“Condiciones y Derechos laborales de Trabajadores y Trabajadoras en el Empleo Informal” by Iscod Perú

LAS CONDICIONES Y LOS DERECHOS LABORALES DE LOS TRABAJADORES Y LAS TRABAJADORAS EN EL EMPLEO INFORMAL Paola Diana Reyes Parra

PROYECTO “EMPODERAMIENTO LEGAL DE LOS TRABAJADORES EN LA ECONOMÍA INFORMAL”

Instituto Sindical de Cooperación al Desarrollo ISCOD - Perú 2011-2012 www.iscod.org - delegacionperu@iscod.org C

DIRECCIÓN: Jr. Huancavelica N° 320 oficina 602 Lima - Lima - Perú 427-5502 EQUIPO TÉCNICO RESPONSABLE: Angel González Bascuñana Patricia Balda Valenzuela Paola Reyes Parra REPRESENTANTE DE LA CONTRAPARTE Carmen Roca WIEGO DISEÑO Y DIAGRAMACION Imagen Gráfica Sobre la autora: Paola Diana Reyes Parra. Licenciada en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Actualmente cursa el Máster en Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos 2012-2013 de la Universidad de Ginebra. Investigadora del Instituto Sindical de Cooperación al Desarrollo (ISCOD). WIEGO e ISCOD no comparten necesariamente las opiniones vertidas en la presente publicación, que son de responsabilidad exclusiva de la autora.

LAS CONDICIONES Y LOS DERECHOS LABORALES DE LOS TRABAJADORES Y LAS TRABAJADORAS EN EL EMPLEO INFORMAL -An谩lisis y situaci贸n de cuatro grupos de trabajadores-

Paola Diana Reyes Parra

Women in Informal Employment Globalizing and Organizing (WIEGO) Instituto Sindical de Cooperaci贸n al Desarrollo (ISCOD)

PROYECTO Empoderamiento legal de los trabajadores en la economia informal 2012

INTRODUCCIÓN

Esta investigación que se plantea se inspira en el intenso debate suscitado entre los juristas sobre el trabajo en la informalidad. Concretamente, el problema central de la investigación es la determinación del régimen jurídico aplicable a las personas que trabajan por cuenta propia y en la economía des-regulada con especial énfasis en las condiciones en las que se presta su trabajo, los derechos que del mismo derivan y el grado de su cumplimiento a nivel nacional. El objeto de estudio comprende la aplicación del Derecho internacional del trabajo y derecho nacional, con especial énfasis en el régimen aplicable a los trabajadores en la economía informal. Para ello, se analizarán los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo y la normativa nacional a través de leyes, decretos supremos, resoluciones supremas y ministeriales, ordenanzas municipales, proyectos de ley, entre otros. Asimismo, el alcance temporal de la investigación comprende desde la segunda mitad del siglo XX hasta la actualidad. Los planteamientos para abordar el fenómeno de lo informal nos muestran un terreno que no es pacífico en lo absoluto y cuya complejidad se acrecienta no solo por la escasa doctrina jurídica especializada en el tema, sino además por la inmensa dificultad de delimitar de manera específica el colectivo materia de estudio el que necesita una mejor y mayor protección y promoción de sus derechos, de forma general y según cada sector de procedencia. Esto sin contar los debates jurídicos entorno a qué debe entenderse por el término trabajo y si éste debe o no regular la actividad prestada en informalidad. La investigación empleará el método exegético, dogmático, sociólogo e histórico, en tanto fenómeno jurídico – formal, ya que la situación analizada tiene base doctrinal, histórica. Asimismo, la técnica se basará en la lectura comprensiva y crítica. Además del fichaje referencial (datos importantes de los documentos), textuales (transcripción literal de la información) e ideográficas (ideas importantes extraídas de un texto)”. El tipo de investigación empleada en la presente investigación es científico, jurídico y aplicado por cuanto busca determinar las normas aplicables a una situación en particular. El nivel de investigación es exploratorio y descriptivo, pero incluirá un apartado

propositivo, que será resultado de un análisis concreto de la situación de cada sector de trabajo y de sus necesidades específicas. La verificación empírica de las afirmaciones en el presente trabajo se sustentará en fuentes primarias resaltando lo documentos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relacionados con el objeto de estudio, además de documento normativos como normas y jurisprudencia de tribunales peruanos, de la región andina y de los estados Partes de la Comunidad Internacional. Las fuentes secundarias o literatura crítica proveniente de prestigiosos autores constituyen un apoyo esencial al igual que los sendos libros y revistas científicas jurídicas, así como otras provenientes de otras disciplinas de las ciencias sociales. Sirve mencionar también el empleo de diccionarios jurídicos especializados en la materia. Las fuentes periodísticas ayudarán en la formulación del diagnóstico situacional del asunto y su seguimiento. Además de las noticias publicadas por las agencias nacionales de noticias, es importante resaltar que para el desarrollo de este trabajo se accederá a internet con visitas a sitios Web. Para el acceso a las fuentes descritas será importante el acervo documental físico que tiene la Organización Internacional de Trabajo (OIT) para los países de la Región en su biblioteca, además de la cantidad de informes, documentos, artículos y noticias publicadas en su página web. Otras bibliotecas especializadas que proveyeron importante información fueron la biblioteca del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), el Programa Laboral de Desarrollo (PLADES) y el Instituto Sindical de Cooperación al Desarrollo (ISCOD). Asimismo, las universidades y los institutos o centros de investigación de las mismas tendrán un rol esencial en la recopilación de información, destacando la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) como un importante recurso, además, de la valiosa contribución dada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), y sobre todo de su Taller de Investigación de Derecho del Trabajo y Seguridad Social (Taller Manzanilla), institución oficial de la Facultad de Derecho y Ciencia Política. Por otra parte, la Biblioteca Jurídica Virtual de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y las publicaciones de su Instituto de Investigaciones Jurídicas constituyen también un referente. Sin embargo, las fuentes de información no serán secundarias, ya que la investigación se dotará de la información recogida directamente de las centrales sindicales peruanas, sindicatos y federaciones a los que esta investigación está dirigida, como la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT-Perú), la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Federación de Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales del Perú (FETTRAMAP), la Federación departamental de vendedores ambulantes de Lima y Callao (FEDEVAL), la Federación Nacional de Recicladores del Perú (FENAREP), el Sindicato Nacional de Trabajadoras del Hogar del Perú (SINTRAHOGARP) y la Red de Mujeres Trabajadoras Auto Empleadas.

En vista que esta investigación intentará desarrollar la situación jurídica de los trabajadores y las trabajadoras en la economía informal, el documento de dividirá en cuatro capítulos. El primer capítulo analiza las nociones y definiciones en torno al tema, seguido de lo cual se abordan las estadísticas con las que Perú cuenta actualmente en la materia. El segundo capítulo presenta un breve diagnóstico sobre la situación del trabajo decente y las condiciones laborales en el Perú a través de una visión al marco normativo existente y su cumplimiento. El tercer capítulo revisa la situación actual del trabajador del empleo informal, incluyendo su carente acceso a los sistemas y la carencia de un marco jurídico coherente, integral y desde un enfoque de derechos. Asimismo, se incluye un breve análisis sobre las iniciativas legales que se vienen promoviendo desde el sector trabajador. Finalmente, el cuarto capítulo, presenta un minucioso análisis normativa sobre el marco jurídico que acompaña a cuatro sectores ocupacionales: trabajador del hogar, trabajador de la estiva, trabajador del reciclaje y trabajador de la venta ambulante.

LAS CONDICIONES Y LOS DERECHOS LABORALES DE LOS TRABAJADORES Y LAS TRABAJADORAS EN EL EMPLEO INFORMAL -Análisis y situación de cuatro grupos de trabajadoresÍNDICE DE TABLAS

ACRÓNIMOS Y SIGLAS

CAPÍTULO 1: LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

1. PERSPECTIVAS EN LA INFORMALIDAD 2. DEFINICIONES Y EVOLUCIÓN 3. ECONOMÍA INFORMAL 4. EMPLEO INFORMAL 5. AUTOEMPLEADO 6. CIFRAS Y TENDENCIAS

12 13 18 19 24 25

CAPÍTULO 2: TRABAJO DECENTE Y CONDICIONES LABORALES EN EL PERÚ

1. DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL TRABAJO 2. LIBERTAD SINDICAL, NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y HUELGA 3. PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 3.1. Sistema de Salud en el Perú 3.2. Sistema de Pensiones en el Perú 4. SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO 5. DIÁLOGO SOCIAL

32 33 37 39 45 49 55

CAPÍTULO 3: EMPLEO INFORMAL EN EL PERÚ

1. RÉGIMEN JURÍDICO 60 1.1. Derechos fundamentales en el trabajo en la informalidad 60 1.2. Derecho a la seguridad social en la informalidad 61 1.2.1. Regímenes para la atención de salud 62 1.2.2. Régimen previsional 67 1.3. Informalidad y la seguridad y la salud en el trabajo 69 1.4. Diálogo social y mecanismos de participación social en el empleo informal 70 2. PROPUESTAS Y PROYECTOS DE LEY 2.1. Proyecto de Ley del Trabajador Auto empleado 2.2. Proyecto de Ley de Acceso a la Seguridad Social y seguridad y salud en el trabajo del trabajador autoempleado 2.3. Proyecto de Ley de Promoción del trabajador Auto empleado

71 72 74 76

CAPÍTULO 4: RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE POR GRUPO OCUPACIONAL

1. TRABAJADORES DEL HOGAR 1.1. Evolución del marco normativo 1.1.1. Del Decreto Supremo Nº 23 D.T. (30/04/1957) a la Ley Nº 27986 (03/06/2003) 1.1.2. Normas relativas a la prevención y sanción del hostigamiento sexual (2003) 1.1.3. Resolución de Superintendencia Nº 191-2005/SUNAT (30/09/2005) 1.1.4. Decreto Supremo Nº 005-2007-TR (06/03/2007) 1.1.5. Decreto Supremo Nº 004-2009-TR (30/03/2009) 1.2.Elementos positivos del marco normativo actual 1.3.Elementos negativos del marco normativo actual

79 82 82 91 93 94 94 94 96

2. TRABAJADORES ESTIBADORES 2.1. Evolución del marco normativo 2.1.1. Normas anteriores a la Ley Nº 25047 2.1.2. Ley Nº 25047 (16/06/1989) 2.1.3. Decreto Supremo Nº 056-89-AG (12/09/1989)

97 98 98 99 100

2.1.4. Decreto Legislativo Nº 707 (08/11/1991), Decreto Supremo Nº 010-99-MTC (12/04/1999) y normas conexas 2.1.5. Ley Nº 29088 (19/09/2007) 2.1.6. Decreto Supremo Nº 005-2009-TR (24/04/2009) 2.1.7. Resolución Ministerial Nº 313-2011-MINSA (26/04/2011) 2.1.8. Decreto Supremo Nº 010-2011-TR (27/07/2011) 2.1.9. Acuerdos colectivos 2.2. Elementos positivos del marco normativo actual 2.3. Elementos negativos del marco normativo actual

103 105 110 114 117 120 121 122

3. TRABAJADORES RECICLADORES 3.1. Evolución del marco normativo 3.1.1. Ley Nº 29419 (07/10/2009) 3.1.2. Decreto Supremo Nº 005-2010-MINAM (03/06/2010) 3.2. Elementos positivos del marco normativo actual 3.3. Elementos negativos del marco normativo actual

123 123 123 126 128 129

4. TRABAJADORES DE LA VENTA AMBULANTE 4.1. Evolución del marco normativo 4.1.1. Ordenanza Nº 002-1985-MLM (17/04/1985) 4.1.2. Ordenanza Nº 062 de la Municipalidad de Lima Metropolitana (18/08/1994) 4.1.3. Ordenanza Nº 246 de la Municipalidad de Rímac (17/05/2011) 4.2. Elementos positivos del marco normativo actual 4.3. Elementos negativos del marco normativo actual

130 131 131 134 135 137 138

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

140

Bibliografia

146

ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1. Tabla 2. Tabla 3. Tabla 4. Tabla 5. Tabla 6. Tabla 7. Tabla 8. Tabla 9. Tabla 10. Tabla 11. Tabla 12. Tabla 13.

Definiciones de la OIT Categorías según la situación en el empleo Distribución de la Población Económicamente Activa Ocupada, según inserción laboral, Total Nacional, 2009 Perú: Empleos según la situación de formalidad de acuerdo al tipo de unidad de producción, 2005 y 2010 Perú: PEA ocupada según formalidad y categoría ocupacional, 2010 Distribución de la PEA ocupada en empleos formales e informales según diversas variables, 2010 Seguridad social: Sistema de Salud en el Perú Régimen de la Seguridad Social en Salud según tipos de afiliados. Prestaciones en el seguro regular y seguro potestativo. Sistema de Pensiones en el Perú Cambios más resaltantes de la Ley No. 29783 Definición del término de trabajador/a del hogar según la normativa nacional Glosario de términos respecto a los trabajadores de la estiba

ACRÓNIMOS, SIGLAS Y ABREVIACIONES AFP CATP CEACyR CEPAL CIES CISE CIET CGTP CLS CNTPE CUT – PERÚ CTP CSST EC-RS EPS EPS-RS FEDEVAL FENAREP FETTRAMAP FISSAL FOMA FONAM ISCOD

Administradoras de Fondos de Pensiones Central Autónoma de Trabajadores del Perú Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones Comisión Económica para América Latina y el Caribe Consorcio de Investigación económica y social Clasificación Internacional de la Situación en el Empleo Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo Confederación General de Trabajadores del Perú Comité de Libertad Sindical Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo Central Unitaria de Trabajadores del Perú Confederación de Trabajadores del Perú Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo Empresa comercializadora de residuos sólidos Entidades Prestadoras de Salud Empresa prestadora de servicios de residuos sólidos Federación departamental de vendedores ambulantes de Lima y Callao Federación Nacional de Recicladores del Perú Federación de Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales del Perú Fondo Intangible Solidario Fondo Municipal de Asistencia del Trabajador Ambulante Fondo Nacional del Ambiente Instituto Sindical de Cooperación al Desarrollo

LAUS LRCT MEF OMS ONP OIT PEA PEAS PPT PPV PREALC RISST SAI

Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo Ministerio de Economía y Finanzas Organización Mundial de la Salud Oficina Nacional de Pensiones Organización Internacional del Trabajo Población económicamente activa Plan Esencial de Aseguramiento en Salud Plan Protección Total Plan Protección Vital Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo Sistema Andino de Integración SINTRAHOGARP Sindicato Nacional de Trabajadoras del Hogar del Perú SIS Seguro Integral de Salud SISFOH Sistema de Focalización de Hogares del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social SNP Sistema Nacional de Pensiones SPP Sistema Público de Pensiones SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SST Salud y Seguridad en el Trabajo WIEGO Women in Informal Employment Globalizing and Organizing

CAPÍTULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

Las primeras décadas del siglo XX se caracterizaron por una expansión continua de la producción y del comercio a escala mundial donde primaba el trabajo asalariado. Así, las características de la legislación laboral de entonces “giraban entorno a unas pocas ideas de gran fuerza: la protección del trabajador, la irrenunciabilidad de los derechos, la igualdad de los trabajadores (…), la universalidad del ordenamiento, la intervención del Estado1” . Posteriormente, globalización y la competitividad se ha producido un cambio en el orden económico mundial y se ha generado una tendencia a la flexibilización de las relaciones laborales, impactando fuertemente en la legislación y en el esquema contractual laboral trayendo como consecuencia la proliferación de las formas atípicas de la contratación y el surgimiento del fenómeno de la informalidad. Este fenómeno surgió inicialmente en las economías de los países en desarrollo, y fue visto como un fenómeno dual de economías en transición con un sector intensivo en capital y tecnología de alta productividad y uno de baja productividad intensivo en mano de obra y escasez de capital. En la medida que las economías se desarrollaron, se creía que este fenómeno desaparecería. Pero, contrario a esto, la informalidad no sólo no desapareció sino que tuvo un crecimiento significativo, constituyéndose, en muchos países, en uno de los sectores de más alta absorción de mano de obra. En el presente apartado se presenta un análisis de las nociones y definiciones entorno al tema. Sin embargo, es preciso indicar que al presente no existe una descripción homogénea y sistemática del sector informal debido a dos factores. Por un lado, la definición del sector informal es controvertida y varía según el interés o perspectiva; y por otro lado, las fuentes de datos disponibles no siempre proporcionan la información que requiere la definición.

01 Mario Pasco Cosmópolis, “Contratos de trabajo, economía informal y empresas de mano de obra”, Décimo cuarto Encuentro Iberoamericano de Derecho del Trabajo, Coord. Patricia Kurczyn Villalobos, México: 2006, Primera edición, p. 68.

CAPÍTULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

1. PERSPECTIVA DE INFORMALIDAD Existen diversas perspectivas que intentan explicar la naturaleza de la informalidad a partir de la relación con la persona. Entre estas, la más incluyente se centra en la exclusión de los beneficios otorgados por el Estado debido a factores como la segmentación del mercado, reglamentaciones complicadas o regulaciones excesivas2 . Seguida por la perspectiva de escape3 que significa la decisión del trabajador o empresa de no pertenecer a la institución formal cuestionando así la calidad de los servicios del Estado y la capacidad estatal para hacer cumplir sus normas. Estas dos perspectivas son marcos complementarios debido a las diferencias entre cada país y la heterogeneidad del sector informal. Asimismo, existen otros enfoques que han buscado conceptualizar la informalidad. Por ejemplo, el relacionado con el excedente estructural de mano de obra4 ; los costos y las barreras de la formalidad incluidas las trabas legales5 y; la opción voluntaria y la ha02 Vid., Banco Mundial, “Informalidad: Escape y exclusión”, 2007. Disponible en: http://comunidadilgo.org/public/files/Informalidad_BM.pdf (Consultado el 5 de marzo de 2012). 03 O “exit”. Según esto, el trabajador o empresa se adhiere a la formalidad dependiendo del valor que se asigne a los beneficios que pudieran obtener de la misma. Se trataría de un análisis de costo-beneficio acerca de si deben o no cruzar el margen hacia la formalidad, y con frecuencia, deciden no hacerlo. Vid., Albert Hirschman, “Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge: Harvard University Press, 1970. Para Norman Loayza, entre los beneficios podemos encontrar la protección policial frente al crimen y el abuso, el sistema judicial para la resolución de conflictos y cumplimiento de contratos, el acceso a instituciones financieras para la obtención de créditos, la posibilidad de expandirse a mercados locales e internacionales, la eliminación de los riegos como pagos de sobornos y multas, entre otros. Vid., Norman Loayza, “Causas y consecuencias de la informalidad en el Perú”, 2008, 64 pp. Disponible en: http://www.bcrp. gob.pe/docs/Publicaciones/Revista-Estudios-Economicos/15/Estudios-Economicos-15-3.pdf (Consultado el 5 de marzo de 2012). 04 Esta teoría se deriva del excedente de mano de obra que genera la migración rural hacia la ciudad y que no puede ser absorbido por el proceso productivo por los altos capitales o condiciones oligopólicas de mercado. Así, el trabajador que no encuentra trabajo en el sector formal se ve forzado a generar su propia oportunidad de empleo. Esta teoría toma como referencia el Modelo Harris-Todaro (John Harris y Michael Todaro) desarrollado en el año 1970 y utilizado para la economía del desarrollo y la economía del bienestar en base a las cuestiones relativas a la migración rural-urbana; y el Modelo Lewis (Arthur Lewis) cuyo modelo de desarrollo económico se basó en la hipótesis de que hubo un excedente de oferta de trabajo en los países en desarrollo y que este excedente fue absorbido por el sector industrial moderno y por la economía formal desapareciendo luego. Vid., para el caso peruano, Eliana Chávez, El sector informal urbano: de reproducción de la fuerza de trabajo a posibilidades de producción, Lima: Fundación Friedrich Ebert, 1988; y Daniel Carbonetto, Lima: sector informal, Lima: Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (CEDEP), 1988, 456 pp. Entre las principales críticas a esta teoría estuvieron “la falta de análisis de la relación entre los sectores formal e informal (considerándolos mutuamente excluyentes, desatendiendo las relaciones de complementariedad que existirían), la no inclusión de los trabajadores independientes, los fenómenos de la sub contratación y la recurrente asimilación de los conceptos de marginalidad, informalidad y pobreza. Julio Gamero y Gabriela Carrasco, Trabajo informal y políticas de protección social, Lima: WIEGO-CIES, 2011, p. 9. 05 Desde una perspectiva liberal, el surgimiento del sector informal se deba a los altos costos laborales y no laborales que se imponen a las empresas formales. Los participantes del sector informal aparecen como operantes fuera de la interferencia estatal escapando voluntariamente de la misma. Para De Soto el universo de la informalidad incluye todas las actividades económicas desarrolladas al margen de las reglamentaciones existentes, siendo la densa “telaraña legal” del Estado la causa de su existencia. Con esta definición amplia y legalista, surge el componente ilegal de la informalidad. Este enfoque ha recibido críticas por las premisas utilizadas, tales como: la elección racional de los individuos al decidir su ingreso a la economía informal, la consideración como informal de “todas” las actividades al margen de los marcos legales, la homogeneidad del sector informal, entre otras. Sin embargo, ha inspirado a las múltiples políticas públicas concentradas en disminuir la informalidad. Vid., Hernando de Soto, “El otro sendero. La revolución de la economía informal”, Lima: Editorial El Barranco, 1986.

CAPÍTULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

bilidad empresarial6 . Es de resaltar también otras visiones como la estructuralista que destaca la relación necesaria entre los sectores formal e informal; y la visión de la neoinformalidad. Para la primera, la informalidad es parte integral e incluso funcional de la misma estructura económica. Por ejemplo, los bajos costos de producción de dicho sector permitirían aumentar las ganancias del capital. Asimismo, la definición no puede partir de la negación de atributos formales, sino de una nueva forma de organización, producto de la adaptación de las relaciones al nuevo contexto7 . Para definir el campo, los estructuralistas toman el nombre de trabajador autoempleado, trabajador familiar, trabajador asalariado y trabajador del servicio doméstico, y sumaron una nueva categoría: trabajador asalariado desprotegido. Para la segunda, los cambios surgidos por la globalización, han llevado a la revisión de la noción de informalidad recurriendo al concepto de neoinformalidad. Así, Pérez Sainz plantea la existencia de tres escenarios: el de la economía de la pobreza (exclusión de sectores que no se incorporan al desarrollo y recurren a la informalidad para subsistir); el de la subordinación al sector de transables (actividad realizada por empresas pequeñas que, flexibilizadas, se articulan a la red subordinadamente); y el de la aglomeración de pequeñas empresas que permite rescatar ámbitos comunitarios en los que por una cantidad de capital social, pueden movilizarse recursos mercantiles8 . 2. DEFINICIONES Y EVOLUCION Desde la aparición del término, algunas de las primeras definiciones hacen hincapié en el funcionamiento de las actividades que pueden clasificarse como informales. La primera vez que surge la noción formal/informal en la doctrina es en el año 1971 como resultado de un estudio sobre el mercado laboral urbano en Ghana que realizara Keith 06 El Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe (PRELAC) de la OIT define al sector informal como una no opción, es decir, el trabajador está en dicho sector no por su voluntad sino obligado por las circunstancias. Sin embargo, esta premisa no es de validez universal ya que, para un segmento de la población incursionar en dicho sector es la primera opción, es decir, se trata a una decisión voluntaria y convalidada por el diferencial de ingresos que estarían obteniendo frente a sus costos de oportunidad en el sector formal. Para el caso del Perú, Yamada desarrolló un estudio centrado en Lima Metropolitana en el que confirma la hipótesis de que existe una proporción de individuos dentro del sector informal que obtienen ingresos superiores a su costo de oportunidad en el sector formal, y que son crecientes por sus “habilidades empresariales”. Vid., Gustavo Yamala, Autoempleo e informalidad urbana: teoría y evidencia empírica de Lima Metropolitana, 1985-86 y 1990, Cuaderno de Investigación, Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), 1994. 07

Vid., Alejandro Portes et al., The Informal Economy: Studies in Advanced and Less Developed Countries. Editado por Alejandro Portes, Manuel Castells, Lauren A. Benton. Baltimore: John Hopkins University Press, 1989.

08 Vid., Juan Pablo Pérez Sáinz, “Globalización y neoinformalidad en América Latina”, en Nueva Sociedad No. 135 (enero – febrero, 1995), Caracas; también, Juan Pablo Pérez Sáinz y Rafael Menjívar Larín, Informalidad urbana en Centroamérica. Entre la acumulación y la subsistencia, Caracas: FLACSO/Nueva Sociedad, 1997; también, Juan Pablo Pérez Sáinz, Las cuentas pendientes de la modernización. Tendencias laborales y sus efectos sobre la integración social en el Istmo Centroamericano, Hamburgo: Institut für Iberoamerika-Kunde 2000, 71 pp. Disponible en: http://ca2020.fiu.edu/Themes/ Juan_Pablo/JPPS.pdf (Consultado el 5 de marzo de 2012).

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Hart 9, el cual distingue entre lo formal e informal a partir de la identificación del primero con el empleo asalariado, y del segundo con el empleo por cuenta propia. Al año siguiente, en el marco del Programa Mundial del Empleo, la misión de la OIT encargada de un estudio sobre empleo en Kenia adopta el concepto10 . Concretamente, indica: Debemos por tanto enfatizar que las actividades informales no están confinadas al empleo en la periferia de las ciudades, a ocupaciones particulares o aun a actividades económicas. Más bien, las actividades informales son la forma de hacer cosas, caracterizadas por: a) facilidad de entrada b) apoyo en los recursos locales c) propiedad familiar de las empresas d) escala de operación pequeña e) tecnología adaptada e intensiva en fuerza de trabajo f) destrezas adquiridas fuera del sistema educativo formal, y g) mercados no regulados y competitivos El sector formal se define a partir de las características opuestas a las que perfilan al informal 11. El informe atribuye la distinta evolución a las diferencias en el acceso a los recursos productivos, licencias y estímulos para operar que existen entre ambos. Pero, afirma que estas diferencias surgen a partir de que el sector formal concentra el poder político y las relaciones de gobierno. Otros especialistas siguieron en el intento de la definición. Así, Deepak Mazumdar, considerando a la figura del trabajador, sugiere que el trabajador formal está protegido por regulaciones e instituciones, y que el informal no puede cruzar las barreras que le impide convertirse en empleado formal12 . Jim Thomas que presenta un resumen de las diversas definiciones que pueden encontrarse, propone una definición de las actividades informales, basada en la legalidad de los bienes y servicios producidos y distribuidos a través de estas13. Por su parte, Victor Tokman introduce una definición que se caracteriza por 09 Keith Hart fue el antropólogo económico que acuñó el término de sector informal en el año. El artículo fue presentado en el Institute for Development Studies (IDS) de la Universidad de Sussex, y contiene la noción de oportunidades de ingreso formales e informales para estudiar la ocupación en el medio urbano. Posteriormente, su estudio es publicado. Vid., Keith Hart, “Informal income opportunities and urban government in Ghana”, Journal of Modern African Studies, 11 (1973), pp.61-89. 10 OIT, Employment, incomes and inequality. A strategy for increasing productive employment in Kenya, Ginebra: OIT, 1972. 11 Ibidem. 12 Vid., Deepak Mazumdar, “The Urban Informal Sector”, World Development, 4, (1976), pp.655-679. Disponible en: http:// www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2002/08/27/000178830_98101903394156/Rendered/PDF/multi0page.pdf (Consultado el 9 de marzo de 2012). 13 Vid., Jim Thomas, Informal Economic Activity. Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf, 1992, 371 pp. Citado en: Samuel Freije, “El Empleo Informal en América Latina y el Caribe: Causas, consecuencias y recomendaciones de política”, Serie Documentos de Trabajo Mercado Laboral, Banco Interamericano de Desarrollo – IESA, Venezuela 2003, p. 4. Disponible

CAPÍTULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

actividades que requieren poco capital, tecnologías simples y empleo de salarios marginales, donde los individuos participan como mecanismo de supervivencia, y no para maximizar las utilidades, acompañado de la falta de control gubernamental y la incapacidad para cumplir las regulaciones14 . Todas estas definiciones, si bien contienen conceptos interesantes, no proporcionan una orientación acerca de la forma de medir el tamaño de la actividad informal. Por lo que, el Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC) de la OIT formuló un marco teórico para el estudio del sector informal que se sustentaba en “el análisis de la heterogeneidad estructural que caracteriza las economía de los países en desarrollo y como ello conducía a la segmentación del mercado de trabajo”15 . El planteamiento de este enfoque es reconocer la existencia dual de sistemas de producción y empleo en los países que se diferencian en función de los grados de organización y niveles de capital, productividad y tecnología con que se desarrolla el proceso productivo. Como explica la OIT, “esta dualidad se refuerza con la existencia de un exceso de mano de obra que el sector moderno de la economía no es capaz de ocupar por sus niveles de desarrollo, y que se ve en la necesidad de trabajar en actividades de subsistencia de bajos ingresos, capital y tecnología16” . Este planteamiento se fortalece con las recomendaciones brindadas por la Resolución I aprobada en la XIII Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) de 198217 las que estimularon un amplio desarrollo conceptual que permitió [A]rribar a una primera aproximación de la población que trabaja en el sector informal, sobre la base de las siguientes categorías ocupacionales: (a) trabajadores por cuenta propia o independientes con exclusión de los grupos ocupacionales integrados por profesionales y técnicos; (b) trabajadores familiares no remunerados; (c) empleadores y asalariados del sector privado en establecimientos de cinco o menos ocupados; y (d) trabajadores del servicio doméstico, con un tratamiento separado18 . en: http://www.empresariosvenezolanos.com/El%20empleo%20informal%20en%20A.L..pdf (Consultado el 9 de marzo de 2011). 14 Ibidem. 15 OIT, “Evolución y desafíos en la medición de la informalidad en América Latina y el Caribe”, Panorama 2006, p. 30. Disponible en: http://www.oit.org.pe/WDMS/bib/publ/panorama/panorama06[art-3].pdf (Consultado el 8 de marzo de 2012). 16 Ibidem. 17 Esta resolución exhorta a los países a que desarrollen metodologías y programas de recolección de datos apropiados sobre el sector urbano no estructurado. Vid., OIT, Resolución sobre las estadísticas de la población económicamente activa, del empleo, del desempleo y del subempleo, Decimotercera Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, 1982. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---stat/documents/normativeinstrument/wcms_087483. pdf (Consultado el 8 de marzo de 2011). 18 OIT, “Evolución y desafíos en la medición de la informalidad en América Latina y el Caribe”, op. cit., p. 31.

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Durante la XIV Conferencia internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) realizada en Ginebra en 1987, la OIT ensayó una definición del sector informal, que a la letra dice: Comprende aquellas actividades independientes en pequeña escala, desarrolladas con o sin trabajadores remunerados, que se caracterizan por funcionar con un bajo nivel de organización y tecnología y cuyo objetivo fundamental es crear empleos y generar ingresos para sus participantes; estas actividades se consideran como encubiertas en la medida en que carecen de la aprobación formal de las autoridades y escapan al mecanismo administrativo encargado de velar por el cumplimiento de las leyes sobre salarios mínimos e impuestos, así como otros instrumentos similares relativos a cuestiones fiscales y condiciones de trabajo19 . Posteriormente, en la Resolución sobre las estadísticas del empleo en el sector informal, adoptada por la decimoquinta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo de 1993, se estableció las directrices técnicas para definir y clasificar a las actividades del sector informal en términos de la unidad de producción / empresas (enfoque empresarial), en lugar de las características de las personas ocupadas o de los empleos (enfoque laboral). Esto con el fin de permitir la inclusión del empleo informal en el sistema de cuentas nacionales y medir su contribución en el PIB de cada país. La unidad de producción se define como toda unidad que participa en la actividad económica, es decir, en la producción de bienes y la prestación de servicios20. Con esto, el sector informal supondría “un grupo de unidades de producción que forma parte del sector de los hogares, de acuerdo al Sistema de Cuentas Nacionales (SCN. 93). Es decir, como empresas que pertenecen a los hogares y que no están constituidas en sociedades legalmente establecidas21” . Concretamente: El sector informal puede describirse en términos generales como un conjunto de unidades dedicadas a la producción de bienes o la prestación de servicios con la 19 OIT. Decimocuarta Conferencia de Estadísticos del Trabajo. Informe General. Ginebra. 1987. Para arribar a esta definición, en el marco de la Conferencia, se identificaron los elementos característicos del empleo realizado en situación de informalidad a partir de las prácticas nacionales estatales. Así, para los países en desarrollo, las características coincidentes fueron: la ocurrencia en relación a fenómenos de migración interna rural-urbano; el establecimiento en la periferia marginal de mercados consolidados; la reproducción de pequeñas y micro empresas familiares y/unipersonales; los ingresos son más bajos que el promedio de los ocupados; la existencia de un estatuto y en zona marginal y lindando con la legalidad; la limitación de su desarrollo y represión por el Estado, produciendo a baja escala. Por otro lado, los países desarrollados, identificaron las siguientes características coincidentes son: la pérdida de ingresos en la contribución de la seguridad social; el abuso de las prestaciones sociales; la competencia desleal; el fomento a las migraciones irregulares; la explotación a los trabajadores; la erosión de la legalidad; la no fiabilidad de estadísticas sobre ingreso nacional; y la distorsión para las políticas macro y las comparaciones internacionales. Vid., Promoviendo los derechos del trabajo informal - PILAR, “Evaluación del Sistema de Recolección de Datos del Empleo Informal en Guatemala, 2008, pp. 11 - 12. Disponible en: http://www.globalfairness.org/ downloads/PILARDataCirculationReport_Spanish.pdf (Consultado el 7 de marzo de 2012). 20 Vid., Juan Trejo, “La ocupación en el sector informal: 1995 - 2003”, México: Instituto Nacional de Estadística Geográfica e Informática, p, 131. Disponible en: http://www.eclac.cl/deype/mecovi/docs/TALLER12/10.pdf (Consultado el 6 de marzo de 2012). 21 OIT, “Evolución y desafíos en la medición de la informalidad en América Latina y el Caribe”, op. cit., p. 31. Además, la XV CIET también se refiere a si la empresa lleva registros contables, si la producción se destina a la venta o trueque, si el tamaño del establecimiento es inferior a cierto número de trabajadores y/o a la falta de registro de éstos últimos.

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finalidad primordial de crear empleos y generar ingresos para las personas que participan en esa actividad. Estas unidades funcionan típicamente en pequeña escala, con una organización rudimentaria, en la que hay muy poca o ninguna distinción entre el trabajo y el capital como factores de producción. Las relaciones de empleo - en los casos en que existan - se basan más bien en el empleo ocasional, el parentesco o las relaciones personales y sociales, y no en acuerdos contractuales que supongan garantías formales22 . Luego, en el año 2002, la OIT presenta el informe de “Trabajo decente y la economía informal” que sostiene que la flexibilización e informalización de la producción y las relaciones laborales está originando un rápido crecimiento en formas de empleo atípicas para disminuir los costos, y que no todos los trabajadores que se encontraban en esta situación eran informales desde el punto de vista de la unidad de producción23 ; y, por otro lado, el Grupo de trabajo sobre empleo informal, conocido con el nombre de Grupo de Delhi24, recomendó ampliar la definición del sector informal basada en la empresa, adoptada en la 15.ª CIET, a una definición de empleo informal más amplio basada en el puesto de trabajo25. Dada esta situación, la Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, realizada en el año 2003, aprobó una directriz sobre una definición estadística del empleo informal como complemento a la Resolución sobre las estadísticas de empleo en el sector informal. En dicha definición, el concepto de empleo informal es utilizado como el número total de empleos informales, tanto si están ocupados en empresas del sector formal o informal . Dada esta situación, la Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Tra22 OIT, Resolución sobre las estadísticas del empleo en el sector informal, Decimoquinta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, 1993, p. 2. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---stat/documents/ normativeinstrument/wcms_087486.pdf (Consultado el 6 de marzo de 2011). Asimismo, la Resolución explica que las unidades de producción del sector informal presentan los rasgos característicos de las empresas de hogares. El activo fijo y otros valores no pertenecen a la empresa en sí, sino a sus propietarios. Las unidades como tales no pueden efectuar transacciones o celebrar contratos con otras unidades, ni contraer obligaciones en su propio nombre. Los propietarios tienen que reunir los fondos necesarios por su cuenta y riesgo y deben responder personalmente, de manera ilimitada, de todas las deudas u obligaciones que hayan contraído en el proceso de producción. Además, la Resolución agrega que las actividades realizadas por las unidades de producción del sector informal no se tienen la intención deliberada de eludir el pago de impuestos o de contribuciones a la seguridad social, o de infringir la legislación laboral y otras disposiciones legales o ciertas normas y procedimientos administrativos. Por ende, el concepto de actividades del sector informal se diferencia del de actividades ocultas o del de economía subterránea. Ibidem. 23 Vid., OIT, “El trabajo decente y la economía mundial”, Informe VI, 90ª Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 2002, 146 p. Disponible en: http://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc90/pdf/rep-vi.pdf (Consultado el 8 de marzo de 2012). 24 El Grupo de Expertos sobre las estadísticas del sector no estructurado, comúnmente denominado “Grupo de Delhi”, se creó en 1997 en el marco de los grupos de ciudades de la Comisión de Estadística con el fin de abordar diversos asuntos metodológicos relativos al tratamiento del sector no estructurado. El Secretario del Ministerio de Estadística y Ejecución de Programas del Gobierno de la India ejerce la Presidencia. Vid., Consejo Económico y Social, “Grupo de Delhi sobre las estadísticas del sector no estructurado”, E/CN.3/2010/26, 2 de diciembre de 2009. Disponible en: http://unstats.un.org/ unsd/statcom/doc10/2010-26-DelhiGroup-S.pdf (Consultado el 6 de marzo de 2012). 25 Con esto se posibilitaba la distinción entre empleo en la economía informal, empleo informal, empleo en el sector informal y empleo informal fuera del sector informal.

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bajo, realizada en el año 2003, aprobó una directriz sobre una definición estadística del empleo informal como complemento a la Resolución sobre las estadísticas de empleo en el sector informal. En dicha definición, el concepto de empleo informal es utilizado como el número total de empleos informales, tanto si están ocupados en empresas del sector formal o informal26. Tabla 1: Definiciones de la OIT SECTOR INFORMAL

EMPLEO INFORMAL

Enfoque empresarial

Enfoque laboral

Se clasifica según las características de las unidades de producción

Se clasifica según las características de los empleos

3. ECONOMÍA INFORMAL Como explica Pasco Cosmópolis sobre el crecimiento del sector informal “Tal hecho, que se da incluso en los países ricos, adquiere caracteres endémicos en los que menor desarrollo, a tal punto que estudios de la OIT demuestran que de cada cien empleos que se crean, más de ochenta lo son en ese sector” 27. Así, con este aumento en la heterogeneidad del sector informal y crecimiento progresivo, en el marco de la 90º Conferencia Internacional del Trabajo realizada en el año 2002, la OIT decidió cambiar el enfoque hasta entonces económico para abordar el tratamiento del sector informal en cuanto a su concepción y con relación al diseño de políticas para abordarlo, surgiendo con esto un nuevo concepto, el de economía informal en lugar del concepto se sector informal. Sin embargo, tampoco existe una definición precisa de economía informal. Por lo que alguna parte de la doctrina se conforma con definirla como “toda actividad económica que, en general, estaría sujeta a impuestos si fuera declarada a las autoridades tributarias”28; o simplemente, como “conjunto de actividades económicas y productivas que se dan al margen, en contraste o en incumplimiento del marco normativo existente” 29. Como rescata Gamero sobre las conclusiones sobre el trabajo decente en la economía informal de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2002: 26 OIT, Directrices sobre una definición estadística de empleo informal, Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET), 2003, p.2, párr. 1. Disponible en: http://www.ilo.org/public/spanish/bureau/stat/download/ guidelines/defempl.pdf (Consultado el 6 de marzo de 2011). 27 Mario Pasco Cosmópolis, “Contratos de trabajo, economía informal y empresas de mano de obra”, en Patricia Kurczyn (Coord.), Memoria del Decimocuarto Encuentro Iberoamericano de Derecho del Trabajo, México: Instituto de Investigaciones Jurídica de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2006, p. 70. 28 Friedrich Schneider, “Ocultándose en las sobras, el crecimiento de la economía subterránea”, En Temas de economía, Washington: Fondo Monetario Internacional, 2002, 18 pp. 29 Mario Pasco Cosmópolis, Op. cit., p. 70.

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[H]ace referencia al conjunto de actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que, tanto en la legislación como en la práctica, están insuficientemente contempladas por los sistemas formales o no lo están en absoluto. Las actividades de esas personas y empresas no están recogidas por la ley, lo que significa que se desempeñan al margen de ella; o que no están contempladas en la práctica, es decir que, si bien estas personas operan dentro del ámbito de la ley, ésta no se aplica o no se cumple; o que la propia ley no fomenta su cumplimiento por ser inadecuada, engorrosa o imponer costos excesivos30. No obstante, si existe consenso respecto de la principal razón para su existencia: los elevados costos de la formalidad, tanto para el acceso como para la permanencia31. 4. EMPLEO INFORMAL No es fácil identificar las diferencias semánticas entre los conceptos de empleo y de trabajo. El Diccionario de la Real Academia Española define empleo como “acción o efecto de emplear” y emplear como “ocupar a uno, encargándole un negocio, comisión o puesto”. Por su parte, trabajo es la acción de trabajar, es decir “ocuparse en cualquier ejercicio, obra o ministerio” 32. Empleo y trabajo hacen referencia, en definitiva, a cualquier “ocupación” del individuo. Para Gerard Lyon-Caen, la expresión “trabajo” está ligado al derecho del trabajo, es decir, a una disciplina social que garantizaba al trabajador una serie de tutelas, mientras que “empleo” es un término vinculado a la economía de mercado y se refiere a la actividad laboral inserta en el sistema económico. En la visión del autor, consiste en la “reinserción del mercado de trabajo en el conjunto de la economía de mercado” 33. Sin embargo, el contenido semántico del empleo no debe necesariamente estar ligado a un criterio absolutamente economicista. La palabra empleo es un término ligado más a la economía del trabajo y a las estadísticas del derecho del trabajo estando implícito el relacionar la actividad laboral con la economía y el mercado. Pero debe aceptarse tam30 Julio Gamero y Gabriela Carrasco, Trabajo informal y políticas de protección social, op. cit., p. 17. 31 A manera de ejemplo, para la cuestión del acceso, Hernando de Soto en su intento de cuantificar esto, tuvo que esperar casi 10 meses para instalar una fábrica de ropa, con un costo de registro equivalente a 32 veces el salario mínimo mensual. Al realizar el mismo ejercicio de Estados Unidos, la demora ascendió a 3 horas y media en Floria y 4 horas en Nueva York. Para el caso de la permanencia, De Soto estimó que para una muestra de 50 pequeñas empresas manufactureras el costo de formalidad representaba un promedio de 348% de las ganancias después de los impuestos. Vid., Instituto Peruano de Economía, “La economía informal: algunas precisiones”, Revista de Negocios Internacionales, Lima (febrero de 2004), p. 18. Disponible en: http://www.comexperu.org.pe/archivos%5Crevista%5Cfebrero04%5Canalisis.pdf (Consultado el 7 de marzo de 2012). 32 Real Academia Española, Diccionario. Disponible en: http://www.rae.es/rae.html (Consultado el 7 de marzo de 2012). 33 Gerard Lyon-Caen, “¿Derecho del trabajo o derecho del empleo”, Evolución del pensamiento juslaboralista. Estudios en homenaje al Prof. Héctor-Hugo Barbagelata, Montevideo, 1997, p. 270.

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bién que se entiende un nuevo y más amplio significado del término empleo, que engloba diferentes formas de trabajo y que trasciende el concepto de trabajo regulado por el derecho laboral logrando un marco de protección que alcanza nuevas modalidades laborales excluidas del derecho laboral34. Barbagelata reflexiona sobre la tendencia expansiva del derecho del trabajo, que si bien permanece referida al trabajo que se presta bajo un régimen de subordinación consentida, se extiende excepcionalmente “a los que prestan servicios con autonomía, se sirven simultáneamente del trabajo ajeno, trabajan como consecuencia de una sanción penal, integran una comunidad de trabajo asociado, etcétera35. En esta visión, el derecho del trabajo “regula todas las formas de aplicación de las energías intelectuales y corporales consideradas socialmente trabajo y, de manera especial, las prestadas bajo una relación libremente asumida con un tercero”36. Así dicho, el derecho del empleo es un derecho general que regula todas las formas de aplicación de las energías intelectuales y corporales consideradas socialmente trabajo, concretamente “es el derecho de “los trabajos”, mientras que el derecho del trabajo es un conjunto de normas focalizado a un determinado tipo de trabajo, el trabajo subordinado y por cuenta ajena” 37. Concretamente, Raso explica que: Al hablar del derecho del empleo pensamos en una construcción jurídico con un alcance más amplio que la del derecho del trabajo: un derecho del empleo que en definitiva pueda abarcar la nueva geografía laboral, en la que aparecen nuevas fronteras y nuevas regiones fuera del alcance del derecho del trabajo. En esta visión, se proyecta el derecho del empleo, que no sólo abarca espacios más amplios que el derecho del trabajo, sino que también apunta a finalidades nuevas, como una mayor atención a la realidad productiva, sin desatender principios de promoción y tutela del trabajo como derecho humano fundamental38. No obstante, a efectos de la presente investigación, emplearemos indistintamente ambos términos. Ahora bien, el trabajo informal es el que, en esa economía informal, se realiza en forma independiente o bajo un esquema que, siendo el teórico de una relación de trabajo, se desarrolla sin aplicación de las normas que regula a ésta. Se le denomina también trabajo no registrado o no sujeto a contrato. 34 Ghione Barretto, “Derecho al empleo y derecho del trabajo: una dialéctica de interferencias”, en Contribuciones. Orden económico y mercados laborales, Buenos Aires: Konrad-Adenaver, 2002. p. 23. 35 Héctor-Hugo Barbagelata, Derecho del trabajo, Montevideo, 1995, T. I, Vol. I, p. 95. 36 Ibidem. 37 Juan Raso Delgue, “El derecho del empleo. La nueva dimensión del trabajo”, Derecho social. Memoria del Congreso internacional de culturas y sistemas jurídicos comparados, Coord. Patricia Kurczyn, México: Universidad Nacional Autónoma de México, 2005, Primera edición, p. 35. 38 Vid., sobre trabajo y derecho humano, Oscar Ermida Uriarte, “Derechos laboral y comercio internacional”, Memoria del V Congreso Regional Americano de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Lima, setiembre de 2001, pp. 294 et seq.

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La informalidad genera un doble mercado de trabajo: el oficial o regular y el clandestino que carece de todo tipo de tutela. Explica Pedro Galín que “el trabajo informal no es simplemente una forma de empleo que puede ser escogida por aquellos miembros de la fuerza laboral que la prefieren, sino (…) es la única clase de empleo disponible para aquellos que buscan trabajo” 39. Sin embargo, es de saber que además, por un lado, “no sólo existe trabajo informal en el sector clandestino, sino también en empresas legalmente constituidas: es el área negra del sector blanco; trabajadores que laboral en una empresa registrada, pero que no figuran en los libros de planillas”40 ; y por el otro, el sector informal es heterogéneo “y se define más por su divergencia a la normativas del sector formal que por las probabilidades sociales comunes”41. Específicamente, el Marco Conceptual del empleo informal de la OIT plantea que la economía informal contiene al empleo informal bajo la suma de dos grandes componentes: por un lado, prácticamente todo el empleo del sector informal; y por otro lado, el empleo informal que pueda existir dentro del sector formal de toda la economía42. Asimismo, es preciso señalar que, “no todo trabajo informal es peor que el que se cumple dentro de la norma. Hay informales voluntarios que lo son por propia decisión, pues su colocación marginal a los regímenes legales no se agota en los derechos, sino también y en gran medida trasciende a las obligaciones, en especial de carácter fiscal y parafiscal”43. Por otro lado, desde la Organización Internacional de Trabajo (OIT), la Resolución sobre estadísticas de la población económicamente activa, del empleo, del desempleo y del subempleo, adoptada por la decimotercera Conferencia Internacional de Estadígrafos 39 Pedro Galín, Condiciones de trabajo en los trabajadores de turno de la industria del país, Centro Interamericano de Administración del Trabajo, 1982, p. 48.

40 Mario Pasco Cosmópolis, op. Cit., p. 71. Así, “el trabajo informal es el trabajo de subsistencia, que lo desarrolla quien, por su misma pobreza, no cumple con muchas normas porque no puede hacerlo. A éste, el Estado lo debe promover, mejorando su situación, operando sobre la productividad y logrando optimizar sus ingresos. En cambio la actividad desarrollada sin cumplir con la normativa vigente, buscando simplemente un mayor lucro, debe calificarse como sector de trabajo “negro” o “economía someras”. Este tipo de actividades el Estado debe desalentarlas y sancionarlas. Antonio Grzetich Long y Jaime Mezzera, “Sobre el concepto de sector informal y sus consecuencias jurídicas”, Relasur, Revista de Relaciones Laborales en América Latina-Cono Sur, Montevideo, No. 4, 1992, p. 121. 41 Rainer Dombois, “¿Empleo atípico en economías sin empleo típico? Problemas analíticos del concepto de la relación laboral normal; el ejemplo de Colombia”, Reestructuración y regulación institucional del mercado de trabajo en América Latina, Ginebra: Instituto Internacional de Estudios Laborales, 1993. 42 OIT. Decimocuarta Conferencia de Estadísticas del Trabajo. Informe General e Informe de la Conferencia. Ginebra. 1987; OIT. Decimoquinta Conferencia de Estadísticos del Trabajo. Informe General. Ginebra, 1993; OIT. Conferencia Internacional del Trabajo. 90ª Reunión 2002 Informe IV, “El Trabajo Decente y la Economía Informal”, Sexto punto del orden del día; OIT. Decimoséptima Conferencia de Estadísticos del Trabajo. Informe I Informe General 2003. 43 Mario Pasco Cosmópolis, “Contratos de trabajo, economía informal y empresas de mano de obra”, op. Cit., p. 72. Así, “el factor trabajo no es el único cuyo costo se reduce en la industria clandestina. También favorecen decididamente el crecimiento a las actividades clandestinas el no pagar impuestos, no llevar libros de acuerdo con la ley, la libertad de trabas administrativas, evadir, en suma, “el alto costo de la legalidad” (…), entendido no sólo como cargas o gravámenes, sino traducido en engorros, pérdidas de tiempo, despilfarros y otros desaguisados del burocratismo”. Ibidem.

