Lucha contra la corrupción - Proy-Ley Cód. Proc. Penal TUC by Legislador Fernando Valdez

PROYECTO REFORMA CPPT -‐ LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

San Miguel de Tucumán, Noviembre de de 2014

Sr. Presidente de la Honorable Legislatura de la Provincia de Tucumán: Tengo el agrado de elevar por su intermedio el siguiente proyecto de ley de modificación del Código Procesal Penal de la Provincia de Tucumán. A continuación, expongo los motivos por los cuales considero necesaria la reforma propuesta: 1. La Participación de las Víctimas como Querellantes La tendencia actual de fomentar la participación de víctimas en procedimientos constituyó un avance en el sistema procesal Argentino. El Código Procesal Penal original dio un monopolio al Estado para perseguir las condenas de imputados1. Originalmente prohibió que las víctimas querellasen, con el fin de inculcar la justicia impersonal en vez de la venganza, y para mantener una separación entre los juicios civiles y penales2. Sin embargo, actualmente hay consenso respecto a los procesos 1

Maier, B.J., Derecho Procesal Penal II, Parte General. Sujetos Procesales. Ed. Del Puerto. Buenos Aires, 2004 (en lo sucesivo “Maier”), págs. 588, 644-‐645.

Ibid., págs. 605-‐606.

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deben también considerar los intereses de la víctima, aparte de los intereses penales del Estado, porque fue aquella la afectada directa por el hecho punible3. Muchos países han seguido esta línea, cambiado su código procesal penal, para crear un espacio donde las víctimas desempeñen un papel importante en el proceso. La querella de una víctima aporta varios beneficios al sistema penal, a continuación nos referiremos –brevemente-‐ a algunos de los principales. Primero, la víctima durante el desarrollo del proceso suele que ser la mayor proveedora de conocimientos4. Son pocos los casos en que la víctima no es un testigo imprescindible, y su importancia es mayor mientras más complejos son los datos en una causa. Además, la víctima como querellante es una forma de control externo de los órganos estatales que realizan las instrucciones y resuelven los procedimientos5. En ese sentido, las agencias, como el Ministerio Público, actúan en el proceso a través de funcionarios públicos que, por su multitud de tareas y su propia rutina de trabajo, suelen no adaptarse lo suficientemente a los datos únicos de una causa concreta6. En cambio el querellante funciona como un agente dinamizador que contrapesa la burocracia y enfoca los procedimientos en los temas más relevantes. Su participación

Ibid., págs. 610-‐613; Romero Villanueva, Horacio, El Derecho Legislación, “El proceso penal argentino frente a un nuevo sujeto procesal”, publicada en EDLA, n° 4 (2010-‐A), páginas 9 a 18, disponible en http://legislacion.elderecho.com.ar/index.php?accion=11&id_documento=9418 4

Maier, págs. 611-‐612.

Ibid., págs.. 612-‐613.

Ibid.

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va en directa relación con la aplicación racional y rápida de las leyes al hecho punible; y la búsqueda de lo que realmente sucedió7. Por otra parte, el querellante representa mejor sus derechos en la causa, asegurando la reparación del daño que él sufrió. Con respecto a lo anterior vale recordar que la reparación de la víctima ha sido reconocida como uno de los fines de la ley penal8. Por último, y desde una perspectiva sistémica, la víctima como querellante representa la participación ciudadana que está garantizada en la Constitución, e impulsa al gobierno a actuar en conformidad con sus responsabilidades. En este mismo sentido, como representante de la ciudadanía afectada, el querellante impulsa al fiscal, y a otros órganos estatales, para avanzar en el proceso, de manera que vindica el interés colectivo. Extensión de la definición de víctima Para extender estos beneficios a más procesos judiciales, la tendencia moderna es ampliar la definición de “victima” para abarcar asociaciones que representan derechos supraindividuales. La definición tradicional de la “victima” en Argentina la describe como si pudiera ser sólo un individuo: “persona particularmente ofendida por un delito de acción pública.” (CPP, 82, I.) Esta definición no cabe con la realidad de que muchos delitos también lesionan derechos compartidos con parte o toda la sociedad—derechos colectivos y/o difusos. De hecho, para proteger “los derechos de incidencia colectiva”, el artículo 43 de la Constitución nacional declara que “el afectado” y “las asociaciones que propendan a esos fines” podrán interponer una acción contra autoridades públicas. 7

Ibid., págs.. 587, 606.

Ibid.

