IPmonopolet #18

Page 1

IPmonopolet

Tidsskrift om international politik ipmonopolet.dk 18. udgave, februar 2013 pris 50,-

TEMA

KRISERNES TID Martin Marcussen A crisis, a crisis! My kingdom for a crisis Jørgen Bæk Simonsen Islam og liberale værdier: En krise i sig selv? Birthe Hansen Obamas sikkerhedspolitiske udfordringer Robert D. Kaplan Geography Strikes Back

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 1


Redaktion Chefredaktør Jon Ahlberg

Temaredaktør

Nicolai Bech Kofoed

Udbliksredaktør Julie Holte

Redaktion

Daniel Møller Ølgaard Didde Zander Edith Endsjø Jonathan Tybjerg Kári Gunnarsson Miriam Nawaz Sofie Koefoed Stine Iskov

Layout & web

Christian Daugaard Jacobsen

Illustration

Anne Sofie Nordlund

IPmonopolet

c/o Institut for Statskundskab (IfS) Øster Farimagsgade 5, 1353 København K

IPmonopolet udgives med støtte fra:

Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

www.ipmonopolet.dk

E-mail: redaktion@ipmonopolet.dk ISSN: 1903-5713 ISSN: 1903-5721 (online udgave)

IPmonopolet trykkes hos:

Grafisk - Københavns Universitet

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 2


Leder På kinesisk består ordet krise af to tegn; det ene betyder fare, det andet mulig­hed. Man skal naturligvis være påpasselig med at tillægge sådanne kuriositeter en dybere mening. Det kan være en historisk tilfældighed eller en sproglig teknikalitet. Ikke desto mindre bliver ordets dobbelttydighed ofte betonet i coach- og motivationslitteraturen, og amerikanske sværvægtere som John F. Kennedy, Condoleezza Rice og Al Gore har alle fremhævet betydningen af de to skrifttegn i centrale taler. Fælles for omtalen er, at dobbelt­ tydigheden som oftest knyttes tæt til nødvendigheden af menneskelig hand­ ling. Det synes med andre ord at være den menneskelige håndtering af en krise, der afgør, om den bliver domineret af farer eller åbner nye muligheder. Men hvilke forudsætninger har beslutningstagerne for at håndtere nutidens komplekse kriser? Spørgsmålet er aktuelt, fordi verden i disse år er udfordret af en række mega­ kriser, der i hidtil uset omfang er globale, sammenvævede og grænseoverskridende. Det giver ikke mening at betragte fattigdomskrisen i isolation fra den finan­sielle og økonomiske krise. Fedmekrisen i Vesten er forbundet til sult­ krisen i Afrika. Og når man ser på den globale klima- og ressourceknapheds­ krise, må man have potentielle sikkerhedskriser for øje. Parallelt med intensiveringen af de mange forbundne kriser i starten af det 21. århundrede er der fremvokset et sandt virvar af internationale institutioner, mellemstatslige aftaler og løsere transnationale netværk, der på lokalt, regionalt­eller globalt plan søger at adressere nogle af de udfordringer, der bl.a. fremkommer af kriserne. Krisehåndteringen er blevet institutionaliseret, og for mange af verdens crisis managers forekommer krisehåndteringen sikkert mere som business as usual end som en konstant undtagelsestilstand. Ikke desto mindre er krisehåndteringen konstant til revision, fordi det komplekse samspil mellem de mange forbundne kriser udfordrer etablerede dogmer og institutionelle settings. IPmonopolet sætter i denne udgivelse fokus håndteringen af de mange forbundne kriser. Vi stiller de store spørgsmål og beder landets førende eksperter­ om svar. Desuden dækker vi i Udblik en lang række aktuelle, internationale problemstillinger – fra geopolitik i Fjernøsten til en teltlejr på Vestbredden, fra udviklingspolitik i Tanzania til sikkerhedspolitik i USA, fra territorialudfordringer i Arktis til oppositionsbevægelser i Saudi Arabien. Rigtig god læselyst! Jon Ahlberg Chefredaktør

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 3


Tema: Krisernes tid 7: Indledning af Nicolai Bech Kofoed 8: “A crisis, a crisis! My kingdom for a crisis: Crisis management in Denmark” af Martin Marcussen 14: “Eurokrisen: Mellem politiske reformer og folkelige protester” af Sine Nørholm Just 16: “Islam og liberale værdier: En krise i sig selv?“ af Jørgen Bæk Simonsen 18: “Bolig- og ejendomsmarkedet: Krisens nationale og internationale arnested” af Jens Lunde 26: “Reform af FNs Sikkerhedsråd - permanente løsninger eller ’the low hanging fruit’?” af Emil Nørgaard

foto: gawker.com

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 4


foto: ap photo/ haraz n. ghanbari

Udblik 31: Indledning af Julie Holte 32: “Geopgrahy Strikes Back” af Robert D. Kaplan 34: “Obamas sikkerhedspolitiske udfordringer” af Birthe Hansen 36: “Mød den saudiske opposition” af Tore Hamming 40: “Guldbryllup: Udviklingssamarbejdet mellem Danmark og Tanzania runder 50 år” af Johnny Flentø 42: “Den Bløde Magts Port” af Joakim Lillie Garsét 44: “Åbent Arktis udfordrer Rigsfællesskabet” af Kári Gunnarsson og Johan Moe Fejerskov 46: “Refugees United: Et nødvendigt værktøj” af Nicolai Bech Kofoed

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 5


TEMA

foto: michael fleshman/flickr

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 6


Tema: Krisernes tid Vi er midt i en krise. Igen. EU er i krise. USA er på afgrundens rand. Det hele startede med finanskrisen. De seneste 10 år har vi desuden haft klimakrisen, Muhammedkrisen og terrorkrisen. For slet ikke at tale om tsunamien i Asien, jordskælvet i Chile, svineinfluenzaen, fugleinfluenzaen, Katrina, Sandy, Fukushima, Irakkrigen, Afghanistan, Syrien, Sudan, Congo og Mali. Plus den konstante hungersnød i Afrika. Man kunne fristes til at tro, at verden aldrig har været så ilde tilredt, som den er i øjeblikket. Pointen er, at det er lige omvendt: Verden har aldrig været bedre. Hvis vi kigger på menneskets historie, har indespærring, drab og tortur af oprører og politiske modstandere, som vi ser det i Syrien, fundet sted hver dag, altid, mange steder i verden. Tager vi udgangspunkt i Europa for 200 år siden, lurede der altid en krig om hjørnet, ofte med abnorme tabstal og dertilhørende mishandling og voldtægt af civile. Selv i fredstid var samfundet præget af frygt. Styreformen var som udgangspunkt diktatorisk. Nordkoreanske standarder for pressefrihed var reglen snarere end undtagelsen. Forsamlingsfrihed fandt primært sted i kirken. Den sociale mobilitet var ikkeeksisterende. Analfabetisme, tvangsægteskaber og børnevold var normen. Slaveriet levede i bedste velgående i USA, og kvinder blev stadig lynchet for hekseri. De, der overlevede den voldsomme børnedødelighed, døde af basale infektionssygdomme i en tidlig alder. Finanskrisen er utvivlsomt hård, og arbejdsløsheden er stor. Bashar al-Assad forvolder i sandhed forfærdelig skade på sin egen befolkning. Tsunamien i Sydøstasien fremstår som en af de værste naturkatastrofer i menneskets historie, og tabet af flere tusinde menneskeliv bør aldrig bagatelliseres. Ikke desto mindre har verden, særligt den vestlige, oplevet så mange store fremskridt, at vi har taget dem for givet. Over de seneste årtier har teknologi og globalisering tilmed løftet flere hundrede millioner kinesere, indere og brasilianere op i middelklassen. Digitale medier har faciliteret vidensdeling og forsamlingsfrihed på tværs af landegrænser i et bemærkelsesværdigt omfang. Menneskerettigheder og konventioner har lagt en ramme, som ingen af datidens krige og styreformer kunne leve op til. Kvinder og børns rettigheder, beskyttelse af minoriteter og religionsfrihed er værdier, der præger et stadigt større antal lande. Hvor lidt perfekt den nuværende verden end fremstår, har den aldrig været bedre. På trods af menneskehedens markante fremskridt, det historisk lave antal væbnede konflikter og demokratiets utrolige popularitet fokuserer vi dog konsekvent på kriser. Denne udgave af IPmonopolet omhandler dette paradoks. Derfor vender vi problemstillingen på hovedet og spørger: Har vi behov for kriser? Ifølge professor ved Københavns Universitet, Martin Marcussen, er svaret ja. Marcussens analyse angiver en række aktører, der i høj grad lever af kriser og ikke mindst krisebevidsthed i befolkningen. Med udgangspunkt i den pointe byder temasektionen i denne udgave på analyser af eurokrisen, finanskrisen, Muhammedkrisen og krisen i FN’s Sikkerhedsråd. Hvad er krisernes anatomi, og hvilken effekt har de på vores samfund? Rigtig god læselyst! Nicolai Bech Kofoed Temaredaktør

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 7


“A crisis, a crisis! My kingdom for a crisis!”: Crisis management in Denmark Af Martin Marcussen In spite of the fact that Denmark seems to have been less impacted by international crises than many of its European neighbors, the crisis themes have never been as prevalent in Danish public discourse, as they currently are. To understand this paradox, we need to understand how the real-life crisis and the perceived crisis may differ. This requires us to move beyond the classical sense of crisis management where a crisis is something, which needs to be terminated. Instead it is needed to redefine the concept of crisis and crisis management to understand how different actors can thrive from a crisis, and how crisis management is not necessarily about terminating the crisis but about administrating it.