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del Trabajo44 señala en su párrafo 9 sobre el empleo lo siguiente: 1) Se considerará como “personas con empleo” a todas las personas que tengan más de cierta edad especificada y que durante un breve período de referencia, tal como una semana o un día, estuvieran en cualquiera de las siguientes categorías; a) Con “empleo asalariado”: (…) b) Con “empleo independiente”: 1. “trabajando”: las personas que durante el período de referencia hayan realizado algún trabajo para obtener beneficios o ganancia familiar, en metálico o en especie; 2. “con una empresa pero sin trabajar”: las personas que, teniendo una empresa – sea industrial, comercial, de explotación agrícola o de prestación de servicios -, estaban temporalmente ausentes del trabajo durante período de referencia (…). (…) 4) Debería considerarse como personas con empleo independiente a los empleadores, trabajadores por cuenta propia y miembros de cooperativas de producción,(…). 5) Debería considerarse como personas con empleo independiente a los trabajadores familiares no remunerados que estén trabajando, sin consideración al número de horas trabajadas (…) 6) Las personas ocupadas en la producción de bienes y servicios económicos, para consumo propio o del hogar, deberían considerarse como personas con empleo independiente, si dicha producción constituye una aportación importante al consumo total del hogar. (…) 8) Los estudiantes, trabajadores del hogar y otras personas dedicadas (…) a actividades no económicas (…), y que al mismo tiempo tenían un empleo asalariado o un empleo independiente, (…) deberían considerarse como personas con empleo (…). Este noveno párrafo fue empleado posteriormente por la Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET), al momento de desarrollar la definición de empleo informal45. Además, indica que “el empleo informal comprende el número total de empleos informales (…), ya se ocupen éstos en empresas del sector formal, empresas del sector informal, o en hogares46” . Así, desarrolla que: 44 OIT, Resolución sobre estadísticas de la población económicamente activa, del empleo, del desempleo y del subempleo, Decimotercera Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo (CIET), 29 de octubre de 1982. Disponible en: http:// www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---stat/documents/. normativeinstrument/wcms_087483.pdf (Consultado el 6 de marzo de 2011). 45 Vid., OIT, Directrices sobre una definición estadística de empleo informal, Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET), 2003, Op. Cit., Párrafo 1. 46 Ibidem, párrafo 3.

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2) (…) El empleo informal incluye a los siguientes tipos de empleos: i) trabajadores por cuenta propia dueños de sus propias empresas del sector informal (casilla 3); ii) empleadores dueños de sus propias empresas del sector informal (casilla 4); iii) trabajadores familiares auxiliares, independientemente de si trabajan en empresas del sector formal o informal (casillas 1 y 5); iv) miembros de cooperativas de productores informales (casilla 8); v) asalariados que tienen empleos informales (…) ya que estén empleados por empresas del sector formal, por empresas del sector informal o por hogares que les emplean como trabajadores domésticos asalariados (casillas 2, 6 y 10); vi) trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamente para el propio uso final de su hogar (casilla 9), si están ocupados (…). 3) Los trabajadores por cuenta propia, empleadores, miembros de cooperativas de productores, trabajadores familiares auxiliares y asalariados se definen de acuerdo con la última versión de la Clasificación Internacional de la Situación en el Empleo (CISE). 4) Se consideran como informales, las cooperativas de productores que no están formalmente constituidas en entidades legales y que también satisfacen a los otros criterios de las empresas del sector informal (…). 5) Se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relación de trabajo, de derecho o de hecho, no está sujeta a la legislación laboral nacional, al impuesto sobre la renta, a la protección social o a determinadas prestaciones relacionadas con el empleo (…)47.

Ibidem. Sobre la última premisa, se tiene, por ejemplo, el preaviso al despido, indemnización por despido, vacaciones anuales pagadas o licencia pagada por enfermedad, etc. Las razones pueden ser: la no-declaración del empleo o del asalariado; empleo ocasional o de limitada corta duración; empleo con un horario o un salario inferior a un límite especificado (por ejemplo, para cotizar a la seguridad social); el empleador es una empresa no constituida en sociedad o una persona miembro de un hogar; el lugar de trabajo del asalariado está fuera de los locales de la empresa del empleador (por ejemplo, el trabajador fuera del establecimiento y sin contrato de trabajo); o empleo al que el reglamento laboral no se aplica, no se hace cumplir o no se hace respectar por otro motivo.

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Tabla 2: Categorías según la situación en el empleo48 UNIDADES DE PRODUCCIÓN POR TIPO

Trabajadores por cuenta propia

Informal

Formal

Empleadores

Informal

EMPRESAS DEL SECTOR FORMAL a) EMPRESAS DEL SECTOR INFORMAL

HOGARES b)

Formal

Trabajadores familiares auxiliares

Asalariados

Informal

Miembros de cooperativas de productores

Formal

Informal

Formal

a) Según la definición de la 15.ª Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (con exclusión de los hogares que emplean a trabajadores domésticos asalariados); b) Hogares que producen bienes exclusivamente para su propio uso final y hogares que emplean a trabajadores domésticos asalariados. Nota: Las casillas en gris oscuro se refieren a empleos que, por definición, no existen en el tipo de unidades de producción en cuestión. Las casillas sombreadas en gris claro se refieren a los empleos formales. Las casillas no sombreadas representan los diversos tipos de empleos informales. Empleo informal (casillas 1 a 6 y 8 a 10), Empleo en el sector informal (casillas 3 a 8); y Empleo informal fuera del sector informal (casillas 1, 2, 9 y 10).

Para concluir, y siguiendo el análisis expuesto, al presente, existe una interesante tendencia de incluir en el grupo de los trabajadores en la informalidad a los trabajadores por cuenta propia (con la excepción de las profesiones liberales), trabajadores familiares no remunerados, el servicio doméstico y empleadores y empleados de pequeñas empresas. 5. AUTOEMPLEADO La Declaración de Córdoba: Conclusiones para una política sindical internacional en materia de cooperación al desarrollo en trabajo autónomo y economía informal de 200749, en su párrafo séptimo presenta la necesaria incorporación en el debate existente en la región latinoamericana alrededor de la terminología a utilizarse. Esto se plantea en función a que se identificó la expresión “informal” como inadecuada ya que al aplicarse directamente a los trabajadores se “transmite involuntariamente un significado peyorativo y porque, al momento de adoptarse instrumentos legales, resulta imprecisa e incluso contradictoria”50 . De los debates en torno a la cuestión entre los representantes sindicales de América Latina y Caribe (ALC), así como de sus propias intervenciones en plenario, se tuvo cono48 Ibidem, p. 4. 49 ISCOD-UGT, Declaración de Córdoba: Conclusiones para una política sindical internacional en materia de cooperación al desarrollo en trabajo autónomo y economía informal, IX Encuentro Internacional Economía informal. Respuestas Sindicales, 2007. Disponible en: http://www.iscod.org/Publicaciones/Declaracion%20Cordoba%20EInformal%202007.pdf (Consultado el 19 de marzo de 2011). 50 Ibidem, párrafo 7.

CAPÍTULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

cimiento que en esta región era el uso sindical de otros términos, como por ejemplo, “autoempleados” en Perú, “trabajadores no dependientes” en Venezuela y “trabajadores no asalariados” en México, y por parte de la tradición española se tenía el término de “autónomos”. Aunado a esto, se resolvió que se podrá seguir utilizando la expresión “economía informal”. Por su parte, la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT – PERÚ) considera que, si bien el concepto de informalidad es legitimado por gran parte del mundo laboral, es preferible emplear el término de autoempleado debido a la dimensión social y política que contiene. En este contexto, se identifican algunas diferencias: El concepto de “autoempleado” difiere del término “informalidad” con respecto al papel del Estado y su enfoque analítico. El concepto de informalidad percibe la presencia del Estado como el mayor obstáculo porque dificulta el proceso de formalidad y, por ende, grandes sectores de la población optan el sendero de la informalidad como estrategia de sobrevivencia. En cambio, en el concepto de autoempleado la ausencia de Estado representa el principal problema. Cuando el Estado no interviene en la creación y promoción de empleos formales, las personas quedan marginadas y se generan sus propios de trabajo para sobrevivir51 . Concretamente, para esta Central sindical peruana, el papel del Estado no representa un obstáculo sino una posibilidad para la inclusión social de este tipo de trabajadores. Asimismo, la CUT Perú identifica otra diferencia: La segunda diferencia conceptual entre “autoempleado” e “informalidad” se basa en el enfoque analítico. La informalidad es utilizada desde una perspectiva técnica, administrativa y legal que despolitiza a los actores sociolaborales. Mientras que el autoempleado es un concepto sociopolítico en donde los actores sociolaborales critican al Estado y al sistema económico (…)que no proporciona trabajo digno52. Finalmente, la CUT – Perú sostiene que, desde un enfoque sociopolítico, el concepto autoempleado no tiene como fin la formalidad, sino la inclusión social. Entonces, no se trata de negar la formalización sino visualizarla como un mecanismo legal y administrativo para la inclusión social. 6. CIFRAS Y TENDENCIAS La mayoría de los empleos generados en América Latina tienen la característica de ser empleos informales. Es más, hacia el año 2010, concentraban el 53.8% del empleo de la 51 Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT – PERÚ), “Autoempleado como concepto sociopolítico”. Disponible en: http://cut-peru.blogspot.com/2010/02/autoempleado-como-concepto.html (Consultado el 20 de marzo de 2012). 52 Ibidem.

CAPÍTULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

región. En este contexto, el Perú presenta tasas de informalidad muy superiores al promedio de la región. Empleando los datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) se tiene información general acerca del empleo informal en la región. Así, sobre esto Samuel Freije indica que en todos los países de la región, el empleo por cuenta propia es el principal componente de la informalidad, seguido por los trabajadores asalariados que trabajan en pequeñas empresas y los trabajadores del servicio doméstico53. Asimismo, sostiene que las mujeres participan menos que los hombres en los empleos asalariados. La mayor presencia de mujeres que trabajan en el servicio doméstico, y de los trabajadores por cuenta propia, puede explicarse por la flexibilidad que estas actividades dan a las madres que trabajan. Ello conduce a una mayor incidencia de la informalidad entre las mujeres. Freije explica los factores que han contribuido a la elevada incidencia de la informalidad entre las mujeres de los países latinoamericanos: En primer lugar, la tasa de matriculación femenina en las escuelas y la educación promedio se han incrementado durante las tres últimas décadas, lo que ha dado lugar a un aumento de la oferta de mano de obra femenina. En segundo lugar, la disminución de los ingresos de las unidades familiares debida a las crisis económicas también ha producido un incremento de la oferta de mano de obra femenina (por ejemplo, predomina el “efecto del trabajador adicional” sobre el “efecto del trabajador desalentado”). En tercer lugar, como la incorporación de la mujer al mercado laboral se ha producido en un período recesivo en varios países de la región, los empleos formales y de alta productividad son escasos, y las mujeres encuentran empleos predominantemente en el sector informal 54.

53 Samuel Freije, “El empleo informal en América Latina y el Caribe: Causas, consecuencias y recomendaciones de política, Banco Interamericano de Desarrollo, 49 pp. Las tendencias del sector informal varían de acuerdo con la fuente. Por ejemplo, los datos de la CEPAL incluyen trabajadores asalariados que trabajan en empresas de 5 empleados o menos, el servicio doméstico y los trabajadores no profesionales que trabajan por cuenta propia, mientras que los datos de la OIT incluyen trabajadores asalariados que trabajan en empresas de hasta 10 empleados, trabajadores por cuenta propia, y excluye al servicio doméstico. De esto resulta difícil concluir respecto a la tendencia que muestra el tamaño del sector. 54 Samuel Freije, op. cit., p. 6.

CAPÍTULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

Tabla 3: Distribución de la Población Económicamente Activa Ocupada, según inserción laboral, Total Nacional, 200955 TRABAJADORES POR CUENTA PROPIA Y FAMILIA NO REMUNERADO

ASALARIADO PAÍS

EMPLEADOR

SECTOR PRIVADO TOTAL

SECTOR PUBLICO

TOTAL

PROFESIONALES TECNICOS

NO PROFESIONALES NI TECNICOS

EMPLEO DOMESTICO

TOTAL

NO PROFESIONALES NI TECNICOS

ARGENTINA

4,4

75,9

15,9

60,0

10,3

42,8

6,9

19,6

15,3

BRASIL

4,3

66,4

11,6

54,8

6,4

40,5

7,8

29,3

26,7

CHILE

3,1

76,3

11,6

64,7

12,6

47,2

4,8

20,6

17,7

COLOMBIA

5,0

42,8

4,6

38,3

3,2

31,4

3,7

47,7

44,9

COSTA RICA

7,2

72,7

15,6

57,1

11,1

41,1

4,9

20,1

17,7

ECUADOR

4,1

53,4

8,1

45,3

5,3

36,7

3,4

42,5

41,1

EL SALVADOR

4,1

55,4

7,6

47,8

5,1

38,2

4,6

40,5

39,2

PANAMA

3,1

63,9

14,6

49,2

5,6

38,7

4,9

33,1

31,8

PARAGUAY

5,5

48,1

8,4

39,7

3,4

29,6

6,7

46,3

44,5

PERÚ

5,5

42,3

9,4

32,9

5,3

25,2

2,4

52,2

50,5

REP. DOM.

4,8

50,8

12,2

38,6

6,0

27,0

5,6

44,3

41,9

URUGUAY

4,8

71,4

13,9

57,5

6,2

42,4

8,9

23,7

20,0

Por otro lado, los ingresos han disminuido en todos los países. Los trabajadores del sector han seguido esa tendencia y sus ingresos están debajo del promedio nacional. Pero, existen diferencias entre los trabajadores informales. En general, el trabajador por cuenta propia tiene salarios mayores que el asalariado, y éste percibe mayores ingresos que el trabajador del servicio doméstico. Pero, además existe una brecha salarial en función del género. En la práctica, a pesar de tener una mayor educación promedio, las mujeres perciben una remuneración menor que los hombres en dicho sector. Ello se debe a dos factores: en primer lugar, en el sector informal la educación tiene un efecto muy reducido sobre los ingresos, y en segundo lugar, la experiencia tiene un efecto sobre los trabajadores informales, y las mujeres tienden a tener menos experiencia que los hombres. También existe el hecho de que las mujeres se concentran en ocupaciones de baja productividad56 . Para el caso de Perú, partiendo de estadísticas elaboradas por WIEGO-CIES, se tiene que entre los años 2005 y 2010 la PEA ocupada se incrementó de 13`400,000 a casi 16`000,000. El empleo formal se incrementó del 17.3% al 20.8% mientras que el empleo informal disminuyó del 82.7% al 79.2%. Asimismo, entre el 2005 y 2009 las cifras nacionales de empleo formal e informal mejoraron levemente. Pero, esta tendencia se revirtió ligeramente entre el 2009 y el 2010. 55 Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL, Panorama Social de América Latina 2010, Cuadro 17. Disponible en: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/9/41799/PSE2010_AnexoEstadistico-final.xls (Consultado el 12 de marzo de 2012). Estos datos resultan de la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos países. 56 Samuel Freije, op. cit., p. 7.

CAPÍTULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

Para esto, se parte de la premisa de que el empleo formal está conformado por el asalariado declarado en planilla y por el trabajador independiente que reporta a la SUNAT; y el empleo informal incluye al trabajador independiente no calificado, trabajador asalariado (de unidades económicas no formales y aquellos que no figuran en las planillas de las unidades económicas formales), trabajador familiar no remunerado y empleador. Además, la variable “Hogares” refiere al trabajador del hogar, considerada también en el grupo. Tabla 5: Perú: PEA ocupada según formalidad y categoría ocupacional, 201057 Año de unidad de produccion 2005 Sector formal Sector informal Hogares 2010 Sector formal Sector informal Hogares

Cifras absolutas

Cifras relativas (%)

Empleo formal

Empleo informal

2,307,101 2,019,922 287,179

11,057,593 631,004 9,947,124 479,465

13,364,694 2,650,926 10,234,303 479,465

17.3 15.1 2.1

82.7 4.7 74.4 3.6

100.0 19.8 76.6 3.6

3,319,770 2,971,145 348,625

12,651,277 3,666,658 11,811,484 492,906

15,971,047 3,666,658 11,811,484 492,906

20.8 18.6 2.2

79.2 4.4 71.8 3.1

100.0 23.0 74.0 3.1

Total

Empleo formal

Empleo informal

Total

Considerando el ámbito territorial, se tiene que en el 2010, la PEA con empleo informal en Lima Metropolitana era el 65.8%; este porcentaje aumenta en el resto urbano (74,39%) y en el ámbito rural (94.4%). Además, se aprecian variaciones en la menor participación de los Trabajadores Familiares No Remunerados y Trabajadores del Hogar, en ámbito urbano y rural. Así, la categoría de Trabajador Independiente No Calificado se ha incrementado.

57 Women in Informal Employment Globalizing and Organizing (WIEGO) y Consorcio de Investigación económica y social (CIES), Datos relevantes Perú 2005 – 2010, Proyecto Fortaleciendo la voz de los trabajadores informales en las decisiones de política social en América Latina. Disponible en: http://www.proteccionsocial.org.pe/ (Consultado el 13 de marzo de 2012). También es preciso ver: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida en el Perú, Informe Técnico, 2 de junio de 2008. Disponible en: http://www.inei.gob.pe/web/Boletin/ Attach/7446.pdf (Consultado el 19 de marzo de 2012). También, Vid., José Rodríguez y Minoru Higa, “Informalidad, empleo y productividad en el Perú”, Documento de Trabajo No. 12, Lima: Departamento de Economía de la PUCP, 2010, p. 5. Disponible en: http://departamento.pucp.edu.pe/economia/images/documen tos/DDD282.pdf (Consultado el 13 de marzo de 2012).

CAPÍTULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

Tabla 5: Perú: PEA ocupada según formalidad y categoría ocupacional, 201058 PERÚ URBANO PERÚ

TOTAL

LIMA METROPOLITANA

RESTO URBANO

PERÚ RURAL

2005

2010

2005

2010

2005

2010

2005

2010

2005

2010

EMPLEO FORMAL

17.3

20.8

24.9

29.5

30.4

34.2

20.8

25.7

4.7

5.6

EMPLEO INFORMAL

82.7

79.2

75.1

70.5

69.6

65.8

79.2

74.3

95.3

94.4

Asalariado

19.7

23.0

21.6

25.3

22.8

21.4

20.2

14.2

16.9

Empleador

5.1

5.2

5.4

4.5

5.7

5.8

4.9

5.1

37.7

35.2

31.1

31.0

26.5

26.1

34.6

35.0

40.6

42.5

Trabajador independiente no calificado Trabajo independiente calificado

1.4

2.1

2.2

2.5

1.7

1.9

0.2

0.1

Trabajo familiar no remunerado

17.9

14.3

8.3

6.3

4.1

4.0

11.4

8.2

33.7

28.1

3.6

3.1

5.0

4.1

6.6

5.8

3.8

2.8

1.3

Trabajo ddel hogar Resto TOTAL ABSOLUTO

0.4

0.3

0.4

0.3

0.0

0.1

0.6

0.5

0.4

13,364, 694

14,412, 204

8,295, 590

10,135, 929

3,546, 556

4,163, 667

4,749, 034

5,552, 938

5,069, 104

5,835, 118

En cuanto a la distribución por sexo, los hombres representan casi dos tercios de la PEA ocupada urbana y rural con empleo formal (63.6%), reduciéndose a 62.5% en el ámbito urbano e incrementándose a 73.3% en el rural. Por su parte, las mujeres en situación de empleo formal representan el 36.4%, cifra que se aumentó a 37.5% en el ámbito urbano y redujo a 26.7% en el rural. La mayoría de la PEA con empleo formal (68.9%) tiene entre 14 y 44 años, siendo el 31.1% mayor de 45 años. En este rango, la PEA tiene un porcentaje similar en el ámbito urbano (68.7%) y rural (71.3%). Asimismo, en el empleo informal, la PEA tiene entre 14 y 44 años (61.3%) y el 38.9% es mayor de 45 años. En relación a la situación de la pobreza, la mayoría de la PEA ocupada nacional con empleo formal no está en situación de pobreza (91.4%). Situación similar ocurre en el ámbito urbano (93.4%) y rural, aunque este último se da en menor medida (73.3%). Pero, según WIEGO-CIES, el 33.3% de la PEA nacional con empleo informal está en situación de pobreza, cifra que disminuye en la PEA informal urbana (19.9%) pero que incrementa en el ámbito rural (50.6%).

58 Women in Informal Employment Globalizing and Organizing (WIEGO) y Consorcio de Investigación económica y social (CIES), Datos relevantes Perú 2005 – 2010, Ibidem.

CAPÍTULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

Tabla 6: Distribución de la PEA ocupada en empleos formales e informales según diversas variables, 201059 Perú (urbano y rural) Variables

Empleo

Empleo informal

Formal

Total

Asalariado

TINC

TFNR

Dominio Lima Metropolitana

47.2

23.8

33.2

21.3

8.1

Restonacional / urbano

52.8

76.2

66.8

78.7

91.9

Hombre

63.6

52.1

67.7

53.3

28.6

Mujer

36.4

47.9

32.3

46.7

71.4

14 a 29

29.0

32.2

51.6

16.2

48.7

30 a 44

39.9

29.1

28.6

31.8

21.9

45 a 59

26.0

23.5

14.7

30.0

16.4

60 a más

5.1

15.2

5.0

22.0

13.1

Pobre

8.6

33.3

27.6

34.4

50.8

No pobre

91.4

66.7

72.4

65.6

49.2

Sin nivel

0.3

8.2

2.8

9.7

15.6

Primaria incompleta

2.6

18.8

11.5

23.0

22.4

Primaria completa

3.2

15.4

12.0

17.9

15.0

Secundaria incompleta

6.4

18.3

20.6

15.3

24.3

Secundaria completa

23.8

33.5

21.2

15.2

Superior no universitaria incompleta

6.1

4.0

6.1

3.5

1.9

Superior no universitaria completa

20.6

5.4

6.3

5.1

2.5

Universitaria incompleta

9.0

3.4

4.8

2.5

2.3

Universitaria completa

28.0

2.7

2.4

1.8

0.9

Afiliado al sistema de pensiones

79.3

13.5

16.3

14.1

3.5

Afiliado al seguro de salud

83.5

52.5

43.4

54.8

65.1

SIS

6.7

41.0

32.3

42.5

59.3

EsSALUD

68.4

9.8

9.4

10.5

4.8

Privado

6.9

0.8

0.9

0.7

0.3

Otro

8.1

1.4

1.5

1.0

Sexo

Edad

Pobreza

Nivel educativo

Prevision

En cuanto al nivel educativo, se tiene que el 63.7% de la PEA con empleo formal tiene nivel educativo superior. Pero, en el empleo informal el 84.5% tiene como máximo secundaria completa. En el ámbito urbano, el 66.6% del empleo formal alcanza un nivel educativo superior, mientras que solo el 24% del empleo informal llega a este nivel. No obstante, el nivel educativo superior de la PEA se reduce en el ámbito rural siendo 37.1% (formal) y 4.3% (informal). 59 Women in Informal Employment Globalizing and Organizing (WIEGO) y Consorcio de Investigación económica y social (CIES), Datos relevantes Perú 2005 – 2010, Ibidem.

CAPร TULO I LOS TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL

Finalmente, la mayor parte de la PEA ocupada en empleo formal, se encuentra afiliado al sistema de pensiones (79.3%) y a un seguro de salud (83.5%), siendo EsSalud el sistema mรกs importante (68.4%). Pero, en el empleo informal solo el 13.5% cuenta con un sistema de pensiones y apenas la mitad (52.5%) se encuentra afiliado a un sistema de salud, siendo el SIS (41%) el mรกs significativo.

CAPÍTULO II TRABAJO DECENTE Y CONDICIONES LABORALES EN EL PERÚ A fin de analizar la situación de los grupos ocupacionales concernientes a los trabajadores del empleo informal en su justo contexto, en este apartado se presenta un breve diagnóstico sobre la situación del trabajo decente y las condiciones laborales en el Perú a través de una visión al marco normativo existente y su cumplimiento. 1. DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL TRABAJO Los principios y derechos fundamentales en el trabajo son valores esenciales contenidos en los “Convenios de OIT”, que han sido ratificados por el Perú y están reconocidos en su Constitución Política y legislación interna1. Éstos son: 1) Libertad de asociación y libertad sindical y la negociación colectiva2; 2) Eliminación del trabajo forzoso u obligatorio3; 3) Abolición del trabajo infantil4; y 4) Eliminación de la discriminación en materia de em01 Al presente, “Perú ha ratificado 69 convenios de la OIT y es parte de los instrumentos de derechos humanos de ámbito mundial y regional que refieren a los principios y derechos humanos fundamentales en el trabajo”. Edgardo Balbín, “Trabajo decente: Diagnóstico Nacional del Perú”, Lima: PLADES, 2010, p. 30. Asimismo, la Constitución Política del Perú de 1993, mediante sus artículos 44 y 55, establece que los tratados de derechos humanos, entre ellos, los Convenios OIT, ratificados y en vigor forman parte del derecho nacional y tienen rango constitucional. Vid., Tribunal Constitucional, Expediente No. 0025-2005-PI/TC, Sentencia emitida el 25 de abril del 2006. 02 Vid., Constitución Política del Perú: Artículo 2º inciso 13.- Toda persona tiene derecho: (…) A asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. (…); y Artículo 28º.- El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático (…). Vid., Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado por Perú el 2 de marzo de 1960; y Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Perú el 13 de marzo de 1964. 03 Ibidem. Artículo 2°, inciso 24, numeral b).- Toda persona tiene derecho: A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia: b. (…) Están prohibidas la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos (…). Artículo 23º.- (…) Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador. Nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución o sin su libre consentimiento. Vid., Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), ratificados por Perú el 1 de febrero de 1960 y el 6 de diciembre de 1960, respectivamente. 04 Ibidem. Artículo 4º.- La comunidad y el Estado protegen especialmente al niño, al adolescente, a la madre y al anciano en situación de abandono. (…). Artículo 23º.- El trabajo (…), es objeto de atención prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la madre, al menor de edad y al impedido que trabajan (…). Vid., Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) y Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182), ratificados por Perú el 13 de noviem-

CAPÍTULO II TRABAJO DECENTE Y CONDICIONES LABORALES EN EL PERÚ

pleo y ocupación5. Por otro lado, en cuanto a la legislación nacional, es de considerarse que Perú carece de un código del trabajo que sistematice la normativa laboral6. 2. LIBERTAD SINDICAL, NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y HUELGA La libertad sindical es el “derecho de los trabajadores a fundar sindicatos y afiliarse a los de su elección, así como el derecho de los sindicatos ya constituidos al ejercicio libre de las funciones constitucionalmente atribuidas en defensa de los intereses de los trabajadores”7. La Constitución Política del Perú reconoce el derecho de asociación (Artículo 2 inciso 13), y los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga (Artículo 28). En cuanto a los derechos de sindicación o libertad sindical, Alfredo Villavicencio explica, que: La titularidad de este derecho (…) resulta lo más amplia posible, puesto que explícitamente el Convenio 87 la consagra para los trabajadores “sin ninguna distinción”; por lo que no cabe ningún tipo de limitación por parte del Estado que restrinja este derecho en razón de sexo, nacionalidad, raza, religión, tipo de actividad (pública o privada), función, idioma, sector, etc. Basta con que se trate de trabajadores por cuenta ajena y subordinados para que sean sujetos de este derecho8. Las categorías excluidas de este ámbito son las indicadas en la Constitución Política peruana: a) los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección (artículo 42); b) los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (artículo 42); y, c) los jueces y los fiscales (artículo 153). Asimismo, existen bre de 2002 y el 10 de enero de 2002, respectivamente. 05 Ibidem. Artículo 2º inciso 2.- Toda persona tiene derecho:(…) 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole. Artículo 26º inciso 1.- En la relación laboral se respetan los siguientes principios: 1. Igualdad de oportunidades sin discriminación (…). Artículo 103º.- Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas. (…). Vid., Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) y Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) ratificados por Perú el 1 de febrero de 1960 y el 10 de agosto de 1970, respectivamente. 06 No obstante, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACyR), órgano encargado de dar observaciones sobre la aplicación y cumplimiento de las normas y dar seguimiento al cumplimiento de las mismas; y el Comité de Libertad Sindical (CLS), órgano encargado de examinar las quejas sobre las violaciones de la libertad sindical; formularon observaciones en la aplicación de los convenios de la OIT debido a la disconformidad entre los principios OIT y la legislación nacional. Concretamente, Perú, entre 1990 y 2010, tuvo 64 Observaciones por Convenios fundamentales. Vid., Reportes de la Base de Datos del Control regular de Normas Internacionales del Trabajo en las Américas (CORENIT) 1990 – 2010, “Perú: Observaciones de la CEACYR por convenios fundamentales 1990 – 2010”. Disponible en: http://white. oit.org.pe/corenit/reportes/reporte_10.php?language=ES&idcountry=PE (Consultado el 23 de junio de 2012). 07 Carlos Palomeque, Derecho sindical español, Madrid: Técnos, 1986, p. 73. 08 Alfredo Villavicencio Ríos, “La libertad sindical en el Perú”, Lima: Oficina Internacional del Trabajo, Documento de Trabajo, 1999, p. 28.

CAPÍTULO II TRABAJO DECENTE Y CONDICIONES LABORALES EN EL PERÚ

otras categorías excluidas, entre las que están los funcionarios civiles que laboran para las Fuerzas Armadas y Policiales 9, obreros y empleados de empresas militares y policías particulares10. Los requisitos que debe cumplir el trabajador para ejercer su derecho a constituir y afiliarse a la organización sindical para la actividad privada son: a) ser trabajador de la empresa, actividad, profesión u oficio que corresponda, según el tipo de sindicato; b) no formar parte del personal de dirección o tener cargo de confianza del empleador; c) no encontrarse en período de prueba; y, d) no estar afiliado a otro sindicato . La norma establece que la decisión sobre el tipo de organización sindical depende de los titulares del derecho. En concreto, “la libertad sindical presupone que los trabajadores se puedan organizar por el criterio que les parezca más conveniente” ; lo que implicaría no solo constituir sindicatos, federaciones o confederaciones, sino además toda forma de organización dirigida a promover los intereses del trabajador (Artículo 10 Convenio 87) . Los requisitos que debe cumplir el trabajador para ejercer su derecho a constituir y afiliarse a la organización sindical para la actividad privada son: a) ser trabajador de la empresa, actividad, profesión u oficio que corresponda, según el tipo de sindicato; b) no formar parte del personal de dirección o tener cargo de confianza del empleador; c) no encontrarse en período de prueba; y, d) no estar afiliado a otro sindicato11. La norma establece que la decisión sobre el tipo de organización sindical depende de los titulares del derecho. En concreto, “la libertad sindical presupone que los trabajadores se puedan organizar por el criterio que les parezca más conveniente” 12; lo que implicaría no solo constituir sindicatos, federaciones o confederaciones, sino además toda forma de organización dirigida a promover los intereses del trabajador (Artículo 10 Convenio 87)13. 09 Vid., Artículo 2, Decreto Supremo 003-82-PCM, “Régimen Laboral del Sector Público”, del 22 de enero de 1982. 10 Vid., Artículo 14, Decreto Supremo 009-84-INDM, “Reglamento del Servicio de Policía de Vigilancia Privada”, del 2 de marzo de 1984. 11 Vid., Artículo 12, Decreto Supremo No. 010-2003-TR, “Texto único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo” (en adelante, LRCT), del 30 de setiembre de 2003. En el campo público se requiere: a) que sea obrero estable o empleado nombrado en la carrera administrativa; b) que supere el período de prueba; y, c) que esté sujeto al sistema único de remuneraciones. Vid., Artículos 1 y 7, Decreto Supremo 003-82-PCM, “Régimen Laboral del Sector Público”, op. cit.; y, artículo 1, Decreto Supremo 026-82-JUS, “Régimen Laboral del Sector Público”, del 13 de abril de 1982. 12 Octavio Bueno Magano, “Organização sindical brasileira”, Ed. Revista dos Tribunais, Sao Paulo, 1982, p. 165. 13 Según el artículo 5 de la Ley de Relaciones Colectivas del Trabajo, en Perú se pueden constituir los siguientes tipos de sindicatos: a) Sindicato de empresa: Formado por trabajadores de diversas profesiones, oficios o especialidades, que presten servicios para un mismo empleador; b) Sindicato de actividad: Formado por trabajadores de profesiones, especialidades u oficios diversos de dos o más empresas de la misma rama de actividad; c) Sindicato de gremio: Formado por trabajadores de diversas empresas que desempeñan un mismo oficio, profesión o especialidad; d) Sindicato de oficios varios: Formado por trabajadores de profesiones, oficios o especialidades que trabajen en empresas diversas o de distinta actividad, cuando en cierto lugar, provincia o región el número de trabajadores no alcance el mínimo necesario para constituir sindicatos de otro tipo. Vid., Decreto Supremo No. 010-2003-TR, “Aprueban Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas, del 30 de setiembre de 2003. Asimismo, para constituir una organización sindical, se requiere afiliar al menos a veinte (20) trabajadores si se trata de constituir un sindicato de empresa, en el sector privado y en la administración pública. Si se trata de un sindicato de otro tipo, el número mínimo se eleva a cien (100) trabajadores (artículo 14 LRCT). La OIT cuestiona el número de 100 como excesivo, incluso sobre 20 resulta desmesurado, puesto que, la mayoría de la PEA está en empresas

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La libertad sindical consiste también en el derecho de los sindicatos de organizarse y actuar libremente en defensa de los intereses de los trabajadores, así considera las libertades de reglamentación14, representación15, gestión16, disolución17 y federación, entre otras. En cuanto a la libertad de federación, los trabajadores tienen el derecho de constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones, de ámbito nacional o internacional (artículo 5 Convenio 87). Así, el sector privado necesitará dos (2) sindicatos de la misma actividad o clase para constituir una (1) federación y dos (2) federaciones para constituir una (1) confederación (artículo 36 LRCT)18. En Perú, la estructura sindical está en forma piramidal, con un vértice de confederaciones de ámbito nacional, federaciones de rama o región, en el escalón intermedio, y sindicatos de empresa, centro de trabajo, de actividad, de gremio y de oficios varios, que agrupan a personas naturales en la base19. En cuanto a las facilidades para el ejercicio de la actividad sindical, la legislación solo garantiza el otorgamiento de licencias sindicales por un mínimo de treinta (30) días al año por dirigente sindical; y además, se cuenta con el fuero sindical como sistema de proteccon 20 o más trabajadores. Si de este grupo reducimos al trabajador en período de prueba y el que ostenta cargo directivo, se tendría una población sindicalizable aún menor. Vid., Alfredo Villavicencio Ríos, “La libertad sindical en el Perú”, op. cit., p. 29. 14 Es decir, el derecho a “redactar sus estatutos y reglamentos administrativos”. El estatuto rige a la organización sindical y, por esto, la LRCT no indica una norma que estipule la forma y el contenido que éste deba tener, salvo respecto a los fines y funciones (artículo 8), obligaciones (artículo 10), restricciones (artículo 11), requisitos (artículo 12 y 24), órganos (artículos 7 y 21-23), condiciones para la expulsión (artículo 26), patrimonio (artículos 27 y 33) y disolución (artículo 33). 15 Consiste en el derecho a elegir libremente a autoridades sindicales, debiendo abstenerse las autoridades públicas de alguna intervención. La LRCT no articula ningún procedimiento de aprobación de candidatos, resultados electorales o procedimientos electivos, pero si coloca como condiciones de elegibilidad: a) ser mayor de edad; b) ser miembro activo del sindicato; y, c) tener una antigüedad no menor de un año en el trabajo (artículo 24, LRCT y artículo 6 DS 011). 16 Se expresa en los derechos de los sindicatos de “organizar su administración y sus actividades y formular su programa de acción” (artículo 3 Convenio 87), sin injerencias que limiten estos derechos. En cuanto a la gestión interna, la LRCT indica, en su artículo 10, como obligación: a) observar sus normas; b) llevar libros de actas, de registro y de contabilidad sellados por la Autoridad de Trabajo; c) asentar en el libro de actas las asambleas y sesiones; d) comunicar a la autoridad de trabajo la reforma de estatutos y la nómina de su junta directiva; etc. Según el artículo 8, la gestión externa se centra en: a) representar al trabajador en conflicto colectivo e individual; b) celebrar convenciones colectivas de trabajo y exigir su cumplimiento; y c) fomentar el desarrollo de cooperativas, cajas, fondos y organismos de auxilio y promoción social. 17 Según el artículo 33 de la LRCT existen tres formas de disolución: la acordada por los miembros (disolución autónoma), la ordenada por el Poder Judicial (disolución heterónoma), y la que deriva de la liquidación de la empresa, cuando se trata de sindicatos de éste ámbito. 18 Mientras que en la administración pública precisará de diez (10) sindicatos para constituir una federación y de cinco (5) federaciones o dos (2) federaciones y treinta (30) sindicatos para una confederación, estableciéndose, además, que éstas sólo pueden estar conformadas por sindicatos o federaciones de empleados públicos, y que sus confederaciones no podrían formar parte de otras (artículos 5, 17, 18 y 19 DS 003 y 3DS 026). 19 Advierte Villavicencio que el resultado de esto es una estructura sindical atomizada y dispersa, donde existen muchos sindicatos pero con muy poca fuerza a diferencia de otros países donde el fenómeno es a la inversa: pocos sindicatos y mucha fuerza negociadora justamente por la centralización lograda. De lo que resulta un sindicalismo debilitado e incapaz de cumplir sus objetivos de justicia social e igualdad mediante la defensa de los trabajadores. Vid., Alfredo Villavicencio Ríos, “La libertad sindical en el Perú”, op. cit., pp. 50 – 51.

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ción de la libertad sindical que ayuda a que el trabajador bajo régimen laboral privado que ostenta cargo dirigencial no sea despedido arbitrariamente20. Por otro lado, la negociación colectiva y el derecho a la huelga son parte esencial de la libertad sindical21. Así, “sindicato, negociación colectiva y huelga son los tres pilares básicos de esta disciplina, al extremo de que la falta o falla de cualquiera de ellos resiente y aún impide el funcionamiento de aquél. Por consiguiente, estos tres institutos deben existir y además funcionar coordinadamente” 22. En Perú, la negociación colectiva versa sobre la remuneración, las condiciones laborales, entre otros, y tiene la duración que las partes establezcan y en defecto de acuerdo, durará un año. Se realiza mayormente a nivel de empresa y, a nivel sector, solo la construcción civil que goza de este derecho. El procedimiento inicia con la negociación entre las partes. De existir varios sindicatos, la negociación corresponde al sindicato mayoritario y los resultados aplicarán a todos. Caso contrario, los sindicatos podrán coaligarse y alcanzar la mayoría, o en su defecto, cada sindicato negociará por sus afiliados. Si fracasa ésta negociación, la Autoridad de Trabajo promueve la conciliación. Si esto no resultara, las partes podrán recurrir al arbitraje, donde el árbitro o el tribunal arbitral elegirá la mejor propuesta y emitirá un laudo arbitral que tiene el mismo efecto que un convenio colectivo. También se podrá optar por la huelga, sin embargo, de prolongarse ésta comprometiendo al sector, el Ministerio de Trabajo resolverá el conflicto mediante una resolución23. Para ejercer el derecho de huelga, debe haberse agotado la negociación entre las partes o debe existir un incumplimiento por parte del empleador a uno de los acuerdos convenidos. Seguido de lo cual, debe existir un acta de asamblea en el que se adopta tal decisión que debe ser refrendada por un Notario o un Juez de Paz. Luego, debe comu20 Vid., Edgardo Balbín, “Trabajo decente: Diagnóstico Nacional del Perú”, op. cit., p. 54. La ley peruana establece que es nulo el despido por causa de la afiliación sindical, la actividad sindical o por postular o actuar como representante de los trabajadores. Si hubiere alguna demanda, ésta se tramita mediante un proceso laboral ordinario. Además, de los procedimientos constitucionales como el Proceso de Amparo. En la actualidad, las afectaciones de la libertad sindical son llevados mayormente a través de éste último dado que suele ser más rápido. 21 El Tribunal Constitucional español indica que “la negociación colectiva constituye el medio primordial de acción de los sindicatos”. Vid., Tribunal Constitucional, Sentencia No. 73/1984, 27 de Junio de 1984, p. 1. Asimismo, indica que “un sindicato sin derecho al ejercicio de la huelga quedaría, en una sociedad democrática, vaciado prácticamente de contenido”. Vid., Tribunal Constitucional, Sentencia No. 11/1981, 8 de abril de 2011, párrafo 9, p. 11. Disponible en: http://wilfredosanguineti.files.wordpress.com/2008/11/stc-11-1981-constitucionalidad-del-rdl-17-1977.pdf (Consultado el 4 de mayo de 2012). Por otro lado, el Comité de Libertad sindical indica que “el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical”. Oficina Internacional del Trabajo, “La Libertad Sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT”, Ginebra, Cuarta edición (revisada), 1996, párrafo 782. Asimismo, agrega que “el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales”. Comité de Libertad Sindical, Recopilación de 1985, párrafo 363. 22 Oscar Ermida Uriarte, “Formas de acción gremial en la empresa”, Montevideo, 1983, No. 131, p. 567. 23 Hacia el 2006, el número de trabajadores con negociación colectiva aumentó de 86,490 a 121,261. Los sectores con mayor negociación son la industria manufacturera (25,855 trabajadores), construcción (22,034 trabajadores) y explotación de minas (13,554 trabajadores). Vid., Balbín, “Trabajo decente: Diagnóstico Nacional del Perú”, op. cit., p. 57.

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nicarse, con anticipación, al empleador y a la Autoridad Administrativa del Trabajo. Ésta comunicación debe también de realizarse, al menos 24 horas antes, cuando la huelga haya finalizado por acuerdo de partes o por decisión de los trabajadores. Es de considerar que, la Autoridad Administrativa declarará la huelga como improcedente si no se cumple con los requisitos o como ilegal si: a) se materializa pese a haber sido declarada improcedente; b) cuando se haya producido con violencia sobre bienes o personas; o c) por no ser levantada después de notificado el laudo o resolución que pone término a la controversia. Más allá de lo expuesto, la LRCT contempla tres esenciales restricciones respecto de la negociación colectiva y la huelga y, por tanto, la libertad sindical: a) Los sindicatos tienen el derecho de celebrar convenios colectivos (artículo 8 LRCT), pero se brinda al sindicato mayoritario el monopolio de la negociación, excluyendo al resto (artículo 9 LRCT); b) La práctica de la negociación se basa en reglas aplicables a los sindicatos de empresa (artículos 45 y 46 y Disposición Transitoria y Tercera LRCT), restringiendo este derecho a organizaciones de otros ámbitos; y c) Se establece como requisito para la declaración del derecho de huelga que la decisión sea tomada por la mayoría absoluta de trabajadores (artículo 73.b LRCT) lo que no siempre sucede con las organizaciones sindicales. 3. PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL La Protección Social es “un conjunto de políticas y programas gubernamentales y privados con los que las sociedades dan respuesta a diversas contingencias a fin de compensar la falta o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias con hijos y ofrecer atención médica y vivienda a la población”. Este “derecho fundamental de las personas” 24 aborda cuatro rubros: seguridad social, salud, vivienda y educación. La Seguridad Social es la “protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una seria de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuente de reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad 24 Naciones Unidas, Comisión de Desarrollo Social, Informe sobre el 39° período de sesiones (13 a 23 de febrero de 2001), Consejo Económico y Social, Documentos Oficiales, 2001, Suplemento No. 6, Nueva York, 2001. Disponible en: http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/287/28/PDF/N0128728.pdf?OpenElement (Consultado el 2 de abril de 2012). La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 en sus artículos 22 y 25 afirma que “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social” y se ratifica con la Resolución de la 89ª Conferencia Internacional del 2001, titulada “Un nuevo consenso”, en cuyo numeral 2 indica que la definición de una política sindical en seguridad social es una prioridad. Así dice: “La seguridad social es muy importante para el bienestar de los trabajadores, de sus familias y de toda la sociedad. Es un derecho humano fundamental y un instrumento esencial para crear cohesión social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la integración social. Forma parte indispensable de la política social de los gobiernos y es una herramienta importante para evitar y aliviar la pobreza. A través de la solidaridad nacional y la distribución justa de la carga, puede contribuir a la dignidad humana, a la equidad y a la justicia social. También es importante para la integración política, la participación de los ciudadanos y el desarrollo de la democracia”. Disponible en: http://white.oit.org.pe/spanish/260ameri/oitreg/activid/proyectos/actrav/segsoc/general/resolucion.html (Consultado el 2 de abril de 2012).

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profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”25 . El convenio 102 de la OIT define 9 prestaciones de seguridad social: Asistencia médica, prestaciones monetarias de enfermedad, prestaciones de desempleo, prestaciones de vejez (jubilación y pensión), prestaciones en caso de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional, prestaciones de sobreviviente, prestaciones familiares, prestaciones de maternidad y prestaciones de invalidez o discapacidad26. La Constitución Política del Perú de 1993 señala que el Estado reconoce el “derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida” 27. Además, señala que el “Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento”28. Es decir, la Constitución pretende el mejoramiento de la calidad de vida “de toda persona” sin excepción mediante su protección frente a ciertas contingencias. Por otro lado, Perú ha ratificado once convenios de la OIT referidos a la materia29, entre ellos, el convenio num. 102 sobre la seguridad social (norma mínima)30 que presenta principios y reglas en la construcción de un sistema de Seguridad Social equitativo, efi25 OIT, Seguridad Social: Guía de Educación Obrera, Ginebra, 1995. Los principios que inspiran a las políticas de Seguridad Social son: solidaridad, internacionalidad, universalidad, igualdad, integralidad, participación, obligatoriedad, responsabilidad del Estado y administración democrática. Vid., Instituto Sindical de Cooperación al Desarrollo (ISCOD), Manual de Seguridad Social para Trabajadores, Lima, 2011, pp. 14 – 16. 26 OIT, Convenio OIT 102, Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 Convenio relativo a la norma mínima de la seguridad social. Disponible en: http://www.sbs.gob.ec/medios/PORTALDOCS/downloaoads/normativa/Seguridad%20Social/convenios/convenio_O IT-102.pdf (Consultado el 2 de abril de 2012). 27 Artículo 10. Constitución Política del Perú de 1993. 28 Artículo 11. Constitución Política del Perú de 1993. 29 Convenio 12 sobre la indemnización por accidentes del trabajo (agricultura), adoptado el 12 de noviembre de 1921, en vigor desde el 26 de febrero de 1923, y ratificado por Perú el 4 de abril de 1962; Convenio 19 sobre la igualdad de trato (accidentes del trabajo), adoptado el 5 de junio de 1925, en vigor desde el 8 de setiembre de 1926, y ratificado por Perú el 8 de noviembre de 1945; Convenio 24 sobre seguro de enfermedad (industria), adoptado el 15 de junio de 1927, en vigor desde el 15 de julio de 1928, y ratificado por Perú el 8 de noviembre de 1945; Convenio 25 seguro de enfermedad (agricultura), adoptado el 15 de junio de 1927, en vigor desde el 15 de julio de 1928, y ratificado por Perú el 1 de febrero de 1960; y los Convenios dejados de lado: Convenio 35 sobre el seguro de vejez (industria, etc.) adoptado el 29 de junio de 1933, en vigor desde el 18 de julio de 1937, y ratificado por Perú el 8 de noviembre de 1945; Convenio 36 sobre el seguro de vejez (agricultura), adoptado el 29 de junio de 1933, en vigor desde el 18 de julio de 1937, y ratificado por Perú el 1 de febrero de 1960; Convenio 37 sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), adoptado el 29 de junio de 1933, en vigor desde el 18 de julio de 1937, y ratificado por Perú el 8 de noviembre de 1945; Convenio 38 sobre el seguro de invalidez (agricultura), adoptado el 29 de junio de 1933, en vigor desde el 18 de julio de 1937, y ratificado por Perú el 1 de febrero de 1960; Convenio 39 sobre el seguro de muerte (industria, etc.), adoptado el 29 de junio de 1933, en vigor desde el 8 de noviembre de 1946, y ratificado por Perú el 8 de noviembre de 1945; y Convenio 44 sobre el desempleo, adoptado el 23 de junio de 1934, en vigor desde el 10 de junio de 1938, y ratificado por Perú el 4 de abril de 1962. 30 Adoptado el 28 de junio de 1952, en vigor desde el 27 de abril de 1955, y ratificado por Perú el 23 de agosto de 1961. Este Convenio OIT al haber sido ratificado por el Estado del Perú adquiere naturaleza obligatoria ingresando a nuestro ordenamiento jurídico interno con rango constitucional, en virtud de la sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 17 de agosto de 2009, recaída en el Exp. No. 03561-2009-PA/TC, que reconoce explícitamente a los Convenios OIT como parte del bloque constitucional.