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Estos derechos de incidencia colectiva, se encuentran caracterizados por la existencia en ellos un interés difuso o colectivo que ha sido definido como “aquél que no pertenece a una persona determinada o a un grupo unido por un vínculo o nexo común previo, sino que corresponde a un sector de personas que conviven en un ambiente o situación común. Es decir, se trata de un bien que pertenece a todos y al grupo, pero que es indivisible, por lo que la satisfacción del interés respecto de uno de ellos importa la de todos”9. El reconocimiento de intereses difusos o colectivos, cuya titularidad es compartida por muchos ciudadanos, ha dejado al descubierto que tutela jurisdiccional efectiva resulta improbable bajo los predicados de la litigación individual clásica o tradicional. Así, se ha señalado que “el cambio de enfoque –de la historia individual a la historia colectiva– no puede dejar de reflejarse en el cuadro de relaciones sociales reguladas por el derecho y, fundamentalmente, el derecho procesal debe dar una respuesta, una solución práctica a los problemas”10. Con respecto a la legitimación para la tutela de intereses supraindividuales, ésta puede ser concedida tanto a personas físicas como a personas jurídicas – organizaciones sociales privadas o públicas...– o grupos –sin personalidad. Al respecto resulta evidente que las organizaciones intermedias son las que de mejor manera nuclean y tutelan estos intereses difusos de la sociedad civil.

cfr. Angelina de De la Rúa, La protección de los llamados intereses difusos en la Constitución Nacional y la Constitución de la Provincia de Córdoba, LL 1996-‐B-‐789.

316.

Pereira Campos, Santiago, Santiago. 2000, “Intereses difusos y efectos de la cosa juzgada”, Montevideo, Estudios en homenaje al profesor Enrique Vescovi, Fundación de Cultura Universitaria, p.

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Otros países en la región ya han adaptado sus códigos procesales penales para aprovechar la participación de las asociaciones como querellantes en ciertas causas. Podemos mencionar a Bolivia, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Paraguay, Venezuela1111 y Chile. Este último país no solo permite en una serie de casos, desde el establecimiento de su Código Procesal Penal el año 2000, la participación de las personas (naturales o jurídicas) como querellantes, sino que específicamente establece esta facultad respecto de delitos cometidos por un funcionario público que afectaren derechos de las personas garantizados por la Constitución o contra la probidad pública12. También dos Provincias Argentinas, Chubut y Río Negro, dispusieron en sus Códigos13 que las asociaciones que defienden intereses difusos o colectivos, pueden querellar en causas donde estos intereses están implicados, como las causas de delitos de corrupción. En los casos en que se ha aceptado a las organizaciones como querellantes, los beneficios que estas intervenciones han quedado plasmados en los procesos. Así, en las causas de delitos por crímenes de lesa humanidad ocurridos durante la pasada dictadura en Argentina, se ha visto una mejora patente en los procedimientos que venían por años paralizados, al ampliarse la definición de “víctima” a través, primero de la jurisprudencia, y luego con el reconocimiento expreso otorgado por la Ley 26.550. 11

Brasil, art. 37 de CPP; Bolivia, arts. 76, inciso 4 y art. 78 de CPP; Costa Rica, arts. 70 y ss. de CPP; El Salvador, art. 12, inciso 4 y art. 302 y ss.; Guatemala, art. 117, inciso 4 y art. 302 y ss.; Paraguay, art. 70 de CPP; y República Boliviarana de Venezuela, arts. 118 y 301 ss. de CPP

Código Procesal Penal. Art. 111 inc.2.

Arts. 36 y 38, CPP Chubut, y art. 71, inc. 2 CPP Río Negro.

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Efectivamente, mediante esta norma, se reconoció legalmente a las asociaciones intermedias poder querellarse en delitos de lesa humanidad y graves violaciones a los derechos humanos. Estas asociaciones han tenido la capacidad de investigar y organizar la gran cantidad de pruebas y testigos que están implicados en estas causas grandes y complejas. Sus contribuciones han sido muy importantes, sobre todo por el tiempo transcurrido desde que ocurrieron los hechos que se investigan, lo que hace difícil probar que sucedió en aquella época14. Los delitos de corrupción, comparten algunas características con aquellos que están relacionados con las violaciones a los derechos humanos y constituyen crímenes de lesa humanidad. En ese sentido, la participación de las asociaciones dedicadas a la lucha contra la corrupción en una causa penal, podría traer los mismos beneficios en cuanto al trámite del proceso y la reparación del daño. 2. El vínculo entre la Corrupción y las graves Violaciones de DDHH Según la tendencia actual, se considera que “la participación de la sociedad civil en el monitoreo de casos de corrupción es un derecho no sólo reconocido en las convenciones internacionales que regulan la materia, sino también una manifestación propia del derecho a la libertad de expresión en una comunidad democrática. En esta medida, el derecho a conocer el desarrollo de los procesos anticorrupción y, litigar en los mismos, es un estándar propio de derechos humanos y del sistema de políticas anticorrupción.”15. En ese sentido, Fabián Salvioli, miembro del Comité de Derechos 14

Trigona, Marie: “Caso sobre derechos humanos en Argentina que marca un hito lleva a juicio a la tortura”, 11/12/09, disponible en http://www.inesc.org.br/noticias-‐es/2010/jeneiro/caso-‐sobre-‐ derechoshumanos-‐en-‐argentina-‐que-‐marca-‐un-‐hito-‐lleva-‐a-‐juicio-‐a-‐la-‐tortura 15

Consejo Internacional para el Estudio de los Derechos Humanos. Christian Gruenberg y Pedro Biscay “Proyecto Sobre Corrupción y Derechos Humanos”. 2007. Más información véase http://www.ichrp.org/es/proyectos/131?theme=8