Denmark: A crisis-free Kingdom?

Denmark is a peaceful and quiet country surrounded by peaceful and quiet neighbors and calm waters. If we are to believe the non-governmental organization Transparency International (TI), the country is governed by some of the most reliable and trustworthy politicians and effective and honest civil servants in the world. Its multi-party parliamentary democracy is stable and inclusive, based on consensus building, informed decisionmaking, broad involvement and institutionalized inclusion. Furthermore, the Danish news media are among the most serious and professional in the world based on high ethical standards, self-discipline and an obligation to provide public services. As if this was not enough, Denmark belongs to some of the wealthiest countries in the world. Its open economy is dynamic, innovative and internationally competitive; its welfare state is universal and it guarantees world-class education, free access to all sorts of health facilities, a sophisticated transport and communication infrastructure and an equal distribution of wealth. Crime rates are low on all accounts and the objective safety of Danish citizens is extremely high. The country is one of the environmentally most friendly on earth, with clean production structures in farming as well as in industry, and a high level of general consciousness about the necessity to act in environmentally sustainable ways on an everyday level. Overall, its population is one of the healthiest, best educated, homogenous and well-informed on the globe. Social cohesion is high, and so is the level of social capital. In addition, the country and its population are on a good footing with its neighbors and most other countries in the world. Its international brand and recognition is high almost everywhere. On all accounts, the Danes have never been as wealthy, healthy and safe as they are today. In nearby places, vigorous political, social, economic and environmental struggles are being fought. In Belgium, an on-going political struggle concerns the survival of the unitary state. For months, its civil servants ran the country, while the elected political elite was unable to form a government. In Greece and Spain, youth unemployment may be as high as 40 percent. In Italy, the Transparency International Corruption Index paints a picture of a corrupt political and administrative reality. And in Great Britain levels of multi-culturality causes great troubles with racism, while Eastern Europe and Russia face environmental degradation. All of these situations seem to be very far from the Danish reality. On most, if not all accounts, Denmark is comparatively

less ridden by crises than many nearby countries, and has fewer issues that may stir crises.

Two Worlds of Crisis

To understand this paradox of crisis management in a crisispoor context, such as the Danish, two worlds of crisis need to be introduced as frameworks. They differ on their respective definitions of the outcome and functions of crises, as well as the imperative of crisis management. In the first world, which I refer to as the “stability-as-routine” scenario, crisis-managers are essentially expected to cope with and eventually terminate the crisis. In the second world, which I will refer to as the “crisisas-routine” scenario, crisis-managers essentially attempt to establish a broader sense of crisis with a view to obtaining narrow political, social or economic objectives. 1. Stability-as-routine According to the “stability-as-routine” scenario, much everyday praxis in a public sector has to do with maintaining predictability (Figure 1). The kind of civil servants that graduate from our universities have been trained to believe in regularity and planning. Indeed, if there exists a public ethos, a central element of it would be that stability basically is regarded as a citizen’s guarantee that everything is working just fine and that civil servants are acting as public servants. Stability enhances transparency and accountability. Policy routines do not pop up accidentally, rather they have been developed as a result of many years of reflection and gradual adaptation and, more importantly, they are primarily based on consensually shared ideas about public purpose. In such a context, stability is the norm of a policy cycle. The largest part of the activities undertaken in this context is based on standard operating procedures.

Figure 1: The first world: Stability-as-routine If stability is “the normal” then a crisis is seen as the abnormal. The crisis is evil in the sense that it challenges the fundamental values of stability, predictability, regularity, transparency and accountability. In this world, the crisis is exogenous to the policy cycle. It unexpectedly shows up and arrests the flow of the policy cycle and creates a sense of urgency and uncertainty. Established routines are no longer able to function adequately. In such a context, crisis management takes place post-hoc, i.e. after the crisis has occurred. It is all about putting an end to the crisis and re-establishing the normal of stability. Crises are critical junctures that should be managed and eventually forced to

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 8


disappear with a view to restoring a system based on shared ideas. In such a process of crisis management, I will expect that there is little information available to analyze cause and effect of the crisis, and little time to save what is left of the normal polity. Crisis-managers when stability is the routine A crisis manager is the one that can pull out a threatening fire. Clearly, a crisis will help to define a real statesman if this person rapidly and decisively intervenes and takes the steering wheel of society and eventually leads the damaged ship toward the safe harbor of stability. Of course, the possibility exists that the crisis manager comes in too early, too late, does to much or too little or simply is just unlucky or incapable of altering the course of the crisis. In this case, the public approval of the crisis manager may drop radically, maybe even ending his or her career. Finally, in this world it is also clear to everybody exactly when the crisis has come to an end. Just as the beginning of the crisis can be readily identified, the end of the crisis can be recognized by the fact that a sense of normalcy has been re-established. I will expect this framework to adequately describe what is going on in a very large number of situations in which a crisis disturbs routine procedures in public administrations. When a right-wing lunatic kills almost 80 Norwegians in one afternoon, there can be no discussion that we are talking about a national crisis of extraordinary proportions. When a tsunami in Thailand kills a very large number of tourists, this too obviously constitutes a real crisis that will have larger consequences for politics and public administration. In these, and a very large number of other similar situations of crisis, we have already developed a vocabulary that can be applied to understand the crisis and define crisis management as an attempt to re-equilibrate the system and reestablish “the normal”. It is important to note that when I speak about reestablishing “the normal”, I do not imply that the public sector and public policy stand still or that the mentioned crises will lead to nothing if handled correctly. Crises such as those mentioned above would most likely lead to the establishment of a “new normal” which is nevertheless still based on a norm of stability and predictability. Situations such as those mentioned remain some of the most studied phenomena in crisis research. 2. Crisis-as-routine The focus of this article, however, is the second world: “crisisas-routine”. This world has received less attention in studies of crisis and crisis management, but I hypothesize that it is developing very rapidly and will probably contribute to change the political métier all together. The point of departure for this second world is the assumption that civil servants and elected politicians are in a constant search for legitimacy. Nobody wants to take the blame for unpopular and costly policy initiatives. Nobody belongs to the category of passionless machines comparable to the Weberian type of serving civil servants. Whenever we find an elected politician or a professional bureaucrat, we will expect that this person rapidly recognizes the immediate expectations that are linked to his or her role. These expectations are less defined by higher purpose or public values, and more by media agendas, organized interests and party political strategies. In addition, professional positions are not held for life. Career mobility across functions and sectors is very high. This goes for civil servants and politicians alike. More often than not, positions in ministerial hierarchies and parliaments seem to be stepping stones for other career positions. The speed of mobility and advancement can be seen as one of the reasons why there is a general desire for delivering political results very rapidly upon taking office and with very high frequency. The long-term per-

spective is giving way to short-term considerations. If results need to be achieved rapidly, democratic procedures sometimes become a nuisance. It is indisputable that if normal procedures are being followed in all details, a large number of arguments need to be articulated and listened to, investigations, analysis and even research need to be made, policy objectives and strategies need to be explained, instruments need to be implemented and modifications to the initial plans and compromises need to be made. In addition, there is no guarantee that the remuneration for all this deliberative trouble could be nothing but public blame and ridicule. Should the long and cumbersome democratic procedure actually lead to praiseworthy political results, praise would probably go to somebody else than the exact civil servants or politicians that have actually taken the trouble of carrying this through. It would most likely be a new generation of civil servants or even the political opposition who will enjoy the fruits of one’s own troubles.

Figure 2: The second world: Crisis-as-routine If time is short, and the number of steps in reform processes needs to be cut down, an obvious strategy would be to take the role as crisis manager. A crisis manager in this second world of “crisis-as-routine” is not one that makes crises disappear. A crisis manager in this second world is in the business of making a crisis appear or running it (Figure 2). Following the political scientist Paul t’Hart, who is an expert on the politics of crisis management, the fact is that “[t]hose who are able to define what the crisis is all about also hold the key to defining the appropriate strategies for [its] resolution”. As such, crises are endogenous to the normal policy cycle. In order to create a momentum for change, to reduce the number of actors that have a legitimate claim to be involved in decision-making, to speed up decision-making, to cut red tape, and to reduce control for accuracy, quality and even legality, the crisis manager can see all kinds of arguments in favor of talking up a crisis. A crisis is a carte blanche to set the agenda and a window of opportunity. Crisis-managers at work The two worlds of crisis discussed so far are not mutually exclusive. The claim in this article is not that there are no real crises out there worth paying attention to. The material foundation is strong. A threat of terrorist attack does indeed exist, people do loose their jobs as a result of the financial and economic crisis, and it is indeed possible to locate people who have been sick as a result of the bird flu. The claim is rather that these events can open a window of opportunity for administrative reforms and political claims that may seem to be out of proportion with the real threat. This is what the second world of crisis-as-routine is better able to grasp than the first world of stability-as-routine.