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ciente y sostenible a partir de la constatación de la insuficiente cobertura y protección de los sistemas existentes31 y dispone la responsabilidad del Estado en el logro de condiciones básicas de protección de materia de mayor cobertura en salud y pensiones. El sistema de seguridad social en el Perú se compone de un sistema de salud y un sistema de pensiones, y responde a un modelo mixto porque cuenta, en materia de salud, con regímenes contributivos y un régimen no contributivo o estatal, y, en materia de pensiones, con un régimen contributivo de reparto y un régimen de capitalización individual. En el caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, el régimen es de naturaleza contributiva. 3.1. SISTEMA DE SALUD EN EL PERÚ En el Perú existe la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, Ley No. 26790 de 199732 , que regula el funcionamiento del Seguro Social de Salud a través de un régimen público (ESSALUD) y de un régimen privado (Entidades Prestadoras de Salud – EPS). Esta Ley reconoce el principio de la universalidad en la Seguridad Social en Salud, pero tiene vigencia relativa debido a que “recogía el derecho al bienestar y garantizaba el libre acceso a las prestaciones de salud solamente a los asegurados regulares o potestativos, es decir a los contribuyentes”33. A fin de no transgredir el carácter universal del derecho, la Ley señala que el Estado a través del Ministerio de Salud (MINSA) otorgaría atención de salud a la población de escasos recursos que no tengan acceso al Seguro Social de Salud u otros sistemas. Sin embargo, no especificó cómo sería esto, ni se aseguró el presupuesto público para que funcione, ni se preparó a las entidades del Ministerio de Salud para la atención de la Seguridad Social.34 Dada la insuficiencia en la garantía de que el reconocimiento del derecho a la universalidad del seguro en salud superara lo declarativo, surge la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud, Ley No. 29344 de 200935 (LAUS) que establece el marco normativo del aseguramiento universal en salud y la garantía del pleno y progresivo acceso de toda 31 Vid., Álvaro Vidal Bermúdez, “Importancia del Convenio No.102 de la OIT en la implementación de una reforma solidaria en pensiones”, En Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Libro Homenaje a Javier Neves, Lima, 2009. 32 La Ley 26790 fue publicada el 17 de mayo de 1997. Disponible en: http://essalud.gob.pe/transparencia/pdf/informacion/ ley%20_modern_ss_salud_26790.pdf (Consultado el 4 de junio de 2012). 33 ISCOD, Manual de Seguridad Social para Trabajadores, Op. Cit., p. 54. Así, indica: “El Seguro Social de Salud otorga cobertura a sus asegurados brindándoles prestaciones de prevención, promoción, recuperación y subsidios para el cuidado de su salud y bienestar social, trabajo y enfermedades profesionales”. Artículo 2 de la Ley No. 26790. 34 Esta fórmula supuso desde su planteamiento la violación de la naturaleza universal del derecho, ya que “la responsabilidad de una Seguridad Social en Salud para todos era derivada al Ministerio de Salud sin mayor criterio que el de desvincularse de la carga pesada de la atención de los sectores con menos recursos, los cuales no podían contribuir con el financiamiento del sistema”. ISCOD, Manual de Seguridad Social para Trabajadores, Op. Cit., p. 55. 35 La Ley 29344 fue publicada el 9 de abril de 2009. Disponible en: http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/29344. pdf (Consultado el 4 de junio de 2012).

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persona a este derecho. Así, norma el acceso y funciones, el financiamiento, la prestación y la supervisión del aseguramiento universal en salud36 sobre la base del “Plan Esencial de Aseguramiento en Salud” (PEAS)37. En la cobertura, el proceso inició por regiones pilotos priorizando las zonas de pobreza y pobreza extrema (solo el 5% de la población)38 y no considera al trabajador independiente. Por lo que muchos seguirían fuera de la cobertura y los trabajadores que entren a los nuevos regímenes perderán la posibilidad de acceder a una verdadera Seguridad Social. Además, no cubre enfermedades costosas como el cáncer, diabetes, hipertensión, tratamiento de diálisis, etc. Por otro lado, la atención de las enfermedades que no están incluidos en el PEAS podrán ser financiadas con el Fondo Intangible Solidario (FISSAL)39, pero éste aún no cuenta con financiamiento, por ello las prestaciones para estas enfermedades no podrán ser atendidas. Además, el Seguro Integral de Salud (SIS) debe más de 100 millones de soles a hospitales y centros de salud por atenciones ya prestadas. En cuanto a la gestión, la Ley mantiene la dispersión organizativa en base a las instituciones administradoras de salud existentes, como son: 1) Seguro Integral de Salud (SIS); 2) Sanidades de las Fuerzas Armadas; 3) Sanidad de la Policía Nacional del Perú (PNP); 3) Entidades Prestadoras de Salud (EPS); 4) Compañías de Seguros Privados de Salud; 5) Entidades de salud que ofrecen servicios de salud prepagadas; 6) Autoseguros y fondos de salud; 7) Otras modalidades de aseguramiento público, privado o mixto distintas a lo señalado40. Con esta Ley, “se consagra las desigualdades, quedando los usuarios a merced de las instituciones administradoras que han mostrado un sentido rentista en la oferta de servicios y poco interés para modificar el actual estado en el que se desempeñen”41. Asimismo, no se plantea la existencia de un sistema de salud nacional integrado; no existe una política nacional de protección social por parte del Estado; y se carece de una visión integral de la Seguridad Social y de sus normas42. En este contexto, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT señaló en su informe 2010 respecto a la propuesta de aseguramiento universal en el Perú que: 36 Artículo 1 de la Ley 29344. 37 El artículo 12 de la LAUS establece el Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS) como el conjunto de beneficios y condiciones mínimas asegurables que debe ser financiado por cualquier entidad aseguradora del sistema. La prestación de estos beneficios debe garantizar condiciones oportunas y de calidad en la atención. 38 Primera Disposición Final de la Ley 29344. Las tres primeras regiones pilotos: Ayacucho, Huancavelica y Apurímac. 39 Artículo 21 de la Ley 29344. 40 Artículo 7 de la Ley 29344. 41 Martha Vega y Jaime Cáceres, Ley Marco de Aseguramiento Universal: Incidencia del PEAS en la atención de la salud de las Personas Adultas Mayores, Instituto de Investigación y Desarrollo “Ayuda a la Vida” – AYUVI, 2009, p. 3. 42 Al presente se tienen un total de 148 normas referidas a salud. Según el Compendio Normativo General de Salud de 2009, se incluían 21 leyes, 3 Decretos de urgencia, 39 Decretos Supremos, 7 Resoluciones Supremas, 62 Resoluciones Ministeriales, 5 Resoluciones SEPS y 11 Resoluciones de ESSALUD.

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La introducción de un sistema de seguro de salud universal podría, si se implementa de manera eficaz, permitir extender la protección de la salud a una parte cada vez mayor de la población. Sin embargo, observa que, a fin de convertir en plenamente operativo el dispositivo del seguro universal de salud, la ley antes citada debería verse complementada por reglamentos técnicos de aplicación que garanticen el respeto de la obligación de afiliación y de cotización, especialmente en lo que concierne a los asalariados de la economía formal, en donde el incumplimiento de la obligación de afiliarse es particularmente elevado; además, se podrían realizar progresos en lo que concierne a los asalariados de la economía informal, los trabajadores independientes y las poblaciones rurales43. El Sistema de Salud en Perú se brinda a través del sistema público y del privado a través de cinco subsistemas. Pero, para esta investigación, sólo se abordará el Sistema Social en Salud y el Seguro Integral de Salud (Sistema Público). Tabla 7: Seguridad social: Sistema de Salud en el Perú SISTEMA PÚBLICO Seguro Social en Salud ESSALUD

Seguro Integral de Salud (SIS) Ministerio de Salud (MINSA)

Sanidades de Fuerzas Armadas (FFAA) Ministerio de Defensa (MINDEF)

SISTEMA PRIVADO Sanidad de la Policía Nacional del Perú (PNP) Ministerio del Interior (MININTER)

Instituciones del sector privado: EPS, Aseguradora privada y clínica.

- Seguro Social en Salud Es gestionado por ESSALUD; brinda prestaciones de prevención, promoción, recuperación y subsidios para el cuidado de su salud y bienestar social, trabajo y enfermedades profesionales; y los asegurados son los “afiliados regulares o potestativos”. El primero es el trabajador activo que labora bajo relación de dependencia, así como el pensionista; mientras que el segundo es toda persona que no trabaja bajo relación de dependencia, cualquiera sea el régimen laboral o modalidad a la cual se encuentren sujetos44. En el primer caso el Seguro Social de Salud es obligatorio para todo trabajador, asalariado y en relación de dependencia, que esté en planilla. En el segundo caso la afiliación es voluntaria y es brindada como seguro independiente más salud y otorga cobertura médica en los Centros Asistenciales de Essalud a la persona que se afilie voluntariamente que no sea asegurado regular. Éste puede ser solicitado por una persona sola o con su familia. 43 CEACR: Observación individual sobre el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) Perú (ratificación: 1961) Publicación: 2010, Apartado 6. Disponible en: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/pdconvs2.pl?host=status01&textbase=ilospa&document=11529&chapter=6&query=Per%FA%40ref&highlight=&querytype=bool&context=0 (Consultado el 4 de junio de 2012). 44 Vid., Artículo 24 del Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, Decreto Supremo No. 00997-SA y Artículo 4 de la Ley No. 27056, Ley de Creación del Seguro Social de Salud (Essalud) de 1999.

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Tabla 8: Régimen de la Seguridad Social en Salud según tipos de afiliados AFILIADOS REGULARES

AFILIADOS POTESTATIVOS

Afiliación de carácter obligatoria

Afiliación de carácter potestativa

Trabajador dependiente, socio de cooperativa de trabajadores, trabajador del hogar y pensionistas.

Trabajador, especialmente independiente, que no reúna las características para afiliarse de forma regular.

ESSALUD creó tres planes de cobertura para los asegurados potestativos: 1) Plan Protección Total (PPT) para las personas mayores de 56 años; 2) Plan Protección Vital (PPV) para cualquier persona menor de 56 años; 3) Plan de Emergencias Accidentales en el que no se hace referencia en qué consiste ni en cómo se va a implementar. A pesar de la existencia de estos mecanismos, el nivel de cobertura no supera el 20% de la población debido al tipo de cobertura de los planes y a las exclusiones que implica45. En el Financiamiento, ESSALUD recibe el aporte de su beneficiario. La aportación del afiliado regular (trabajador activo) equivale al 9% de la remuneración o ingreso, el del afiliado regular pensionista al 4%, y los costos de las aportaciones en el caso del afiliado potestativo varían según los paquetes de seguro que se ofrecen según la edad del titular y el número de derechohabientes a afiliar46. Con respecto a éste último, la Defensoría del Pueblo ha indicado como principal problema el incremento en el costo de los planes47 sobre todo para la economía del trabajador independiente. ISCOD, explica sobre esto que: De un lado, las aportaciones potestativas son muy elevadas y por tanto excluyentes; y de otro, estas escasamente cubren los gastos que demandan las atenciones brindadas. Por lo que tomando en cuenta esta situación y considerando que los trabajadores independientes son los de más exiguos recursos y de condiciones laborales más precarias, debería el Estado encontrar mecanismos de subsidios idóneos (…)48. Esta situación se complica además por otras cuestiones como el irrespeto a la intangibilidad del fondo de la Seguridad Social por el Estado; la insuficiencia de recursos financieros que se destinan a la salud; la alta tasa de evasión del empleador al deber de afiliar al 45 Por ejemplo, en relación a los beneficiarios del Plan Protección Total, se excluyó de la cobertura a los concubinos e hijos mayores de edad con incapacidad total y permanente para el trabajo. Vid., Defensoría del Pueblo, Informe Defensorial No. 93, Principales problemas detectados como consecuencia del cierre de los regímenes especiales y la creación del nuevo seguro potestativo en ESSALUD, Lima, 2005. Disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/ defensoriales/informe_93.zip (Consultado el 4 de junio de 2012). 46 ESSALUD estableció para el caso del Plan PPT un aporte por grupo familiar ascendente a S/. 60.00 mensuales. En relación al PPV se determinó que el aporte mensual es individual, de acuerdo a la edad del titular y de los derechohabientes. Por ejemplo, menores de 18 años (S/. 40.00), de 18 a 24 años (S/. 49.00), de 25 hasta 34 años (S/. 68.00), de 35 hasta 49 años (S/. 86.00), de 50 hasta 64 años (S/. 13.00) y de 65 a más (S/. 140.00). Adicionalmente, se estableció un copago de S/. 10.00 por cada consulta externa e interconsulta. Ibidem, p. 16. 47 Ibidem. 48 ISCOD, Manual de Seguridad Social para Trabajadores, Op. Cit., p. 64.

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trabajador facilitada por la ausencia de mecanismos de fiscalización y por modalidades de contratación que encubren la relación laboral; y la no tipificación de la evasión del deber del pago de aportes.

SEGURO POTESTATIVO

SEGURO REGULAR

Tabla 9: Prestaciones en el seguro regular y seguro potestativo Prestaciones de prevención, promoción y atención de la salud para la salud acortando riesgos de de- Problemas: terioro: Educación para salud, evaluación y control - Acceso oportuno a servicios. - Prolongada espera para atenciones y consultas. de riesgos. - Demoras en la programación de intervenciones. Prestaciones de bienestar y promoción social: Acti- Escasez de material médico. vidades de proyección, ayuda social y rehabilitación - Deficiencias en medicamentos y material médico, y en para el trabajo. acceso a subsidios por lactancia, enfermedad. Prestaciones en dinero: Subsidios por incapacidad temporal y maternidad. Respecto a la población de escasos recursos, princiPrestaciones por sepelio: Servicios funerarios por palmente, trabajador independiente, tienen caso es más delicado, ya que éstos reciben menor servicio en salud muerte del asegurado regular. y están en sistema discriminatorio. Ej.: el SIS que cubre Extensión de la cobertura de la Seguridad Social en gratuitamente solo la cuarta parte de los riesgos de salud. salud en caso de desempleo. Atención médica, ambulatoria, hospitalaria y de Las prestaciones están en función del tipo de afiliación el emergencia que siempre será menor que la cobertura regular. Medicamentos e insumos médicos (según oferta). Problemas según cada plan: PPT: Cobertura a enfermedades de la capa simple y comAtención por maternidad. Incluye control del parto, pleja49. puerperio y atención del nacido, si la gestante está PPV: Cobertura las enfermedades del Plan Mínimo de afiliada al inicio de la concepción. Atención. Excluye enfermedad oncológica, reumatológiPrestaciones de prevención y promoción de la sa- ca, hemodiálisis y diálisis peritoneal, VIH/SIDA, trasplante de órganos y tejidos, trastornos mentales y del comporlud. tamiento, etc. Tampoco brinda prestaciones económicas Cobertura de enfermedades preexistentes siempre (sepelio), ni sociales. que estén dentro del Plan Mínimo de Atención. Ayuda al diagnóstico (según oferta).

as49 - Seguro Integral de Salud (SIS) Es creado en el 2002, como un organismo público descentralizado adscrito al Ministerio de Salud a fin de administrar los fondos destinados al financiamiento de las prestaciones de salud50; y brinda atención a través de la red de establecimientos del Estado, así como mediante otras entidades públicas o privadas que cuenten con convenios para tal efecto. Su cobertura abarca a todas las personas que no cuentan con un seguro de salud, prio49 Para la división de los posibles daños o enfermedades que pueden tener los asegurados existen dos grupos: a) la Capa simple es la lista de enfermedades de mayor frecuencia y menor complejidad y que comprenden la consulta ambulatoria, el parto normal y la cirugía de día; b) la Capa Compleja es la lista de las enfermedades más complicadas e infrecuentes, y que requieren de mayor medicación, equipos, hospitalización o tiempo de tratamiento. Vid., Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, Decreto Supremo No. 009-97-SA, 8 de setiembre de 1997. 50 Vid., Artículo 33 de la Ley del Ministerio de Salud, Ley No. 27657, publicada el 29 de enero de 2002. Disponible en: ftp:// ftp.minsa.gob.pe/intranet/leyes/ley20020129.pdf (Consultado el 5 de junio de 2012). El SIS es el resultado de la integración del Seguro Materno Infantil (SMI) y el Seguro Escolar Gratuito (SEG). Posteriormente, surgió el Decreto Supremo No. 0032002-SA titulado “Establecen disposiciones referidas a las prestaciones ofrecidas por el Seguro Integral de Salud”, publicado el 25 de mayo de 2002. Disponible en: http://www.sis.gob.pe/pdff/DS/DS003-2002-SA.pdf (Consultado el 5 de junio de 2012), que luego fue modificado por el Decreto Supremo No. 002-2004-SA titulado “Aprueban modificación de anexo del D.S. No. 003-2002-SA que estableció exclusiones de los Planes de Beneficio del Seguro Integral de Salud”, publicado el 13 de febrero de 2004. Disponible en: http://www.sis.gob.pe/pdff/DS/DS002-2004-SA.pdf (Consultado el 5 de junio de 2012). También observar la Resolución Ministerial No. 1090-2002-SA/DM, publicada el 1 de julio de 2002.

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rizando a las poblacionales vulnerables que están en situación de pobreza y pobreza extrema: Población materno infantil, adolescentes y adultos; y grupos poblacionales con limitada capacidad adquisitiva 51. En el 2007, el SIS inició un proceso de reorganización, ampliando la cobertura del SIS al conjunto de la población no asegurada, mediante dos componentes: el sistema subsidiado, para la población de pobreza y pobreza extrema que no cuenta con seguro de salud, y el sistema semi-subsidiado para la población con limitada capacidad de pago que no cuenta con un seguro de salud52. Pero, pese a la apertura de cobertura, el número de personas sin protección en salud sigue siendo elevado, lo que se agrava con el criterio empleado para medir la pobreza o extrema pobreza para acceder al régimen subsidiado del SIS53. El SIS recibe recursos del tesoro público. En concreto, el recurso del Ministerio de Salud54 y los recursos ordinarios asignados en el Presupuesto de la República otorgados por el Ministerio de Economía y Finanzas; asimismo, recibe las contribuciones del régimen semisubsidiado55. No obstante, el desfinanciamiento es evidente en el SIS y los subsidios estatales resultan insuficientes56. En las prestaciones, se encuentran la caries dental, las infecciones respiratorias agudas, las condiciones médicas agudas del aparato digestivo, etc57. El SIS ofrece cubrir solo la cuarta parte de los riesgos de salud de forma gratuita y no cubre enfermedades costosas como cáncer, diabetes, insuficiencia renal, etc58. Asimismo, se dispone que el acceso a la 51 Los Planes de beneficios son: Plan A (0 a 4 años), Plan B (Niño y adolescente de 5 a 17 años), Plan C (Gestantes y adultos en extrema pobreza sin seguro) y Plan G (Grupos poblacionales con limitada capacidad adquisitiva.

52 Vid., Artículo 2 del Decreto Supremo No. 04-2007-SA titulado “Establecen listado priorizado de intervenciones sanitarias de aplicación obligatoria para todos los establecimientos que reciban financiamiento del SIS”, del 17 de marzo de 2007. Disponible en: http://www.sis.gob.pe/PDF/Resol_Direc/DS-004-2007-SA-EP.pdf (Consultado el 5 de junio de 2012). 53 Esto muestra no solo la existencia de un problema en la conceptualización de la pobreza, si no en la calificación de pobreza que efectúa el SIS al momento de decidir la afiliación. ISCOD explica que: “Así no solo hay problemas metodológicos respecto a la ausencia o insuficiencia en la medición de las dimensiones subjetiva y objetiva, monetaria y no monetaria de la pobreza; si no que hay cuestionamiento respecto a la intencionalidad política de presentar menores niveles de pobreza en las estadísticas oficiales”. ISCOD, Manual de Seguridad Social para Trabajadores, Op. Cit., p. 68. Otras variables que deben ser consideradas son: el sexo del jefe de familia, el número de niños en un hogar, el acceso a la identidad nacional, el números de hogares sostenidos por madres solteras, el acceso a salud y educación de los jefes de familia, el combustible utilizado para cocinar, etc. Según el artículo 6 del Decreto Supremo 04-2007-SA, la calificación la hace el SIS de forma autónoma mediante una ficha de evaluación socio económica. 54 Vid., Artículo 34 de la Ley del Ministerio de Salud, Ley No. 27657. 55 Estos son: 1) Afiliación individual: a) Aportación mensual de S/. 10.00 a personas con ingresos mensuales menores a S/. 700.00; y b) Aportación mensual de S/. 20.00 a personas que perciban ingreso mensual igual o mayor de S/. 700.00 hasta S/. 1000.00; 2) Afiliación familiar: Aportación mensual de S/. 30.00 dirigidos a familias con ingresos mensuales familiares menores a S/. 1000.00. 56 De acuerdo a los sindicatos, el Estado destina para el aseguramiento a través del SIS un gasto per cápita de $10 dólares al año. Vid., Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en el Perú, 2007, p. 41. 57 Vid., Anexo I del Decreto Supremo No. 04-2007-SA. 58 Las exclusiones específicas en el sistema subsidio y semi-subsidiado son: a) Lesiones auto-infingidas; b) Parálisis cerebral y

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protección en el caso de enfermedades de alto costo para el régimen semi-subsidiado será a través del pago de una aportación, la misma que aun no ha sido definida 59. 3.2. SISTEMA DE PENSIONES EN EL PERÚ El sistema previsional peruano está estructurado en dos subsistemas: 1) Sistema Público de Pensiones (SPP) que es el administrado por el Estado y que está compuesto a la vez por dos regímenes: el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), establecido en el Decreto Legislativo No. 19990; y el Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles al Estado, normado por el Decreto de Ley No. 20530; y 2) Sistema Privado de Pensiones (SPP) régimen administrado por entidades privadas denominadas administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP). Para efectos de la presente investigación, sólo se analizará el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Tabla 10: Sistema de Pensiones en el Perú SISTEMA PREVISIONAL PÚBLICO

SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES

Administrado por el Estado

Administrado por administradoras Privadas de Fondos de Pensiones AFP

Sistema Nacional de Pensiones (SNP) Decreto Legislativo No. 19990

Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles al Estado Decreto de Ley No. 20530 - Cédula Viva

Sistema Privado de Pensiones (SPP)

- Sistema Nacional de Pensiones Es un régimen normado por el Decreto Ley No. 1999060, administrado por el Estado y que forma parte del Sistema Público de Pensiones con el fin de atender las necesidades personales y responsabilidades familiares de los afiliados que habiendo cumplido con los requisitos, dejan de participar en el mercado laboral. Se caracteriza por ser un régimen de reparto, con un fondo común e intangible regido por el principio de solidaridad. El aporte del trabajador al fondo de pensiones es de 13% de su remuneración mensual. El Estado fija topes al monto de la pensión, siendo la mínima de S/. 415.00 y la máxima de S/. 857.36. Para acceder a la jubilación se tiene el régimen de derecho propio y el régimen de derecho derivado. En el primero, el trabajador debe tener como mínimo 65 años de edad y síndromes paralíticos; c) Secuelas de traumatismo, envenamientos y otras consecuencias de causas externas; d) Agresiones; e) Secuelas de causas de morbilidad y de mortalidad; f) Implantes, injertos, dispositivos prótesis y dependencias de máquinas y otros; g) Complicaciones de la atención médica y quirúrgica no clasificados en otra parte; h) Cirugía profiláctica, estético o cosmético, atención para rehabilitación, donantes de órganos, personas en servicio de salud; i) Secuela de enfermedades infecciones y parasitarias; j) Complicaciones de la atención médica y quirúrgica. 59 Vid., Artículo 5 del Decreto Supremo No. 04-2007-SA. 60 Vid., Decreto Ley No. 19990 titulado “El Gobierno Revolucionario crea el Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social”, publicado el 30 de abril de 1973. Disponible en: http://www.revista-actualidadlaboral.com/biblioteca/legislacion/ legisactulidad/dl19990.htm (Consultado el 5 de junio de 2012).

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20 años de aporte. En el segundo, surgen los casos de viudez y orfandad. La pensión por viudez es equivalente al 50% de la pensión del titular. La pensión por orfandad se otorga a cada huérfano y equivale al 20% de la pensión de titular. La suma total de las pensiones de derecho derivado no pueden exceder del 100% de la pensión que percibía el titular fallecido61. En relación a los afiliados y pensionistas, el 70% del sistema son afiliados, es decir, trabajadores activos que han aportado al sistema; y el 30% son pensionistas. La afiliación está sujeta al mercado laboral, que se caracteriza por la “alta proporción de trabajadores independientes y familiares no remunerados”62, lo que ha hecho que el crecimiento de afiliados activos sea lento aunado a que en la economía formal prevalecen índices de evasión y elusión; y la reforma previsional ha desplazado afiliados al SPP haciendo que los nuevos trabajadores sean afiliados al sistema de capitalización individual. Respecto a la situación financiera, el Estado utilizó los recursos del sistema para fines ajenos a los del régimen previsional, no conformó un fondo de capital para afrontar los ajustes del mercado laboral y cambios económicos y demográficos, tampoco cumplió con los aportes a los que estaba obligado, y además, muchos afiliados migraron al sistema privado. Con esto, los aportes al SNP se redujeron más no así los jubilados a quienes se les debe pagar sus pensiones. - Sistema Privado de Pensiones Es un sistema de cuentas de ahorro individuales bajo administración privada, es decir, es un régimen de capitalización individual y de reparto donde existe un vínculo estrecho entre los aportes y beneficios y se reduce la posibilidad de aprovechamiento público de los fondos provisionales al estar estos depositados en cuentas individuales. Sin embargo, la afiliación irreversible y, por tanto, el trabajador no puede abandonar el sistema. En relación a la prestación, si bien en el SPP existe una pensión promedio de jubilación, invalidez y sobrevivientes, ello no significa que exista una prestación definida sino que es un estimado en función del estado actual de los factores como el saldo acumulado en la cuenta individual, la rentabilidad obtenida de los fondos, de las comisiones que cobren las AFP y el papel del Estado. En el régimen de capitalización individual son los individuos los que asumen los riesgos e incertidumbres, lo que no sucede con los regímenes solidarios en donde todo es compartido. En este sentido, existen riesgos de la gestión por incompetencia o fraude, de la inversión o del mercado de rentas vitalicias; y existen también incertidumbres como 61 También es posible acceder a una pensión adelantada si el titular tiene como mínimo 55 años de edad y 30 años de aporte en el caso de varones y 50 años de edad y 25 años de aporte en el caso de mujeres. En estos casos la pensión será un 4% menor por cada año de adelanto que les falte para cumplir los 65 años de edad. 62 Fabio Durand Valverde, “Estudio Financiero-actuarial y de la gestión de EsSalud: análisis y recomendaciones técnicas, Oficina Subregional de la OIT para los Países Andinos, p. 27. Disponible en: http://www.oit.org.pe/WDMS/bib/publ/doctrab/ dt_195.pdf (Consultado el 6 de junio de 2012).

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conmociones macroeconómicas, cuestiones demográficas o inestabilidad política63. En cuanto a la concentración, operan en el mercado cinco Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs). Solo dos de las más grandes concentran el 52.3% del número de afiliados del sistema y más del 55% de los fondos administrados. - Problemas identificados64 Son diversos los problemas identificados en el sistema de Seguridad Social, entre los que advertimos, para el tema de la salud los siguientes: • Baja cobertura y afiliación, y deficiente prestación de servicios: El porcentaje de peruanos sin cobertura de salud en el Perú es uno de los más elevados en América Latina (38%). Además, existen situaciones críticas de menor afiliación de trabajadores como el trabajador independiente no calificado, trabajador familiar no remunerado y trabajador de la microempresa quienes representan a más de la mitad de la Población Económicamente Activa en Perú65. Por otro lado, existe diferencias de afiliación entre el trabajador del sector público y del sector privado66. Por otro lado, diversos servicios de la Seguridad Social son insuficientes, por lo que se buscan otras alternativas más oportunas que, si bien satisfacen la necesidad, tienen costos elevados67. • Cobertura contributiva y recaudación tributaria, y escaso financiamiento: Hay un atasco en las aportaciones de los trabajadores a pesar de que el número de trabajadores ha crecido. Asimismo, la contribución a la Seguridad Social en Salud recaudada por el Estado a través de la SUNAT ha sido insuficiente. Asimismo, Perú es uno de los países con mayor crecimiento económico en Latinoamérica pero ocupa el último lugar de gasto en salud, ya que el PBI invertido en salud solo alcanza al 4.9% en un promedio de 7% en la región68. 63 Vid., Ernesto Murro, El dilema de la seguridad social en el Cono Sur, Oficina Internacional del Trabajo, Lima OIT, 2004. 64 Vid., ISCOD, Manual de Seguridad Social para Trabajadores, Op. Cit., pp. 92 - 94. 65 Aunado a esto, cerca del “90% de los asalariados de la microempresas no están afiliadas a ningún sistema de salud, dado que es uno de los segmentos donde predomina el empleo informal”. ISCOD, op. cit., p. 49. Según el Informe Anual 2008 “La mujer en el mercado laboral peruano” los asalariados no registrados en el sistema de salud ascienden al 64% del total de asalariados en el país, siendo las microempresas de 2 a 5 de trabajadores las que registran el mayor nivel de informalidad (85%), seguidas de las microempresas de 6 a 9 trabajadores (84%) y de las pequeñas empresas de 10 a 19 trabajadores (74%). Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Informe Anual 2008: La Mujer en el Mercado Laboral Peruano. Disponible en: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/estadisticas/peel/documento_mujer/la_mujer_campo_la boral.pdf (Consultado el 2 de abril de 2012). 66 A modo de ejemplo, la cobertura en el sector público alcanza al 72.2%, mientras que en el sector privado solo alcanza al 23.4%. Lo que evidencia que el bajo nivel de cobertura no es exclusivo de la economía informal y muchas empresas evaden las normas que reconocen el derecho del trabajador a acceder a la Seguridad Social. 67 Vid., Revista Mensual de Análisis y Propuestas Bajo La Lupa, “Seguridad Social: ¿Sueño imposible¿ La lucha contra la pensión digna. La protección laboral en los tiempos del neoliberalismo, Edición No. 16 Año 2. Disponible en: http://www. bajolalupa.org/16/index.html (Consultado el 7 de junio de 2012). 68 El nivel de crecimiento económico no se refleja en las asignaciones presupuestarias en el sector salud. Por ejemplo, en el periodo 2004-2008 mientras el PBI creció en un 20%, el porcentaje asignado a salud decreció de 1.5% a 1.31%.

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• Inequidad de género en el acceso a la Seguridad Social: Las mayores tasas de desempleo, subempleo y empleo temporal que afectan a las mujeres limitan su acceso a la Seguridad Social en Salud. Así, las trabajadoras con empleo informal, las trabajadoras del hogar, las trabajadoras rurales y de la industria textil, sectores donde las mujeres representan un número significativo, también están desprotegidas porque tienen escasa o nula posibilidad de acceder a la Seguridad Social en salud. En relación al sistema previsional peruano, se advierten los siguientes temas: • Baja cobertura: El crecimiento del empleo informal y la flexibilización laboral provocaron la disminución de la cobertura, lo que se agrava con un sistema privado que incrementa el número de excluidos. No se ha incorporado al trabajador independiente, ni se ha terminado con la evasión y elusión contributiva facilitada por contrataciones que encubren la relación laboral. • Erosión de los mecanismos de solidaridad: Los afiliados y sus recursos se han traslado del sistema público de reparto basado en la solidaridad al sistema privado basado en la capitalización individual donde no hay redistribución entre afiliados y tampoco se garantiza a las próximas generaciones. • Débil garantía estatal y ausencia del diálogo social: En el sistema privado, los riesgos recaen sobre las personas individuales lo que sustrajo al Estado de su obligación de proteger las necesidades de la población ante contingencias. No obstante, el Estado debería tener un papel de garante y debería estar representado por una instancia de articulación que en la realidad no existe69. Asimismo, la reforma previsional peruana fue un proceso no acompañado de consenso ni de consultas con los actores sociales. • Alto costo administrativos en el sistema privado y costo fiscal de transición: Existe un mercado oligopólico de administradoras privadas de fondos de pensiones donde los gastos se centran en la comercialización, la publicidad, las comisiones de ventas, los movimientos de afiliados entre administradoras y los salarios del personal. Así, en el Perú las AFPs son las más rentables de América Latina, pero las más caras para sus afiliados. Esto además del costo fiscal de transición, compuesto por el pago del déficit del sistema público, del bono de reconocimiento y del aseguramiento de una pensión mínima. • Incumplimiento del pago de aportes: Pese a que se eliminó el aporte de empleador, reservándose solo la obligación de contribuir al trabajador; el porcentaje de cumplimiento de pago de aportes retenidos por empleador ha descendido, incrementándo69 La OIT ratifica que los gobiernos “desempeñan un papel importante como garante financiero o como Seguridad Social administrados por empresas privadas”. Vid., Organización Internacional del Trabajo, 89 Conferencia Internacional, del 5 al 21 de junio de 2001. Disponible en: http://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc89/press.htm (Consultado el 6 de junio de 2012).

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se la morosidad y la evasión del empleador. • Incremento de la inequidad de género: La participación de mujeres en el mercado laboral ha crecido. Pero, las condiciones en que ellas se vinculan son más desventajosas: la tasa de desempleo y de subempleo son más altas, el nivel de remuneración y la densidad de aportes es menor (empleo temporal y maternidad); y además, tienen una esperanza de vida mayor. 4. SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO Sea cual fuere su ocupación, el trabajador puede verse enfrentado a múltiples riesgos en su lugar de trabajo. En este contexto, la salud y la seguridad en el trabajo (SST) buscan “el bienestar social, mental y físico de los trabajadores, es decir, ‘toda la persona70” ; previniendo las consecuencias negativas que las condiciones de trabajo puedan traer a su salud, protegiéndolo de los riesgos que surjan; y manteniéndolo en un entorno laboral adaptado a su necesidad71. En casi todos los lugares de trabajo se puede hallar un número ilimitado de riesgos ocupacionales. Entre los que identificamos: 1) Riesgos químicos (líquidos, sólidos, polvos, humos, vapores y gases); 2) Riesgos físicos (ruidos, vibraciones, insuficiente iluminación, radiaciones y temperaturas extremadas); 3) Riesgos biológicos (bacterias, virus, desechos infecciosos e infestaciones); 4) Riesgos psicosociales (tensión y presión); 5) Riesgos disergonómicos (mal diseño de máquinas, instrumentos y herramientas, mal diseño de asientos y lugar de trabajo o malas postura, movimientos repetitivos). La normativa internacional sobre derechos humanos reconoce el derecho a la integridad física y psicológica y a la salud como bienes jurídicos fundamentales de toda persona sin importar el ámbito en el cual se desenvuelvan, incluido el centro de trabajo. Es decir, se tratan de derechos humanos72. 70 Organización Internacional del Trabajo, La Salud y la Seguridad en el Trabajo: Colección de Módulos. Disponible en: http://training.itcilo.it/actrav_cdrom2/es/osh/intro/introduc.htm (Consultado el 16 de junio de 2012). El trabajo desempeña una función esencial en las vidas de las personas y los entornos laborales deben ser seguros y sanos. Sin embargo, esto no sucede en muchos casos. Así, la OIT calcula que cada año mueren casi 2,3 millones de personas a causa de accidentes o enfermedades relacionadas con el trabajo, incluyendo cerca de 360.000 accidentes mortales y cerca de 1,95 millones de enfermedades mortales. Organización Internacional del Trabajo, Día Mundial de la Seguridad y la Salud en el Trabajo: Información sobre seguridad y salud en el trabajo, Ginebra, 2009. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@dgreports/@dcomm/documents/publication/wcms_105149.pdf Consultado el 16 de junio de 2012). 71 Las consecuencias negativas son el dolor y padecimiento de la lesión o la enfermedad, pérdida de ingresos, pérdida de un empleo y pago de los altos costos que acarrea la atención médica. La OIT considera que “cerca del 4% del Producto Interno Bruto, es decir, 1,25 billones (millones de millones) de dólares se pierde a causa de los costos directos e indirectos relacionados con los accidentes y enfermedades en el trabajo, como por ejemplo: pérdida de tiempo de trabajo, indemnización de los trabajadores, interrupción de la producción y gastos médicos”. Ibidem. 72 Vid., Declaración universal de los derechos humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948 e incorporada al ordenamiento peruano en 1959 mediante Resolución Legislativa No. 13282: Artículo 3.- Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. Artículo 23 inciso 1.- Toda persona tiene derecho al trabajo, a libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo (…).Vid., también el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por el Decreto Ley No. 22129 del 28 de marzo de 1978

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La OIT mediante el segundo considerando de su Constitución reconoce la existencia de condiciones injustas de muchos trabajadores, las mismas que afectan la “paz y armonía universales, por lo que se busca mejorar esas condiciones, buscando entre otros, (…) protección del trabajador contra las enfermedades, sean o no profesionales, y contra los accidentes del trabajo”. Así, reconoce su deber de “proteger adecuadamente la vida y la salud de los trabajadores en todas las ocupaciones” 73. La OIT ha generado cerca de ochenta (80) convenios relativos a la Seguridad y Salud en el Trabajo, muchos de los cuales han sido ratificados por el Perú74. Sin embargo, los principales son el Convenio No. 155, sobre Seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo del año 1981; el Convenio No. 161, sobre los servicios de salud en el trabajo de 1985 y el Convenio No. 187 sobre el marco promocional de la seguridad y salud en el trabajo del 2006 y su Recomendación No. 197, que precisa reglas para la promoción de SST a través de sistemas y programas nacionales, la construcción de una cultura de prevención y la aplicación de un enfoque de sistemas de gestión de SST. Estos tres últimos Convenios no han sido ratificados por el Estado peruano. Además, la Organización Mundial de la Salud (OMS), autoridad en materia de salud dentro del sistema de las Naciones Unidas, ha emitido diversas Resoluciones Mandatarias y ratificada el 12 de abril de 1978. Entró en vigencia el 28 de julio de 1978: Artículo 7.- Los Estados Partes (…) reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: (…) b) La seguridad y la higiene en el trabajo. Artículo 12 inciso 1. Los Estados Partes (…) reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar (…) a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán (…): (…) b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad. 73 Capítulo primero de la Constitución de la OIT. Por su parte, Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, conocida como la Declaración de Filadelfia establece sobre los principios que debieran inspirar la política de los Estados Miembros de la OIT que debe “(…) proteger adecuadamente la vida y la salud de los trabajadores en todas las ocupaciones; extender las medidas de seguridad social para garantizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa”. Vid., Declaración de Filadelfia, del 10 de mayo de 1944. Disponible en: http://es.scribd. com/doc/17394194/DECLARACION-DE-FILADELFIA (Consultado el 16 de julio de 2012). 74 Entre los Convenios OIT existentes y ratificados por el Perú se encuentran: Convenio sobre la indemnización por accidentes de trabajo (agricultura), 1921 (Convenio No. 12), ratificado el 4 de abril de 1962; Convenio sobra la igualdad de trato (accidentes del trabajo), 1925 (Convenio No. 19), ratificado el 8 de noviembre de 1945; Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927 (Convenio No. 24), ratificado el 8 de noviembre de 1945; Convenio sobre el seguro de enfermedad (agricultura), 1927 (Convenio No. 25), ratificado el 1 de febrero de 1960; Convenio sobre la indicación del peso en los fardos transportados por barco, 1929 (Convenio No. 27), ratificado el 4 de abril de 1962; Convenio sobre las obligaciones del armador en caso de enfermedad o accidente de la gente de mar, 1936 (Convenio No. 55), ratificado el 4 de abril de 1962; Convenio sobre el seguro de enfermedades de la gente de mar, 1936 (Convenio No. 56), ratificado el 4 de abril de 1962; Convenio sobre las prescripciones de seguridad (edificación), 1937 (Convenio No. 62), ratificado el 4 de abril de 1962; Convenio sobre el examen médico de la gente de mar, 1946 (Convenio No. 73), ratificado el 4 de abril de 1962; Convenio sobre el examen médico de los menores (industria), 1946 (Convenio No. 77), ratificado el 4 de abril de 1962; Convenio sobre el examen médico de los menores (trabajos no industriales), 1946 (Convenio No. 78), ratificado el 4 de abril de 1962; Convenio sobre el examen médico de los pescadores, 1959 (Convenio No. 113), ratificado el 4 de abril de 1962; Convenio sobre el peso máximo, 1967 (Convenio No. 127), ratificado el 19 de junio de 2008; Convenio sobre el cáncer profesional, 1974 (Convenio No. 139), ratificado el 16 de noviembre de 1976; Convenio sobre seguridad e higiene (trabajos portuarios), 1979 (Convenio No. 152), ratificado el 19 de abril de 1988; y Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (Convenio No. 176), ratificado el 19 de junio de 2008.

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para sus Estados Miembros, entre ellos el Perú, los que sirven de referencia para el Ministerio de Salud, como son la WHA 49.12 referida a la Estrategia Mundial de Salud Ocupacional para Todos 75, y la WHA 60.26 Plan de Acción Mundial sobre la Salud de los Trabajadores 76. Asimismo, el Sistema Andino de Integración (SAI) 77, en materia de mejoramiento de la salud, cuenta con el Organismo Andino de Salud “Convenio Hipólito Unánue”78 y para la promoción de la integración socio-laboral cuenta con el “Convenio Simón Rodríguez”79. Adicionalmente, la Comunidad Andina ha emitido diversos instrumentos normativos que son de obligatorio e inmediato, como por ejemplo, la Decisión No. 584 “Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo” que ha sido reglamentada mediante la Resolución No. 957. Esta Decisión promueve la implementación de sistemas nacionales de seguridad y salud en el trabajo mediante políticas de prevención y de participación del Estado, empleadores y trabajadores, y busca regular las acciones que deben desarrollar los centros de trabajo para la prevención de los riesgos laborales 80. La Constitución Política del Perú de 1993 regula el derecho a la vida, a la integridad física, psíquica y moral, a la salud, a la seguridad social, al trabajo, y al respeto de los derechos fundamentales en la relación laboral 81. Sin embargo, no existe un artículo que consagre específicamente el derecho a la seguridad y salud en el trabajo o a la prevención de ries75 Insta a los Estados a que elaboren programas nacionales de salud ocupacional, basados en la estrategia mundial, prestando atención a la creación de servicios integrales de salud ocupacional para la población activa, incluido los trabajadores migrantes, los trabajadores de la pequeña industria y los del sector no estructurado, así como otros grupos ocupacionales de alto riesgo y con necesidades especiales, entre ellos los menores que trabajen, etc. 76 Insta a los Estados a que elaboren políticas y planes nacionales para aplicar el Plan de acción, y establezcan los mecanismos y el marco jurídico para su aplicación, seguimiento y evaluación; a que garanticen la cobertura de los trabajadores mediante intervenciones y servicios de salud ocupacional destinados a la prevención de enfermedades y lesiones relacionadas con el trabajo; a que elaboran directrices para el establecimiento de servicios de salud y mecanismos de vigilancia para abordar peligros y enfermedades que puedan afectar a las personas y el medio ambiente en donde hayan actividades mineras, industriales y agrícolas; a que alienten la incorporación de la salud de trabajadores en las políticas de desarrollo sostenible y reducción de la pobreza; a que alienten la elaboración de estrategias para asegurar la reinserción de los trabajadores enfermos y lesionados en la sociedad, etc. 77 El SAI se integra por órganos e instituciones de la Comunidad Andina para profundizar la integración subregional andina, promover su proyección y robustecer las acciones en el proceso de integración. Vid., Acuerdo de Cartagena, del 26 de mayo de 1969. Disponible en: http://www.comunidadandina.org/normativa/tratprot/acuerdo.htm (Consultado el 16 de julio de 2012). 78 Dentro del vocabulario andino, se denomina “Convenios” a las instituciones intergubernamentales creadas para complementar los esfuerzos integracionistas en el sector económico y comercial con acciones en otros campos. Para mayor detalle del Convenio Hipólito Unánue visitar: http://www.orasconhu.org/ (Consultado el 4 de julio de 2012). 79 Este Convenio es un foro de debate, participación y coordinación para los temas sociolaborales de la Comunidad Andina que tiene como objetivo, entre otros, el “definir y coordinar las políticas comunitarias referentes a (…) la seguridad y salud en el trabajo (…). Guido Mendoza Fantinato, “El Convenio Simón Rodríguez: Importancia del Foro Social Laboral de la Comunidad Andina”, Biblioteca digital andina, p. 2. Disponible en: http://www.comunidadandina.org/BDA/docs/CANINT-0042.pdf (Consultado el 4 de julio de 2012). También, Vid., Convenio Simón Rodríguez. Disponible en: http://www. comunidadandina.org/sai/estructura_21.html (Consultado el 4 de julio de 2012). 80 La Decisión considera la política de prevención de riesgos laborales; obligaciones del empleador en la gestión; derechos y obligaciones del trabajador y protección a grupos especiales; y sanciones por contravenir la norma de prevención. Vid., Instituto Salud y Trabajo, “Diagnóstico Situacional en Seguridad y Salud en el Trabajo”, 2011, p. 55. 81 Vid., Artículos 1º, 2º inciso 1) y 2), 7º, 9º, 10º, 11º, 22º y 23º de la Constitución Política del Perú de 1993.

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gos laborales 82.Por otro lado, la Ley No. 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo del 2011 83 y su Reglamento84 implementan una Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo requiriendo por parte del empleador y trabajador un mayor compromiso en la prevención de los accidentes y los daños en la salud a causa del trabajo 85. Concretamente, el objetivo es: [P]romover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia 86. En el texto de la Ley se aprecia, en relación con el Decreto Supremo No. 009-2005-TR, la creación del Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 87, siendo sus instancias el Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y los Consejos Regionales de Seguridad y Salud en el Trabajo, los que son de naturaleza tripartita con participación del Estado, Empleadores y Trabajadores. En cuanto al Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo 88, la Ley mantiene la estructura anterior, con la diferencia de que incorpora como actores a las organizaciones sindicales e implementa la convocatoria a elecciones y la elección del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo. En relación a medidas de prevención y protección agrega la sustitución de procedimientos, técnicas y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo. 82 Por el contrario, el Artículo 47 de la Constitución Política de 1979 establecía “Corresponde al Estado dictar medidas sobre higiene y seguridad en el trabajo que permitan prevenir los riesgos profesionales, y asegurar la salud y la integridad física y mental de los trabajadores”. 83 Vid., Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley No. 29783, publicada el 20 de agosto de 2011. Disponible en: http://www. congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/29783.pdf (Consultada el 18 de junio de 2012). Esta Ley tiene diversos antecedentes. Vid., Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, Decreto Supremo No. 009-2005-TR, publicada 28 de setiembre de 2005. Disponible en: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/normormasLegales/_DS_009_2005_TR.pdf (Consultado el 20 de junio de 2012). Vid., Modificación de Artículos del Decreto Supremo No. 009-2005-TR, Decreto Supremo 007-2007TR, publicado el 6 de abril de 2007. Disponible en: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/normasLegales/DS_007_2007_ TR.pdf (Consultado el 20 de junio de 2012). Vid, Aprueban Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo de las Actividades Eléctricas, Resolución Ministerial No. 161-2007-MEM/DM. Disponible en: http://www.mintra.gob.pe/archivos/ file/normasLegales/RM_161_2007_MEM-DM.pdf (Consultado el 20 de junio de 2012). Vid., Aprueban Reglamento de Constitución y funcionamiento del Comité y Designación de Funciones del Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo y otros documentos conexos, Resolución Ministerial 148-2007-TR. Disponible en: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/ normasLegales/RM_148_2007_TR.pdf (Consultado el 20 de junio de 2012). 84 Vid., Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley No. 29783, Decreto Supremo No. 005-2012-TR, publicada el 25 de abril de 2012. Disponible en: http://www.hseperu.com/normas/DS005-2012-TR-29783.pdf (Consultada el 18 de junio de 2012) 85 Vid., Título II “Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo” de la Ley No. 29783, Artículos 4, 5, 6 y 7. 86 Artículo 1 de la Ley No. 29783. 87 Vid., Título III “Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo” de la Ley No. 29783, Artículos 8 – 16. 88 Vid., Título IV “Sistema de gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo” de la Ley No. 29783, Artículos 17 – 47.

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Respecto al Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, se reduce el número de 25 a 20 trabajadores para su constitución y estará formado por igual número de representantes de empleadores y trabajadores 89. Además, los empleadores que cuenten con sindicatos mayoritarios podrán incorporar un miembro del mismo en calidad de observador. En caso de haber menos de 20 trabajadores, son los mismos trabajadores quienes nombran al supervisor 90. La Ley precisa que las empresas con 20 o más trabajadores elaboran su Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, y que el empleador debe adoptar acciones para su conocimiento. Así deberá hacer no menos de 4 capacitaciones al año, adjuntar al contrato de trabajo las recomendaciones en la materia y brindar facilidades económicas y licencias con goce de haber para la participación del trabajador en cursos de formación relacionados 91. En cuanto a los deberes del empleador, éste deberá organizar un servicio de seguridad y salud en el trabajo para la prevención 92, garantizar que las elecciones de representantes de los trabajadores se realicen mediante las organizaciones sindicales y asegurar el trabajo del Comité Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo, asignando recursos 93. De otro lado se introduce la indemnización por daños a la salud en el trabajo94. En cuanto a los derechos del trabajador, éste puede comunicarse con los inspectores de trabajo, aún sin la presencia del empleador, situación no vista antes. Asimismo, cuando se produzca la transferencia de un trabajador por razones de seguridad y salud en el trabajo, esta debe producirse sin mermar sus derechos remunerativos ni derechos a las utilidades, será considerado como hábil para el cómputo al momento de la repartición. Además, es deber informar los hechos con veracidad a las instancias públicas que lo requieran, caso contrario es falta grave, sin perjuicio de la denuncia penal correspondiente95. En cuanto a las Políticas en las empresas y centros médicos asistenciales, éstos deben informar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo de todo accidente de trabajo, incidente peligroso que ponga en peligro la salud e integridad del trabajador u cualquier 89 Vid., Artículo 29. 90 Vid., Artículos 30 y 31. 91 Vid., Artículos 35. 92 Esto se hace en base a: Identificación y evaluación de riesgos; vigilancia de factores del medio ambiente; asesoramiento sobre planificación y organización del trabajo; participación en programas para el mejoramiento de practicas; asesoramiento en materia de salud, seguridad e higiene en el trabajo y ergonomía, y en equipos de protección; vigilancia de la salud del trabajador en relación con el trabajo; fomento de la adaptación del trabajo al trabajador; organización de los primeros auxilios, entre otros. Vid., Artículos 35. 93 Vid., Título V “Derechos y obligaciones”, Capítulo I “Derechos y obligaciones de los empleadores”, Artículos 48 – 71. 94 Así, el incumplimiento del empleador del deber de prevención genera la obligación de pagar indemnizaciones a las victimaso sus derechohabientes. Vid., Artículos 53. 95 Vid., Título V “Derechos y obligaciones”, Capítulo I “Derechos y obligaciones de los trabajadores”, Artículos 72 – 79.