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Humanos de Naciones Unidas, sostiene que “es probable que la lucha contra la corrupción nos lleve en el plano de los derechos humanos a la identificación del derecho humano a la transparencia, o como preferimos denominarlo, el derecho de la sociedad a una política pública transparente siguiendo un camino semejante al derecho a la verdad”16. Para comprender de manera más clara el vínculo entre corrupción y derechos humanos se puede acudir tanto a la doctrina como a la normativa internacional para ver qué tienen en común ambas nociones, al observar su contenido y características. Derechos Humanos Una de las más reconocidas definiciones de derechos humanos es la que hace Pedro Nikken, quien señala que la noción de derechos humanos se corresponde con la afirmación de la dignidad de la persona frente al Estado, que toda persona por el hecho de serlo tiene derechos frente al Estado, que éste o bien tiene el deber de respetar y garantizar, o bien está llamado a organizar su acción a fin de satisfacer su plena realización. Estos derechos, “atributos de toda persona e inherentes a su dignidad, que el Estado está en deber de respetar, garantizar o satisfacer son los que hoy conocemos por derechos humanos17. Sin embargo, no hay ninguna definición que haya sido

Salvioli Fabián. “Transparencia y políticas públicas: dimensiones contemporáneas de los Derechos Humanos” en Protección Internacional de Derechos Humanos y Estado de Derecho. “Studia in honores Nelson Mandela”, Joaquín González Ibáñez (dir.), Grupo Editorial Ibáñez, Bogotá, Colombia, 2009.

Nikken, Pedro. “El concepto de derechos humanos”; en “Estudios Básicos I”; Ed. Instituto

Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 1994

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adoptada por la comunidad internacional, definiéndose comúnmente los derechos humanos por su violación, que salvo un único delito por materia (la violencia contra la mujer), tiene como agente perpetrador al Estado o sus agentes, y a otros actores siempre que cuenten con su aquiescencia. Requisitos: 1-‐ Violación de uno o más derechos establecidos en el marco del derecho internacional de los derechos humanos. 2-‐ Cometido por agentes (funcionarios públicos) del Estado, o con su aquiescencia. Salvo un delito regulado por materia que es la violencia contra la mujer, que es considerada violación de derechos humanos independiente del sujeto activo. Corrupción Con respecto a la corrupción, de acuerdo con Robert Kiltgaard existen varias definiciones de la misma, pero puede decirse, simplemente, que la corrupción es el abuso de un cargo con fines personales. Este cargo según el autor puede ser público o privado, pero la corrupción es considerada, normalmente, como un fenómeno público. Un individuo abusa de la confianza pública que se le otorga para servir a sus propios intereses o aquéllos del grupo al que pertenece18. En el caso de los actos de corrupción los requisitos son variados, pero nos atendremos al siguiente marco: 1-‐ Uso de poderes, medios y facilidades anexos al ejercicio de una función pública 18

En Naciones Unidas: Subcomisión de Derechos Humanos: 49 periodo de sesiones, Tema 4; Informe final sobre la cuestión de impunidad de violaciones de los derechos humanos (derechos económicos, sociales y culturales), preparado por el Sr. El Hadji Guissé, Relator Especial, de conformidad con la resolución 1996/24 de la Subcomisión; Ítem 4 “La Corrupción”, párrafo 71.

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2-‐ Reporta un beneficio o ventaja ilegal ya sea al funcionario que lo comete, a un particular, o a ambos. 3-‐ Afecta negativamente el interés público o el bien común al desviar fondos estatales para fines particulares. Vulnerándose de esta manera los derechos de la población en general. El vínculo En un análisis básico podemos observar la clara vinculación jurídica cuando al ocurrir uno de estos hechos de corrupción (acto u omisión) se cumplen –a la vez-‐ los requisitos de una violación de derechos humanos. Por otro lado, en un análisis previo, podemos agregar que con respecto al contenido de aquellos, dentro del derecho internacional de los derechos humanos, se ha establecido que una de sus características esenciales es la progresividad. Esta característica implica que existe un aumento progresivo de contenidos en los derechos humanos, una constante creación de nuevos órganos y procedimientos, y una interpretación progresiva basada en el principio pro persona. Este principio ha sido definido por Mónica Pinto como “el criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre”19. 19

Mónica Pinto. “El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la regulación de los derechos humanos” en “La aplicación de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales”; Centro de Estudios Legales y Sociales, ed. Del Puerto, Buenos Aires, Argentina, 1997.

