www.indireg.eu/?p=360. 42 Кінцевий звіт INDIREG, с. 31–32, http://www.indireg.eu/?p=360. 43 ОЕСР. Управління регуляторними органами. Принципи найкращих практик ОЕСР для регуляторної політики, 2014, с. 62– 63. Розділ 3. Людські ресурси

Працівники регуляторного органу повинні мати необхідний досвід у відповідній сфері, управлінні та споріднених сферах.44 Очікується, що регуляторний орган, який має працівників з необхідними знаннями і досвідом, буде виконувати свої функції ефективно і відповідно до найвищих стандартів. Процедура прийняття рішень регуляторного органу ґрунтується на принципах прозорості, доказах, неупередженості та проходить із залученням заінтересованих сторін і урахуванням їхніх рекомендацій. Для дотримання цих принципів необхідні кваліфіковані та досвідчені працівники. Знання і досвід дають змогу приймати зважені професійні рішення, що, в свою чергу, підвищує повагу заінтересованих сторін і суспільства та довіру до рішень і дій регуляторного органу, його неупередженості та незалежності. Завдяки досвіду регуляторний орган може самостійно оцінювати інформацію, отриману в галузі та за її межами, уникати надмірної залежності від зовнішніх спеціалістів (наприклад, від інформації, наданої особами, що мають політичні або комерційні інтереси), таким чином захищаючи регуляторний орган від впливу.45 За відсутності знань і досвіду, прийняття рішень регуляторним органом може бути зведено до вибору між пропозиціями конкуруючих сторін, а це, як правило, змушує балансувати між конфліктами та різними інтересами. Зважаючи на те, що регуляторний орган має різні регуляторні цілі та спрямований на задоволення різних інтересів суспільства, він потребує кваліфікації та досвіду для проведення незалежної оцінки доступної інформації і будь-яких пропозицій, які він отримує, з метою прийняття справедливого та обґрунтованого рішення щодо того, який план дій слід вжити для досягнення своїх цілей.46 Також буде посилено залучення заінтересованих сторін до регуляторного процесу, але за умови, що це відбуватиметься неупереджено, прозоро, справедливо, кваліфіковано, зважено. Лише в такому разі відповідні заінтересовані сторони будуть вважати рішення регуляторного органу авторитетними. Як зазначено в огляді літературних джерел, застосування обов’язкової перерви після роботи на посаді в регуляторному органі також пов’язано з досвідом і знаннями. Запобігання поверненню персоналу на роботу в галузі після роботи на посаді в регуляторному органі вплине на здатність регуляторного органу залучати відповідний кваліфікований персонал. Самостійне визначення політик, кодексів практик або правил, які регулюють і встановлюють етичні стандарти поведінки персоналу, наприклад правила запобігання конфлікту інтересів (з огляду на політичні та галузеві / комерційні інтереси), захищають регуляторний орган від зовнішніх втручань і політичного тиску, виконуючи таким чином роль процесуальних гарантій проти впливу на його діяльність. Такі кодекси, політики або правила також є засобами і практиками гарантування того, що регуляторний орган здійснює свої повноваження неупереджено і прозоро на всіх рівнях своєї діяльності, що сприяє загальній прозорості та підзвітності відповідно до найкращих практик врядування і визнаних принципів ефективного регулювання. Якщо такі кодекси і правила оприлюднюються публічно, це також підвищує довіру суспільства і заінтересованих сторін до процесу прийняття рішень, доводить неупередженість і незалежність регуляторного органу. Зважаючи на все вищезазначене, анкета, надіслана членам ERGA, містила запитання про: (i) наявність у НРО належних людських ресурсів (запитання 3.1); (ii) самостійність у вирішенні питань з наймом людських ресурсів, окреслення процедур найму, внутрішньої організації і функціонування, юридичних та економічних стосунків з працівниками (запитання 3.2–3.5); (iii) труднощі із залученням та утриманням персоналу відповідної кваліфікації (запитання 3.6); (iv) правила щодо заборони суміщення посад (обов’язкова перерва) і кодекси поведінки, які поширюються на працівників НРО (запитання 3.7–3.8).

44 45 46

CERRE. Кодекс поведінки і найкращих практик для організації, роботи і процедур регуляторних органів (7 травня 2014 року). INDIREG: Параграф 4.3.4, с. 364. CERRE. Кодекс поведінки і найкращих практик для організації, роботи і процедур регуляторних органів (7 травня 2014 року). Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів

Відповідність людських ресурсів (запитання 3.1)

Більшість НРО (22)47 вважають, що їхні працівники підходять для ефективного виконання необхідних функцій. Серед 11 заперечних відповідей48 НРО виділили: скорочення штату, недостатню кількість працівників для виконання всіх спеціальних обов’язків або тих, що передбачені в законі, а також скарги на відсутність необхідних навичок. У CSA Валлонії (Бельгія) штат скоротився на 20 %, в ESR (Греція) – на 50 %. НРО в цих країнах зазначили, відповідаючи на запитання 3.6 анкети, що бюджетні обмеження і фінансові труднощі є причинами скорочення / неможливості найняти додатковий персонал. У відповіді на запитання 3.4 ESR (Греція) зауважила, що Міністерство фінансів відповідно до висновку Міністерства державного управління ухвалює остаточне рішення про склад НРО, що також стосується кількості персоналу. У Чеській Республіці в RRTV назвали зменшення бюджетних асигнувань підставою для скорочення штату. НРО Ісландії, Люксембургу і Латвії повідомили, що в них недостатньо персоналу для виконання всіх функцій. Подібна ситуація спостерігається також в MEDIENRAT Бельгії. Відповідно до наказу Німецькомовної громади від 27 червня 2005 року про створення медіаради, незалежне бюро із трьох осіб повинно надавати підтримку медіараді (стаття 116.1 наказу). Одна особа повинна надавати підтримку Регуляторній палаті, друга – Консультативній палаті, третя особа повинна виконувати обов’язки радника з правових питань для обох палат. Поки що тільки одна особа була призначена (постанова уряду від 11 червня 2015 року, відомості про яку ще не опубліковані в офіційному віснику Бельгії) на умовах часткової зайнятості (75 %, або 28,5 години на тиждень). Міністерство з питань Німецькомовної громади, а не медіарада призначає і сплачує заробітну плату цій особі (відповідно до умов інструкцій). IMC (Ісландія) також зазначила у відповіді на запитання 3.6 про скорочення урядом її бюджету, а також пропозиції уряду щодо закриття НРО або проведення злиття з іншим органом. НРО в Болгарії і Хорватії зауважили про недостатність або відсутність спеціальних навичок і кваліфікації, наприклад знань у сфері права, належних мовних навичок та інших відповідних умінь. ERC Португалії вважає, що їй бракує людських ресурсів з огляду на обсяг і складність обов’язків, зокрема у сфері цифрового простору. В Ірландії і Словенії, де кількість персоналу НРО повинна бути погоджена з урядом, з 2009 року заборонено наймати нових спеціалістів (хоча в Словенії заборона діяла лише на час кризи). Саме це стало однією із перешкод для НРО залучати персонал відповідної кваліфікації, про що було зазначено у відповіді на запитання 3.6 анкети. Більш позитивним моментом є повідомлення НРО про дозвіл, виданий у 2015 році, наймати додатковий персонал і створювати нові посади. BAI Ірландії було надано дозвіл створити п’ять нових посад і найняти працівників на існуючі посади, які можуть стати вакантними в майбутньому. Штат працівників AKOS Словенії буде збільшено на 15 працівників у сфері регулювання і моніторингу телекомунікацій, моніторингу радіочастот, моніторингу інфраструктурних інвестицій і регулювання поштової служби.

Самостійність у питаннях процедур найму, внутрішньої організації і функціонування, юридичних та економічних відносин з працівниками (запитання 3.2–3.5)

У відповідь на запитання 3.2 більшість НРО (27)49 зазначили, що вони можуть самостійно встановлювати процедури найму, однак подальші відповіді на запитання 3.3 показали, що 17 НРО повинні наймати працівників шляхом проведення публічного конкурсу і дотримуватися процедур для державних службовців, передбачених законодавством. Це досить очікувано в ситуації, коли працівники НРО мають статус державних службовців або посадовців (запитання 3.5). У той час у CNMC Іспанії повідомили, що вони можуть визначати свої процедури найму і наголосили, що початок процесу прийому на роботу повинен бути погоджений з Міністерством фінансів і державного управління. 47 48 49

Австрія, Фландрія (Бельгія), Кіпр, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Італія, Литва, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство. Бельгія, MEDIENRAT Бельгія, Болгарія, Хорватія, Чеська Республіка, Греція, Ісландія, Ірландія, Латвія, Люксембург і Португалія. Фландрія (Бельгія), Валлонія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чеська Республіка, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство.

Розділ 3. Людські ресурси

Чотири з шести НРО відповіли «ні» на перше запитання, зазначивши, що процедури найму визначає або інший державний / урядовий орган, або уряд. У KommAustria (Австрія) повідомили, що інша компанія, RTR GmbH, надає НРО операційну підтримку. У Данії Агентство з питань культури несе відповідальність за призначення працівників. У Греції ESR – це незалежний орган, а найм працівників для всіх незалежних органів здійснює Вища рада з підбору персоналу (ASEP).50 У CEM (Болгарія) орган має два типи працівників: працівників за трудовим договором і працівників, що є державними службовцями; прийом на роботу останніх відбувається за спеціальною процедурою. Позитивно те, що майже в усіх випадках, де НРО обрали відповідь «інші процедури відбору» у відповідь на запитання 3.3, описані процедури є відкритими та прозорими (тобто спочатку вакансія розміщується публічно і кандидати проходять відбір відповідно до кваліфікацій, проходження співбесіди тощо). Винятки в проведенні публічного конкурсу є рідкістю і відбуваються за особливих обставин. Вони стосуються перерозподілу державних діячів або службовців (Ірландія), тимчасового персоналу (Ісландія і Швейцарія), посередників за контрактом і державних службовців за тимчасовим переведенням до іншого відділу (Франція). Слід зауважити, що вимога проводити публічний конкурс і дотримуватись процедур найму державних службовців не зазначалась як перешкода до залучення або утримання персоналу належної кваліфікації відповідно до відповіді на запитання 3.6. Позитивним моментом є те, що більшість НРО (24)51 може самостійно вирішувати питання внутрішньої організації і функціонування. Лише три НРО в Естонії, Данії та Іспанії повідомили, що вони не мають таких повноважень, а два НРО (Греція і Швейцарія) дали стверджувальну і заперечну відповідь на обидва запитання. Законодавство Естонії, Данії та Іспанії містить положення про загальну організацію і функціонування, але НРО можуть приймати певні рішення щодо цих питань. В Ірландії і Португалії відповідне законодавство визначає керівний орган та інші комітети / ради, які відповідають за організацію НРО. У OFCOM (Швейцарія) є розподіл повноважень з питань організації між міністерством і генеральним директором. У ESR Греції відповіли «так» стосовно внутрішнього функціонування, а от остаточне рішення щодо внутрішньої організації (зокрема персоналу) залишається за Міністерством фінансів з урахуванням рекомендацій Міністерства державного управління. Ті НРО, які відповіли «ні» на це запитання про внутрішню організацію і функціонування, відповідно, не зазначили жодних труднощів. Більшість працівників 18 НРО – це державні службовці або чиновники, і для них юридичні й економічні відносин з персоналом визначені законодавством. У той же час у НРО Болгарії, Естонії, Греції та Іспанії є дві категорії працівників: державні службовці та працівники – суб’єкти приватного права; юридичні й економічні відносини з ними визначені в законодавстві. У FICORA (Фінляндія) і MRTV (Швеція) зазначили, що більшість їхнього персоналу становлять державні службовці, юридичні відносини з якими визначені в законодавстві, НРО визначає політики щодо оплати праці та заробітної плати персоналу. Працівники НРО Хорватії і Сполученого Королівства, натомість, не мають статусу державних службовців. У Хорватії AEM укладає приватні трудові договори зі своїми працівниками та ухвалює свої нормативні документи щодо юридичних і економічних відносин з працівниками. В OFCOM (Сполучене Королівство) самостійно визначають свої політики найму й оплати праці через Виконавчий комітет і Комітет з питань оплати праці. OFCOM також не обмежений шкалою заробітної плати для державних службовців. Узагалі, лише чотири НРО (Хорватія, Фінляндія, Швеція і Сполучене Королівство) самостійно визначають свої політики щодо оплати праці і, вочевидь, не обмежені вимогами до рівня ставки державних службовців.

50 51

Стаття 4 Закону 3051/2002 зі змінами. Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT Бельгія, Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чеська Республіка, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Швеція і Сполучене Королівство. Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів

Труднощі із залученням та утриманням персоналу відповідної кваліфікації (запитання 3.6)

Позитивно те, що більшість НРО (20) не повідомляли про будь-які труднощі в залученні персоналу відповідної кваліфікації.52 У 11 НРО повідомили про труднощі, серед причин яких зазначили дефіцит і скорочення бюджету, централізацію конкурентної заробітної плати в державному секторі й умови фінансування. Наприклад, у AGCOM (Італія) зазначили, що відповідно до нового законодавства НРО зобов’язані ділитися своїми процедурами найму з іншими НРО (у відповідь на запитання 3.2). Вони пояснюють, що ця вимога може знизити самостійність НРО щодо визначення необхідних технічних навичок. Неспроможність запропонувати конкурентну оплату праці має негативний вплив на можливість НРО наймати персонал зі спеціальними навичками, як-от бухгалтерів, економістів та інженерів. В Ірландії і Словенії заборона наймати працівників, яка діяла з 2009 по 2015 рік, була зазначена як причина перешкод до залучення персоналу відповідної кваліфікації. У IMC (Ісландія) також заявили про скорочення урядом їхнього бюджету, а також про пропозицію уряду або закрити НРО, або провести злиття з іншим органом. Слід також зупинитись і на відповідях на запитання 4.7 Розділу 4 цього Звіту. Вони надають більш детальну інформацію про минулі або майбутні скорочення бюджету для НРО. Наприклад, CvdM (Нідерланди) зазначають, що з 2018 року вони втратять 1/3 свого бюджету, хоча останній час органу було доручено багато нових завдань і вони виконують багато видів діяльності. Дієві заходи жорсткої економії були вжиті також у Державній адміністрації Іспанії в 2010 році з 5 % скороченням заробітних плат у державному секторі та забороною підвищення зарплат у 2011 році. Ці рішення також вливають на регуляторний орган (CNMC). Про аналогічне зазначили в AGCOM, що заходи щодо перегляду витрат, прийняті загальною державною адміністрацією Італії, були вжиті стосовно використання певних ресурсів НРО, зокрема шляхом скорочення і заборони підвищення зарплат (подальші ощадливі скорочення були запроваджені в 2014 році), через це AGCOM став менш привабливим місцем роботи порівняно з приватним сектором. Заперечні відповіді на це запитання підкреслюють значення фінансової самостійності (зокрема самостійного вирішення розподілу бюджету і політики оплати праці) для регуляторних органів, щоб вони могли здійснювати найм персоналу відповідної кваліфікації з необхідними спеціальними знаннями і досвідом.

Правила заборони щодо сумісництва посад (обов’язкова перерва) і кодекси поведінки (запитання 3.7–3.8)

Незначна кількість НРО зазначили, що в їхніх країнах запроваджені правила, що забороняють сумісництво посад і поширюються на персонал. Ці заходи спрямовані на збереження незалежності НРО на всіх рівнях. Також варто зазначити, що хоча існує загальна домовленість про належну оплату праці або економічну компенсацію в цих випадках, щоб пом’якшити негативні наслідки періодів обов’язкової перерви для персоналу, ці компенсації, вочевидь, не застосовуються у багатьох країнах ЄС. У шести НРО53 зазначили, що в них діють правила заборони сумісництва посад після завершення виконання посадових обов’язків, тобто витримування обов’язкової перерви в діапазоні від одного до трьох років. В Естонії державним службовцям в TJA заборонено протягом 12 місяців набувати статусу особи, що пов’язана з юридичною особою приватного права, безпосередній або постійний контроль якої вони здійснювали впродовж минулого року. У Чорногорії вимога щодо 12-місячної перерви застосовується до заступників директора і голів департаментів AEM. В Іспанії директори зобов’язані витримати дворічну перерву. Інший персонал не підпадає під вимоги правил заборони сумісництва посад після завершення виконання своїх посадових обов’язків. У Франції законом заборонено працівникам CSA впродовж трьох років після завершення виконання посадових обов’язків мати ділові стосунки з певними компаніями, якщо вони здійснювали певні заходи щодо цих компаній під час перебування на службі НРО. Однак Комісія з етичних питань може схвалити сумісність такої діяльності.

52 53

Австрія, Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Данія, Естонія, Франція, Німеччина, Угорщина, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Норвегія, Польща, Словенія, Іспанія, Швеція і Швейцарія. Естонія, Франція, Італія, Чорногорія, Сполучене Королівство та Іспанія.

Розділ 3. Людські ресурси

У Сполученому Королівстві працівників OFCOM усувають від роботи перед звільненням із збереженням зарплати впродовж періоду відпрацювання з моменту повідомлення про складання обов’язків, якщо існує конфлікт інтересів. У 19 НРО54 зазначили наявність офіційного кодексу поведінки або аналогічних політик щодо персоналу. Ці кодекси і політики регулюють такі питання, як етика, хабарництво і представництво інтересів та зазвичай відповідають правилам, які поширюються на державних службовців країни. В Ірландії у BAI діє кодекс поведінки, який застосовується до службовців органу, двох його статутних комітетів і його працівників. Кодекс поведінки для контролю інтересів і етичної поведінки таких службовців і персоналу є вимогою законодавства Ірландії з питань мовлення і повинен бути розміщений нас веб-сайті BAI.55 В OFCOM Сполученого Королівства є кодекс поведінки для членів правління і членів виконавчого комітету. В AKOS (Словенія) зазначили, що орган не має кодексу поведінки, однак є внутрішні норми і кодекси з цих питань (без зазначення детальної інформації). Рада радіо і телебачення (Данія) аналогічно не має кодексу поведінки, проте є правила поведінки для членів правління і положення законодавства, які регулюють такі питання, як доступ до документів, і правила запобігання конфлікту інтересів у Законі Данії «Про державне регулювання». Також було зазначено в Розділі 2 анкети («Процедури призначення та управління»), що НРО бажають, щоб у національному законодавстві були передбачені процесуальні гарантії запобігання конфлікту інтересів, зокрема зобов’язання розголошувати певні інтереси та про діяльність, несумісництво з іншими посадами, заборону брати участь у процесах обговорення або прийняття рішень у разі оприлюднення конфлікту інтересів, умови усунення з посади / звільнення, або санкції.

54 55

Фландрія (Бельгія), Валлонія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Естонія, Франція, Німеччина, Ірландія, Італія, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Словаччина, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство. Розділ 23 Закону «Про мовлення» від 2009 року. Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів

Висновки до Розділу 3 На запитання Розділу 3 анкети щодо людських ресурсів відповіла достатня кількість НРО. Відповіді дають нам можливість зробити такі висновки: 1. Більшість НРО не мають повної операційної самостійності. Як наслідок, у деяких НРО вважають, що органи не мають належних ресурсів і/або необхідного досвіду і знань для ефективного виконання всіх регуляторних функцій. 2. Причинами цих труднощів є (у кількох випадках) відсутність операційної і фінансової самостійності, а також той факт, що більшість персоналу НРО – це державні службовці / чиновники, на яких поширюються вимоги щодо рівня оплати праці в державному секторі. У деяких випадках, наприклад, кількість працівників у штаті затверджує уряд. 3. У деяких випадках процедури найму НРО визначає або затверджує інший державний орган або уряд. 4. Майже в усіх випадках процедури найму, які застосовують НРО, відкриті та прозорі. 5. Вимога до НРО дотримуватися процедури призначення державних службовців / чиновників не була зазначена як перешкода до залучення та утримання персоналу відповідної кваліфікації, однак статус державних службовців / чиновників персоналу НРО, які, відповідно, повинні дотримуватися вимог щодо рівня оплати державних службовців / чиновників, був зазначений як одна з проблем. 6. У деяких випадках НРО можуть наймати працівників, які не мають статусу державних службовців або чиновників. 7. У більшості випадків НРО можуть самостійно визначати свої внутрішні організацію та функціонування. 8. У більшості НРО ухвалені кодекси поведінки для контролю інтересів і етичної поведінки, які поширюються на їхній персонал, або як мінімум ухвалені правила запобігання конфлікту інтересів. Рекомендації за результатами аналізу анкет: ffУсі НРО переконані в необхідності людських ресурсів відповідної і належної кваліфікації для ефективного виконання своїх функцій. Цей принцип потрібно чітко зазначити в новій версії Директиви АВМП. Коментарі робочої групи ERGA: ffоплата праці працівників НРО повинна бути відповідною і достатньою для залучення та утримання кваліфікованого персоналу.

Розділ 3. Людські ресурси

Розділ 4. Фінансова самостійність 4.1. Огляд літератури Фінансова самостійність – це «важливий показник можливої залежності регуляторного органу. Якщо є сторони, які здійснюють зовнішній юридичний вплив на обсяг бюджету, вони можуть як чинити тиск для прийняття політично заангажованих рішень органом, так і підривати операційну спроможність через недостатнє фінансування. Це може бути умисно або неумисно через відсутність знань, наприклад у сфері діяльності ринку. Чим більший вплив одного учасника ринку на розподіл бюджету, тим вища ймовірність того, що бюджет буде використано для покарання або винагороди органу з метою виконання політично заангажованих рішень».56 Щодо фінансової самостійності регуляторного органу, у Звіті INDIREG було визначено два різних аспекти кращих практик: «Регуляторний орган повинен відігравати важливу роль у процесі розробки бюджету, тобто мати можливість вносити обґрунтовані пропозиції, які можуть бути відхилені лише за достатніх підстав. Залучення (хоча б на правах дорадчого органу) у процес визначення розміру загального бюджету напряму витікає із заявленої незалежності».57 «Для сприяння ефективності та рівності слід чітко визначити, хто фінансує діяльність регулятора, якою мірою і чому. Регуляторний орган повинен оприлюднювати річний звіт про свої доходи і джерела їх надходження».58 Різні моделі фінансування можуть мати різні переваги, відповідно до ситуації і наявності зовнішнього аудиту. У певному сенсі модель фінансування, яка ґрунтується лише на зборах або внесках операторів, може бути більш прийнятною; в інших випадках змішана модель (шляхом часткового державного фінансування, частково шляхом зборів або внесків операторів) може бути кращою альтернативою для забезпечення вищого рівня захисту від впливу галузі. «Джерелами фінансування можуть бути бюджетне фінансування з консолідованого доходу, збори на відшкодування витрат від суб’єктів регулювання, кошти від стягнень і штрафів, відсоток з інвестицій і трастових фондів. Такі змішані джерела фінансування можуть бути доцільними для регуляторного органу за певних обставин».59 Більше того, «наявність зовнішнього аудиту фінансового стану регулятора – це важливий механізм забезпечення належного функціонування, тобто гарантування того, що витрати коштів здійснюються належним чином, з урахуванням виконання покладених на нього завдань. Відповідно до Рекомендації (2000) Ради Європи, дозволено здійснювати контроль регуляторних органів щодо законності їхньої діяльності і правильності та прозорості їхніх фінансових операцій».60 Достатній обсяг фінансових ресурсів – це основна передумова збереження самостійності регуляторного органу. Як зазначено у Кодексі CERRE, «регуляторному органу потрібно надати достатньо ресурсів для належного виконання ним своїх завдань».61

4.2. Результати анкетування Фінансова самостійність надзвичайно важлива для незалежного функціонування НРО.

56 57 58 59 60 61

Кінцевий звіт INDIREG, с. 54, http://www.indireg.eu/?p=360. Кінцевий звіт INDIREG, с. 360, http://www.indireg.eu/?p=360. ОЕСР. Управління регуляторними органами. Принципи найкращих практик ОЕСР для регуляторної політики, 2014, с. 99. Змішане фінансування, яке включає збори, які стягуються з представників галузі, і державне фінансування, може знизити ризик можливої залежності і, таким чином, може вважатись доброю практикою. Джерело: ОЕСР. Управління регуляторними органами. Принципи найкращих практик ОЕСР для регуляторної політики, 2014, с. 99. Кінцевий звіт INDIREG, с. 394, http://www.indireg.eu/?p=360. CERRE (2014). Кодекс поведінки і найкращих практик для організації, роботи і процедур регуляторних органів, с. 6. Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів

Національна нормативно-правова база повинна гарантувати НРО фінансову самостійність, бо вона є інструментом для забезпечення об’єктивних, неупереджених і всесторонньо досліджених регуляторних рішень в інтересах суспільства і для посилення ринку. Однак це повинно супроводжуватися належними заходами прозорості та підзвітності, щоб забезпечити ефективний державний і суспільний контроль за регуляторною діяльністю. Фінансову самостійність НРО можна визначити за такими критеріями: ffавтономністю підготовки бюджету; ffдиверсифікацією джерел бюджету, як зазначено в національній нормативно-правовій базі; ffчітко визначеними, об’єктивними та прозорими процедурами ухвалення бюджету; ffсамостійним розподілом бюджету, відсутністю зовнішнього втручання або впливу на його розподіл; ffефективністю, справедливістю і прозорістю процедур розподілу бюджету; ffдостатніми фінансовими ресурсами, які дадуть НРО змогу ефективно втілювати положення нормативно-правової бази ЄС, виконувати свої регуляторні функції і діяти в інтересах суспільства (виконувати правозастосовні функції, прозоро діяти під час прийняття об’єктивних, обґрунтованих і неупереджених рішень, що ґрунтуються на достатньому аналізі та дослідженнях ринку, проведених кваліфікованими експертами регуляторного органу); ffнаявністю засобів забезпечення постійного, достатнього рівня фінансування на декілька років (для запобігання раптовим і/або необґрунтованим бюджетним скороченням); ffпрозорістю фінансової звітності, яка повинна бути перевірена незалежною аудиторською компанією, незалежною комісією або іншим органом. Як було визначено, фінансова самостійність має багато різних факторів, однак її не можна оцінювати лише за формальними критеріями. Встановлено, що де-факто критерії фінансової незалежності регуляторного органу мають великий вплив на його здатність виконувати свої регуляторні завдання ефективно і належними чином. Різні моделі фінансування можуть мати різні переваги, залежно від обставин. Наприклад, диверсифікація джерел бюджету регуляторного органу може бути одним із способів отримання хоча б часткової незалежності від політичного впливу. Щоб проаналізувати ці питання, в анкеті були зазначені дев’ять запитань, які можна розділити на чотири категорії: (i) автономність підготовки, ухвалення і розподілу бюджету (запитання 4.1– 4.3 і 4.5); (ii) зовнішня перевірка фінансових звітів (запитання 4.4); (iii) достатнє фінансування (запитання 4.6–4.7); (iv) джерела фінансування (запитання 4.8–4.9).