Politicians as crisis managers

Thus far in the argument, the elected politicians and the civil

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 9


servants have been identified as obvious crisis managers. As mentioned, the relatively short careers of current politicians in parliament and government can help us understand their desire to achieve political results in the short term: as a result of which the elevation of crisis comes in handy. There is an additional factor, however, which may help us understand why politicians have an incentive to act as crisis managers. The argument is that the identity of being a politician has changed over the last couple of decades. If, in earlier times, consistent political identities required that elected politicians remained true to their election manifests and simply administered the social or national interest on that basis, requirements nowadays may be quite different. For a political identity to exist, it may no longer be “sufficient” to administer the social or national interest, rather what is needed in order to be able to identify oneself as a modern politician is one or more reforms of the existing polity. A “real” politician is defined by the fact that the person has a number of plans for reforming the world. The status quo is per definition not satisfying or realistic to uphold. Under these conditions, it is better to innovate than to simply administer things as they are. Coupled with the fact that time to react in most cases is short, the reform requirement is a huge challenge to any politician. For instance by securitizing health, transport, education, child care, international cooperation, third world aid, research and development etc., reforms can be formulated en masse, and some levels of change somewhere can be hoped for within the scope of the existing election period. The opposition, for its part, will be subject to many of the same conditions and, accordingly, be inclined to play the same game but from a different strategic position. As such, the political métier has changed somewhat from being a question about managing relatively stable social and national interests to being a competition about proposing a large number of reforms and build up resources in relatively volatile environments. For this the politicians need the crises. The legislation to curb terror in Denmark, and the manner in which it has been formulated and adopted, is an illustrative example of how the interpretation of crises can be decoupled from the real crisis. Already back in 1977, the Danish population was horrified by certain forms of terror. A young man placed a number of bombs in telephone boxes in a suburb of Copenhagen and brought these to explosion. He was caught and sentenced to five years in prison. In 1985, two bombs exploded in Copenhagen outside an American air-transport company and the Jewish synagogue. 32 persons were injured and one died. Again the Danes were horrified by the fact that terror had now come to Denmark. There were other incidences of the kind, but at that time, none of these led to a generalized sense of crisis among politicians, and none of these events were followed up by the adoption of new terror legislation. The terror threats were estimated to be negligible and not proportional with the adoption of new terror laws. Similarly, the terror attacks on the World Trade Center in New York in 1993 as well as the Oklahoma bombings in 1995 did not lead to any sort of crisis sentiment among politicians in Denmark. However, following the terror attacks on September 11, 2001, the situation was different. Although the attacks did not concern Denmark directly, Danish politicians worked up a crisis sentiment that cleared the way for an entire new anti-terror paradigm, which was modeled on American and British templates. A series of new laws were adopted with a hitherto unforeseen speed. Since then, it has been claimed in various contexts that the government exploited the generalized sense of crisis after 9/11 to adopt considerable anti-terror laws without going through the normal decision-making stages. Some of that legislation was later judged to be out of proportion with the real terror threat; in direct conflict with the fundamental

values of liberty, rule of law and personal freedom; and sometimes just not applicable in practice. Danish crisis legislation in this area is a case in point, but many other countries experienced similar developments.

Civil servants as crisis managers

Civil servants, too, are crisis managers in the sense of the second world of crises. A sense of crisis will necessarily require additional bureaucratic structures and procedures to be established. Is there a widespread feeling that fundamental values and even national security is at stake, new funds will most likely flow more quickly to the public administration. The interesting thing is that crisis-related functions, structures and procedures can be established very rapidly without profound investigation, and they seem to remain in place when a crisis has been solved or forgotten. From that perspective, crises clearly have bureaucratizing effects, but not only in the sense that bureaucracy is growing in size and costs. The bureaucracy is also entangling into a more complex and less transparent version. A major reason seems to be that a crisis almost automatically leads to a call for more coordination. Just as “change” and “reform” constitute plus-words for modern politicians, “coordination” is strongly needed in modern societies but also a plus-word in relation to the public administration.In the course of most crises, new horizontal working relationships are being made between different sectors and between layers of the public administration. A range of private actors can also be involved and add to the capacity of public institutions. Furthermore, new crosscutting and border transcending segments of crisis managers start to constitute an administrative layer on top of the existing bureaucracy. The health sector is an especially good example of a sector constituted by professionals who understand how to exploit a generalized crisis sentiment to build up additional bureaucratic structures and functions, and consequently also assuring new funding for the years to come. Internationally, generated health crises and pandemics, such as the birth flu, the swine flu, SARS and the mad cow disease have all resulted in national health plans and programs, typically after referral to instructions and manuals from international expert authorities embodied in the World Health Organization (WHO). Stocks of vaccines are being solicited and stored for use, disinfection-mechanisms are being installed in public spaces, and new alert mechanisms to predict and prepare for emergent and not yet existing crises are being installed. In the process of planning and building up these new structures and procedures, the civil servants willingly offer their help and advice. The same pattern can be traced in the military sector. When a new military crisis somewhere in the world is finding its way into the international and Danish political agenda, professionals in the sector conduct threat analysis, advice on measures to be taken, and consequently implement new plans and strategies. With a possible new threat and international obligations on the horizon, it is most unlikely that spending cuts are being asked for. The so-called peace-dividend, which took up considerable space in the public debate in the immediate aftermath of the cold war, has so far not materialized to any considerable extent. True, there is no existential crisis to talk about - in fact, never before has the threat level been so low in Denmark – but this has so far not resulted in any substantial reduction in the overall security sector including traditional military spending, as well as costs related to the police force and intelligence. For instance, a whole new security threat has been formulated in relation to piracy taking place outside the east-African coast. This policy field offers itself as a prominent area of investment and further bureaucratic build-up in Danish government.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 10


The media as crisis managers

In addition to politicians and civil servants, the media is a central crisis manager. Counting the number of times that the word “crisis” has been applied by the main countrywide newspapers in one or the other context illustrates that the crisis discourse, indeed, has become prevalent in Denmark. 150.000 112,500

time period. The paradox is that over the same period of time the number of reported home robberies has been considerably reduced! In essence, the objective risk of being exposed to a home robbery is negligible and stands in sharp contrast to the generalized fear that such an event may produce. Security businesses are exploiting the situation to sell security systems for private homes. In the middle of the financial crisis in which most businesses complain about low sales, the security business in Denmark is one of the fastest growing businesses.

Additional crisis managers

75.000 37.500 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Figure 3: The word “crisis” mentioned in the countrywide Danish newspapers per year, 2000-2009. Source: www.infomedia.dk Clearly, it is possible to identify a radical increase in the use of the word “crisis” in the years following the terror-attacks on World Trade Center and Pentagon in 2001. In fact, we can identify an almost fifty percent increase in the use of the word from 2000 to 2001. However, it is from 2007 and during the following years that the major increase in the “c”-word takes place. From 2007 and onwards, the increase is driven by the climate agenda and the financial crisis. The frequency of the crisis hits is, of course, not necessarily a good indicator for the objective seriousness of the mentioned crisis. It does not in any sense indicate whether there is anything to worry about at all. Many interesting mechanisms can drive the use of particular concepts, some of which are related to actual problems, sometimes even alarming events, but there are also other mechanism at play, suggesting different forms of chain reactions and exaggerations. As regards the financial crisis, and the consequent economic crisis and the European debt crisis, although extremely serious in many regards, Denmark seems to be much less affected than the majority of the members of the Euro-zone. As mentioned earlier, compared to many other countries, Denmark remains a relatively peaceful and prosperous place to live. Rather, the increase in crisis hits in the news media can probably best be accounted for by recognizing that the media are crisis managers, who have an obvious temptation to frame all sorts of ordinary day-to-day events as “historical crises”. A crisis story, so goes the argument, sells many more newspapers than all other kinds of news stories. The word crisis seems to be less indiscriminately applied today in relation to all kinds of social events than just a decade ago.

