EL PMOTEDU, COMO EL MONSTRUO DE FRANKESTEIN

O como un POET o un POEL no es igual a un PMOTDU y un PMOTDU no es igual PMOTEDU, la trampa está en una letra.

La población local y los usuarios históricos aprendimos a vivir con los Programas de Ordenamiento Ecológico Territorial - POET- (basados en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente). Estos instrumentos de regulación han estado operando algunos desde hace más de 20 años. Lo que las poblaciones y los grupos locales han estado pidiendo es la actualización de estos instrumentos. En el inter, hace unos años surgieron los Programas de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Urbano (basados en la Ley General de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano) o PMOTDU. Como antecedente sucede que, desde la creación del municipio de Bacalar, en el año 2011, se había generado un vacío legal en materia de ordenamiento territorial, debido principalmente a que el instrumento que regulaba su territorio había sido el del municipio de Othón P. Banco, municipio del que se independizaron. Pero una vez que Bacalar logró su autonomía como entidad municipal, la porción que les incluía se dejó como ordenamiento que no incluía el municipio, sino una zona de influencia en torno a la laguna. La comunidad comenzó a insistir a las autoridades la urgencia de contar con un Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial para todo el municipio, como el que ya contaban los municipios de Othón P. Blanco, Solidaridad, Tulum, Cozumel y Benito Juárez. En algún momento, alguien en el gobierno del Estado de Quintana Roo pensó que sería una fantástica idea agregarle un componente adicional a este instrumento: lo ecológico, y terminamos con un Programa Municipal

de Ordenamiento Territorial, Ecológico y de Desarrollo Urbano, lo que no solo resultó confuso, pero además amenazó complicar aún más el marco regulatorio que ya estaba de por si traslapado y desarticulado. Si pudiera resumirlo sería:

• POEL y POET son para ordenar todo el territorio fuera de

Asentamientos Humanos (cuyas UGA se remiten al Programa de

Desarrollo Urbano –PDU- correspondiente) • PMOTDU, creado a nivel federal por la Secretaria de Desarrollo

Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), ordena todos los instrumentos del Asentamiento Humano y sus zonas de crecimiento previstos: PDU y todos los instrumentos. • PMOTEDU, creado por el gobierno del estado de Quintana Roo, es una mezcla de POEL, POET, PDU y PMOTDU. Que no solo los traslapa, sino que los duplica y en algunos puntos los contrapone. El PMOTDU se pensó en su origen para ordenar los asentamientos humanos, es decir, para llenar ese vacío de planeación territorial que eran las localidades y sus reservas de crecimiento, donde los Programas de Desarrollo urbano eran el instrumento al que los Ordenamientos Ecológico Territoriales nos remitían cuando una o varias UGA caían en un asentamiento humano. En la ley federal están bien definidos, pero en el estado de Quintana Roo se quiso hacer algo innovador y se creó un monstruo tipo Frankenstein que reunía de manera tosca y desarticulada los instrumentos de planeación y desarrollo urbano y territorial de la ley de asentamientos humanos, y el ordenamiento ecológico de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, y sus respectivas contrapartes estatales. Y no ha salido bien. ¿Que está mal con este instrumento? Tomando como ejemplo el instrumento que en 2020 se estaba elaborando para el municipio de Othón P. Blanco, éste utilizó la misma estrategia de diseño e implementación que con los instrumentos que ya hemos estado discutiendo (Ramsar, ANP y PROTUR) en los cuales se le asignó a un consultor y este lo estructuró mediante una revisión de literatura y de instrumentos preexistentes como diagnóstico, para la selección de los criterios y de la estructura, el enfoque, la estrategia, y luego se intentó validar con algunas consultas y talleres o reuniones con diferentes actores que básicamente pertenecían al gobierno

y posteriormente trataron de convocar la solidaridad de la comunidad haciendo una serie de consultas al final.

Cómo era de esperarse los miembros de las comunidades que tuvieran la oportunidad de asistir a estas reuniones de presentación y supuesta pre validación del instrumento, se encontraron con un documento deficiente donde no se incluían ni proporcionaba el modelo completo para revisión previa, faltaban unidades de gestión dentro de la planeación unidades que eran claves dentro del modelo que querían impulsar para en este caso Othón P. Blanco, sobre todo cercano a la laguna de Bacalar y no se proporcionaron planos ni archivos de base – el diagnóstico - que pudieran revisarse con antelación para poder evaluar la base de las propuestas y del alcance de la zonificación.