Автономність підготовки, ухвалення і розподілу бюджету (запитання 4.1–4.3 і 4.5)

Підготовка бюджету НРО відбувається по-різному. Кількість регуляторних органів, які самостійно готують свій бюджет або позбавлені такої самостійності, однакова (16:16). У більшості випадків бюджет НРО становить частину державного бюджету і тому повинен бути погоджений парламентом. Однак у деяких країнах НРО мають абсолютну самостійність у підготовці й ухваленні свого бюджету. ffУ випадках VRM (Фландрія (Бельгія) і IMC (Ісландія) бюджет виділяє парламент. ffNRA Австрії просто повідомляє уряд про свій бюджет і очікувані витрати, що дає органу повну самостійність як для підготовки, так і для погодження свого бюджету. ffУ Болгарії і Португалії бюджет НРО готують відповідно до рішення уряду, погодженого з парламентом. Розділ 4. Фінансова самостійність

ffAEM Хорватії самостійно готує та ухвалює свій бюджет. Фінансове планування є довгостроковим і розраховане на декілька років. ffESR Греції планує свій бюджет, однак Міністерство фінансів має право його переглядати і скорочувати, що зазвичай і робить. ffУ Люксембурзі, Мальті, Норвегії і Швеції бюджет ухвалює уряд. ffВ Ірландії відповідний міністр повинен ухвалити фінансовий бюджет на трирічний період для BAI, проте він не має повноважень ухвалювати бюджетні показники. Лише в семи країнах62 НРО мають повноваження ухвалювати свій бюджет (4.2), однак проект бюджету повинен бути остаточно затверджений парламентом, як це відбувається, наприклад, у CSA Франції. У той же час більшість НРО (23)63 самостійно розподіляють свій бюджет (4.3). Деякі респонденти зазначили, що повинні дотримуватися спеціальних державних фінансових норм, розподіляючи свій бюджет на частини: оплату праці, інвестиції в технології, різні види діяльності тощо. Такий розподіл потім перевіряє Міністерство фінансів. Рада радіо і телебачення (Данія) повідомила, що відповідно до Закону «Про фінансування» частина її джерел фінансування повинна бути виділена на підтримку некомерційних станцій радіо і телебачення. Щодо питання про відокремлення бюджету НРО від державного (запитання 4.5), тут країни знову розділились на майже рівні групи. Бюджети 1564 регуляторних органів відокремлені від державного бюджету, в інших 1865 – ні. Однак деякі НРО зазначили, що їхній бюджет є окремим від державного, хоч і вписаний у спільний державний кошторис. Такі НРО мають право використовувати свій бюджет і він не може бути змінений без ухвали парламенту (Іспанія, Швеція, Сполучене Королівство).

Зовнішнє затвердження фінансових звітів (запитання 4.4)

Питання звітності НРО невід’ємно пов’язані з їхньою незалежністю. Нормативно-правова база, відповідно до якої фінансовий звіт підлягає затвердженню об’єктивним, компетентним, незалежним органом, зобов’язує регуляторний орган дотримуватися законних правил і процедур, що сприяє посиленню довіри суспільства і представників галузі до рішень, прийнятих НРО. У більшості випадків (26)66 фінансові звіти НРО повинні бути затвердженими зовнішнім органом (4.4), і у більшості цих країн (15) незалежна аудиторська компанія, комісія або суд здійснює таке затвердження. Інші респонденти в цій групі зазначають, що орган або пов’язаний з урядом, або є його складовою частиною, несе відповідальність за затвердження фінансових звітів регулятора. У п’яти країнах зовнішній орган не здійснює перевірки фінансових звітів. ffУ Фландрії (Бельгія) фінансові звіти ухвалює загальне правління і переглядає зовнішній бухгалтер і Аудиторська палата Бельгії. ffУ Данії фінансові звіти щодо здійснення фінансової підтримки некомерційних станцій радіо і телебачення повинні бути затверджені Rigsrevisionen (Департаментом аудиту Данії), крім бюджету, пов’язаного з іншими видами діяльності Ради, який є частиною бюджету Агентства з питань культури Данії. Бюджет Агентства встановлений у Законі «Про фінансування», аудит якого проводить Комітет з контролю за розподілом державних коштів відповідно до звітів і коментарів Департаменту аудиту Данії. ffАудит коштів CvdM (Нідерланди) здійснюється двічі на рік приватною організацією. 62 63 64 65 66

Австрія, Валлонія (Бельгія), Хорватія, Франція, Італія, Литва і Сполучене Королівство (відповідно до обмеження витрат, встановленого урядом Сполученого Королівства, який звітує за витрати всіх органів, які розпоряджаються державними коштами). Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Естонія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Португалія, Словенія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство. Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Німеччина, Угорщина, Ірландія, Італія, Чорногорія, Нідерланди, Словенія, Іспанія, Швеція, Сполучене Королівство. MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Чеська Республіка, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Греція, Ісландія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Швейцарія. Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Франція, Німеччина, Греція, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство. Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів

ffУ Швеції Національне аудиторське управління здійснює не лише оцінку фінансових звітів, а й ефективність діяльності органу.

Достатнє фінансування (запитання 4.6–4.7)

Більшість респондентів (25)67 вважають свої бюджети достатніми для виконання функцій, однак деякі з них зазначили про певні труднощі. Слід зауважити, що в той же час 17 НРО68 наголосили на недавніх законодавчих або урядових ініціативах, що мають потенційний вплив на розмір бюджету або його розподіл. Респонденти зазначили про скорочення бюджету або загрозу зменшення бюджету, якщо наявного бюджету недостатньо для виконання регуляторних функцій. Деякі НРО обмежені недостатнім фінансуванням, через що вони не можуть здійснювати свої функції належно, ефективно або взагалі їх здійснювати. У більшості випадків НРО зазначають конкретні види діяльності, які не можна провадити через недостатній бюджет, наприклад: проведення досліджень, купівля необхідного обладнання, наймання персоналу відповідної кваліфікації або витрати, пов’язані з міжнародними зустрічами. ffУ Хорватії та Ісландії уряди розглядають можливість злиття існуючих регуляторних органів і створення нових спільних органів з більш широким колом повноважень, що може негативно вплинути на продовження діяльності НРО. ffУ Валлонії (Бельгія) уряд не завжди дотримується своїх зобов’язань за договором про фінансування, що укладений з НРО. ffУ MEDIENRAT Бельгії виділені кошти дуже обмежені (в середньому 20 000 євро на рік), через що НРО не можуть мати свій персонал, приміщення або обладнання. ff11 НРО повідомили про нещодавні скорочення бюджету. CvdM (Нідерланди) втратив третину свого бюджету, незважаючи на збільшення регуляторних функцій. Важко переоцінити значення достатнього фінансування НРО. Недостатнє фінансування спричиняє труднощі для належного виконання регуляторним органом своїх функцій, конфлікт інтересів або виникнення впливу на орган. Це питання потребує повної узгодженості із нормативною базою.

Джерела фінансування (запитання 4.8–4.9)

Останні два запитання щодо джерел фінансування регуляторних органів і можливих обмежень щодо використання надходжень від суб’єктів регулювання. Згідно з відповідями, фінансування більшості НРО відбувається виключно з прямих державних джерел (12 НРО). Фінансування діяльності НРО, що здійснюється із зборів суб’єктів регулювання (6 НРО) або змішаних джерел: безпосередніх державних джерел + зборів; безпосередніх державних джерел + непрямих державних джерел + зборів; з непрямих державних джерел + зборів (менш присутнє). Інші рішення в окремих країнах: лише з непрямих державних джерел, з непрямих державних джерел + зборів + інших джерел, з безпосередніх державних джерел + зборів + інших джерел, безпосередніх державних джерел + непрямих державних джерел, безпосередніх державних джерел + непрямих державних джерел + зборів + інших джерел. Серед НРО, які хоча б частково фінансуються зі зборів, сплачених суб’єктами регулювання (19)69, в 11 з них запроваджені обмеження щодо використання надходжень з їхніх джерел. Вісім з цих НРО зазначили, що надходження від суб’єктів регулювання можуть бути використані лише на покриття витрат

67 68 69

Австрія, Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство. Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Фінляндія, Німеччина, Греція, Ісландія, Ірландія, Італія, Чорногорія, Нідерланди, Словаччина, Іспанія, Швейцарія, Сполучене Королівство. Австрія, Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство.

Розділ 4. Фінансова самостійність

конкретних регуляторних завдань відповідно до положень Директиви про дозвіл.70 Варто зауважити, що: ffу Люксембурзі законодавство / нормативні акти містять положення щодо використання і розподілу одержаних зборів; ffв OFCOM Швейцарії надходження зі зборів за ліцензування, як правило, використовуються для сприяння дослідницьким проектам у секторах радіо і телебачення та для фінансування архівів, а також просування нових технологій; ffу Сполученому Королівстві витрати на персонал розподіляються на тарифи конкретних заінтересованих осіб відповідно до сектору, на який поширюється проект / завдання.

Висновки до Розділу 4 Достатня кількість НРО відповіли на запитання про фінансову самостійність. Одержані відповіді дають нам можливість зробити такі висновки: 1. Більш як половина респондентів НРО самостійно готують свій бюджет. 2. Лише невелика кількість респондентів НРО самостійно затверджують свій бюджет. 3. Більшість, але не всі НРО самостійно розподіляють свій бюджет. 4. У більшості випадків фінансові звіти НРО повинні проходити зовнішню перевірку. 5. У той час як у більшості НРО вважають свої бюджети достатніми для здійснення своїх функцій, деякі зазначили, що значні скорочення фінансування і заходи жорсткої економії дуже ускладнюють виконання ними своїх функцій. 6. Не існує однієї основної моделі фінансування НРО. Рекомендації за результатами аналізу анкет: ffу новій версії Директиви АВМП слід зазначити конкретне положення, яке буде гарантувати НРО достатнє / належне фінансування для виконання завдань і самостійного використання бюджету; ffвідповідно до принципу підзвітності, фінансові звіти НРО повинні проходити зовнішню перевірку незалежним і кваліфікованим органом. Коментарі робочої групи ERGA: ffу новій версії Директиви АВМП слід також зазначити, що НРО також повинні мати можливість самостійно готувати та розподіляти бюджет.

Директива 2002/20/ЄС Європейського парламенту і Ради від 7 березня 2002 року про дозвіл електронних комунікаційних мереж та послуг (Директива про дозвіл), преамбула: «(30) Адміністративні витрати можуть бути покладені на постачальників електронних комунікаційних послуг для фінансування діяльності національного регуляторного органу з управління системою дозволу та надання права на використання. Такі витрати мають бути обмежені дійсними адміністративними витратами на таку діяльність».

Розділ 5. Підзвітність і прозорість 5.1. Огляд літератури Підзвітність і прозорість – це інший бік незалежності; між ними необхідно досягти узгодженості. «Комплексні заходи щодо підзвітності та прозорості ефективно сприяють належному поводженню і продуктивності регуляторного органу, бо вони дають змогу проводити оцінку його діяльності органами законодавчої влади або іншими установами».71 «Певний рівень прозорості щодо прийняття рішень необхідний для того, щоб усі регуляторні органи могли діяти неупереджено. Регуляторні органи можуть дотримуватись цієї необхідної вимоги шляхом оприлюднення своїх рішень і надання їм обґрунтувань, шляхом подання консолідованого річного звіту про діяльність або за допомогою інших заходів».72 «Регуляторний орган існує для досягнення цілей, які, на думку уряду і законодавчого органу, відповідають суспільним інтересам, і здійснює діяльність у межах своїх повноважень, наданих законодавчим органом. Тому регуляторний орган підзвітний законодавчому органу безпосередньо або через його міністра і повинен регулярно і публічно звітувати законодавчому органу про свої цілі та виконання функцій, продемонструвати, що він ефективно і результативно виконує свої обов’язки, дотримуючись доброчесності, справедливості та об’єктивності. У системі підзвітності, яка закріплює цей принцип, необхідно чітко визначити, за що регуляторний орган повинен звітувати, які дії він повинен вчиняти та як це можна оцінити. Судовий орган повинен забезпечувати діяльність регуляторного органу в межах наданих йому повноважень».73 «Громадяни і компанії, на які поширюються рішення державних органів, повинні мати доступ до механізмів оскарження дій зазначених органів. Це повинно включати перегляд ухвалених рішень, а також більш ефективні зовнішні перевірки такого органу судовою установою. Слід здійснити важливе розмежування між принципом, що конкретні рішення регуляторного органу можуть стати предметом судового розгляду, і принципом, що орган несе кінцеву відповідальність щодо своєї діяльності перед законодавчим органом. Ухвалені рішення (такі, як рішення інспекторів) можуть мати суттєвий вплив на суб’єктів регулювання і повинні проходити своєчасну і прозору внутрішню перевірку за запитом. Регуляторний орган повинен рекомендувати суб’єкту регулювання будь-які варіанти проведення внутрішньої перевірки, коли її повідомляють про це рішення. Необхідно опублікувати і надати доступ суб’єктам регулювання до процесу проведення внутрішньої перевірки. Також слід запровадити своєчасний, прозорий і ефективний механізм проведення зовнішньої перевірки важливих рішень регуляторних органів. Зовнішні перевірки, наприклад рішення суду, можуть діяти як механізми підзвітності та покращувати якість ухвалення рішень регуляторного органу і процесу внутрішньої перевірки».74 Зрештою, «щоб стати “належним гравцем”, регуляторний орган повинен мати можливість співпрацювати з усіма відповідними учасниками та взаємодіяти із суспільством. Це може сприяти поінформованості суспільства з регуляторних питань. За наявності більш як одного регуляторного органу обов’язково необхідно, щоб суспільство було добре поінформоване про відповідальність органів щодо поданих скарг і процедури їх вирішення. Відповідно до кращих практик, обов’язки регуляторного органу повинні включати організацію відкритих консультацій з усіх справ, що мають прямий або непрямий вплив на більш як одного учасника ринку».75 ОЕСР. Управління регуляторними органами. Принципи найкращих практик ОЕСР для регуляторної політики, 2014, с. 81. 72 Кінцевий звіт INDIREG, с. 364, http://www.indireg.eu/?p=360. 73 ОЕСР. Управління регуляторними органами. Принципи найкращих практик ОЕСР для регуляторної політики, 2014, с. 81. 74 ОЕСР. Принципи регуляторної політики, с. 52. http://www.oecd.org/gov/regulatory-policv/Governance%20of%20Regulators%20 FN%202.docx. 71

Розділ 5. Підзвітність і прозорість

5.2. Відповіді на запитання анкети Мета цього розділу – визначити межі для обговорення нормативної бази, повноважень і процедур прийняття рішень, підзвітності та прозорості НРО. Рішення регуляторного органу повинні ухвалюватися в якомога більш захищеному від неправомірного зовнішнього впливу середовища. Це забезпечує незалежність, прозорість, підзвітність і відкритість. Незалежність означає, що НРО не отримують жодних інструкцій від національних виконавчих, або законодавчих органів, чи від будь-яких приватних осіб з метою гарантування чесної конкуренції і для розбудови довіри до регуляторного процесу. Прозорість і підзвітність підкріплюють принцип незалежності шляхом контролю за дотриманням НРО своїх обов’язків. В ЄС незалежність завжди підкріплюється підзвітністю. Комплексні заходи підзвітності та прозорості ефективно сприяють належному поводженню і продуктивності регуляторних органів. Підзвітність – це важливий принцип для гарантування того, що НРО мають стимул якомога краще виконувати свої обов’язки і слугувати інтересам суспільства. Концепція підзвітності включає два етапи: обов’язок звітувати і забезпечувати виконання. Обов’язок звітувати означає, що НРО зобов’язані надавати обґрунтовану інформацію про свої рішення і дії суспільству і тим установам, яким вони підзвітні. Забезпечення виконання означає, що суспільство або установи, які відповідають за підзвітність, можуть накладати штрафи на порушників або гарантувати відшкодування постраждалій стороні. Регуляторні органи зазвичай підзвітні трьом заінтересованим сторонам: (i) законодавчій владі, яка надає регуляторному органу повноваження і якій регуляторний орган повинен звітувати про свою діяльність і результати роботи; (ii) суб’єктам регулювання і заінтересованим сторонам, які виконують рішення НРО і повинні мати право на легкий доступ до інформації, право бути вислуханими і право оскаржувати рішення НРО, яким вони підпорядковані; (iii) суспільству: громадяни мають право здійснювати моніторинг діяльності НРО, яка впливає на суспільство. Підзвітність реалізується різними способами, але, як правило, вона включає такі процедурні обов’язки: поширення інформації, звітування, виступи перед законодавчими органами, консультації із заінтересованими сторонами, надання обґрунтування рішенням і діям. Прозорість дій і рішень надзвичайно важлива для забезпечення належного і незалежного управління НРО та підвищення довіри до них суспільства. Вона сприяє кращій підзвітності і тому знижує можливість зловживання або неправомірного використання службового становища з боку НРО. Угода ЄС накладає на установи низку обов’язків, пов’язаних із принципами належного управління. До них належать, наприклад, принцип дотримання права учасників ринку бути вислуханими і надати контраргументи до прийняття будь-якого рішення, яке суперечить їхнім інтересам, обов’язок давати обґрунтування рішенням, надавати доступ до документів та інформації, правила захисту персональних даних і комерційної таємниці. У нормативно-правовій базі ЄС щодо електронних комунікацій і енергетики також є положення про прозорість і принципи належного управління. Основні вимоги незалежності та ефективного функціонування НРО в секторі аудіовізуальних ЗМІ можна знайти у статті 30 Директиви АВМП. У пункті 94 декларативної частини зазначено: «Метою надання незалежності регуляторним органам держав-членів є виконання ними роботи неупереджено і прозоро та сприяння плюралізму». Однак ніде в Директиві не зазначено, які обов’язки повинні виконувати держави-члени. Для вирішення цього питання в анкеті було зазначено вісім запитань: (i) Чи існує передбачена законом вимога публікувати рішення НРО? (ii) Чи вимагають від НРО подачу періодичних звітів до парламенту або уряду? (iii) Чи потрібно проводити зовнішній аудит НРО? (iv) Чи проводить НРО консультації з громадськістю? 32

(v) Консультації проходять у відкритому чи закритому режимі? (vi) Чи враховують НРО відповіді, надані під час відкритих консультацій? (vii) Чи проводять НРО слухання за участі заінтересованих сторін? (viii) Чи є у відкритому доступі довгострокова стратегія НРО?

Передбачені законом вимоги до НРО публікувати рішення (запитання 5.1)

Більшість НРО ухвалили процедури для забезпечення повної прозорості своїх рішень. 2675 з 32 НРО чітко зазначили наявність передбаченої законом або іншої вимоги їхньої країни публікувати свої рішення. Зазвичай цей обов’язок передбачений законом, найчастіше в законі про ЗМІ або аудіовізуальні послуги. В інших випадках, наприклад у Швеції, ця вимога зазначена в Адміністративно-процесуальному кодексі. А в деяких країнах, наприклад у Нідерландах, вимога публікувати рішення НРО не передбачена в законі, однак про неї йдеться у протоколі взаємодії, прийнятому CvdM. Зрештою, в деяких країнах, наприклад у Люксембурзі, цей обов’язок поширюється лише на певний вид рішень (наприклад, рішення про позбавлення ліцензії). Рішення, як правило, публікують на веб-сайті і/або в офіційному віснику. У випадку з Грецією всі рішення NCRTV розміщуються на спеціальному веб-сайті Diagvia, на якому зібрана інформація про державний сектор. Хоча 676 НРО заявили, що від них не вимагають публікувати рішення, ситуація залежить від кожної конкретної країни. Зокрема, слід звернути увагу на те, що: ffу Фінляндії немає спеціальної вимоги публікувати рішення щодо аудіовізуального сектору, однак, відповідно до Закону «Про відкритість державної діяльності», офіційні документи повинні бути розміщені у відкритому доступі; ffу Польщі та Словенії, хоча і не має передбаченого законом обов’язку публікувати рішення, це стандартна практика НРО. ffу Норвегії NMA публікує електронні протоколи всіх рішень, однак прочитати можна тільки їхні назви, а рішення надаються на запит; ffу Німеччині регуляторні органи приватних мовників не зобов’язані публікувати свої рішення, проте це обов’язкова вимога для деяких рад суспільного мовлення. Можна зробити висновок, що прозорість рішень – це принцип, передбачений у нормативно-правовій базі більшості НРО, втім існує певне занепокоєння стосовно випадків, коли закон не містить вимоги публікувати рішення, а обов’язок прийняття рішення повністю покладається на голову правління НРО. Це викликає сумніви щодо справедливості процедур і поміркованості державних службовців. Тому важливо внести цю передбачену законом вимогу в нову версію Директиви АВМП. Вид інформації, яка публікується, і якість документів у відкритому доступі суттєво відрізняються залежно від країни. Отже, можна зробити висновок, що немає спільного розуміння того, яка інформація повинна бути оприлюднена. Загалом документи, які публікують НРО, можна розбити на категорії: ffрішення, які приймають стосовно виконання своїх повноважень: Болгарія, Хорватія, Франція, Ірландія, Чорногорія, Португалія, Іспанія і Сполучене Королівство; ffпротоколи засідань: Болгарія, Німеччина, Ірландія, Іспанія і Сполучене Королівство; ffпроцедури надання або вилучення дозволів: MEDIENRAT Бельгії, Франція, Ірландія, Люксембург і Сполучене Королівство; ffвідкриття і закриття процедури застосування санкцій: Франція, Іспанія і Сполучене Королівство. 75 76

Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Данія, MEDIENRAT Бельгії (частково), Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина (лише для окремих рад суспільного телерадіомовлення), Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Португалія, Словаччина, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство. Кіпр, Чеська Республіка, Латвія, Нідерланди, Норвегія і Польща.

Розділ 5. Підзвітність і прозорість

Підзвітність перед парламентом і/або урядом (обов’язки звітувати) (запитання 5.2)

Щодо обов’язків звітувати, НРО підзвітні або уряду, або парламенту, або обидвом. Більшість респондентів (30 з 32) звітують перед своїм парламентом і/або урядом, як правило, щорічно (2677). Однак Болгарія, Фінляндія і Португалія – єдині країни, де регуляторні органи повинні звітувати частіше, ніж раз у рік, особливо ERC Португалії повинен повідомляти парламент щомісяця про свої рішення і діяльність. Лише на Кіпрі, в Естонії та Ісландії немає такої вимоги. Механізми підзвітності вважаються процесуальними гарантіями як демократичної легітимності, так і ефективного функціонування регуляторного органу. Таким чином, ця передумова повинна бути закріплена, щоб продемонструвати, що НРО ефективно і продуктивно виконує свої обов’язки, дотримуючись доброчесності, справедливості та об’єктивності. У відповіді на запитання про тип документів, які подають до парламенту і/або уряду, найчастіше був зазначений річний звіт (Франція, Німеччина, Греція, Ірландія, Латвія, Нідерланди, Іспанія і Швеція). У деяких випадках, наприклад в Ірландії та Іспанії, органи також повинні подавати річний робочий план, стратегію тощо. Крім того, необхідно подавати річний звіт про медіапростір уряду, як це відбувається, наприклад, у Нідерландах.

с)

Зовнішній аудит діяльності НРО (запитання 5.3)

Щодо аудиту фінансової діяльності, можна зробити висновок, що спеціальні організації проводять аудит більшості НРО (2478 з 32). Як правило, вони підпорядковуються відповідній національній аудиторській палаті, до обов’язків якої належить ретельна перевірка державних витрат і затвердження бухгалтерської звітності НРО. Щорічна перевірка зовнішнього органу не належить до стандартної практики. Стосовно Австрії, Фландрії (Бельгія), Данії, Греції, Ісландії, Італії, Словаччини, Словенії і Швейцарії, то в цих країнах процедури, що передбачають проведення аудиту, відсутні. Процедури проведення зовнішнього аудиту необхідні для забезпечення прозорості фінансової діяльності НРО. Наявність механізму зовнішнього аудиту фінансового стану регуляторного органу необхідна для гарантування ефективного використання ресурсів НРО. У деяких країнах також проводять аудит діяльності НРО; цей ретельний контроль спрямований на перевірку ефективності та результативності процедур і виконання робочого плану. Таким чином це відбувається в Естонії, Нідерландах, Польщі та Іспанії. BAI Ірландії проводить внутрішній аудит своєї діяльності щорічно, для чого запрошує зовнішніх аудиторів.