Business as crisis managers

Private businesses have, just as politicians, civil servants and the media, realized that profit can be reaped from crises, and are then useful in an economic sense. Drug companies cannot sell their drugs if people do not realize that they basically suffer from all sorts of health problems. Consequently, eating disorders and smoking dependency can be interpreted as leading to crises that require political attention and in some cases even urgent treatment. This puts an enormous pressure on the health system. This goes for fertility treatment, which is included in the repertoire of treatments supported by public funding. But there are other businesses around that play the role as crisis managers with a view to cultivating a sense of crisis. Take the fast growing security business as an example. A recent Danish survey brought in Berlingske Tidende indicated that 41 percent of the Danish population feared to be exposed to robbery in their homes. This is a radical increase from eighteen months ago when 23 percent reported such a fear. Thus, fear in relation to this single form of crime has almost doubled over a very short

The field of crisis managers is not only limited to the narrow party political sphere, the media and business. Major agents in the business of talking crises up and down are the so-called non-governmental “do-good” organizations that focus on single issues such as the elderly, children, the environment, animals, immigrants, the sick, the poor, prostitutes etc. In the Western world, and increasingly in the rest of the world, the number of semi-autonomous single-issue organizations continues to grow, most often at the expense of political parties whose membership seem to shrink in size everywhere. Almost all of these organizations compete with one another for attention and finance. The battle has become tougher during recent years with the consequence that these groups have become increasingly more professional. Fundraisers and public relation managers are being employed, and they do what they do the best: story-telling. They tell the story about why it is, indeed, urgent that money is being allocated to precisely their field of interest. It is urgent because the elderly, the children, the environment etc. is presently in a state of unforeseen and urgent crisis. The logic is clear: why should anybody spend money on a cause and even sign up as a paying and active member of the concerned organization if nobody is in need? There are even more crisis managers joining the choir of crisismanipulators in Denmark. The final group to be mentioned here is constituted by all kinds of private and public researchers who, like the do-good organizations, have gradually been involved in tougher and tougher competition about scarce research funding. There are more and more researchers, making ever-more expensive research, which is financed by smaller and smaller amounts of funds for basic research, thus fund-raising is professionalized. Again, the logic is clear: research projects that do not present a guarantee for desired results seem to out-compete open-ended research projects which may, or may not, come to revolutionary findings. In addition, even the smallest research grant requires that the planned research talk to a “burning platform”. The project is seemingly talking directly to an identified crisis or a missed opportunity as a result of which it is “urgent” that funding is granted. In terms of example, religion and culture are themes that currently present themselves very well in these years. They are selling points in any kind of social science research application. The same goes for themes such as globalization, China and health that also easily lend themselves to a crisis narrative. In recent years, the tone replicated in research applications, reports and broader research dissemination has been adapted directly to the general desire for rapid and fundamental change of society.

The installment of a culture of anxiety

In sum, these various categories of crisis managers seem to constitute a societywide coalition that underpins the second world of “crisis-as-routine”. These examples illustrate three points of relevance to the overall argument made in this article. Firstly, objective crises may be quite different from the subjectively perceived crises. Perceived crises have a life of their own, partly or entirely decoupled from reality. Secondly, the difference between the subjectively perceived and objective crises may be

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 11


partly explained by the way in which various political entrepreneurs – business, media and politicians - frame the relationship and see some advantages in managing crises. Thirdly, policy is sometimes being made on the basis of subjective fear, but only, of course, if this is prevalent at a more general societal level. Doomsday prophecies have always been with us, but they have probably never before been institutionalized as political practice. Uttered in the midst of a deep recession in 1933 an oft-cited phrase by American President, Franklin D. Roosevelt, goes like this: “the only thing we have to fear is fear itself”. It describes very well the relationship between the first and the second worlds of crises as conceptualized in this article. Being exposed to a real life crisis, fundamental values are at stake; uncertainty and urgency reign high, and leadership is expected. A re-equilibration of the situation is being asked for, a sense of normalcy is being sought, and the crisis must be terminated. This is what crisis management is all about in the first world of crisis. The argument here is not that this is somehow an easy or straightforward matter. Every country has its particular features. However, a crisis in this sense has a life of its own with a start and an identifiable ending. Most crises – health crises, security crises, legitimacy crisis, criminal crises, political scandals, natural disasters, economic recessions – as terrible and incomprehensible they can seem in the situation, are, literally and metaphorically, also providing an element of noise in the long run development of our societies. We should not fear this, Roosevelt would say, we should overcome this. It takes hard work and sacrifices, but it can be done. When a “real” crisis suddenly grows out of nothing we have a long tradition in the literature for studying the conditions under which crisis management takes place. What we should fear, however, is the installment of a culture of anxiety. This is what the second world of “crisis-as-routine” is referring to. According to this perspective, crises may be more or less tightly coupled to their material substance. Consequently, crisis management can be defined as a process in which crises are being dramatized or de-dramatized, and experiences from the last decade document that crises have been useful for many actors in a Danish context. I have argued that the crisis discourse has become increasingly prevalent in day-to-day policy-making. This may have consequences for the democratic and substantive quality of decisionmaking. The democratic consequences of this may be serious and affect different segments of society. On one level, it may split the population. In one group we can identify those who internalize the signs of crisis and thereby become increasingly anxious and even hostile towards change, innovation and development. In another group we find those segments of society who have lost their interest in politics and ignore signs of crisis and find it difficult to react to new challenges. They do not believe in politicians anymore, they have become decoupled from public affairs and deal with their own close world. Both groups are very difficult to govern. At another level, the quality of decision-making may deteriorate. When the speed of decision-making is accelerated, endless streams of reforms are being proposed, and urgency prevents thorough analysis, reflection, deliberation and compromise; normal democratic procedures are being sidelined. In Denmark, where collectivistic and egalitarian values are strong and a consensus-oriented policy style traditionally has been the norm, a securitized policy-making process stands in sharp contrast to what ordinary citizens would understand by and expect from a democratic process. The entire legitimacy of and trust in the Danish political and administrative system is based on an expectation that evidence-based decisions are being made.

The paradox identified in this article is probably not only a Danish phenomenon. There are other low-crisis contexts out there in which the crisis theme has come to play an important role in national politics and in which anxiety and a sense of vulnerability seem to grow rapidly in the population. At a European level, the crisis theme seems to go hand in hand with almost all major decisions and treaty revisions made over the course of the history of the EU. In 2010 there were more Europeans who claimed to mistrust the EU (45 pct.) than Europeans who claimed to trust the EU (43 pct.). The majority of the populations in the Scandinavian countries seem to trust the EU, whereas distrust dominates in countries such as Great Britain (64 pct.), Greece (60 pct.), Austria (55 pct.), Germany (51 pct.) and France (50 pct.). As regard the somewhat broader issue concerning the general image of the EU in the European populations, the proportion of those Europeans who thinks that the EU has a positive image has fallen from 52 pct. in 2007 to 38 pct. in 2010. The European case probably illustrates that the issue of crises, real or not, goes hand in hand with the issue of systemic legitimacy, diffuse support, and institutional trust. More often than not, a political system in which the crisis phenomenon has become endogenous to policy-making – the case highlighted with the second world of “crisis-as-routine” – the statesman effect of handling crisis management erodes, only to be replaced by anxiety and mistrust and the emergence of a plethora of public and private crises managers. Apparently, there is an upper limit for how much crisis a population can internalize. As for the European populations, anxiety is expressed in the fact that 60 pct. today think that their children will have a harder life than themselves, and only 15 pct. are convinced that their children will get an easier life. In France and Germany, 78 and 76 pct. of the population are convinced that their children will be worse off than themselves. Overall, with the point of departure in a relatively crisis-free context, such as the Danish, this article has conceptualized the basic concepts in a second world of “crisis-as-routine”. In that world, focus is on the incentives of various political actors to dramatize crises, thereby typically decoupling the objective substance of the crisis from the subjective sense of crisis in society. The internal development of crises in political life may indicate that the political métier is changing, possibly leading to unexpected consequences for the democratic and substantive quality of decision-making. The wider consequences of this for systemic legitimacy, diffuse political support, and institutional trust remains to be seen, but most probably there is a limit to how much crisis a population can tolerate to be confronted with.

Om skribenten Martin Marcussen er professor i international og internationaliseret forvaltning og globalisering ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. Han forsker bl.a. i den internationale dimension i danske kriser og krisestyring og er redaktør og medforfatter til bogen Kriser, politik og forvaltning - de internationale udfordringer, udgivet på Hans Reitzels Forlag, 2011. Han arbejder i øjeblikket på et projekt om den nordiske diplomatimodel.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 12


tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 13


Eurokrisen: Mellem politiske reformer og folkelige protester Af Sine Nørholm Just Da EU’s medlemslande i december 2012 besluttede at indføre et fælles banktilsyn, blev tiltaget sammenlignet med indførelsen af euroen i 2002, ja sågar med selve skabelsen af Kul- og Stålunionen i 1951. Sammenligningerne sigtede ikke kun til reformens betydning for det europæiske samarbejde, men også til processen for dens vedtagelse. Banktilsynet blev nemlig til i en lukket proces, hvor medlemslandenes regeringer forhandlede ud fra hver deres nationale interesser, og det blev efterfølgende præsenteret som en teknokratisk løsning, der ikke kunne se and­erledes ud, snarere end den politiske reform, det reelt er. Det betyder, at banktilsynet nok kan være med til at løse den økonomiske krise, men at det ikke afhjælper den bredere legitimitetskrise, som EU også befinder sig i.

mange har efterspurgt? Svaret er tilsyneladende nej, hvis man spørger EU’s nationale ledere og øvrige toppolitikerne. I hvert fald synes de mest fremtrædende politiske reaktioner på protesterne at være møntet på at afdæmpe gemytterne, snarere end de er udtryk for et reelt ønske om at indgå i en konstruktiv dialog med de protesterende borgere.