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tipo de situación que lo altere o ponga en riesgo en el ámbito laboral 96. Finalmente, se incorpora el artículo 168-A al Código Penal por el que se tipifica el “Delito de atentado contra las condiciones de seguridad e higiene industriales”, el mismo que dispone pena privativa de la libertad de no menor de dos años ni mayor de cinco, a quienes no adopten las medidas preventivas para que los trabajadores desempeñen su sus labores, poniendo en riesgo su vida, pero si se como consecuencia de un accidente se ocasiona la muerte y/o lesiones graves la pena seria no menor de cinco ni mayor de diez años 97. Tabla 11: Cambios más resaltantes de la Ley No. 2978398 Capacitaciones en seguridad y salud

No menos de 4 capacitaciones al año programadas en la jornada laboral y el contrato de trabajo con recomendaciones sobre seguridad y salud (Artículo 35).

Indemnización

El incumplimiento del empleador del deber de prevención genera indemnización. De comprobarse el daño a la salud en el trabajo, el MTPE indicará la cuantía (Artículo 53).

Obligaciones con contratistas

La empresa principal es responsable frente a daños e indemnizaciones que surjan si se comprueba el incumplimiento del deber de prevención (Artículo 68) y notificará al MTPE los accidentes, incidentes peligrosos y enfermedades profesionales que ocurran (Artículo 103).

Adecuación del trabajador al trabajo

En caso de accidente o enfermedad ocupacional, el trabajador será transferido a otro puesto de menor riesgo, sin menoscabo de su remuneración y categoría (Artículo 76).

Registro de accidentes de trabajo, enfermedades ocupacionales e incidentes peligrosos

Obligatoriedad de tener registros por periodo de 5-10 años (Artículos 87 y 88).

Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo (CSST):

Si hay 20 o más trabajadores se constituirá un CSST. Si hay sindicatos mayoritarios, uno de sus miembros será observador (Artículo 29). Si hay menos de 20 trabajadores, los trabajadores nombrarán al supervisor de seguridad. Los miembros del CSST gozan de licencia con goce de haber y de facilidades para realizar sus funciones (Artículo 32).

Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo Es obligatorio para todas las empresas que cuenten con (RISST): más de 20 trabajadores (Artículos 34 Y 35). Incorporación de tipo penal

Pena entre 5-10 años, si no se adoptan medidas de SST arriesgando la vida, salud o integridad del trabajador o acarreen muerte o lesiones (Cuarta Disposición Complementaria).

96 Vid., Título VI Información de accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales”, Capítulo II “Políticas en el plano de las empresas y centros médicos asistenciales”, Artículos 82 – 89. 97 El artículo 168-A dispone a la letra: “El que infringiendo las normas de seguridad y salud en el trabajo y estando legalmente obligado, no adopte las medidas preventivas necesarias para que los trabajadores desempeñen su actividad, poniendo en riesgo su vida, salud o integridad física, será reprimido con pena privativa de la libertad no menos de dos años ni mayor de cinco años. Sí como consecuencia de una inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo, ocurre un accidente de trabajo con consecuencia de muerte o lesiones graves, para los trabajadores o terceros, la pena privativa de libertad, será no menos de cinco años ni mayor de diez años”. 98 Carmen Ortega Chico, “¿Qué novedades muestra la reciente promulgada Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo?, Disponible en: http://www.infocapitalhumano.pe/alerta-legal.php?id=43&t=que-novedades-nos-trae-la-reciente-promulgada-ley-de-seguridad-y-salud-en-el-trabajo (Consultado el 18 de junio de 2012).

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Participación en las utilidades

Los trabajadores que hayan sufrido accidentes de trabajo o enfermedades ocupacionales, que den lugar al descanso médico, participarán del reparto de utilidades en igualdad de condiciones, es decir, como días laborados (Quinta Disposición Complementaria Modificatoria).

Son importantes los avances logrados, sin embargo, debe considerarse que la prevención de riesgos laborales o el derecho a la Seguridad y Salud en el Trabajo no cuenta con un reconocimiento constitucional expreso, debiendo ser derivado de otros derechos como el derecho a la vida y la salud. Asimismo, Perú no ha ratificado los convenios principales de OIT sobre Seguridad y Salud en el Trabajo como el Convenio 155, Convenio sobre Seguridad y salud de los trabajadores, el Convenio 161 Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, y el Convenio 187 Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo, lo que pone en cuestionamiento el compromiso de Perú es este tema. Por otro lado, la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo considera como ámbito de aplicación a todos los sectores económicos y de servicios, incluyendo a los trabajadores por cuenta propia, sin embargo, esta ampliación de la cobertura de la Ley es tan solo declarativa, ya que la norma en su conjunto está concebida en función de la clásica relación laboral: empleador y trabajador, no considerando las formas atípicas como la que presenta el caso del trabajador independiente. Además, de otros problemas derivados de la realidad, como por ejemplo: la falta de coordinación, la insuficiencia de recursos disponibles, la inadecuada asignación de recursos, y la escasa planificación de prioridades, estrategias, acciones y gestión. 5. DIÁLOGO SOCIAL El diálogo social es una forma de interacción entre los actores de las relaciones laborales. Concretamente, es “todo tipo de negociaciones y consultas o, simplemente, el mero intercambio de información entre los representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores, sobre cuestiones de interés común relativas a las políticas económicas y sociales 99. Son diversas las clases de diálogo social. Según la forma de interacción se tiene al intercambio de información, consulta, negociación y concertación; de acuerdo al carácter, puede ser formal o institucionalizada e informal o ad hoc; según el tiempo puede ser permanente o continuo, intermitente y accidental o esporádico; en relación al número de sujetos, puede ser bipartito, tripartito o multipartito; y respecto a los niveles, puede ser centralizado o de alto nivel (escala nacional) o superior (internacional), medio (rama o sector de actividad); y descentralizado o a nivel inferior (empresa) 100. 99 Junko Ishikawa, “Aspectos clave del Diálogo Social Nacional: un documento de referencia sobre el Diálogo Social”, Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo, 2004, p. 3. Disponible en: http://intranet.oit.org.pe/WDMS/bib/virtual/coleccioon_tem/ dial_social/aspectos_clave_ds[JI].pdf (Consultado el 6 de julio de 2012) 100 Oscar Ermida Uriarte, “Diálogo Social: Teoría y Práctica”; en Revista Derecho Laboral, T. XLIV, No. 201, enero-marzo 2001, p. 69.

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Para que el diálogo social cumpla su misión, deben considerarse dos condiciones: a) la libertad sindical como presupuesto para el diálogo social y b) la voluntad y el compromiso con el diálogo para infundir confianza. Así, el “diálogo social profundiza y expande la democracia, (…) (y) supone necesariamente actores sociales fuertes, representativos e independientes y ello sólo es posible, en el caso de los trabajadores/as, con una efectiva libertad sindical” 101. Asimismo, “es imprescindible que las partes que participan en el diálogo social tengan la voluntad de dialogar pues ello genera confianza” 102. Un indicador que puede tener impacto en el diálogo social es el cumplimiento de los acuerdos alcanzados, ya que generaría o afectaría, dependiendo del caso, la confianza entre las partes. Por ejemplo, el incumplimiento de lo acordado “puede generar (…) la sensación de que el diálogo está siendo utilizado no para lograr arreglos sino para evitar situaciones de conflicto abierto y, con ello, para mermar sus posibilidades de actuación colectiva en otros ámbitos” 103. Conviene señalar que, por un lado, el gobierno cumple un rol en el diálogo social y tiene múltiples razones para promoverlo, ya que legitima las medidas de política social y económica emitidas en el contexto de democracia participativa, comprometiendo a todos los actores sociales 104; y por otro lado, el diálogo social es una herramienta para la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores/as alternativa a otras formas de lucha como la huelga y que posibilita la participación de los trabajadores en la toma de decisiones generando un modelo de desarrollo más participativo y democrático 105. La OIT incorpora al diálogo social como un objetivo estratégico de su misión y componente imprescindible del concepto de trabajo decente. Esto hace que, incluso su propia estructura sea tripartita y sus decisiones se basen en el diálogo entre las organizaciones de empleadores, de trabajadores y los gobiernos. La Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Se101 Edgardo Balbín Torres, “Diálogo Social: Perspectivas para su Institucionalización”, Lima: ISCOD, 2011, p. 10. 102 Ibidem. 103 Ibidem. 104 El proceso de diálogo fue reconocido como una de las políticas de Estado para el fortalecimiento de la democracia en el Perú. En efecto, el Acuerdo Nacional – instancia de participación de los principales partidos políticos, organizaciones religiosas, gremios empresariales y de trabajadores, así como representantes de la sociedad civil – aprobó el 22 de julio de 2002 la Cuarta y Decimocuarta políticas, la primera relativa a la institucionalización del diálogo y la concertación, y la segunda sobre el acceso al empleo digno y productivo, indicando textualmente: “p) fomentará la concertación y el diálogo entre los empresarios, los trabajadores y el Estado a través del Consejo Nacional del Trabajo para promover el empleo, la competitividad de las empresas y asegurar los derechos de los trabajadores (…)”.Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo, Memoria de Actividades 2004, OIT/ Proyecto “Fortalecimiento de los mecanismos institucionales para el diálogo social”, Lima, 2005. 105 Vid., Emilio Morgado Valenzuela, “Diálogo Social y Políticas Públicas”, Documento de Trabajo, Santiago de Chile, 2006, pp. 6 et seq. Disponible en http://www.oitchile.cl/pdf/Morgado.pdf (Consultado el 5 de julio de 2012). Vid. También, Ana María García Femenía, “Diálogo social institucionalizado en América Latina: Estudio comparado de Argentina, Brasil, Ecuador, México y Perú”, Lima: Oficina International del Trabajo, 2007, 104 pp. Disponible en http://www.oit.org.pe/WDMS/ bib/publ/doctrab/dt_207.pdf (Consultado el 5 de julio de 2012).

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guimiento indica que los Estados Miembros tienen el deber de respetar ciertos principios como el de la libertad sindical y el reconocimiento del derecho a la negociación colectiva, requisitos fundamentales para un diálogo social, que se reflejan en el Convenio sobre libertad Sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre derechos a la sindicación y la negociación colectiva, 1949 (núm. 98) 106. A esto se añade el Convenio sobre la consulta tripartita (Normas internacionales de trabajo), 1976 (núm. 144), Convenio prioritario que indica la necesidad de realizar consultas tripartitas efectivas entre los representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores en cada etapa de la acción normativa de la OIT. Este Convenio se acompaña con la Recomendación 152 sobre la consulta tripartita (actividades de la Organización Internacional del Trabajo) 107. En Perú, el diálogo social se materializa a través del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE) que, por disposición de la Ley del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo 108, es: Un órgano de naturaleza consultiva y tiene por objeto la discusión y concertación de políticas en materia de trabajo, de promoción del empleo y protección social propiciando un clima adecuado para armonizar las relaciones de trabajo, mejorar el estándar de vida de los trabajadores y materializar las condiciones apropiadas para el desempeño de una eficiente actividad empresarial con énfasis en la generación de empleo digno y productivo. Asimismo, tiene participación de la regulación de las remuneraciones mínimas 109. 106 Vid., Organización Internacional del Trabajo, 86º Conferencia Internacional del Trabajo, 1998. Disponible en: http://www. ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc86/com-dtxt.htm (Consultado el 5 de julio de 2012). 107 Además de los mencionados, existe un gran número de convenios de la OIT en los que se otorga un papel importante a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, como el Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1), el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181) o el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182). Estos instrumentos se complementan con una serie de recomendaciones y resoluciones, como la Resolución relativa al Tripartismo y Diálogo Social, adoptada por la 90º Conferencia Internacional del Trabajo, en el 2002. Disponible en: http://www.ilo.org/public/ spanish/standards/relm/gb/docs/gb285/pdf/gb-7-1.pdf (Consultado el 5 de julio de 2012). 108 El Decreto Legislativo No. 568 del 5 de abril de 1990 aprobó la Ley de Organización y Funcionamiento del Ministerio de Trabajo y Promoción Social y estableció la función del entonces Consejo Nacional del Trabajo y Concertación Social como órgano consultivo de concertación y coordinación del Sector Trabajo. Luego, la Ley Orgánica del mismo Ministerio aprobada mediante Decreto Ley No. 25927 del 6 de diciembre de 1992, y posteriormente, la Ley No. 27711, Ley del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, promulgada el 29 de abril de 2002, poco después fue modificada por la Ley No. 28318, del 9 de julio de 2004 (Ley que incorpora como nuevos miembros a los representantes de la pequeña y mediana empresa), reiteran la naturaleza consultiva, de concertación y de coordinación de este órgano cambiando su denominación por la de Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo. 109 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, “Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo: Cinco años de vida institucional 2001-2006”, Lima, 2006, p. 6. Disponible en: http://www.mintra.gob.pe/contenidos/institucional/consejo_del_trabajo_nacional_del_trabajo/cuadros/RevistaCNT.pdf (Consultado el 4 de julio de 2012). Son funciones del CNTPE: a) Concertar políticas en materia de trabajo, promoción del empleo y protección social; b) Emitir opinión sobre los proyectos de normas legales; c) Elaborar informes o estudios sobre políticas y normas legales; d) Emitir opinión en cualquier asunto que el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo le someta en consulta; e) Promover y realizar pronunciamientos, por iniciativa de los actores sociales; f) Participar en la regulación de las remuneraciones mínimas; g) Vincularse con otros espacios de diálogo y con los Consejos Regionales; etc.

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El CNTPE tiene sede en Lima, cuenta con comisiones descentralizadas conocidas como Consejos Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo 110 y es de tipo tripartito: está integrado por el gobierno y por las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores del país, incluidos la pequeña y micro empresa; además de las organizaciones sociales vinculadas al Sector 111. La estructura orgánica del CNTPE se compone por el Pleno, órgano máximo de decisión integrado por los representantes titulares de los tres sectores y reúne a 18 miembros; la Presidencia, que recae en el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo y asume la labor de representación ante los Poderes del Estados, instituciones y medios de comunicación; los Coordinadores Ejecutivos del sector trabajador 112 y empleador, quienes son los enlaces; Secretaría Técnica, órgano de asistencia técnica y administrativa que recae en un funcionario de Alta Dirección y asesores; y las Comisiones de Trabajo permanentes que actualmente son cuatro: la Comisión Técnica de Trabajo, la Comisión Técnica de Empleo, la Comisión Técnica de Formación Profesional, y la Comisión Técnica de Seguridad Social. Cada comisión decide su funcionamiento interno, y sus trabajos son elevados al Pleno para su aprobación 113. A efectos de esta investigación, la Comisión Técnica de Empleo es la más pertinente a analizar ya que ésta se encarga de revisar y analizar las experiencias y articular las propuestas de lineamientos o acción en temas relacionadas a la generación y promoción del empleo, entre ellos, lo concerniente al trabajo con empleo informal, trabajo autónomo 110 Para conocer el diálogo social descentralizado en el Perú, Vid. Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo, Memoria de Actividades 2006, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Lima, 2007. 111 El Gobierno participa con una delegación integrada por el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), los Vice Ministros de Trabajo y de Promoción del Empleo y MYPE, el Jefe de Asesores y la Secretaria Técnica del CNTPE. El sector trabajador está representado por cuatro centrales sindicales: la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT), la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP) y la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP). El sector Empleador está representado por cuatro gremios empresariales: Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas que a su vez que compuesta por la Asociación de Bancos del Perú (ASBANC), la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO), la Sociedad Nacional de Pesquería (SNP), la Sociedad de Comercio Exterior (COMEX PERÚ), la Asociación de Exportadores (ADEX), y los Conglomerados de Pequeña Empresa en el Perú (CPEP); la Sociedad Nacional de Industrias (SNI), la Cámara de Comercio de Lima (CCL) y la Asociación de Pequeños y Medianos Industriales del Perú (APEMIPE). Asimismo, se tienen organizaciones vinculadas al Sector Trabajo que participan únicamente con derecho a voz: el grupo de Asesoramiento y Análisis Laboral (AELE), la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de Seguridad Social (SPDTSS), el Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), el Centro de Derechos y Desarrollo (CEDAL), el Movimiento Manuela Ramos, el Consejo Nacional de Decanos de los Colegios Profesionales del Perú. Finalmente, el CNTPE cuenta con instituciones vinculadas al mundo laboral participan en calidad de observadores, como la Oficina de la OIT para los Países Andinos, la Consejería de Trabajo e Inmigración de la Embajada de España, la Comunidad Andina, el Centro de Información, Desarrollo y Cooperación (DECO), la Confederación Nacional de Trabajadores en Mercados y Comercio del Perú (CONFENATM), el Programa Sindical de la Economía Informal (PROSIE), la Federación Nacional de las Actividades Mineras, Energéticas, Petroleras, Siderúrgicas y Complementarias del Perú (FENAMEPSICOP), la Confederación Sindical NACIONAL (CSN), el FORO MYPE PERÚ y la Confederación Sindical de Trabajadores del Perú (CST). 112 Para el caso del Sector trabajador, la representación es de carácter rotatorio. Cada una de las cuatro centrales sindicales asumen la función de Coordinador trimestralmente. 113 Las funciones de cada órgano fueron definidas en el Reglamento Interno del CNTPE. Vid., Decreto Supremo No. 001-2005TR, “Aprueban el Reglamento Interno de Organización y Funciones del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo”, 15 de abril de 2005. Disponible en: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/normasLegales/DS_001_2005_TR.pdf (Consultado el 4 de julio de 2012).

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o acceso a la formalidad. Así, ésta Comisión ha presentado documentos relevantes para el diseño y formulación del Plan Nacional de Empleo, Plan Nacional de Promoción y Formalización para la Competitividad y Desarrollo de las MYPE, y el informe “Impacto de los Programas Sociales y Proyectos de Inversión Pública, 2003-2004”. Además, ha conformado un grupo de trabajo para promover la formalización de las empresas. Las actividades realizadas por el CNTPE son de gran relevancia y ha significado un importante avance que se debe en gran medida a la “voluntad política de las diversas administraciones del trabajo desde el año 2001 (…) y la activa participación y compromiso de los actores sociales” 114. Entre los importantes avances del CNTPE se tienen, por ejemplo, los consensos arribados como en el Anteproyecto de Ley General del Trabajo; la elaboración de un conjunto de declaraciones sobre temas políticos y socio laborales; la emisión de opinión sobre diversos proyectos de Ley; la realización de acciones formativas y de capacitación, y de divulgación y promoción del diálogo social. Sin embargo, existen algunos retos que deben ser considerados para seguir avanzando en su consolidación institucional: a) los frecuentes cambios en la gestión ministerial; b) la escasa participación de los actores sociales; c) la falta de coordinación dentro de los sectores y entre las diversas organizaciones; d) la necesidad de establecer una coordinación más estrecha entre el CNTPE y la Comisión de Trabajo del Congreso de la República; y e) el impulso del diálogo social a nivel regional. Otro elemento es el mejorar la representatividad de los actores sociales incluyendo a importantes grupos que, en la actualidad, no están representados. Por ejemplo, los trabajadores independientes, los trabajadores rurales y los trabajadores del sector público. Además de la escasa representación femenina en el seno del Consejo 115.

114 Ana María García Femenía, “Diálogo social institucionalizado en América Latina: Estudio comparado de Argentina, Brasil, Ecuador, México y Perú”, op. Cit., p. 61. 115 Vid., OIT, “Diagnóstico y Propuesta de fortalecimiento del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo del Perú”, Documento de Trabajo núm. 196, Lima, OIT/ Proyecto “Fortalecimiento de los Mecanismos Institucionales para el Diálogo Social, 2005.

CAPÍTULO III EMPLEO INFORMAL EN EL PERÚ

Una causa de la extensión del sector informal es la cuestión macroeconómica. En un caso, la falta de crecimiento económico y la creciente oferta laboral hacen surgir empleos informales de baja productividad y bajos salarios. En otro caso, se tiene un crecimiento económico mediante medidas de política que están contra la creación de empleos de alta productividad. Asimismo, la reducción de impuestos, las tasas de interés, la inflación y la tecnología requieren de una mano de obra capacitada e inducen a la reasignación de la mano de obra al sector de servicios. Otra causa de la extensión de las actividades del empleo informal y, sobre la cual, toda la presente investigación se basa, se relaciona, por un lado, con la existencia o ausencia de las normas, los derechos que consideran y sus carencias; y por el otro, el cumplimiento, o la falta de cumplimiento, de las mismas respecto de las relaciones laborales. Así, si bien, el trabajador informal es titular de derechos laborales, son escasos los casos en los que estos derechos son efectivos. 1. RÉGIMEN JURÍDICO 1.1. DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL TRABAJO EN LA INFORMALIDAD La ausencia de Trabajo Decente en el empleo informal es consustancial a los bajos niveles de Trabajo Decente existentes en el país. Concretamente, los trabajadores de este sector perciben menor salario; no gozan de una jornada máxima de trabajo ni de descanso diario, semanal ni vacacional; están fuera de los alcances del salario mínimo vital, y de las demás compensaciones o prestaciones. Además, carecen de la protección a sus derechos colectivos y de toda forma de protección social. Así, tienen acceso limitado al seguro de salud, desempleo y accidentes de trabajo; y poco o ningún acceso a los sistemas de pensiones, no pudiéndose jubilar y obligándose a trabajar durante más tiempo.

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En cuanto a las normas y principios de los derechos laborales fundamentales en el Perú, se puede observar que los bajos estándares laborales en materia de regulación normativa laboral, así como los bajos niveles en su cumplimiento son principalmente preocupantes en el empleo informal. En primer lugar, Perú carece de un régimen jurídico que regule los derechos de los trabajadores y las trabajadoras en el empleo informal de manera suficiente e integral. Es necesaria esta regulación porque ésta per se no supone solo el ejercicio de dotar de un manto de legalidad a lo que se va a regular, sino el esfuerzo de entender el fenómeno social real y encauzarlo. En segundo lugar, las pocas normas existentes están altamente dispersas en función de la heterogeneidad de los sectores con empleo informal existentes, (por ejemplo, sector de la estiba, sector del reciclaje, sector de la venta ambulante, sector del trabajado del hogar); o en relación al tipo de norma que se tenga (Por ejemplo, ley, reglamento, ordenanza, etc.). Asimismo, las normas se encuentran desconectadas unas de otras y muchas veces de manera contradictoria. En tercer lugar, el Estado tiene una limitada capacidad para hacer cumplir lo escasamente regulado, asimismo, no cuenta con facultades para intervenir en el caso del trabajador independiente y, finalmente, los mecanismos de participación social implementados no tienen como eje central al trabajador con empleo informal, ni tampoco permiten que éste se inserte, aunque sea como parte de un colectivo laboral más diverso, de manera eficiente y eficaz. 1.2. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA INFORMALIDAD Como ya se dijo, la Protección Social es un conjunto de políticas y programas sociales con los que la sociedad responde a diversas contingencias y que, dentro de estas, existía el rubro de la Seguridad Social. Dentro de este marco, en Perú existen diversos programas que atienden las necesidades básicas de la población en un esquema básico de protección social pero que operan de modo fragmentado e incompleto no considerando como beneficiario al trabajador del empleo informal. De lo que resulta la ausencia de una política integral e inclusiva dirigida a este tipo de trabajador respecto a una Red de Protección Social, que tampoco existe. Como explica Velazco, “no existe una política pública orientada al trabajador pobre en empleo informal como tampoco una red de protección social bajo la cual puedan operar coordinadamente los diversos programas” 1. Y respecto al rubro de la Seguridad Social, tampoco el panorama muestra un ordenamiento de los diversos regímenes existentes para la atención de salud y pensiones. Y, si bien al presente se han mejorado las tasas de afiliación de parte de los trabajadores con 01 Tatiana Velazco, “Empleo Informal y Políticas de Protección Social en el Perú. Retos y oportunidades para el nuevo gobierno”, Lima: Consorcio de Investigación económica y Social (CIES) – WIEGO, 2011, p. 32.

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empleo informal, esto no se ha debido al resultado de políticas expresas para el trabajador informal, además de presentar serias deficiencias. Como explica OIT: La falta de cobertura efectiva de los seguros sociales (…) en (…) Perú constituye una preocupación importante para los decisores de políticas públicas. Si bien existe evidencia sobre distintas políticas e instrumentos utilizados (…) para la extensión de la cobertura, todavía persisten restricciones en el acceso efectivo a la protección social. (…) De todas formas, todavía existen importantes brechas de desprotección que son canalizadas en menor o mayor medida a través de políticas no contributivas y/o asistenciales y con resultados muy diversos en materia de cobertura. (…). [L]a población objeto de análisis presenta altos niveles de desprotección, no está obligatoriamente comprendida en el ámbito de aplicación de la legislación de seguridad social y que la coordinación de políticas contributivas y no contributivas debe aún fortalecerse para la extensión efectiva de la cobertura 2. Concluye Gamero: El predominio que todavía mantiene la pobreza como objetivo de las políticas sociales ha dejado en segundo plano la concepción y diseño de políticas enfocadas en la calidad del empleo y preservación del capital humano. En el tema de la informalidad, por su parte, los esfuerzos y los escasos recursos estatales asignados se concentraron, inicialmente, en los aspectos de la formalización, acceso y de ir cimentando una plataforma de servicios de desarrollo empresarial. Por tanto, así como no existe, aún, una política que prioriza la extensión de la protección social al empleo en situación de informalidad, se dificulta encontrar buenas prácticas en políticas de protección social. No obstante se han seleccionado algunas con potencial en dicha orientación 3. 1.2.1. REGÍMENES PARA LA ATENCIÓN DE SALUD En cuanto a la Protección Social y específicamente a la cobertura de la salud se tienen diversos programas sociales como el Seguro Integral de Salud (SIS) con todas sus variantes y modalidades, sobre todo el SIS semisubsidiado, y el acceso para el trabajador independiente a la cobertura de salud de ESSALUD, es decir, ESSALUD Independiente. Explica Gamero: • Seguro Integral de Salud: SIS Independiente Como es sabido, la Ley del Aseguramiento Universal en Salud, Ley No 29344, del 9 de abril de 2009, y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo No. 008-2010SA, crean el Seguro Integral de Salud como Organismo Público Ejecutor (OPE) del Mi02 Pablo Casalí, Los trabajadores independientes y la Seguridad Social en el Perú, Lima: OIT, 2012, p. 15. 03 Julio Gamero Requena y Gabriela Carrasco, Trabajo informal y políticas de protección social, Lima: WIEGO – CIES Perú, Proyecto “Fortaleciendo la voz de los trabajadores informales en las decisiones de política social en América Latina”, 2011, p. 136.

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nisterio de Salud (MINSA) con el objetivo de proteger la salud de los peruanos que no cuentan con un seguro de salud, priorizando en aquellas poblacionales vulnerables que están en situación de pobreza y pobreza extrema, pero aprovechando para que aquellos trabajadores con empleo informal puedan contar también con un seguro, aunque muy básico, de salud. En buena cuenta, el SIS pretende “resolver la problemática del limitado acceso a los servicios de salud (…), tanto por la existencia de barreras económicas, como las diferencias culturales y geográficas” 4. Así, el SIS administra diversos regímenes: a) Régimen subsidiado que tiene como beneficiarios a la población en condición de pobreza y extrema pobreza, que residan en territorio nacional y que no cuenten con un seguro de salud. A este régimen se le conoce como SIS Gratuito; b) Régimen semi-contributivo, que está dirigido a los trabajadores independientes y sus familiares calificados como elegibles por el Sistema de Focalización de Hogares del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (SISFOH), se le conoce como SIS Independiente; y conductor o empleador, trabajadores y derechohabientes de la Microempresa (de menos de 10 trabajadores), a este último se le conoce como SIS Microempresas. Con respecto al SIS INDEPENDIENTE se tiene que pueden afiliarse “las familias o ciudadanas y ciudadanos peruanos que residan en territorio nacional y que carezcan de un seguro de salud, y que tengan alguna capacidad de pago. Esto es, con ingresos menores a S/. 700.00 y no mayores de S/. 1000. Asimismo, podrán afiliarse las personas contratadas por Servicios No Personales (SNP) del sector público y privado con ingresos menores a S/. 1600” 5. El aporte mensual a pagar dependerá del ingreso mensual de la persona o de la familia. Si la persona tiene un ingreso mensual menor a S/. 700.00 Nuevos Soles, el aporte mensual será de S/. 10.00 Nuevos Soles; y si el ingreso mensual está fluctuando entre S/. 700.00 y S/. 1000.00 Nuevos Soles (para los contratados por SNP es S/. 1600.00 Nuevos Soles), el aporte mensual en el SIS será el de S/. 20.00 Nuevos Soles. Si la afiliación es familiar (titular, cónyuge o conviviente e hijos menores de 18 años) se aportará S/. 30.00 Nuevos Soles. Una ventaja del SIS INDEPENDIENTE es que el proceso de afiliación es relativamente fácil para cualquier persona que sea trabajador con empleo informal. Así, lo que tendrá que hacer éste es acercarse a cualquiera de las oficinas del SIS a nivel nacional presentando su documento de identidad (DNI). Seguidamente, el personal de la oficina verificará los datos de la persona en el SISFOH. Si la persona no está registrada, presentará su DNI y un recibo de agua o luz para solicitar la elegibilidad. Si se cumple con esto y no cuenta con otro seguro, la persona será calificada como elegible para el SIS Independiente por el SISFOH, pudiendo estar registrada y, por tanto, asegurada. 04 Portal Institucional del Seguro Integral de Salud 2011. Disponible en: http://www.sis.gob.pe/Portal/quienes_somos/index. html (Consultado el 2 de agosto de 2012). 05 Ibidem.

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Entre los servicios que el SIS INDEPENDIENTE brinda en función del Listado priorizado de intervenciones sanitarias 6, se encuentran: a) la atención preventiva (inmunizaciones, atención integral del niño, salud reproductiva, control prenatal, detección precoz del cáncer); recuperación (atenciones ambulatorias, hospitalarias, quirúrgicas, de emergencias y de maternidad y del recién nacido); rehabilitación (fracturas o esguinces) y otros servicios (transporte por evacuación hasta S/.630.00 Nuevos Soles y sepelio hasta por S/.1,000.00 Nuevos Soles). Mediante la Ley del Aseguramiento Universal en Salud y su Seguro Integral de Salud, se ha acrecentado y fortalecido la afiliación de trabajadores con empleo informal a un seguro de salud, que lastimosamente, ni fue creado con un objetivo de brindar asistencia integral en salud, ni dio un especial tratamiento a la persona en tanto trabajador y trabajar con empleo informal, y menos fue acompañado de una partida presupuestal amplia, lo que ocasionó que haya una gran cantidad de demanda no satisfecha ni por la cobertura de atenciones propuesta ni por los servicios de salud brindados por el MINSA 7. Como explica Velazco: Al 2009, el 47.5% de la Población Económicamente Activa Ocupada se encontraba afiliada a un Sistema de Salud (…). Esa mayor cobertura es resultado del notable incremento en la afiliación al SIS (36.4%), lo que no tuvo su correlato en la atención ni asignación presupuestal a los establecimientos MINSA (…). No obstante, aun se está por debajo del promedio regional (…) 8. Por otro lado, dada la condición de pobreza en la que se encuentra la mayoría de trabajadores con empleo informal, éstos resolvieron afiliarse al régimen subsidiado (SIS Gratuito) con excepción de algunos grupos trabajadores, por ejemplo, los trabajadores de mercados, que se afilian al régimen semi-contributivo. De lo que resulta que del total de la población asegurada al SIS, que bordea la cantidad de 12 millones 483 mil 058 personas, solo 25 mil 800 estén afiliados al Régimen Semi-contributivo en notable contraste de los 12 millones 457 mil 258 de personas que se encuentran afiliadas al Régimen Subsidiario 9. 06 Como ya se comentó en el Capítulo II, el SIS financia atenciones de salud en base al Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS): Lista priorizada de 140 condiciones e intervenciones de salud que se brindan en el ámbito del Aseguramiento Universal y que se orientan a proteger la salud de las personas en base a los siguientes aspectos: Condiciones obstétricas; Condiciones pediátricas; Condiciones ginecológicas; Condiciones neoplásicas; Condiciones transmisibles; Infecciones, infecciones urinarias y de transmisión sexual; Condiciones no transmisibles; Condiciones crónicas y degenerativas y Condiciones aguadas. 07 Según el CIES-Observatorio de la Salud, el gasto público en salud realizado por el SIS fue de S/. 439.8 millones en el 2009, representando el 8.2% del gasto total en salud. Velazco, “Empleo Informal y Políticas de Protección Social en el Perú. Retos y oportunidades para el nuevo gobierno”, Op. cit., p. 43. Sin duda, resulta urgente la dación de una mayor asignación presupuestal que se acerque al gasto promedio en los países de ingresos medios. 08 Ibidem, p. 31. 09 Vid., Seguro Integral de Salud, Reporte Ejecutivo Enero-Marzo 2011, 5 de julio de 2012. Disponible en: http://www.sis.gob. pe/Porrtal/estadisticas/Estadistica/Resumen_Ejecutivo_enero_marzo_2012.pdf (Consultado el 27 de agosto de 2012).

CAPÍTULO III EMPLEO INFORMAL EN EL PERÚ

Adicionalmente, existen filtraciones al esquema del SIS de ciertos sectores que no debiendo acceder a este programa, se incorporan. Así “un 2,2% de los trabajadores en condiciones de empleo formal está accediendo al SIS (…), lo cual podría parecer un contrasentido ya que dicho sector laboral está en mejores condiciones de acceder a la seguridad social” 10. Para concluir, en el SIS, no existen prestaciones económicas a favor de los trabajadores afiliados por incapacidad temporal, por maternidad y por lactancia. Gamero explica que, la falta del reconocimiento a este tipo de prestaciones económicas, [E]xpone los afiliados a este sistema a una desprotección económica ante la ocurrencia de contingencias (…). En estos casos, los trabajadores afiliados al SIS que tengan que hacer uso de días descansos médicos, sólo accederían al descanso físico reconocido como una inasistencia justificada, pero sin que por ello se les reconozca el pago de una retribución económica 11. • Seguro de Salud para trabajadores independientes: EsSalud Independiente Se trata de un seguro de salud, creado con el marco de la Ley de Aseguramiento Universal en Salud y dirigido a profesionales independientes (por ejemplo, abogados, médicos, etc.); trabajadores independientes (por ejemplo, artesanos, carpinteros, taxistas, transportistas, electricistas, etc.); y en general, todas las personas independientes que deseen contar con un seguro en salud. También comprende a los dependientes (cónyuge, concubino, hijos menores de edad e hijo mayor de edad incapacitado en forma total y permanente para el trabajo). Los requisitos que deberán recabar los trabajadores con empleo informal y presentar en la Agencia de Seguros de EsSalud son: a) Llenar un Formulario único de Registro (FUR – 1010); b) Leer y firmar el Contrato de Afiliación (Contrato de Seguro de Salud para Trabajadores Independientes); c) Presentar Documento de Identidad (DNI), para el caso de nacionales o Carnet de extranjería o pasaporte con visa vigente, en caso de extranjeros. Los costos de afiliación individual al Seguro de Salud, incluido el IGV, son de S/. 64.00 Nuevos Soles para el Titular, S/. 114.00 Nuevos Soles para el Titular y 1 dependiente; S/. 169.00 Nuevos Soles para el Titular y 2 dependientes; y S/. 228.00 Nuevos Soles para el Titular y 3 dependientes o más. Y, el pago se puede realizar a través de las agencias del Banco de la Nación, INTERBANK, Banco de Crédito y Agentes BCP. Como se observa, el denominado ESSALUD Independiente no está dirigido a la población informal de bajo ingresos, sino a la de ingresos medios, lo que no asegura una amplia cobertura. La fecha de inicio de cobertura para el afiliado y sus dependientes se activa desde el 10 Gamero Requena, Trabajo informal y políticas de protección social, Lima: WIEGO – CIES Perú, Op. Cit., p. 100. 11 Ibídem, p. 107.

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día siguiente de efectuado el pago del primer aporte que deberá de realizarse dentro de los diez (10) días de suscrito el contrato. El pago de las siguientes cuotas mensuales se realizará en base al cronograma de pago, disponible a través del portal institucional mediante la clave de acceso brindada al momento de la suscripción del contrato. La cobertura que otorga este seguro está en base a las prestaciones que señala el Plan Esencial de Aseguramiento en Salud – PEAS (1,169 diagnósticos) y más de 230 que EsSalud ha adicionado para brindar mayor protección. Así comprende atención en consulta externa (para la atención el afiliado abonará el “Deducible ambulatorio”: S/. 5.00, Cinco Nuevos Soles); hospitalización (el afiliado abonará el “Deducible hospitalario”: el equivalente a un día de habitación más IGV); cirugías, emergencia y medicamentos cubriendo más del 80% de las enfermedades más frecuentes: ETS, VIH/SIDA, enfermedades psiquiátricas (ansiedad, depresión, alcoholismo y esquizofrenia), diabetes, glaucoma, hipertensión arterial, etc. Sin embargo, cabe observar que de forma similar al SIS Independiente, esta modalidad de seguro no comprende las prestaciones económicas que contempla ESSALUD para el caso de sus asalariados afiliados. Asimismo, explica la OIT que, “los trabajadores independientes agrupados en asociaciones y/o gremios, que deseen inscribirse en EsSalud Independiente, podrán afiliarse bajo la modalidad colectiva. La afiliación es exclusiva a dicho régimen y excluyente del régimen semicontributivo y subsidiado” 12. Por otro lado, también existe en EsSalud el “Seguro Potestativo”, una modalidad similar al EsSalud independiente pero que no es, sin embargo, muy demandado por los trabajadores y, al presente, no se oferta. Este Seguro brinda cobertura médica frente a las enfermedades comprendidas en el Plan Mínimo de Atención, en los Centros Asistenciales de EsSalud a la persona que se afilie voluntariamente (trabajador independiente, vendedor, ama de casa) que no es asegurada regular de EsSalud, es decir, no tiene vinculo laboral o no tiene condición de pensionista. El aporte mensual es individual según la edad del titular y de los derechohabientes que se afilien, siendo la prima más baja S/. 40.00 Nuevos Soles para los menores de 18 años y la más alta para los mayores de 65 años, S/. 139.00 Nuevos Soles 13. Como se aprecia, las dos modalidades descritas responden a un criterio de segmentación por niveles de ingresos. Así, el SIS semi subsidiado considera a personas con menores ingresos, y si bien también puede acceder a esta modalidad el trabajador asalariado con ingresos menores a S/1,600 mensuales, es más probable que este último se afilie a ESSALUD independiente si es que no cuentan con otra modalidad privada de seguro médico.

12 Pablo Casalí, Los trabajadores independientes y la Seguridad Social en el Perú, Lima: OIT, 2012, p. 55. 13 Portal Institucional de EsSalud 2012. Disponible en: http://www.essalud.gob.pe/prestaciones-de-seguros/ (Consultado el 2 de agosto de 2012).

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1.2.2. RÉGIMEN PREVISIONAL En cuanto al régimen previsional, para el caso de los trabajadores independientes, este está incluido en el SNP a través del artículo 4 del DL No. 19990, el cual afirma que podrán asegurarse facultativamente “las personas que realicen actividad económica independiente; y los asegurados obligatorios que cesen de prestar servicios y que opten por la continuación facultativa”. El Decreto Ley No. 19990 considera como trabajadores independientes a aquellos que realicen actividades económicas independientes, entendiendo estas como las “que generan un ingreso económico por la realización de trabajo personal no subordinado” 14. Por otro lado, el Texto Único Ordenado de la Ley del SPP (Decreto Supremo No. 054-97EF) establece en su artículo 4 la posibilidad de que los trabajadores independientes se incorporen al sistema “a través de la afiliación a una AFP. Tal afiliación es voluntaria”. Cabe resaltar que el artículo 38 del Reglamento del TUO de la Ley del SPP reconoce este derecho a los trabajadores independientes “cualquiera sea la naturaleza del trabajo que desarrollen”. A efectos del presente documento, en cuanto al régimen previsional, solo se abordará el Sistema Nacional de Pensiones dirigido a los Asegurados Facultativos Independientes y el Sistema de Pensiones Sociales para los Trabajadores de la Microempresa. • Sistema Nacional de Pensiones: Asegurados Facultativos Independientes El Sistema Nacional de Pensiones considera a los Asegurados Facultativos Independientes, es decir, a las personas naturales que realizan una actividad económica independiente, según el Decreto Ley No. 19990 y su Reglamento (Decreto Supremo No. 011-74-TR). Para hacer efectiva la inscripción, el trabajador con empleo informal deberá llenar el Registro de Asegurados Facultativos (Formulario F-300), deberá presentar en original y copia el Documento Nacional de Identidad (DNI), y deberá presentar una carta poder simple, en original y copia del documento de identidad del apoderado (de ser el caso). Las aportaciones de los asegurados facultativos se pagarán, de acuerdo al artículo 14 del DL No. 19990, sobre la base del ingreso asegurable mensual. Éste comprenderá la treceava parte del ingreso anual que perciban por su trabajo, de lo contrario no podrá ser inferior a una remuneración mínima vital del lugar de su trabajo habitual 15, que 14 Reglamento del Decreto Ley Nº 19990, Artículo 6º. 15 De igual modo el Artículo 10º del Reglamento del DL Nº 19990 señala: “En ningún caso, el ingreso asegurable mensual podrá ser inferior a una remuneración mínima vital del lugar de trabajo habitual del asegurado”. Asimismo, el mismo artículo indica respecto a los trabajadores independientes que tienen a su cargo a otros de su misma condición que “su ingreso asegurable mensual no podrá ser inferior a la remuneración promedio mensual más elevada percibida por cualquiera de sus trabajadores en el año calendario anterior”.

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debido a su incremento (S/. 675.00 nuevos Soles partirá de la suma de S/. 88.00 Nuevos Soles.

), el monto del aporte mensual

La Condición de Asegurado Facultativo al SNP caduca en los siguientes casos: a) Deja de abonar aportaciones correspondientes a doce (12) meses; b) Cesa en su actividad económica independiente; c) Obtiene la calidad de trabajador dependiente; d) Adquiere derecho a una pensión de invalidez o jubilación; u e) Obtiene la calidad de asegurado al Sistema Privado de Pensiones. En caso de que hubiera variaciones de remuneración en los Asegurados Facultativos, se presentará la nueva información dentro de los 10 días útiles posteriores a la presentación de la Declaración Jurada del Impuesto a la Renta llenando el Formulario F-302 de actualización / Rectificación de datos de Asegurados y una carta poder simple, original y copia del Documento Nacional de Identidad del apoderado (de ser el caso). • Sistema de Pensiones Sociales: Trabajadores de la Microempresa Mediante Decreto Legislativo No. 1086, publicado el 28 de junio de 2008, se ha publicado el Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Promoción de la Competitividad, Formalización y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa y del Acceso al Empleo Decente, el mismo que dispone la creación de un nuevo régimen previsional denominado Sistema de Pensiones Sociales - SPS, el cual beneficiará en el acceso de los trabajadores y conductores de la microempresa al sistema de pensiones. La modalidad es semi-contributiva, entre el trabajador de la microempresa y el Estado. El Estado se obliga a contribuir con parte del aporte del afiliado (subsidio), depositando en la cuenta individual del trabajo un aporte igual al realizado por el trabajador. El aporte del Estado se realiza hasta un máximo del 4% de la remuneración mínima vital, el mismo que a la fecha ascendería a la suma de S/. 22.00 nuevos soles. Asimismo, en relación al SPS se han hecho críticas que señalan lo insuficiente que resultaría la pensión de jubilación. Sin embargo, Gamero explica: [C]onsideramos que sí bien los aportes a cargo de los afiliados pueden considerarse bajos en relación a los del SNP o del SPP, ellos se complementarían con el aporte (subsidio) del Estado, a lo que debería sumarse el aporte voluntario que los afiliados acuerden realizar con la finalidad de incrementar su cuenta individual y con ello la pensión de jubilación 17. Para acceder a este nuevo régimen previsional Sistema de Pensiones Sociales (SPS), el trabajador no debe encontrarse afiliado o ser beneficiario de algún otro régimen 16 Decreto Supremo No. 011-2011-TR, “Disponen el incremento de la Remuneración Mínima de Trabajadores sujetos al Régimen Laboral de la Actividad Privada”, 14 de agosto de 2011. Disponible en: http://www.mintra. gob.pe/archivos/file/ SNIL/normas/2011-08-14_11-2011-TR_1662.pdf (Consultado el 30 de agosto de 2012). 17 Gamero Requena, Trabajo informal y políticas de protección social, Op. Cit., pp. 111 - 112.

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previsional. Además, en el caso del trabajador de la pequeña empresa se establece que sus trabajadores deberán obligatoriamente afiliarse al SNP o al SPP. De esta reforma en el sistema previsional, lo más novedoso es la intervención del Estado con el aporte (subsidio) a favor de cada afiliado con la finalidad de promover la formalización laboral – previsional. Sin embargo, a la fecha no se ha implementado el SPS, encontrándose pendientes diversas acciones: a) La convocatoria para la selección de la entidad que administraría el fondo del sistema; b) Autorización de funcionamiento de entidad administradora de las cuentas individuales de los afiliados al SPS expedida por la Superintendencia de Banca y Seguros – SBS; c) Inicio de la afiliación y pago de aportes al SPS. Así, [A]pesar de haber transcurrido más de 22 meses desde la entrada en vigencia del TUO de la Ley MYPE (01 de octubre de 2008), aún no se ha dado inicio un programa integral de difusión sobre las condiciones de acceso al SPS. Esta falta de difusión, ha originado que tanto trabajadores como conductores ante la no implementación del SPS se ven obligados a afiliarse al SNP o al SPP, ante la falta de información o por la entrega de una información distorsionada, cerrándose de esta forma la posibilidad de afiliarse más adelante el SPS 18. 1.3. INFORMALIDAD Y LA SEGURIDAD Y LA SALUD EN EL TRABAJO La OIT explica que, “los países en desarrollo, donde la tasa de accidentes ha venido en aumento, enfrentan un desafío particular. Allí, la mayoría de los trabajadores forma parte de la economía informal, en la cual no suele existir un registro formal de los accidentes y enfermedades relacionadas con el trabajo. La salud y seguridad de estas personas debe ser una preocupación formal 19. Para el caso de Perú, se tiene alto índice de condiciones de trabajo precarizadas para millones de trabajadores en el país. Así, “más del 50% de la PEA a nivel nacional se encuentra en el sector de la economía informal bajo condiciones precarias lo que implica un desafío mayor para el sector público, pero asimismo para los trabajadores y sus organizaciones que la representan” 20. Concretamente, la nueva Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley No. 29783 del 2011 tiene como ámbito de aplicación

18 Ibídem, pp. 114 – 115. 19 Organización Internacional del Trabajo, Día Mundial de la Seguridad y la Salud en el Trabajo: Información sobre seguridad y salud en el trabajo, Ginebra, 2009. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@dgreports/@dcomm/ documents/publication/wcms_105149.pdf (Consultado el 16 de junio de 2012). 20 Instituto Salud y Trabajo (ISAT), “Diagnóstico situacional en Seguridad y Salud en el Trabajo: Perú”, 2011, p. 49. Disponible en: http://www.ila.org.pe/bibliodigital/wp-content/uploads/2011/07/Diagnostico-SST-Peru_ISAT-vf.pdf (Consultado el 16 de junio de 2012).

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A todos los sectores económicos y de servicios, comprendiendo de igual forma a los empleadores y trabajadores del sector privado, público, de la Fuerzas Armadas, la Policía Nacional del Perú y finalmente a los trabajadores por cuenta propia, en todo el territorio nacional, situación que anteriormente no se daba, quedando desprotegida una parte muy importante de la población laboral del país 21. No obstante, es de considerarse que esta declaración de amplia cobertura es tan solo declarativa, ya que la norma en su conjunto está concebida en función de la clásica relación laboral: empleador y trabajador, no considerando las formas atípicas que presenta la figura del trabajador independiente, y concretamente, el trabajador del empleo informal en cuanto a la Salud y Seguridad en el Trabajo, dejando en la completa desprotección. 1.4. DIÁLOGO SOCIAL Y MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL EN EL EMPLEO INFORMAL Como ya se conoce, Perú cuenta con algunos mecanismos de participación social donde los trabajadores pueden presentar sus propuestas y negociar sobre diversas situaciones. Estos mecanismos son, por ejemplo, el Consejo Nacional de Trabajo (CNT), órgano de carácter tripartito, de nivel nacional y regional, y las instancias como el Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. Los trabajadores del empleo informal no se encuentran participando en estos espacios de forma institucional, coordinada y permanente. Por lo tanto, no cuentan con la vocería necesaria y la correcta representación en estas instancias de Diálogo Social. Así, indica Gamero: Tanto en el CNT como en el CODEMYPE se estaría pensando en una representación de carácter permanente ya que existen otros espacios estatales de toma de decisiones (…) donde sería importante la participación de estos sectores, ocasionalmente. Por ejemplo, en las Comisiones de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la República, en Comisiones consultivas vinculadas al Ministerio de Salud, por el tema del SIS. También, existen instancias como el Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza -donde confluyen actores estatales, privados y de la sociedad civil- en las cuales se discuten políticas de estado (…). En dichos espacios sería importante la presencia organizada de los trabajadores pobres en informalidad a través de las centrales de trabajadores en la que están participando (…) 22. 21 Instituto Salud y Trabajo (ISAT), “Diagnóstico situacional en Seguridad y Salud en el Trabajo: Perú”, 2011, p. 49. Disponible en: http://www.ila.org.pe/bibliodigital/wp-content/uploads/2011/07/Diagnostico-SST-Peru_ISAT-vf.pdf (Consultado el 16 de junio de 2012). 22 Pedro Arenas Palomino, “Análisis de la Ley No. 29783 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo”, publicada el 9 de octubre de 2011. Disponible en: http://predipe.com (Consultado el 18 de junio de 2012).