Консультації з учасниками ринку / заінтересованими сторонами (запитання 5.4–5.7)

Існують відмінності щодо того, як часто регуляторні органи повинні проводити передбачені законом консультації, однак більшість респондентів проводить відкриті консультації у межах регуляторної практики. Консультації обов’язкові лише у 879 НРО. У більшості випадків (22 з 3280) відкриті консультації не завжди обов’язкові для НРО або можуть стосуватися лише конкретних випадків, як, наприклад, в Німеччині в межах процедури, пов’язаної з так званою перевіркою на суспільну користь, або у Франції щодо права використання радіоелектронних ресурсів.

77 78 79 80

Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT Бельгії, Хорватія, Чеська Республіка, Данія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство. Валлонія (Бельгія), MEDIENRAT Бельгії, Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чеська Республіка, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ірландія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Іспанія, Швеція і Сполучене Королівство. Валлонія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Італія, Латвія, Литва, Чорногорія і Швейцарія. Австрія, Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT Бельгії, Болгарія, Чеська Республіка, Естонія, Фінляндія, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція і Сполучене Королівство. Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів

Відкриті / закриті консультації Немає узгодженості щодо класифікації цих консультацій, чи то відкритих, чи то закритих (наприклад, чи запрошують усіх учасників ринку висловити свою думку під час відкритої консультації, чи обмежуються лише заінтересованими сторонами). 1481 НРО проводять публічні консультації, які бувають як відкритими, так і закритими, залежно від теми обговорення і цільової аудиторії. Для порівняння: 1782 НРО зазначили, що їхні консультації завжди мають форму відкритого обговорення і людей запрошують висловити свою думку. Однак в Ісландії консультації завжди проводять для конкретних заінтересованих сторін. Консультації заінтересованих сторін – це ефективний спосіб підвищити прозорість прийняття рішення НРО і довіру до процедури прийняття рішень. Це важливе питання, бо рішення НРО поширюються на суб’єктів регулювання і громадян. НРО повинні забезпечити найвищу ефективність і виваженість своїх рішень, щоб у майбутньому запобігати оскарженню своїх рішень. Рекомендовано визначити способи залучення регуляторними органами заінтересованих сторін, наприклад, такі як консультації і слухання. Прозорі процеси (регламентовані керівними принципами й опублікованими критеріями) проведення консультацій і слухань рекомендовані для підвищення правової визначеності. Послідовність у застосуванні процедур (у тому числі що стосується документів, що виносяться на консультації, чіткі критерії та часові рамки для надання відповідей, чіткість у визначенні адресатів) можна вважати добрими практиками для НРО. Слухання за участю тих, хто піддається регулюванню Ще одна звична практика регуляторних органів – організація слухань із заінтересованими сторонами (2583 із 32 респондентів) під час процесу прийняття рішення. Для деяких НРО слухання передбачені законом за конкретних обставин (наприклад, у Франції, Німеччині, Ірландії, Мальті та Португалії). Для інших, як-от Австрії, Хорватії та Іспанії, – це загальні вимоги для будь-якої адміністративної процедури. Загалом слухання проводять з метою: ffрозгляду / вирішення важливих питань: Болгарія, Угорщина, Нідерланди, Норвегія, Швеція і Швейцарія. ffдотримання права на відповідь: Болгарія, Франція, Німеччина, Люксембург, Нідерланди, Португалія і Швейцарія. ffліцензування: Франція, Німеччина, Ірландія84, Литва і Швейцарія. У Франції законом передбачені обставини, за яких необхідно проводити слухання, зокрема під час видачі дозволів на використання частот, перед погодженням умов надання аудіовізуальних послуг, накладанням санкцій тощо. Належне управління вимагає дієвих механізмів для гарантування того, що заінтересовану сторону вислухають до того, як будуть ухвалені будь-які заходи або рішення, які можуть зачіпати її інтереси. Таким чином, необхідно гарантувати дотримання права на відповідь. Урахування пропозицій під час прийняття рішення Щодо врахування регуляторними органами пропозицій заінтересованих сторін, значна кількість НРО (2585 з 32) підтвердила, що вони враховують відповіді під час прийняття регуляторних рішень. Однак це не означає, що рішення НРО обмежуються такими пропозиціями, як зазначили в НРО Франції. НРО 81 82 83 84 85

Австрія, Валлонія (Бельгія), Болгарія, Кіпр, Естонія, Греція, Угорщина, Ірландія, Італія, Латвія, Мальта, Нідерланди, Польща і Словаччина. Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Чеська Республіка, Данія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Литва, Чорногорія, Норвегія, Португалія, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство. Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція і Швейцарія. В Ірландії усні слухання з питань ліцензування необов’язкові. Австрія, Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Данія, Естонія, Фінляндія, Греція, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство.

Розділ 5. Підзвітність і прозорість

слід пояснювати підстави для прийняття своїх рішень. Бажано, щоб НРО мали зобов’язання публікувати після відкритих консультацій документи з оглядом отриманих зауважень, які були враховані, і причин, чому не були враховані інші зауваження.

Відкритий доступ до довгострокової стратегії діяльності (запитання 5.8)

Публікація довгострокової стратегії діяльності не належить до поширеної практики НРО. Лише 1686 НРО підтвердили, що це стандартна процедура, в той час як 1487 зазначили, що вони не практикують такий підхід і/або їхні стратегії не оприлюднюються. Прогнози кожного регуляторного органу повинні втілюватись у довгострокову стратегію діяльності, з якою можна було б ознайомитись у відкритому доступі. Завдяки цьому заінтересовані сторони будуть мати чітке уявлення про цілі та відповідальність регуляторного органу. Залучення заінтересованих сторін у визначення стратегії сприятиме поміркованості дій НРО і підвищенню якості результатів їхньої діяльності.

Висновки до Розділу 5 Достатня кількість НРО відповіли на запитання розділу щодо підзвітності та прозорості. Одержані відповіді дають нам можливість зробити такі висновки: 1. Не в усіх НРО положення щодо прозорості передбачені законодавством. Однак усі НРО зазвичай публікують свої рішення в межах регуляторної практики. 2. Не в усіх НРО діють механізми фінансової звітності. 3. Аудит фінансової діяльності НРО є стандартною практикою для НРО ЄС, проте в деяких випадках процедури проведення аудиту не передбачено. 4. Аудит діяльності та регуляторних рішень здійснюється тільки декількома НРО. 5. Відкриті консультації і слухання із заінтересованими сторонами є поширеною стандартною практикою для НРО. Однак ці вимоги є обов’язковими не для всіх НРО або дотримуватися їх потрібно тільки у конкретних випадках. 6. У деяких країнах право для заінтересованих сторін бути вислуханими не визначено чітко в законі. Це може поставити під загрозу захист третіх осіб, на яких впливає діяльність НРО. 7. Публікація довгострокової стратегії не належить до стандартної практики НРО. Рекомендовано, щоб НРО ухвалили практику управління і залучали заінтересовані сторони до визначення стратегії НРО. Це дасть змогу заінтересованим сторонам отримати інформацію про майбутні ініціативи і зробити свій внесок, щоб регуляторний орган визначив свою стратегію з урахуванням інтересів усіх сторін. Утім, принаймні поки що, цю рекомендацію можна відкласти. Рекомендації за результатами аналізу анкет: ffу новій версії Директиви АВМП слід зазначити конкретне положення, в якому буде закріплено прозорість як основну передумову належного управління, що безпосередньо впливає на незалежність регуляторного органу; ffу новій версії Директиви АВМП потрібно зазначити конкретне положення, яке передбачатиме введення механізмів для гарантування демократичної легітимності та ефективного функціонування (тобто процедур проведення зовнішнього аудиту); ffу нову версію Директиви АВМП необхідно включити конкретне положення, в якому буде чітко зазначено, що функціонування НРО повинно визначатися прозорими процедурами і потрібно забезпечити, у відповідних випадках, проведення консультацій із заінтересованими сторонами, особливо перед прийняттям рішень, які матимуть вплив на ринок. Рекомендовано встановити чіткий регламент проведення консультацій. 86 87

Австрія, Фландрія (Бельгія), Хорватія, Чеська Республіка, Естонія, Фінляндія, Греція, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Нідерланди, Норвегія, Польща, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство. Валлонія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Кіпр, Данія, Франція, Німеччина, Угорщина, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Португалія, Словаччина і Словенія. Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів

Розділ 6. Процес ухвалення рішень 6.1. Огляд літератури У Звіті ОЕСР про незалежність регуляторних органів пояснюється, що «регулятор повинен оприлюднювати правила, дані та вихідну інформацію, які будуть використані для прийняття рішень. Однак, якщо таке оприлюднення може дати суб’єктам регулювання можливість обійти регуляторну систему, раціонально буде обмежити регулятором таку прозорість. Прозорість дій і рішень регуляторного органу приводить до зменшення перегляду рішень. Забезпечуючи відкритість і роз’яснення своїх рішень, регуляторні органи можуть уникнути значної кількості їх оскаржень, якщо такі рішення є справедливими та обґрунтованими. Правозастосовні дії також повинні бути оприлюднені своєчасно з наданням до них доступу. Однак обмеження прозорості може бути вмотивоване в тих випадках, якщо слід дотримуватись конфіденційності, наприклад щодо правозастосовних дій, які ще не були ухвалені (розголошення в такому разі може нашкодити репутації особи, до якої застосовуються регуляторні заходи)».88 Аналогічні моменти відзначені у звіті INDIREG, зокрема стосовно запровадження низки правил про прозорість щодо прийняття рішень і забезпечення підзвітності, щоб усі регуляторні органи могли діяти неупереджено. «Регуляторні органи можуть дотримуватись цієї необхідної вимоги шляхом оприлюднення своїх рішень і надання їм обґрунтувань, шляхом подання консолідованого річного звіту про діяльність або за допомогою інших заходів».89

6.2. Відповіді на запитання анкети Процес прийняття рішень НРО, який детально виписаний в законодавстві, та прозорість – дві основні умови забезпечення незалежності НРО. Фактично, процес прийняття рішень, яким послуговуються НРО, повинен бути не лише обґрунтованим і спиратись на критичний аналіз (у будь-якому разі будьяке законодавство щодо НРО повинно відповідати нормам європейських Директив АВМП), він також має бути прозорим. Це, як правило, залишається на розсуд НРО. Однак ці фактори є двома важливими стовпами, на яких тримається незалежність НРО, бо вони дають можливість створювати такі умови, за яких НРО може зберігати нейтралітет, неупередженість і рівноправ’я між усіма постачальниками АВМП, які підпадають під їхню юрисдикцію. Це, у свою чергу, допоможе їм зберегти свій авторитет і статус незалежного державного органу, а також підвищити потенціал для підтримання статусу і тривалості незалежності як на національному, так і на рівні ЄС завдяки майбутнім Директивам АВМП. У цьому розділі анкети під назвою «Процес ухвалення рішень» розглянуто три основні питання. Ці питання відображають значення чіткої та комплексної процедури прийняття рішення НРО, а також доступу широкого загалу до цих рішень і прозорості процесу для всіх заінтересованих сторін. Не буде перебільшенням зазначити, що НРО не будуть достатньо незалежними, якщо процедури прийняття рішення будуть занадто слабкими, неповними або непрозорими; останнє визначення, як термін, включає справедливість і передбачає запобігання корупції та дискримінації / упередженому ставленню. Вочевидь, НРО відіграють важливу роль у розробці політики та її застосуванні у сфері АВМП. Імплементація рішень гарантує ефективність регулювання всього внутрішнього ринку завдяки жорстким процедурам, уособлюючи таким чином провідне нормотворення у сфері АВМП.

88 89

ОЕСР. Управління регуляторними органами. Принципи найкращих практик ОЕСР для регуляторної політики, 2014, с. 83–84. Кінцевий звіт INDIREG, с. 364, http://www.indireg.eu/?p=360.

Розділ 6. Процес ухвалення рішень

Повноваження приймати рішення (запитання 6.1)

Перше запитання цього розділу стосується повноваження приймати рішення НРО і його наявність у відповідному національному законодавстві. Відповіді всіх 3390 НРО, які брали участь в опитувані, були ствердними й однозначними, не містили коментарів, що свідчить про повноваження приймати рішення, як це визначено в законі.

Оприлюднення рішень (запитання 6.2)

Друге запитання цього розділу стосувалося публікування рішень НРО або оприлюднення їх широкому загалові іншим доступним способом. Усі НРО, які брали участь в опитуванні, зазначили, що вони публікують або оприлюднюють свої рішення. Більшість НРО здійснює це на своєму веб-сайті або в інший спосіб. Фактично 1991 НРО повідомили, що вони оприлюднюють рішення через веб-сайти. Однак: ffУ NEPLP (Латвії) зазначили, що це стосується лише рішень обов’язкового або інформативного характеру. ffУ Німеччині деякі регіональні регуляторні органи не публікують своїх рішень або важливих результатів на своїх веб-сайтах. ffУ MRTV (Швеція), відповідно до законодавства країни, рішення повинні оприлюднюватись. Орган також надає доступ до своїх рішень на своєму веб-сайті, якщо немає особливих причин не публікувати їх (таких як правила конфіденційності). 1492 НРО відповіли, що вони також використовують інші засоби для повідомлення про свої рішення широкому загалу. У 6 з цих випадків93 НРО відповіли, що вони також публікують свої рішення в офіційному віснику або офіційному журналі своєї країни. CNMC (Іспанія), відповідно до законодавства своєї країни, деякі рішення також повинен оприлюднювати в офіційному віснику. CNMC веде блог на своєму веб-сайті, щоб роз’яснити рішення доступною для широкого загалу мовою. Шість94 НРО зазначили, що свої рішення вони теж публікують у вісниках, і/або інших друкованих виданнях і/або бюлетенях та/або прес-релізах. В одному95 НРО рішення також оприлюднюються на інших веб-сайтах, крім їх власного офіційного сайту. Два96 НРО зазначили, що вони також інформують відповідні заінтересовані сторони. Однак у MRTV (Швеція) рішення завжди видається особі на запит. Крім вищезазначених способів оприлюднення: ffу MEDIETILSYNET (Норвегія) всі рішення доступні в електронних публічних документах НРО, а також на веб-сайті; ffв ERC (Португалія) всі нормативні акти, директиви, рекомендації та рішення, ухвалені регулятором, повинні оприлюднюватись на веб-сайті органу; стислий огляд рішень правління регуляторного органу, які мають вплив на заінтересовані сторони, оприлюднюються після завершення зборів, на яких вони були ухвалені, без жодних обмежень щодо обов’язку оприлюднювати або повідомляти про них у випадках, передбачених законодавством.

Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT Бельгія, Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чеська Республіка, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство. 91 Австрія, Валлонія (Бельгія), MEDIENRAT Бельгії, Кіпр, Чеська Республіка, Данія, Естонія, Фінляндія, Німеччина, Угорщина, Ісландія, Латвія, Литва, Мальта, Польща, Словаччина, Словенія, Швеція, Швейцарія. 92 Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Франція, Греція, Ірландія, Італія, Люксембург, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Португалія, Іспанія, Сполучене Королівство. 93 Хорватія, Франція, Греція, Люксембург, Чорногорія, Іспанія. 94 Фландрія (Бельгія), Болгарія, Франція, Ірландія, Нідерланди, Сполучене Королівство. 95 Греція. 96 Ірландія, Швеція.

Прозорість (запитання 6.3)

Третє й останнє запитання цього розділу стосувалося прозорості. У НРО запитали, чи вважають вони свій процес прийняття рішень прозорим для заінтересованих сторін. Відповіді були ствердні та однозначні. Один НРО, який надав ще й коментарі, був OFCOM (Сполучене Королівство). Він зазначив, що прозорість – це один із його основоположних принципів. Тому орган публікує всі свої рішення разом із доказами та підтверджуючою інформацією, які розглядалися (крім чутливих комерційних і персональних даних), проводить консультації і регулярно бере участь в обговореннях із заінтересованими сторонами в межах своєї регуляторної діяльності. Регуляторні принципи OFCOM розміщені на його веб-сайті. Жодне з цих трьох запитань Розділу 6 не виявило будь-яких проблем у НРО із повноваженнями приймати рішення, процесом прийняття рішень або дотриманням вимог прозорості з метою забезпечення незалежності регуляторних органів.

Висновки до Розділу 6 1. Повноваження щодо прийняття рішень усіх НРО обмежено законом. Таким чином, у цьому питанні існує повна узгодженість, яка свідчить про досягнення найбільш бажаного результату. Отже, щодо цього питання немає необхідності вживати жодних заходів. 2. За винятком кількох регіональних регуляторних органів у Німеччині, всі НРО публікують свої рішення. Близько 44 % НРО додатково використовують інші способи оприлюднювати свої рішення, зокрема через офіційний вісник чи офіційний бюлетень, розсилку новин, блоги, періодичні видання, прес-релізи, публікації у пресі, інші сайти, цільові повідомлення рішень безпосередньо залученим і заінтересованим сторонам, в окремому випадку це здійснюють особисто, якщо було зроблено відповідний запит. Таким чином, до засобів оголошення рішень усіх НРО, крім деяких рад з питань телерадіомовлення в Німеччині, належать їхні офіційні сайти. Були помічені розбіжності у способах НРО оголошувати свої рішення широкому загалу. Зрештою, оскільки в усіх країнах (за винятком деяких рад з питань телерадіомовлення в Німеччині) існує один спільний спосіб оприлюднення рішень НРО, а саме через сайти НРО, можна вважати, що в цьому питанні має місце достатня узгодженість. 3. Усі НРО вважають, що їхній процес прийняття рішень є прозорим для заінтересованих сторін. Це свідчить про загальну вдоволеність прозорістю системи прийняття рішень НРО і, відповідно, відсутність необхідності в ухваленні будь-яких більш жорстких положень / вимог, ніж базове відображення потреби НРО незалежно приймати рішення у прозорий спосіб. Рекомендації, що випливають із аналізу анкет: ffОкреме положення переглянутої Директиви АВМП повинне гарантувати, що НРО матимуть повноваження приймати самостійні рішення незалежно від усіх органів та організацій, пов’язаних із наданням і поширенням аудіовізуальних медіапослуг. У новій Директиві необхідно додати «принцип прозорості», який зобов’яже НРО робити свої рішення доступними для громадськості в належній формі, надаючи їм обґрунтування і дотримуючись конфіденційності, а також ураховуючи законні інтереси залучених сторін (наприклад, щодо комерційної таємниці).

Розділ 6. Процес ухвалення рішень

Розділ 7. Забезпечення виконання рішень 7.1. Огляд літератури Право НРО на примус об’єктів регулювання до виконання зобов’язань є важливим критерієм оцінки його незалежності, як це чітко зазначено в усіх звітах на цю тему: «Накладення нормативних зобов’язань на підприємства часто реалізується через... інспектування та розслідування, попередження, вказівки чи санкції...».97 Згідно з Рекомендацією (2000) 23 Ради Європи, якщо мовник порушує закон або умови, визначені ліцензією, регуляторні органи, відповідно до законодавства, повинні мати право накладати санкції (пункт 22). У ній також йдеться про необхідність доступності цілої низки санкцій (встановлених законодавством), починаючи від попередження. Крім того, зазначається, що моніторинг не може бути ефективним без права накладати санкції, і регуляторні органи повинні мати право здійснювати цю функцію (різного рівня задля відображення серйозності порушення) відповідно до законодавства. З огляду на серйозність заходу позбавлення ліцензії, у Рекомендації наголошено, що до нього слід вдаватися лише в крайньому разі, коли мовники дійсно вчинили серйозні порушення. «Обсяг повноважень щодо здійснення контролю, наданих регулятору, визначає, чи він повинен діяти самостійно, чи повинен звернутися до судів або іншої структури задля виконання вимог дотримуватися правил. [...] Регулятори повинні бути в змозі застосовувати широкий спектр повноважень щодо здійснення контролю із стримувальними санкціями як найвищої міри, щоб гарантувати дотримання постанов і виконання рішень. [...] Регулятор має низку пропорційних повноважень щодо здійснення контролю – від попереджень до можливості накладати стримувальні штрафи та позбавляти ліцензій, ураховуючи те, що санкція є крайнім заходом, до якого слід рідко вдаватися. Відповідно до теорії регулювання, лише обмежена кількість санкцій гарантує сильну позицію під час взаємодії між суб’єктами та об’єктами регулювання. Можливе також менш сприятливе рішення, коли регулятор має право накладати лише стримувальні штрафи без жодної можливості призупинити чи відкликати ліцензію».98

7.2. Відповіді на запитання анкети Питання легітимності та прийняття влади регулятора є суттєвим для ефективності НРО. Регулятор повинен заслуговувати на достатню довіру та авторитет з боку галузі, споживачів та інших державних установ. Наслідками відсутності легітимності можуть бути постійні апеляції, брак підтримки з боку уряду та, зрештою, неефективність сектору. Часто довіра до регулятора пов’язана із правом на примус виконання ним своїх рішень: регулятору потрібно надати належне право накладати санкції та штрафи безпосередньо й оперативно на суб’єктів, які не дотримуються або діють супроти рішень та політики регулятора. Хоча нормативна база ЄС і не містить детальних відомостей з приводу наділення повноваженнями НРО щодо здійснення контролю, вона вимагає того, щоб держави-члени мали ефективні системи здійснення контролю із нормативними зобов’язаннями, які б випливали із нормативно-правової бази. Низка досліджень проблеми незалежності регуляторів як на рівні ЄС, так і на національному рівні продемонстрували, що з метою забезпечення прозорості та передбачуваності нормативно-правової бази (які є істотними для створення рівних умов та інвестиційних можливостей) основні елементи повноважень НРО щодо контролю виконання зобов’язань необхідно викласти в законі, а саме в нормативному акті, що не підлягає простому анулюванню з боку органу влади, щоб таким чином гарантувати стійкість і передбачуваність на ринку. Підзаконні акти тоді б мали функцію вирішення основних регуляторних проблем, а саме процесу затвердження санкцій, практичних кроків щодо га97 98

ОЕСР. Управління регуляторів. Принципи кращих практик ОЕСР щодо регуляторної політики, 2014, с. 27. Кінцевий звіт INDIREG, с. 376, http://www.indireg.eu/?p=360. Звіт Європейської групи регуляторів у сфері аудіовізуальних послуг про незалежність національних регуляторних органів

рантування компаніям і громадянам прозорості й участі в судових процесах, доступу до документів та інформації тощо. Стосовно вимоги зовнішнього чи судового перегляду рішень НРО, очевидно, що НРО не існують і не можуть існувати у вакуумі. Вони повинні дотримуватися встановленого порядку, який, зокрема, передбачає, що вони несуть відповідальність за свої дії як у політичному – через такі механізми, як звітність перед парламентом, який поважає їхню незалежність – так і в правовому аспекті – через апеляції та інші засоби судового перегляду. Останні механізми передбачені для подання дій НРО на розгляд до судів (як, наприклад, трапляється із рішеннями та діями решти органів влади у державах-членах). Загалом це проблема, вирішення якої покладається на держави-члени: навіть найбільш просунута з-поміж усіх нормативно-правових баз, яку Європейський Союз присвятив сектору засобів зв’язку, а саме нормативно-правова база електронних засобів зв’язку, містить недостатні рекомендації щодо того, якою повинна бути процедура подання рішення НРО на перегляд до суду; з іншого боку, в ній однозначно вказано, що держави-члени повинні гарантувати ефективність апеляційного механізму, в тому числі можливість переглядати обставини справи. З цією метою в Директиві зазначено, що апеляційний орган повинен мати належний досвід і що до завершення розгляду апеляційної скарги рішення НРО повинно лишатися чинним, якщо тільки апеляційний орган не вирішить інакше. Судовий перегляд є складною справою, яка складається з низки цільових завдань: (i) належного захисту прав учасників ринку та інших заінтересованих сторін. Така вимога існує не лише за фактом (рішення НРО були прийняті з належним дотриманням прав залучених учасників, які надають докази, щоб ми були певні, що результат є адекватним, пропорційним і справедливим), але й на майбутнє (забезпечення довіри до регуляторного процесу і його підтримки); (ii) ефективності регуляторного режиму. Регулювання повинно здійснюватися належним чином, тобто політичні, регуляторні й державні цілі потрібно досягати в зазначені строки і без відхилень, а сторони повинні бути свідомими щодо свого положення. Наглядові провадження можуть закінчуватися рішеннями, які впливають на управління ринком. Систематичні апеляції та тривалі процедури можуть спричинити правову непевність для суб’єктів господарської діяльності та потенційних нових учасників ринку. Суди можуть скасовувати рішення заднім числом, тоді як регулятори не можуть приймати рішень зворотної дії. Суди можуть приймати рішення, що не відповідають керівним принципам і практикам, прийнятим у мережах державних органів, до яких суди не належать. Такі ситуації, ймовірно, призведуть до розбіжностей у регуляторному контролі ринку; (iii) ефективності наглядового провадження. Це завдання може здатися другорядним, але процес перегляду як такий повинен здійснюватися ефективно, тобто він не повинен призвести до додаткових витрат через тривалість, складність, обсяг зусиль, необхідних для збору доказів і надання документів тощо. Задля досягнення рівноваги під час реалізації вищезгаданих завдань політики НРО повинні використовувати належні інструменти, щоб гарантувати виконання їхніх рішень, зокрема відповідні механізми участі (процедури консультацій; право на доступ), засоби захисту (процедури накладення санкцій і штрафів) та засоби судового перегляду, які ґрунтуються на загальних принципах прозорості, справедливості та неупередженості99. З метою з’ясування вищезгаданих питань анкета, надіслана членам ERGA, містила три групи запитань, які стосувалися конкретно проблем «права на примус до виконання» (запитання 7.1–7.4), «заходів примусу до виконання» (запитання 7.5–7.8) і «судового перегляду» (запитання 7.9–7.15).