Durante la presentación del modelo por parte de los consultores, hubo una serie de cuestionamientos y solicitudes de información canalizados a través de escritos por parte de grupos de actores locales y sus cuerpos técnicos, pero que no fueron respondidos por la autoridad correspondiente que era el municipio, quien era la entidad a cargo del instrumento.

Algo similar sucedió en el proceso de elaboración del PMOTEDU Bacalar. Para este caso es necesario puntualizar que la exigencia de la comunidad por un POET actualizado, y se les mostro como diciendo, ahí está lo que pidieron…y les dieron el PMOTEDU, lo que obviamente causó enojo generalizado por lo que se les presentó. El 10 de agosto de 2020 el Congreso del Estado de Quintana Roo recibió un documento del secretario de medio ambiente Efraín Villanueva Arcos donde se comprometió a dejar de presionar institucionalmente para crear un Área Natural Protegida pero sí a impulsar la consolidación del ordenamiento. Lejos de actualizar el ordenamiento existente, que era la solicitud de las comunidades, el gobierno estatal les presentó un PMOTEDU (Programa Municipal de Ordenamiento Territorial, ECOLOGICO y de Desarrollo Urbano), el Frankenstein quintanarroense que intentaron hacer pasar por el POET a la población que la comunidad estaba requiriendo, y como PMOTDU –sin la E, De nuevo, las comunidades respondieron técnica y políticamente con una negativa generalizada. El nivel de desarticulación, cinismo y mezquindad de las instancias de gobierno por hacerse de mecanismos para tener sus

tajadas de la ordenación y control de territorios queda ejemplificado en esta conversación que tuvimos con el director estatal de ordenamientos, en octubre de 2020, con respecto al alcance del PMOTEDU Bacalar, que estaban proponiendo: ¿Este instrumento (el PMOTEDU Bacalar) integra a todos los instrumentos de planeación? Si ¿Entonces, los instrumentos integrados se van a derogar? No ¿Entonces solo se van a duplicar? Si ¿Por qué no solo se coordinan y articulan lo que ya existe? No es sencillo Entonces ¿es más fácil que cada quien haga su instrumento? Si

Octubre de 2020. En reunión convocada por la Secretaría de Medio Ambiente del Estado de Quintana Roo.

Existe una cerrazón, disfrazada de incapacidad total de las instancias de gobierno de generar realmente esfuerzos articuladores, porque realmente nadie quiere soltar sus instrumentos, que les dan ese control y poder, y obviamente acceso los financiamientos, e incluso a los beneficios de actos no legales. Nos vamos complicando con la sobrerregulación porque no hay la disposición, ni la sensibilidad para realmente ponerse de acuerdo y articular todos estos instrumentos. O hay toda la intención de, sobre cualquier sentido común, colocar otro ladrillo encima a la pared de controles y poder que los miembros de la tríada buscan realmente para traducirlo en beneficios, al empalmar otro instrumento, manejado por una instancia que antes no tenía tajada tan jugosa en el negocio ambientalista neoliberal, en este caso la SEDATU estatal y los municipios. Para que los ordenamientos funcionen requieren de otros instrumentos operativos, y en el caso de Bacalar los faltantes están bajo la responsabilidad del municipio: Programa de Desarrollo Urbano no solo de la población de Bacalar, pero de Buenavista y Pedro A. Santos, que se localizan a la orilla de la Laguna; tampoco han tenido prisa por crear los reglamentos municipales de construcción, fortalecer los de medio ambiente, regular los tiraderos de basura o hacer una gestión efectiva para resolver el problema de contaminación. Para regular las embarcaciones y todo lo referente a lo náutico en el cuerpo de agua se le concedió a la

Administración Portuaria Integral de Quintana Roo (APIQROO) en 2014 la concesión de la administración de la Laguna de Bacalar. Ya para 2014, antes de tener el reglamento aprobado, se anunció públicamente: que Bacalar contaba ya con un instrumento que regulaba las operaciones de embarcaciones, infraestructura para esas actividades y recintos portuarios, garantizando la protección del cuerpo de agua. Cuando se validó ese mismo año las reglas y la zonificación incluyeron la designación de áreas para atracaderos, espacios para tránsito de embarcaciones pequeñas, motos acuáticas y se la delimitación de las zonas de amortiguamiento, donde no se permita la navegación a ningún tipo de embarcación.