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En virtud de este principio, las normas que regulan la tutela a los derechos humanos no son rígidas ni se refieren a delitos determinados en un espacio y tiempo, sino que tienen un contenido progresivo que abarca las nuevas modalidades de violación así como los derechos que se van reconociendo por la comunidad internacional. Otro vínculo refiere al agente perpetrador. La responsabilidad del Estado es clara en materia de corrupción, ya que incumple con las obligaciones de respeto y garantía. Incumple la obligación de respeto al facilitar el cumplimiento del delito directamente a través de sus agentes, además de no adecuar el derecho interno a las convenciones ratificadas (Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, por ejemplo), y con la de garantía, al no impedir que las conductas de particulares intervengan, y no sancionar a los responsables. Sobre el asunto, Fabián Salvioli agrega que los esfuerzos deben “estar dirigidos a establecer doctrinal y jurisprudencialmente la responsabilidad internacional que pueda caberle al Estado, y la agilización de mecanismos internacionales para vindicar derechos humanos violados por hechos generales de corrupción. Las esferas domésticas tienen que recorrer un camino equivalente, el cual no puede omitir el efectivo juzgamiento y condena individual que pueda corresponderle a una persona que comete un hecho de corrupción”20. 2.1. La Corrupción como violación a los Derechos Humanos La responsabilidad del Estado La corrupción suele verse como un mal que aqueja a la sociedad, pero pocas veces es vista como una violación clara a los derechos humanos. Se suelen pensar los delitos de 20

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corrupción como económicos sin mirar la vinculación que tienen con la vulneración de derechos esenciales. La responsabilidad de un Estado en una violación de derechos humanos se verifica en el incumplimiento de las obligaciones, de acción u omisión, nacionales o internacionales, establecidas en materia de derechos humanos. Desde un criterio moderno, la corrupción es considerada uno de los mayores obstáculos en el cumplimiento de la obligación estatal de promover y proteger a los derechos humanos21. En un país en el que la corrupción es sistemática, son numerosos los derechos humanos que se ven afectados en cuanto al cumplimiento de la obligación del Estado de garantizarlos. En ese sentido, cabe recordar que los Estados tienen con respecto a los derechos humanos distintas obligaciones, entre ellas: 1) Adecuar el orden jurídico interno con los compromisos internacionales asumidos y, con mayor razón, que no debe lesionar los derechos humanos a través de acciones u omisiones de uno de sus órganos o funcionarios. 2) Asegurar la efectividad de los derechos a todas las personas bajo su jurisdicción, con todos los medios a su alcance. Esta obligación implica prevenir, proteger, investigar y sancionar posibles violaciones a los derechos humanos. En los derechos económicos, sociales y culturales, el Estado debe establecer políticas públicas de manera inmediata y eficaz, ya sea para el cumplimiento de obligaciones de resultado en cuanto al derecho, como en el caso de las libertades sindicales, o en cuanto a la medida para una progresiva realización de derechos, como sucede con la vivienda o la alimentación. Sin embargo, la corrupción socava, erosiona o bloquea aquellas políticas públicas, en cuanto quita o desvía fondos destinados a llevarlas adelante. Así, la corrupción por lo general viola los derechos esenciales de los grupos más vulnerables (trabajadores inmigrantes, discapacitados, mujeres, niños, etc.).

Equipo Nizkor: “Corrupción y derechos humanos”, en http://www.derechos.org/nizkor/corru/

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Estos grupos dependen, en su mayoría, de los servicios públicos y la asistencia del Estado para cubrir sus necesidades básicas. Aquí donde la corrupción también los afecta al dañar muchas veces la calidad con la que aquellos se prestan. Cuando hay corrupción en la provisión de servicios públicos se afecta la disponibilidad, accesibilidad y calidad de éstos. Si la corrupción afecta los servicios básicos del Estado, con ella –por ejemplo-‐ se verá perjudicada la salud pública (por ejemplo, los hospitales se ven privados de materiales). Se agravará la inseguridad ciudadana o se afectará el desarrollo de los programas sociales (por casos los programas alimenticios no llegarán adonde se necesitan). Igualmente, por ejemplo, las escuelas podrían no brindar una educación de calidad porque el presupuesto se ve afligido (con sus consecuencias en los sueldos de los maestros y en la mala infraestructura. En todos los casos los sectores vulnerables de la sociedad son quienes están en peores condiciones para superar los perjuicios que conlleva un hecho de corrupción. En resumen, en un país donde hay corrupción se arruinan las oportunidades de las personas y descienden sus niveles de vida. Por otro lado, la corrupción también afecta más a los sectores vulnerables en cuanto a la clara desventaja a la hora de defender sus intereses. Así se termina por reforzar la exclusión social a la que están expuestos. En general, cuando en un país hay altos niveles de corrupción, las personas no tienen un real acceso a la justicia. En síntesis, si existe corrupción, el Estado no estará cumpliendo con sus deberes de protección y garantía en el marco de los derechos humanos. Así nos encontramos con más pobreza, menos salud, educación, vivienda adecuada, alimentación, etc. Estamos ante la no utilización al máximo de los recursos del Estado para dar plena efectividad a los derechos económicos, sociales y culturales. El impacto de la corrupción en los derechos económicos, sociales y culturales tiene directa relación con su protección, establecida bajo el criterio de “desarrollo progresivo”, así, los instrumentos internacionales señalan que deben llevarse adelante políticas hasta el máximo de los recursos disponibles. Esto señala obligaciones inmediatas en cuanto debe lograrse progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. 2014 -‐ Bicentenario de la creación de la Provincia de Tucumán y Centenario de la Fundaciónde la Universidad Nacional de Tucumán