EU’s fælles banktilsyn er blot det nyeste initiativ i en række af reformer, hvis primære formål er at løse krisen i eurozonen nu og her. Reformerne skal samtidig pege frem mod en fælles bank­ union og sikre EU mod fremtidige kriser. Og selvom vedtagelsen af banktilsynet markerer en væsentlig milepæl, så er reformprocessen langt fra slut. Tværtimod er der fortsat en lang og usikker vej frem mod den egentlige bankunion, som i hvert fald de mest integrationsivrige af medlemslandene ønsker, og selv mere EU-skeptiske politikere ser som en nødvendighed. Kun via mere økonomisk og politisk integration, lyder argumentet, kan det sikres, at de akutte økonomiske redningsaktioner og stramninger ikke bare bliver en midlertidig lindring, men derimod et springbræt mod langvarig stabilitet og forbedring. Derfor er det særligt problematisk, at der hverken under forhandlingerne om banktilsynet, eller efter vedtagelsen af det, blev etableret en bred og åben offentlig debat om reformerne og deres politiske konsekvenser. I stedet fortsatte de nationale ledere den veletab­ lerede praksis, hvor europæiske reformer først sælges til de res­pektive offentligheder, efter at de er blevet vedtaget. I deres salgstaler fremhæver politikerne typisk to ting: hvor fordelagtige reformerne er for netop deres land i forhold til det ’output’, som reformerne vil resultere i, samt hvor lidt reformerne i øvrigt betyder med hensyn til afgivelse af magt og suverænitet fra det ­nationale til det europæiske niveau. Denne formel kan så varieres alt efter den konkrete politikers temperament og det specifikke udfald, men hovedbudskabet er det samme: vi fik noget med hjem, og det var (næsten) gratis.

EU’s demokratiske underskud er udtryk for manglende legi­ timitet. Et politisk systems legitimitet afhænger af, i hvor høj grad systemet retfærdiggøres over for og accepteres af dets medlemmer. Mere konkret kan man inddele legitimitet i en jurid­ isk, politisk og social dimension, hvor den juridiske legitimitet knytter sig til systemets lovmæssighed, den politiske legitimitet dækker over systemets rimelighed, og den sociale legitimitet handler om, hvor accepteret systemet er, eller i hvor høj grad dets medlemmer identificerer sig med det. Den politiske legitimitet kan yderligere inddeles i en output- og en inputdimension, hvor systemet dels kan retfærdiggøres ud fra de goder, det le­ verer til medlemmerne (output), dels kan hente sin legitimitet fra medlemmernes deltagelse i selve retfærdiggørelsen, typisk via valg og offentlig debat (input).

»I deres salgstaler fremhæver politikerne typisk to ting: hvor fordelagtige reformerne er for netop deres land i forhold til det ’output’, som reformerne vil resultere i, samt hvor lidt reformerne i øvrigt betyder med hensyn til afgivelse af magt og suverænitet fra det nationale til det europæiske niveau«

Reformprocessen synes – hvis man kan stole på de seneste meldinger om, at euroen er på vej ud af krisen – at være på ret kurs økonomisk set, men forholdet mellem EU og de euro­ pæiske borgere er ikke blevet bedre af den grund. Om noget synes kløften mellem det politiske og det folkelige niveau i dag at være større end nogensinde. Det kommer tydeligst til udtryk i de protester, der ikke bare har bredt sig i de kriseramte euro­ lande, men også via de sociale medier og andre kommunikationskanaler har nået et overnationalt niveau. Måske kan protesterne ses som kimen til den europæiske offentlighed, som så

Manglen på sammenhæng mellem EU og borgerne forstærker et allerede eksisterende problem: EU’s såkaldte demokratiske underskud. Krisen kan dog samtidig være anledning til at forbedre sammenhængen, og dermed kan økonomisk underskud vendes til demokratisk overskud.

Legitimitetskrise

»EU har traditionelt fokuseret på outputlegitimitet ved at levere resultater til medlemmerne; resultater, der på det overordnede plan blev defineret som fred og velstand«

EU har traditionelt fokuseret på outputlegitimitet ved at levere resultater til medlemmerne; resultater, der på det overordnede plan blev defineret som fred og velstand. EU modtog i 2012­ ­No­­bels Fredspris som et vidnesbyrd om, at Unionen er lykkedes med at sikre fred i Europa, og for langt de fleste er det i dag helt utænke­­ligt, at EU-medlemslande nogensinde skulle komme i krig med hinanden. Selvom det vidner om EU’s succes, betyder det også, at sikringen af fred ikke længere er et aktivt output. I­ stedet tager de fleste freden for givet, hvorfor den nok kan bruges som en historisk begrundelse for EU, men ikke kan fungere som en egent­lig legitimeringsfaktor i dag. Dermed er EU i høj grad afhængig af at levere velstand til sine medlemmer, hvilket selvsagt gør den nuværende situation ekstra problematisk, da den økonomiske krise fører en bredere legitimeringskrise med sig. ”Hvis det europæiske samarbejde ikke sikrer os velstand, hvad skal vi så med det?”, synes borgerne at spørge – og med rette, for det er den legitimeringsmekanisme, EU hidtil har benyttet sig mest af. Allerede inden krisen var der imidlertid en udbredt opfattelse af, at EU i dag har så meget magt, at Unionen ikke udelukkende kan legitimeres via sit output, men også i højere grad må legitimere sig via borgernes aktive deltagelse, deres input. EU har et demokratisk underskud, der ikke kun handler om manglen på input (deltagelse i valghandlinger og i offentlig debat), men

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 14


mere præcist kan defineres som en utilstrækkelig dynamik mellem de juridiske, politiske og sociale dimensioner af EU’s legitimitet. Pointen er, at inputlegitimitet ikke kommer af sig selv, men dels må være forankret i lovmæssige rammer, dels forudsætter en form for anerkendelse af et fællesskab. Eller mere konkret: der er meget lav sandsynlighed for, at folk stemmer ved europæiske valg eller på anden måde deltager aktivt i legitimeringen af EU, hvis det ikke er klart, hvad de stemmer til, og hvis de ikke allerede føler sig som en del af Unionen.

Underskud på offentlig debat

Spørgsmålet om, hvorvidt der foregår offentlig meningsdannelse på et europæisk plan, står særligt centralt i både den teoretiske og den praktiske diskussion af det demokratiske underskud. Der er nemlig en udbredt opfattelse af, at hvis der kan skabes en europæisk offentlig sfære og debat, kan de fungere som katalysator for den dynamik, som i øjeblikket er fraværende. Med andre ord: hvis folk begynder at diskutere EU mere, og gør det på europæiske plan, så vil de ikke bare levere konkret input til beslutningsprocesserne, men også komme til at identificere sig mere med det europæiske fællesskab og dermed styrke den sociale legitimitet. Det springende punkt er, om der kan sættes gang i en sådan europæisk debat uden en forudgående fælles europæisk identitet; altså, om kollektiv identitet kan opbygges i og med debatten, eller om den omvendt er en forudsætning for den.

»I modsætning til tidligere er udfordringen altså ikke at motivere borgerne til deltagelse, men at skabe sammenhæng mellem det eksisterende folkelige engagement og den politiske proces«

Tidligere forsøg på at skabe en bred offentlig debat om og i EU er i høj grad slået fejl; dels er det kun et fåtal af borgere, der har deltaget i debatten, dels har aktiv deltagelse vist sig langt fra at være en garanti for støtte til det europæiske projekt. Det blev særligt tydeligt i forbindelse med den såkaldte Forfatningstraktat, som både skulle have været legitimeret via borgernes bidrag til debatten om den og via folkeafstemninger i mange medlemslande. Forfatningstraktaten blev som bekendt nedstemt i flere medlemslande, og endte som en teknokratisk lappeløsning, Lissabon-traktaten, der trådte i kraft 1. december 2009, otte år efter at reformprocessen var blevet skudt i gang. Det lykkedes altså ikke at skabe større sammenhæng mellem EU og borgerne ved at invitere dem til at deltage i reformen af EU’s grundtraktat, men måske kan den nuværende krise blive en anledning til europæisk debat.

Kan borgerne involveres i en krisetid?

En grund til at antage, at den økonomiske krise kan udløse europæisk debat og dermed blive et udgangspunkt for EU’s legitimering snarere end en trussel mod den, er, at der er stort folkeligt fokus på krisen. I modsætning til tidligere er udfordringen altså ikke at motivere borgerne til deltagelse, men at skabe sammenhæng mellem det eksisterende folkelige engagement og den politiske proces. Det er dog også en stor udfordring, som politikerne indtil videre ikke synes at have været i stand til at håndtere. Tværtimod er kløften mellem politikere og borgere blevet større; nu er problemet ikke, at borgerne er uengagerede, men at de er vrede og frustrerede og oplever, at politikerne ikke er lydhøre over for deres frustrationer.

former” er den eneste vej ud af krisen. Det kan også være svært at se protesterne som andet og mere end en mulighed for, at borgerne kan komme af med nogle frustrationer. Hvordan skulle Merkel ellers reagere på de afbildninger af hende som nazist og de hadefulde tilråb, der mødte hende i Portugal? Det er svært at forestille sig, hvordan man kan forholde sig til disse kon­krete protester på anden vis end ved at anerkende portugisernes ytringsfrihed, men i øvrigt ignorere, hvad de siger. Denne overbærende afvisning af protesterne gælder imidlertid også udtryk, der reelt er mere rimelige, som når spanske demonstranter er­ klærer, at det ikke er deres gæld, og spørger hvorfor de så skal de betale den. Og afvisningen af protesterne betyder, at de forbliver en trussel mod EU’s legitimitet, snarere end en mulig indgang til at løse legitimeringsproblemerne. Når man ikke får koblet de folkelige protester sammen med den politiske proces, så kommer protesterne til at udgøre en modoffentlighed til EU i stedet for en platform, hvorfra EU kan hente inputlegitimitet.