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Más allá de lo dicho, ciertas y excepcionales organizaciones de trabajadores con empleo informal participan en los espacios de diálogo social a través de las centrales sindicales, que los representan. Esto sobre todo se observa con el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo. Por otro lado, también existe presencia de estas organizaciones en el espacio municipal a fin de dar “opinión sobre el presupuesto participativo y otros temas inherentes a la problemática de su acción ocupacional” 23. Así, vale considerar lo sostenido por Velazco: En cuanto a los vínculos con el Estado, los avances en los espacios de diálogo son aún escasos y limitados. El Consejo Nacional del Trabajo y sus similares en las Regiones del país, que son ámbitos de diálogo social y consulta, de carácter tripartito, conducidos por los representantes del Gobierno, permiten a la mayoría de las organizaciones estudiadas una llegada indirecta a través de las Centrales Sindicales a las cuales están afiliadas. Queda pendiente evaluar en qué medida sus problemas se reflejan en la agenda de estas instancias 24. 2. PROPUESTAS Y PROYECTOS DE LEY Existen, tanto desde el gobierno del Perú como desde el sector trabajador diversas iniciativas tendientes a generar un marco normativo que atienda de manera integral y coherente las necesidades de derecho y de acceso a la justicia que, en su sentido más general, tienen los trabajadores y las trabajadoras del empleo informal. En este sentido, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo publicó el 26 de julio de 2011, la Resolución Ministerial No. 208-2011-TR que dispone la pre publicación del Proyecto de Ley del Trabajador Autoempleado con la finalidad de que se “promueve la inserción competitiva del trabajador Autoempleado en la economía, con equidad e igualdad de oportunidades mediante el desarrollo de capacidades, la formalización y el acceso a la protección social” 25. Si bien este Proyecto de Ley contiene interesantes aportaciones desde el Estado, es de 23 Velazco, “Empleo Informal y Políticas de Protección Social en el Perú. Retos y oportunidades para el nuevo gobierno”, Op. cit., p. 76. Velazco agrega “Merece destacarse algunos hitos de participación de organizaciones que son motivo del estudio: La FETTRAMAP, que en el año 1987, integró la Comisión Multisectorial de revisión de las condiciones de trabajo de los estibadores. Asimismo en 1989 impulsó la promulgación de la Ley 25047 de Seguridad Social, que les reconoce el derecho a vacaciones, compensación por tiempo de servicios, salud y jubilación; sin embargo esta ley aun no se aplica por no haber sido reglamentada. En el 2005 participó en un Comité Técnico Multisectorial para la elaboración de una propuesta de norma sobre seguridad y salud en el trabajo. En los años 2007 y 2009 acudió al Congreso para apoyar la ratificación del Convenio 127 de la OIT, que fija el peso máximo de carga manual, y para la promulgación de la Ley 29088 que regula las Condiciones de Seguridad y Salud en el Trabajo de los Estibadores. De otra parte, en los últimos años impulsó, a través de reuniones con funcionarios de los Ministerios de Trabajo y Salud celebradas en el 2009, la elaboración del reglamento de la ley mencionada que finalmente fue promulgada en abril de ese año”. Ibidem. 24 Ibidem, p. 78. 25 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Proyecto de Ley del Trabajador Autoempleado, Resolución Ministerial No. 208-2011-TR, 26 de julio de 2011, Artículo 1.

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saberse que, toda la propuesta supone una prestación permanente de la actividad del “contratante”. En otras palabras, el documento se funda en una estructura que tiene como beneficiario directo y único al trabajador independiente calificado26. Por lo mismo, se incluyen preceptos relacionados a los contratos de servicios, al contratante como persona jurídica o a la empresa individual de responsabilidad limitada. Elementos todos muy significativos pero que en absoluto conciernen a la situación de los trabajadores objeto de nuestra investigación. Así, en razón de esta iniciativa, la Central Unitaria de Trabajadores del Perú – CUT Perú, central de trabajadores que tiene como uno de sus principales objetivos velar por la defensa del trabajador Autoempleado, ha generado tres Proyectos de Ley que buscan no solo el reconocimiento de la calidad jurídica del trabajador de parte del trabajador autoempleado, sino además el acceso del mismo al sistema de seguridad social y seguridad y salud en el trabajo, y además su promoción. Cabe decir que, las disposiciones que presentan los Proyectos abordan la generalidad del trabajador autoempleado, por lo mismo, complementan a las normas especiales que actualmente existen por cada sector o grupo ocupacional. 2.1. PROYECTO DE LEY DEL TRABAJADOR AUTO EMPLEADO Este Proyecto inicia reconociendo la calidad jurídica del beneficiario de la norma como “trabajador Autoempleado, independiente, autónomo o por cuenta propia” 27, y los derechos y deberes que este tiene derivado de su condición de trabajador, incluido el diálogo social como modalidad de participación del diseño y formulación de políticas públicas en la materia. Seguidamente, se define al trabajador Autoempleado como “aquella persona que por iniciativa propia y en base a su formación, especialización, capacidad y recursos, desarrolla una actividad económica ya sea productiva, transformadora, extractiva, artística, deportiva, de servicios o comercial, a favor de otras personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, de manera autónoma y por cuenta propia, pudiendo asociarse con otra u otras de igual condición, para el cumplimiento específico de la actividad laboral pactada”28. Al momento de determinar los derechos, se mencionan el derecho al acceso pleno a la seguridad social; al goce de condiciones laborales adecuadas; a una remuneración justa, en base a tarifas que incluyan el derecho a vacaciones, gratificaciones, compensación por tiempo de servicios y aportes a la seguridad social; al goce de descanso médico por maternidad, salud u otro; a la libertad sindical; etc. En cuanto a los deberes se tiene el cumplir con los procesos de registro laboral estableci26 Ibidem, Artículo 4 (Derechos del trabajador Autoempleado), artículo 6 (Del pago de la retribución), artículo 8 (De la preferencia o prioridad del pago de la retribución), artículo 9 (Del carácter persecutorio), etc. 27 Central Unitaria de Trabajadores del Perú – CUT Perú, “Proyecto de Ley del Trabajador Autoempleado”, 2012, Artículo 1. 28 Ibidem, Artículo 2.

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do por esta ley y normado por el Ministerio de Trabajo; cumplir con el registro municipal correspondiente, las normas urbanísticas, de seguridad, ambientales y sanitarias correspondientes; emitir comprobantes de pago por los servicios prestados o por la venta de producto; a brindar servicios y bienes de calidad y con oportunidad; entre otras 29. Por otro lado, el Proyecto de Ley propone, a través de su Título Segundo, los lineamientos de políticas para el registro, acceso a los derechos laborales y la promoción de la calidad y la eficiencia para la mejora de sus condiciones de competitividad. Así, indica que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo deberá: [C]crear e implementar una Dirección General encargada de conducir los procesos que permitan el cumplimiento y aplicación del registro del trabajador, la seguridad social, la remuneración justa, las condiciones de trabajo adecuadas, la promoción de sus capacidades, la equidad e igualdad de oportunidades, su participación en los procesos de diálogo social, la negociación colectiva y el respeto y cumplimiento de sus deberes y derechos 30. Asimismo, el Proyecto menciona los principios sobre los que debería basarse los lineamientos para las política (Artículo 7), y establece como principal obligación del Estado, con respecto a los trabajadores Autoempleado el “promover y crear un entorno favorable (…), que les garantice el acceso a un empleo decente y digno (…)” 31, entre otras esenciales obligaciones. El Proyecto considera como elemental que se implemente un “Registro del Trabajador Autoempleado” para la cual señala mediante su Título III que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo implementará “un proceso simplificado y único de registro del trabajador Autoempleado, en base a una declaración jurada que defina la actividad económica que realice, y los ingresos que declara percibir en forma mensual” 32. Posteriormente, la declaración jurada será remitida tanto a la Superintendencia Nacional de Registros Públicos SUNARP, como a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SUNAT, en un plazo de setenta y dos horas, a fin de que en estas emitan en un plazo no mayor a 5 días, un informe del no registro del trabajador autoempleado como miembro de una entidad empresarial o persona jurídica que presta servicios o produce bienes, con fines de lucro; si el declarante aparece como miembro de una empresa o asociación prestadora de servicios en actividad, el registro como trabajador autoempleado queda automáticamente anulado y por tanto su condición de trabajador autoempleado anulada 33. 29 Ibidem, Artículo 3. 30 Ibidem, Artículo 4. 31 Ibidem, Artículo 8. 32 Ibidem, Artículo 9. 33 Ibidem, Artículo 10.

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Mediante este registro el trabajador Autompleado podrá acceder al Registro Único de Contribuyente, a la licencia de funcionamiento o al permiso para un lugar de expendio de productos en la vía pública, según sea el caso. Asimismo, la SUNAT, según el monto de ingresos declarados por el trabajador, asignará la modalidad de contribuyente que le corresponde, fomentando que este pueda acceder al Régimen Único Simplificado 34. Respecto a la contratación del Trabajador Autoempleado, el Proyecto de la CUT considera que, además de una contratación explícita a partir de un contrato (que deberá de ser remitido a la Gerencia de Autoempleo del Gobierno Local para su registro y supervisión), podrá haber una contratación implícita a partir del inicio de la actividad económica ya sea por prestación del servicio o el hecho de la misma actividad de económica (Artículo 14). Mediante el artículo 16 y 17, se contempla la necesidad de que el trabajador Autoempleado proponga un pliego petitorio a la autoridad competente (Municipalidad Provincial correspondiente) para que esta establezca un mecanismo de negociación colectiva, paritaria y tripartita, en el cual se establecerá en forma consensuada las tarifas mínimas de sus honorarios por los servicios que presta o comisiones, entre otras cosas. Seguido de esto, la Municipalidad Provincial en coordinación con la autoridad de trabajo regional y nacional emitirá una resolución en la que conformará una comisión de negociación colectiva, la cual estará compuesta por el mismo número de representantes de las organizaciones gremiales de los trabajadores autoempleados debidamente reconocidas, de las organizaciones de empleadores (consumidores y/o demandantes de los servicios), como del estado de acuerdo a la localidad (Direcciones Regionales de Autoempleo del Gobierno Regional y la Gerencia de Autoempleo del Gobierno Local) (Artículo 19). 2.2. PROYECTO DE LEY DE ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL, Y DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO DEL TRABAJADOR AUTOEMPLEADO El Proyecto establece que “[t]odo trabajador autoempleado tiene derecho y esta obligado a acceder a los servicios de la seguridad social, ya sea en salud, jubilación, pensiones, y accidentes de trabajo. Estos servicios serán prestados en forma obligatoria por el Seguro Social de Salud – EsSalud, la Oficina de Normalización Provisional – ONP, y por decisión de trabajador autoempleado por cualquier entidades prestadoras de servicios de salud, administradora de fondo de pensiones o aseguradora de riesgos” 35. La propuesta establece el mecanismo de inclusión en el sistema de la seguridad social y la importante presencia de la organización sindical en esto. Así, concretamente su artículo 5 indica que, el Trabajador Autoempleado acceda a los servicios de la seguridad 34 Ibidem, Artículos 11 y 12. 35 Central Unitaria de Trabajadores del Perú – CUT-Perú, Proyecto de Ley de acceso a la seguridad social, y de seguridad y salud en el trabajo del trabajador Autoempleado, 2012, Artículo 4.

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social, debe estar inscrito en el registro de trabajadores autoempleados del Ministerio de Trabajo, contar con las licencias, autorizaciones y otros documentos de la respectiva municipalidad y estar afiliado a una organización gremial reconocida por el Ministerio de Trabajo y/o en Registros Públicos. Además, para el seguimiento de los aportes, el trabajador emitirá una boleta de venta o recibo de honorarios, en el que se detallará la retención tributaria y el aporte a la seguridad social, la emisión de estos documentos estarán en un libro de registro, a partir del cual se calculará la remuneración anual promedio incorporando lo correspondiente a vacaciones y gratificaciones, y el monto del descuento por seguridad social correspondiente al honorario o ganancia 36. Para el caso del trabajador que emita recibos en un monto promedio anual mensual inferior al cincuenta por ciento de la Unidad Impositiva Tributaria, el cálculo para los aportes por seguridad social será realizado sobre la base de la remuneración mínima vital. Y, en caso del Trabajador que emita recibos, boletas o facturas, promedio mensual menor a la remuneración mínima, se favorecerá de los programas de afiliación especial que las entidades prestadoras de servicios de la seguridad social deberán establecer, y en lo posible con un aporte estatal 37. El capítulo III del Proyecto de Ley brinda los detalles sobre la Seguridad y Salud en el Trabajo. Así establece, mediante su artículo 8 que, será el Estado, a través del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, conjuntamente con el Ministerio de Salud y en coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales, los encargados de promover mecanismos y normas sobre las condiciones técnicas de higiene, salubridad y salud en el trabajo, del trabajador autoempleado y velaran por su cumplimiento. Asimismo, el Proyecto plantea que los Gobiernos Regionales y Locales sean los responsables de organizar los comités de salud y seguridad en el trabajo, de acuerdo a cada actividad económica que realice el trabajador autoempleado 38. Asimismo, el Ministerio de salud, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y los Gobiernos Regionales, en coordinación con los Gobiernos Locales, implementarán programas de capacitación dirigidos a los trabajadores autoempleados 39. La propuesta indica que los contratantes y propietarios de los locales, lugares, viviendas, o espacios urbanos en donde se desarrolle la actividad del trabajador autoempleados deberá garantizar: a) La prevención de riesgos de accidentes de trabajo o enfermedad ocupacional, implementando las acciones e infraestructura de prevención, y vigilar que el trabajador autoempleado cumpla con la normativa vigente; b) La información y divulgación en relación con los potenciales riesgos por accidentes o enfermedades ocupacionales que se puedan dar; c) Las instrucciones para que, en caso de peligro inminente, el 36 Ibidem, Artículo 6. 37 Ibidem, Artículo 7. 38 Ibidem, Artículo 8. 39 Ibidem, Artículo 15.

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trabajador Autoempleado pueda abandonar de inmediato el establecimiento, local, área o espacio 40. Por otro lado, el trabajador autoempleado tiene la obligación de: a) Promover las condiciones de seguridad y salud para el desarrollo de su actividad laboral; b) Usar adecuadamente sus instrumentos de trabajo, así como sus equipos de protección personal, si corresponde; c) Cumplir con las medidas de seguridad que adopte el propietario o administrador del local, espacio u otro en donde desarrollen su actividad económica; d) Participar en las capacitaciones y otras actividades destinadas a la prevención de riesgos; y e) Comunicar al propietario o administrador del lugar toda situación que ponga en riesgo su seguridad y salud; debiéndose adoptar inmediatamente, en forma coordinada y conjunta, las medidas correctivas del caso 41. En caso de accidentes y enfermedades ocupacionales, el Centro Médico Asistencial que le brindó la primera atención al trabajador autoempleado, está obligado a notificar el hecho al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, hasta el último día hábil del mes siguiente, mediante el sistema de transmisión de datos que se adopte. Asimismo, este Ministerio deberá establecer y mantener operativo el sistema de transmisión de datos por accidentes de trabajo, y elaborar estadísticas sobre accidentes y enfermedades ocupacionales de los trabajadores autoempleados 42. Finalmente, El Proyecto de Ley indica que las entidades competentes para implementar las acciones de control, seguimiento y cumplimiento de la norma, son el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de salud, los gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales 43. 2.3. PROYECTO DE LEY DE PROMOCIÓN DEL TRABAJADOR AUTO EMPLEADO La finalidad de este Proyecto de Ley es “fortalecer los procesos de competitividad, calidad y eficiencia de los bienes y servicios que presta el trabajador autoempleado”44 para lo cual se “contarán con mecanismos de promoción (de las) capacidades de competitividad como de calidad y seguridad de los servicios que presta”45 , siendo el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, el encargado de “elaborar los diversos mecanismos administrativos, económicos y financieros que permitan implementar diversos programas, proyectos y acciones de fortalecimiento de capacidades como de competitividad y desarrollo tecnológico del trabajador Autoempleado” 46. 40 Ibidem, Artículo 12. 41 Ibidem, Artículo 13. 42 Ibidem, Artículo 14. 43 Ibidem, Artículo 16. 44 Central Unitaria de Trabajadores del Perú – CUT-Perú, Proyecto de Ley de promoción de trabajador Autoempleado, 2012, Artículo 1. 45 Ibidem, Artículo 2. 46 Ibidem, Artículo 3.

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Siguiendo el diálogo social, según el Proyecto de Ley, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, junto a los Gobiernos Regionales y locales, y en coordinación con las organizaciones gremiales que representen a los trabajadores autoempleados se encargarán de [F]ormular, promover e implementar las políticas, programas, proyectos, procesos y actividades de sensibilización, capacitación, formación, entrenamiento, asistencia técnica, investigación, desarrollo tecnológico, manejo de información y otros, relacionados a la mejora de la calidad, eficiencia, oportunidad, gestión, crecimiento, acceso al mercado, y capacidad de competitividad del trabajador Autoempleado 47. Además, la propuesta apuesta por la creación e implementación, en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, de la Dirección General del Trabajador Autoempleado, y que junto a los gobiernos regionales y locales se facilite el acceso del trabajador a servicios como: a) Vinculación de la demanda y oferta de bienes y servicios brindados por el trabajador; b) Asesoría e información sobre el mercado laboral y comercial, tributación, jurídica, entre otros; c) Fortalecimiento de actitudes, capacidades e iniciativas emprendedoras orientadas a fomentar y facilitar el acceso competitivo al mercado e innovación tecnológica; d) Acceso a las fuentes de financiamiento públicas o privadas; e) Capacitación en el uso de tecnología adecuada a garantizar la calidad y competitividad; f) Promoción y capacitación en el acceso y uso de la información y comunicación a través de plataformas tecnológicas; g) Acceso a los concursos nacionales, ferias, ruedas de negocios, entre otros 48. Los beneficios propuestos para el trabajador autoempleado también alcanza al trabajador autoempleado del agro. Así, a través del artículo 6, y en coordinación entre los Ministerios de Trabajo y Agricultura, se formulará un programa especial de fortalecimiento de capacidades para este trabajador a fin de mejorar sus condiciones de productividad, desarrollando acciones de asistencia técnica en temas productivos agropecuarios, en gestión comercial y de mercado y propiciando procesos estandarizados de producción de calidad. Por otro lado, el proyecto establece las condiciones para que el trabajador autoempleado acceda al mercado de servicios y obras del Estado. Así, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), deberá implementar los mecanismos que permitan a que todo organismo público o público-privado deberá contratar a trabajadores autoempleados (Artículo 7); para lo cual éstos estarán registrados en los procesos de adquisición de bienes y servicios, y contarán con los beneficios en la calificación en los procesos de contrataciones y adquisiciones mediante consorcios con otros trabajadores (Artículo 8). Finalmente, en cuanto al acceso al mercado financiero y de capitales del trabajador au47 Ibidem, Artículo 4. 48 Ibidem, Artículo 5.

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toempleado, el artículo 11 indica que, el Estado brindará instrumentos de financiamiento y facilitará el acercamiento a fin de que el trabajador autoempleado capte y canalice recursos, promoviendo a) Acceso a tasas de interés preferencial en créditos; b) Acceso a sistemas crediticios financieros y de micro finanzas, orientados a capital de trabajo, fondos de garantía; c) Acceso al sistema financiero bajo un trato preferencial; d) Plataforma Financiera, público privado para el auto empleo integrada por las organizaciones e instituciones correspondientes; e) Ahorro asociativo promovido por las organizaciones de trabajadores autoempleados. Asimismo, para el trabajador autoempleado del agro se indica la necesidad de acceso al crédito preferencial, principalmente a productores agrarios en pequeñas parcelas de terrenos, o de crianza de animales menores para consumo humano (Artículo 12).

CAPÍTULO IV RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE POR GRUPO OCUPACIONAL Una característica común de los trabajadores y las trabajadoras con empleo informal es la carencia de un marco normativo adecuado que regule, desde un enfoque de derechos, su condición jurídica de trabajador o trabajadora. En efecto, siendo que los trabajadores/as informales no son comprendidos en el régimen general de la actividad privada, la protección, sus derechos y sus beneficios de estos están contemplados, aunque de forma defectuosa y no basta, en los regímenes especiales. De esta manera, en este cuarto y último apartado nos corresponde analizar el marco normativo que acompaña a algunos grupos ocupacionales como son los que conforman el trabajador del hogar, el trabajador de la estiva, el trabajador del reciclaje y el trabajador de la venta ambulante. Asimismo, se pretende dar cuenta de algunos de los elementos positivos y negativos existentes identificados así como se intentará precisar las prioridades de carácter normativo que cada grupo ocupacional tiene en sus respectivas agendas de trabajo. 1. TRABAJADORES DEL HOGAR La creciente y cada vez más consolidada participación de la mujer en el sostenimiento económico del hogar, ha tenido como efecto colateral el aumento en número del colectivo laboral denominado “trabajadores del hogar”, cuyos servicios son requeridos para realizar las tareas propias de la marcha y conservación de un hogar, supliendo la carencia de tiempo de sus miembros para ocuparse en ellas. Ahora bien, pese a que su aumento cuantitativo es relativamente reciente, no lo es así la existencia misma de esta ocupación, la cual en el pasado no era reconocida siquiera como un tipo de trabajo (entendido como servicio dependiente y remunerado). En efecto, “[H]históricamente el trabajo doméstico en el Perú tiene su origen en la época de la colonización española, donde colonizar implicaba regimentar la vida cotidiana de los grupos sociales emergentes. Con un modelo patriarcal de estructura vertical y jerárquica, extendido en el ámbito familiar y social, la numerosa

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población esclava significó la virtual disponibilidad sexual de mujeres; pertenecer a grupos discriminados y subordinados en estos grandes sistemas jerárquicos implicó además, para la servidumbre femenina, tener recortado el derecho sexual a la “honra”. Este sistema se prolongó a través del tiempo (¿hasta el presente?) y a pesar de que muchos acontecimientos han logrado cambiar algunas de estas formas de “servidumbre” a través del tiempo, es posible constatar que las características actuales del servicio doméstico aproximan a esta labor al trabajo servil de aquella época colonial y la situación de las trabajadoras del hogar tiende a tornarse imperceptible 1. Tanto este pasado histórico, como el hecho de formar parte de la economía informal, ha ido esbozando las características de este tipo de trabajo. Así, conforme lo descrito por la OIT en uno de sus documentos de trabajo 2, en este tipo de trabajo las relaciones entre el empleador y el trabajador son intrínsecamente distintas de las que se establecen en otras ocupaciones, siendo que encontramos cuatro características marcadas: • Invisibilidad: El vínculo se desarrolla en un ámbito que escapa a la mirada del mundo exterior, muchas veces no ha sido declarada, y no se rige por un contrato por escrito firmado, permanece fuera del ámbito de la inspección laboral y de otras formas de resolución de disputas. Las trabajadoras extranjeras, en especial aquellas en situación de inmigración irregular, y los trabajadores infantiles domésticos son especialmente susceptibles a la explotación y es poco probable que quieran o puedan reclamar sus derechos. • Mayor desproporción entre el poder del empleador y el trabajador: Mientras en la mayoría de los lugares de trabajo hay un empleador para varios trabajadores, en esta ocupación hay un trabajador para varios empleadores, con exigencias que entran en conflicto en cuanto al tiempo y la atención. La baja categoría atribuida al trabajo y el servilismo inherente debilitan aún más la capacidad de negociación del trabajador. A esto se añade la situación de inferioridad de la mujer en comparación con el hombre, las diferencias de educación, y a veces el factor racial o étnico, entre otros. • Predominio de actitudes feudales y paternalistas: Muchos empleadores no se consideran como tales y no ven sus hogares como un lugar de trabajo. Creen estar haciéndole un favor al “acoger” al trabajador en su casa y consideran que los servicios que reciben a cambio no merecen necesariamente una retribución económica.

01 Teresa Ojeda Parra, “Trabajadoras del hogar en el Perú. Punto de encuentro entre la violencia, acceso restringido a la educación y al ejercicio de su ciudadanía”, Revista Decisio. Saberes para la Acción en Educación de Adultos, Nº 27 (Septiembre - Diciembre 2010), Revista cuatrimestral del Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos en América Latina y el Caribe – CREFAL, p. 32. Disponible en: http://atzimba.crefal.edu.mx/decisio/images/pdf/decisio_27/ decisio27_saber5.pdf (Consultado el 4 de octubre de 2012). 02 Vid., OIT, “Camino del trabajo decente para el personal del servicio doméstico: panorama de la labor de la OIT”, Documento de Trabajo 2 / 2010, pp. 20-21. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/--- gender/ documents/publication/wcms_142907.pdf (Consultado el 4 de octubre de 2012).

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• Ausencia de una descripción precisa del trabajo: Generalmente existe la expectativa por parte del empleador de beneficiarse de una disponibilidad a todas horas para que el personal acate sus órdenes; además de la multitud de tareas asignadas al trabajador. A estas características desfavorables para el trabajador, se suman las falencias en su regulación, ya sea por el estableciendo de un marco normativo menos beneficioso en comparación a la protección dada a otros grupos ocupacionales, o por la total inexistencia de dicho marco normativo. Al respecto, la OIT informa que: En muchos países, el trabajo en el servicio doméstico se halla fuera del alcance de la legislación del trabajo, ya sea porque se excluye de manera expresa o porque el cumplimiento de la ley en la esfera privada del hogar es difícil de controlar. Un análisis de la legislación nacional de 67 países llevado a cabo por el Programa sobre las condiciones de trabajo y empleo de la OIT revelaba que, en 2003, nueve de los países estudiados excluían al personal del servicio doméstico de la ley general del trabajo, 19 no hacían referencia específica alguna a ellos, 20 tenían reglas sobre trabajo doméstico incorporadas en el Código del Trabajo y 19 habían aprobado una normativa específica para esta ocupación. Se constató que en muchos casos la reglamentación específica del trabajo doméstico prevé unas normas de trabajo inferiores a las que se aplican a otras categorías de trabajadores 3. En el Perú, las trabajadoras y trabajadores que prestan servicios en hogares no pertenecen al régimen laboral general de la actividad privada, sino que se sujetan a un régimen laboral especial, regulado por la Ley Nº 27986 (del 3 de junio de 2003), y su Reglamento, el Decreto Supremo Nº 015-2003-TR (del 20 de noviembre de 2003). Respecto a la situación de los trabajadores del hogar en nuestro país y el marco normativo aplicable, en un estudio en el que participó, entre otras instituciones, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES, se refiere que: En el país, el servicio doméstico es aún sinónimo de discriminación, explotación y maltrato, en la mayoría de los casos. Miles de niñas, adolescentes, mujeres jóvenes y mayores, trabajan jornadas extenuantes, sin tener permiso para estudiar ni seguro de salud. Así lo señala la Asociación Grupo de Trabajo Redes-Casa de Panchita, que reporta además que las trabajadoras del hogar son menospreciadas por su cultura y su lengua (mayoritariamente quechua y aymara) e impedidas de contactar a sus familiares. La misma institución señala que se les retienen sus documentos de identidad y que, entre otras agresiones, son víctima de acoso y hostigamiento sexual. 03 José María Ramírez Machado, Domestic work, conditions of work and employment: a legal perspective, serie Conditions of Work and Employment. , Nº 7, OIT, marzo de 2000, p. 64. Citado en: OIT, “Camino del trabajo decente para el personal del servicio doméstico: panorama de la labor de la OIT”, op. cit., p. 19.

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El maltrato y la discriminación pueden ser ejercidos, simultáneamente, por las familias con las que trabajan, por la sociedad y/o por el Estado. En el Perú las trabajadoras del hogar sólo acceden a la mitad de los beneficios laborales de los que gozan otros trabajadores. La ley 27986 sólo les reconoce 15 días de descanso por vacaciones y la mitad del sueldo como compensación por tiempo de servicios. No se les concede el derecho al sueldo mínimo, que asiste al resto de trabajadoras(es) del país. El sueldo de las trabajadoras del hogar está sujeto al acuerdo entre las partes. La aprobación de esta ley, pese a sus vacíos, contiene mejoras sustantivas respecto a la anterior en lo que respecta, por ejemplo, a horarios de descanso. Según la ley anterior la trabajadora solo tenía derecho a descansar mientras dormía 4. 1.1. Evolución del marco normativo 1.1.1. Del Decreto Supremo Nº 23 D.T. (30/04/1957) a la Ley Nº 27986 (03/06/2003) Con la dación del Decreto Supremo Nº 23 D.T. del 30 de abril de 1957 y su Reglamento, la Resolución Suprema Nº 018 del 14 de diciembre de 1957, se reconoció en nuestro país una serie de derechos a los trabajadores del hogar, siguiendo la línea de las legislaciones extranjeras y creándose así un régimen laboral especial para este sector. Conforme lo recalca uno de los considerandos del mencionado Decreto Supremo 5, la labor desarrollada por este colectivo tiene especiales características, en función de las cuales deberán regularse los respectivos derechos. Posteriormente, el 10 de marzo de 1970, se dio el Decreto Supremo Nº 002-TR, norma que amplió y complementó los beneficios otorgados por los dispositivos de 1957. Sin embargo, es recién en el 2003, esto es, más de 30 años después, en que el Estado vuelve a ocuparse de este colectivo laboral, dictando la Ley Nº 27986 del 3 de junio de 2003 (vigente desde el 1 de agosto de 2003), y su Reglamento, el Decreto Supremo Nº 015-2003TR del 20 de noviembre de 2003, normas que derogan los anteriores dispositivos y que constituyen el marco legal actual para este sector. • Terminología y definición de trabajadores del hogar Tanto el Decreto Supremo Nº 23 D.T. y su Reglamento (Resolución Suprema Nº 018) de 1957, como el Decreto Supremo Nº 002-TR de 1970, usaban los términos “servidor doméstico” o “trabajador doméstico” para referirse a quienes prestaban los servicios del hogar; mientras que, para denominar a quien o quienes recibían el servicio, los dis04 Teresa Viviano Llave, “Detrás del mandil. Trabajadoras del hogar víctimas de maltrato y hostigamiento sexual”, Lima: Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES, 2007, p. 11. Disponible en: http://www.mimdes.gob.pe/files/SERVICIOS/PNCVFS/detras_del_mandil_mimdes.pdf (Consultado el 4 de octubre de 2012). 05 CONSIDERANDO (...)Que los derechos de los trabajadores de este ramo deben otorgarse teniendo en consideración las especiales características de la labor que realizan, como se ha hecho ya en las legislaciones de otros países; (...).

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positivos de 1957 utilizaban el término “patrono” o “patrones”, y el de 1970 lo denominaba “empleador”. Por su parte, la normativa actual (Ley Nº 27986 y su Reglamento, Decreto Supremo Nº 015-2003-TR de 2003), usa los términos de “trabajador del hogar” y “empleador”, para denominar a las partes de la relación laboral en cuestión. Cabe resaltar esta variación en la terminología usada en nuestra legislación, como un paso acorde con los esfuerzos por combatir todo matiz peyorativo o de servidumbre, siguiendo la línea propuesta en el plano internacional, conforme lo refiere el Documento de Trabajo 2 / 2010 de la OIT: En una reunión internacional sobre trabajo doméstico celebrada en Amsterdam en noviembre de 2006, organizada por la Red Internacional de Reestructuración de la Enseñanza en Europa (IRENE), la Confederación Sindical de los Países Bajos (FNV), la Red Asiática de Trabajadoras del Hogar, el Comité para las Mujeres Asiáticas y la red “El Empleo Informal y la Mujer: mundialización y organización” (WIEGO) se propuso que en español el término “trabajadores domésticos” se sustituyese por “trabajadores del hogar”, en inglés, “domestic worker” por “household worker”, y en árabe, “hadimath” por “amilat al manziliya”. En el plano nacional, también se ha intentado mejorar la situación del personal del servicio doméstico mediante el uso de una terminología más respetuosa y sin matices de servidumbre. En Filipinas, en la Ley sobre trabajo en el servicio doméstico, el vocablo “katulong”, que literalmente significa “sirviente doméstico”, ha sido reemplazado por “kasambahay”, que significa “acompañante familiar”. En Guatemala, la Oficina Nacional de la Mujer ha sustituido oficialmente el término “trabajo doméstico” por “trabajo en hogares privados”6. Respecto a este tema, la Conferencia Internacional del Trabajo, en su Informe IV (1), correspondiente a su 99.a reunión (2010), refirió: En el presente informe se tiene el mérito de haber superado términos arcaicos como los de «criada» y «sirvienta», que claramente implicaban una sumisión directa. La actual adopción del término «trabajador» es particularmente significativa para la OIT, que se encarga de mejorar las condiciones de todos los trabajadores. En algunas partes del mundo ya se ha abandonado el empleo de palabras que tengan el mismo origen semántico que «doméstico», debido a sus connotaciones peyorativas y a la tendencia a subestimar el desempeño de las tareas domésticas. En otras, en cambio, se ha optado por conservar el concepto de «trabajo doméstico» y se señala que el término ocupa un lugar en el lenguaje de las relaciones internacionales, así como en los propios Estados. En otros casos, hay quienes prefieren referirse al «hogar privado», pero ello entrañaría el riesgo de institucionalizar una distinción entre una reglamentación pública y privada, que ya 06 OIT, “Camino del trabajo decente para el personal del servicio doméstico: panorama de la labor de la OIT”, op. cit., pp. 1112.

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se reemplazó en el Convenio de la OIT sobre el trabajo a domicilio, 1996 (núm. 177) (...) En el presente informe de la Oficina se cumple la decisión del Consejo de Administración de hacer referencia al trabajo decente para los «trabajadores domésticos», de conformidad con el uso habitual de los órganos de control de la OIT y de otros informes de la Oficina. En el informe también se han actualizado, en la medida de lo posible, las referencias a «sirvientes» y «criados» hechas en otros documentos de la OIT 7. En cuanto a la definición de trabajadores del hogar, se tiene que, en las normas que se han sucedido, pese a las diferencias en la redacción, se ha tenido presente dos características esenciales; siendo la primera de ellas la “naturaleza de las labores comprendidas en el servicio”, considerándose sólo aquellas relacionadas con la marcha y cuidado del hogar; mientras que la segunda se refiere dichas actividades no importen lucro o beneficio económico para el empleador. A continuación se reseñan los artículos específicos que han definido a los trabajadores del hogar en el devenir normativo nacional: Tabla 12: Definición de trabajadores/as del hogar según la normativa nacional D.S. Nº 23 D.T. (30/04/1957)

RES. S. Nº 018 (14/12/1957)

LEY Nº 27986 (03/06/2003)

D.S. Nº 015-2003-TR (20/11/2003)

“Artículo 1º.- Trabajadores domésticos son aquellos que se dedican en forma habitual y continua a labores de aseo, cocina, asistencia y demás, propias de la conversación de una residencia o casa-habitación y del desenvolvimiento de la vida de un hogar, que no importen lucro o negocio para el patrón o sus familiares”.

“1º.- El servicio doméstico comprende las labores de amas de llaves, cocineros, lavanderas, mayordomos, niñeras, porteros, jardineros, servicio de mano y demás similares que se realicen en una residencia o casa habitación, dentro de una jornada no menor de ocho horas diarias”.

“Artículo 2.- Definición Son trabajadores al servicio del hogar los que efectúan labores de aseo, cocina, lavado, asistencia, cuidado de niños y demás propias de la conservación de una residencia o casa-habitación y del desenvolvimiento de la vida de un hogar, que no importen lucro o negocio para el empleador o sus familiares. Están excluidas de los alcances de la presente Ley las actividades indicadas o análogas que se presten para empresas o con las cuales el empleador obtenga un lucro o beneficio económico cualquiera”.

“Artículo 1.- Definición Se consideran trabajadores al servicio del hogar los que efectúan labores de aseo, cocina, lavado, asistencia, cuidado de niños y demás propias de la conservación de una residencia o casa-habitación y del desenvolvimiento de la vida de un hogar, que no importen lucro o negocio para el empleador o sus familiares. Están excluidas de los alcances de la Ley y del presente Reglamento las actividades indicadas o análogas que se presten para empresas o con las cuales el empleador obtenga un lucro o beneficio económico cualquiera”.

07 OIT, “Informe IV (1): Trabajo decente para los trabajadores domésticos (Cuarto punto del orden del día)”, Ginebra: Conferencia Internacional del Trabajo, 99.a reunión, 2010, p. 17. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ ed_norm/@relconf/documents/meetingdocument/wcms_104703.pdf (Consultado el 4 de octubre de 2012).

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• Contrato de trabajo y modalidades de prestación del servicio Siempre en nuestra legislación, se ha previsto que el contrato de un trabajador del hogar pueda ser celebrado en forma verbal o escrita, conforme lo describe el artículo 3 de la Ley Nº 27986; y la diferencia con la normativa anterior, estriba más bien en que antes se estipulaba un período de prueba de 15 días, durante el cual el empleador (“patrono”) podía poner fin a los servicios sin previo aviso, pagando solamente los días trabajados (numeral 4º de la Resolución Suprema Nº 018), lo cual no es contemplado en la ley actual. En lo referido a las modalidades de trabajo del hogar, el Decreto Supremo Nº 23 D.T. no hace distinción entre el servicio “cama afuera” y el servicio “cama adentro”, siendo que sólo encontramos precisado, en el artículo 5, que “cuando se contrate a trabajadores domésticos para prestar servicios en provincias o circunscripciones distintas del lugar de su residencia, el patrón les proporcionará la movilidad correspondiente tanto de ida como de regreso, al término del contrato”. Por su parte, la Ley Nº 27986, en sus artículos 14 y 15, define el trabajo para el hogar bajo la modalidad “cama afuera”, como aquella en la que los trabajadores no tienen la obligación de vivir en el hogar en el cual trabajan; y el trabajo para el hogar bajo la modalidad “cama adentro”, donde los trabajadores permanecen en el hogar en el que brindan servicio, siendo obligación del empleador el proporcionar un hospedaje adecuado al nivel económico del centro de trabajo y, de ser el caso, brindar al trabajador las facilidades para garantizar su asistencia regular a su centro de estudios, fuera de la jornada de trabajo. • Remuneración Respecto a la remuneración de los trabajadores del hogar, la normativa de 1957, sólo estipulada que el salario a pagarse era independiente a la obligación del “patrono” de brindar al trabajador alimentación y albergue, así como propender a su educación y cumplimiento de sus deberes religiosos (numeral 3º de la Resolución Suprema Nº 018); de esta manera, se entendía que no podía pactarse que el trabajador del hogar recibiese a cambio de sus servicios únicamente hospedaje, comida y educación (como era en la época de servidumbre). Asimismo, se preveía que el trabajador extienda una constancia de los pagos recibidos (numeral 10º de la Resolución Suprema Nº 018). Actualmente, se ha estipulado que el monto de la remuneración de los trabajadores del hogar, en cualquiera de sus modalidades, será el señalado por acuerdo libre de las partes, estando el empleador obligado a proporcionar alimentación y/o alojamiento al trabajador (adecuados al nivel económico del empleador), conceptos que no serán considerados como parte integrante de la remuneración (artículo 5 de la Ley Nº 27986). En lo referido a la periodicidad del pago, ésta puede ser mensual, quincenal o semanal, lo cual será fijado de común acuerdo entre el empleador y trabajador del hogar y a falta de dicho acuerdo se entenderá que la remuneración se pagará mensualmente;

CAPÍTULO IV RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE POR GRUPO OCUPACIONAL

de incumplirse con el pago en la periodicidad pactada, se devengarán intereses legales (los establecidos por el Decreto Ley Nº 25920 o la norma que lo sustituya) a partir del día siguiente previsto para el pago hasta el día en que éste se haga efectivo (artículo 6 de la Ley Nº 27986 y artículo 2 del Decreto Supremo Nº 015-2003-TR). Por último, se señala que los trabajadores deberán extender constancia de los pagos que reciben, las que servirán de prueba del otorgamiento de la remuneración y cuyas características son señaladas en el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 015-2003-TR, norma que en su Tercera Disposición Complementaria aprueba el formato respectivo: CONSTANCIA DE PAGO Fecha de emisión: ________ /______ /_______ (Día) (Mes) (Año) Nombre del empleador : _____________________________________ Domicilio del empleador : _____________________________________ Nombre del trabajador : _____________________________________ Documento de identidad : _____________________________________ Fecha de ingreso : _________ /__________ / _____________________ (Día) (Mes) (Año) PERIODICIDAD: SEMANAL ( ) QUINCENAL ( ) MENSUAL ( ) Concepto de pago: Remuneración ( ) Gratificación () Otro () Especificar:_______________________________ __________________________________________ Del : _________ /__________ / _________ (Día) (Mes) (Año) Al : _________ /__________ / _________ (Día) (Mes) (Año) Monto percibido: - En números: __________________________________________ - En letras: ______________________________________________ Firma del trabajador

Firma del empleador

(*) Si alguna de las partes no supiera firmar, colocará su huella digital

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• Terminación del contrato de trabajo Las normas de 1957 regulaban la terminación del contrato laboral por renuncia o despido. En el primero de los casos se esgrimía que el trabajador podía dar término a sus servicios con un aviso anticipado de 15 días, siendo que a falta de este aviso se consideraba como abandono de trabajo (numeral 6º de la Resolución Suprema Nº 018). En cuanto al despido, se contemplaba una serie de supuestos en que el “patrono” podía despedir al trabajador sin pagarle los beneficios establecidos (como la compensación por tiempo de servicios), en caso éste: incurra en faltas injustificadas y sistemáticas de asistencia al trabajo, falte el respeto a su patrón o a los familiares de éste, incurra en infidencia, abandone injustificadamente el trabajo, o incurra en faltas contra la moral y buenas costumbres (numeral 8º de la Resolución Suprema Nº 018). Además, se preveía que al término de los servicios el “patrono” estaba obligado a otorgar al servidor un certificado de trabajo (numeral 11º de la Resolución Suprema Nº 018). La legislación actual prevé tanto la renuncia y el despido, como otras formas de terminación del contrato de trabajo. Respecto a la renuncia, establece que los trabajadores del hogar podrán renunciar dando un preaviso de 15 días, período de tiempo que se computa en días laborables; siendo que el empleador podrá exonerar al trabajador de este plazo y de no hacerlo deberá abonarle la remuneración correspondiente. Sobre el despido, se expresa que, dada la naturaleza de confianza del trabajo del hogar, el empleador podrá separar al trabajador sin expresión de causa, dándole un preaviso de 15 días o, de prescindir de dicho preaviso, pagándole una indemnización equivalente a la remuneración total de 15 días; plazo que igualmente se computa en días laborables (artículo 7 de la Ley Nº 27986 y artículo 4 del Decreto Supremo Nº 0152003-TR). La Ley Nº 27986 ha recogido asimismo otras formas de terminación del contrato de trabajo, tales como las acaecidas: por muerte de una de las partes, por mutuo acuerdo, por jubilación del trabajador y por falta grave (artículo 8); a las cuales, al no haber sido desarrolladas in extenso y de conformidad con la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ley Nº 27986, les será aplicable lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 003-97-TR, norma que regula el régimen laboral general de la actividad privada. • Derechos reconocidos • Jornada de trabajo y descanso semanal: Sobre este punto, las normas de 1957, sólo preveían una jornada mínima de trabajo, la cual era de 8 horas diarias (numeral 1º de la Resolución Suprema Nº 018), sin hacer referencia a una jornada máxima ni a descanso semanal alguno; estando que la única alusión al tema (aunque indirecta) era cuando se expresaba que correspondía a las autoridades de policía seguir conociendo las reclamaciones que formulen los “servidores domésticos” sobre labor excesiva (numeral 12º de la Resolución Suprema Nº 018).

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Con el Decreto Supremo Nº 002-TR de 1970, se estipula para los trabajadores del hogar el derecho a contar con un período de descanso diario y uno semanal, siendo el primero de un mínimo de 8 horas diarias (de “descanso nocturno”) y el segundo de 24 horas continuas de descanso semanal, el que podía ser tomado un día domingo u otro de la semana (artículo 1). Es recién con la Ley Nº 27986 en que se reconoce la jornada máxima laboral de los trabajadores del hogar, la cual no podrá exceder de 8 horas diarias y 48 horas semanales, estando a que, en el caso de la modalidad “cama adentro”, se contabiliza el período de trabajo efectivo, esto es, en el que el trabajador se encuentre desempeñando efectivamente las órdenes impartidas por el empleador (artículo 15 de la Ley Nº 27986 y artículo 9 del Decreto Supremo Nº 015-2003-TR). En cuanto al descanso semanal, se prevé que los trabajadores del hogar tienen derecho a 24 horas continuas de descanso semanal (artículo 10 de la Ley Nº 27986), para cuyo goce se aplicará lo regulado para el régimen laboral general de la actividad privada, por lo que, de conformidad con el Decreto Legislativo Nº 713 y Decreto Supremo Nº 012-92-TR, se otorgará preferentemente el descanso en día domingo (o el empleador podrá designar como descanso semanal uno distinto al domingo) y, en caso el trabajador del hogar labore en su día de descanso semanal obligatorio, se pagará la respectiva compensación. • Feriados y vacaciones: En las normas de 1957 no encontramos estipulación alguna referida a los feriados y vacaciones de los trabajadores del hogar. Es el Decreto Supremo Nº 002-TR de 1970, el que le otorga el descanso en tres feriados anuales: el 1º de Mayo, 28 de Julio y 25 de Diciembre, previendo que si el empleador necesitaba los servicios del trabajador del hogar en alguno de estos tres días, le abonaría un salario extra (artículo 1). Respecto a las vacaciones, el decreto señalaba que después de un año de trabajo continuo al servicio de un mismo empleador, los trabajadores del hogar tendrían derecho a 15 días de vacaciones pagadas con el equivalente a los salarios que percibían en dinero, los que serían abonados al momento de iniciarse el descanso vacacional (artículo 2). La legislación actual, en lo referente a los feriados, no se limita a sólo tres anuales, sino que les reconoce a los trabajadores del hogar el goce de descanso remunerado los días feriados señalados para los trabajadores sujetos al régimen laboral general de la actividad privada, lo que incluye todos aquellos que se encuentran recogidos en el artículo 6 del Decreto Legislativo Nº 713 y los que por norma expresa se establezcan para el sector privado. Asimismo, se expresa que el trabajo en día feriado deberá ser acordado previamente entre las partes y generará el pago de una sobretasa equivalente al 50% de remuneración, adicional a la remuneración de un día (artículo 11 de la Ley Nº 27986). Sobre las vacaciones, en la misma línea que la normativa de 1970, se señala que los trabajadores del hogar tienen derecho a un descanso anual remunerado de

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15 días, luego de un año continuo de servicios; siendo que para el goce de este derecho el trabajador debe acreditar haber cumplido el récord vacacional previsto por el artículo 10 del Decreto Legislativo Nº 713 (o norma que lo sustituya). En el caso de existir récord de vacaciones truncas, éstas serán compensadas a razón de tantos dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente (artículo 12 de la Ley Nº 27986 y artículo 6 del Decreto Supremo Nº 015-2003-TR). • Gratificaciones: Ni en la normativa de 1957, ni en la complementaria de 1970, se preveía que los trabajadores del hogar tuvieran derecho a gratificaciones, lo que se les asigna recién mediante la Ley Nº 27986, que establece que gozarán de una gratificación por Fiestas Patrias y otra por Navidad, por un monto equivalente al 50% de la remuneración mensual, que será abonado en la primera quincena de los meses de julio y diciembre, respectivamente. Se señala también que estas gratificaciones se pagan teniendo en cuenta los requisitos, la proporcionalidad, el tiempo de servicios, la oportunidad de pago y los aspectos sobre gratificación trunca señalados en la Ley Nº 27735 o norma que la sustituya y sus normas reglamentarias (artículo 13 de la Ley Nº 27986 y artículo 7 del Decreto Supremo Nº 015-2003-TR). • Compensación por tiempo de servicios: Este derecho les es reconocido a los trabajadores del hogar desde la normativa de 1957, en que se señala que la compensación se computará sobre la remuneración en dinero percibida por el trabajador (numeral 7º de la Resolución Suprema Nº 018). Por su parte, el Decreto Supremo Nº 002-TR de 1970, establecía que los trabajadores domésticos tenían derecho a 15 días de remuneración como compensación por cada año de servicios, cuando cesen en el trabajo sin haber incurrido en causal de pérdida de beneficios sociales (estas causales eran las establecidas en el numeral 8º de la Resolución Suprema Nº 018, conforme ya se mencionó al hablar de la terminación del contrato). En caso el cese en el trabajo fuese por despedida del trabajador y los servicios prestados no alcanzaren un año, la compensación correspondía ser pagará en dozavos; mientras que si el trabajador se retiraba, sólo le era computable para el pago los años completos (artículo 3). La Ley Nº 27986, de forma similar a la norma de 1970, prevé que la compensación por tiempo de servicios será de 15 días de remuneración por cada año de servicios o la parte proporcional de dicha cantidad por la fracción de un año, siendo pagada directamente por el empleador al trabajador al terminar la relación laboral (dentro del plazo de 48 horas) o, con carácter cancelatorio, al finalizar cada año de servicios.