Los derechos civiles y políticos, se ha considerado tradicional y erróneamente, que consisten para el Estado en meras obligaciones de omisión (Ej: no torturar), con lo que no se necesitarían políticas por parte del Estado ni destinación de recursos. Sin embargo, estos derechos encierran obligaciones positivas en cuanto a establecer medidas que aseguren la no violación (Ej: la capacitación del personal penitenciario o el mejoramiento de las condiciones carcelarias). En estos casos el Estado debe destinar fondos en orden a establecer políticas públicas de prevención y es ahí donde la corrupción puede afectar seriamente, mediante el desvío de los recursos destinados, al cumplimiento de estas obligaciones. La corrupción -‐a su vez-‐ genera por sí misma discriminación, desigualdad de trato, es fuente de apropiaciones abusivas y origen de prácticas que suprimen o debilitan la transparencia, la libre concurrencia y la libertad de contratación, en perjuicio de los bienes públicos y privados. Sus efectos la convierten en una amenaza para la sociedad democrática y el Estado de Derecho, ya que debilita la fuerza de las normas establecidas por los poderes públicos y propicia circunstancias que alientan a los funcionarios públicos a situarse por encima de la ley. Además, debilita dos de los pilares que sustentan a todo Estado moderno: los derechos fundamentales y la confianza en que se basa el mecanismo de representación democrática. De esta manera se diluye la distinción necesaria entre lo público y lo privado, extendiendo sus efectos sobre el ejercicio del poder y golpeando por igual a partidos políticos, funcionarios y jueces, y relajando las garantías que, en casos extremos, se convierten en meras ficciones22. Como se dijo, los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, conllevan la obligación por parte del Estado de establecer políticas públicas para su cumplimiento. Con respecto a esto, Fabián Salvioli habla incluso del “derecho a la 22

Recurso Casación, “Dra. Piccinini Ana S/ Denuncia S/ Incidente de Apelación” (Expte. Nro. 256/145/09 –ex IA). Fojas 7 y siguientes.

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política pública en derechos humanos” fundado en que el Estado se forma y tiene su razón de ser en la satisfacción de los derechos de las personas bajo su jurisdicción y el medio para esto son las políticas públicas23. Estas políticas requieren recursos que muchas veces son desviados por la corrupción, afectando directamente los derechos de la población más vulnerable. Repercusiones en el Desarrollo Humano La corrupción, además de generar las violaciones antes descritas, y como resultado de éstas, tiene una directa relación con el menor desarrollo humano e ingreso per cápita y el aumento de la pobreza. Por lo demás, desincentiva la colaboración internacional para el desarrollo que pueda recibir un país, al verse como un terreno de prácticas corruptas con captura de rentas por parte de las élites dominantes, distorsionándose el impacto perseguido por este tipo de políticas. En cuanto al desarrollo humano, éste puede analizarse desde los puntos de vista económico y sociopolítico. Desde la cara económica del desarrollo humano, la corrupción afecta de manera directa a una serie de áreas con las que el crecimiento del producto está directamente relacionado como la atracción o ausencia de inversión directa extranjera, la huída de inversiones locales a otros países, y la consecuente ausencia de recursos suficientes para las inversiones en sanidad, educación y programas sociales. Desde la faceta sociopolítica del desarrollo, la corrupción reduce la confianza ciudadana en la función pública y en la legitimidad de la democracia al ser percibidas por la población como fachadas para cubrir el enriquecimiento de algunos grupos en desmedro del resto. 23

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El daño a la confianza pública y la legitimidad de la democracia El buen funcionamiento del Estado descansa en la legitimidad de la que gocen sus autoridades, sentando bases para que el Estado sea regido por actitudes que puedan ser consideradas transparentes por el ciudadano informado, y de este modo salvaguardar su integridad. Lo que se procura amparar es la transparencia del sistema en beneficio de la honestidad de la función pública, como exigencia del principio republicano de gobierno que rige nuestra Constitución Nacional (art. 1° CN); y el derecho a la información de tales actos que poseen los gobernados, garantizándose un mecanismo de control público a las instituciones democráticas. Se trata de que los habitantes comprendan y perciban que quienes son designados para llenar el cargo público, habrán de convertirse efectivamente en administradores en beneficio del bien común. Con esto se busca desincentivar toda pretensión de obtener beneficios indebidos aprovechando el ejercicio del cargo público. La disuasión de cualquier acto que pueda cometer quien asume -‐de un modo u otro-‐ el mandato de representar al pueblo o de tomar decisiones que influyan en sus destinos. Sobre todo tomando en cuenta la vigencia del sistema republicano, democrático representativo, y federal, que nuestra Carta Magna ha adoptado para el gobierno de la Nación (art. 1 CN). Esta importancia ha sido revitalizada mediante la incorporación del nuevo art. 36 en la Constitución Federal de 1994 que, confiriendo relevancia a este tópico, ha exigido explícitamente la sanción de la Ley de Ética Pública. Este artículo señala además, que la Constitución “mantendrá su imperio aun cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático”, señalando que atentará contra el sistema democrático “quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento”. Si nos remontamos a la creación de la norma y a la voluntad creadora en aquel momento, de los debates de la Convención Nacional Constituyente (12ª Reunión -‐ 3ª Sesión Ordinaria 19/20 de julio de 1994) se desprende que este inciso del citado artículo se 2014 -‐ Bicentenario de la creación de la Provincia de Tucumán y Centenario de la Fundaciónde la Universidad Nacional de Tucumán