Загалом загальноприйнятими є такі показники неупередженого, прозорого та справедливого процесу затвердження санкцій: • компанія має доступ до документів; • компанії невідкладно повідомляють про початок процесу ухвалення санкцій; • компанія може подати стислий огляд справи й захисні документи та просити бути вислуханою; • НРО повинні приділити максимальну увагу висновкам, коментарям і поданням компаній, отриманим під час відкритого слухання; якщо точка зору НРО відрізняється від точки зору компанії, причина повинна бути повністю обґрунтованою; • про остаточні рішення повідомляють громадськість.

Розділ 7. Забезпечення виконання рішень

а)

Право на примус до виконання (запитання 7.1–7.4)

Перше запитання стосувалося наданих НРО повноважень щодо незалежного контролю за виконанням їхніх рішень. Цікаво, що п’ять НРО100 відповіли, що не мають таких повноважень. У відповідь на запитання 7.2 НРО пояснили своє становище так: ffALIA (Люксембург) зазначив, що штрафи збирає інша державна служба – Управління з питань реєстрації та володіння. ffУ Словаччині право на примус до виконання фінансових санкцій, відповідно до правової системи Словаччини, має лише «виконуюча особа», яка є законним, визнаним державою органом виконання рішення. ffБолгарія не відповіла на запитання 7.2, однак вона відповіла заперечно на запитання 7.1. KRRIT (Польща) має обґрунтовані повноваження щодо контролю за виконанням: відповідно до законодавства Польщі (Закон «Про адміністративні виконавчі провадження» від 17 червня 1966 року і Кодекс адміністративного провадження від 14 червня 1960 року) голова KRRIT має право видавати постанову, якщо організація, на яку було накладено штраф, не сплачує його. Майже в усіх випадках (29 НРО101) процедура примусу до виконання виписана в законодавстві відповідної держави (запитання 7.3). Чотири НРО – Болгарія, Люксембург, Словаччина, Швеція – не відповіли на це запитання, відповівши «ні» на запитання 7.1, дають підстави вважати, що вони не мають прямих повноважень щодо примусу до виконання. Майже всі НРО102 вважають, що їхні повноваження із примусу до виконання відповідають необхідності ефективно здійснювати свої функції (запитання 7.4). Однак два НРО103 не дали відповіді на це запитання, тоді як шість НРО104 відповіли «ні»: ffALIA (Люксембург) та AEM (Чорногорія) зазначили, що їм бракує повноважень для контролю за виконанням рішень про накладення санкцій, таких як попередження відповідного постачальника медіапослуг або (тимчасове) призупинення програми чи щоденні штрафи (Люксембург). ffIMC (Ісландія) повідомив, що хоча його повноваження щодо примусу до виконання є загалом адекватними, йому бракує таких повноважень стосовно виконання Закону «Про контроль за доступом дітей до фільмів і комп’ютерних ігор». ffNEPLP (Латвія) зауважив, що у випадках, коли потрібне додаткове фінансування, Рада залежить від рішень уряду. ffERC (Португалія) наголосив, що його рішення можуть бути оскаржені, а прийняття рішення судом може тривати певний час. З-поміж ствердних відповідей можна виділити CvdM (Нідерланди), який наголосив на покращенні його інструментів контролю, що стали ефективнішими після розширення правових можливостей видавати розпорядження про накладення санкцій.

Заходи примусу до виконання (запитання 7.5–7.8)

Усі опитані НРО визнали відповідними заходи, які вони вживають у разі порушення з боку постачальника АВМП (запитання 7.5). Повторне накладення штрафу на постачальників АВМП може бути пов’язане з рекламою (недотримання ефірного часу для реклами, спонсорство і розміщення товарів) та захистом неповнолітніх.

100 Болгарія, Люксембург, Польща, Словаччина, Швеція. 101 Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словенія, Іспанія, Швейцарія, Сполучене Королівство. 102 Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство. 103 Болгарія, Словаччина. 104 Чехія, Ісландія, Латвія, Люксембург, Чорногорія, Португалія.

Так само майже всі НРО105 зазначили, що не потребують жодного схвалення або втручання з боку міністерств чи уряду, щоб їхні рішення набули чинності (запитання 7.6). Лише чотири НРО106 відповіли, що в деяких випадках втручання міністерства / уряду є необхідним, особливо якщо справа стосується ліцензій на мовлення. Троє з них надали обґрунтування: 1. TJA (Естонія) зазначив, що Міністерство культури передало частину повноважень міністру культури, який може висунути додаткові умови / вимоги до претендентів на ліцензію. У Швеції MRTV не може анулювати ліцензію, видану урядом (тобто ліцензію для державних служб), окрім випадків, коли уряд повідомляє регулятора про порушення. 2. У Хорватії AEM зауважив, що в разі, якщо регулятор накладає штраф услід за порушенням положень, не можна вимагати його сплати до винесення судового рішення. З іншого боку, ALIA (Люксембург), надавши заперечну відповідь на це запитання, наголосив, що він не має повного контролю за всіма АВМП і що деякі повноваження лишаються в уряду. Майже всі НРО мають право накладати адміністративні стягнення (запитання 7.7), єдиний виняток становить Чорногорія. Рада з питань радіо і телебачення Данії, незважаючи на ствердну відповідь на це запитання, зауважила, що штрафи накладаються поліцією і судом, бо «Рада не може накладати штрафи, але може накладати інші санкції, зокрема позбавляти ліцензії на мовлення тимчасово чи остаточно». 28 опитаних НРО107 із 32 повідомили, що від них вимагається ухвалити офіційні процедури накладення штрафів (запитання 7.8). Такі вимоги зазвичай містяться або в адміністративному законі / акті / кодексі або законі / акті про мовлення чи радіо і телебачення. Лише в чотирьох випадках108 відсутнє законне розпорядження ухвалити офіційні процедури. Це може поставити під сумнів справедливість і відсутність дискримінації у процесах затвердження санкцій, які натомість повинні бути чітко встановленими в положеннях нормативно-правового акта з детальним викладом практичних кроків, із забезпечення компаніям і громадянам прозорості й участі в судових процесах, доступу до документів тощо.

Судовий перегляд (запитання 7.9–7.15)

Майже всі опитані НРО підтвердили, що їхні рішення можна оскаржити (запитання 7.9). Незважаючи на свою заперечну відповідь, регулятор Данії (Рада з питань радіо і телебачення) наголосив, що питання чинності рішення, прийнятого Радою з питань радіо і телебачення Данії, вирішує державний суд під час цивільного процесу за ініціативою будь-якої залученої сторони або уповноваженого з питань прав людини Данії. Стосовно суб’єктів, які можуть оскаржувати рішення НРО (запитання 7.10), 12 НРО відповіли, що це «особи, проти яких спрямоване рішення», п’ять НРО – «усі особи, яких стосується рішення», 11 НРО обрали варіанти «особи, проти яких спрямоване рішення» й «усі особи, яких стосується рішення», два НРО обрали варіанти «особи, проти яких спрямоване рішення» та «інше», один НРО обрав варіанти «всі особи, яких стосується рішення» і «треті сторони», один НРО відповів, що це «особи, проти яких спрямоване рішення», «всі особи, яких стосується рішення» і «треті сторони». Відповіді засвідчили наявність певних розбіжностей у праві оскаржувати рішення НРО; зокрема, деякі країни стверджують, що апеляційну скаргу можуть подавати треті сторони, в той час як в інших країнах це неможливо. Щодо установи / органу, до яких можна подати апеляційну скаргу на рішення НРО (запитання 7.11), три НРО відповіли, що це «національний суд у цивільних справах», 18 НРО – «національний адміністративний суд», три НРО – «інше», два НРО – «національний суд у цивільних справах» та «національний адміністративний суд», два НРО – «національний суд у цивільних справах» та «інше», п’ять НРО 105 Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Кіпр, Чехія, Данія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швейцарія, Сполучене Королівство. 106 Хорватія, Естонія, Латвія, Швеція. 107 Австрія, Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство. 108 Валлонія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія і Данія. Розділ 7. Забезпечення виконання рішень

– «національний адміністративний суд» та «інше». Варто зауважити, що в більшості випадків повноваження стосовно апеляційних скарг проти рішень НРО надаються адміністративним судам або судам у цивільних справах, але у двох випадках (Кіпр, Словаччина) належну юрисдикцію має Вищий суд, а у випадку MEDIETILSYNET (Норвегія) – це Рада з питань апеляційних скарг у сфері ЗМІ, для деяких рішень – Міністерство культури, яке не є юрисдикційним органом. Таким чином, щодо цього питання також рекомендовано вищий рівень узгодженості. Разом з тим це питання часто регулюється конституційними законами, які змінити нелегко. Тому підгрупа ERGA рекомендує не включати в переглянуту Директиву АВМП положення стосовно процедур подання апеляцій. Майже всі НРО, за винятком Болгарії та Данії, зазначили, що апеляційні органи можуть анулювати свої рішення (запитання 7.12). Повноваження апеляційного органу (запитання 7.13) можуть різнитися: 21 НРО відповіли, що «він може переглядати рішення» та «він може переглядати правомірність процесу прийняття рішень»; шість НРО – «він не може переглядати рішення», але «він може переглядати правомірність процесу прийняття рішень»; чотири НРО відповіли, що він може тільки «переглядати правомірність процесу прийняття рішень». Ці твердження слід поєднати із відповідями стосовно того, якою мірою апеляційний орган може заміщувати рішення НРО власними рішеннями (запитання 7.14): 15 НРО відповіли, що «відхиляючи рішення НРО, апеляційний орган може лише скерувати справу назад до НРО для винесення повторного рішення», у той час як 10 НРО відповіли, що «відхиляючи рішення НРО, апеляційний орган може анулювати його і замінити власним рішенням, навіть якщо необхідно вдатися в технічні деталі». Важливим є питання можливості того, що апеляційна скарга призупинить дію рішення НРО (запитання 7.15): п’ять НРО відповіли «так, автоматично»; 15 НРО відповіли «так, за рішенням суду»; один НРО відповів «так», не зазначивши, як відбудеться призупинення – автоматично чи за рішенням суду; вісім НРО відповіли «ні». Решта НРО (чотири загалом) не відповіли або відповіли суперечливо. Це дуже важливе питання: можливість того, що апеляційна скарга автоматично призупинить дію рішення НРО (як це відбувається в шести країнах), означає, що компанії мають змогу відкласти настання наслідків за рішенням НРО, поки суд не прийме рішення у справі, і що вони можуть обійти систему через навмисне подання апеляційних скарг щоразу, коли стосовно них ухвалюється рішення. Все це може послабити ефективність повноважень щодо накладення санкцій самого НРО та впевненість у системі загалом. Було б більш логічним, якби, навпаки, рішення про призупинення приймалося судом (як це відбувається в 13 країнах). Без сумніву, це питання, у якому бажаним є вищий рівень узгодженості.

Законодавче / урядове втручання (запитання 7.16)

Останнім було запитання, чи останнім часом мали місце законодавчі або урядові втручання, які могли б потенційно вплинути на рішення: 29 НРО відповіли «ні»109, два НРО не відповіли110 і два НРО відповіли «так»: 1. CSA Валлонії (Бельгія) зазначив, що в деяких справах щодо порушення договору про управління компанією суспільного мовлення було прийнято рішення про перегляд договору про управління. 2. MEDIETILSYNET (Норвегія) зауважив, що апеляційні скарги стосовно класифікації фільмів будуть направлятися до Ради з питань апеляційних скарг у сфері ЗМІ, коли новий закон про захист неповнолітніх набуде чинності. Нещодавно був опублікований публічний звіт із пропозиціями до Ради з питань апеляційних скарг. У ньому запропоновано створити замість багатьох невеликих спеціалізованих рад одну велику централізовану раду, яка б мала справу з адміністративними рішеннями. Жодна з відповідей на це запитання не створює очевидну проблему для незалежності регуляторів. 109 Австрія, Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство. 110 Латвія, Португалія.

Висновки до Розділу 7 Розділ, присвячений повноваженням НРО щодо контролю за виконанням й судовому перегляду рішень НРО, містить відповіді достатньої кількості НРО. З одержаних відповідей можна зробити деякі висновки. Не всі НРО в ЄС мають право на примус до виконання рішень. Деякі НРО підтверджують, що їхні повноваження є недостатніми для ефективного виконання своїх функцій. У деяких випадках для того, щоб рішення НРО набули чинності, необхідне втручання міністерства, особливо якщо справа стосується ліцензій на мовлення. Не всі НРО прийняли формальні процедури накладення санкцій. Усі опитані НРО підтвердили, що їхні рішення можна оскаржити. Апеляційну скаргу можуть подати різні суб’єкти, зокрема, деякі країни повідомили, що апеляційну скаргу можуть подавати треті сторони, у той час як в інших країнах це неможливо. У більшості випадків повноваження стосовно апеляційних скарг проти рішень НРО надаються адміністративним судам або судам у цивільних справах, але у двох випадках належну юрисдикцію має Вищий суд, а в Норвегії – це Рада з питань апеляційних скарг у сфері ЗМІ, для деяких рішень – Міністерство культури, яке не є юрисдикційним органом. Наявний потенціал для підвищення рівня узгодженості процедур подання апеляційної скарги, але це питання часто регулюється конституційними законами, які змінити нелегко, тому внесення змін до Директиви не рекомендовано. Повноваження апеляційних органів значно різняться. Всі НРО зазначили, що апеляційний орган може скасувати їхнє рішення, при цьому в деяких країнах суддя обмежується відхиленням рішень і спрямуванням їх назад до регулятора, у той час як в інших він може фактично замінити рішення НРО своїм власним. У деяких країнах апеляційна скарга може автоматично призупинити дію рішення НРО. Це послаблює повноваження щодо накладення санкцій самого НРО. Рекомендації, що випливають із аналізу анкет: Спеціальним положенням переглянутої Директиви АВМП необхідно чітко встановити, що всім НРО повинні бути надані належні повноваження щодо примусу до виконання рішень і що ці повноваження повинні реалізуватися незалежно. Спеціальним положенням переглянутої Директиви АВМП необхідно чітко встановити, що процедура накладення санкцій повинна бути справедливою, прозорою і недискримінаційною, її також потрібно опублікувати. Спеціальне положення повинне гарантувати безпосередньо залученим сторонам право бути вислуханими. Апеляційними органами повинні бути судові органи.

Розділ 7. Забезпечення виконання рішень

Висновки Інституційні рамки Ми можемо говорити про наявність єдиної спільної думки у членів ERGA щодо повної самостійності НРО, їхньої правової та функціональної незалежності від інших інституційних органів і всіх організацій, пов’язаних із наданням і поширенням аудіовізуальних медіапослуг, з гарантією того, що НРО діють незалежно від будь-якого політичного, національного органу чи будь-якого учасника ринку. Нова Директива ЄС повинна містити окреме положення, в якому це буде зазначено.

Процедури призначення й управління Усі НРО погоджуються, що процедури призначення повинні бути відкритими й прозорими і це потрібно закріпити в новій Директиві ЄС. Однак поточний рівень узгодженості є максимально можливим (принаймні поки що). Стосовно системи призначення: відповіді з анкет засвідчили, що процедури призначення голови і/або керівного органу («органу») НРО значно різняться в країнах і що більшість НРО вважає свої процедури «відкритими й прозорими», хоча в деяких випадках членами правління є представники політичних партій. Частина НРО наголошує, що переглянута Директива повинна зобов’язати держави-члени гарантувати, що голова і члени правління НРО матимуть навички й досвід, необхідні для виконання своїх обов’язків. Між державами-членами відсутня узгодженість щодо повноважень голови або правління, які можуть бути постійними або змінюваними, поновлюватися або залишатись такими, як є. При цьому майже всі НРО погоджуються, що мандати правління не повинні бути прив’язаними до електоральних циклів, умови поновлення повинні бути відомими заздалегідь, а для звільнення голови або члена правління потрібно мати прозорі й об’єктивні підстави, які чітко виписані в законодавстві. Останнє повинно увійти до Директиви АВМП. Правила заборони на сумісництво діють майже в усіх НРО, але вони відрізняються залежно від країни. Таким чином, переглянута Директива АВМП могла б містити (можливо, у вступній частині) загальне посилання на правило несумісництва мандата в НРО і посади в інших державних установах, приватних компаніях, асоціаціях і/або спілках і необхідність усунення конфлікту інтересів.

Людські ресурси Усі НРО вважають, що особливе значення має наявність відповідних і належно кваліфікованих працівників, які б виконували свої обов’язки ефективно. Про це потрібно обов’язково зазначити в Директиві АВМП, а також наголосити на необхідності для НРО мати самостійність у вирішенні питань щодо процедури набору співробітників, управління фінансовими й людськими ресурсами та, відповідно, внутрішньої організації НРО. З-поміж держав-членів відсутня узгодженість щодо статусу працівників НРО (чи вони є державними службовцями, чи ні). Хоча бажаним був би вищий рівень узгодженості з цього питання, положення такого змісту в Директиві АВМП може призвести до неоднозначного тлумачення, спричиненого різними внутрішніми правилами державних управлінь. На думку робочої групи ERGA, необхідно наголосити, що працівникам НРО потрібно запропонувати належну заробітну плату, вищу, ніж у приватному секторі, задля того щоб збільшити привабливість пропозицій роботи порівняно з іншими, що наявні на ринку праці.

Фінансова самостійність У більшості випадків бюджет НРО є частиною державного бюджету і, відповідно, затверджується парламентом. Однак у деяких країнах НРО мають повну самостійність щодо підготовки й затвердження своїх бюджетів. Незважаючи на відсутність узгодженості, всі НРО вважають, що в переглянутій Директиві АВМП необхідне окреме положення, яке б гарантувало, що: ffНРО мають достатні / належні фінансові ресурси для виконання своїх завдань; ffНРО здійснюють управління бюджетом самостійно (крім того, на думку підгрупи ERGA, Директива могла б також забезпечити НРО незалежність у підготовці й розподілі бюджету та ресурсів); ffпроцедури затвердження бюджету повинні бути об’єктивними й прозорими; ffвідповідно до принципу підзвітності фінансові звіти НРО повинні підлягати зовнішньому перегляду незалежним і компетентним органом. Хоча більшість опитаних вважають свої бюджети достатніми для виконання своїх функцій, частина з них наголошує на складнощах, спричинених нещодавньою фінансовою кризою. Усі НРО вважають, що переглянута Директива АВМП повинна містити положення, яке б надало державам-членам повноваження щодо забезпечення належного фінансування для своїх НРО. Різні моделі фінансування можуть мати різні переваги, залежно від обставин та наявності зовнішніх перевірок. У деяких випадках перевага надається моделі фінансування, що ґрунтується виключно на зборах чи внесках від компаній; в інших – кращим вибором для забезпечення вищого рівня захисту від впливу галузі може бути змішана модель (частково бюджетна, частково зі зборів чи внесків від компаній). Також можна розглядати бюджетну модель, якщо НРО мають достатні / відповідні фінансові ресурси для виконання своїх завдань і є самостійними в управлінні бюджетом.

Підзвітність і прозорість Хоча не в усіх законодавствах є положення про підзвітність НРО, усі НРО вважають за необхідне додати до переглянутої Директиви АВМП окреме положення, яке б зобов’язувало до прозорості та підзвітності (парламенту та судам, а не уряду) як основної умови належного врядування, який має безпосередній вплив на незалежність регуляторів, і як гарантії демократичної легітимності й ефективного функціонування регуляторів. З цих же причин більшість НРО погоджуються, що для гарантування прозорості фінансової діяльності регуляторів й оцінки досягнення цілей, на які спрямовано діяльність НРО, кращими є процедури зовнішніх перевірок і оцінювання за фактом. Оскільки відсутня узгодженість стосовно процедур оцінювання за фактом, переглянута Директива АВМП повинна щонайменше містити положення стосовно процедур зовнішніх перевірок фінансової діяльності НРО. Хоча узгодженість положень про громадські обговорення відсутня, всі НРО погоджуються, що громадські обговорення і слухання за участі заінтересованих сторін (або співпраця між органами влади і залученими сторонами) повинні бути обов’язковими для НРО, особливо перед прийняттям рішень, які матимуть відчутний вплив на ринку. Переглянута Директива АВМП повинна містити відповідне положення. Для ефективного врядування рекомендовано залучити заінтересовані сторони для визначення стратегії НРО. Це дасть змогу учасникам ринку отримувати інформацію про майбутні ініціативи НРО і робити свій внесок, який дасть змогу НРО визначати свою стратегію, взявши до уваги всі наявні інтереси.

Ухвалення рішень Ухвалення рішень є частиною аналізу, що демонструє найвищий рівень узгодженості респондентів: усі опитані НРО повідомили, що їхні повноваження щодо прийняття рішень надані їм відповідно до законодавства. Так само всі НРО зазначили, що їхні процеси прийняття рішень є прозорими для заін-

Висновки

тересованих сторін і що їхні рішення публікуються на їхніх сайтах або оприлюднюються (в офіційному віснику або в інший спосіб). Усі НРО згодні щодо важливості включення до Директиви ЄС положення про необхідність того, щоб повноваження НРО щодо прийняття рішень були передбачені в законодавстві, а також гарантування права на прийняття самостійних рішень (незалежно від усіх органів та організацій, пов’язаних із наданням і поширенням аудіовізуальних послуг) й ефективного досягнення їхніх цілей (наприклад, права на одержання інформації, слідчих повноважень тощо). У Директиві також необхідно зазначити, що процес прийняття рішень повинен бути прозорим для заінтересованих сторін, а рішення НРО – доступними для широкого загалу, разом із їхнім обґрунтуванням, дотриманням принципів конфіденційності та законних інтересів залучених сторін (наприклад, комерційних таємниць).

Забезпечення виконання рішень Не всі НРО в ЄС мають повноваження щодо примусу до виконання, деякі НРО підтверджують, що їхні повноваження щодо примусу до виконання є недостатніми для ефективного здійснення ними своїх функцій: у деяких випадках необхідне втручання міністерства для того, щоб рішення НРО набули чинності, особливо якщо справа стосується ліцензій на мовлення. Неспроможність незалежно забезпечувати виконання рішень НРО ставить під загрозу/послаблює ефективність дій органу та його авторитетність. Це підтверджують усі дослідження, проведені щодо питання незалежності регуляторів. Таким чином, спираючись на результати анкетування, підгрупа ERGA вважає, що спеціальним положенням Директиви АВМП необхідно чітко встановити, що всім НРО повинні бути надані належні повноваження щодо примусу до виконання рішень і що ці повноваження повинні реалізуватися незалежно. Звичайно, таке право на примус до виконання потрібно врівноважити стійкими механізмами прозорості; для цього в Директиві АВМП необхідно включити положення, яке б гарантувало справедливість, прозорість і недискримінаційність накладення санкцій і яке повинне бути оголошене громадськості, якщо його не містить національне законодавство. У той час як усі опитані НРО підтверджують, що їхні рішення можна оскаржити, право залучених сторін бути вислуханими не є чітко визначеним у законодавствах країн. Це може поставити під загрозу захист третіх сторін, що їх зачіпають дії НРО. Рекомендовано однозначно закріпити в новій Директиві законне право залучених сторін бути вислуханими. Стосовно можливості оскарження рішення регулятора, то всі НРО погодилися, що апеляційними органами повинні бути судові органи, про що повинно бути зазначено в новій Директиві, так само як в інших нормативно-правових документах (наприклад, нормативно-правовій базі про електронні засоби зв’язку). Щодо процедури оскарження, то немає спільної думки: деякі країни підтверджують, що треті сторони можуть подати апеляційну скаргу, тоді як в інших країнах це неможливо, крім того, апеляційні органи різні в різних країнах. Разом з тим це питання часто регулюється конституційними законами, які змінити нелегко. Тому підгрупа ERGA рекомендує не включати в Директиву АВМП положення стосовно процедур подання апеляцій. У деяких країнах апеляційна скарга може автоматично призупинити дію рішення НРО. Це послаблює ефективність повноважень щодо накладення санкцій НРО і сприяє тому, щоб усі компанії оскаржували рішення НРО лише задля того, щоб одержати більше часу. Цю проблему особливо важко вирішити, адже правила, які регулюють процедури апеляційних скарг часто віднесені до адміністративних кодексів країн. Однак підгрупа ERGA вважає, що за можливості в положенні Директиви, яке гарантує НРО незалежність, також повинно бути зазначено (можливо у вступній частині), що призупинення повинне бути не простим наслідком подання апеляційної скарги, а результатом рішення суду.