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Para calcular el monto de la compensación, deberá tomarse en cuenta la remuneración mensual percibida por el trabajador en el mes calendario anterior al del cese, y, en el supuesto que el beneficio sea pagado anualmente, éste será calculado sobre la base de un año calendario, tomando en cuenta la remuneración del mes de diciembre del año correspondiente. Por último, se ha regulado que las fracciones de año se calculan por dozavos o treintavos, según corresponda (artículo 9 de la Ley Nº 27986 y artículo 5 del Decreto Supremo Nº 015-2003-TR). • Trabajadores del hogar adolescentes y derecho a la educación Conforme a la legislación de 1957, el “patrono” estaba obligado a “propender” a la educación del trabajador del hogar, dentro de sus posibilidades y de la limitación que impone el servicio, por lo que debía dar las facilidades necesarias para que el servidor “menor de 14 años de edad”, pueda concurrir a la escuela (numeral 3º de la Resolución Suprema Nº 018). De esta manera, vemos que el acceso a la educación de los trabajadores del hogar, se hallaba limitado en buena cuenta al nivel alcanzado a los 14 años, edad hasta la cual su empleador tenía el deber de posibilitar su asistencia a la escuela, estando a que con posterioridad a este límite dicha asistencia o el poder cursar estudios superiores técnicos o profesionales, quedaban supeditados a la “buena voluntad” de su empleador, siendo que en varios casos (aún actualmente) las labores y/o horarios que eran asignados al trabajador hacían difícil la continuación de su formación educativa. La legislación vigente, enuncia que el trabajador del hogar tiene derecho a la educación y que es deber del empleador brindarle las facilidades del caso para poder garantizar su asistencia regular a su centro de estudios, fuera de la jornada de trabajo (artículo 17 de la Ley Nº 27986). Al no consignarse un límite de edad, se entiende que el deber dado al empleador es en todos los niveles de estudios que desee realizar el trabajador. En el caso concreto de los trabajadores del hogar adolescentes, se ha estipulado que la relación laboral se rige por las normas pertinentes del Código de los Niños y Adolescentes, y, complementariamente, les es de aplicación la Ley Nº 27986, en lo que les beneficia (Primera Disposición Final y Complementaria de la Ley Nº 27986). En el Código de los Niños y Adolescentes –Ley Nº 27337– se contempla que el adolescente puede trabajar a partir de los 12 años, siempre que las labores a realizar no perjudiquen su salud o desarrollo, ni interfieran o limiten su asistencia a los centros educativos y permitan su participación en programas de orientación o formación profesional (artículo 51 inciso 2). Además, se contempla como una de las labores que pueden desarrollar los adolescentes, el trabajo doméstico (artículo 48), debiendo contar con la respectiva autorización, siendo competentes para otorgarla los municipios distritales y provinciales dentro de sus jurisdicciones (artículo 52).

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La jornada laboral del adolescente, entre los 12 y 14 años, es de máximo 4 horas diarias y 24 horas semanales; mientras que, en el caso de los que están entre los 15 y 17 años, no excederá de 6 horas diarias ni 36 horas semanales (artículo 56). Y, los empleadores están obligados a concederles facilidades que hagan compatibles su trabajo con la asistencia regular a la escuela, concediéndoles vacaciones remuneradas en los meses de vacaciones escolares (artículo 61). Finalmente, se señala que los adolescentes que trabajan en el servicio doméstico tienen derecho a un descanso de 12 horas diarias continuas y que compete al Juez especializado conocer el cumplimiento de las disposiciones sobre el trabajo de adolescentes que se realiza en domicilios (artículo 63). • Seguridad social Las normas de 1957 expresaron que los “servidores domésticos” debían contar con los beneficios del Seguro Social Obligatorio, que en esa época era regulado por la Ley Nº 8433 y sus disposiciones complementarias, y que cubría los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte. El Decreto Supremo Nº 002-TR de 1970, señalaba en su artículo 4, que los trabajadores del hogar tenían la condición de asegurados obligatorios en el régimen del Seguro Social Obrero (establecido por las Leyes Nº 8433 y 8509, ampliatorias y complementarias). En la actualidad, se ha estipulado que los trabajadores al servicio del hogar bajo relación de dependencia, estén comprendidos como asegurados obligatorios de las regulaciones sobre seguridad social concerniente a todo tipo de prestaciones de salud; mientras que, en lo relativo a las pensiones de vejez, pueden optar por el Sistema Nacional de Pensiones o por el Sistema Privado de Pensiones. Ahora bien, para ser catalogados como afiliados regulares del Seguro Social de Salud, los trabajadores del hogar deben laborar una jornada mínima de 4 horas diarias, y el aporte mínimo se calculará en base a la remuneración mínima vital, al igual que en el caso del aporte que se realice al Sistema Nacional o Privado de Pensiones. Tanto para las aportaciones por salud, como para las de pensiones, la condición de empleador la detenta la persona natural a cuyo servicio labora el trabajador del hogar (artículo 18 de la Ley Nº 27986 y artículo 10 del Decreto Supremo Nº 015-2003-TR). 1.1.2. Normas relativas a la prevención y sanción del hostigamiento sexual (2003) El 27 de febrero del 2003, se dio la Ley Nº 27942 –Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual–, en cuya Décimo Segunda Disposición Final y Complementaria se expresó que los trabajadores del hogar que sean víctimas de hostigamiento sexual tienen derecho a acogerse a las acciones establecidas en esta norma (en el capítulo relativo a los servidores del sector privado).

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La Ley en cuestión se refiere al hostigamiento sexual típico o chantaje sexual, definiéndolo como la conducta física o verbal reiterada de naturaleza sexual no deseada y/o rechazada, realizada por una o más personas que se aprovechan de una posición de autoridad o jerarquía o cualquier otra situación ventajosa, en contra de otra u otras, quienes rechazan estas conductas por considerar que afectan su dignidad así como sus derechos fundamentales (artículo 4). Entre las manifestaciones del hostigamiento sexual, se señalan las conductas consistentes en: la promesa implícita o expresa a la víctima de un trato preferente y/o beneficioso respecto a su situación actual o futura a cambio de favores sexuales; las amenazas mediante las cuales se exija en forma implícita o explícita una conducta no deseada por la víctima que atente o agravie su dignidad; el uso de términos de naturaleza o connotación sexual (escritos o verbales), insinuaciones sexuales, proposiciones sexuales, gestos obscenos que resulten insoportables, hostiles, humillantes u ofensivos para la víctima; los acercamientos corporales, roces, tocamientos u otras conductas físicas de naturaleza sexual que resulten ofensivos y no deseados por la víctima; y el trato ofensivo u hostil por el rechazo de las conductas señaladas (artículo 6). Respecto a la investigación y sanción de las conductas de hostigamiento sexual, para el régimen laboral privado, se prevé que es responsabilidad del empleador mantener en el centro de trabajo condiciones de respeto entre los trabajadores, para lo cual debe capacitarlos sobre las normas y políticas contra el hostigamiento sexual, reparar los perjuicios laborales ocasionados al hostigado y adoptar las medidas necesarias para que cesen las represalias ejercidas por el hostigador, e informar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo los casos de hostigamiento sexual y el resultado de las investigaciones efectuadas (artículo 7). Sobre las medidas que puede tomar el afectado por el hostigamiento sexual, se tiene que si el hostigador es el empleador, personal de dirección, personal de confianza, titular, asociado, director o accionista (en el caso de empresas), el hostigado puede optar entre accionar el cese de la hostilidad o el pago de la indemnización, dando por terminado el contrato de trabajo (artículo 8), siendo que para esto puede acudir al Juez competente, quien de oficio o a pedido de parte dispondrá que el procedimiento judicial sea de carácter reservado (artículo 9). Posteriormente, mediante el Decreto Supremo Nº 010-2003-MIMDES, del 26 de noviembre de 2003, se aprobó el Reglamento de la Ley Nº 27942, norma que precisa que en el caso de los trabajadores del hogar, se considerará falta grave al hostigamiento sexual producido entre los trabajadores del hogar y el empleador o cualquier miembro de la familia, teniendo el afectado derecho a interponer una demanda por cese de hostilidad ante la autoridad administrativa de trabajo, según lo establecido por la ley del sector privado. Además, de decidir renunciar, se exonerará al trabajador del hogar del preaviso de 15 días dispuesto en el artículo 7 de la Ley Nº 27986, a fin de que no continúe expuesta(o) a sometimientos de actos de hostigamiento sexual no deseados (artículo 28).

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1.1.3. Resolución de Superintendencia Nº 191-2005/SUNAT (30/09/2005) A través de la Resolución de Superintendencia Nº 191-2005/SUNAT, del 30 de setiembre de 2005 (vigente desde el 10 de octubre de 2005), se estableció el “Nuevo Registro de Empleadores de Trabajadores del Hogar, Trabajadores del Hogar y sus Derechohabientes” (derogando las normas referidas a la inscripción de Trabajadores del Hogar y sus Empleadores, contenidas en la Resolución de Superintendencia N° 080-99/SUNAT), a fin de que los afiliados al Seguro Social de Salud (el trabajador del hogar y sus derechohabientes) puedan acceder a las prestaciones que brinda EsSalud. La norma en cuestión, al definir a los trabajadores del hogar objeto de regulación y que formarán parte del registro, excluye a los familiares del empleador o de su cónyuge, hasta el cuarto grado de consanguinidad o hasta el segundo grado de afinidad, inclusive. En cuanto al empleador, define como tal a la persona natural a cuyo servicio labora el trabajador del hogar, tanto para efectos de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones como a la Seguridad Social en Salud. Asimismo, como derechohabiente, considera al cónyuge o concubino(a) del trabajador, a su hijo menor de edad o al mayor de edad incapacitado en forma total y permanente para el trabajo, siempre que ellos a su vez no sean trabajadores o pensionistas afiliados a la Seguridad Social (artículo 1). Se establece como una obligación la inscripción del empleador, el trabajador del hogar y sus derechohabientes en el Registro, el cual estará a cargo de la SUNAT. La inscripción en el Registro, de los trabajadores del hogar y sus derechohabientes, así como cualquier modificación, actualización y baja de inscripción, deberá ser realizada por el empleador o su representante (artículo 2), dentro del plazo de 30 días calendarios siguientes al inicio del vínculo laboral (artículo 6). De oficio la SUNAT podrá dar de baja la inscripción del trabajador del hogar en el Registro, en los casos en que éste o el empleador hubieran fallecido y tal circunstancia se encuentre inscrita en la RENIEC; también en los casos en que la SUNAT presuma, en base a la información que consta en sus registros, o cuando lo determine en el ejercicio de su facultad de fiscalización, que no existe relación laboral que genere obligaciones tributarias. La señalada baja de oficio de la inscripción del trabajador, implicará también la baja de oficio de sus derechohabientes que hubieran sido registrados (artículo 10). Respecto a la actualización de la información en el Registro, la SUNAT podrá solicitar a los empleadores, con carácter general o particular y en las condiciones y el plazo que determine, la referida actualización de datos (artículo 11). Finalmente, se señala que la SUNAT remitirá al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, la relación de los adolescentes que hubieran sido registrados por el empleador como trabajadores del hogar, conforme a los datos que se hubieran declarado con ocasión de su inscripción (artículo 12).

1.1.4. Decreto Supremo Nº 005-2007-TR (06/03/2007)

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Teniendo en cuenta que en el primer Congreso de Trabajadoras del Hogar (realizado en 1988 en Bogotá, Colombia), se conformó la Confederación Latinoamericana y del Caribe de Trabajadoras del Hogar (CONLACTRAHO), instituyéndose el 30 de marzo como el “Día Internacional de las Trabajadoras del Hogar”; por medio del Decreto Supremo Nº 0052007-TR del 6 de marzo del 2007, se declaró el 30 de marzo de cada año como el “Día Nacional de los Trabajadores y Trabajadoras del Hogar”, encargándose al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, la organización de las actividades encaminadas a la celebración de este día, en forma participativa y a nivel nacional, regional y local. 1.1.5. Decreto Supremo Nº 004-2009-TR (30/03/2009) El Decreto Supremo Nº 004-2009-TR del 30 de marzo de 2009, precisa los actos que son considerados discriminatorios en contra de las trabajadoras del hogar, comprendiendo al supuesto en que el empleador establece como condición a quien se desempeña como trabajador o trabajadora de su hogar, el usar uniformes, mandiles, delantales o cualquier otra vestimenta identificatoria o distintivo identificatorio en espacios o establecimientos públicos como parques, plazas, playas, restaurantes, hoteles, locales comerciales, clubes sociales y similares. Asimismo, resulta un acto de discriminación imputado al responsable de un establecimiento público o privado, la existencia de mecanismos, regulaciones, servicios o acciones que tengan como finalidad o resultado la constitución de un acto discriminatorio contra los trabajadores del hogar. En cuanto al sistema de atención de denuncias, se expresa que el Ministerio de Justicia implementará, a través de su Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares, un “Sistema de Atención de Denuncias”, de oficio o de parte, el que estará referido a las conductas previstas como discriminatorias en la norma, siendo que las denuncias deberán ser tratadas bajo los principios de reserva y confidencialidad, bajo responsabilidad.´ Por último, se precisa que los Ministerios de la Mujer y Desarrollo Social y de Trabajo y Promoción del Empleo, desarrollarán campañas informativas destinadas a difundir, en los trabajadores del hogar, el conocimiento de los derechos que la Constitución y las normas legales consagran en su favor y los mecanismos institucionales para su defensa. 1.2. Elementos positivos del marco normativo actual De manera general, se aprecia un avance en el marco normativo actual respecto al anterior, reconociéndose mayores derechos y beneficios, y mejorándose los ya asignados al colectivo laboral de los trabajadores del hogar; así como canalizando mayores esfuerzos en la lucha contra los actos de discriminación, explotación y malos tratos, a los que este sector de trabajadores se halla más expuesto. Relacionado justamente con este último tema, tenemos la variación que se aprecia en la terminología legislativa, en la que se ha dejado atrás las desfasadas expresiones de

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“patrono”, “sirviente”, o incluso la de “servidor doméstico”, siendo reemplazadas por términos que reflejan la existencia de una verdadera relación laboral, en la que las partes son denominadas “trabajador del hogar” y “empleador”. En esta misma línea, se han precisado los actos catalogados como discriminatorios contra los trabajadores del hogar, disposiciones que se ven reforzadas con el establecimiento de un tipo penal en el que se sanciona con pena de cárcel a quien discrimina a una o más personas o grupo de personas, o incita o promueve en forma pública actos discriminatorios, por motivo racial, religioso, sexual, de factor genético, filiación, edad, discapacidad, idioma, identidad étnica y cultural, indumentaria, opinión política o de cualquier índole, o condición económica, con el objeto de anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos de la persona (artículo 323 del Código Penal). Respecto al reconocimiento de mayores derechos y beneficios para los trabajadores del hogar, se tiene, en primer lugar, que se ha dejado de lado el denominado “período de prueba” de 15 días, durante el cual el empleador podía poner fin a los servicios sin previo aviso (pagando sólo los días trabajados). Asimismo, se ha establecido expresamente que cuando el trabajador deba permanecer en el hogar en el que brinda servicio, es obligación del empleador el proporcionar un hospedaje adecuado al nivel económico del centro de trabajo; recalcándose de igual modo que lo suministrado como alimentación y/o alojamiento no será considerado como parte integrante de la remuneración. Por otro lado, se tiene el reconocimiento de una jornada máxima laboral (8 horas diarias y 48 horas semanales), lo que genera el derecho al pago de horas extras (de acuerdo con las reglas del régimen laboral general de la actividad privada); así como la regulación del descanso semanal (de 24 horas continuas, otorgadas preferentemente el día domingo), en días feriados (todos los señalados para los trabajadores sujetos al régimen laboral general de la actividad privada) y el vacacional (descanso anual remunerado de 15 días). Otros elementos positivos, son la previsión de dos gratificaciones (por Fiestas Patrias y Navidad) por el 50% de la remuneración mensual, el que la compensación por tiempo de servicios (ascendente a 15 días de remuneración por cada año de servicios o la parte proporcional de dicha cantidad por la fracción de un año) pueda ser pagada al terminar la relación laboral o al finalizar cada año de servicios. También es obligatorio para el empleador aportar el 9% del sueldo del trabajador al Sistema de Seguridad Social en salud y el trabajador aportará el 13% de su sueldo al régimen, y que se otorga el derecho al trabajador de optar de pensiones pudiendo optar entre el Sistema Nacional o Privado de Pensiones. Asimismo, en caso de despido arbitrario por parte, el empleador deberá pagar una indemnización equivalente a la remuneración total de 15 días. Finalmente, cabe considerar el avance en la protección prevista en dos aristas delicadas. Por un lado, se incluye expresamente a los trabajadores del hogar en la normatividad de protección contra el acoso u hostigamiento sexual, subrayando que tienen derecho a acogerse a las acciones establecidas en la Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual (Quinta Disposición Final y Complementaria de la Ley Nº 27986).

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Asimismo, se prevé una especial protección para los trabajadores del hogar adolescentes, conforme a lo dispuesto en el Código de los Niños y Adolescentes, poniendo especial atención a su derecho a la educación, en virtud del cual el empleador tiene el deber de brindar las facilidades del caso para garantizar la asistencia regular del adolescente a su centro de estudios; a la par que se establece como una jornada laboral máxima de acuerdo a la edad, de 4 horas diarias y 24 horas semanales (para los adolescentes entre los 12 y 14 años), y de 6 horas diarias y 36 horas semanales (para los adolescentes entre los 15 y 17 años). 1.3. Elementos negativos del marco normativo actual Pese al avance ya comentado, en el marco normativo referido a los trabajadores del hogar, aún continua siendo este colectivo uno de los más desfavorecidos en cuanto al goce de derechos y beneficios, en comparación a otros grupos de trabajadores. Basta analizar tres temas que son importantes en una relación laboral (remuneración, jornada laboral y vacaciones), para darnos cuenta que los trabajadores del hogar cuentan con un régimen menos beneficioso que la mayoría de trabajadores de la actividad privada en el Perú. En efecto, se carece del establecimiento de una remuneración mínima legal a ser pagada a los trabajadores del hogar, seguido del hecho de que no se haya instituido que la jornada de trabajo diaria de 8 horas sea continua, y terminando con el tiempo de vacaciones que se ha previsto, el cual es sólo de 15 días, cuando generalmente a otros grupos de trabajadores se les reconoce 30 días. Esto aunado al hecho de que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), en tanto Autoridad Administrativa Laboral, no resulta competente para realizar inspecciones de trabajo en relación a este grupo ocupacional incumpliendo el Estado su obligación de hacer y permitiendo que los trabajadores y trabajadoras de este sector estén sin ninguna protección; lo que termina por agravarse con el hecho de que existe un registro oficial extremadamente bajo de trabajadores (se estima que tan solo el 3 por ciento de trabajadores del hogar están inscritos como tales ante las instancias gubernamentales). Por otro lado, vale decir que no ha habido una correcta difusión de las normativas existentes en este sector y, por tanto, de los derechos que tienen estos trabajadores. Esto se logra ver no solo por el desconocimiento por parte de los empleadores y de los trabajadores del hogar, sino también de parte de los mismos funcionarios gubernamentales. Lo que genera que en la práctica los derechos sean vulnerados y al recurrir a la administración de justicia sean sólo, lastimosamente, las corte de inferior nivel las encargadas de llevar a cabo los procesos laborales. Las falencias descritas, han causado manifestaciones en contra de parte de los sindicatos de trabajadores del hogar, conforme se reseñó incluso en la 99.a reunión (2010) de la Conferencia Internacional del Trabajo (Informe IV (1), Capítulo VIII: Organización colectiva de los trabajadores domésticos para reivindicar el trabajo decente):

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270. Los sindicatos de trabajadores domésticos han sido determinantes para poner de manifiesto las limitaciones de algunos cambios legislativos que, por lo demás, podrían calificarse de progresistas. En el Perú las asociaciones de trabajadores domésticos, junto con los sindicatos, los grupos de mujeres y varios centros de apoyo, se han manifestado en contra de la ley núm. 27986 de 2 de junio de 2003 relativa a los trabajadores del hogar. Consideran, en efecto, que con ella se institucionaliza la discriminación contra los trabajadores del hogar, ya que se les otorgan menos derechos que a otras categorías de trabajadores. La campaña fue encabezada por el Centro de Capacitación para las Trabajadoras del Hogar con el lema «Somos la excepción a los derechos laborales». Asimismo, en octubre de 2006 el Centro de Capacitación contribuyó a la creación del Sindicato Nacional de Trabajadoras del Hogar 8. De similar forma, en el ámbito nacional, en un estudio en el que participó el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES, se reconoce la desigualdad en derechos y beneficios que afronta el colectivo laboral: En el Perú las trabajadoras del hogar sólo acceden a la mitad de los beneficios laborales de los que gozan otros trabajadores. La ley 27986 sólo les reconoce 15 días de descanso por vacaciones y la mitad del sueldo como compensación por tiempo de servicios. No se les concede el derecho al sueldo mínimo, que asiste al resto de trabajadoras(es) del país. El sueldo de las trabajadoras del hogar está sujeto al acuerdo entre las partes 9. 2. TRABAJADORES ESTIBADORES Los trabajadores estibadores son aquellos que se dedican a la carga y descarga de objetos pesados (generalmente consistentes en bolsas o sacos conteniendo productos alimenticios), haciendo uso para ello, principalmente, de su fuerza física. Teniendo en cuenta las características de la labor que realiza este grupo ocupacional, uno de los temas primordiales a analizar, es el referido al peso de las cargas que manipulan y el establecimiento de límites máximos al mismo, a efectos de garantizar no sólo su derecho a trabajar bajo condiciones adecuadas, sino el salvaguardar su salud e integridad física. Respecto a la dureza del trabajo que realiza este colectivo laboral y su relación con el deterioro de su salud, un estudio realizado bajo el apoyo técnico y financiero del Instituto Nacional de Salud de nuestro país, consigna que:

08 OIT, “Informe IV (1): Trabajo decente para los trabajadores domésticos (Cuarto punto del orden del día)”, op. cit., p. 93. 09 Teresa Viviano Llave, “Detrás del mandil. Trabajadoras del hogar víctimas de maltrato y hostigamiento sexual”, op. cit., p. 11.

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El sobreesfuerzo causado por manipular gran peso, asociado con posturas inadecuadas o forzadas, es un factor predisponente para la aparición de lesiones musculoesqueléticas. La manipulación manual de cargas, la adopción y mantenimiento de posturas forzadas producen alteraciones posturales que afectan la mecánica corporal 10. Asimismo, la OIT (Oficina para la Región Andina), en un diagnóstico respecto a la seguridad y salud en el trabajo en los países de la subregión Andina, al hablar de las causas más frecuentes de accidentes de trabajo en el Perú, refiere que: Las estadísticas de ESSALUD señalan que las formas de accidentes que generaron mayor cantidad de lesiones son los ocurridos por golpes por objetos, caídas al mismo nivel, atrapamientos, choques contra objetos, caídas a diferente nivel y sobreesfuerzos físicos. Los tipos de lesión más frecuentes son las contusiones, las heridas cortantes y punzantes11. Posteriormente, al referirse a la participación del sector sindical en el tema de la seguridad y salud en el trabajo, reseña que: Otra experiencia importante en este país (Perú) es la desarrollada por la CUT (Central Unitaria de Trabajadores del Perú) con un tema de especial importancia que es la sobrecarga que experimentan los trabajadores de la estiba terrestre. Esa central sindical desarrolló estudios que concluyeron con un hecho contundente: más del 95% de los trabajadores examinados presentaban algún tipo de dolencia asociada a las condiciones de trabajo de la estiba 12. 2.1. Evolución del marco normativo 2.1.1. Normas anteriores a la Ley Nº 25047 Antes de 1989, año en que se dio la Ley Nº 25047, no existía en nuestro ordenamiento jurídico regulación alguna que aludiera o protegiera a los trabajadores estibadores; siendo que, solamente dos Resoluciones Ministeriales, dictadas en 1970 y 1986, conllevaban indirectamente un efecto positivo para este colectivo laboral, al reglamentar las características que debían tener los objetos que servían de recipiente de ciertos productos alimenticios.

10 Liliana Vigil y otros, “Salud ocupacional en el trabajo de estiba: Los trabajadores de mercados mayoristas de Huancayo, 2006”, Revista Peruana de Medicina Experimental y Salud Pública, Vol. 24, Nº 4 (Octubre - Diciembre 2017), Lima: Instituto Nacional de Salud, p. 337. Disponible en: http://www.ins.gob.pe/repositorioaps/0/3/jer/invest_inv2/a03v24n4.pdf (Consultado el 4 de octubre de 2012). 11 Estela Ospina Salinas y Juan Carlos Hiba, “Perfil Diagnóstico en Seguridad y Salud en el Trabajo de los países de la subregión Andina Bolivia, Ecuador, Colombia, Perú y República Bolivariana de Venezuela”, OIT, junio del 2005, p. 51. 12 Estela Ospina Salinas y Juan Carlos Hiba, “Perfil Diagnóstico en Seguridad y Salud en el Trabajo de los países de la subregión Andina Bolivia, Ecuador, Colombia, Perú y República Bolivariana de Venezuela”, op. cit., p. 69.

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Así, la Resolución Ministerial Nº 4411-70-AG, del 27 de octubre de 1970 (“Norma de comercialización de productos agrícolas y de envases”), establecía las formas, materiales, contenidos y uniformidad de los sacos para envasar los productos agrarios frescos que estaban considerados en los grupos de los bulbos, raíces y tubérculos. Por su parte, la Resolución Ministerial Nº 01081-85-AG, del 29 de enero de 1986 (“Norma de comercialización de productos agrícolas”), precisaba las formas, materiales, contenidos y uniformidad de los envases para los productos de frutas frescas. Es de tener en cuenta que, tanto estas disposiciones como las que luego se darían respecto a los recipientes en que se transportan diversos productos, influyen en la labor realizada por los estibadores, en razón de la continua e inmediata relación de éstos con dichos objetos, siendo relevantes sobre todo las regulaciones referidas a las medidas y pesos de los recipientes. 2.1.2. Ley Nº 25047 (16/06/1989) Con la dación de la Ley Nº 25047, el 16 de junio de 1989, se reconocieron por primera vez en nuestro país, una serie de derechos laborales a los trabajadores estibadores, constituyendo esta norma un importante paso en el reconocimiento y protección de este grupo ocupacional. La Ley Nº 25047, brinda la calificación de trabajadores a los “estibadores terrestres” y “transportistas manuales en carretillas y triciclos”, que laboran en los mercados, terminales terrestres o en establecimientos análogos, estableciendo para ellos un régimen laboral especial. Dentro de las condiciones de aplicación de la norma, se encuentra que el trabajador estibador no dependa exclusivamente de un sólo empleador. Concretamente, la norma establece: Articulo 1°.- “Los trabajadores denominados “estibadores terrestres”, “transportistas manuales en carretillas y triciclos”, que laboran en los mercados, terminales terrestres de la Republica o en establecimientos análogos, que no dependan exclusivamente de un solo empleador, tiene derecho a gozar, dentro de las condiciones que establece la presente Ley, de un mes de descanso vacacional pagado dentro de cada ciclo anual de trabajo y, asimismo, a una compensación por tiempo de servicios con valor equivalente a la suma que perciban por su mes de de descanso anual, Igualmente, tienen derecho a ser beneficiarios del Instituto Peruano de Seguridad Social.” Entre los derechos y beneficios laborales reconocidos, se encuentran el de vacaciones, la compensación por tiempo de servicios y la seguridad social. Respecto al primero, se precisa que los trabajadores estibadores gozarán de un mes de descanso vacacional pagado, dentro de cada ciclo anual de trabajo. La compensación por tiempo de servicios, tendrá por monto el valor equivalente a la suma que perciba el trabajador por un mes de descanso anual. Asimismo, se establece que este colectivo laboral tiene derecho a ser beneficiario del entonces existente Instituto Peruano de Seguridad Social, órgano encar-

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gado en ese momento de la seguridad social en materia de salud y pensionaria (siendo reemplazado luego por el Seguro Social de Salud – EsSalud y la Oficina de Normalización Previsional – ONP). Ahora bien, pese al avance relevante que constituyó el dictado de la Ley Nº 25047, su efectividad se dejó supeditada a la aprobación del Reglamento respectivo, al reseñarse que “el Poder Ejecutivo, dentro del Reglamento de la presente ley, establecerá las pautas conforme a las cuales se harán efectivos los derechos a los que se refiere el artículo 1 precedente, debiendo participar en forma equitativa todos los empleadores o principales que ocupen los servicios de los trabajadores a los que se refiere esta ley, en la aportación de las sumas que deben pagarse a éstos por concepto de vacaciones y compensación por tiempo de servicios; asimismo, todos ellos aportarán en forma equitativa al Instituto Peruano de Seguridad Social –IPSS–, lo mismo que los trabajadores, con arreglo a los porcentajes vigentes para este último” (artículo 2). Justamente, la ausencia de reglamentación, fue el impedimento principal para que, en los años que se sucedieron, los trabajadores estibadores pudiesen gozar de los derechos y beneficios asignados; constituyéndose en un pedido constante de las organizaciones sindicales de este sector la dación del Reglamento, y la falta de respuesta en un indicativo claro del desinterés del Ejecutivo en este colectivo laboral. 2.1.3. Decreto Supremo Nº 056-89-AG (12/09/1989) El 12 de setiembre de 1989, se dio el Decreto Supremo Nº 056-89-AG, mediante el cual se aprobó el “Reglamento General sobre Envasado, Transporte y Estiba de Productos Agrarios para su Comercialización”. Esta norma, suscrita por el Ministerio de Agricultura, si bien en esencia no tenía índole laboral, asumiendo por finalidad fundamental el regular aspectos de comercio agrario, supuso para los trabajadores estibadores un gran progreso en aras de cautelar condiciones mínimas en la labor que desarrollan y la protección de su integridad y salud, siendo que el Decreto asume lo establecido por el Convenio Nº 127 de la OIT, sobre el peso máximo de la carga a manipular por los estibadores. Sobre su contenido y alcances, la propia norma precisa que su ámbito de regulación incluye las operaciones de envasado, transporte y estiba de los productos agrarios, que se comercializan en los mercados mayoristas, terminales terrestres del país y otros centros de distribución mayorista, así como otros aspectos complementarios o inherentes a estas operaciones (artículo 1). Se proclama igualmente, el alcance nacional de este Reglamento, siendo los obligados a su cumplimiento todos los que intervienen en la comercialización de productos agrarios nacionales e importados, y de su aplicación todas las autoridades que, por razón de sus funciones, están llamadas a ejercer acciones de supervisión, control y fiscalización sobre las operaciones de comercialización de dichos productos, incluyendo las autoridades municipales, policiales, políticas y administrativas (artículo 3).

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Es al momento de regularse el envasado de los productos agrarios, en que encontramos la primera disposición en beneficio de los trabajadores estibadores que brinda la norma bajo análisis, señalando que cuando se destinen los productos a la comercialización a través de los mercados mayoristas, terminales terrestres y otros análogos, deberán estar adecuadamente envasados desde el mismo lugar de producción, a fin de facilitar la manualidad y la estiba, asegurar la conservación del producto durante su traslado y, evitar todo riesgo de lesión al estibador (artículo 4). El envase correspondiente lo determinaría el Instituto de Investigación Tecnológica Industrial y de Normas Técnicas (ITINTEC), inexistente en la actualidad, habiendo asumido sus funciones el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI), para cada género de producto, proscribiéndose el uso de envases adulterados en su forma, tamaño o calidad, con añadiduras que den lugar a la corona o joroba, o con desperfectos que hagan peligrar la estabilidad de la carga, o con parches y agujeros que atenten contra la conservación del producto, o con cuñas y refuerzos mal clavados que causen lesión al estibador (artículo 5). Se erige como una obligación de todo productor, comerciante o transportista que movilice, cargue o traslade cualquier producto agrario con fines de comercialización, el utilizar o exigir que se utilice el envase correspondiente al género del producto aprobado por ITINTEC, bajo pena de ser considerado cómplice de la infracción que se cometa al no utilizarse envases de estas características (artículo 6). Sólo en caso de escasez debidamente comprobada del respectivo envase, se admite que en los lugares de aprovisionamiento, contiguos al centro de producción del producto agrario, pueda sustituirse dicho envase por otro que reúna similares cualidades a las del envase oficialmente aprobado; recalcando la norma que, en este supuesto, el peso de la carga no puede sobrepasar de ningún modo los 55 kilogramos fijados por la OIT, en el artículo 14 de la Recomendación del Convenio Nº 127 (Convenio sobre el peso máximo, 1967), del cual es signatario el Perú desde junio de 1967 (artículo 7). Respecto al transporte de la carga, se expresan dos cosas concernientes a los trabajadores estibadores. La primera se refiere a la recepción de la carga, siendo que se consigna que los conductores de los vehículos que transportan los productos agrarios a comercializarse, deberán ingresar a los puestos de estacionamiento de los centros de distribución mayorista, dentro del horario señalado por la administración del mercado para el recibo de carga, ello a fin de evitar que la operación de descarga y estiba en el puesto de los concesionarios, se realice en condiciones desventajosas para el estibador y peligrosas para la integridad de los peatones, cuando la operación es ejecutada en horas de aglomeración del público asistente (artículo 10). En segundo lugar, en esta parte la norma regula la oportunidad y forma de pago al trabajador estibador, estableciendo como una obligación de todo transportista, comerciante o productor, asumir la responsabilidad por los servicios de estiba que contrate y abonar

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(de acuerdo a la tarifa establecida) el monto de la liquidación que resulte por el servicio prestado, inmediatamente después del trabajo realizado, en forma directa al estibador y sin intermediario; constituyendo toda demora en la liquidación y pago del servicio de estiba, una infracción al Reglamento bajo análisis, siendo aplicable la respectiva sanción (artículo 11). En el capítulo IV de la norma, denominado “De la estiba y los estibadores”, se define a la estiba como una actividad complementaria al proceso de comercialización de los productos agrarios y que es ejecutada tanto por los trabajadores libres como por trabajadores sindicalizados en los diferentes mercados mayoristas del territorio nacional (artículo 12). Seguidamente, se precisa que la regulación que se hace de los “estibadores terrestres”, se sustenta en lo prescrito por el artículo 2 del Convenio Nº 127 13, lo que concuerda con lo establecido por la Constitución Política del Perú en su artículo 2 (que describe los derechos fundamentales que tiene toda persona). Por otra parte, en este mismo capítulo de la norma, sobre la contraprestación por el trabajo realizado por los estibadores, se señala que éstos tienen derecho a recibir de su empleador eventual, una remuneración equivalente al monto que resulte (según la liquidación que se practique) en aplicación de la “Tarifa”, la cual será establecida por concertación directa entre los representantes de los transportistas (nombrado en una asamblea que reúna a los transportistas), de los estibadores (nombrado en una asamblea que reúna al o los gremios reconocidos dentro de cada mercado, así como a los trabajadores libres) y de la administración del mercado mayorista respectivo (el que será acreditado mediante oficio de la jefatura del mercado). También, se manifiesta que los servicios prestados por los estibadores, deben ejecutarse respetando las directivas emanadas del sindicato que los reúna (en caso de estar sindicalizado), de las reglas establecidas por el Reglamento Interno de cada mercado mayorista y, en todo caso, siguiendo las normas especiales dictadas al respecto, siempre que no se oponga a la norma analizada (artículos 13 al 15). Finalmente, en el último capítulo de la norma, se reseña el sistema sancionatorio previsto para salvaguardar el cumplimiento de sus disposiciones. Así, se erigen como infracciones, entre otras acciones: a) el uso de envases no autorizados para cada producto, b) el uso de envases adulterados, c) la complicidad comprobada en la adulteración de cualquiera de los envases, d) el transporte de productos envasados irregularmente o con un peso superior a los 55 kilogramos, e) el incumplimiento de la obligación relativa al pago puntual a los estibadores por el servicio prestado, f) el deterioro o pérdida de toda o parte significativa de la carga, por causa de negligencia o actitud dolosa del estibador, debidamente comprobada, precisándose que no constituye infracción sancionable si el deterioro o la pérdida se produce a causa de un envasado con envase inapropiado al producto o a causa de la ruptura de los parantes, soportes o alambrados que conforman el puesto del concesionario (artículo 16). 13 Convenio sobre el peso máximo, 1967 (C127): “Artículo 2: (...) 2. El presente Convenio se aplica a todos los sectores de actividad económica para los cuales el Estado Miembro interesado mantenga un sistema de inspección del trabajo”.

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Para todas estas infracciones, a excepción de la última, se establecen como sanciones: a) por la primera vez una multa equivalente a la Unidad Impositiva Tributaria vigente a la fecha de infracción, y b) por toda reincidencia, una multa equivalente al triple de la Unidad Impositiva Tributaria vigente a la fecha de la reincidencia (artículo 17). El órgano encargado de imponer las sanciones, será el Consejo Distrital en cuya jurisdicción se cometa la infracción o reincidencia, para lo cual las administraciones de los mercados mayoristas respectivos, terminales terrestres y otros análogos, informarán a los alcaldes de los Concejos pertinentes, sobre la infracción cometida, por escrito y bajo responsabilidad, y dentro del término de la distancia (artículo 18). Asimismo, toda sanción deberá ser impuesta mediante Resolución expedida por la Alcaldía, la que podrá ser impugnada por el infractor dentro de los quince días de notificado y necesariamente acompañando el certificado de consignación de la multa, otorgado por el Banco de la Nación, además de los otros recaudos correspondientes (los que en esa época aparecían señalados en el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-67-SC del 11 de noviembre de 1967, norma derogada por la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, actualmente vigente). Por último, se prevé que, en caso los administradores de los mercados mayoristas, terminales terrestres y otros análogos, por negligencia o cualquier otro motivo punible, no cumplieran con elevar el informe respectivo al Concejo Distrital correspondiente (respecto a la infracción cometida), quedan facultados los estibadores de cada centro de distribución mayorista (cualquiera que sea su denominación específica), a formular la denuncia ante el Concejo Distrital de su ámbito jurisdiccional (artículos 19 y 21). 2.1.4. Decreto Legislativo Nº 707 (08/11/1991), Decreto Supremo Nº 010-99-MTC (12/04/1999) y normas conexas El 6 de julio de 1991, se publicó el Decreto Legislativo Nº 645, a través del cual se facultaba a las cooperativas y empresas, cualquiera fuese su modalidad, a realizar las labores que son efectuadas en los puertos marítimos, fluviales o lacustres, en las faenas de embarque, desembarque, trasbordo y movilización de carga en naves mercantes (de muelle a nave o viceversa y en bahía). El artículo 2 de este dispositivo, establecía como obligación de las cooperativas y empresas aludidas, el cumplir las “Normas Técnicas relativas al Trabajo Marítimo”, quedando sus trabajadores sujetos al régimen legal laboral de las cooperativas y común de la actividad privada, respectivamente. Posteriormente, mediante el Decreto Legislativo Nº 707, del 8 de noviembre de 1991, se declaró de interés nacional la prestación eficiente, oportuna, rápida y económica (considerando márgenes internacionales) de la actividad de las agencias generales, marítimas, fluviales, lacustres y empresas y cooperativas de estiba y desestiba, a las que se refería el Decreto Legislativo Nº 645. Esta norma, considerando el hecho de que las agencias y empresas a las que hace men-

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ción, prestan servicios conexos a la actividad naviera comercial, otorga a la Dirección General de Transporte Acuático del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la dirección, regulación, control y fiscalización de estas entidades. Dispone también, que mediante Decreto Supremo, se establezcan los requisitos necesarios para ejercer las actividades de agencias generales, agencias marítimas, agencias fluviales, agencias lacustres y empresas y cooperativas de estiba y desestiba. En base a lo anterior, el 12 de abril de 1999, se publica el Decreto Supremo Nº 010-99MTC, mediante el cual se aprueba el “Reglamento de Agencias Generales, Agencias Marítimas, Agencias Fluviales, Agencias Lacustres; Empresas y Cooperativas de Estiba y Desestiba del Decreto Legislativo Nº 707”. La importancia de esta norma, radica en que, en su artículo 13, instauró como una obligación de las empresas de estiba, a fin de que puedan desarrollar sus actividades, el contratar una “Póliza de Seguro de Accidentes Personales”, que cubra los riesgos de accidentes de trabajo para los trabajadores de estiba y desestiba que contraten; siendo que la cobertura de riesgos, montos mínimos indemnizatorios y número mínimo de beneficiarios, serían establecidos mediante Resolución Directoral expedida por la Dirección General de Transporte Acuático del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. A efectos de este Reglamento, se consideraba como empresas de estiba a las personas jurídicas constituidas bajo cualquiera de las formas establecidas en la Ley General de Sociedades (Ley Nº 26887, vigente hasta la actualidad) y a las Cooperativas de Trabajadores, constituidas conforme a las disposiciones legales sobre la materia (artículos 1 y 10). Se expresa que corresponde a estas empresas, en tanto cuenten con sus licencias vigentes, efectuar las nombradas de los trabajadores de estiba y desestiba que contraten (artículo 11); siendo que, en sus operaciones, deberán hacer constar en las boletas de nombrada14, numeradas en forma correlativa y por triplicado, la designación del personal a su servicio, para cada operación (documento que deberá contener: el nombre y dirección de la empresa de estiba, relación de trabajadores y su identificación, lugar de nombrada, nombre y ubicación de la nave en puerto, tipo de operación a ser efectuada) (artículo 12). La contratación de una “Póliza de Seguro de Accidentes Personales” para los trabajadores, se coloca como uno de los requisitos que debe cumplir la empresa o cooperativa estibadora para ejercer sus actividades; señalándose que, para obtener la licencia respectiva, debe acompañarse a la solicitud ante la Dirección General de Transporte Acuático del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, entre otros documentos, la copia de la póliza de seguro vigente (artículo 27). Asimismo, para tramitar la prorroga anual de la licencia debe presentarse este mismo documento (artículo 32). Otra cuestión importante para los trabajadores estibadores dedicados a la movilización de carga en naves comerciales, es que se estipula que las empresas de estiba son respon14 Según lo define el artículo 1 de la norma en análisis, se entiende por BOLETA DE NOMBRADA al “Documento numerado emitido por la Empresa de Estiba, en el cual consigna la relación de trabajadores seleccionados para realizar la faenas de embarque, descarga, transbordo o movilización de mercancías; labores que son efectuadas en los muelles amarraderos a boyas, atracaderos o en bahía, desde o hacia naves mercantes”.

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sables por el pago de las remuneraciones y beneficios sociales del personal que contraten e intervengan en las operaciones de embarque/descarga, transbordo y movilización de carga desde y hacia naves mercantes; de igual manera, son responsables frente al propietario, armador, fletador u operador de la nave, propietario de la carga, embarcador/ descargador o agencia, por los daños que su personal pueda ocasionar durante la ejecución de sus labores (artículo 36). En garantía del pago de las mencionadas obligaciones, las empresas de estiba deberán presentar carta fianza ante la Dirección General (artículo 37), la cual, entre otros casos, será ejecutada cuando se trate del pago de remuneraciones y beneficios sociales a cargo de la empresa de estiba, efectuándose la consignación pertinente, por el monto que fije la sentencia que haya adquirido la autoridad de cosa juzgada (artículo 42). Es de tener presente, que se precisó que mediante Resolución Ministerial, expedida por el Titular del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, a propuesta de la Dirección General, se aprobaría un Reglamento de Infracciones y Sanciones, a fin de hacer cumplir la norma en referencia (artículo 47). Lo anterior, se hizo efectivo el 8 de diciembre de 1999, al expedirse la Resolución Ministerial Nº 463-99-MTC-15.02, que luego fuese derogada por la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Supremo Nº 015-2006-MTC, publicado el 4 de junio 2006. La Resolución Ministerial Nº 463-99-MTC-15.02, había aprobado el “Reglamento de Infracciones y Sanciones de las Agencias Generales, Agencias Marítimas, Agencias Fluviales y Agencias Lacustres, Empresas y Cooperativas de Estiba y Desestiba”, aplicable en caso de transgresión de lo establecido en el Decreto Legislativo Nº 645 y el Decreto Legislativo Nº 707 y su Reglamento (Decreto Supremo Nº 010-99-MTC). En esta norma, se clasificaba a las infracciones en leves, graves y muy graves; catalogándose como muy grave el no mantener vigente la Póliza de Seguro de Accidentes Personales de los trabajadores (artículo 5). Para esta infracción, se preveía como sanción, una multa de entre 3 hasta 10 UIT para las empresas de estiba/desestiba en puertos marítimos, una de entre 1 UIT hasta 3 UIT para las cooperativas de estiba/desestiba en puertos marítimos, y una de entre 0.5 UIT hasta 2 UIT para las empresas y cooperativas de estiba/ desestiba en puertos fluviales (artículo 7). Además, en caso de reincidencia o continuidad de la misma infracción, se aplicaría una sanción equivalente al doble de la multa que correspondía (hasta un máximo de 20 UIT) y de reincidir en una misma infracción por más de dos veces, se cancelaría la licencia (por tratarse de una infracción muy grave). Se expresaba que estas sanciones serían aplicadas por la Dirección General de Transporte Acuático, mediante Resolución Directoral motivada y a recomendación de la Comisión de Infracciones y Sanciones (artículos 9 y 11). 2.1.5. Ley Nº 29088 (19/09/2007) El 19 de setiembre del 2007, se publicó la Ley Nº 29088 – Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo de los Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales. Esta Ley se dio gracias a

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la iniciativa de la Federación de Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales del Perú (FETTRAMAP) y la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT-Perú). Concretamente, ambas organizaciones sindicales presentaron ante el Congreso de la República lo que sería el Proyecto de Ley 1161/2206, que luego sería promulgada como Ley (2007) y posteriormente reglamentada (2009) 15. Esta norma resulta aplicable a las actividades de producción, transporte y comercialización de la cadena agroproductiva en el país, teniendo por objeto regular las condiciones de seguridad y salud en que llevan a cabo sus labores los estibadores terrestres y transportistas manuales de productos agrícolas (artículos 1 y 2). En su artículo 3, se brindan las definiciones siguientes: Tabla 13: Glosario de términos respecto a los trabajadores de la estiba GLOSARIO Alteraciones músculo esqueléticas: Trastornos musculares y tendinosos, causados por esfuerzos repetitivos, movimientos rápidos, hacer grandes fuerzas, posturas extremas, vibración y/o temperaturas bajas.

Desestiba: Actividad de sacar los bultos de carga y organizarlos de manera que permita su descarga.

Apilamiento: Colocación de productos agrícolas envasados unos sobre otros.

Factores de riesgo para los trastornos músculo esqueléticos: Los esfuerzos prolongados que requieren mucha energía y movimientos repetitivos con las manos, tales como levantar, jalar, empujar o cargar objetos pesados frecuentemente; también las posiciones incómodas prolongadas y de vibración.

Arrastre y empuje: Labor de esfuerzo físico en el que la dirección de la fuerza es horizontal. En el arrastre, la fuerza es dirigida hacia el cuerpo y en la operación de empuje se aleja del cuerpo.

Levantamiento de carga: Corresponde a la labor de mover manualmente un objeto verticalmente, desde su posición inicial contra la gravedad.

Cadena agro-productiva: Sistema que agrupa a los agentes económicos, interrelacionados por el mercado y que participan articuladamente en un mismo proceso; desde la provisión de insumos, producción, transformación, industrialización, transportación y comercialización, hasta el consumo final de un producto agrícola o pecuario en forma sostenida y rentable, basados en principios de confianza y equidad.

Manipulación manual de carga: Toda operación, transporte o sujeción de una carga, por parte de uno o varios trabajadores, en las que se requiere esfuerzo físico como el levantamiento, el sostenimiento, la colocación, el empuje, el desplazamiento, el descenso, el transporte o ejecución de cualquier otra acción que permita poner en movimiento o detener un objeto.

Carga: Cualquier objeto susceptible de ser movido, pero que requiere del esfuerzo humano para desplazarlo o colocarlo en su posición definitiva.

Medios adecuados: Corresponde a aquellos elementos o condiciones que permitan realizar un esfuerzo físico, con una mínima probabilidad de producir daño, principalmente a nivel dorso lumbar.

Centro de trabajo: Todo sitio, área, centro de producción agrícola o mercado donde los trabajadores estibadores terrestres y transportistas manuales permanecen y desarrollan su trabajo o adonde tienen que acudir por razón del mismo.

Peso de la carga: Principal factor de riesgo que se tiene que evaluar en la manipulación de carga.

Comerciante: Es la persona que se dedica a la comercialización, en los diversos mercados y centros de acopio de los productos agrarios.

Producto agrícola: Producto derivado de la actividad de cultivo y cosecha del campo que no implique una transformación del mismo.

Descenso de carga: Corresponde a la labor de mover, manualmente, un objeto verticalmente desde su posición inicial a favor de la gravedad.

Ruma: Conjunto de productos agrícolas, debidamente envasados y apilados en forma ordenada en un espacio para su movilización y comercialización.

Empresa administradora u operadora: Es la persona natural o jurídica que facilita el desarrollo de las actividades del comerciante de compraventa y de las demás actividades complementarias y conexas que se realizan al interior de los mercados.

Seguridad: Aquellas acciones y actividades que permiten que el trabajador labore en condiciones seguras, tanto ambientales como personales, con el fin de conservar la salud y preservar los recursos humanos.

15 Vid., Guillermo Onofre, Informe de Gestión del CEN de FETTRAMAP 2009 – 2012.

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Envase: Cobertura destinada a envolver, contener y proteger adecuadamente a un producto de modo que facilite su transporte, almacenamiento y manipuleo para ayudar a su identificación y comercialización.