refiere a la corrupción como vulneración al sistema democrático. El convencional constituyente, Dr. Antonio Cafiero señaló que “el artículo proyectado incluye otra novedad en el sistema constitucional argentino y comparado. Equipara la corrupción con un delito que tiene el mismo significado que el atentado contra el sistema democrático. (…) Si queremos conservar esta forma de gobierno, uno de los males de la democracia que deberemos atacar es el de la corrupción, que es lo que un autor moderno denomina como la cleptocracia. Justamente en este mal —que se extiende por las democracias más avanzadas, por las menos avanzadas y por las más subdesarrolladas— los enemigos de la democracia encuentran el elemento en el que basar sus críticas a un sistema en el que no creen psicológica, social ni políticamente (…) La inclusión de esta cláusula constituirá una señal que los constituyentes del 94 le enviamos a toda la sociedad argentina. Nosotros somos los primeros en asumir el reto de la lucha contra la corrupción; nosotros somos quienes queremos que en el documento máximo que estamos reformando se inscriba el principio de que sin ética no hay democracia y que con corrupción vuelve el totalitarismo”. En igual sentido el convencional Dr. Richard Gustavo Battagion agregó que “No basta con condenar la corrupción. La sociedad espera de nosotros que seamos capaces de diseñar mecanismos que, por fin, permitan detectarla. Quizás no haya muchas cosas más importantes que podamos resolver en esta reforma que una respuesta a este flagelo que corroe los perfiles estructurales de las instituciones de la República”. El articulo 36 C.N. reviste el triple carácter de Declaración, Derecho y Garantía al mismo tiempo. Lo hace enfatizando la defensa del orden constitucional y vincula inescindiblemente la ética al Estado de Derecho, estimando que atentan contra el sistema democrático constitucional, tanto quienes se levanten en armas contra ella (usurpando funciones para las cuales no fueron elegidos), como aquellos que ocupándolos por elección popular o por designación de acuerdo a los procedimientos constitucionales, corrompen y desnaturalizan el fin de sus actos, postergando el bien común y el bienestar general preambular en beneficio particular.

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El corrupto viola Derechos Fundamentales porque desvía recursos y fondos imposibilitando su ejercicio. Aunque el precepto constitucional no alcanza solamente a quienes son funcionarios públicos, sino que está dirigido a la ciudadanía en general. Ello por cuanto corresponde a la sociedad comprometerse en la actuación del control ético del sector público activando los remedios jurídicos contra la corrupción. Por otra parte, la necesaria vinculación entre democracia y comportamientos éticos enlazada en nuestro art. 36 CN se enfatiza con la Carta Democrática Interamericana de la Organización de Estados Americanos. Allí se considera que “el crecimiento económico y el desarrollo social basados en la justicia y la equidad y la democracia son interdependientes y se refuerzan mutuamente”. También que la lucha contra la pobreza es esencial para la promoción y consolidación de la democracia y que la condición fundamental para la existencia de una sociedad democrática es la promoción y protección de los derechos humanos. Otro punto importante lo señala Alejandro L. Rúa24, quien probablemente sea quien más ha escrito en el país sobre la corrupción y el beneficio que traería al sistema el que las organizaciones de lucha contra la corrupción sean querellantes, es que “para el Estado argentino también los graves delitos de corrupción -‐ según la expuesta medida en que debilitan la democracia, sus instituciones y la legitimidad de los gobiernos, y constituyen una amenaza para la convivencia social y el desarrollo económico-‐, proyectan sus efectos lesivos sobre todos los habitantes de la Nación, más allá de quien aparezca como el directamente ofendido; y en atención a ello es que se ha asumido el compromiso de otorgar especial atención a las formas y métodos de participación ciudadana en la lucha contra la corrupción, y fomentarla para que intervenga junto a las agencias oficiales, dentro de los medios de que dispone, y entre los que deberá 24

Alejandro L. Rúa. “Acceso a la Información y Derecho a la Verdad en Querellas por Corrupción Política”

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atenderse de ahora en más al recurso efectivo de actuar como parte querellante en los procesos penales, a través de sus organizaciones”25. Reconocimiento Internacional del vínculo Son numerosos los instrumentos y declaraciones internacionales que se han expedido con respecto a los delitos de corrupción y su clara relación con las graves violaciones de derechos humanos en la población. El Consejo Internacional de Políticas de Derechos Humanos ha señalado que “la corrupción no sólo afecta al desarrollo económico y desalienta la inversión extranjera en un país, afectando de manera indirecta a los más pobres, sino que además la 25