»Når man ikke får koblet de folkelige protester sammen med den politiske proces, så kommer protesterne til at udgøre en modoffentlighed til EU i stedet for en platform, hvorfra EU kan hente inputlegitimitet«

Hvordan gennemfører man de nødvendige politiske reformer samtidig med, at man lytter til de folkelige protester og inddrager borgerne i reformprocessen? EU’s vej ud af den aktuelle krise, såvel som det bredere legitimitetsproblem, afhænger af svaret på dette spørgsmål. At der ikke er nogle lette svar, står nok klart for de fleste, men en begyndelse kunne være, at politikerne holder op med udelukkende at sælge de økonomiske og politiske reformer til borgerne, når de er indgået, og i stedet inviterer til offentlig debat om reformerne, mens de er undervejs.

Faktaboks Det fælles banktilsyn blev vedtaget ved EU-topmødet den 13.-14. december 2012. Det skal træde i kraft den 1. april 2014. EU’s reformproces fortsætter. Næste store skridt frem mod den ’ægte økonomiske og monetære union’ er forhandlingen af en egentlig bankunion. De folkelige protester mod reformprocessen nåede et foreløbigt højdepunkt i midten af november 2012, hvor millioner var på gaden over hele Europa for enten at vise deres vrede over de økonomiske stramninger eller deres sympati med dem, der er ramt af stramningerne.

Om skribenten Sine Nørholm Just er lektor ved Department of Business and Politics, CBS. Hun forsker blandt andet i EU’s reformprocesser og den offentlige debat om og i EU og fokuserer særligt på sammenhængen mellem legitimitet, identitet og meningsdannelse.

Politikerne taler om, at protesterne er forståelige, men reformerne nødvendige, hvilket tegner et billede af to meget forskellige debatkulturer: forhandlingsbordets rationelle reformer mod gadens følelsesladede protester. Dermed bliver det muligt for politikerne at stille demonstranterne uden for indflydelse, som da den tyske kansler Angela Merkel over for portugisiske demonstranter i november 2012 fastholdt, at ”de smertefulde re-

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 15


Islam og liberale værdier: En krise i sig selv? Af Jørgen Bæk Simonsen Der har i de seneste årtier været en række sammenstød mellem den vestlige og islamiske verden, som først kom til udtryk ved Muhammedkrisen og senest ved demonstrationer i forbindelse med offentliggørelsen af Innocense of Muslims-videoen. Er dette udtryk for uforenelighed mellem Islam og liberale værdier, eller er det snarere et symptom, der fremkommer af måden, hvorpå den vestlige verden søger at fremme de selvsamme liberale værdier i andre stater? Bør vi blande os udenom, og er vores syn på den islamiske verden for unuanceret? Den vestlige verden har gennem de seneste årtier været mål for adskillige demonstrationer, hvor utilfredse muslimer har luftet deres vrede mod den vestlige verden. Demonstrationerne har siden Muhammed-krisen i 2005-2006 været præget af en dramaturgisk rytmik, der har gentaget sig igen og igen, senest i efteråret 2012, hvor et klip lagt ud på YouTube som foromtale af en film med titlen Innocence of Muslims endnu engang sendte vrede muslimer på gaden under bannere og slagord, der krævede respekt for islam og muslimer.

»For så vist angår begrebet krise kan vi konkludere, at de nye brudflader af økonomisk og politisk art, der tegner sig imellem klassiske statslige aktører i det internationale samfund, er en form for krise, som aktørerne har betydelig historisk erfaring med at styre, takle og løse«

Medierne var straks på pletten og spurgte forskellige eksperter, om vi stod over for endnu en alvorlig krise mellem Vesten og den islamiske verden. Der var enighed om, at det næppe ville blive tilfældet, og demonstrationerne, der aldrig blev særlig omfattende, ebbede da også ud i løbet af få dage. Muslimske talsmænd og muslimske organisationer i den ikke-muslimske verden var for deres vedkommende klare og uforbeholdne i deres vurdering: det bedste den vestlige verden kunne gøre var at ignorere demonstrationerne. Men kan vi på den baggrund konkludere, at kriser af den art, vi oplevede som følge af de 12 karikaturtegninger publiceret i Jyllandsposten den 30. september 2005, er reduceret til historisk fortid og udtryk for en konflikttype, der ikke vil komme igen? Desværre er det næppe tilfældet. Det internationale samfund er ved begyndelsen af det 21. århundrede præget af en dynamik, hvor vante forestillinger fra det 20. århundrede er udsat for store udfordringer fra nye vækstlande (Kina, Brasilien, Mexico, Sydafrika og Indien), der kræver at være med i de fora, hvor beslutningerne træffes. Dermed synliggøres en konfliktflade, vi ganske vist har set tidligere, eksempelvis i 1950´erne og 1960´erne med Den Alliancefri Be­ vægelse, hvor lande, der tidligere havde været kolonialiseret, bestræbte sig på at skabe et økonomisk og politisk samarbejde uden om både Vestblokken og Østblokkens alliancer. Det mislykkedes, og de tidligere kolonier måtte mod deres vilje se sig henvist som statister i det globale bipolare system. Det system er som bekendt i dag faldet sammen, og det hævdes i forlængelse heraf, at USA er verdens eneste supermagt. Udviklingen gennem det sidste årti har dog dokumenteret, at supermagten nok findes, men næppe længere er så super, at den uimodsagt kan diktere resten af verden regler for, hvorledes det

internationale samfund skal forholde sig. For så vist angår begrebet krise kan vi konkludere, at de nye brudflader af økonomisk og politisk art, der tegner sig imellem klassiske statslige aktører i det internationale samfund, er en form for krise, som aktørerne har betydelig historisk erfaring med at styre, takle og løse. Anderledes forholder det sig med de asymmetriske konflikter, der har engageret den vestlige verden siden begyndelsen af det 21. århundrede. Transnationale og de-territoriale netværk har siden 2001 planlagt og gennemført dødelige terrorhand­ linger med store civile tab, og selvom mange planlagte angreb er blevet forhindret i tide, har de trukket et blodigt spor efter sig gennem det første årti af det 21. århundrede. Denne asymmetriske konflikttype karakteriserede også krigen mellem Hizbollah og staten Israel i 2006. I denne type konflikt arbejder de aktive militante grupperinger meget målbevidst for at mobilisere potentielle tilhængere i de vestlige stater, der tæller muslimske minoriteter. Derfor har militante muslimske grupperinger siden karikaturkrisen i 2005-2006 fastholdt Danmark som et legitimt mål for terrorangreb, og flere har faktisk været planlagt. I deres opgør tilsidesætter både de militante muslimske grupperinger og de vestlige stater hævdvundne klassiske folkeretslige regler for at fremme deres mål. De militante retter terrorangreb mod civile i stater, de mener udgør en del af en international sammensværgelse mod islam og muslimer, mens de vestlige stater tilsidesætter andre staters legitime autonomi for gennem eksempelvis droneangreb at få ram på deres modstandere, nogle gange med stor præcision, andre gange med en eklatant mangel på samme. I PET´s seneste vurdering, som er udarbejdet af Center for Terroranalyse (CTA) i januar 2013, understreges dette forhold endnu engang, og det betyder desværre, at hævdvundne retsprincipper kan blive tilsidesat med henvisning til, at en skærpelse af overvågning og kontrol er nødvendig for at ­imødegå terrortruslen.

»De militante retter terrorangreb mod civile i stater, de mener udgør en del af en international sammensværgelse mod islam og muslimer, mens de vestlige stater tilsidesætter andre staters legitime autonomi for gennem eksempelvis droneangreb at få ram på deres modstandere, nogle gange med stor præcision, andre gange med en eklatant mangel på samme«

Men fra den del af verden, hvor islam er den dominerende religiøse og kulturelle tradition, lyder der heldigvis også nye toner. Udviklingen i Den Islamiske Republik Iran siden afholdelsen af det tvivlsomme præsidentvalg i 2009 og den brede folkelige utilfredshed, der har tegnet sig i dele af den arabiske verden gennem 2011 og 2012, antyder, at grænserne for autokratiske systemers fortsatte undertrykkelse synes at være nået. Den generelle nedgang i de brede befolkningers levevilkår, der gennem det seneste årti er blevet mere og mere udbredt i eksempelvis den arabiske verden, blev dråben der fik bægeret til at flyde over. Gennem det første årti af det 21. århundrede har regionen været præget af flere tilkendegivelser af folkelig utilfredshed, og den akkumulerede frustration og utilfredshed eksploderede til sidst. Først i Iran og siden i dele af den arabiske verden, hvor

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 16


den gennemtvang tre autokratiske regimers fald: Tunesien, Egypten og Libyen. Andre steder blev udviklingen and­erledes: Det syriske regime har nu gennem 23 måneder uden held forsøgt militært at nedkæmpe oppositionen, og monarkiet i Bahrain har fået bistand af sine samarbejdspartnere i GCC til, for en tid, militært at tryne oppositionen.