Sostenimiento de carga: Tarea que consiste en mantener sujeta una carga sin asistencia mecánica.

Ergonomía: Estudio sistemático del lugar de trabajo y de las personas, con el fin de mejorar las condiciones de trabajo, el entorno laboral y el puesto de trabajo, adaptando el trabajo al trabajador.

Trabajador: Persona que desempeña la actividad de estiba y transporte manual de carga de productos agrícolas.

Estiba: Actividad de manipulación manual de carga, que consiste en transportarla, colocarla y acomodarla de manera que se encuentre estable y ocupe el menor espacio.

Transportista: Persona natural o jurídica que presta servicios de transporte de unidades de carga pesada, con el fin de trasladar productos a los diversos mercados y viceversa.

Estibador terrestre: Persona que utiliza sólo su fuerza física para levantar, mover o transportar una carga.

Transportista manual: Es la persona que, además de su fuerza física, utiliza una herramienta auxiliar para realizar el traslado de la carga.

La norma analizada, incide nuevamente en el peso máximo a estibar (tema que ya había sido tratado por el Decreto Supremo Nº 056-89-AG de 1989, dispositivo que, siguiendo los lineamientos de la Recomendación del Convenio Nº 127 de la OIT, instauró como peso máximo de carga los 55 kilogramos), reduciéndolo respecto a la legislación anterior. De esta manera, se señala que el peso a manipular manualmente (sin ayuda de herramientas auxiliares), por el estibador terrestre o transportista manual, no será mayor a 25 kilogramos para levantar del piso y 50 kilogramos para cargar en hombros. En el caso de las mujeres, se prevé como carga máxima de manipulación manual los 12.5 kilogramos para levantar y 20 kilogramos para cargar en hombros (artículo 4). Se deja al reglamento respectivo, el determinar el máximo peso a transportar con ayuda de triciclos, carretas o carretillas, tanto para hombres como para mujeres (artículo 6). Cabe resaltar, que la ley se pronuncia en este punto sobre el trabajo de niños y adolescentes, prohibiendo que ejerzan la labor de estibadores; sin embargo, admite que los mayores de 16 años se ocupen como transportistas manuales, siendo que el peso que transporten mediante triciclos, carretas o carretillas no podrá exceder en ningún caso los 100 kilogramos (artículo 5). También se precisa que los productos agrícolas, manipulados manualmente, deberán estar adecuadamente seleccionados, clasificados y envasados, según su tipo, desde el mismo lugar de la cosecha y con un peso no mayor de 50 kilogramos (artículo 7). Por otra parte, la norma se manifiesta respecto a la prevención de enfermedades y accidentes ocupacionales, expresando que el productor, el comerciante, el transportista o conductor de vehículos (con carga de productos agrarios con fines de comercialización en los centros de distribución mayorista) y la administración de los mercados mayoristas, son responsables de diseñar las estrategias de promoción y supervisión de seguridad y salud del trabajo de los estibadores terrestres y transportistas manuales de productos agrícolas. Para el diseño de estas estrategias, los responsables deberán contar con el asesoramiento del Ministerio de Salud, a través de su órgano técnico respectivo (artículo 8). Como parte de la prevención, se prevé igualmente que los estibadores y transportistas

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manuales se sometan a exámenes médicos ocupacionales periódicos, sobre aspectos generales de su salud, así como a un rubro de exámenes complementarios (los que serán establecidos en el reglamento de la ley). El Ministerio de Salud es el órgano encargado de definir las normas y estándares de evaluación y calificación de los mencionados exámenes ocupacionales, para la determinación de incapacidad y menoscabo (artículo 9). En el caso de materializarse un accidente de trabajo o enfermedad ocupacional que afecte al colectivo laboral comprendido, el centro médico asistencial (público, privado, militar, policial o de seguridad social), donde el trabajador accidentado es atendido por primera vez, está obligado a notificar esos accidentes de trabajo al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, dentro de los 10 días naturales del mes siguiente de producidos (usando el formulario establecido en el reglamento de la ley). Cuando se trate de instituciones pertenecientes al Ministerio de Salud, éstas utilizan la “Ficha de Aviso de Accidente de Trabajo” que se encuentra regulada por sus propias normas (artículo 10). Respecto a las condiciones de seguridad y salud con las que debe contar el estibador o transportista manual en el centro de trabajo en el que preste servicios, la norma inicia precisando que el espacio de trabajo debe ser suficiente para el ejercicio de la actividad, evitándose que la operación de descarga y estiba, en el puesto de los concesionarios, se realice en condiciones desventajosas para el estibador y peligrosas para la integridad de los peatones (cuando la operación es ejecutada en horas de aglomeración del público usuario). Siguiendo estos fines, se prohíbe el comercio ambulatorio al interior de los mercados o centros de abasto, en el lugar en que se desarrolle la actividad de estiba y transporte manual. Asimismo, en lo concerniente a la circulación interna en los mercados o centros de abasto, se expresa que los representantes de los transportistas, de los estibadores y transportistas manuales (a través de los gremios reconocidos en cada mercado y de la administración), proponen el establecimiento de las disposiciones necesarias, quedando la implementación y fiscalización a cargo de las municipalidades distritales (artículos 11 al 13). Sobre los accesorios de trabajo, se enuncia que debe priorizarse, en la máxima medida posible, el uso de ayudas mecánicas en las labores de transporte agrícola (artículo 14). En cuanto a la vestimenta, se establece que debe ser cómoda y no ajustada, siendo que los equipos de protección individual no deben interferir con la capacidad de realizar movimientos, ni impedir la visión o disminuir la destreza manual; así también, deben evitarse los bolsillos, cinturones u otros elementos fáciles de enganchar (artículo 15). Además, los trabajadores deben contar con chalecos dotados de almohadillas en los hombros (a fin de evitar el riesgo de contacto que les produzca lesiones) y con rodilleras (a fin de protegerlos contra los riesgos de caídas); también deben usar mascarillas contra el polvo (cuando se encuentren en presencia de este agente), a la par que fajas adecuadas que los protejan durante la labor de manipulación manual de carga. Por último, su calzado debe ser de suela antideslizante y debe proporcionar una protección adecuada

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al pie contra la caída de objetos. Compete a la administración del mercado mayorista respectivo, el fiscalizar el cumplimiento de todas las medidas correspondientes a la vestimenta y equipos de protección individual (artículos 16 al 18). Respecto a las condiciones adecuadas en el centro de trabajo, se alude igualmente a la señalización de los extintores, las zonas de seguridad para sismos, las vías de escape, los puntos de riesgo eléctrico, y los lugares de estacionamiento de unidades móviles (camiones y/o camionetas). Del mismo nodo deberá haber servicios higiénicos que cuenten como mínimo de excusado, lavatorios y duchas (en número adecuado al de los trabajadores), así como un ambiente adecuado para comedores y vestuarios; siendo la empresa administradora u operadora la responsable de que las instalaciones de los mercados cumplan con todo esto (artículos 19 al 21). Se asigna al Ministerio de Salud, al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y a los gobiernos regionales, el implementar programas de capacitación dirigidos a los estibadores terrestres y transportistas manuales, a fin de que reciban la formación e instrucción sobre los métodos correctos para la manipulación manual de cargas y la ejecución de su trabajo. A la par, se estatuye que el responsable de la comercialización implementará charlas de inducción sobre los principales peligros y riesgos presentes en la labor (artículo 22). Por último, la ley se refiere a las entidades competentes para controlar y hacer cumplir sus disposiciones, así como al sistema de infracciones y sanciones aplicables. Así, el gobierno regional se erige como la autoridad competente para conducir, concertar, vigilar, y ejecutar el control y cumplimiento de la norma, promoviendo y organizando instancias técnicas regionales descentralizadas, con participación de los estibadores terrestres, transportistas manuales e instituciones públicas y privadas; así como realizar la sistematización y difusión de la información relacionada con la seguridad y salud de estos trabajadores en su jurisdicción (artículo 23). Por su parte, las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, y los gobiernos regionales, velan por el cumplimiento de los artículos referidos a la formación y capacitación de los trabajadores, en lo que corresponda, y la propia asignación de competencias (artículo 24). Las municipalidades fiscalizan el cumplimiento de las normas relacionadas con el peso de estiba y tipo de envase, fiscalización que está dirigida a los transportistas o conductores de unidades de transporte de carga en los mercados, o durante el trayecto entre los centros de producción y éstos, utilizando para ello el apoyo de la Policía Nacional del Perú; además verifican que la empresa administradora u operadora cumpla con brindar el mantenimiento y acondicionamiento adecuado en los mercados, a fin de que los estibadores terrestres y transportistas manuales puedan llevar a cabo sus labores en un ambiente seguro y saludable (artículo 25). Corresponde al Ministerio de Agricultura y los gobiernos regionales, el supervisar, en los lugares de producción agrícola, el cumplimiento de las normas referidas al peso de estiba y tipo de envases (artículo 26).

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En el tema de las infracciones, éstas han sido clasificadas de acuerdo a su gravedad en muy graves, graves y leves. Entre las primeras se comprende a las contravenciones al capítulo II (sobre el peso a estibar y tipo de envase: artículos 4 al 7) y el subcapítulo 2 del capítulo IV (medidas básicas de seguridad: artículo 14). Las infracciones graves incluyen el contravenir los artículos 8 y 9, el subcapítulo 1 del capítulo IV (instalaciones civiles: artículos 11 al 13), el artículo 11, los subcapítulos 3, 4, 5 y 6 del capítulo IV (protección personal, señales y avisos de seguridad, servicios de bienestar y de la empresa administradora u operadora: artículos 15 al 21) y el artículo 22. Son leves los demás supuestos de incumplimiento de la norma, siempre que carezcan de trascendencia grave o muy grave para la integridad física o salud de los trabajadores. Las sanciones son impuestas conforme a las competencias reseñadas en el párrafo anterior, siendo que cada entidad competente lo hará conforme a las normas de su sector. Se establece por último que las sanciones aplicables a los infractores son amonestación, multa, internamiento de vehículo y decomiso, según corresponda (artículos 27 y 28). 2.1.6. Decreto Supremo Nº 005-2009-TR (24/04/2009) El 24 de abril del 2009, se publicó el Decreto Supremo Nº 005-2009-TR, mediante el cual se aprobó el Reglamento de la Ley Nº 29088 – Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo de los Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales. En esta norma, además de recalcarse ciertas disposiciones de la Ley, se aclaran y detallan otras. Así, en lo referido al peso máximo a estibar, se reitera que en el caso de los hombres éste es de hasta 25 kilogramos para levantar desde el suelo (por un solo trabajador), pero, en el caso de la carga en hombros, aclara que será hasta 50 kilogramos siempre y cuando sea asistido por otra persona en el levantamiento. Para el caso de las mujeres, realiza la misma aclaración, siendo que para cargar en hombros se admite hasta 20 kilogramos, siempre y cuando sea asistida por otra persona en el levantamiento (artículo 2). Asimismo, se precisa que el peso total transportado en hombros por un trabajador, durante una jornada de trabajo diaria, no deberá sobrepasar los 6 mil kilogramos, y el tramo que recorrerá el estibador con la carga en sus hombros no debe superar los 10 metros (en el caso de que la distancia sea mayor, se tendrá que reducir proporcionalmente el peso total a transportar en la jornada diaria). En este tema, cualquier norma nacional, sectorial, regional, directiva privada, convenio o negociación que dicte o acuerde rangos de peso menores o mejore lo especificado, será adoptada y primará sobre lo regulado en este Reglamento (artículos 3 y 4). Se propugna que las actividades de estiba y transporte manual deberán ser paulatinamente mecanizadas y se someterán a las normas nacionales e internacionales específicas en la materia, o las específicas de acuerdo a los estándares y medidas de seguridad y salud en el trabajo recomendadas por los fabricantes de las máquinas que se usen, mientras no se desarrolle una normativa nacional que las contemple (artículo 5). Asimismo, se precisa el peso máximo en el transporte de carga por medio mecánico, cuya regulación

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había sido dejada al Reglamento por el artículo 6 de la Ley Nº 29088. De esta manera, cuando se usen triciclos, carretas, carretillas u otro medio mecánico para la manipulación de cargas, el peso máximo permitido será el estipulado en las normas técnicas de fabricación del medio correspondiente, quedando prohibido sobrepasar la capacidad del medio mecánico y la altura máxima de la carga (que será de 1.5 metros); la violación de esta regulación constituirá una infracción grave (artículo 7). Además, los propietarios de los medios mecánicos (triciclos, carretas, carretillas, y otros de procedencia artesanal) están obligados a mantenerlos en buen estado de conservación y brindar mantenimiento preventivo constante de todas sus partes y aditamentos reglamentarios, de acuerdo a los estándares de los fabricantes o a través de asistencia técnica especializada, provista por las autoridades públicas competentes o la administración del mercado; en caso contrario, se prohibirá la utilización del medio mecánico (artículo 8). Respecto al trabajo en este sector de los niños y adolescentes, se reitera que está prohibido la labor de estibador, mientras que la manipulación mecánica se admite para los mayores de 16 años, aclarándose que será en casos muy especiales y de acuerdo a la autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo y del Ministerio de Salud competentes, mediante la utilización de medios mecánicos de empuje con ruedas, hasta un peso no mayor a 100 kilogramos. Esto excluye la actividad de carga y descarga del producto en el medio mecánico, que deberá ser realizado por un adulto (artículo 6). Sobre el envasado de los productos agrícolas, se expresa que el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), elaborará las Normas Técnicas Peruanas complementarias sobre la materia, a solicitud del Ministerio de Agricultura; siendo las entidades públicas, Municipalidades, y Empresas Administradoras de Mercados Mayoristas, las responsables de promover la difusión y el cumplimiento obligatorio de dichas normas técnicas (artículos 9 y 10). En relación a la prevención de enfermedades y accidentes ocupacionales, se señala el procedimiento para la elaboración del programa anual de salud y seguridad de cada centro de trabajo (mercado). Es así que, en el último trimestre de cada año, los responsables mencionados en el artículo 8 de la Ley (el productor, el comerciante, el transportista o conductor de vehículos y la administración de los mercados mayoristas), a convocatoria del administrador o propietario del mercado donde realizan sus labores los estibadores, conformarán un Comité Paritario (de conformidad al Decreto Supremo Nº 009-2005-TR), encargado de elaborar el programa anual, que debe estar aprobado antes del 15 de diciembre de cada año y regirá en el siguiente año calendario (artículo 11). Cuando concurra un accidente de trabajo o enfermedad ocupacional, se precisa que, para efectos de la comunicación que debe realizar el establecimiento de salud al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, usará los formularios establecidos en el Decreto Supremo Nº 007-2007-TR. Se añade que la administración del mercado también debe notificar estos eventos en el plazo de 10 días naturales del mes siguiente de producidos. Tratándose de accidentes fatales, la comunicación la realizará el responsable del mercado y del

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centro de salud, respectivamente, dentro de las 24 horas de ocurrido, al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, utilizando los formularios mencionados (artículo 13). En lo referido al tema de las condiciones de seguridad y salud en el centro de trabajo, se detallan una serie de disposiciones sobre las características que deben tener las instalaciones y las medidas básicas de seguridad (artículos 14 al 32): • Carril de desplazamiento: Deberá ser exclusivo de las carretillas, triciclos y otros, y tendrá una demarcación central cuyo ancho no será inferior a 2 metros. • Suelo: Debe ser regular, sólido, continuo, resistente y no resbaladizo, de forma que soporte el peso y tránsito cotidiano, y evite los riesgos de caída. Se prohíbe el transporte de la carga por escaleras de mano. • Drenajes: En los mercados existirán sistema de drenajes u otros dispositivos que faciliten la evacuación de los líquidos superficiales que se puedan acumular. En los centros de producción agrícola, ante la presencia de charcos, lodo u otra irregularidad similar que se presente en el suelo, como primera medida se rellenarán los charcos en el lugar de tránsito de los trabajadores y luego se colocarán tablones estables para facilitar el desplazamiento seguro. • Estructuras civiles: Las paredes de los lugares de trabajo, los cielos rasos, puertas, ventanas y demás elementos estructurales serán mantenidos en buen estado de limpieza y conservación. Deberán tomarse medidas efectivas para evitar la entrada o eliminar la presencia de insectos, roedores y otras plagas. • Vías de evacuación en los mercados: Las entradas, salidas, corredores y pasadizos se mantendrán libres de todo obstáculo y deberán estar claramente señalizadas y visibles, a fin de facilitar el desplazamiento seguro de los trabajadores y público usuario. • Corredores: Los corredores o pasadizos, serán lo suficientemente amplios, de modo que permitan el movimiento seguro de los trabajadores y público usuario. • Comercio ambulatorio: El comercio ambulatorio de diferentes productos al interior de los mercados o centro de abasto será prohibido. Asimismo, se prohíbe la actividad comercial en la vía pública hasta una distancia de 100 metros del perímetro de los mercados o centros de abasto. • Flujo de unidades móviles: Debe procurarse un adecuado flujo de unidades móviles en los mercados, que garantice a los estibadores terrestres transitar la menor distancia posible. Además, el estacionamiento y permanencia de unidades móviles en las instalaciones de los centros de trabajo deberá ser reglamentada internamente y estarán señalizadas. • Vías de circulación colindantes: Las municipalidades son las responsables de habilitar

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y/o mantener en buen estado las vías de circulación colindantes con los mercados o centros de abasto. • Instalaciones eléctricas: Los cables eléctricos estarán debidamente entubados a fin de evitar su exposición a la intemperie con el consiguiente riesgo de contacto eléctrico. Asimismo, los mercados contarán con un pozo de tierra en el que se descargue los circuitos eléctricos. • Uso de bocinas y claxon: No se permitirá que las unidades vehiculares en los mercados hagan uso indiscriminado de sus bocinas o claxon. • Señalización: La administración de los mercados se responsabilizará de la señalización relativa a la prevención de accidentes (pasos a desnivel, zonas seguras, rutas de ingreso y salida, protección personal, presencia de extintores, entre otras), debiendo ésta ser clara y colocarse en lugares visibles para los trabajadores y público usuario. • Apilamiento: El apilamiento de los sacos en la ruma será colocándolos de acuerdo al espacio que se disponga, en amarres de 3, 4, 6 y 8 sacos, para que tenga una mayor estabilidad, no debiendo sobrepasar los 2 metros de altura. Cuando la altura sobrepase el 1.5 metros, se utilizarán los medios adecuados para el apilamiento, de acuerdo al tipo de producto. • Carga con equipamiento mecánico: El transporte de la carga con equipamiento mecánico de acción manual, deberá ser ejecutado de forma que el esfuerzo físico realizado por el trabajador sea compatible con su capacidad de fuerza y no comprometa su salud o su seguridad. • Equipamiento mecánico: El aparato mecánico y el mobiliario que sea usado en el proceso del transporte de carga deberán estar en buenas condiciones técnicas, planeado, adaptado para la función y para la posición del trabajador. • Iluminación: La iluminación en los centros de trabajo será suficiente para evitar accidentes. • Carga en vehículos: No se permitirá que los trabajadores manipulen la carga encima de los camiones cuando el motor esté en funcionamiento o se produzca vibración. El último tema del que se ocupa el Reglamento, es el de las entidades competentes para el control y cumplimiento de sus disposiciones y las de la Ley Nº 29088. En ese sentido, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, fiscaliza el derecho laboral de los estibadores terrestres a la seguridad y salud en el trabajo, dentro de la política y las normas de la inspección del trabajo; para lo cual emite las normas reglamentarias que determinan los sujetos o empresas obligadas a garantizar este derecho, así como las infracciones y multas que correspondan.

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Además, la Autoridad Administrativa de Trabajo, en el marco de la inspección del trabajo, realiza actividades de fiscalización, consulta y asesoramiento técnico (conforme al artículo 14 de la Ley Nº 28806), ejecuta programas de capacitación, expide medidas de requerimiento, recomendación o advertencia, y cuando se requiera, solicita la participación técnica del Ministerio de Salud y sus órganos descentralizados. Y, las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo y los Gobiernos Regionales y Locales velarán por el cumplimiento del artículo 11 del capítulo IV (referido a las instalaciones del centro de trabajo) en lo que le corresponda y el capítulo V (sobre la formación y capacitación de los trabajadores) de la Ley Nº 29088 (artículo 36). Por otra parte, al Ministerio de Salud le compete regular los estándares de evaluación y calificación de los exámenes ocupacionales, realizar dichos exámenes y brindar asesoramiento técnico en los programas de promoción e inspección de seguridad y salud en el trabajo. Asimismo, se les asigna competencia a dos entidades más del Estado, al Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), el que supervisará la adecuación de los mercados a la normatividad relativa a las condiciones de seguridad en los centros de trabajo; y al Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), que elaborará las Normas Técnicas Peruanas relativas a los envases de frutas y hortalizas, y sacos de alimentos agrícolas a manipular en los mercados, y promoverá su uso, en coordinación con los Ministerios de Agricultura y Producción (artículos 38 y 39). Finalmente, cabe mencionar que, en la Primera Disposición Complementaria Transitoria de esta norma, se precisa que los Municipios y los Gobiernos Regionales podrán destinar un porcentaje del importe de los montos recaudados por sanciones impuestas en aplicación de la Ley y el Reglamento, para el mejoramiento continuo de los programas de salud ocupacional de los trabajadores estibadores terrestres y transportistas manuales de su respectiva circunscripción geográfica. 2.1.7. Resolución Ministerial Nº 313-2011-MINSA (26/04/2011) Mediante Resolución Ministerial Nº 313-2011-MINSA, del 26 de abril del 2011, se aprobó la NTS Nº 090-MINSA/DIGESA - V.01 “Norma Técnica de Salud que establece los Exámenes Médicos Ocupacionales para los Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales”. Esta norma técnica, busca contribuir con la protección de la salud de los estibadores terrestres y transportistas manuales, generando ambientes de trabajo saludables; siendo su objetivo el establecer la vigilancia de la salud de estos trabajadores, a través de los exámenes médicos ocupacionales, previniendo la aparición de problemas de salud relacionados con su labor. El dispositivo es de aplicación en todos los establecimientos del sector salud (MINSA, EsSalud, FFAA y PP, Clínicas y otros del Sub Sector Privado) en el ámbito nacional. Se señalan los factores de riesgo para la salud de los estibadores y transportistas manuales, los que son definidos como el conjunto de propiedades que caracterizan la situación

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de trabajo, y pueden afectar la salud del trabajador; siendo éstos: • En el Trabajador • Intrínsecos: Falta de aptitud física, patología dorsolumbar previa y sobrepeso. • Extrínsecos: Inadecuación de las ropas, el calzado u otros efectos personales que lleve el trabajador. Insuficiencia o inadaptación de los conocimientos o de la formación. • Existen otros condicionantes que pueden influir en la aparición de la patología relacionada con la manipulación manual de cargas, tales como edad, sexo, otro empleo, hábitos como la actividad deportiva o el consumo de tabaco, el embarazo, y otras actividades extraprofesionales como tareas del hogar, cuidado de niños, minúsvalidos o ancianos • En el Ambiente de Trabajo • Características de la carga: La manipulación manual de una carga puede presentar un riesgo, en particular dorsolumbar, en los casos siguientes: a) cuando la carga es demasiado pesada o demasiado grande, b) cuando es voluminosa o difícil de sujetar, c) cuando está en equilibrio inestable o su contenido corre el riesgo de desplazarse, d) cuando está colocada de tal modo que debe sostenerse o manipularse a distancia del tronco o con torsión o inclinación del mismo, y e) cuando la carga, debido a su aspecto exterior o a su consistencia, puede ocasionar lesiones al trabajador, en particular en caso de golpe. • Esfuerzo físico necesario: Un esfuerzo físico puede entrañar un riesgo, en particular dorsolumbar, en los casos siguientes: a) cuando es demasiado importante, b) cuando no puede realizarse más que por un movimiento de torsión o de flexión del tronco, c) cuando puede acarrear un movimiento brusco de la carga, d) cuando se realiza mientras el cuerpo está en posición inestable, e) cuando se trata de alzar o descender la carga con necesidad de modificar el agarre, y f) cuando el medio con el que transporta (llámese carretilla, triciclo u otro) es inadecuado para el trabajador. • Características del medio de trabajo: Las características del medio de trabajo pueden aumentar el riesgo, en particular dorsolumbar, en los casos siguientes: a) cuando el espacio libre, especialmente vertical, resulta insuficiente para el ejercicio de la actividad de que se trate, b) cuando el suelo es irregular y, por tanto, puede dar lugar a tropiezos o bien es resbaladizo para el calzado que lleve el trabajador, c) cuando la situación o el medio de trabajo no permite al trabajador la manipulación manual de cargas a una altura segura y en una postura correcta, d) cuando el suelo o el plano de trabajo presentan desniveles que implican la manipulación de la carga en niveles diferentes, e) cuando el suelo o el punto de

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apoyo son inestables, f) cuando la temperatura, humedad o circulación del aire son inadecuadas, g) cuando la iluminación no sea adecuada, y h) cuando exista exposición a vibraciones. • Exigencias de la actividad: La actividad puede entrañar riesgo, en particular dorsolumbar, cuando implique una o varias de las exigencias siguientes: a) esfuerzos físicos demasiado frecuentes o prolongados en los que intervenga en particular la columna vertebral, b) período insuficiente de reposo fisiológico o de recuperación, c) distancias demasiado grandes de elevación, descenso o transporte, y d) ritmo impuesto por un proceso que el trabajador no pueda modular. Asimismo, se detallan los daños a la salud que pueden producirse por el trabajo de estiba terrestre y transporte manual. Se abarca en este rubro a todo suceso repentino o acumulativo que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte; resaltándose que la manipulación manual de cargas ocasiona frecuentes y variadas enfermedades y accidentes de origen laboral (aproximadamente el 21% de los accidentes están producidos por sobreesfuerzos; y entre el 60-90% de los adultos han sufrido o sufrirán algún dolor de espalda a lo largo de su vida, pudiendo calcularse que un alto porcentaje de éstos pueda ser de origen laboral). Así, se precisan como daños a la salud: • • • • • • •

Muscular: contracturas, calambres y rotura de fibras. Tendinosa y ligamentosa: sinovitis, tenosinovitis, roturas, esguinces y bursitis. Articular: artrosis, artritis, hernias discales. Óseos: fracturas y fisuras. Neurológicos: atrapamientos. Vasculares: trastornos vasomotores. Pared abdominal: hernias.

La norma técnica, regula también los procedimientos para los exámenes médicos ocupacionales de los estibadores terrestres y transportistas manuales, detallándose que el médico ocupacional tomará en cuenta, según el caso, tres clases de evaluaciones médico-ocupacional: a) Evaluación Médico Pre-empleo o Pre-ocupacional, b) Evaluación Médico Ocupacional Periódico, y c) Evaluación Médico Ocupacionales de Retiro o de Egreso. Se prevén una seria de exámenes complementarios generales (biometría sanguínea, bioquímica sanguínea, grupo y factor sanguíneo, examen completo de orina), así como exámenes complementarios específicos de acuerdo al tipo de exposición. Asimismo, se estipula que, en las evaluaciones médico-ocupacionales en relación al puesto de trabajo, el médico determinará la aptitud del trabajador de acuerdo a la normatividad vigente, pudiendo dar la categoría de apto (trabajador sano o con hallazgos clínicos que no generan pérdida de capacidad laboral ni limitan el normal ejercicio de su labor), apto con restricciones (trabajador que, a pesar de tener algunas patologías o condicio-

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nes pre-patológicas, puede desarrollar la labor habitual teniendo ciertas precauciones para que éstas no pongan en riesgo su seguridad, disminuyan su rendimiento, o puedan verse agravadas, debiendo ser incluidos en programas de vigilancia específicos), y no apto (trabajador que por patologías, lesiones o secuelas de enfermedades o accidentes tienen limitaciones orgánicas que les hacen imposible la labor). Por último, se señala que, a nivel nacional, la Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud, es responsable de normar, supervisar, monitorear, y evaluar las acciones, para promover y verificar la implementación de las medidas de vigilancia de la salud de los trabajadores; mientras que, a nivel regional, las Direcciones de Salud de Lima, las Direcciones Regionales de Salud o las que hagan sus veces en el ámbito regional a través de la Dirección Ejecutiva de Salud Ambiental o de las Direcciones y/o Unidades de Salud Ocupacional, son responsables de la difusión, implementación y monitoreo de la norma técnica analizada. 2.1.8. Decreto Supremo Nº 010-2011-TR (27/07/2011) El 27 de julio del 2011, se publicó el Decreto Supremo Nº 010-2011-TR, a través del cual se aprobó el Reglamento de la Ley Nº 25047 (norma que en 1989 otorgó beneficios a los “trabajadores estibadores terrestres y transportistas manuales en carretillas y triciclos que laboran en mercados, terminales terrestres o en establecimientos análogos”). • Definiciones El Reglamento inicia dando las siguientes definiciones (artículo 2): • Empresa administradora u operadora: Persona natural o jurídica que facilita el desarrollo de las actividades de comercio y de las demás actividades complementarias y conexas que se realizan en mercados, terminales terrestres o establecimientos análogos. • Establecimientos o puestos de venta: Espacios físicos ubicados dentro de un mercado, terminal terrestre o establecimiento análogo, en donde los empleadores y principales realizan su actividad económica. • Empleadores o principales: Personas naturales o jurídicas que conducen los establecimientos o puestos de venta en los mercados, terminales terrestres o establecimientos análogos; así como, las personas naturales o jurídicas que adquieren productos en el mercado para fines de comercialización. • Mercado: Recinto en cuyo interior se encuentran construidos y/o distribuidos establecimientos o puestos de venta de los comerciantes mayoristas o minoristas, dedicados al acopio y expendio de productos para el consumo humano u otros. • Terminal terrestre: Infraestructura complementaria del servicio de transporte

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terrestre que cuenta con instalaciones y equipamiento para el embarque y desembarque de personas y/o mercancías (de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento Nacional de Administración de Transportes, Decreto Supremo Nº 017-2009-MTC). Asimismo, señala que tendrá la calidad de estibador terrestre o transportista manual para efectos del Reglamento, el que desempeña su labor como mínimo por 4 horas diarias y 6 días por semana, o el equivalente a 24 horas semanales (artículo 3). • Derechos reconocidos • Vacaciones: Los estibadores terrestres y los transportistas manuales tienen derecho a un mes de descanso vacacional pagado, por cada ciclo anual de trabajo. Para que el trabajador tenga derecho a las vacaciones anuales, tiene que haber cumplido por lo menos 260 días de labor efectiva al año, de conformidad con el Decreto Legislativo Nº 713. La oportunidad del descanso vacacional se determina en función a un cronograma que será propuesto de común acuerdo entre los estibadores terrestres y los transportistas manuales y será remitido a los empleadores o principales dentro de los 15 días naturales siguientes de adoptado. El cronograma final deberá ser aprobado por acuerdo entre las partes; de no llegarse a un acuerdo, serán los empleadores o principales de los mercados, terminales terrestres o establecimientos análogos, quienes señalen la oportunidad, tomando en cuenta las necesidades del servicio; siendo posible únicamente la acumulación de vacaciones de hasta dos períodos. El pago por el descanso vacacional se debe dar previamente al goce de este beneficio (artículos 6 y 7). • Compensación por tiempo de servicios: Los trabajadores de este sector ocupacional tienen derecho a una compensación por tiempo de servicios equivalente a la suma que percibe por un mes de descanso vacacional, por cada ciclo anual de trabajo. Esta compensación se devenga mensualmente, desde el primer mes en que el estibador terrestre o transportista manual presta servicios a los empleadores o principales. El depósito de la compensación por tiempo de servicios debe ser realizado por los empleadores o principales, a razón del 8.33% del pago mensual que percibe el estibador terrestre o transportista manual por mes calendario, en la entidad que éste elija libremente y dentro de los primeros 5 días del mes siguiente de realizada la labor, eligiendo el trabajador si es en moneda nacional, extranjera o en ambas (artículos 6 y 8). Seguridad social: Los estibadores terrestres y los transportistas manuales tienen derecho a la afiliación al régimen contributivo que administra EsSalud (como afiliados regulares), y a un régimen de pensiones (como asegurados facultativos).

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En cuanto al régimen de salud, perciben los beneficios que en su condición de afiliados regulares les corresponden. El depósito mensual por este concepto será efectuado por los empleadores o principales, dentro del mes siguiente de realizada la labor. Asimismo, se precisa que EsSalud establecerá las disposiciones necesarias para hacer efectiva las prestaciones de seguridad social en salud, dentro de los 60 días de aprobado este Reglamento, bajo responsabilidad (Tercera Disposición Transitoria y Complementaria). Por otro lado, respecto al régimen previsional, los trabajadores de este sector tienen derecho a pensiones por invalidez, jubilación y sobrevivencia; pudiendo dárseles cobertura a través del Sistema Nacional de Pensiones o del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, según elijan libremente ellos mismos. Los aportes al sistema de pensiones elegido estarán a cargo del trabajador (artículos 6, 9 y 10). • Registro de los estibadores: Los empleadores o principales deberán contar con un registro de información de los estibadores terrestres y transportistas manuales que les prestan servicios. Este registro debe contener como mínimo: a) El nombre completo y el número del documento de identidad del estibador terrestre o transportista manual, b) Las horas trabajadas por cada estibador terrestre o transportista manual, y la retribución percibida, c) El monto pagado al estibador terrestre o transportista manual por concepto de descanso vacacional de un mes, d) El monto mensual depositado en la cuenta del sistema financiero del estibador terrestre o transportista manual por concepto de compensación por tiempo de servicios, y e) El monto pagado por concepto de aporte a la Seguridad Social (artículo 11). Se prevé que el registro en referencia, sea implementado por los empleadores o principales dentro de los 60 días de la entrada en vigencia del Reglamento analizado (Primera Disposición Transitoria y Complementaria). • Identificación y obligaciones de los empleadores: Se señala que los empleadores o principales que ocupen los servicios de los estibadores terrestres y transportistas manuales, deben cumplir con las obligaciones laborales establecidas (en la Ley, el Reglamento en análisis y las normas complementarias), de manera conjunta y organizada, siendo responsables solidarios por su incumplimiento. La empresa administradora u operadora del mercado, terminal terrestre o establecimiento análogo, en el marco de las labores de organización de estos espacios, podrán colaborar con los empleadores y principales para hacer efectivo el cumplimiento de las obligaciones laborales, en común acuerdo con los estibadores terrestres o transportistas manuales (artículo 4). A efectos de la identificación de los mencionados empleadores o principales, se establece que la empresa administradora u operadora del mercado o establecimiento análogo, deberá contar con un listado o padrón de los comerciantes mayoristas y minoristas que realizan actividad económica dentro del perímetro de

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dichos espacios (estén en calidad de propietarios de los puestos de los mercados o establecimientos análogos o en calidad de arrendatarios, independientemente del tiempo de duración del arrendamiento). También podrá contar con un listado de las personas naturales o jurídicas que adquieran productos en el mercado, para fines de comercialización. Por otra parte, los administradores de los terminales terrestres o establecimientos análogos, deberán contar con un listado o padrón de las personas naturales o jurídicas que prestan el servicio de transporte terrestre de personas y mercancías en estos espacios. Tanto la empresa administradora u operadora del mercado, como los administradores de los terminales terrestres o establecimientos análogos, deberán colaborar con la autoridad inspectiva de trabajo en la identificación de los estibadores terrestres y transportistas manuales que laboran en el recinto que administran; así como, brindar información del listado o padrón en el momento que se les solicite, bajo responsabilidad (artículo 5), todo ello de conformidad con el artículo 9 de la Ley General de Inspección del Trabajo – Ley Nº 28806 y su Reglamento. Entre las obligaciones de los empleadores o principales se encuentran: a) Mantener actualizado el registro que contenga información de los trabajadores que les prestan servicios, b) Cumplir con las deberes referidos a vacaciones, compensación por tiempo de servicios y pago del seguro de salud de los trabajadores, c) Emitir mensualmente una constancia de pago por los servicios prestados por cada estibador terrestre o transportista manual, d) Otorgar la constancia de cese de la labor del trabajador, e) Remitir mensualmente la relación de trabajadores afiliados a EsSalud al MTPE y a la SUNAT, y actualizarla, de conformidad a lo establecido en las Leyes Nº 26790 y 27334, y f) Brindar la información que solicite la autoridad inspectiva de trabajo, bajo responsabilidad (artículo 12), de conformidad con el artículo 9 de la Ley General de Inspección del Trabajo – Ley Nº 28806, y su Reglamento. 2.1.9. Acuerdos colectivos Cabe resaltar también, aunque no se trate de normas dictadas por el Estado, a los acuerdos colectivos a los que se ha arribado luego de la negociación respectiva entre trabajadores y empleadores. En este rubro, destaca en primer lugar el Convenio Colectivo del Giro de Choclos del Mercado Mayorista Nº 1, suscrito el 22 de diciembre del 2010, entre la “Asociación Mutualista de Comerciantes Mayoristas en el Giro de Choclos del Mercado Mayorista Nº 1 de Lima” y el “Sindicato de Estibadores del Giro de Choclo del Mercado Mayorista Nº 1 de Lima – SEGCHMM Nº 1”; instrumento que constituye el primero de su naturaleza que se realiza en el sector, y al que se arribó luego del trabajo continuo comenzado por la Comisión de Negociación Colectiva del Sindicato de Estibadores del Giro de Choclos del Mercado Mayorista Nº 1, en diciembre del 2009, con el apoyo de la CUT (Central Unitaria de Trabajadores del Perú) y el acompañamiento de la Federación de Estibadores Terrestres y

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Transportistas Manuales del Perú (FETTRAMAP), constituyéndose en un referente para las organizaciones del sector de la estiba. Asimismo, es de resaltar el Convenio Colectivo conseguido el 9 de junio del 2011 por el SUTRAMPORPC (Sindicato Único de Trabajadores Marítimos y Portuarios de Callao), firmado luego de una asamblea de 12 horas y refrendado por el Congreso de la República; acuerdo en el que se establece mejoras para los trabajadores estibadores del Puerto de Callao, como el pago semanal de salarios y beneficios sociales, así como establecer que las empresas deberán tomar una serie de medidas para cumplir las normas de salud y seguridad existentes. La suscripción de este destacado acuerdo fue obtenido con el apoyo de la Oficina Regional de la ITF (“International Transport Workers’ Federation”), de la Sección de Estibadores de la ITF y del Sindicato International “Longshore and Warehouse Union” con sede en Estados Unidos. 2.2. Elementos positivos del marco normativo actual La primera y más importante conquista que logran los trabajadores estibadores es justamente el reconocimiento de su calidad jurídica de trabajador en una relación laboral de dependencia pero no en relación a un solo empleador sino a una pluralidad de empleadores. En este marco, se les reconoce diversos derechos y beneficios laborales tales como: el derecho vacaciones, el derecho a la compensación por tiempo de servicios y la seguridad social. Respecto al primero, se precisa que los trabajadores estibadores gozarán de un mes de descanso vacacional pagado, dentro de cada ciclo anual de trabajo. Respecto del segundo, la compensación por tiempo de servicios, que es equivalente la suma que perciba el trabajador por un mes de descanso anual. Respecto al tercero, se establece que este colectivo laboral tiene derecho a la seguridad social (régimen que administra EsSalud y régimen de pensiones). Asimismo, vale decir que este sector cuenta con un marco normativo relacionado a la seguridad y salud en el trabajo. Por otro lado, los trabajadores estibadores gozan de protección frente a los comportamientos negativos o los incumplimientos de obligaciones laborales establecidas que pudieren tener los empleadores o principales que ocupen sus servicios; ya que éstos podrán resultar, de manera conjunta y organizada, responsables solidarios por su incumplimiento frente al sistema. En cuanto al colectivo laboral de los trabajadores estibadores, uno de los aspectos positivos más relevantes del marco normativo nacional existente, lo constituye el hecho que nuestro país haya ratificado el Convenio Nº 127 de la OIT, relativo al peso máximo de la carga que pueden transportar; instrumento legal que fue aprobado por el Congreso de la República mediante Resolución Legislativa Nº 29008 del 25 de abril del 2007 y ratificado por el Decreto Supremo Nº 029-2007-RE del 18 de mayo del 2007. Pese a esta reciente data de la ratificación, ya el Decreto Supremo Nº 056-89-AG (de

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1989), resaltando que el Perú firmó el convenio en junio de 1967, asumía el peso máximo establecido como límite en la Recomendación relacionada con este instrumento internacional; asimismo, el Decreto instauró sanciones en caso de incumplimiento del límite de peso. Ahora bien, dando incluso un paso más adelante, nuestra legislación, mediante la dación de la Ley Nº 29088 – Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo de los Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales, y su Reglamento (Decreto Supremo Nº 005-2009-TR), se instaura un peso máximo menor (50 kilogramos) del previsto por el convenio internacional aludido (55 kilogramos). 2.3. Elementos negativos del marco normativo actual Si bien es cierto que han sido diversas las conquistas normativas que han protagonizado este colectivo laboral, también es cierto que en la realidad los trabajadores de la estiba no gozan de los derechos que le han sido reconocidos. Este no acceso de los trabajadores, deriva por un lado, del desdén de los órganos del Estado en el desarrollo de mecanismos que permitan el acceso eficaz y eficiente de estos trabajadores al sistema, ejemplo de esto es que pese a que desde el año 1989 se reconoce derechos laborales básicos a este grupo ocupacional, los mismos no recibieron una reglamentación precisa hasta el año 2011 en que se dictó el tan esperado Reglamento de la Ley Nº 25047 (después de más de 22 años); y por otro, los mercados municipales gestionados por las empresas privadas, en donde se encuentran los múltiples empleadores, no reconocen ni la calidad jurídica de trabajador ni los derechos que de aquel derivan. Esto debido grandemente a la no difusión de las normativas existentes entre los municipios y las empresas privadas de los mercados, y consecuentemente, su total desconocimiento. Por otro lado, si bien formalmente los trabajadores estibadores tienen acceso a la seguridad social, en la práctica no gozan de este beneficio debido a que no cuentan, hasta el día de hoy, con un mecanismo que facilite su acceso al sistema. Resultado de esto, el derecho a la seguridad social del trabajador estibador se ve reducido al, mediante la Ley del Aseguramiento Universal en Salud, el Seguro Integral de Salud (SIS) que intenta proteger a los peruanos (no especialmente trabajadores, menos trabajadores estibadores) que no cuentan con un seguro de salud y que constituyen poblacionales vulnerables en situación de pobreza y pobreza extrema. En cuanto al tema de la seguridad y salud en el trabajo, es de saberse que la Federación de Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales del Perú (FETTRAMAP) realizó un sinnúmero de gestiones para la implementación tanto de la Ley como del Reglamento. Así por ejemplo, con DIGESA (donde se constituyó un Comité Multisectorial); Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) (donde se realizaron la Campaña “Cuida tu Columna”); Ministerio de Agricultura e Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) (donde se implementó el Comité Técnico Multisectorial sobre la NTP de los Envases y Embalajes de los tubérculos y raíces), Municipalidad de Lima Metropolitana (donde la FETTRAMAP presentó un proyecto para la implementación de la Ley); y Ministerio del Interior (donde se desarrolló el proyecto de un “Plan Operativo en las Garitas de Ancón, Pucusana y del Corcona“ para

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intervenir a los camiones con sacos de más de 50 kilos 16. Sin embargo, pese a estas iniciativas, las condiciones de trabajo de este grupo ocupacional sigue estando por debajo de los estándares internacionales. 3. TRABAJADORES RECICLADORES En los países industrializados, son comunes los sistemas de reciclaje administrados por los municipios; lo que suele contrastar con los países en vías de desarrollo, en los que gran parte de este trabajo es hecho a iniciativa de los trabajadores recicladores, los que se encargan, en buena cuenta, de la tarea de recuperar los artículos reutilizables y reciclables de la corriente de residuos, los clasifican, limpian y en algunos casos procesan, devolviéndolos a la industria como materia prima. Así, mediante sus acciones, este colectivo laboral alivia a la autoridad estatal de gran parte de los gastos asociados a la gestión de residuos; colaboran con la conservación del medio ambiente en lugares donde el reciclaje no es una práctica común ciudadana, y asimismo, significa el sustento de un numeroso grupo de familias. Sin embargo, aunque los recicladores anhelan expandir sus actividades de reciclaje, se enfrentan a diversas restricciones, que varían considerablemente de un lugar a otro, esto debido en gran medida a la nula valoración de su contribución a la sociedad, por parte de las autoridades gubernamentales. Esto sin considerar las condiciones laborales en las que se ven obligados a trabajar, las que en algunos casos se tornan extremadamente peligrosas debido a los factores contaminantes a los que se encuentran continuamente expuestos. 3.1. Evolución del marco normativo 3.1.1. Ley Nº 29419 (07/10/2009) El 7 de octubre del 2009, se publicó la Ley Nº 29419 – Ley que Regula la Actividad de los Recicladores, norma que tiene por objeto el establecer el marco legal para el desarrollo de las actividades de los trabajadores del reciclaje; orientándose a la protección, capacitación y promoción del desarrollo social y laboral; promoviendo la formalización y asociación de este sector y contribuyendo a la mejora en el manejo, ecológicamente eficiente, de los residuos sólidos en el país (artículo 1); todo ello en el marco de los objetivos y principios de la Ley Nº 27314 – Ley General de Residuos Sólidos, y la Ley Nº 28611 – Ley General del Ambiente. A efectos de la aplicación de esta Ley, se considera recicladores a las personas que, de forma dependiente o independiente, se dedican a las actividades de recolección selectiva para el reciclaje, segregación y comercialización en pequeña escala, de residuos sóli16 Vid., Guillermo Onofre, Informe de Gestión del CEN de FETTRAMAP 2009 – 2012.