Стислий огляд рекомендацій В окремих положеннях переглянутої Директиви АВМП слід зазначити, що: 1. В інституційній структурі держав-членів необхідно створити незалежні НРО111, при цьому: ffгарантувати незалежність цих НРО, зокрема відкриті й прозорі процедури висунення і призначення кандидатів; ffгарантувати, що звільнення голови або членів правління НРО має прозоре й об’єктивне підґрунтя, як це передбачено у відповідному законі / постанові; ffвнести правила щодо заборони сумісництва та конфлікту інтересів до національних законодавств. 2. НРО повинні мати належно й відповідно кваліфікований персонал, який би ефективно здійснював свої функції.112 3. НРО повинні мати фінансові ресурси, достатні / необхідні для виконання своїх завдань, та бути незалежними у питаннях розподілу бюджету113, а їхні фінансові звіти повинні підлягати зовнішнім перевіркам незалежною і компетентною установою із дотриманням принципу підзвітності. Необхідно ввести механізми підзвітності НРО як гарантію демократичної легітимності й ефективного функціонування (тобто процедури зовнішніх перевірок). 4. НРО повинні виконувати свою роботу, дотримуючись принципу прозорості: ffдіяльність НРО повинна бути зведена до прозорих процедур, до яких також належить процес консультування; ffза необхідності НРО повинні гарантувати консультації та співпрацю із залученими сторонами, особливо перед ухваленням рішень, які матимуть відчутний вплив на ринку; ffНРО повинні оприлюднювати свої рішення (враховуючи вимоги приватності заінтересованих сторін) і надавати їм обґрунтування. 5. НРО матимуть право ухвалювати самостійні рішення, незалежно від усіх органів та організацій, пов’язаних із наданням і поширенням аудіовізуальних послуг. 6. НРО повинні бути надані відповідні повноваження щодо примусу до виконання зобов’язань. Ці повноваження повинні реалізуватися самостійно, але з дотриманням оголошених справедливих, прозорих і недискримінаційних процедур накладення санкцій. 7. Право бути вислуханим необхідно закріпити спеціальним положенням; апеляції повинні розглядати судові органи.

111 Коментарі від робочої групи ERGA: у положенні Директиви АВМП можна зазначити, що НРО повинні бути відокремленими в законодавчому аспекті та функціонально незалежними від уряду, учасників ринку і будь-яких інших установ. 112 Коментарі від робочої групи ERGA: оплата праці співробітників НРО повинна бути відповідною і достатньою для того, щоб НРО могли приваблювати й утримувати кваліфікований персонал. 113 Коментарі від робочої групи ERGA: НРО також повинні бути незалежними у формуванні бюджету та мати окремі операції розподілу бюджету. Стислий огляд рекомендацій

ДОДАТОК 1 1.1. Чи функціонує Ваш НРО як повністю самостійний орган, тобто окремо від інших інституційних органів (міністерства, уряду, компаній суспільного мовлення) і як це зазначено в законодавстві? 26 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Чехія, Данія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Сполучене Королівство). 7 НРО відповіли – «ні» (Кіпр, Естонія, Фінляндія, Латвія, Литва, Норвегія і Швейцарія). З-поміж НРО, які відповіли «ні», причини неповної самостійності різняться. FICORA (Фінляндія) і MEDIETILSYNET (Норвегія) юридично підпорядковуються конкретному міністерству і не є функціонально незалежними, бо це міністерство може давати їм вказівки і ставити перед ними робочі цілі. TJA (Естонія) і OFCOM (Швейцарія) належать до урядового органу. Бюджети CRTA (Кіпр) і NEPLP (Латвія) підлягають контролю і змінам з боку уряду. 1.2. Якщо Ви відповіли «ні» на попереднє запитання, будь ласка, дайте відповідь на наступне: наскільки виправданим, на Ваш погляд, є закріплення в законодавстві незалежності від інших інституційних органів? 7 НРО відповіли на це питання, давши відповідь «ні» на попереднє (Кіпр, Естонія, Фінляндія, Латвія, Литва, Норвегія і Швейцарія). 5 НРО відповіли – «виправдано» або «повністю виправдано» (Кіпр, Фінляндія, Латвія, Литва і Норвегія). 2 НРО відповіли – «невиправдано» або «не повністю виправдано» (Естонія і Швейцарія). 1.3. Чи встановлена незалежність НРО конституцією Вашої країни? 6 НРО відповіли – «так» (Австрія, Греція, Угорщина, Мальта, Португалія і Швеція). 27 НРО відповіли – «ні» (Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швейцарія та Сполучене Королівство). Хоча KRRIT (Польща) і був з-поміж НРО, які відповіли «ні», він уточнив, що Рада належить до вищих органів державного контролю і захисту прав. 1.4. Чи встановлена незалежність НРО законодавством Вашої країни? 30 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція та Сполучене Королівство).3 НРО відповіли – «ні» (Данія, Польща і Швейцарія).

1.5. Якщо Ви відповіли «ні» на попереднє запитання, будь ласка, дайте відповідь на наступне: наскільки виправданим, на Ваш погляд, є спеціальне положення в законодавстві про незалежність НРО? 4 НРО відповіли на це питання, давши відповідь «ні» на попереднє (Данія, Латвія, Польща і Швейцарія). 2 НРО відповіли – «виправдано» або «повністю виправдано» (Латвія і Польща). 2 НРО відповіли – «невиправдано» або «не повністю виправдано» (Данія і Швейцарія). Рада з питань радіо і телебачення Данії зазначила, що незалежність таких установ, як вона, є безумовною і дотримується, хоча для цього і немає окремих положень у законодавстві. 1.6. Чи вносилися до закону про статус регуляторного органу зміни, які скоротили кількість його завдань і повноважень? 4 НРО відповіли – «так» (Болгарія, Греція, Литва і Чорногорія). 29 НРО відповіли – «ні» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). 4 НРО, що відповіли «так», зазначили різні причини. У Греції двома законами повноваження / функції ESR були передані іншим інституційним органам: виключне право накладати санкції за всі правопорушення, що стосуються використання діапазону радіохвиль і дозволів на азартні ігри по телебаченню, було передано відповідній комісії. CEM (Болгарія) зазначив, що кількість завдань і повноважень не було скорочено під час внесення змін у законодавство, ці зміни торкнулися членів правління – їхня кількість була зменшена з 9 до 5. Слід зауважити, що повноваження деяких НРО були розширені замість того, щоб їх зменшити (CSA (Франція), AGCOM (Італія) і BAI (Ірландія)).

Додаток 1

ДОДАТОК 2 2.1. Хто призначає голову НРО згідно з Вашим національним законодавством? 3 НРО (Хорватія, Греція і Литва) і частина німецьких регіональних регуляторів відповіли – «парламент». 13 НРО відповіли – «уряд» (Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Кіпр, Естонія, Фінляндія, Ісландія, Ірландія, Нідерланди, Норвегія, Словенія, Швеція і Швейцарія). 2 НРО (Франція, Люксембург) і частина німецьких регіональних регуляторів відповіли – «глава держави». 6 НРО відповіли – «спільно два вищезгадані інституційні органи» (Австрія, Угорщина, Італія, Мальта, Іспанія та Сполучене Королівство (голова). 8 НРО (Болгарія, Чехія, Латвія, Чорногорія, Польща, Португалія, Словаччина, Сполучене Королівство (виконавчий директор)) і частина німецьких регіональних регуляторів відповіли – «НРО з-поміж своїх членів». 1 НРО посилається на попередні відповіді (Данія). З-поміж НРО, які відповіли «спільно два вищезгадані інституційні органи», CNMC (Іспанія) зазначив, що, фактично, уряд висуває кандидатів, але парламент має право вето. OFCOM (Сполучене Королівство) фактично має двох керівників. До його правління належать члени із виконавчими повноваженнями і без них. Міністерство культури, ЗМІ та спорту (DCMS) призначає членів без виконавчих повноважень. Виконавчий директор OFCOM – це член правління із виконавчими повноваженнями, якого призначають голова та інші члени без виконавчих повноважень за згоди міністра (DCMS). В Ірландії голову директивного органу («Органу») та виконавчого директора НРО призначає уряд. 2.2. Хто відповідає за призначення правління (керівного органу) НРО згідно з Вашим національним законодавством? 11 НРО відповіли – «парламент» (Хорватія, Франція, Угорщина, Італія, Латвія, Литва, Чорногорія, Польща, Португалія, Словаччина і частина німецьких регіональних регуляторів). 7 НРО відповіли – «уряд» (Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Кіпр, Данія, Ісландія, Ірландія та Нідерланди). 3 НРО відповіли – «глава держави» (Литва, Люксембург і Польща). 6 НРО відповіли – «спільно два вищезгадані інституційні органи» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Болгарія, Мальта, Іспанія та Сполучене Королівство). 5 НРО відповіли – «інші інституційні органи» (Чехія, Данія, Ісландія, Литва і частина німецьких регіональних регуляторів). 6 НРО відповіли – «наше НРО не має правління» (Естонія, Фінляндія, Норвегія, Словенія, Швеція і Швейцарія). FICORA (Фінляндія) зазначив, що в нього є лише консультативна рада, яку призначає генеральний директор. У Німеччині членами рад є представники суспільно важливих груп (наприклад, церков, федерації профспілок тощо). Від них залежить склад рад, який різниться відповідно до федеральної землі. 52

2.3. Чи є процедура призначення членів правління відкритою і прозорою? 17 НРО відповіли – «Так, відповідно до законодавства» (Австрія, Хорватія, Данія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Литва, Чорногорія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія та Сполучене Королівство). 4 НРО відповіли – «Так, але це не передбачено законодавством» (Болгарія, Чехія, Латвія та Нідерланди). 8 НРО відповіли – «Ні» (Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Кіпр, Греція, Люксембург, Мальта і Швеція). З-поміж НРО, що відповіли «Так, але це не передбачено законодавством», CVDM (Нідерланди) зазначила, що вакансії публікуються в національній газеті, а попередній відбір здійснюється незалежним агентом із підбору персоналу. Міністр приймає рішення про призначення, але члени правління беруть активну участь у цьому процесі. 2.4. Якщо Ви відповіли ствердно на попереднє запитання, будь ласка, коротко опишіть процедуру обрання й призначення голови і членів правління Вашого НРО. У всіх НРО є свої власні процедури призначення, але можна помітити спільне в деяких НРО, які відповіли «так» на запитання 2.3: • відкритий конкурс для кандидатів (Австрія, Естонія, Сполучене Королівство і деякі регіональні регулятори Німеччини); • внутрішні правила для органів, відповідальних за призначення (Болгарія, Чехія, Латвія, Польща); • схвалення / вето з боку парламенту або відповідного парламентського комітету (Франція, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Португалія, Іспанія). 2.5. Чи входять до складу правління НРО політичні більшості або політичні владні структури? 10 НРО відповіли – «так» (Валлонія (Бельгія), Кіпр, Чехія, Німеччина, Угорщина, Італія, Латвія, Литва, Мальта і Португалія). 22 НРО відповіли – «ні» (Австрія, Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Данія, Фінляндія, Франція, Греція, Ісландія, Ірландія, Люксембург, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). У Болгарії діє рішення Конституційного суду, згідно з яким вимога пропорційного представлення сторін у парламенті є неконституційною. 2.6. Яким є термін повноважень голови і правління НРО? Будь ласка, зазначте, якщо термін повноважень є фіксованим. Термін повноважень голови становить один рік в одному НРО (Болгарія). Термін повноважень становить два роки в одному НРО (Чехія). Термін повноважень становить чотири роки для 5 НРО (правління в Валлонії (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Данія, Ісландія, Литва і голова в Чорногорії). Термін повноважень становить п’ять років для 10 НРО (голова в Валлонії (Бельгія), Хорватія, Естонія, Ірландія, Латвія, Люксембург, Нідерланди, Португалія, Словенія і правління в Чорногорії). Термін повноважень становить шість років для 10 НРО (Австрія, Фландрія (Бельгія), правління в Болгарії, Кіпр, Франція, Греція, Польща, Словаччина, Іспанія і голова у Швеції). Термін повноважень становить сім років в одному НРО (Італія). Термін повноважень становить дев’ять років в одному НРО (Угорщина).

Додаток 2

Цей термін є фіксованим у 23 НРО (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Франція, Греція, Угорщина, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Нідерланди, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія і Чорногорія). Термін не є фіксованим у 5 НРО (Фінляндія, Ірландія, Мальта, Швейцарія та Сполучене Королівство), у той час як у Німеччині це залежить від федеративної землі (зазвичай від чотирьох до семи років, інколи без обмежень). BA (Мальта) зазначив, що законодавство передбачає наділення повноваженнями на п’ять років, але фактично вони закінчуються через 2–3 роки. У Швеції членів комісії MRTV призначають на термін, який встановлює уряд. Тому він може бути різним. Оскільки OFCOM (Сполучене Королівство) має дві особи на керівних посадах (голову і виконавчого директора), і відповідь залежить від того, в кому більш зацікавлені. Голову призначають на термін від трьох до п’яти років, у той час як виконавчий директор не має фіксованого терміну повноважень. 2.7. Усіх членів правління призначають одночасно чи процедура передбачає чергування? 20 НРО відповіли, що всіх членів правління призначають одночасно (Австрія, Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Кіпр, Чехія, Данія, Німеччина, Угорщина, Ісландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Польща, Португалія і Швеція).8 НРО зазначили, що не всіх членів правління призначають одночасно (Валлонія (Бельгія), Хорватія, Франція, Греція, Ірландія, Словаччина, Іспанія, Сполучене Королівство). Від початку Закон Польщі «Про телерадіомовлення» 1992 року передбачав заміну третини членів ради KRRIT кожні два роки. 2.8. Чи містить законодавство спеціальні кваліфікаційні вимоги до голови НРО? 17 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Данія, Естонія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Італія, Литва, Чорногорія, Словенія та Іспанія). 16 НРО відповіли – «ні» (Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Чехія, Франція, Ірландія, Латвія, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). До часто згадуваних вимог належать технічні навички або професійний досвід у галузі комунікацій, мовлення й електронних засобів зв’язку. 2.9. Чи містить законодавство спеціальні кваліфікаційні вимоги до членів правління або їхні спеціальні повноваження? 21 НРО відповів – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Данія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Чорногорія, Португалія, Словаччина та Іспанія). 6 НРО відповіли – «ні» (Чехія, Люксембург, Нідерланди, Польща, Швеція, Швейцарія). 2 НРО не відповіли на це питання (Мальта і Норвегія).1 НРО послався на питання 2.8 (Сполучене Королівство). До часто згадуваних вимог належать технічні навички або професійний досвід у галузі комунікацій, мовлення й електронних засобів зв’язку.

2.10. Чи поновлюються повноваження? 23 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Німеччина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Словаччина, Словенія, Швеція та Сполучене Королівство). 9 НРО відповіли – «ні» (Болгарія, Франція, Греція, Угорщина, Італія, Польща, Португалія, Іспанія та Швейцарія). 1 НРО не відповів на це запитання (Норвегія). Кіпр зазначив, що поновлення повноважень членів правління залежить від рішення уряду. В Ірландії член правління не може бути призначеним більш як двічі. 2.11. Чи прив’язаний термін повноважень до виборчих циклів? 1 НРО відповів – «так» (Чехія). Усі інші НРО відповіли – «ні». 2.12. Чи можуть голова або члени правління бути зняті зі своїх посад до закінчення терміну дії повноважень? 9 НРО відповіли – «так, урядом» (MEDIENRAT (Бельгія), Кіпр, Фінляндія, Греція, Ірландія, Нідерланди, Словенія, Швейцарія та Сполучене Королівство). 8 НРО (Валлонія (Бельгія), Хорватія, Чехія, Латвія, Чорногорія, Польща, Португалія, Словаччина) і частина німецьких регіональних регуляторів відповіли – «так, парламентом». 7 НРО (Австрія, Болгарія, Естонія, Угорщина, Литва, Польща, Чорногорія) і частина німецьких регіональних регуляторів відповіли – «так, іншим інституційним органом». 10 НРО відповіли – «ні» (Фландрія (Бельгія), Данія, Франція, Ісландія, Італія, Люксембург, Мальта, Норвегія, Іспанія і Швеція). Разом з тим CSA (Франція), який відповів заперечно на це запитання, зазначив, що відповідно до законодавства Франції член, який здійснює професійну діяльність, виконує роботу або бере на себе повноваження, несумісні з його членським статусом, а також одержує плату від аудіовізуальної компанії чи має в ній частку, крім того, має власну позицію у питанні, яке розглядається, усувається з посади більшістю членів правління. 2.13. Якщо Ви відповіли «так» на попереднє запитання, будь ласка, коротко зазначте причини зняття члена правління або голови зі своєї посади. Причини зняття члена правління з посади можуть бути такі: • фізична чи психічна неспроможність працювати (Австрія, Болгарія, Кіпр, Естонія, Ірландія, Литва, Нідерланди, Польща, Словенія і Чорногорія); • судові санкції (Болгарія, Хорватія, Чехія, Естонія, Угорщина, Ірландія, Литва, Польща і Словаччина); • недотримання положень про заборону сумісництва (Болгарія, Німеччина, Латвія, Чорногорія, Нідерланди, Словаччина і Словенія); • конфлікт інтересів (MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Чехія, Угорщина, Ірландія); • порушення зобов’язань і/або правил етики (Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Німеччина, Португалія); • ухилення від участі в роботі НРО впродовж визначеного часу (Хорватія, Угорщина, Латвія, Литва, Чорногорія і Словаччина). Додаток 2

2.14. Якщо Ви відповіли «так» на запитання 2.12, будь ласка, зазначте, чи мали місце випадки зняття одного або кількох членів правління з посад через необ’єктивні причини впродовж останніх п’яти років. З-поміж 26 НРО, які відповіли «так» на запитання 2.12, 23 відповіли «ні» на запитання 2.14. 3 НРО не відповіли на це питання (Австрія, Естонія, Швейцарія, при цьому останній зазначив, що не має правління, хоча питання також стосувалося голови). 2.15. Чи є повноваження в НРО несумісними з іншими посадами в інших державних установах (членів парламенту / уряду / суду) або приватних компаніях / асоціаціях / спілках? 5 НРО відповіли – «ні» (Данія, Ісландія, Ірландія і Норвегія). Усі інші НРО відповіли – «так» (за винятком суміжних обов’язків до проведення навчання в Португалії). 1 НРО не відповів на це запитання (Фінляндія). 1 НРО дав посилання на запитання 2.8 (Сполучене Королівство). Хоча Рада з питань радіо і телебачення Данії і відповіла «ні», у дійсності такого сумісництва досі не траплялося. 2.16. Якщо Ви відповіли «так» на попереднє запитання, будь ласка, зазначте, чи поширюється це несумісництво на родичів голови / членів правління. 7 НРО відповіли – «так» (Кіпр, Чехія, Франція, Литва, Чорногорія, Словаччина і Словенія). Усі інші НРО, яких стосувалося це запитання, відповіли – «ні». 2.17. Чи зобов’язані голова / члени правління НРО дотримуватися правил несумісництва після закінчення терміну своїх повноважень (обов’язкової перерви)? 14 НРО відповіли – «так» (Болгарія, Хорватія, Кіпр, Естонія, Франція, Греція, Угорщина, Італія, Латвія, Мальта, Чорногорія, Португалія, Іспанія та Сполучене Королівство). Усі інші НРО відповіли – «ні». 2.18. Якщо Ви відповіли «так» на попереднє запитання, будь ласка, зазначте тривалість обов’язкової перерви. Обов’язкова перерва триває 6 місяців в одному НРО (Сполучене Королівство).Обов’язкова перерва триває 1 рік в 4 НРО (Хорватія, Естонія, Угорщина і Чорногорія). Обов’язкова перерва триває 2 роки в 6 НРО (Болгарія, Кіпр, Італія, Латвія, Португалія та Іспанія). Обов’язкова перерва триває 3 роки в 3 НРО (Франція, Греція та Мальта). 2.19. Чи передбачені в законодавстві гарантії проти виникнення конфліктів інтересів чи маніпулювання діяльністю голови / членів правління регулятора? Майже всі НРО відповіли – «так» (окрім Австрії, яка не дала жодної відповіді).

ДОДАТОК 3 3.1. Чи має Ваш НРО належні людські ресурси, необхідні для виконання своїх функцій? 22 НРО відповіли – «так» (Австрія, Фландрія (Бельгія), Кіпр, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Італія, Литва, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). 11 НРО відповіли – «ні» (Валлонія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Чехія, Греція, Ісландія, Ірландія, Латвія, Люксембург і Португалія). НРО, які відповіли «ні», повідомили про скорочення персоналу, брак кваліфікації або специфічні, встановлені законом функції, які не можна було виконати. CSA (Валлонія Бельгії) зазначив, що йому не вистачає п’яти працівників, що дорівнює 20 % стандартного складу персоналу НРО. ESR (Греція) зазначив, що має лише 41 із 81 можливих працівників. Причинами такого скорочення стали фінансові складнощі і проблеми з бюджетом.114 CEM (Болгарія) зазначив, що потребує працівників із достатнім володінням трьома основними робочими мовами ЄС і високими професійними навичками. AEM (Хорватія) повідомив про брак правових і моніторингових навичок. IMC (Ісландія) зауважив, що двох працівників не вистачає для здійснення наглядової діяльності, як того вимагають спеціальні положення законодавства.115 Цей НРО також повідомив про скорочення урядом його бюджету, а також про пропозиції уряду або закрити НРО, або об’єднати його з іншим органом влади.116 NEPLP (Латвія) зазначив, що його ресурси недостатні для забезпечення належного контролю й оцінки порушень телевізійних служб інших країн. ERC Португалії вказав на зв’язок між невідповідністю персоналу і складністю обов’язків НРО, зокрема це стосується цифрового середовища. BAI (Ірландія) повідомив про заборону державної служби набирати працівників, яка набула чинності в 2009 році. У 2015 році BAI було надано дозвіл збільшити штат на п’ять постійних працівників, а також заповнювати можливі додаткові вакантні місця. RRTV (Чехія) зазначив, що через бюджетні обмеження він наразі не може наймати додаткових працівників. 3.2. Чи може Ваш НРО розробити власні процедури набору працівників? Якщо «ні», будь ласка, зазначте, хто може це зробити. 27 НРО відповіли – «так» (Фландрія (Бельгія), Валлонія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). 6 НРО відповіли – «ні» (Австрія, MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Данія, Греція та Люксембург). НРО, які відповіли «ні», назвали орган чи організацію, відповідальну за процедури набору працівників. KommAustria посилається на іншу компанію RTR GmbH, яка здійснює операційне забезпечення. У Данії за набір працівників відповідає Агенція з питань культури. У Греції ESR є незалежним органом, 114 Дивись відповіді на запитання 3.6. 115 Закон про ЗМІ № 38/2011, Закон про Національну службу телерадіомовлення Ісландії № 23/2013 і Закон про контроль доступу дітей до фільмів і комп’ютерних ігор № 62/2006. 116 Дивись відповідь на запитання 3.6. Додаток 3

а набір працівників усіх незалежних органів організовує Вища рада відбору персоналу (ASEP).117 CEM (Болгарія) відповів, що має два типи працівників: ті, які мають трудовий договір, і працівники служби, які є державними службовцями, а державні службовці повинні найматися за спеціальною процедурою. З-поміж НРО, які відповіли «так», CSA (Франція) посилається на чинне законодавство118, за яким CSA в межах свого управління переглядає загальні умови процедур набору працівників та правила управління персоналом з урахуванням порад / висновків персоналу. Разом з тим правила управління для агентів CSA, найнятих за договором, встановлює президент. AGCOM (Італія) зазначив, що нещодавно прийнятий закон зобов’язує НРО розділити свої процедури найму з іншими НРО. Він також зазначив, що ця вимога може послабити його незалежність у визначенні необхідних технічних навичок. CNMC (Іспанія) організовує свій процес набору працівників, однак рішення про запуск процесу приймає Міністерство фінансів та державного управління. В Ірландії працівників BAI наймають шляхом відкритого конкурсу, а загальна кількість працівників узгоджується з відповідним міністром уряду. 3.3. Якщо Ви відповіли «так» на запитання 3.2, якими правилами НРО керується у процедурах відбору працівників? Чи є ці процедури публічні й прозорі? (а) Відкритий публічний конкурс (тобто процедура набору державних службовців, що регулюється законом, за якою всі кандидати складають відкриті іспити задля гарантування об’єктивного вибору найбільш підходящих осіб). (b) Інші процедури вибору (будь ласка, зазначте, чи є ці процедури публічні й прозорі). 17 НРО вибрали варіант (а) «відкритий публічний конкурс» (Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Естонія, Фінляндія, Німеччина, Угорщина, Італія, Чорногорія, Норвегія, Польща, Португалія, Словенія, Іспанія та Швеція). 10 НРО вибрали варіант (b) «інші процедури вибору» (Валлонія (Бельгія), Франція, Ірландія, Латвія, Мальта, Нідерланди, Словаччина, Швейцарія та Сполучене Королівство). 2 НРО (Ісландія та Литва) обрали варіанти (a) та (b). 3 НРО не відповіли на це питання (Австрія, Данія і Греція). З-поміж НРО, які вибрали варіант (а) «відкритий публічний конкурс», CEM (Болгарія) зазначив, що публічний конкурс складається з письмового екзамену й, у разі одержання прохідного балу, співбесіди. У Словенії, як було зазначено, немає публічних письмових екзаменів, натомість процедура складається із співбесід і психологічної оцінки. У Португалії про відкритий публічний конкурс повідомляється в публічному оголошенні, що публікується в національних газетах. Об’єктивні критерії відбору встановлені в постанові, ухваленій регуляторним правлінням ERC. З-поміж НРО, які обрали варіант (b) «інші процедури вибору», CSA (Франція) зазначив, що загальна процедура набору цивільних осіб передбачає внутрішнє й зовнішнє оголошення вакансій із зазначенням необхідних навичок, а також відбір кандидатів на основі навичок і досвіду. IMC (Ісландія) вказав, що може наймати працівників на обмежений період без публічного оголошення вакансії. В Ірландії уникнення відкритого публічного конкурсу дозволяється в разі залучення Комісії із переміщення, якою керує Служба публічного призначення. У Мальті під час попереднього перегляду кандидати обираються відповідно до їхньої кваліфікації та за іншими критеріями для остаточного відбору за допомогою співбесіди. CvdM (Нідерланди) оприлюднює вакансії в газетах і на своєму сайті. Федеральний офіс комунікацій Швейцарії, незважаючи на декілька винятків, відповідно до законодавства зобов’язаний оголошувати всі вакансії.119 Процедура відбору ухвалюється НРО.