»Hævdvundne retsprincipper kan blive tilsidesat med henvisning til, at en skærpelse af overvågning og kontrol er nødvendig for at imødegå terrortruslen«

I et historisk perspektiv er det sociologisk og politisk ikke udtryk for noget nyt, at befolkningerne i den arabiske verden finder afløb for frustrationer og skuffelser gennem store og omfattende spontane demonstrationer. I takt med gennemførelsen af et utal af strukturtilpasningsprogrammer initieret af IMF og Verdensbanken gennem 1980´erne og 1990´erne blev de autokratiske politiske systemer tvunget til at justere på omfanget af disse, ganske enkelt fordi situationen ellers kunne have udviklet sig til voldsomme og ustyrlige kriser. Det, der adskiller den aktuelle folkelige utilfredshed i Iran og i dele af den arabiske verden fra tidligere, er de nye tekniske hjælpemidler, der står til rådighed, når utilfredse grupperinger strategisk skal tilrettelægge deres mobilisering. Det var ikke de nye sociale medier, der skabte omvæltningerne i Tunesien, Egypten og Libyen, men oppositionen, der på imponerende vis udnyttede de nye medier i deres mobilisering og dermed viste en reel evne til at udstille de eksisterende autokratiers misbrug af nationale ressourcer til egen fordel. Det lykkedes desværre ikke i Den Islamiske Republik Iran, hvor regimet i første omgang trak det længste strå, men det har ikke fjernet den sociale, økonomiske og kulturelle kontekst, demonstrationerne fra 2009 og frem udsprang fra.

»Den konkrete politiske håndtering af situationen må overlades de respektive befolkninger. Er vi loyale mod vore liberale politiske værdier, overlader vi demokratiets konkrete udfoldelse til vælgerne i de forskellige lande«

Valgene i Tunesien og Egypten har givet personer og grupperinger forankret i en bred muslimsk tradition udbredt opbakning, og diskussionen om den nye egyptiske grundlov har dokumenteret, at noget af det, der vil præge debatten i det kommende årti bl.a. er diskussionen om Islams rolle i det nye politiske system, der skal etableres og udvikles i de to lande, der fik afsat deres mangeårige autokrater fra magten. Det har allerede ført til voldsomme debatter i de to samfund, og omverdenen følger spændt med fra sidelinjen. Det er dog bekymrende, hvorledes alle personer og grupperinger, der bekender sig til trosretningen Islam skæres over en kam af medier i den vestlige verden. Hermed tenderer vi en gentagelse af elementer fra karikaturkrisen i 2005-2006 med modsat fortegn. Af vidt forskellige årsager blev store dele af befolkningerne i flere muslimske lande med statslig støtte og velsignelse mobiliseret og store demonstrationer organiseret, hvor Vesten blev kritiseret for at håne islam og profeten Muhammed. Det samme gentog sig i 2008, da karika­turtegningerne flere steder blev genoptrykt, i 2011 hvor en Koran blev afbrændt af amerikanerne i Afghanistan og i efter­ året 2012 i forbindelse med en trailer for filmen Innocence of Muslims. En diskurs blev dengang formuleret, der fastholdt det uforenelige mellem islam og frihed, mellem islam og demokrati, og den diskurs er blevet gentaget igen og igen. Det kan og skal ikke afvises, at nogle muslimer har det vanskeligt med frihed og demokrati, men ret beset er valgene afholdt i Tunesien og Egypten i 2012 afviklet demokratisk.

keligheden. De autokratiske, udemokratiske og undertrykkende politiske systemer, der faldt i Tunesien og Egypten i januar og februar 2011, skal naturligvis stå til regnskab for det medansvar, de har for den undertrykkelse, der gennem årtier blev praktiseret. Hvordan det skal ske, må vi i overensstemmelse med libe­ rale politiske værdier overlade til de personer, grupperinger og politiske partier, som befolkningerne i de to lande vælger som deres legitime repræsentanter. Det er nu engang deres legitime ret. Vi andre har ganske rigtigt ret til at følge med, ret til at kritisere og ret til at problematisere, men heller ikke mere. Den kon­krete politiske håndtering af situationen må overlades de respektive befolkninger. Er vi loyale mod vore liberale politiske værdier, overlader vi demokratiets konkrete udfoldelse til vælgerne i de forskellige lande. Det betyder ikke nødvendigvis, at alle er enige i de valg, befolkningerne træffer, men deres ret til at træffe valg­ ene selv er uangribelig og suveræn, og den kan ikke og skal ikke antastes af generaliserende diskursive udsagn, som den sociale og politiske virkelighed gennem 2011 og 2012 har givet anledning til. Hvis ikke vi magter at overdrage forvaltningen af de liberale politiske friheder til andre, bidrager vi til at befordre en krise mellem Vesten og den muslimske verden. Den brede folkelige accept af civil aktivisme til fremme af forandringer vil så bidrage konstruktivt til flere autokratiske systemers fald i de kommende år og bør føre til en reel og generel accept af befolkningernes ret til selv at bestemme, hvilken fremtid de vil arbejde for at virkeliggøre. Magter vi det, er der grund til at antage, at demonstrationer mod postulerede krænkende angreb på islam og muslimer vil miste deres dramaturgiske tiltrækning.

Om skribenten Jørgen Bæk Simonsen er dr.phil. og professor mso på Institut for Tværkulturelle og Regionale Studier ved Københavns Universitet. Han arbejder med økonomiske og politiske systemer i den moderne arabiske verden og med islam i Europa og Danmark.

Derfor er det en eftertanke værd, om diskursen om det uforenelige mellem islam og demokrati, og mellem islam og frihed, er andet end netop en diskurs, der ikke må forveksles med vir-

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 17


Bolig- og ejendomsmarkedet: Krisens nationale og internationale arnested Af Jens Lunde Danmark er ramt af boligkrise, finansiel krise og økonomisk krise. Ikke af en krise, der tåler sammenligning med Den Store Depression i 1930erne , men dog af et dybere tilbageslag end under et almindeligt konjunkturforløb. Under opturen var stigningerne i bolig- og ejendomspriserne enestående stærke og langvarige. Vendingen på boligmarkedet skabte et drastisk fald i privat nybyggeri af boliger og for de boligforbundne erhverv. Danmark er stadig ”world champion for high levels of household debt”, selv om gældsniveauet nu falder langsomt. Afdrag på gæld og svag sikkerhed for nye lån har skabt den lave forbrugs­ kvote, der hæmmer en normalisering af økonomien. Den høje gæld hos familierne tilføjer en risiko for, at der de kommende år kan ske et forstærket tilbageslag. Krisen startede på boligmarkedet, og krisen slutter formentlig på boligmarkedet. Den startede på de nationale markeder nogenlunde samtidig i mange vestlige lande. Vendingen på boligmarkedet førte til boligkrisen. Den startede den finansielle krise. Og de to kriser udløste i forening recessionen. Finanskrisen havde skærpet risikovurderingen for værdipapirer, og dermed blev refinansieringen af en høj statsgæld stadig dyrere og vanskeligere i flere lande. Her truede ”rentedøden”. Den høje statsgæld var typisk skabt af offentlige budgetunderskud – alt efter smag: for høje offentlige udgifter eller for lave skatter – tilsat lovlig succesfuld kreativ bogføring.

Figur 1. De seks OECD-lande med stærkest boligprisfald siden ”toppen”. 1970:1-2012:3. (2005 = 100). Kilde: OECD boligprisstatistik, version af 8. januar 2013.

Herhjemme har høj gæld i byggeriet, i ejendomsselskaber og landbruget – eller uforsigtig långivning til disse sektorer – fjernet grundlaget for mange banker. Finansiel Stabilitet har overtaget 12 banker. Et tilsvarende tal er tvunget fusioneret eller overtaget af en anden bank. Dertil kommer, at Danmark har verdens højeste husholdningsgæld.

»Mange erkendte eksistensen af en boligboble, men troede på en blød landing uden at undersøge frekvensen heraf nærmere. Bløde landinger forekommer nemlig ret sjældent og forekom heller ikke denne gang«

Denne artikel handler om krisens nære fortid, nutid og fremtidens risici. Artiklen indikerer, at boligmarkedet, og fejllæsningen af dette, har haft stor betydning for krisen, og at det godt kan tage lang tid, før krisen er slut. Vi kender heller ikke risikobilledet omkring, hvor stærkt den høje husholdningsgæld risikerer at forlænge og uddybe krisen.