Respecto de esa “gravedad” que la nueva norma procesal exige para las violaciones de derechos, podrá atenderse a los “criterios de significación económica, institucional y social” establecidos para la Oficina Anticorrupción en la Resolución MJyDH 458/01: “Criterio de significación económica. Un caso tiene significación económica cuando el monto probable del perjuicio sea de una magnitud tal que, en consideración a los recursos que el organismo, ente o institución administra, puede suponerse que resulta lo suficientemente grave como para impedir o alterar radicalmente su funcionamiento o la prosecución de sus fines. Para la estimación del perjuicio deberá tenerse en cuenta si, del relato de los hechos o del planteo de la situación, surge como muy probable que el hecho sea sólo uno de varios similares o cuya habitualidad razonablemente pueda suponerse. Sin perjuicio de la evaluación concreta de cada hecho en particular, un caso tiene siempre significación económica cuando el monto estimado del perjuicio que provocaría la irregularidad en cuestión supera el monto de un millón de pesos ($ 1.000.000).-‐ Criterio de significación institucional. Se entenderá que un hecho tiene significación institucional, cuando por su magnitud afecte el funcionamiento normal y habitual de las funciones del organismo involucrado, o impida de cualquier forma que las mismas se lleven a cabo. También será considerado el hecho denunciado como de relevancia institucional por la ubicación trascendente del o los funcionarios supuestamente implicados, o cuando la irregularidad detectada impida o dificulte el cumplimiento de los objetivos y las misiones para la cual la institución involucrada ha sido creada o el programa o política pública ha sido diseñada.-‐ Criterio de significación social. Un caso posee significación social cuando el hecho denunciado, en virtud de su magnitud, haya afectado o pueda afectar de forma absoluta o relativa a un número significativo de las personas que integran el universo de individuos que resultan destinatarios de los servicios y/o prestaciones y/o beneficios que otorga la institución”.

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corrupción reduce el ingreso neto de aquellos que viven en la pobreza, distorsiona las políticas, programas y estrategias dirigidas para satisfacer sus necesidades básicas y desvía los recursos públicos para inversiones en infraestructura, que son elementos de importancia crucial para lograr reducir la pobreza de un país”26. En la misma línea, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha señalado que “los Estados enfrentan serios problemas de corrupción que tienen efectos negativos para el pleno ejercicio de los derechos incluidos en el Pacto (PIDESC)”27. Asimismo, el Comité de Derechos del Niño ha declarado su “preocupación por el impacto negativo que la corrupción pueda tener en la asignación, ya limitada, de recursos para mejorar con eficacia la promoción y la protección de los derechos de los niños, incluyendo sus derechos a la educación y a la salud”28. El Prefacio de la Convención Penal del Consejo de Europa Contra la Corrupción, subraya que la “corrupción amenaza el imperio de la ley, la democracia y los derechos humanos, socava a buena gobernabilidad, la honestidad y la justicia social, distorsiona la competencia, obstaculiza el desarrollo económico y pone en riesgo la estabilidad de las instituciones democráticas y los fundamentos morales de la sociedad”. Incluso, algunas declaraciones internacionales como la de Seúl29 y la de Nairobi30 consideran la corrupción como un “crimen contra la humanidad”. En esta misma línea, 26

Consejo Internacional de Políticas de Derechos Humanos. “La Corrupción y los Derechos Humanos: Estableciendo el Vínculo”, página 13.

E/C.12/1/ADD.91 (CDESC, 2003, párrafo 12).

CRC/C/COG/CO/1 párrafo 14.

XI Conferencia Internacional Anticorrupción, Seúl, mayo de 2003.

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en el Informe sobre la cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos de la Subcomisión de Derechos Humanos se señaló que las formas mayores de corrupción son fuente de violaciones masivas de los derechos humanos31. Al respecto señala que prácticas como la corrupción y el fraude fiscal, entre otras, “han tenido un impacto negativo sobre los derechos económicos, sociales y culturales de los individuos y también sobre los colectivos o comunales (derecho al desarrollo y a un medio ambiente sano). Han conducido en el pasado, y siguen haciéndolo, a graves y masivas violaciones de estos derechos e, incluso, han sido totalmente ignorados por aquéllos que son los responsables y que se benefician de ellos. Esta combinación de ignorancia, por un lado, y omisión, por el otro, es una fuente de dificultades para el logro de los derechos humanos, en general, y de los derechos económicos, sociales y culturales, en particular”32. El rol del Poder Judicial en la lucha contra la corrupción En el año 2013, la Organización de los Estados Americanos aprobó en sesión plenaria el informe del Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción32, donde señalan un dato 30

Conferencia Regional sobre las Dimensiones de la Corrupción en los Derechos Humanos, convocada por la Comisión de Derechos Humanos de Kenia (KNCHR) marzo de 2006.