117 Стаття 4 Закону 3051/2002 зі змінами. 118 Статті 3 і 4 Наказу № 2014-382. 119 Вакансії, обмежені періодом 12 місяців, передбачають переміщення чи поновлення на посадах недієздатних працівників або тих, що одужують.

OFCOM (Сполучене Королівство) має власну політику набору працівників, що узгоджується через внутрішні процеси управління. 3.4. Чи може НРО ухвалювати власні положення стосовно своєї внутрішньої організації та діяльності? 27 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Швеція та Сполучене Королівство). 3 НРО відповіли – «ні» (Данія, Естонія та Іспанія). 2 НРО відповіли – «так/ні» (Греція та Швейцарія). З-поміж НРО, які відповіли «ні», TJA Естонії відповів, що його внутрішня організація та діяльність регулюються законодавством. У Данії діє урядова постанова, яка містить регламент роботи НРО. НРО може бути заслуханим під час відкритого слухання стосовно змін до урядової постанови. При цьому, відповідно до нормативної бази, НРО може приймати певні рішення стосовно своєї організації та діяльності. В Іспанії повноваження і внутрішня структура CNMC визначені законодавством, у той час як внутрішній регламент роботи ухвалюється правлінням. OFCOM (Швейцарія) зазначив про розподіл повноважень в організаційних питаннях між міністром і генеральним директором. Відповідно до законодавства, складна організаційна структура ухвалюється міністром, а організація офісу визначається керівниками офісу.120 Хоча ESR із Греції відповів «так» щодо свого внутрішнього функціонування, проте остаточне рішення стосовно його внутрішньої організації (у тому числі щодо кількості працівників) приймає міністр фінансів, який діє відповідно до висновку міністра державного управління. ERC Португалії також відповів «так», але зазначив, що відповідно до законодавства він зобов’язаний зберігати свою організаційну структуру, до якої належать регуляторне правління, виконавчий директорат, консультативна рада й аудитор. В Ірландії Закон «Про телерадіомовлення» 2009 року передбачає наявність уповноваженого органу і двох комітетів уповноваженого органу (комітетів з питань укладення договорів і дотримання умов). 3.5. Яким є правовий статус працівників НРО? Чи може НРО ухвалювати власні положення стосовно правової та фінансової взаємодії із персоналом? Чи закріплено це в законодавстві? 29 НРО надали відповідь на це запитання. 4 НРО не відповіли на це запитання (Франція, Латвія, Литва та Португалія). Працівники 18 НРО вважаються посадовими особами чи державними службовцями, і в таких випадках правове й економічне поводження із персоналом визначається законом (Австрія, Фландрія (Бельгія), Болгарія, Кіпр, Чехія121, Данія, Естонія, Угорщина, Ірландія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Словенія та Швеція). У Швейцарії працівники OFCOM діють згідно з договорами про обіймання державної посади, бо статусу «державний службовець» не існує. CSA (Валлонія Бельгії) повідомив, що його працівники мають як особисті договори, так і статус державних службовців. Він може ухвалювати власні нормативні документи про поводження із персоналом. У FICORA (Фінляндія) більшість працівників є державними службовцями, правове поводження з якими визначається законодавством. Він ухвалює свій порядок оплати праці та встановлює розмір заробітної плати.

120 Закон Швейцарії «Про уряд та адміністрацію». 121 Від 1 вересня 2015 року відповідно до нового Цивільного кодексу. Додаток 3

Німеччина зазначила, що хоча частина працівників є державними службовцями / працівниками державного сектору, решта є (тимчасовими) посадовими особами, бо органи з питань ЗМІ – це незалежні установи, які керуються публічним правом. Працівники НРО в Хорватії і Сполученому Королівстві не мають статусу державного службовця чи посадової особи. У Хорватії AEM укладає приватні трудові договори зі своїми працівниками й ухвалює власні нормативні документи про економічне й правове поводження. OFCOM (Сполучене Королівство) самостійно ухвалює свої правила набору працівників і оплати праці за допомогою виконавчого комітету і комітету з питань оплати праці. OFCOM не зобов’язаний дотримуватися шкали заробітних плат для державних службовців. НРО в Болгарії, Естонії, Греції та Іспанії мають дві категорії працівників: держслужбовці та працівники, діяльність яких регламентована законом про приватних осіб. У відповідь на запитання 3.3 CSA (Франція) зазначив, що він може наймати як співробітників за договорами, так і держслужбовців. Працівники бельгійського MEDIENRAT фактично призначаються Міністерством з питань Німецькомовної громади (і підпорядковані йому) і не отримують заробітної плати від Ради з питань ЗМІ. Вони працюють на території Міністерства Німецькомовної громади як на Міністерство, так і на Раду з питань ЗМІ. 3.6. Які складнощі, якщо такі були, мав Ваш НРО із залученням та утриманням підходящих кваліфікованих працівників? Якщо так, будь ласка, зазначте тип цих проблем. 11 НРО відповіли – «так» (Валлонія (Бельгія), Болгарія, Чехія, Греція, Ісландія, Ірландія, Латвія, Нідерланди, Португалія, Словаччина та Сполучене Королівство). 20 НРО відповіли – «ні» (Австрія, Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Данія, Естонія, Франція, Німеччина, Угорщина, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Норвегія, Польща, Словенія, Іспанія, Швеція та Швейцарія). 2 НРО не відповіли на це запитання (MEDIENRAT (Бельгія), Фінляндія). З-поміж НРО, які відповіли ствердно, 5 НРО (Валлонія (Бельгія), Болгарія, Греція та Португалія) зазначили бюджетні обмеження або фінансові складнощі як проблему із залученням, набором й утриманням належним чином підготованих працівників. IMC (Ісландія) повідомив про скорочення урядом його бюджету, а також про пропозиції уряду або закрити НРО, або об’єднати його з іншим органом влади. ERC Португалії відзначив, що кваліфіковані працівники надають перевагу роботі у приватному секторі. Наступні 4 НРО повідомили про проблему низького рівня і, відповідно, конкурентоспроможності заробітних плат (Чехія, Латвія, Нідерланди та Словаччина). CvdM (Нідерланди) стверджує, що хоча заробітні плати не можна вважати низькими, може бути важко залучити персонал із високим рівнем підготовки з огляду на вищий рівень заробітної плати у приватному секторі. Хоча AGCOM (Італія) відповів «ні», він також наголосив, що впровадження заходів нагляду за витратами державного управління, а також урізання й обмеження заробітних плат у НРО можуть уплинути на спроможність залучати й утримувати компетентний персонал у майбутньому. 2 НРО (Ірландія і Словенія) повідомили про обмеження набору працівників, встановлене у 2009 році. Це обмеження було скасоване в 2015 році. BAI в Ірландії було надано дозвіл створити п’ять нових посад і заповнювати поточні посади, якщо вони стануть вакантними у майбутньому. Кількість працівників AKOS у Словенії збільшиться на 15 у сфері управління і моніторингу телекомунікацій, моніторингу радіохвиль, моніторингу інвестицій в інфраструктуру й управління поштовими послугами. Деякі з НРО, що відповіли «ні», зазначили про складнощі під час пошуку персоналу, який має спеціальні навички чи підготовку, а саме: бухгалтерів, економістів та інженерів. CEM Болгарії на запитання 3.1 відповів, що йому бракує працівників із знанням трьох робочих мов ЄС і вищою професійною підготовкою.

3.7. Чи діє правило заборони на сумісництво стосовно працівників НРО після закінчення їхнього терміну виконання повноважень? 6 НРО відповіли – «так» (Естонія, Франція, Італія, Чорногорія, Іспанія та Сполучене Королівство). 27 НРО відповіли – «ні» (Австрія, Фландрія (Бельгія), Валлонія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Фінляндія, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Швеція та Сполучене Королівство). НРО, які відповіли «так», зазначили про обов’язкову перерву від 1 до 3 років. TJA (Естонія) повідомив, що державні службовці впродовж 12 місяців не можуть будь-яким чином бути пов’язаними з юридичними особами приватного права, щодо яких вони здійснювали прямий чи постійний нагляд протягом попереднього року. У MNR (Чорногорія) 12-місячна обов’язкова перерва застосовується до заступників директорів і начальників відділів. У CNMC (Іспанія) обов’язкова перерва застосовується лише до директорів. Жодні інші працівники не підпадають під дію правил несумісництва після закінчення терміну їхньої служби. У Франції закон забороняє співробітникам CSA впродовж трьох років після закінчення терміну їхньої служби співпрацювати з певними компаніями, якщо вони виконували певні дії стосовно цих компаній під час своєї роботи в CSA. Однак Комісія з етики може підтвердити сумісництво їхньої участі. В Італії до керівного складу AGCOM застосовується правило обов’язкової перерви, однак її тривалість не визначена. У Сполученому Королівстві працівників OFCOM усувають від роботи із збереженням заробітної плати перед звільненням з моменту повідомлення про звільнення за умови наявності можливого конфлікту інтересів. AKOS у Словенії також зазначив, що обов’язкові перерви можуть бути передбачені в трудових договорах, незважаючи на те, що вони не передбачені в законодавстві. 3.8. Чи має НРО кодекс поведінки? 19 НРО відповіли – «так» (Фландрія (Бельгія), Валлонія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Естонія, Франція, Німеччина, Ірландія, Італія, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Словаччина, Іспанія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). 11 НРО відповіли – «ні» (Австрія, MEDIENRAT (Бельгія), Чехія, Данія, Греція, Угорщина, Ісландія, Литва, Люксембург, Польща і Словенія). 3 НРО не відповіли на це запитання (Фінляндія, Латвія та Португалія). З-поміж НРО, які відповіли «так», Норвегія зазначила про етичні керівні принципи, які ґрунтуються на керівних принципах для всіх державних службовців. MRTV (Швеція) має внутрішні принципи стосовно підкупу і представлення, а також загальні принципи й положення, що застосовуються до всіх державних службовців. BAI (Ірландія) має єдиний кодекс поведінки, що застосовується до членів цього НРО та державних комісій, а також всіх їхніх працівників. OFCOM Сполученого Королівства назвав кодекс поведінки для членів свого правління. З-поміж НРО, які відповіли «ні», Данія зазначила про свій регламент роботи і загальні правила, які застосовуються, зокрема, в разі конфлікту із Законом Данії «Про адміністрацію», Словенія – про внутрішні положення і кодекси.

Додаток 3

ДОДАТОК 4 4.1. Чи має Ваш НРО незалежність в укладенні власного бюджету? 17 НРО відповіли – «так» (Валлонія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Естонія, Фінляндія, Франція, Греція, Угорщина, Італія, Литва, Чорногорія, Нідерланди, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія, Сполучене Королівство). 1 НРО відповів – «ні» (Латвія). 15 НРО відповіли «ні/частково» (Австрія, Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Чехія, Данія, Німеччина, Ісландія, Ірландія, Люксембург, Мальта, Норвегія, Португалія, Швеція, Швейцарія). З-поміж ствердних відповідей ESR (Греція) зазначив, що він повинен враховувати вказівки Міністерства фінансів стосовно скорочення витрат, у той час як британський OFCOM повідомив, що укладає свій бюджет самостійно, дотримуючись обмежень на витрати, встановлених Королівською скарбницею. Бюджет більшості НРО (18) пов’язаний із державним бюджетом. З-поміж 14 НРО, які відповіли «ні/частково», німецькі регуляторні органи зазначили, що вони мають два типи процедур укладення бюджету. Для регуляторних органів з питань приватного телерадіомовлення річний бюджет готується директором і ухвалюється керівним органом відповідного органу з питань ЗМІ. Ці органи в основному отримують незначну частку плати за телерадіомовлення, зборів за ліцензії і штрафів. Щодо рад з питань мовлення й управління (суспільного мовлення), їхній річний бюджет є частиною річного бюджету мовників, за якими вони здійснюють нагляд. Ці ради беруть участь у фінансовому плануванні й підготовці фінансових звітів. Компанії суспільного мовлення фінансуються із оплати за телерадіомовлення. Рада з питань радіо і телебачення (Данія) відзначила, що її бюджет частково регламентується щорічним Законом про держбюджет стосовно конкретних завдань у межах повноважень в управлінні. Це стосується, зокрема, фінансових ресурсів на підтримку некомерційних телевізійних і радіостанцій та пов’язано з їхніми адміністративними витратами. Інша частина бюджету належить до бюджету Агенції з питань культури Данії, який також регулюється Законом про держбюджет. Він охоплює, зокрема, інші витрати на утримання персоналу й оплату праці членів правління. У Хорватії AEM незалежний у підготовці свого бюджету. Відповідно до Стратегічного плану дій на 2014–2017 роки, його фінансове планування є довгострокове, на декілька років. 4.2. Чи має Ваш НРО незалежність в ухваленні власного бюджету?122 7 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Хорватія, Франція, Італія, Литва, Сполучене Королівство122). 3 НРО відповіли – «ні» (Кіпр, Латвія, Нідерланди). 23 НРО відповіли «ні/частково» (Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія). З-поміж НРО, які відповіли «ні/частково», 11 регуляторів (Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Угорщина, Литва, Люксембург, Чорногорія, Польща, Словаччина, Іспанія, Швеція, Швейцарія) зазначили, що органом, відповідальним за ухвалення бюджету, є парламент. Три НРО відповіли, що їхній 122 Із дотриманням лімітів на витрати, встановлених урядом Сполученого Королівства, який несе відповідальність за витрати всіх органів, що управляють державними коштами.

бюджет ухвалюється як урядом, так і парламентом (Кіпр, Данія123, Латвія). Незважаючи на відповідь «ні/ частково», два НРО не зазначили орган, відповідальний за ухвалення бюджетів (Фінляндія і Греція). Незважаючи на ствердну відповідь, французький CSA також повідомив, що його фінальний бюджет ухвалює парламент. З-поміж НРО, які відповіли «ні/частково», FICORA (Фінляндія) і ESR (Греція) не дали детального пояснення своїм відповідям. 4.3. Чи має Ваш НРО незалежність щодо розподілу власного бюджету? 23 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Естонія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Португалія, Словенія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). 1 НРО відповів – «ні» (Латвія). 8 НРО відповіли – «ні/частково» (Болгарія, Чехія, Данія, Греція, Норвегія, Польща, Словаччина та Іспанія). 1 НРО (Фінляндія) не відповів на це запитання. Відповівши «ні/частково», ESR (Греція) не надала подальших пояснень. Решта регуляторів, які обрали цю відповідь, в цілому зазначили, що їхній бюджет повинен бути поділеним на спеціальні групи витрат (Болгарія, Чехія, Данія, Норвегія, Польща). Подібні обмеження мають місце у випадку з MRTV (Швеція), хоча він і обрав відповідь «так». Щодо CNMC (Іспанія), Акт створення CNMC встановлює бюджетну систему «обмеженого» характеру, тобто кількість, визначена для кожного рядка бюджету, є максимальним обмеженням. Переведення коштів між рядками бюджету можливі, ця процедура встановлена в Статуті CNMC. 4.4. Чи підлягають фінансові звіти НРО зовнішній перевірці? 26 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Франція, Німеччина, Греція, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 5 НРО відповіли – «ні» (Чехія, Естонія, Угорщина, Португалія, Словенія). 1 НРО відповів – «так/ні» (Данія). 1 НРО не відповів на це запитання (Фінляндія). Фінський регулятор не відповів на це запитання, а Мальта, давши відповідь «так», не зазначила орган, відповідальний за схвалення фінансового звіту. У 15 НРО таку перевірку проводять незалежні рахункові суди чи палати, що несуть відповідальність за схвалення фінансових звітів (Австрія, Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Франція, Італія, Латвія, Литва, Нідерланди, Норвегія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 4.5. Чи відокремлений бюджет НРО від державного бюджету? 15 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Німеччина, Угорщина, Ірландія, Італія, Чорногорія, Нідерланди, Словенія, Іспанія, Швеція та Сполучене Королівство). 18 НРО відповіли – «ні» (MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Греція, Ісландія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Швейцарія).

123 Дивись відповідь на попереднє запитання. Додаток 4

З-поміж НРО, які відповіли «так», три НРО – CNMC (Іспанія), MRTV (Швеція) та OFCOM (Сполучене Королівство) – зазначили, що хоча їхній бюджет і є частиною державного бюджету, НРО здійснює виключне управління ним. 4.6. На Вашу думку, чи є бюджет НРО достатнім для виконання його функцій? 25 НРО відповіли – «так» (Австрія, Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 8 НРО відповіли – «ні» (MEDIENRAT (Бельгія), Валлонія (Бельгія), Болгарія, Чехія, Греція, Ісландія, Латвія і Мальта). З-поміж НРО, які відповіли заперечно, CSA (Валлонія Бельгії) пов’язує складність виконання ним своєї місії із недостатньою кількістю працівників і браком ресурсів для досліджень, необхідних для підтримки його політики й обґрунтування рішень. Подібним чином RRTV (Чехія) зазначає, що його бюджет не дає змоги ані наймати достатню кількість працівників, ані купувати нове обладнання. ESR (Греція) повідомив, що з огляду на необхідність суттєво зменшити свої витрати, він був вимушений змінити інфраструктуру свого управління і тепер не може дозволити собі брати участь у міжнародних форумах. IMC (Ісландія) наголосив на необхідності у більшій кількості працівників, щоб мати змогу виконувати свої правові зобов’язання щодо нагляду за моніторингом доступу дітей до аудіовізуального контенту, а також за оцінкою виконання суспільним мовником своїх обов’язків як державної служби. Крім того, бюджету IMC недостатньо для того, щоб цей НРО міг брати участь у засіданнях інших органів з питань ЗМІ. Мальтійський BAI зазначив, що державне фінансування, яке він отримує від Консолідованого фонду, лишається незмінним протягом останніх 25 років. 4.7. Чи були останнім часом законодавчі або урядові втручання, які могли б потенційно вплинути на розмір або розподіл бюджету НРО? 17 НРО відповіли – «так» (Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Німеччина, Греція, Ісландія, Ірландія, Італія, Чорногорія, Нідерланди, Словаччина, Іспанія, Швейцарія, Сполучене Королівство). 14 НРО відповіли – «ні» (Австрія, MEDIENRAT (Бельгія), Чехія, Данія, Естонія, Франція, Угорщина, Литва, Люксембург, Мальта, Норвегія, Польща, Словенія, Швеція). 2 НРО не відповіли на це запитання (Латвія та Португалія). З-поміж НРО, які дали ствердну відповідь, 10 мали в минулому або очікують на державні скорочення бюджету, в деяких випадках ці скорочення суттєві. Так, CvdM (Нідерланди) зазначив, що з 2018 року він втратить більше 1/3 свого бюджету, хоча порівняно нещодавно за ним закріпили проведення багато нових завдань і заходів. Заходи жорсткої економії були застосовані в іспанському державному управлінні в 2010 році із скороченням заробітних плат у державному секторі на 5 % і замороженням заробітної плати в 2011 році. Ці рішення також вплинули на бюджет регуляторного органу (CNMC). Швейцарський OFCOM повідомив, що не витратив усі доступні фінансові ресурси загального бюджету і в межах політики економіки Швейцарської Конфедерації очікує на скорочення бюджету. 4.8. Які джерела фінансування Ви маєте (можна надати кілька варіантів відповідей; якщо це можливо, будь ласка, зазначте відсоток від кожного джерела)?

12 НРО відповіли – «прямі державні джерела» (MEDIENRAT (Бельгія), Валлонія (Бельгія), Болгарія, Чехія, Данія, Естонія, Франція, Греція, Ісландія, Норвегія, Польща, Словаччина). 1 НРО відповів – «непрямі державні джерела» (Мальта). 6 НРО відповіли – «збори, сплачені суб’єктами регулювання» (Хорватія, Ірландія, Італія, Литва, Чорногорія, Словенія). 4 НРО обрали варіанти – «прямі державні джерела» і «збори, сплачені суб’єктами регулювання» (Австрія, Фландрія (Бельгія), Люксембург та Іспанія). 3 НРО відповіли – «прямі державні джерела», «непрямі державні джерела» і «збори, сплачені суб’єктами регулювання» (Нідерланди, Швеція, Швейцарія). 2 НРО обрали варіанти – «непрямі державні джерела» і «збори, сплачені суб’єктами регулювання» (Кіпр, Угорщина). 1 НРО обрав варіанти – «прямі державні джерела», «збори, сплачені суб’єктами регулювання» та «інше» (Фінляндія). 1 НРО обрав варіанти – «непрямі державні джерела», «збори, сплачені суб’єктами регулювання» та «інше» (Німеччина). 1 НРО обрав варіанти – «прямі державні джерела» і «непрямі державні джерела» (Данія). 2 НРО обрали варіанти – «прямі державні джерела», «непрямі державні джерела», «збори, сплачені суб’єктами регулювання» та «інше» (Португалія та Сполучене Королівство). Щодо частки кожного джерела фінансування, лише FICORA (Фінляндія) та OFCOM (Сполучене Королівство) з-поміж НРО, які отримують фінансування із різних джерел, надали детальні дані з цього питання. FICORA отримує 10 % своїх надходжень від прямих державних джерел, 80 % від зборів, сплачених суб’єктами регулювання, 10 % від інших джерел. Британський OFCOM має інше співвідношення. Він отримує 56 % своїх надходжень від державних джерел, 43 % від суб’єктів регулювання і 1 % від інших джерел. Німеччина зазначила, що лише в кількох федеральних землях Німеччини в законах, які регулюють ЗМІ, джерелом фінансування НРО є річний збір, який сплачують мовники. Бельгійський MEDIENRAT фактично повністю фінансується Німецькомовною громадою, яка є державною установою. Кожного року уряд Німецькомовної громади подає парламенту загальний бюджет державних служб Громади, у тому числі фінансування для Ради з питань ЗМІ. Більшість державних служб Німецькомовної громади повинно укласти з урядом договір про управління на 5 років, який гарантує фінансування на цей період і краще визначення завдань, але Рада з питань ЗМІ до них не належить. Власне скорочень досі не було, але, як це демонструє графік, через те що передбачена сума є скромною (в середньому 20 000 євро/рік), Рада не має можливості мати власний персонал, приміщення чи обладнання. 4.9. Якщо у відповідь на попереднє запитання Ви обрали варіант «збори, сплачені суб’єктами регулювання», будь ласка, дайте відповідь на таке запитання: чи існують обмеження на використання фінансових надходжень від цих суб’єктів регулювання (так, в Італії надходження від регульованих компаній можуть бути використані НРО лише для покриття витрат на його регуляторні заходи)? 21 НРО відповів на це запитання, при цьому лише 19 обрали варіант – «збори, сплачені регульованими компаніями» в попередньому (Австрія, Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Фінляндія, Німеччина, Угорщина, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Чорногорія, Нідерланди, Португалія, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 10 НРО відповіли – «так» (Болгарія, Фінляндія, Ірландія, Італія, Литва, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 11 НРО відповіли – «ні» (Австрія, Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Німеччина, Угорщина, Латвія, Люксембург, Чорногорія, Нідерланди, Португалія). Додаток 4

CEM (Болгарія) та NEPLP (Латвія) відповіли на це запитання, хоча вони отримують фінансування виключно із державного бюджету. Хоча ALIA (Люксембург) дав відповідь «так» на це запитання, він зазначив, що нормативно-правовий акт не містить положень щодо використання зібраних виплат. Незважаючи на відповідь «ні» на це запитання, CEM (Болгарія) зазначив, що це джерело фінансування використовується для покриття всіх витрат регулятора. З-поміж 10 ствердних відповідей, у 7 випадках це джерело фінансування може бути використано лише для покриття витрат на регуляторні заходи. У Швейцарії прибуток від ліцензійних зборів використовується для просування дослідницьких проектів у галузі радіо і телебачення, для фінансування архівації і впровадження нових технологій.