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dos no peligrosos, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley Nº 27314. El Estado reconoce la actividad de los recicladores, a la par que promueve su formalización e integración a los sistemas de gestión de residuos sólidos de todas las ciudades del país, a través de la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de Salud y de las Municipalidades Provinciales (artículo 2). La Ley en análisis, otorga las siguientes definiciones (artículo 3): • Reciclaje: Proceso mediante el cual se incorporan residuos, insumos o productos finales a procesos de transformación y producción, diseñados especialmente para eliminar o minimizar sus efectos contaminantes y generar beneficios económicos. • Recolección selectiva para el reciclaje: Acción de recoger los residuos segregados en la fuente para transferirlos, a través de un medio de locomoción apropiado para su posterior acondicionamiento y comercialización. • Segregación: Acción de agrupar determinados componentes o elementos físicos de los residuos sólidos para ser manejados en forma especial. • Residuos sólidos no peligrosos: Residuos que no están definidos como peligrosos de acuerdo con la Resolución Legislativa Nº 26234 (que aprueba el Convenio sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación), e incluidos en el Anexo 5 del Decreto Supremo Nº 057-2004-PCM (Reglamento de la Ley Nº 27314 – Ley General de Residuos Sólidos). • Reciclador independiente: Persona que realiza formalmente actividades de reciclaje, incluyendo la recolección selectiva y la comercialización, y que no cuenta con vínculo laboral con empresas prestadoras de servicios de residuos sólidos, empresas comercializadoras de residuos sólidos ni empresas generadoras de residuos sólidos. • Empresa Prestadora de Servicios de Residuos Sólidos (EPSRS): Persona jurídica que presta servicios de residuos sólidos, mediante una o varias de las siguientes actividades: limpieza de vías y espacios públicos, recolección y transporte, transferencia, tratamiento o disposición final de residuos sólidos. • Empresa Comercializadora de Residuos Sólidos (EC-RS): Persona jurídica que desarrolla actividades de comercialización de residuos sólidos para su reaprovechamiento. Asimismo, se señala entre los actores institucionales vinculados al reciclaje son el Ministerio del Ambiente (ente rector de la política nacional ambiental y del sistema nacional de gestión ambiental), Ministerio de Salud (ente rector de la política sanitaria para la gestión y manejo de residuos sólidos), gobiernos locales, provinciales y distritales (encargados de establecer las políticas y medidas destinadas a la gestión ecológicamente eficiente de los residuos sólidos en su respectiva jurisdicción), asociaciones de recicladores (agremiaciones representativas de quienes se dedican a esta actividad) y las empresas

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prestadoras de servicios de residuos sólidos (EPS-RS) y las empresas comercializadoras de residuos sólidos (EC-RS) (como unidades económicas privadas dedicadas a la prestación de servicios y comercialización de residuos sólidos) (artículo 4). Uno de los importantes aportes de esta norma es la incorporación de los recicladores como parte del sistema local de gestión de residuos sólidos. A esos efectos, se prevé que su actividad sea regulada por los gobiernos locales como entes rectores, en el marco de sus atribuciones. Así, compete a los gobiernos locales establecer normas de promoción de la actividad que realizan los recicladores (de residuos sólidos no peligrosos), en coordinación con las asociaciones de recicladores registrados en su jurisdicción. Igualmente, la norma establece que los programas y proyectos de gestión y manejo de residuos sólidos, que implementen los gobiernos locales, deben incluir la actividad de los recicladores. Así, los gobiernos locales deben mantener un registro de inscripción de las asociaciones de recicladores, cuyos miembros operen en su jurisdicción, para el otorgamiento de la autorización y certificación correspondiente, la cual además debe servir para el acceso de los beneficios que se establezcan en su favor. Resultado de esto, los recicladores formalizados a través del mencionado registro, tienen derecho a ejercer su actividad dentro del marco establecido por la Ley en análisis y su Reglamento, la legislación de residuos sólidos y las normas municipales (artículo 5). Por otra parte, los gobiernos regionales y locales, en el marco de sus atribuciones legales, promueven la formación de asociaciones de recicladores y de pequeñas y microempresas (EPS-RS y EC-RS), especializadas en la recolección para el reciclaje y la comercialización de residuos sólidos; asimismo, emiten las disposiciones que faciliten la incorporación de recicladores independientes dentro de las existentes (artículo 6); y promueven la implementación de plantas de tratamiento, dentro de los rellenos sanitarios, en donde los recicladores organizados puedan segregar los residuos reutilizables para su comercialización (artículo 8). De igual manera, es de resaltar la previsión de programas de capacitación para recicladores, cuyo desarrollo es promovido por el Ministerio del Ambiente y los gobiernos locales, en coordinación con los Ministerios de Educación y de Salud, los gobiernos regionales, las universidades, instituciones educativas especializadas y organizaciones no gubernamentales. En este marco, el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI) establece un programa educativo y de capacitación dirigido a los recicladores en todo el país, con el objetivo de hacer ecológicamente eficiente y técnico el manejo de los residuos sólidos. Se contempla que programas similares puedan ser desarrollados por otras instituciones educativas, siendo que en todos los casos el contenido de estos programas es coordinado con los Ministerios del Ambiente y de Salud (artículo 9). Debe tenerse presente, que en virtud de esta Ley, las autorizaciones o licencias conce-

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didas por los gobiernos locales a los recicladores, deben cumplir las normas legales de protección al menor de edad, las madres gestantes, las personas con discapacidad y las personas de la tercera edad, bajo responsabilidad y a costo social. Asimismo, en materia de prevención de enfermedades, se propugna que el Ministerio de Salud implemente, progresivamente, programas de vacunación y salud ocupacional para los recicladores, en coordinación con los gobiernos locales (artículo 10). Cabe acotar, que para fines vinculados a la actividad de los recicladores, su formalización o asociación, se prevé que el Fondo Nacional del Ambiente (FONAM), en coordinación con las instituciones privadas, cree un fondo especial orientado a facilitar el acceso al crédito a este colectivo laboral (artículo 11). En sus disposiciones complementarias, la Ley instaura la conmemoración del “Día Nacional del Reciclador”, el que será el 1 de junio de cada año. Se crea también, el Premio Nacional del Reciclaje, a cargo del Ministerio del Ambiente, que premia anualmente a aquellas personas, naturales o jurídicas, que se destaquen por su compromiso con un reciclaje que integre sus ventajas ambientales, sociales y económicas. Es de saberse que, los gobiernos locales entregan premios similares en sus respectivos ámbitos, en el marco de programas de promoción de prácticas ecológicamente eficientes y ambientalmente saludables. Finalmente, el Ministerio del Ambiente, en coordinación con el Ministerio de Educación y las demás entidades competentes, promueve programas de educación y comunicación pública, orientadas a mostrar los beneficios sociales, ambientales y económicos de las actividades de segregación en la fuente y del reciclaje, incidiendo en el rol de los recicladores en dicho proceso. 3.1.2. Decreto Supremo Nº 005-2010-MINAM (03/06/2010) Mediante Decreto Supremo Nº 005-2010-MINAM, del 3 de junio del 2010, se aprobó el Reglamento de la Ley Nº 29419 – Ley que Regula la Actividad de los Recicladores. A las definiciones ya expresadas en la Ley, el Reglamento agrega las siguientes (artículo 4): • Acondicionamiento: El acondicionamiento no comprende el tratamiento de los residuos, pudiendo incluir operaciones como las siguientes: segregación, almacenamiento, limpieza, trituración o molido, compactación física, empaque o embalaje, recuperación, y otras que la autoridad competente indique. • Biodigestor: Es un digestor de desechos orgánicos que en su forma más simple es un contenedor cerrado, hermético e impermeable (llamado reactor), dentro del cual se deposita el material orgánico a fermentar (excrementos de animales y humanos, desechos vegetales, etc.) en determinada dilución de agua para que se descompon-

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ga, produciendo gas metano y fertilizantes orgánicos ricos en nitrógeno, fósforo y potasio. • Compost: Mejorador del suelo que se obtiene a partir de la descomposición controlada de los residuos sólidos orgánicos con presencia de oxígeno y humedad. • Manejo de residuos sólidos: Toda actividad técnica operativa de residuos sólidos que involucre manipuleo, acondicionamiento, transporte, transferencia, tratamiento, disposición final o cualquier otro procedimiento técnico operativo utilizado desde la generación hasta la disposición final. • Minimización: Acción de reducir al mínimo posible el volumen y peligrosidad de los residuos sólidos, a través de cualquier estrategia preventiva, procedimiento, método o técnica utilizada en la actividad generadora.yyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyy yyyyyyyyy • Organización de recicladores con personería jurídica: Personas naturales que convienen en agruparse para realizar la labor de reciclaje, constituyéndose en asociación o MYPE, formalizando su inscripción en los Registros Públicos. • Reutilización: Toda actividad que permita reaprovechar directamente el bien, artículo o elemento que constituye el residuo sólido, con el objeto de que cumpla el mismo fin para el que fue elaborado originalmente. • Reaprovechar: Volver a obtener un beneficio del bien, artículo, elemento o parte del mismo que constituye residuo sólido. Se reconoce como técnica de reaprovechamiento el reciclaje, recuperación o reutilización. • Recuperación: Toda actividad que permita reaprovechar partes de sustancias o componentes que constituyen residuo sólido. • Residuos peligrosos: La calificación de residuo peligroso se realizará de acuerdo a los Anexos 4 y 5 del Reglamento de la Ley General de Residuos Sólidos, Decreto Supremo Nº 057-2004-PCM. El Ministerio de Salud, en coordinación con el sector competente, y mediante resolución ministerial, puede declarar como peligroso a otros residuos, cuando presenten alguna de las características establecidas en el artículo 22 de la Ley General de Residuos Sólidos o en el Anexo 6 del Decreto Supremo Nº 057-2004-PCM. • Tratamiento: Cualquier proceso, método o técnica que permita modificar la característica física, química o biológica del residuo sólido, a fin de reducir o eliminar su potencial peligro de causar daños a la salud y el ambiente. • Disposición final: Procesos u operaciones para tratar o disponer en un lugar los residuos sólidos como última etapa de su manejo en forma permanente, sanitaria y ambientalmente segura.

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Asimismo, respecto a las condiciones de trabajo de los recicladores, el Reglamento prevé las características que deben tener los equipos de protección personal de los recicladores. Así se tiene que, los pertenecientes a los trabajadores formalizados deben ser diferenciados, en función de la actividad que realizan, agrupándose en dos: a) recicladores que realizan recolección selectiva y transporte de los residuos sólidos, y b) recicladores que realizan acondicionamiento en infraestructuras de comercialización y tratamiento de residuos sólidos. Para el primer grupo, el equipo de protección personal de uso obligatorio comprende: guantes de cuero, mascarillas con filtro recargable y zapatos cerrados o zapatillas que faciliten el desplazamiento continuo. Mientras que, para el segundo grupo, este equipo comprende: guantes de cuero para manipulación de los metales y vidrios (para otros residuos, guantes de nitrilo), mascarillas con filtro recargable, lentes antiempañantes (adaptables a comodidad de cada reciclador), botas de seguridad, casco, y tapones auditivos (en los casos de acondicionamiento de residuos sólidos). Además, se precisa que todo reciclador que realice recolección selectiva y transporte de los residuos sólidos deberá contar obligatoriamente con: uniforme de tela drill color azulino u oscuro (mameluco o camisa y pantalón, y en el caso de las madres gestantes usarán overol de maternidad) con aplicación de cinta reflectiva de seguridad (de 2 pulgadas de ancho, color plateado ubicado en: pecho, espalda, cintura y piernas a la altura de la rodilla), polo de algodón, y protector de cabeza (sombrero, gorro u otro similar de acuerdo a las características de la región). Finalmente, en el caso de los recicladores con contrato de trabajo (dependientes), los equipos de protección personal deberán ser proporcionados por los respectivos empleadores, sin representar costo alguno para los trabajadores (artículos 10 al 13). 3.2. Elementos positivos del marco normativo actual Como puntos positivos, podemos resaltar que al presente los trabajadores recicladores gozan de una ley específica y su reglamento, los que componen el marco normativo que en la actualidad regula, de forma específica, la labor de este colectivo laboral. La conquista de este marco normativo resultó de la gran movilización que hicieran las organizaciones de trabajadores y las organizaciones de la sociedad civil frente los representantes gubernamentales. De lo que resulta el reconocimiento paulatino de la actividad que realizan y el que ésta sea tomada como legal y, por tanto, permitida; y el otorgamiento de la calidad jurídica de trabajador a las personas que desarrollan la actividad del reciclaje. Asimismo, la protección, aunque escasa, que reciben estos trabajadores en el tema de la salud. En relación a lo último, también es destacable como elemento positivo, el acceso de este sector laboral, por primera vez, al sistema de seguridad social, a través del Seguro Universal de Salud, y la prevención de enfermedades a través de vacunas.

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Igualmente, cabe tenerse en cuenta la obligación que tienen los gobiernos locales en cuanto al registro, la formalización y la incorporación de los trabajadores recicladores en el sistema de gestión de residuos sólidos; así como su progresivo acceso al sistema crediticio. Por último, pero no por ello menos importante, resulta el tema de la identidad y fuerza sindical que poco a poco ha ido asumiendo este grupo ocupacional, logrando la institucionalización de, entre otros, la Federación Nacional de Recicladores del Perú (FENAREP). Este conglomerado sindical empezó a organizarse y a desarrollar acciones en defensa del trabajo de los recicladores y sus familias, a partir del año 2000; sin embargo, es a partir del año 2005 que ingresa a la formalidad y obtiene su inscripción en Registros Públicos. Asimismo, se tiene que: Desde sus inicios la FENAREP ha tenido como objetivo principal el bienestar de los recicladores y sus familias, considerando que el bienestar comprende no sólo el sentirse bien sino que el bienestar del reciclador comprende su dignidad, su valoración, su desarrollo físico, intelectual y espiritual. Como parte de la defensa del derecho a un trabajo digno y, en ese sentido a partir del 2008 la FENAREP desarrolló una serie de acciones para la aprobación de la Ley Nº 29419 – Ley que Regula la Actividad de los Recicladores. El Presidente de la República en un acto público de promulgación de la Ley, reconoció a la FENAREP como la organización representativa de los recicladores. Posteriormente, la FENAREP realizó gestiones para formar parte del Comité Técnico para la elaboración del Reglamento de esta Ley. Hoy los recicladores cuentan con una Ley y su Reglamento. En la FENAREP somos consientes que el proceso de formalización de los recicladores está iniciando. Pero en el camino recorrido hasta ahora han crecido no sólo en cantidad de recicladores asociados, sino también en la calidad y compromiso de sus agremiados 17. 3.3. Elementos negativos del marco normativo actual Es de considerar como negativo, la carencia de una normativa específica que ayude en la protección de los derechos laborales de los trabajadores recicladores, tales como la jornada de trabajo y descanso semanal, feriados y vacaciones, gratificaciones, compensación por tiempo de servicios, entre otros. Así, si revisando detenidamente la normativa con la que cuenta este colectivo laboral, se tiene que, si bien el reciclador ha sido considerado como trabajador, de la práctica que esto es sólo nominal, ya que las normativas que se le aplican están sujetas al vínculo con 17 Presentación realizada por Juan Herrera Martínez, en su calidad de Presidente de la FENAREP, con motivo de la publicación de la Ley Nº 29419 y su Reglamento, p. 4. Disponible en: http://www.fenarep.org.pe/ley_recicladores.pdf (Consultado el 26 de octubre de 2012).

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el Ministerio de Salud, el Ministerio del Ambiente y los gobiernos locales, pero no con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Por lo mismo, éste último no resulta competente para promover políticas ni desarrollar acciones en torno a este conjunto de trabajadores. Siguiendo esta línea, se tiene que la protección y beneficios que se brinda a este colectivo, no tiene como base su calidad de trabajadores, sino de personas (ante las que el Estado tiene deberes generales), por lo que no existe, ni mínimamente, un reconocimiento a los derechos laborales. Así, según lo que hemos visto, si bien este colectivo laboral goza, por ley, del acceso al Seguro Universal de Salud, es de recordarse que este seguro es de carácter popular y tienen como beneficiarios solo a los peruanos de bajo recursos económicos, con lo cual, la actual incorporación de los trabajadores recicladores a la Seguridad Social, no está en función a su calidad jurídica de trabajadores. En cuanto a las condiciones laborales, se registran diversos factores de riesgos a los que están expuestos este grupo de trabajadores. Por ejemplo, factores físicos (exposición a la radiación solar por hacer la actividad al aire libre); factores químicos (olores fuertes, desprendimiento de gases por la combustión de materias); factores disergonómicos (movimientos de flexión y extensión del tronco, estancias de pie durante jornadas prolongadas, manipulación y carga de peso); factores de riesgo biológico (por estar en contacto directo con materia de todo tipo como desechos de jeringas, agujas, etc.). Adicionalmente, es de resaltar las drásticas diferencias existentes en el proceder de los distintos Municipios, de cara a la labor de los recicladores. De esta manera, se va desde la prohibición de la actividad por parte de algunas autoridades ediles, hasta su integración en el sistema de gestión de residuos sólidos. Similarmente, siendo que la formalización de la actividad depende de cada Municipio, se encuentra en ese extremo también notables diferencias entre uno y otro. Por último, cabe comentar que el acceso al crédito por parte de los trabajadores recicladores, aún no se encuentra adecuadamente definido y regulado 4. TRABAJADORES DE LA VENTA AMBULANTE Los trabajadores de la venta ambulante o, los comúnmente llamados, vendedores ambulantes o semifijos constituyen el componente más visible de la economía informal y uno de los más desprotegidos pese a desempeñar un interesante rol como proveedores de una amplia gama de productos a las familias de ingresos medianos o bajos. Este grupo ocupacional opera en lugares públicos y por lo mismo, a menudo, es considerando por las autoridades del orden público (por ejemplo, efectivos policiales o serenos municipales) como una molestia y, a veces, incluso una amenaza para la seguridad. A su vez, los comerciantes los consideran competidores desleales. Asimismo, suelen ser objeto de acoso y desalojados periódicamente de las zonas públicas, lo que genera no solo

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pérdida de los ingresos diarios necesarios para existir sino también el daño del capital (mercancías) que se pone en alto riesgo y que pueden, incluso, ser robadas o confiscd as18. Esto aunado a la carencia de un marco jurídico que proteja indiscutiblemente sus derechos laborales y garantice su acceso al sistema, y que considere, entre otros, las jornada laboral (los trabajadores ambulantes inician su trabajo a altas horas de la madrugada las que se extienden, a veces, a más de 16 horas); las condiciones de seguridad y salud en el trabajo (estos trabajadores se mantienen en pie la mayor parte de la jornada realizando movimientos repetitivos; el acceso a la seguridad social (estos trabajadores no tienen acceso a la misma, y en caso de contingencias, se ven en la obligación de gastar el salario que perciben dependiente de la venta diaria restando la capacidad para el sustento familiar. La situación descrita muestra el reducido reconocimiento del rol que cumplen los trabajadores de la venta ambulante en el país ya que estos, sin duda, son parte de una cadena de distribución de bienes y servicios, teniendo proveedores y consumidos de diversa escala, e implicando la generación de gran número de empleo indirecto. 4.1. Evolución del marco normativo Respecto al grupo ocupacional de los trabajadores de la venta ambulante, si bien el marco normativo que los acompaña se encuentra constituido casi exclusivamente por dispositivos locales (emitidos por las Municipalidades Distritales), no encontrándose una norma dictada por el gobierno central que se ocupe de regular toda la actividad en general de este colectivo; debe tomarse en cuenta que el ejercicio de esta labor se encuentra amparada en el artículo 2 de la Constitución Política del Estado, el que señala que toda persona tiene derecho a trabajar libremente con sujeción a ley, a la par que el artículo 23, segundo párrafo, de la misma Carta Magna, que refiere que el Estado promueve condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo. 4.1.1. Ordenanza Nº 002-1985-MLM (17/04/1985) El 17 de abril de 1985, se dio la Ordenanza Nº 002-1985-MLM – Ordenanza Reglamentaria del Comercio Ambulatorio en Lima Metropolitana, constituyéndose en el primer dispositivo nacional en tratar aspectos relacionados con los trabajadores de la venta ambulante. Se inicia precisando que esta Ordenanza se aplicará a las actividades del comercio ambulatorio en Lima Metropolitana, correspondiendo a las Municipalidades Distritales ejercer en su jurisdicción la función de control del comercio ambulatorio a través de sus órganos competentes (artículo 1). También se expresa que las Municipalidades coordinarán la 18 Vid., Oficina International del Trabajo, “La situación de los trabajadores de la economía informal en el Cono Sur y el Área Andina”, 2004. Disponible en: http://www.oit.org.pe/WDMS/bib/publ/doctrab/dt_179.pdf (Consultado el 2 de setiembre de 2012).

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aplicación de la Ordenanza, tanto con sus respectivas Comisiones Técnicas Mixtas, como con los representantes de las Organizaciones de base de los comerciales ambulantes (artículo 2); con lo cual se reconoce a este sector el poder agruparse e instituirse sindicalmente. La Ordenanza señala las siguientes definiciones (artículo 3): • Comercio ambulatorio: La actividad económica que se desarrolla en Campos Feriales o áreas reguladas de la vía pública directa y en pequeña escala productos preparados, industrializados y/o naturales. • Vendedor ambulante: El trabajador cuyo capital no exceda de 2 Unidades Impositivas Tributarias (UIT) anuales, y que careciendo de vínculo laboral con su o sus proveedores, ejerce individualmente el comercio ambulatorio en forma directa y a pequeña escala.dddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddd • Zonas autorizadas para el comercio ambulatorio: Lugares cerrados o abiertos autorizados expresamente por las Municipalidades con carácter temporal, para ejercer el comercio ambulatorio. Pueden ser de dos tipos: a) Campos feriales (terrenos o zonas especialmente acondicionadas por las Municipalidades para el ejercicio de la venta ambulatoria; deberán contar con los servicios públicos indispensables para su buen funcionamiento), y b) Áreas reguladas (zonas de la vía pública en las que las respectivas Municipalidades han autorizado el ejercicio del comercio ambulatorio). • Zona rígida: Áreas de la ciudad en las cuales, por razones de ordenamiento urbano, las Municipalidades no autorizan la venta ambulatoria. • Zonas descentralizadas de comercio ambulatorio: Áreas de la ciudad expresamente habilitadas y promovidas en coordinación entre la Municipalidad de Lima Metropolitana y las Municipalidades Distritales, a fin de mejorar el abastecimiento de la ciudad, reorientar el comercio ambulatorio y descongestionar zonas de alta concentración comercial. • Comisión técnica de comercio ambulatorio: El organismo consultivo permanente de participación de los trabajadores ambulantes organizados ante su respectiva Municipalidad. Está conformada por las autoridades Municipales y representantes de las organizaciones de ambulantes; teniendo por objeto lograr, con la participación democrática de los vendedores ambulantes, la búsqueda de alternativas conjuntas a los problemas del comercio ambulatorio en que las Municipalidades tengan injerencia. • Fondo municipal de asistencia al ambulante: Es fondo especialmente constituido por cada Municipalidad a fin de prestar asistencia social al trabajador ambulante y desarrollar proyectos productivos o comerciales de promoción y reorientación del comercio ambulatorio.

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• Organización de base: Agrupación de trabajadores ambulantes constituidos en asociación, sindicato, cooperativa o cualquier otra modalidad permitida por ley con funcionamiento regular ordinario. También se refiere a la necesidad de que el trabajador de la venta ambulante tenga licencia o autorización municipal para ejercer sus labores regularmente, la misma que será otorgada por la Municipalidad donde las hace efectivas (artículo 4). Esta licencia o autorización se otorga o renueva a los trabajadores que cumplan con los requisitos que señala la Ordenanza, sirviéndoles como documento de identificación para el ejercicio del comercio ambulatorio en la jurisdicción de la Municipalidad que expide la licencia y exclusivamente en la zona que se le autoriza (artículo 5). La referida licencia (denominada “Licencia Municipal de Trabajador Ambulante”) es de carácter personal e intransferible, de vigencia anual y contiene los siguientes datos: fotografía, nombre y edad, domicilio, zona de trabajo (jirón o calle, número de cuadra o campo ferial), giro, documento de identidad, nombre de la organización de ambulantes a la que pertenece y carnet sanitario (artículo 6). Como requisitos para que se conceda una autorización, se detalla: a) la presentación de una declaración, según formato que proporcionará cada Municipalidad, que acredite reunir los requisitos establecidos en esta Ordenanza, la que se obligan a cumplir en su integridad los trabajadores respectivos, b) presentación de documentos de identificación personal, c) certificado domiciliario, d) recibo de pago por derecho de autorización, y e) 3 fotografías tamaño carnet (artículo 7). En caso de haberse otorgado la autorización o licencia, ésta no se renovará o anulará, al comprobarse: a) la condición de empleador de otros vendedores ambulantes, b) relación laboral con el proveedor (sea vendedor o empleado de otra persona natural o jurídica), c) la condición de mayorista o vendedor al por mayor, d) tener un capital mayor del límite fijado en el artículo 3 inciso b de este Reglamento (2 UIT anuales), e) la condición de propietario o conductor de otro comercio, o industria establecida, f) el uso o conducción de más de un puesto de venta ambulatoria, g) la adquisición o comercialización de mercadería robada, adulterada, falsificada o que atente contra la propiedad intelectual, la industria nacional, la salud, la moral y las buenas costumbres, h) la utilización de la licencia por personas que no sean el titular, i) el traspaso, venta o alquiler del carnet o puesto de trabajo, y j) la venta ambulatoria en zonas rígidas (artículo 8). Dentro de las obligaciones a ser cumplidas por el trabajador de la venta ambulante, se tiene el abonar a la Municipalidad donde ejercen su comercio, los montos por concepto de licencia o autorización municipal y por concepto de sisa o uso del espacio urbano que ocupa (artículo 10). Además, debe tener en cuenta que la venta ambulatoria sólo se realizará en zonas permitidas por la autoridad municipal correspondiente (artículo 12). Otras reglas y prescripciones que debe seguir el trabajador, según el tipo de productos o

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mercadería que expenda (artículos 19 al 24), son: • Vendedores ambulantes de carnes, aves, productos marinos y comida preparada: Sólo podrán ejercer su actividad en las zonas que específicamente señala la Municipalidad. Asimismo, deben cuidar el aseo de su persona, vestir mandil o uniforme, exhibir en forma visible (sobre el uniforme) su carnet de sanidad, realizar su actividad comercial bajo las normas de higiene y sanidad vigentes. La autoridad municipal controlará la calidad, higiene y buen estado de los productos que se expenden, estando los ambulantes obligados a proporcionar las muestras y documentos que se les requieran para su análisis. • Vendedores ambulantes de productos agrícolas en estado natural (hortalizas, tubérculos, granos, frutas): Deberán acreditar la calidad y conservación de los productos que expenden y portar en forma visible su respectivo carnet de sanidad. • Vendedores ambulantes de ropa usada: Deberán acreditar el origen y buenas condiciones higiénicas de su mercadería, con el documento correspondiente. En general todo vendedor de artículos usados deberá acreditar el origen de su mercadería con documentos probatorios.gggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggggg • Vendedores ambulantes de casset y equipos musicales: Deberán utilizar de preferencia audífonos y/o propalar su mercadería a un volumen que no afecte las demás actividades del lugar. El último punto a destacar, es el relativo al régimen administrativo y disciplinario. El control del comercio ambulatorio es otorgado a cada Municipalidad en el ámbito de su jurisdicción, quien lo ejercerá a través de sus órganos de gobierno y administración especializados (artículo 31). A efectos de facilitar el control, cada vendedor ambulante está obligado a exhibir en forma visible sobre su indumentaria el respectivo carnet de autorización municipal y a identificar su mostrador y/o mueble de venta con su número de licencia en forma visible en la parte delantera del mismo (artículo 34). En cuanto a las sanciones (artículo 39 y ss.), se prevé que el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones de la Ordenanza, dará lugar a una multa equivalente a un jornal diario (de ser la primera vez), el triple de este monto (la segunda vez) y la anulación de la licencia (la tercera vez). 4.1.2. Ordenanza Nº 062 de la Municipalidad de Lima Metropolitana (18/08/1994) El 18 de agosto de 1994, se publicó la Ordenanza Nº 062 – Reglamento de la Administración del Centro Histórico de Lima, en cuyo capítulo III alude al comercio en la vía pública ejercido en esta zona; propugnándose que el mismo debe ser erradicado progresivamente, reubicándolo fuera del Centro Histórico de Lima (artículo 137). Se considera área rígida para el comercio en la vía pública, a la zona A, que comprende

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los ambientes urbano - monumentales, las plazas, plazuelas y parques de todo el ámbito del Centro Histórico; sin embargo, la dirección de recuperación de esta área, podrá exceptuar temporalmente de esta prohibición, siempre y cuando el estudio técnico correspondiente lo recomiende, bajo responsabilidad, únicamente a los comerciantes en vía pública de los giros de comercio que refuerzan la función cultural y turística que tiene el Centro Histórico, tales como vendedores de monedas antiguas, estampillas, artículos religiosos, artesanía artística, libros, etc. Dichos comerciantes sólo pueden ser autorizados en áreas previamente determinadas por la Municipalidad de Lima y con el mobiliario, vestimenta y en el lugar y horario que ésta defina para cada actividad (artículos 138 y 139). Además, se consideran áreas rígidas no sujetas a ningún tipo de excepción para ejercer el comercio en la vía pública, al perímetro de los hospitales, instituciones financieras, centros educativos y edificios públicos, museos e inmuebles declarados monumentos históricos ubicados en el ámbito del Centro Histórico de Lima (artículo 140). Es considerada área restringida para el comercio en la vía pública, a la zona B; siendo que las autorizaciones para ejercer el comercio en esta área están sujetas a condiciones de localización, días y horarios de uso, obligaciones y condiciones para ejercer la actividad, y empadronamiento y tributación (artículo 141). Por otro lado, en todo el Centro Histórico de Lima queda prohibido el uso de altoparlantes y la emisión de todo tipo de ruidos que altere la tranquilidad pública, o contravenga las disposiciones específicas existentes sobre el particular. Asimismo, en esta área no se otorga autorización a los comerciantes en vía pública de comidas preparadas, ni se autoriza el uso de elementos fijos para desarrollar su actividad (artículos 142 al 144). Finalmente, se precisa que los comerciantes en vías públicas, para el ejercicio temporal de su actividad en el Centro Histórico de Lima, están afectos al pago individual por el uso del espacio público, en una escala proporcional a la actividad y situación del espacio autorizado para ser ocupado, lo que no los exceptúa de las obligaciones tributarias que afectan a la actividad que realizan. Los pagos descritos, deben destinarse preferentemente a financiar los proyectos de ubicación definitiva o reubicación de dichos comerciantes. Además, los agrupamientos de comerciantes ubicados en vías públicas, que voluntariamente decidan acogerse a los proyectos de reubicación que la Municipalidad desarrolle o gestione, quedan temporalmente exonerados de pagos por la utilización de sus nuevas ubicaciones, pudiendo también acogerse a las exoneraciones tributarias especiales y transitorias que la misma entidad estatal pueda gestionar para ellos (artículos 145 al 147). 4.1.3. Ordenanza Nº 246 de la Municipalidad de Rímac (17/05/2011) El 17 de mayo del 2011, se publicó la Ordenanza Nº 246 – Ordenanza que Regula el Co-

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mercio Ambulatorio en la Vía Pública del Distrito del Rímac, dispositivo que regula los procedimientos, políticas y lineamientos para llevar a cabo el ordenamiento gradual del comercio ambulatorio dentro de la jurisdicción del Rímac; ordenamiento que comprende las acciones que ejecutará la Municipalidad Distrital con el apoyo de las Instituciones Públicas y Privadas, cuyas funciones o actividades tengan relación con la recuperación del distrito (artículo 1). Las acciones cuya realización se propugna dentro del ordenamiento progresivo del comercio ambulatorio son: a) Desplazamiento fuera de la zona de ordenamiento urbano de los comerciantes ambulantes y/o informales no autorizados por la Municipalidad Distrital del Rímac, b) Uso obligatorio de módulos de los trabajadores ambulantes autorizados, c) Los comerciantes ambulantes y/o informales se reubicarán en inmuebles, locales o terrenos autofinanciados, con orientación y apoyo técnico de la Municipalidad, d) Ejecución de obras de recuperación, restauración, rehabilitación, preservación y/o conservación, según el caso, e) Brindar apoyo y asesoría para que los trabajadores ambulantes abandonen la vía pública, se establezcan en locales y continúen desarrollando su actividad comercial, f) Proponer incentivos y facilidades así como establecer acciones de promoción empresarial que contribuyan con el progreso y desarrollo de los trabajadores ambulantes, g) Fortalecer capacidades y promover procesos para la formalización y optar por proyectos formales y definitivos. Esta Ordenanza señala las siguientes definiciones (artículo 4): • Comercio ambulatorio: Es una actividad económica que se desarrolla en zonas reguladas de la vía pública, cuya comercialización y/o servicios se realiza en forma directa y en mínima escala respecto a productos preparados, industrializados y/o naturales. • Trabajador ambulante: Es la persona natural que careciendo de vínculo laboral son sus proveedores, ejerce el comercio ambulatorio, presta servicios a los consumidores en forma directa y en mínima escala. • Zonas autorizadas para el comercio ambulatorio: Las zonas para ejercer el comercio ambulatorio son de dos tipos: a) Áreas reguladas: Espacios de la vía pública donde se permite el ejercicio de comercio ambulatorio en forma temporal, y b) Campos feriales: Terrenos o zonas de uso o de dominio público autorizados por la Municipalidad para el ejercicio de la venta ambulatoria en forma temporal, debiendo contar los mismos con los servicios básicos y públicos indispensables para su funcionamiento. • Zonas rígidas: Son aquellas áreas del distrito en las que por razones de desarrollo urbano, transporte, promoción del turismo, defensa ecológica, zonas reservadas de seguridad, se encuentra terminantemente prohibido el ejercicio del comercio ambulatorio, en cualquier forma y modalidad; incluyéndose también las zonas reguladas por la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

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• Área de uso público: Zona destinada a uso público, cuyo aspecto técnico de infraestructura urbana y habitacional puede excepcionalmente permitir la instalación de módulos sin obstaculizar el tránsito vehicular y peatonal, ni afectar la estética ni el ornato de la ciudad. • Módulo de venta o de prestación de servicios: Es el bien mueble movible y/o rodante implementado para la venta de productos o para la prestación de un servicio, con dimensiones y características reglamentadas por la Municipalidad Distrital ubicado en la vía pública. • Autorización Provisional de ocupación de la vía pública para fines comerciales o de servicios: Documento de carácter temporal (un año de vigencia) que otorga la Municipalidad para ocupar un espacio físico de la vía pública para permitir el desarrollo de actividades económicas de los vendedores o prestadores de servicios. • Ubicación asignada: Único lugar en que los trabajadores ambulantes o prestadores de servicios pueden realizar, en forma temporal y en tanto se encuentre vigente su autorización sus actividades comerciales o de servicios. Los giros y/o actividades económicas que por su naturaleza peculiar son tratadas en esta Ordenanza son: venta de golosinas, venta de confitería, venta de emolientes, quinua, maca soya y bebidas tradicionales sin alcohol, expendio de diarios, revistas, billetes de lotería y golosinas, lustrado de calzado, venta de potajes tradicionales, venta de dulces tradicionales, venta de frutas, venta de jugo de frutas, servicio de duplicado de llaves, servicio de arreglo de relojes, venta de pasamanería, y venta de ropa (artículo 5). Cabe resaltar que se regula lo referido a las autorizaciones con las que deben contar los trabajadores ambulantes, la cual es otorgada por la Municipalidad, con carácter temporal y/o renovable al año, y sirve como documento identificatorio para el ejercicio del comercio ambulatorio en la jurisdicción del Distrito del Rímac y específicamente en la ubicación que se autorice al trabajador (artículo 11). Esta autorización es personal e intransferible, tendrá una duración de un año, que se computará desde el 1 de enero al 31 de diciembre. Se extenderá la misma a través de una Resolución de la Gerencia de Desarrollo Económico Local de la Municipalidad Distrital del Rímac (artículo 12). Finalmente, entre los requisitos para el trámite de la autorización, se señalan: solicitud dirigida al alcalde, copia simple del Documento Nacional de Identidad, 2 fotografías a color (tamaño pasaporte), acreditar con documento indubitable que la actividad comercial desarrollada constituye la única fuente de ingresos personal y familiar, copia del carné de sanidad vigente, certificado de manipulación de alimentos (de acuerdo al giro), croquis de ubicación, constancia de asistencia a charlas de capacitación realizadas por la Gerencia de Desarrollo Económico Local, pago de la tasa correspondiente y pago mensual del arbitrio de recolección de residuos sólidos (artículo 14). 4.2. Elementos positivos del marco normativo actual

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En el año 1985, mediante la aprobación de la Ordenanza No. 002-1985-MLM sobre el Comercio Ambulatorio en Lima Metropolitana se reconoce, por primera vez, el comercio ambulatorio como actividad económica de la vía pública directa y en pequeña escaña, y se reconoce al vendedor ambulante como trabajador cuyo capital no exceda de 2 unidades impositivas tributarias (UIT) anuales, y que careciendo de vínculo laboral con su proveedor, ejerce individualmente el comercio ambulatorio en forma directa y a pequeña escala. Asimismo, mediante la misma Ordenanza se establece que el control del comercio ambulatorio será ejercido por cada Municipalidad en el ámbito de su jurisdicción, y que el control será realizado de manera conjunta y coordinada, los órganos de la Administración Municipal a nivel Distrital. La Comisión Técnica Mixta de Comercio Ambulatorio y los órganos de base y organizaciones de ambulantes de cada zona autorizada, entre otros. La instauración legal de este mecanismo permanente de participación social permitirá que los trabajadores, en el marco del diálogo social, puedan presentar sus propuestas y participar en el diseño e implementación de políticas y normas en la materia junto al gobierno local. Vale la pena resaltar la creación del Fondo Municipal de Asistencia del Trabajador Ambulante (FOMA) como un organismo descentralizado orientado al desarrollo de proyectos de carácter comercial, productivo de asistencia social y salud al trabajador ambulante; el mismo que se constituirá con el 50% de los importes que los trabajadores ambulantes abonen a la Municipalidad, con lo que se viabilizará el acceso de estos trabajadores a un sistema crediticio. 4.3. Elementos negativos del marco normativo actual Al presente no existen normas de alcance nacional que regulen de manera general, uniforme y con enfoque de derecho la actividad de este colectivo laboral. Solo existen escasos dispositivos dictados por el gobierno local en la forma de ordenanzas municipales las cuales se circunscriben a sus límites territoriales y difieren en el tratamiento brindado, llevando la peor parte los trabajadores ambulantes que se encuentran en las ciudades de provincia, los que se encuentran invisibles ante el sistema. La más importante, pero no por ello la mejor, ordenanza que desarrolla el tema del comercio ambulatorio es la Ordenanza No. 002 de Lima Metropolitana. Esta norma reconoce explícitamente que el vendedor ambulante es un trabajador, sin embargo, no reconoce los derechos que este trabajador debería tener en este contexto, limitándose solo a deberes como el abonar a la Municipalidad donde ejercen su comercio los “derechos” por concepto de Licencia o Autorización Municipal o concepto de sisa o uso del espacio urbano que ocupa. Más allá de esto, han pasado casi 27 años desde su adopción, y la misma no ha sido, oficialmente, actualizada en función de los cambios y avances que ha protagonizado Perú en los últimos tiempos.

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Si bien, el control del comercio ambulatorio es ejercido por las Municipalidades de cada jurisdicción, es de considerar que las mismas en su vínculo con los trabajadores ambulantes, solo han limitado sus funciones en cuanto al cobro de tarifas por los conceptos arriba mencionados, sin embargo, no proporcionan ningún servicio que redunde en el beneficios del trabajador. Esto sin contar las expulsiones de las zonas populares con todo lo que conlleva e irregularidades tales como sobornos, apropiación de mercancía, entre otros maltratos. El Fondo Municipal de Apoyo al Ambulante (FOMA) intentó canalizar recursos que permitiesen financiar un programa de promoción para la formalización del ambulante, y un programa asistencial. Sin embargo, con el tiempo la institución desapareció debido a la incapacidad y precariedad en la administración de los fondos y la desconfianza de los trabajadores los que decidieron no seguir aportando a un fondo del que no veían beneficios según sus expectativas.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES TRABAJADORES DEL EMPLEO INFORMAL 1. El empleo informal es el trabajo que no está registrado y que, dado esto, no cuenta con los derechos laborales básicos. Agrupa al trabajador independiente no calificado, al trabajador asalariado (de unidades económicas no formales y aquel que no figura en planillas), al trabajador familiar y al trabajador del hogar. Tradicionalmente, se caracteriza por la falta de protección social y la menor estabilidad que la proporcionada por los empleos formales. 2. En Perú, la fuerza laboral se concentra en un porcentaje cercano de 80% en el empleo informal, en contraste al escaso 20% de empleo formal. Además, el mayor índice de empleo informal recae en la categoría de trabajador independiente no calificado con un 37.7%. En cuanto al ámbito, se tiene que en el 2010, la PEA con empleo informal en Lima era de 23.8%, en contraste con provincia en la que recae el 76.2%. Por otro lado, solo el 13.5% tiene un sistema de pensiones y apenas la mitad (52.5%) está afiliado a un sistema de salud, siendo el SIS (41%) el más significativo. 3. Si bien es común el uso del término de “trabajador independiente”, en Perú se alude al término del “trabajador autoempleado”. De acuerdo a las organizaciones de trabajadores, es preferible emplear este término debido a la dimensión social y política, ya que el fin es la inclusión social. 4. Una causa de las causas de la extensión del empleo informal en el Perú se relaciona, por un lado, con la existencia o ausencia de las normas, los derechos que consideran y sus carencias; y por el otro, el cumplimiento, o la falta de cumplimiento, de las mismas respecto de las relaciones laborales. Así, si bien, el trabajador informal es titular de algunos derechos laborales, son escasos los casos en los que estos derechos son efectivos. 5. Una característica común de los trabajadores y las trabajadoras con empleo informal es la carencia de un marco normativo adecuado que regule, desde un enfoque de

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

derechos, su condición jurídica de trabajador o trabajadora. En efecto, siendo que los trabajadores/as informales no son comprendidos en el régimen general de la actividad privada, la protección, sus derechos y sus beneficios de estos están contemplados, aunque de forma defectuosa y no basta, en los regímenes especiales. 6. En este marco, se torna esencial que los Proyectos de Ley de la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT-Perú)1 que agrupa a las diversas organizaciones del empleo informal puedan tener acogida. Mediante estas iniciativas legislativas se podría lograr el reconocimiento de esenciales derechos como el de la seguridad social y además, el fomento y promoción de la formalización del colectivo, a fin de conseguir mejores condiciones laborales, acceder a créditos e incrementar sus precarios. 7. De los grupos ocupacionales abordados se tiene que, por un lado, tantos los trabajadores del hogar como los trabajadores del estiba tienen un desarrollado marco normativo nacional que los reconoce como trabajadores en vínculo laboral con un empleador, en caso de los primeros, o con múltiples empleadores, en caso de los segundos. Además, tienen conquistados importantes derechos como la seguridad social. Por otro lado, los trabajadores del reciclaje y los trabajadores de la venta ambulante, tienen un escaso marco normativo, que si bien los declara como trabajadores, este reconocimiento no se manifiesta en derechos laborales. Además sus normas son según las jurisdicciones municipales teniendo trato diferenciado según los criterios de la Municipalidad en la que se encuentren. TRABAJADORES DEL HOGAR 8. Es esencial el compromiso estatal y de la sociedad por fomentar el respecto y reconocer la contribución al desarrollo que realizan los trabajadores y las trabajadoras del hogar, desterrando cualquier tipo de maltrato o atentado contra su dignidad, incluido prácticas discriminatorias. 9. Se han dado importantes avances en el marco normativo aplicable a los trabajadores del hogar, dotándolos progresivamente de más y mejores derechos y beneficios; sin embargo, este avance resulta aun insuficiente ya que, desde el Estado, aún no se cuentan con las herramientas necesarias para que se respete, incluyendo un sistema de inspección laboral especial y sanciones eficaces en caso de incumplimiento de la norma. 10. Es limitada la información con la que cuentan los trabajadores del hogar lo que ocasiona que estos desconozcan las normas que los favorecen y los mecanismos legales que tienen a su alcance para reclamar su cumplimiento. Por lo mismo, es necesario que fortalezcan sus capacidades a fin de tener adecuada información y mejores herramientas para defender sus derechos, se constituyan en organizaciones sindicales e 01 Vid., Central Unitaria de Trabajadores del Perú – CUT Perú (Consultado el 3 de octubre de 2012). http://www.cutperu. org.pe/

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

ingresen en el registro oficial. 11. Existen diferencias en el tratamiento de los derechos reconocidos a los trabajadores del hogar en comparación con otros grupos de trabajadores de la actividad privada, lo que revela una prioridad normativa que debe ser asumida con responsabilidad. Esto se observa en asuntos como la jornada laboral (que se precise que debe ser continua) y las vacaciones (que sean de 30 días). 12. A fin de mejorar el tratamiento de los trabajadores del hogar, es una prioridad la ratificación por Perú del Convenio 189 OIT: “Convenio sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos”; instrumento internacional que establece la obligatoriedad de igualdad de trato entre los trabajadores domésticos y los trabajadores en general, en relación a las horas de trabajo, la compensación de las horas extraordinarias, los períodos de descanso y las vacaciones. Además de otros temas como el salario mínimo, derechos colectivos, alimentación y alojamiento. 13. En este contexto, cabe destacar la labor que viene realizando el Sindicato Nacional de Trabajadores y Trabajadoras del Hogar del Perú (SINTRAHOGARP), el que recientemente volvió a exigir al gobierno la ratificación, durante la Audiencia Pública desarrollada el pasado 16 de octubre, en el marco de las actividades por el cumplimiento de 6 años de existencia de esta organización sindical 2. TRABAJADORES ESTIBADORES 14. El trabajador estibador goza de multi empleadores, no cuenta con un contrato de trabajo, ni protección social. A su vez el trabajador estibador está relacionado con la administración del Gobierno Local. Los mercados son de propiedad municipal aunque concesionada a empresas privadas que no recalan en la necesidad y obligación de establecer una relación contractual con el trabajador. 15. Resulta de suma importancia la implementación de la Ley Nº 25047 y su Reglamento, por lo mismo, es necesidad de los trabajadores estibadores generar acuerdos con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a fin de constituir una Mesa de Trabajo de Trabajo Multisectorial con el objetivo de coadyuvar esfuerzos en la materia. 16. Asimismo, es necesaria la implementación del “Registro de Información de los Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales” (previsto en el Reglamento). El objetivo trazado es que no sólo sea un registro de información, sino también una planilla de pagos, para lo cual deberá establecerse un adecuado procedimiento de llenado de registro y la determinación de la competencia del órgano que será el encargado de velar y supervisar en el sistema el cumplimiento de la normativa socio-laboral.

02 Vid., Sindicato Nacional de Trabajadores y Trabajadoras del Hogar del Perú (SINTRAHOGARP). Disponible en http:// www.sintrahogarp.pe/ (Consultado el 3 de octubre de 2012).

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

17. Es tarea pendiente que los trabajadores estibadores accedan a la seguridad social. Así, es necesario que se fortalezca el Grupo de Trabajo Multisectorial que se ha instalado con este fin en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo junto a otros órganos estatales como son la SUNAT, EsSalud, Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la ONP. 18. Otro punto en la agenda de este sector son las acciones destinadas a lograr minimizar el impacto social que pudiera generar el proceso del traslado de la actividad comercial del Mercado Mayorista 1 hacia el Gran Mercado Mayorista de Lima, así como promover la reconversión y la capacitación de los trabajadores estibadores para mejorar sus servicios, traslado, recepción y transporte en el futuro mercado de Santa Anita. 19. Sin duda, la Federación de Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales del Perú (FETTRAMAP) ha sido un acto clave y partícipe indiscutible en la evolución del marco normativo en beneficio de este sector laboral en el Perú. En este contexto, es de máximo interés para esta Federación seguir manteniendo ese reconocimiento pero no solo a nivel sindical sino que trascienda a las instituciones estatales y organizaciones de la sociedad civil. Ejemplo de esto, fue la presentación del libro “Punche Perú”, en el marco de la Feria Gastronómica Mistura, descrito como un reportaje periodístico, histórico y etnográfico de los estibadores manuales en Perú, con lo que se busca reivindicar la dura labor que realizan 3. TRABAJADORES RECICLADORES 20. Dentro de los trabajadores informales, el grupo ocupacional de los recicladores es uno de los que mayores deficiencias presenta, en el reconocimiento de derechos esenciales y acceso al sistema nacional. Así, la escasa regulación que los favorece, lo hace en tanto personas y no dada su calidad de trabajadores. Si bien destacan las medidas de protección y seguridad a fin de asegurar condiciones mínimas para su actividad, ello se hace más desde una lógica enmarcada en políticas de salud y protección del medio ambiente, que de una lógica laboral. 21. Es prioritario que se reconozca, en términos efecticos y prácticos, a los recicladores en tanto trabajadores y se les asigne los derechos y beneficios laborales acorde con su calidad laboral que aún no han sido considerados, y frente a los derechos ya conquistados como el acceso al Seguro Universal de Salud, es necesario se reoriente el mismo y se regule e implemente el acceso de estos trabajadores a la Seguridad Social en Salud y al Régimen de Pensiones. 22. Resulta esencial conocer la legislación existente entre los trabajadores recicladores, así como, difundirla y propugnar su cumplimento entre los actores claves, incluido representantes gubernamentales, puesto que muchos no tienen conocimiento del marco normativo, que aunque escaso, asiste a este colectivo laboral. 03 Vid., Federación de Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales del Perú (FETTRAMAP), Punche Perú, Lima: Instituto Sindical de Cooperación al Desarrollo (ISCOD), 2010.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

23. Por otro lado, las condiciones higiénico-sanitarias de este sector de trabajadores evidencian una grave precariedad de las condiciones de trabajo al estar en constante contacto con diversos materiales. Por lo mismo, es necesario abordar con especial ahínco el ámbito de la prevención de enfermedades considerando para ello el empleo de los equipos de protección personal de carácter obligatorio. 24. Es de resaltar los esfuerzos de parte de los movimientos de trabajadores que organizados, ya sea en la forma de sindicatos, de federaciones o de redes, vienen trabajando los diversos temas prioritarios y generando sinergias con los gobiernos locales a fin resolver los asuntos pendientes, entre los que se encuentra la estandarización en el tratamiento con las municipalidades. 25. En este marco, especial importancia adquiere la Federación Nacional de Recicladores del Perú (FENAREP), organización que lidera el movimiento de trabajadores recicladores en el Perú y que viene no solamente fortaleciendo sus capacidades técnicas, sino también viene desarrollando un conjunto de iniciativas que redundarán en la mejor protección de derechos 4. TRABAJADORES DE LA VENTA AMBULANTE 26. Es importante que las personas que componen este colectivo laboral sean consideradas, en la práctica, como trabajadores y trabajadoras de la venta ambulante. Por lo mismo, un marco jurídico que los acompaña no solo debe considerar los aspectos concernientes al comercio ambulatorio, sino además, los aspectos referidos a los derechos que les deben ser reconocidos como por ejemplo, el acceso al sistema de seguridad social en salud y pensiones. 27. Es una necesidad actualizar la Ordenanza de Lima Metropolitana 005. Por lo mismo, actualmente se viene discutiendo la “Propuesta de Ordenanza Metropolitana que Reglamenta el Comercio en los Espacios Públicos en Lima Metropolitana”. Esta iniciativa se basa en el marco institucional existente, lo que posibilitará su oportuna adecuación por parte de otras municipalidades generando así la uniformidad y homogeneidad en el trato dado al trabajador del sector. 28. Además, la ordenanza incluye importantes innovaciones como: a. La implementación del diálogo social desde el enfoque tripartito a través de la creación de la Comisión Técnica Mixta Tripartita (CTMT), compuesta por los trabajadores, los vecinos y las autoridades municipales; b. La inclusión del enfoque de derechos humanos y empleo decente; y el reconocimiento del trabajador como tal y el respeto a su mercadería la cual no podrá ser retenida y/o internada; 04 Vid., Federación Nacional de Recicladores del Perú (FENAREP). Disponible en http://www.fenarep.org.pe/ (Consultado el 3 de octubre de 2012).

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

c. La orientación, por parte de la Municipalidad, al acceso al sistema integral de salud (SIS) para que los trabajadores de la venta ambulante accedan a la seguridad social; d. La promoción del fortalecimiento organizacional y asociativo de los trabajadores para el proceso de formalización, ya que, según la propuesta, para entrar en el sistema, los trabajadores deberán pertenecer a una organización y contar con un proyecto de formalización y desarrollo; y a su vez, la organización canalizará los aportes de los trabajadores para su incorporación a programas de protección social; e. La facilitación de la formalización del comercio ambulatorio con criterios homogéneos y de simplificación administrativa, incluido el silencio administrativo positivo (es decir, el solicitante quedará autorizado en el caso de haber solicitado la autorización municipal y la autoridad municipal no se pronunciara al respecto); f. La creación del Programa Municipal de Formalización y Modernización (PROMUFOM); entre otros. 29. Cabe decir que, los trabajadores de la venta ambulante están contribuyendo y participando activamente en el diseño de la propuesta descrita así como en otras. En este marco, merecen un reconocimiento la labor que vienen haciendo la Federación Departamental de Vendedores Ambulantes de Lima y Callao (FEDEVAL) y la Red de Mujeres Trabajadoras Autoempleadas; como lo demuestra el reciente “Conversatorio sobre la Nueva Ordenanza Municipal Metropolitana”, evento organizado por las organizaciones de trabajadores y la Municipalidad de Lima Metropolitana, contando con la participación de más de 300 trabajadoras y trabajadores del comercio ambulatorio.

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BIBLIOGRAGÍA

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