Municipio y APIQROO implementan desde 2014 el reglamento para verificar que las embarcaciones que brindan los servicios turísticos, cuenten con los permisos correspondientes. A pesar de que esta regulación está vigente desde 2015, cuando en 2017 se emitió la propuesta de Área Natural Protegida por parte de la CONANP, quedó en evidencia la falta de comunicación y de coordinación interinstitucional cuando la directora de APIQROO declaró que la institución federal (CONANP) no sabía que la Laguna estaba ya concesionada a APIQROO para su administración.

Las reglas de operación de APIQROO están supervisadas y son actualizadas por un Comité de operación, regulan aspectos como las áreas e instalaciones del puerto, los horarios del puerto, la navegación interior del puerto, los servicios portuarios, las maniobras marítimas en la laguna, la disponibilidad de la información estadística, todo lo referente a seguridad e higiene en instalaciones portuarias, muelles, embarcaciones y en general en personas, el control ambiental y prevención de la contaminación y aspectos de vigilancia y protección, así como las sanciones a los que los usuarios y concesionarios se hacen acreedores por incumplimiento del instrumento y las regulaciones aplicables. En un intento de demostrar que no se trataba de una falta de regulación lo que padecía la Laguna de Bacalar realizamos una revisión extensiva de toda la normatividad de aplicación obligatoria en materia ambiental, encontramos 87 instrumentos de regulación o de planeación ambiental. Al realizar la evaluación de los instrumentos de regulación existentes encontramos que, para los temas de residuos, agua, flora, fauna, construcción, operación de proyectos o actividades, pesca, turismo y salud

ambiental, al menos el 6 de cada 10 instrumentos regulan uno o más de estos temas. De igual modo revisamos toda la normatividad obligatoria en materia de seguridad y salud aplicable a empresas, organizaciones y el desarrollo de cualquier actividad económica que se desarrolle, un total de 133 instrumentos aplicables que tocan aspectos de construcción, operación, si se refieren a personas, edificios, embarcaciones u otras instalaciones.

Como ya tuvimos oportunidad de revisar cuando hablamos de Ramsar, a partir de 1999 los acuerdos, convenios o tratados internacionales que México ha firmado están solo por debajo de la Constitución y por encima de cualquier otro instrumento regulatorio. En este aspecto se cuenta con al menos 47 instrumentos de política que amparan temas de atmósfera, ozono, cambio climático, biodiversidad (flora y fauna), desarrollo urbano y vivienda, forestal, medio ambiente y desarrollo sostenible, patrimonio cultural y natural, pesca, población, salud, social, desertificación, agropecuario, sanidad vegetal, alimentación. No se trata de falta de regulación en el cuerpo de agua, se trata de la urgencia de la articulación de los instrumentos existentes y la creación de los instrumentos faltantes que ayuden a resolver la problemática de planeación urbana, en este caso el Programa de Desarrollo Urbano. El análisis realizado si aporta la necesidad de crear o actualizar varios instrumentos clave para ordenar el territorio y varias actividades que cuentan con vacíos legales. El poblado de Bacalar que colinda con la laguna, es una cabecera municipal y no cuenta con un instrumento que planifique y regule su crecimiento urbano, requiere un Programa de Desarrollo Urbano coherente, que considere los retos de desarrollo equilibrado y justo que se presentan en el marco actual de impulso regional, con una visión a largo plazo, con cuidado y previsión para los temas ambientales, pero sin dejar de lado lo social, para no volverse otro instrumento que privilegie el desarrollo sustentable desde la visión neoliberal, como suele suceder, y como ha venido sucediendo en los polos de desarrollo turístico en otras localidades del estado, donde se privilegió la calidad en el diseño urbano y servicios para los grandes capitales mientras se invisibilizaban las necesidades del resto de la población que terminó ubicada en las famosas regiones con enormes carencias o en cinturones de miseria, bajo condiciones de vida paupérrimas.

Tomando en consideración que son dos municipios los que comparten la Laguna de Bacalar, es necesario realizar acciones coordinadas para establecer mecanismos e instrumentos coherentes, porque el cuerpo de agua funciona como un sistema integral. Actualmente el 70% de la laguna, del lado de Othón P. Blanco, al este, posee una política de protección, mientras el 30 % del cuerpo de agua, al oeste, del lado de Bacalar cuenta con una política que permite su utilización. Ambos polígonos divididos por una línea imaginaria que parte prácticamente por el medio del cuerpo de agua.

Es urgente articular los instrumentos existentes, construir los instrumentos faltantes, actualizar los que lo requieran y establecer una estrategia coordinada de implementación, desde la participación real y no, como sigue sucediendo, desde la simulación de participación.