ДОДАТОК 5 5.1. Чи існує законодавча або інша вимога до Вашого НРО публікувати свої рішення разом із обґрунтуванням цих рішень? 26 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Данія, MEDIENRAT Бельгії (частково), Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина – але лише для окремих рад телерадіомовлення з питань суспільного мовлення, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Португалія, Словаччина, Іспанія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). 7 НРО відповіли – «ні» (Кіпр, Чехія, Латвія, Нідерланди, Норвегія, Словенія і Польща). Для низки НРО законодавча вимога опубліковувати свої рішення встановлена в галузевих законах (Закон про радіо і телебачення, Закон про аудіовізуальні послуги, Закон про свободу інформації тощо). Такою є ситуація для CEM (Болгарія), AEM (Хорватія), Ради з питань радіо і телебачення (Данія), CSA (Франція), NMHH (Угорщина), IMC (Ісландія), AGCOM (Італія) та OFCOM (Швейцарія). У решті випадків відповідні положення можна знайти в загальному праві, зокрема адміністративну, публічну інформацію або закони / акти / кодекси державного сектору. Сюди належать TJA (Естонія), FICORA (Фінляндія), ESR (Греція), LRTK (Литва) та MRTV (Швеція). Щодо іспанського CNMC, то такий обов’язок закріплено в Акті створення CNMC від 7 жовтня 2013 року. В Акті також чітко викладено перелік положень, рішень, угод і звітів, обов’язкових для поширення й оголошення. Крім того, відповідно до Закону про прозорість, доступ до інформації і належне врядування, існує обов’язок «активного оприлюднення» про будь-який відповідний захід, який проводить будь-яке державне управління. ALIA (Люксембург) повідомив, що опублікування рішення в Меморандумі (офіційному віснику) є обов’язковим лише в тому випадку, якщо мова йде про позбавлення ліцензії. Разом з тим рішення публікуються на сайті за загальним порядком задля забезпечення прозорості, при цьому, за винятком вищезгаданого випадку, до цього відсутнє законодавче зобов’язання. Із семи заперечних відповідей CvdM зазначив, що хоча оголошення і не вимагається за законом, але обумовлене протоколом про політику щодо засобів зв’язку, ухваленим CdvM. KRRIT (Польща) та AKOS (Словенія) відзначили, що хоча таке зобов’язання за законом відсутнє, вони зазвичай публікують інформацію такого типу на своєму сайті. Варто зауважити, що в Німеччині ситуація різниться відповідно до ради з питань мовлення. Частина рад з питань суспільного мовлення зобов’язана опубліковувати свої рішення, в той час як для решти публікація є добровільною або закріплена в регламенті. Укладення подальших правил публікації актів і рішень очікується в майбутньому в межах процесу досягнення прозорості. Німецькі регуляторні органи з питань приватних мовників не зобов’язані опубліковувати свої рішення. OFCOM (Сполучене Королівство) надав детальні відомості про свої принципи опублікування. Британський регулятор публікує всі свої рішення і використані докази. Рішення, прийняті після розслідувань потенційних порушень норм, кодексів чи інших умов ліцензії, OFCOM публікує в Бюлетені мовлення, який виходить кожні два тижні. OFCOM публікує документи, в яких викладено процедури розслідування порушень стандартів контенту для телебачення і радіо, розслідування порушень ліцензій на мовлення, розгляду й винесення рішення у скаргах щодо справедливості і недоторканності приватного життя та ухвалення передбачених законом санкцій. Додаток 5

OFCOM також публікує детальні вказівки до кожного розділу Кодексу мовлення для того, щоб докладніше повідомити мовникам про фактори, які він бере до уваги, оцінюючи потенційні порушення його правил; а також інформацію стосовно Ради з питань контенту OFCOM, зокрема про рішення, засідання тощо. Бельгійський MEDIENRAT зобов’язаний оголошувати всю відповідну інформацію про права, умови, процедури, звинувачення, збори і рішення, які стосуються дозволів, прав на використання і прав на встановлення обладнання і регулювання ринку. Крім того, повинні публікуватися річні звіти. Опубліковувати інші рішення й документи не обов’язково, але деякі з них все ж публікуються (як правило, всі рішення у питаннях ліцензування). Публікація здійснюється на сайті Ради з питань ЗМІ (www. medienrat.be). У разі появи вільних частот пропозиції зробити ставку опубліковуються в Moniteur beige, офіційному віснику (стаття 51 Наказу). 5.2. Чи зобов’язаний Ваш НРО подавати періодичні звіти до парламенту / уряду чи інших установ? 3 НРО відповіли – «так, більше одного разу на рік» (Болгарія, Фінляндія і Португалія). 26 НРО відповіли – «так, один раз на рік» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Чехія, Данія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія і Сполучене Королівство). 1 НРО відповів – «інше» (Латвія). 3 НРО відповіли – «ні» (Кіпр, Естонія та Ісландія). З-поміж НРО, які відповіли ствердно, більшість подає до парламенту і/або уряду річний звіт, який також містить фінансовий звіт органу. Так само відбувається і в більшості опитаних НРО. Варто зазначити, що деякі НРО, зокрема CSA (Франція) та NEPLP (Латвія), повинні звітувати стосовно повноважень суспільних ЗМІ як суспільних служб і їхньої фінансової діяльності. Необхідно окремо виділити ERC (Португалія), який повинен повідомляти парламент щомісяця про свої рішення й заходи. CvdM Нідерландів та CSA Франції зазначили, що мають обов’язок звітувати про актуальний розвиток стану справ у сфері ЗМІ, а також, як у випадку з Францією, надавати законодавчі та регуляторні пропозиції стосовно технологічного, економічного, суспільного й культурного розвитку сектору телерадіомовлення. У Нідерландах звітність подає контролер ЗМІ, який звітує уряду щонайменше раз на рік про основні тенденції власності та поділу ринку в різних секторах ЗМІ, зокрема у пресі, радіо і телебаченні (дивись http://www.mediamonitor.nl/english/). Ірландія зазначила, що раз на рік повинна подавати річний план роботи, стратегію, бюджет, річний звіт наприкінці року та фінансову документацію для схвалення міністром / урядом. Жоден із НРО, які відповіли заперечно (CRTA (Кіпр), TJA (Естонія) та IMC (Ісландія), не надав пояснення відсутності зобов’язання подавати звітність у відповідних нормативно-правових базах. BAI (Ірландія), ERC (Португалія), CNMC (Іспанія) та OFCOM (Сполучене Королівство) зазначили, що, крім їхніх постійних виступів із річним звітом, їх можуть запросити з’явитись у парламенті в окремому порядку для надання конкретних відповідей на конкретні запитання. Щодо цього OFCOM також відповідає на запитання, поставлені безпосередньо членами парламенту. Усі свідчення й рекомендації, які OFCOM надає парламенту, публікуються на сайті OFCOM.

5.3. Чи підлягає діяльність Вашого НРО регулярним перевіркам зовнішніх аудиторів або незалежних спеціалізованих державних установ / органів? 24 НРО відповіли – «так» (MEDIENRAT (Бельгія), Валлонія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Угорщина, Ірландія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Іспанія, Швеція та Сполучене Королівство). 9 НРО відповіли – «ні» (Австрія, Фландрія (Бельгія), Данія, Греція, Ісландія, Італія, Словаччина, Словенія та Швейцарія). CSA (Валлонія Бельгії) перебуває під наглядом урядового комісара, призначеного вести спостереження за належним урядуванням і фінансовим управлінням НРО. Комісар може навіть відвідувати засідання голів. Німецькі регуляторні органи також повідомили про обмежений законодавством контроль за НРО з боку Відомства федерального канцлера, міністерства чи уряду. Як було згадано в попередньому розділі, в деяких випадках, зокрема в Естонії, Ірландії, Нідерландах, Польщі та Іспанії, заходи й діяльність НРО також підлягають перевіркам. У випадку іспанського CNMC було створено внутрішній орган контролю задля гарантування відповідності й ефективності рішень, прийнятих НРО, його регламенту. 5.4. Чи проводить Ваш НРО громадські обговорення? 8 НРО відповіли – «так, проведення громадських обговорень є обов’язковим» (Валлонія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Італія, Латвія, Литва, Чорногорія та Швейцарія). 22 НРО відповіли – «так, проведення громадських обговорень не є (або не завжди є) обов’язковим» (Австрія, Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Чехія, Естонія, Фінляндія, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція та Сполучене Королівство). 2 НРО відповіли – «ні» (Данія та Люксембург). 1 НРО обрав варіанти – «так, проведення громадських обговорень є обов’язковим» і «так, проведення громадських обговорень не є (або не завжди є) обов’язковим» (Франція). Частина НРО назвала деякі випадки, за яких проведення громадських обговорень обов’язкове для регулятора. Французький CSA зазначив, що, відповідно до Закону № 86-1067 від 30 вересня 1986 року, CSA повинен провести громадське обговорення щодо використання діапазону частот перед присвоєнням права на використання електронних ресурсів радіозв’язку. У випадку з ALM (Німеччина) обов’язковими є громадські обговорення змін / підзаконних актів, а також так званий трирівневий тест (перевірка на суспільну користь, або «амстердамський тест»). AEM (Чорногорія) також повідомив про необхідність проводити громадські обговорення для висловлення думок з приводу проектів загальних актів, підготованих НРО. У випадку з Португалією громадські обговорення обов’язкові лише тоді, якщо постанови, видані ERC, під питанням. Однак проведення громадських обговорень, пов’язаних із сферою діяльності ERC, не є обов’язковим, хоча і наголошується, що ця процедура є бажаною в багатьох випадках. Рада з питань радіо і телебачення Данії, незважаючи на заперечну відповідь на це запитання, зазначила, що скоро повинна буде залучити громадськість до обговорення річних звітів суспільних мовників у контексті перегляду цих звітів. Ірландський BAI повідомив, що хоча громадські обговорення і не є обов’язковими, він проводить їх із практичною метою.

Додаток 5

5.5. Чи регуляторний орган класифікує ці обговорення як відкриті (будь-хто може надати відповідь), чи як закриті? 14 НРО відповіли – «як відкриті, так і закриті» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Болгарія, Кіпр, Естонія, Греція, Угорщина, Ірландія, Італія, Латвія, Мальта, Нідерланди, Польща та Словаччина). 17 НРО відповіли – «відкриті» (Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Чехія, Данія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Литва, Чорногорія, Норвегія, Португалія, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). 1 НРО відповів – «закриті» (Ісландія). 1 НРО не відповів на це запитання (Люксембург) Кілька НРО, зокрема BAI (Ірландія) і AGCOM (Італія), зазначили, що це залежить від мети обговорення і від того, кого може стосуватися це питання. AGCOM (Італія) зауважив, що регуляторні рішення зазвичай передбачають відкриті обговорення. Рада з питань радіо і телебачення Данії повідомила, що на момент заповнення анкети можливості проведення відкритого обговорення ще не було. Однак очікується, що вона скоро буде надана. 5.6. Чи пояснює регуляторний орган, якою мірою надані відповіді враховуються під час винесення остаточних рішень або ухвалення постанов? 25 НРО відповіли – «так» (Австрія, Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Данія, Естонія, Фінляндія, Греція, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). 7 НРО відповіли – «ні» (MEDIENRAT (Бельгія), Валлонія (Бельгія), Чехія, Франція, Німеччина, Угорщина і Чорногорія). 1 НРО не відповів на це запитання (Люксембург). З-поміж 24 НРО, які відповіли «так», AEM (Хорватія) та BAI (Ірландія) зазначили, що вони публікують звіт, в якому надають обґрунтування ухваленим рішенням і пояснюють, як відповіді, надані під час обговорення, вплинули на ці рішення. Хоча Рада з питань радіо і телебачення Данії відповіла заперечно, вона наголосила, що дійсно враховує надані відповіді під час ухвалення остаточних рішень. 5.7. Чи проводить НРО слухання для суб’єктів регулювання або інших осіб стосовно своїх рішень чи діяльності? 25 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція та Швейцарія). 8 НРО відповіли – «ні» (Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Ісландія, Латвія, Чорногорія та Сполучене Королівство). Низка НРО зазначила, що слухання спільно з компаніями є звичною справою для них, особливо перед ухваленням відповідних рішень, які можуть мати суттєві наслідки для суб’єктів регулювання. Деякі з них зауважили, що під час інформування про початок процедури ухвалення санкцій сторонам, як правило, надається право на відповідь. Це прийнято, зокрема, в CSA (Валлонія Бельгії), AEM (Хорватія), TJA (Естонія), CSA (Франція), ESR (Греція), ALIA (Люксембург), ERC (Португалія), CvdM (Нідерланди), AKOS (Словенія) та CNMC (Іспанія). До решти повторюваних тем, з яких НРО проводить слухання для суб’єктів регулювання, належить підготовка законодавчих пропозицій (KRRIT (Польща) та OFCOM (Швейцарія)), процеси подання заяв 70

на одержання ліцензії (BAI (Ірландія), CSA (Франція)), трансляція мовлення (німецькі регуляторні органи) та фінансування аудіовізуальних послуг (CSA (Франція)). 5.8. Чи публікує / оприлюднює Ваш НРО свою довгострокову стратегію діяльності? 19 НРО відповіли – «так» (Австрія, Фландрія (Бельгія), Хорватія, Чехія, Естонія, Фінляндія, Греція, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Нідерланди, Норвегія, Польща, Іспанія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство). 14 НРО відповіли – «ні» (MEDIENRAT (Бельгія), Валлонія (Бельгія), Болгарія, Кіпр, Данія, Франція, Німеччина, Угорщина, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Португалія, Словаччина та Словенія). CEM (Болгарія), зазначивши, що регулятор не приймає довгострокової стратегії, повідомив, що кожного року він оприлюднює на своєму сайті план дій. Щодо цього ж питання, CSA (Франція) зауважив, що, хоча він не оприлюднює своєї довгострокової стратегії, він використовує свій сайт для повідомлення про свої пріоритетні заходи. Стратегічні цілі AGCOM (Італія) на наступні роки визначені в його річному звіті, який він подає до парламенту. Крім того, від 2014 року спеціальний розділ такого звіту присвячено середньостроковим регуляторним пріоритетам і стратегічним цілям НРО. Щороку CvdM (Нідерланди) повідомляє міністру про свій план дій у так званому «виконавчому листі» на наступний рік. CvdM також публікує цей лист на своєму сайті.

Додаток 5

ДОДАТОК 6 6.1. Чи визначено повноваження НРО щодо прийняття рішень у законі? 33 НРО відповіли одностайно – «так» без коментарів (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 6.2. Чи публікуються / оприлюднюються рішення НРО? 33 НРО відповіли ствердно (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). З-поміж 33 НРО, які відповіли «так», 19 НРО, а саме KommAustria (Австрія), CSA (Валлонія Бельгії), MEDIENRAT (Бельгія), CRTA (Кіпр), RRTV (Чехія), Рада з питань радіо і телебачення (Данія), TJA (Естонія), FICORA (Фінляндія), німецькі регуляторні органи, NMHH (Угорщина), IMC (Ісландія), NEPLP (Латвія), LRTK (Литва), BA (Мальта), KRRIT (Польща), RVR (Словаччина), AKOS (Словенія), MRTV (Швеція) та OFCOM (Швейцарія), зазначили, що їхні рішення оприлюднюються на їхніх сайтах. VRM (Фландрія Бельгії) зазначив, що, крім як на сайті, він також публікує свої рішення в інформаційних бюлетенях і прес-релізах. CEM (Болгарія) відповів, що всі рішення публікуються на сайті CEM та в щомісячному інформаційному бюлетені – пункт 3 статті 35 і пункт 2 статті 39 Закону про радіо і телебачення. AEM (Хорватія) відповів, що рішення оприлюднюються на сайті Агенції та публікуються в офіційному віснику (якщо цього вимагає закон). Для CSA (Франція), відповідно до Закону № 86-1067 від 30 вересня, публікація в офіційному віснику Французької Республіки всіх матеріалів обговорень (будь-якого типу) і звітів (стаття 6), які містять конкретні рекомендації (стаття 3.1), рішення про надання дозволу (стаття 32) і рішення про накладення санкцій (стаття 42-7) є обов’язковою. Частина інших актів теж повинна публікуватися в офіційному віснику, зокрема рекомендаційні висновки, які CSA повинен видавати в особливих ситуаціях (статті 21, 27 та 48 Закону № 86-1067 від 30 вересня). Загалом CSA, як правило, публікує на своєму сайті прес-релізи. Німеччина зазначила, що частина регіональних регуляторів не публікує своїх рішень або важливих результатів на сайтах. ESR (Греція), відповідно до законодавства в державному секторі (Закон № 3861/2010), всі рішення NCRTV оприлюднює на сайті під назвою Diavgia. Спеціальні постанови містять вимогу опубліковувати в офіційному віснику всі рішення щодо ліцензування телевізійних станцій і радіостанцій або інших аудіовізуальних служб. Рішення NCRTV (особливо про санкції) разом із детальним обґрунтуванням оприлюднюються на сайті. Рішення і всі подання BAI (Ірландія), зроблені під час громадського обговорення, публікуються на його сайті, в друкованих виданнях, прес-релізах та окремих звітах для залучених сторін (зворотних звітах тощо). Він також публікує на своєму сайті всі свої кодекси, рекомендації і стратегії, які містять відповідні критерії і процедури прийняття рішень.

AGCOM (Італія) зазначив, що, відповідно до статті 34 Закону № 33 від 14 березня 2012 року, «якщо публікація в офіційному віснику не є обов’язковою, загальні рішення, які приймаються державним управлінням, повинні опубліковуватися на інституційних сайтах відповідних установ». Згідно зі статтею 11 внутрішніх правил AGCOM, його рішення оприлюднюються на сайті. Це також стосується рішень про накладення санкцій. NEPLP (Латвія) відповів, що лише обов’язкові до виконання або інформативні рішення публікуються на його сайті. ALIA (Люксембург) зазначив, що рішення про позбавлення ліцензії повинне бути опубліковано в Меморандумі (стаття 35 (6). Решта рішень публікується на його сайті. Окрім як на сайті, деякі рішення AEM (Чорногорія) публікуються в офіційному віснику Чорногорії. CvdM (Нідерланди) відповів, що рішення не просто оприлюднюються на його сайті, він також викладає свої рішення в щорічному звіті та своїх інформаційних бюлетенях. Усі положення, постанови, рекомендації та рішення, видані ERC (Португалія), повинні оголошуватися на його сайті (пункт 6 статті 65), але, крім цього, стислий огляд рішень регуляторної ради, які стосуються заінтересованих сторін, оприлюднюється одразу ж після закінчення засідання, на якому вони були прийняті, що не скасовує необхідності його опублікування й оприлюднення, якщо цього вимагає закон (статути ERC, пункт 4 статті 28). MEDIETILSYNET (Норвегія) зазначив, що, крім як на сайті, всі рішення оприлюднюються через публічні електронні записи NMA. CNMC (Іспанія) зобов’язаний оприлюднювати всі положення, рішення, угоди й звіти, видані згідно із законами, які їх регулюють (стаття 37 Закону про адміністрацію), щойно заінтересована сторона була проінформована і після вирішення питань конфіденційності, якщо такі виникають. Як правило, всі рішення і звіти, видані CNMC, публікуються на його сайті. У додатку до Закону про адміністрацію (Закон № 30/1992) визначено, що деякі рішення CNMC також необхідно оприлюднювати в офіційному віснику. MRTV (Швеція) зазначив, що, крім як на сайті, рішення завжди повідомляється особі у відповідь на запит. Згідно з Адміністративно-процесуальним кодексом 1986 року, рішення з питання, розглянутого НРО, повинне містити підстави, які визначили результат, якщо це питання стосується застосування влади до когось, якщо тільки мова не йде про особливі випадки (розділ 20). Рішення НРО повинні бути доступні громадськості. НРО оприлюднює своє рішення на сайті MRTV за відсутності особливих причин цього не робити (наприклад, правил недоторканності приватного життя). OFCOM (Сполучене Королівство) відповів, що всі його рішення публікуються на його сайті разом із використаними для прийняття рішень додатковими матеріалами (за винятком будь-яких комерційно чутливих даних компаній). Рішення, прийняті після розслідувань потенційних порушень норм, кодексів чи інших умов ліцензії, OFCOM публікує в Бюлетені мовлення, який виходить кожні два тижні. Бюлетень публікується на сайті OFCOM і містить усі рішення щодо скарг стосовно телерадіомовлення, які OFCOM подав упродовж попередніх двох тижнів. Результати всіх офіційних розслідувань потенційних порушень правил публікуються разом із детальним обґрунтуванням рішень OFCOM. OFCOM також надає перелік скарг, за якими не розпочинають офіційних розслідувань. OFCOM дав посилання на свій сайт, на якому можна дізнатись про обсяг рішень та переглянути іншу документацію (щодо інформування, прийняття рішень тощо), до якої належать документи, в яких визначені процедури розслідування порушень стандартів контенту для телебачення і радіо, розслідування порушень ліцензій на мовлення, розгляду й винесення рішень за скаргами щодо справедливості й недоторканності приватного життя та ухвалення передбачених законом санкцій. OFCOM публікує до кожного розділу розгорнуті рекомендаційні вказівки з метою детальнішого повідомлення мовникам про фактори, які він бере до уваги, оцінюючи потенційні порушення його правил. Раду з питань контенту OFCOM, що є частиною головної Ради, створюють згідно зі статутом для контролю за дотриманням якості й стандартів, установлених для телебачення і радіо. До її завдань належить затвердження попередніх рішень, прийнятих керівництвом, стосовно розслідувань можливих Додаток 6

порушень стандартів контенту. OFCOM публікує на своєму сайті інформацію про членів, коло повноважень, дати зібрань, порядок денний і протоколи всіх зібрань Ради з питань контенту. 6.3. На Вашу думку, чи є процес прийняття рішень Вашого НРО прозорим для заінтересованих сторін? 32 НРО відповіли ствердно (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). З-поміж 32 НРО, які відповіли «так», лише один НРО, а саме OFCOM (Сполучене Королівство), надав відповідні коментарі, пояснивши, що прозорість є одним із основоположних принципів OFCOM, бо він публікує всі свої рішення разом із додатковими матеріалами, які були розглянуті (за винятком чутливих комерційних чи персональних даних), а також проводить докладне консультування і бере участь у постійному діалозі із заінтересованими сторонами в межах своєї регуляторної діяльності. Регуляторні принципи OFCOM опубліковані на його сайті.

ДОДАТОК 7 7.1. Чи має Ваш НРО право незалежно здійснювати контроль за виконанням своїх рішень (наприклад, рішення голови чи правління)? 28 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Португалія, Словенія, Іспанія, Швейцарія, Сполучене Королівство). 5 НРО відповіли – «ні» (Болгарія, Люксембург, Польща, Словаччина, Швеція). З-поміж 28 НРО, які відповіли «так», CSA (Франція) надав кілька прикладів: CSA може робити «офіційне попередження», щоб повідомити компанії, що вони діють усупереч постанові / закону. ESR (Греція) навела приклади особливих випадків, в яких інші органи можуть надавати свою підтримку для виконання рішень НРО. 7.2. Якщо Ви відповіли «ні» на попереднє запитання, будь ласка, зазначте, які додаткові заходи необхідні для примусу до виконання рішень НРО відповідно до Вашої законодавчої системи (наприклад, звернення до суду). 4 НРО відповіли на це запитання, давши відповідь – «ні» на попереднє (Люксембург, Польща, Словаччина, Швеція). 1 НРО не відповів на це запитання, попри заперечну відповідь на запитання 7.1 (Болгарія). НРО декількох країн зазначили, що їм може бути необхідна підтримка інших органів (судів) задля примусу до сплати штрафів. Наприклад, ALIA (Люксембург) повідомив, що штрафи збирає інша державна служба – Управління з питань реєстрації майнових прав на землю. У Словаччині право на примус до сплати штрафів, відповідно до правової системи Словаччини, має лише «виконуюча особа», яка є законним, визнаним державою органом примусу до виконання. Відповідно до законодавства Польщі (Закон «Про адміністративні виконавчі провадження» від 17 червня 1966 року і Кодекс адміністративного провадження від 14 червня 1960 року), голова KRRIT має право видавати урядову постанову, якщо організація, на яку було накладено штраф, не сплачує його. У Швеції необхідно звертатися до суду. 7.3. Якщо Ви відповіли «так» на перше запитання, будь ласка, дайте відповідь на таке: чи закріплена в законодавстві або інших постановах / розпорядженнях процедура примусу до виконання рішень НРО? 28 НРО відповіли – «так» на запитання 7.1 (у тому числі Сполучене Королівство). Крім того, 1 НРО (KRRIT, Польща) відповів на це запитання, незважаючи на заперечну відповідь на запитання 7.1 (тому кількість країн, які відповіли, – 29, а не 28). Усі 29 НРО відповіли, що процедура примусу до виконання рішень НРО встановлена в законодавстві (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словенія, Іспанія, Швейцарія, Сполучене Королівство).