Naciones Unidas: Subcomisión de Derechos Humanos: 49 periodo de sesiones, Tema 4; Informe final sobre la cuestión de impunidad de violaciones de los derechos humanos (derechos económicos, sociales y culturales), preparado por el Sr. El Hadji Guissé, Relator Especial, de conformidad con la resolución 1996/24 de la Subcomisión; Ítem 4 “La Corrupción”, párrafos 71 a 75. En Salvioli, Fabián. “Transparencia y políticas públicas: dimensiones contemporáneas de los Derechos Humanos”

http://www.oas.org/juridico/PDFs/mesicic4_arg_sp.pdf

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alarmante: desde el 2007 hasta el 2010 prescribieron 63 casos de corrupción, y sólo 1 obtuvo sentencia. Asimismo, el organismo recomienda al Estado “adoptar las medidas correctivas pertinentes”. Como se desprende del informe, existe en el Poder Judicial una morosidad inaceptable en el tratamiento y conclusión de las causas por corrupción, que se deben en gran parte a dos motivos: la saturación del sistema judicial y la complicidad de los funcionarios encargados de resolver tales causas. El resultado de tal morosidad es la ineficacia de la justicia en la persecución penal, y por tanto, la anomia generada por la impunidad. Si bien el informe corresponde a la Justicia Federal, la situación de la Justicia en Tucumán no escapa a la morosidad sistémica y a la incapacidad en la resolución efectiva de causas por corrupción contra funcionarios. La primera medida para luchar contra la corrupción, además del estudio científico del tema, es el establecimiento de medidas legislativas que tiendan a facilitar la prosecución penal en este tipo de casos. Las medidas que se tomen deben ser tendientes a una mayor participación de la sociedad civil en este tipo de procesos penales, a fin de que las causas no queden sin impulso, y por tanto prescriban. En este sentido, el presente proyecto avanza otorgando legitimidad procesal como querellantes a las organizaciones de la sociedad civil que tengan como objeto la lucha contra la corrupción y al Defensor del Pueblo. Asimismo, otorga a todos los ciudadanos el derecho de acceder al expediente sin otro requisito que acreditar la identidad. Es necesario que los ciudadanos se constituyan en contralores Asimismo es necesario establecer medidas que tiendan a evitar el “cajoneo” de causas, permitiendo dilaciones voluntarias o negligentes que derivan en la prescripción de las acciones penales. En nuestra provincia hemos tenido lamentables ejemplos de las demoras que derivaron en situaciones de impunidad inaceptables en democracia.

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Es así que se agrega en el presente proyecto una disposición que considera a las demoras de los funcionarios del Ministerio Público y de los Magistrados como faltas graves y causales de mal desempeño. Es necesaria una justicia transparente y expeditiva, a fin de poder cumplir con el preámbulo de nuestra Constitución Nacional y “afianzar la Justicia” ahora y para siempre.

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PROYECTO REFORMA CPPT -‐ LUCHA CONTRA LA CORRUCION

Por todo lo expuesto, la Honorable Legislatura de la Provincia de Tucumán sanciona con fuerza de ley el siguiente texto: Art. 1º-‐ Modifícase el art. 97 de la ley Nº 6203, texto consolidado por ley Nº 8268, el cual quedará redactado de la siguiente forma: “Art.97 (ex art. 96 BIS).-‐ LEGITIMACIÓN DE PERSONAS PERSONAS JURÍDICAS. SUPUESTOS. Cuando la investigación se refiera a delitos que afecten intereses colectivos o difusos, las personas jurídicas cuyo objeto sea la protección del bien tutelado en la figura penal tendrán la legitimación a la que se hace referencia en el presente capítulo. Cuando se tratare de los delitos previstos en los art. 248, 249, 250, 251, 252, 253, 256, 256 bis, 257, 258 bis, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 268 (1), 268 (2), 268 (3), 269, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276, 277, 277 bis, 277 ter, 279, 281, 287, 291, 293 bis, 298, y 303 inc. b) del Código Penal, las personas jurídicas cuyo objeto sea la lucha contra la corrupción y el Defensor del Pueblo de la Provincia tendrán la legitimación para presentarse como querellantes y ejercer todos los actos que esta ley les reconoce. En los casos previstos por el párrafo anterior los expedientes serán públicos, pudiendo toda persona particular pedir vista de los mismos sin otro requisito que la acreditación de su identidad, salvo cuando su publicidad hiciere peligrar la investigación, debiendo interpretarse la prohibición en forma restrictiva.” Art. 2º-‐ Agréguese un artículo al final del Capítulo III “Actos y Resoluciones Jurisdiccionales” perteneciente al Título VI “Actos Procesales”, el cual establecerá lo siguiente:

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“Art. : El retardo en dictar resoluciones o las dilaciones indebidas en todo acto que dependa de los Magistrados, será considerado falta grave y causal de mal desempeño.” Art. 3º-‐ Agréguese un artículo al final del Capítulo IV “Actos y Resoluciones del Ministerio Público”, perteneciente al Título VI “Actos Procesales”, el cual establecerá lo siguiente: “Art. : El retardo o las dilaciones indebidas en las medidas investigativas, y en todo acto que dependa del Ministerio Público, será considerado falta grave y causal de mal desempeño.” Art. 4º-‐ Esta ley entrará en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial. Art. 5º-‐ Comuníquese.

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