Додаток 7

AEM (Хорватія) зазначив, що хоча загалом проти його рішень не можна апелювати, може бути розпочата адміністративна процедура шляхом подання скарги до компетентного адміністративного суду. Однак ця процедура не може відкласти набуття чинності рішення Агенції. AEM (Чорногорія) зазначив, що така процедура визначена або в законодавстві, або в статуті Агенції. Наступні 4 НРО (Франція, Греція, Ірландія, Нідерланди) послалися на положення законодавства, в якому викладена ця процедура. 7.4. На Ваш погляд, чи є повноваження НРО щодо примусу до виконання достатніми для ефективного здійснення своїх функцій? 24 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ірландія, Італія, Литва, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 6 НРО відповіли – «ні» (Чехія, Ісландія, Латвія, Люксембург, Чорногорія, Португалія). 2 НРО не відповіли на це запитання (Болгарія, Словаччина). 5 НРО, які відповіли «ні», повідомили про відсутність специфічних повноважень щодо примусу до виконання їхніх рішень про накладення санкцій. Такою є ситуація для ALIA (Люксембург) та AEM (Чорногорія). IMC (Ісландія) повідомив, що хоча його повноваження щодо примусу до виконання є загалом прийнятними, йому бракує таких повноважень стосовно виконання Закону «Про контроль за доступом дітей до фільмів і комп’ютерних ігор». З-поміж ствердних відповідей можна виділити CvdM (Нідерланди), який наголосив на покращенні його інструментів контролю, обсяг яких збільшився після розширення правових можливостей видавати розпорядження про накладення санкцій. CvdM також повідомив про можливість накладення інших санкцій, зокрема наказів про припинення мовлення. 7.5. Чи вживав регуляторний орган відповідних заходів (накладав відповідні санкції) за порушення з боку постачальника АВМП? 32 НРО відповіли – «так». Було наведено низку прикладів. До повторюваних порушень, за які на постачальників АВМП можна накласти штраф, стосуються сфери реклами (порушення меж ефірного часу, правил спонсорства та розміщення товарів) і захисту неповнолітніх. 11 НРО чітко відповіли, що санкції пов’язані із рекламою. VRM (Фландрія, Бельгія), Рада з питань радіо і телебачення (Данія), TJA (Естонія), німецькі регуляторні органи, ESR (Греція), NMHH (Угорщина), AGCOM (Італія), BA (Мальта), CvdM (Нідерланди), AKOS (Словенія), CNMC (Іспанія). Регулятори з Іспанії, Італії, Мальти, Данії та Греції повідомили, зокрема, про порушення меж ефірного часу для реклами. НРО Фландрії та Мальти зазначили про порушення правил розміщення товарів, регулятори Данії та Іспанії повідомили про випадки, які стосувалися контенту реклами (останній уточнив, що саме контенту програм для дітей). Стосовно інших питань, варто зазначити, що 2 НРО згадали штрафи, накладені за порушення щодо політичної реклами або правил рівного часу. Цими НРО є італійський AGCOM та угорський NMHH. AKOS (Словенія) повідомив про порушення норм праці в аудіовізуальній сфері, у той час як RVR (Словаччина) згадав штрафи, що накладаються на мовників за порушення принципів прав людини. У частині випадків НРО (CEM (Болгарія), AEM (Хорватія), FICORA (Фінляндія)) згадують загальні порушення ліцензій мовлення (слід зазначити, що сюди також можуть належати вищезгадані проблеми щодо реклами й неповнолітніх, якщо вони регулюються положеннями ліцензій). CSA (Франція) не повідомив про конкретні аспекти порушень і накладення санкцій, але надав посилання на свій сайт для того, щоб можна було знайти необхідну інформацію. 76

BAI (Ірландія) окреслив свої повноваження щодо розслідування і примусу до виконання рішень, спираючись на розділ 53 Закону «Про телерадіомовлення», пославшись на звіт, опублікований на його сайті після розслідування мовника, для додаткової інформації. Він також надав посилання на рішення і заходи BAI, прийняті і вжиті у відповідь на скарги, подані членами громадськості стосовно контенту мовлення. 7.6. Чи є такі рішення Вашого НРО, які не можуть набути чинності без схвалення чи втручання з боку міністерства / уряду? 4 НРО відповіли – «так» (Хорватія, Естонія, Латвія, Швеція). 28 НРО відповіли – «ні» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Кіпр, Чехія, Данія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швейцарія, Сполучене Королівство). 1 НРО не відповів (Фінляндія). Частина згаданих підстав для ствердної відповіді на це запитання пов’язана із порядком надання ліцензій. TJA (Естонія) зазначив, що ділить ці повноваження із Міністерством культури, яке може висувати додаткові умови / вимоги для заявників на одержання ліцензії. У Швеції НРО не може скасувати ліцензію, видану урядом (тобто ліцензію для суспільних служб), окрім випадків, коли уряд повідомляє регулятору про порушення або сам ліцензіат бажає, щоб його ліцензія була скасована. У Хорватії AEM зауважив, що коли регулятор накладає штраф через порушення положень, штраф не має чинності до винесення судового рішення. З іншого боку, ALIA (Люксембург), надавши заперечну відповідь на це запитання, наголосив, що не має повного контролю за всіма АВМП і що деякі повноваження лишаються за урядом (у той час як ALIA відповідає за надання ліцензій місцевим та регіональним радіостанціям, уряд має повноваження видавати ліцензії національному радіо і телевізійним компаніям). 7.7. Чи може Ваш НРО накладати адміністративні стягнення або інші санкції? 32 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 1 НРО відповів – «ні» (Чорногорія). Рада з питань радіо і телебачення Данії, незважаючи на ствердну відповідь на це запитання, зауважила, що Рада не може накладати штрафи, але може накладати інші санкції, зокрема позбавляти ліцензії на мовлення – тимчасово чи остаточно. 7.8. Якщо Ви відповіли «так» на попереднє запитання, будь ласка, дайте відповідь на таке: чи вимагається від Вашого НРО прийняти офіційні процедури для накладення штрафів або інших санкцій? 32 НРО відповіли на це запитання, надавши відповідь – «ні» на попереднє: 28 НРО відповіли – «так» (Австрія, Фландрія (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 4 НРО відповіли – «ні» (Валлонія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Данія). 1 НРО не відповів на це запитання (Чорногорія).

Додаток 7

Як зазначили 6 НРО, положення про офіційні процедури накладення штрафів або санкцій містяться в адміністративному законі / акті / кодексі. До них належать AEM (Хорватія), німецькі регуляторні органи, LRTK (Литва), CvdM (Нідерланди), MEDIETILSYNET (Норвегія), KRRIT (Польща) та BAI (Ірландія). В інших восьми випадках ці положення можна знайти в законі / акті про мовлення або радіо і телебачення. До них належать CRTA (Кіпр), CSA (Франція), BAI (Ірландія), BA (Мальта), RVR (Словаччина), AKOS (Словенія), CNMC (Іспанія), MRTV (Швеція), OFCOM (Швейцарія). Частина НРО також наголосила на деяких моментах цих процедур. Так, ESR (Греція) зазначив, що така процедура повинна мати повне й конкретне обґрунтування, крім того, обов’язково потрібно вислуховувати всі залучені сторони і провести щонайменше одне пленарне засідання для цього. 7.9. Чи можна подати апеляцію проти рішень Вашого НРО? 32 НРО відповіли – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 1 НРО відповів – «ні» (Данія). Єдину заперечну відповідь надала Рада з питань радіо і телебачення (Данія). Однак данський регулятор наголосив, що хоча проти рішень Ради з питань радіо і телебачення Данії не можна апелювати, питання чинності її рішення вирішує державний суд під час цивільного процесу за ініціативи будьякої залученої сторони або Уповноваженого з питань прав людини Данії. MRTV (Швеція) зауважив, що, відповідно до законодавства Швеції, апелювати можна не до кожного рішення, прийнятого НРО. Випадки, коли проти рішень можна подати апеляційну скаргу, викладені в Законі про радіо і телебачення. NMHH (Угорщина) повідомив, що клієнт має право подавати до Ради з питань ЗМІ апеляційну скаргу проти офіційного рішення управління. Рішення Ради з питань ЗМІ, прийняті в другій інстанції, можна оскаржити в суді (розділ 165 Закону CLXXXV «Про медіапослуги та засоби масової інформації» від 2010 року). Проти рішень, прийнятих Радою з питань ЗМІ, регулятора в першій інстанції, не можна подавати апеляційні скарги. Рішення Ради з питань ЗМІ можна оскаржити в суді. (розділ 163 Закону CLXXXV «Про медіапослуги та засоби масової інформації» від 2010 року). 7.10. Якщо Ви відповіли «так» на попереднє запитання, будь ласка, дайте відповідь на таке: хто може апелювати до рішень Вашого НРО? Можливі кілька варіантів відповіді. 32 НРО дали відповідь на це запитання. Навіть Рада з питань радіо і телебачення Данії відповіла на нього, незважаючи на її заперечну відповідь на попереднє. 12 НРО відповіли – «особи, проти яких ухвалене рішення» (Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Кіпр, Фінляндія, Греція, Ісландія, Ірландія, Люксембург, Мальта, Польща, Словаччина). 5 НРО відповіли – «всі особи, яких стосується рішення» (Хорватія, Латвія, Чорногорія, Іспанія, Сполучене Королівство). 11 НРО обрали варіанти – «особи, проти яких ухвалене рішення» і «всі особи, яких стосується рішення» (Болгарія, Чехія, Данія, Естонія, Франція, Німеччина, Італія, Португалія, Словенія, Швеція, Швейцарія). 2 НРО обрали варіанти – «особи, проти яких ухвалене рішення» та «інше» (Нідерланди, Норвегія). 1 НРО обрав варіанти – «всі особи, яких стосується рішення» і «треті сторони» (Угорщина). 1 НРО відповів – «особи, проти яких ухвалене рішення», «всі особи, яких стосується рішення» і «треті сторони» (Литва). 1 НРО не відповів на це запитання (Австрія). 78

Хоча Рада з питань радіо і телебачення (Данія) відповіла, що всі особи, яких стосується рішення, можуть подати апеляційну скаргу, на практиці такого досі не траплялося. CSA (Франція) зауважив, що, відповідно до статті 42-8 Закону від 30 вересня 1986 року, позивачі повинні мати «заінтересованість» (як це встановлено в судовій практиці) у здійсненні правових заходів задля оскарження рішень НРО. MRTV (Швеція) зазначає, що суд (а не НРО) повинен вирішувати, чи може особа подавати апеляційну скаргу проти рішення НРО. 7.11. Якщо Ви відповіли «так» на запитання 7.9, будь ласка, дайте відповідь на таке: куди можна подавати апеляційну скаргу проти рішення НРО? Можливі кілька варіантів відповіді. 32 НРО дали відповідь на це запитання. Навіть Рада з питань радіо і телебачення Данії відповіла на нього, незважаючи на її заперечну відповідь на попереднє. 3 НРО відповіли – «Національний суд у цивільних справах» (Ісландія, Ірландія, Мальта). 18 НРО відповіли – «Національний адміністративний суд» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Чехія, Франція, Греція, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Чорногорія, Нідерланди, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія). 3 НРО відповіли – «інше» (Кіпр, Норвегія, Словаччина). 2 НРО відповіли – «Національний суд у цивільних справах» та «Національний адміністративний суд» (Польща, Португалія). 2 НРО відповіли – «Національний суд у цивільних справах» та «інше» (Данія, Німеччина). 5 НРО відповіли – «Національний адміністративний суд» та «інше» (Болгарія, Естонія, Фінляндія, Угорщина, Сполучене Королівство). 1 НРО не відповів на це запитання (Болгарія). Частина НРО зазначила, що, крім як до Національного суду у цивільних справах і Національного адміністративного суду, апеляційні скарги проти рішень НРО можна подавати до інших національних або регіональних судів. Зокрема, CEM (Болгарія) повідомив, що в Болгарії проти рішень CEM про накладення санкцій можна апелювати: до суду першої інстанції – регіонального і другої інстанції – адміністративного. Проти рішень щодо заходів із ліцензування і реєстрації, а також вибору директорів Національного телебачення та Національного радіо Болгарії можна апелювати до Вищого адміністративного суду. Так само зазначив FICORA (Фінляндія), що в деяких випадках апеляційну скаргу можна подавати до Вищого адміністративного суду, а в інших – до торговельного суду. У разі запиту на внесення змін скаргу можна подавати безпосередньо до НРО. CRTA (Кіпр) та RVR (Словаччина) відповіли, що Вищий суд є єдиний суд, до якого можна апелювати. NMHH (Угорщина) повідомив, що хоча Будапештський суд у справах державного управління і праці (Fovarosi Kozigazgatasi es Munkaugyi Bfrosag) має виключні повноваження, відповідно до розділу 164 Закону CLXXXV «Про медіапослуги та засоби масової інформації» від 2010 року, клієнт має право апелювати до Ради з питань ЗМІ проти офіційного рішення управління (розділ 165 Закону CLXXXV «Про медіапослуги та засоби масової інформації» від 2010 року). OFCOM (Сполучене Королівство) зазначив, що рішення, які підпадають під дію розділу 192, на початку можна повністю оскаржувати в Антимонопольному апеляційному суді (CAT). CAT – це судовий орган, що спеціалізується на питаннях, пов’язаних зі сферами права, економіки, бізнесу й підзвітності. Рішення, які не підлягають дії розділу 192, оскаржуються шляхом судового перегляду Адміністративним судом. Німецькі регуляторні органи повідомили, що їхні рішення у справах про накладення адміністративних стягнень можуть оскаржуватися в суді, рішення MEDIETILSYNET (Норвегія) – Апеляційною радою у справах ЗМІ і Міністерством культури (для деяких рішень), рішення Ради з питань радіо і телебачення (Данія) – парламентським комісаром у справах цивільної та військової адміністрації. TJA (Естонія) зазначив, що проти його рішень можна апелювати до голови. З-поміж тих, проти чиїх рішень можна апелювати до Національного адміністративного суду, слід назвати CSA (Франція), більшість рішень якого переглядає Державна рада як у першій, так і в останній інстанції, при цьому NEPLP (Латвія) наголосив, що це стосується лише справ щодо ліцензій на мовленДодаток 7

ня і зобов’язань після збігання терміну їхньої дії. В інших випадках зі справами про накладення адміністративних стягнень слід звертатися до суду загальної юрисдикції. Однак якщо за цими справами скарги подають до окружного суду, їх переглядає Відділ кримінальних справ. Крім того, MRTV (Швеція) зазначив, що проти рішення Стокгольмського окружного адміністративного суду можна апелювати до Апеляційного адміністративного суду, а потім до Вищого адміністративного суду. 7.12. Чи може апеляційний орган анулювати будь-яке із рішень НРО? 31 НРО відповів – «так» (Австрія, Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 2 НРО відповіли – «ні» (Болгарія, Данія). З-поміж тих, хто відповів ствердно, MEDIETILSYNET (Норвегія) зазначив, що анулювання може відбутися лише в разі, якщо проти рішення НРО було подано апеляційну скаргу. З-поміж заперечних відповідей CEM (Болгарія) вказав, що він є незалежним органом без вертикального підпорядкування іншому (апеляційному) органу, і проти його рішень можна апелювати лише до суду – Вищого адміністративного суду, Регіонального суду, Адміністративного суду. 7.13. Які повноваження має апеляційний орган щодо перегляду рішень НРО? Можливі кілька варіантів відповіді. 4 НРО відповіли - «він може переглядати правомірність процесу прийняття рішень» (Кіпр, Ірландія, Мальта, Чорногорія). 21 НРО відповів – «він може переглядати рішення по суті» та «він може переглядати правомірність процесу прийняття рішень» (Австрія, Чехія, Данія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Італія, Латвія, Люксембург, Норвегія, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 6 НРО відповіли – «він не може переглядати рішення по суті» та «він може переглядати правомірність процесу прийняття рішень» (Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Естонія та Нідерланди). 1 НРО відповів – «він може переглядати рішення по суті», «він може переглядати правомірність процесу прийняття рішень», «він не може переглядати правомірність процесу прийняття рішень» (Литва). 1 НРО не відповів на це запитання (Болгарія). З-поміж регуляторів, які відповіли «він може переглядати рішення по суті» та «він може переглядати правомірність процесу прийняття рішень», частина НРО залишила деякі зауваження. Зокрема, Рада з питань радіо і телебачення (Данія) зазначила, що коли мова йде про рішення по суті, суд у цивільних справах може переглядати правову основу рішення, при цьому дискреційні аспекти рішення, як правило, перегляду не підлягають. AGCOM (Італія) повідомив, що завдяки введенню інструмента «технічних консультацій» у межах адміністративних проваджень адміністративний суддя може розглядати обставини рішень AGCOM (він оцінює їхню легітимність, використовуючи ті ж технічні засоби, що й AGCOM), таким чином, ретельна перевірка здійснюється не лише на суто формальній основі. BAI (Ірландія) повідомив, що апеляційний орган може переглядати правомірність процесу прийняття рішень, тобто він перевіряє законність рішення і визначає, чи зловживав BAI своєю законною владою або приймав рішення, на що він не мав права. Він також зазначив, що в окремих випадках суд може переглядати основні обставини рішення, якщо рішення здається необґрунтованим або нелогічним. Суди також застосовують принцип пропорційності (який вимагає, щоб обмеження прав особи чи їхнє порушення адміністративним рішенням було пропорційним законній цілі або меті цього рішення) під час оцінки раціональності рішення. 80

LRTK (Литва) зазначив, що апеляційний орган може переглядати рішення по суті справи, правомірність процесу ухвалення рішення, хоча є випадки, які не були згадані, коли він не може переглядати правомірність процесу прийняття. 7.14. Якою мірою апеляційний орган може замінити рішення НРО своїми власними? 15 НРО відповіли – «відхиляючи рішення НРО, апеляційний орган може лише спрямувати справу назад до НРО для винесення повторного рішення» (Валлонія (Бельгія), Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Німеччина, Греція, Ірландія, Чорногорія, Польща, Португалія, Сполучене Королівство). 10 НРО відповіли – «відхиляючи рішення НРО, апеляційний орган може анулювати його і замінити власним рішенням, навіть якщо необхідно вдатися до технічних подробиць» (Фінляндія, Італія, Латвія, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Словенія, Іспанія, Швеція). 5 НРО відповіли – «інше» (Франція, Угорщина, Ісландія, Словаччина, Швейцарія). 2 НРО обрали два варіанти – «відхиляючи рішення НРО, апеляційний орган може лише спрямувати справу назад до НРО для винесення повторного рішення» та «відхиляючи рішення НРО, апеляційний орган може анулювати його і замінити власним рішенням, навіть якщо необхідно вдатися до технічних подробиць» (Австрія, Литва). 1 НРО не відповів на це запитання (Болгарія). AGCOM (Італія) надав певні пояснення у відповіді на попереднє запитання стосовно справ, у яких апеляційний орган відміняє рішення НРО, навіть якщо рішення зачіпає технічні подробиці. Насправді суддя не може прийняти нове переглянуте рішення замість AGCOM з огляду на принцип розподілу адміністративних та судових повноважень; адміністративний суддя може лише вносити зміни до рішень AGCOM, якщо Кодекс адміністративного судочинства передбачає за ним такі повноваження, наприклад стосовно обсягу санкцій, які призначає AGCOM. Аналогічно у відповіді на запитання 7.12 зазначив AKOS (Словенія): незважаючи на те, що Адміністративний суд має повноваження скасовувати рішення регулятора і повертати його регуляторові на перегляд, він також може замінити його власним рішенням, якщо дотримано норм Закону про оскарження адміністративних рішень (але рідко). П’ять НРО обрали варіант «інше», маючи на увазі можливість апеляційного органу анулювати рішення регулятора. CSA (Франція), зокрема, зазначив, що в контексті заходів повного правового захисту адміністративний суддя має право на зміну і заміну (стаття 42-8 Закону 1986 року), а в контексті подання апеляції проти зловживання владою адміністративний суддя має право лише на те, щоб анулювати рішення CSA. Про аналогічне повідомив і IMC (Ісландія): Національний суд у цивільних справах може лише анулювати рішення, таким чином, правова ситуація лишається такою ж, як і до прийняття рішення. RVR (Словаччина) зазначив, що апеляційний орган, окрім повернення справи назад до НРО на перегляд, також має право на зменшення штрафу, якщо вважає його необґрунтовано високим. OFCOM (Швейцарія) зауважив, що хоча Федеральний адміністративний суд, як правило, може скасовувати рішення OFCOM і замінювати їх власними, він також має змогу передати справу назад до OFCOM на перегляд, якщо справа стосується технічних питань, щодо яких OFCOM має більший досвід для повторного винесення рішення у справі. NMHH (Угорщина) розрізняє два випадки. У разі подання апеляційної скарги проти рішення управління орган другої інстанції повинен підтримати, повернути назад або скасувати це рішення. (розділ 105 Закону CXL «Про загальні правила адміністративного провадження і служб» від 2004 року). Якщо рішення ради з питань ЗМІ оскаржується в суді, а іншого не передбачено у відповідних положеннях законодавства, суд може скасувати всі адміністративні рішення, які вважає протизаконними, – за винятком будь-яких порушень регламенту, які не впливають на обставини справи – і, якщо це необхідно, видати наказ органу, який прийняв адміністративне рішення, що розглядається, про повторне відкриття справи (розділ 339 Закону III «Про Цивільно-процесуальний кодекс» від 1952). Додаток 7

7.15. Чи може подання апеляційної скарги призупинити дію будь-яких рішень НРО? 5 НРО відповіли – «так, автоматично» (Болгарія, Чехія, Латвія, Словаччина, Швейцарія). 15 НРО відповіли – «так, за рішенням суду» (Валлонія (Бельгія), Кіпр, Естонія, Греція, Угорщина, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Польща, Словенія, Іспанія, Швеція). 1 НРО відповів – «так» (Ірландія). 1 НРО обрав два варіанти – «так, автоматично» і «так, за рішенням суду» (Фінляндія). 8 НРО відповіли – «ні» (Фландрія (Бельгія), Хорватія, Данія, Франція, Ісландія, Норвегія, Португалія, Сполучене Королівство). 3 НРО не відповіли на це запитання (Австрія, Німеччина, MEDIENRAT (Бельгія)). BAI (Ірландія) зазначив, що хоча подання апеляційної скарги автоматично призупиняє дію будь-яких рішень НРО, Закон про радіо і телебачення передбачає винятки, якщо рішення стосується вибору та звільнення одного із членів НРО або захисту неповнолітніх. З-поміж тих, хто відповів, що подання апеляційної скарги призупиняє дію рішень НРО після винесення відповідного рішення судом, NMHH (Угорщина) повідомив, що подання скарги не має стримувальної дії щодо виконання постанови; до суду може бути висунута вимога відкласти виконання рішення під питанням (розділ 163 Закону CLXXXV «Про медіапослуги та засоби масової інформації» від 2010 року). AGCOM (Італія) зазначив, що апеляція не призупиняє дії рішення, якщо тільки сторона, яка подає скаргу, не вимагає такого припинення і суддя не виявляє певні конкретні факти; критерії винесення судами тимчасових рішень усього два: fumus boni iuris («усе залежить від суті справи») та periculum in mora («небезпечно зволікати»). CvdM (Нідерланди) повідомив, що припинення дії рішення можливе після попередньої судової заборони. CSA (Бельгія) зазначив, що у випадку подання апеляційної скарги, дія рішень припиняється лише тоді, коли заявник робить відповідний запит і суд задовольняє це прохання. BAI (Ірландія) відповів – «так», зазначивши, що це відбувається не автоматично, а відповідно до політики, яку здійснює BAI. TJA (Естонія), обравши два варіанти – «так, за рішенням суду» та «ні», зауважив, що загалом подання апеляційної скарги не призупиняє дії рішення НРО. З-поміж тих, хто відповів «ні», IMC (Ісландія) зазначив, що виняток становлять щоденні штрафи: якщо впродовж 14 днів від дня повідомлення відповідному постачальнику медіапослуг рішення про накладення щоденних штрафів порушується справа про визнання цього рішення недійсним і якщо це питання вимагає першочергового розгляду, то щоденні штрафи не збираються, поки не буде прийнято рішення за апеляційною скаргою. Незважаючи на порушення справи про визнання цього рішення недійсним, щоденні штрафи лишаються чинними для відповідного постачальника медіапослуг. CSA (Франція) повідомив, що відповідно до статті L4 Кодексу адміністративної юстиції, за винятком окремих положень законодавства, судові вимоги не мають стримувальної дії, якщо тільки цього не вимагає судочинство. Винятком із цього загального принципу є випадки, коли апеляційна скарга подається проти рішень, які були оголошені без попереднього повідомлення, вона призупиняє дію рішень CSA, якщо тільки вони не вмотивовані станом громадського порядку, безпеки чи здоров’я (стаття 42-9 Закону № 86-1067 від 30 вересня 1986 року). Крім того, MEDIETILSYNET (Норвегія) відповів – «ні», але зазначив, що NMA або Рада з питань апеляційних скарг у сфері ЗМІ можуть винести рішення про призупинення дії рішення НРО.

7.16. Чи були останнім часом законодавчі або урядові втручання, які могли б потенційно вплинути на рішення? 2 НРО відповіли – «так» (Валлонія (Бельгія), Норвегія). 29 НРО відповіли – «ні» (Австрія, Фландрія (Бельгія), MEDIENRAT (Бельгія), Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чехія, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ісландія, Ірландія, Італія, Литва, Люксембург, Мальта, Чорногорія, Нідерланди, Польща, Словаччина, Словенія, Іспанія, Швеція, Швейцарія, Сполучене Королівство). 2 НРО не відповіли на це запитання (Латвія, Португалія). З-поміж двох ствердних відповідей на увагу заслуговує CSA (Валлонія Бельгії), який зазначив, що в деяких справах рішення щодо порушення договору про управління компанією суспільного мовлення призвели до перегляду договору про управління. MEDIETILSYNET (Норвегія) відмітив, що апеляційні скарги стосовно класифікації фільмів будуть направлятися до Ради з питань апеляційних скарг у сфері ЗМІ, коли новий закон про захист неповнолітніх набуде чинності. Нещодавно був опублікований публічний звіт із пропозиціями до Ради з питань апеляційних скарг. У ньому запропоновано створити замість багатьох невеликих спеціалізованих рад одну велику централізовану раду, яка б мала справу з адміністративними рішеннями. З-поміж заперечних відповідей варто звернути увагу на відповідь IMC (Ісландія), який зазначив, що ні уряд, ні парламент прямо не здійснювали втручань, проте вони робили запити до Комісії з питань ЗМІ щодо конкретних справ і конкретних типів справ. BA (Мальта) повідомив, що НРО очікує на рішення Апеляційного суду вслід за рішенням Першої палати Суду у цивільних справах стосовно діяльності виконавчого директора як позивача у справах за скаргами проти станцій.

Додаток 7

Підписано до друку 28.04.2017. Формат 60х84/8. Умов. друк. арк. 9,77. Папір крейдований. Друк офсетний. Наклад 500 прим. Видавництво «К.І.С.» 04080 Київ–80, а/с 1, тел. (044) 462 5269 http://kis.kiev.ua Свідоцтво про внесення до Державного реєстру суб’єктів видавничої справи ДК №677 від 19.11.2001 р. Надруковано ТОВ «Дорадо-Друк» 09000, м. Сквира, вул. Щорса, 7 (044) 501–75–69 www.dorado-druk.com.ua Свідоцтво про внесення суб’єкта видавничої справи до Державного реєстру ДК № 2600 від 01.09.2006 р.