En bobleøkonomi

Bolig- og ejendomsmarkederne følger lange konjunkturcykler. Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling, OECD, viste i 2005 for de 18 medlemslande med boligpris­ statistik, at boligpriscyklerne efter 1970 i gennemsnit havde varet 10 år. Opturen frem til 2007 var imidlertid længere og voldsommere end ellers set siden 1930erne. Voldsomst gik det for sig i Irland, hvor de reale boligpriser (dvs. boligpriserne korrigeret for ændringen i forbrugspriserne) steg hele 330 pct. fra 1987 til 2006. Næststørst var stigningen i Holland med 217 pct., dernæst Norge med 197 pct., Danmark med 176 pct. og Storbritannien med 172 pct. Boligmarkederne er nok nationale, men synkroniseringen mellem landene i boligprisernes optur er slående, og vendingen kom – nærmest som en fugleflok – på én gang, da boligpriserne toppede og begyndte at falde for 16 af landene i 2007 (dog 2006 for USA og 2008 for Holland). Denne boligprisudvikling ses for flere lande i figur 1.

Den voldsomme boligprisstigning kaldes for ”boligboblen”. Der var og er diskussion af, om prisudviklingen kunne forklares ved ”fundamentals” (dvs. faktorer som byggeomkostninger, indkomst, skat, rente, lånevilkår mv.) eller – som stadig flere analyser tyder på – der var ”boble-faktorer” på spil. Populærbetegnelsen ”boligboble” vandt, og dækker nu over en voldsom prisboble.

Danmark og det meste af den vestlige verden var i en bobletilstand i årene frem til 2007, og især efter 2003. Urealistiske forventninger trivedes om, at bolig- og ejendomspriserne altid ville stige, og endda endnu mere end de almindelige forbrugerpriser. Netop et sådant forventningsmønster, hvor prisforventningerne bliver selvforstærkende indtil videre, berettiger til betegnelsen boligboble.

Boligboblen brast, også i Danmark

Der var bred enighed om, at dansk økonomi var sund. Ingen ind­drog, at danske husholdninger havde verdens største hus­ holdningsgæld, blandt andet fordi boligkøb og renoveringer var finansieret fuldt ud med bank- og realkreditlån. Boligkøbet kunne belånes med 80 pct. realkreditlån, og ofte banklån for resten af købesummen. Samtidig blev boliger ”handlet på ydelser”, det vil sige salgsopstillingens nettoboligudgift for det første år. Dermed blev boligens kontantpris en nærmest abstrakt størrelse, uden særlig betydning for boligkøbet. Endnu værre var det, at rentetilpasningslån med den lave korte rente og afdragsfrie realkreditlån var betalingslette og blev stærkt efterspurgte. De lånetyper blev endda anset for billige lån, hvilket er noget gedigent sludder, da der ikke findes billige lån på markedsvilkår. Mange erkendte eksistensen af en boligboble, men troede på en blød landing uden at undersøge frekvensen heraf nærmere. Bløde landinger forekommer nemlig ret sjældent og forekom heller ikke denne gang. Antallet af handlede huse og ejerlej-

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 18


ligheder nåede ekstraordinært højt op i 2005, men faldt drastisk fra årets slutning for siden at ligge på et lavt niveau. Det på­ begyndte boligbyggeri toppede dernæst i 2006 for så at falde drastisk og vedblivende, foreløbig 2012 ud. I 2006 toppede boligpriserne for ejerlejligheder og huse i hovedstadsområdet. Året efter nåede huspriserne toppen for landet som helhed, jf. figur 1. De reale huspriser i Danmark var i tredje kvartal af 2007 (2007:3) nået hele 72 pct. op over det hidtidige maksimum tilbage i 1986:1. Ved vendingen blev en del boligejere overrasket over, at de havde købt en anden bolig og kunne ikke få solgt den oprindelige; de var økonomisk fanget som ejere af to boliger. Konjunkturforløbet var tilsvarende voldsomt for omsætning og priser på udlejningsejendomme, forretningsejendomme og landbrug, men disse markeders begrænsede størrelse og ejendommenes heterogene karakter gør, at de sjældent analyseres. De foreliggende ejendomsprisindeks og tabene for bankerne tyder på, at der var ganske drastiske bobler på disse markeder også.

Mulige årsager til boligmarkedets nedsmeltning

Boligmarkedet brød nærmest sammen af sig selv. Populært sagt kunne de potentielle købere ikke klare de høje priser. Der var intet specielt chok eller nogen særlig triggerfaktor. Kun én årsag kan ses, nemlig renten. Der var på centralbankniveau almin­delig enighed om, at lavrenteregimet efter dot.com-krisen og 11. september-angrebene ikke burde fastholdes. Den Europæiske Centralbank (ECB) indledte i 2005-06 en rent­e­stigningsperiode, og Nationalbanken fulgte efter. Rente­­­­­­stigningen ses meget tydeligt i data for boligejernes renteudgifter som andel af indkomsten. Med stigende renter måtte boligpriserne ned, når boliger nu engang handles på ydelser. Først efter finanskrisen havde sat sig fast i 2008, sænkede man de pengepolitiske renter. Siden er både korte og lange renter blevet stadig lavere. Mange låntagerne lagde om til rentetilpasningslån og har siden draget nytte­af de faldende renter. De lave renter har derimod ikke øget boligpriserne synderligt. Den omfattende omprioritering til betalingslette lån efter 2008 har holdt tvangsauktionerne nede på nu godt 5000. Under sidste boligkrise var der over 10.000 tvangsauktioner årligt. Låntagerne med rentetilpasningslån bærer i dag en høj renterisiko, hvad der er ganske nyt i dansk realkredithistorie. Realkreditinstitutterne har gennem balanceprincippet væltet renterisikoen over på ejerne af realkreditobligationerne. Spørgsmålet om, hvorvidt låntagerne kan betale høje renter, rummer en kreditrisiko for såvel­banker som realkreditinstitutter. Da renten nærmest kun kan gå (væsentligt) opad i de kommende år, udsættes låntagere, kreditgivere og samfund for en betydelig risiko for nye nedbrud.

Fra boligkrise til finanskrise

Bolig- og ejendomsmarkederne var klart overophedede, da boblerne brast og førte direkte til finanskrisen. Det gjaldt i udlandet såvel som her i landet. Sammenbruddene på bolig- og ejendomsmarkederne var den primære grund til finanskrisen. Først brød det amerikanske boligmarked sammen. Via boligpolitikken var ejerboligen søgt fremmet og med nogen succes, for ejerboligandelen steg pænt på få år. Blandt årsagerne var, at subprime- markedet blandt andet blev brugt til mindre sikre låntagere og med lånetyper, der var betalingslette de første par år, inden ydelserne blev sat væsentligt op. Subprime-krisen kom hurtigt, og den afdækkede et pinagtigt morads af dårligdomme ved bevilling af boliglån: usikre pantværdier, indbyg-

get forudsætning om stor prisstigning på boliger, mangelfuld kreditvurdering, uheldige incitamentsstrukturer, moral hazard. Listen er lang. Smitten blev direkte transmitteret til køberne af de udstedte­værdipapirer, og investorerne, ofte i andre lande, måtte tage store tab. Så mistede markederne tilliden til især pengemarkedspapirer i 2007. Det skabte likviditetsmangel i bankerne, der havde hentet meget af fundingen på pengemarkedet frem for ved indlån. Finanskrisen er ikke kun importeret fra USA. De enkelte øvrige lande bærer selv en del af ansvaret for tilbageslaget. Det var trods alt de færreste banker, der havde ødelæggende tab fra subprime-markedet. Det er en alt for bekvem forklaring på finans- og statsgældskrisen i Europa. Flere engelske banker måtte tidligt tage tælling, blandt andet efter hastigt ekspande­ rende udlån til ejendomme. I Danmark måtte Bank Trelleborg allerede i januar 2008 lade sig overtage af Sydbank. I juli 2008 måtte Roskilde Bank tage kontakt til Finanstilsynet og Nationalbanken og måtte til sidst lukke. Det blev starten på finanskrisen herhjemme. Lehmann Brothers’ kollaps kom i september 2008. For at skabe sikkerhed for banksystemet blev Bankpakke 1 gennemført samme efterår. Finansiel Stabilitet blev oprettet og har nu overtaget 12 banker. Dertil kommer lige så mange tvungne sammenlægninger eller overtagelser. Det er øjensynlig ikke markedsrisici, herunder om bankernes likviditet, der for alvor har skabt tab. Men som erfaret ved tidligere bank- og finanskriser var kreditrisikoen også denne gang udslagsgivende. Tabene har øjensynlig været særlig store på bankernes engagementer med landbrugere, byggevirksomheder, ejendomsselskaber – og nå ja, rene spekulanter.

Økonomisk recession

I andet halvår af 2008 voksede spread’et – renteforskellene – mellem statspapirer og realkreditobligationer ret voldsomt, fordi usikkerheden omkring de amerikanske obligationer smittede på værdipapirmarkedet blandt andet over til de danske realkredit­ obligationer, der trods alt har en del lighedspunkter med de amerikanske. Det lykkedes imidlertid realkreditten at fastholde udlånet, og spread’et blev forholdsvis hurtigt indsnævret. Regeringen, Folketinget og Nationalbanken reagerede prompte med finanspolitiske og kreditpolitiske lempelser. Det statslige budgetoverskud blev lagt voldsomt om til et underskud i 2009. Inden var statsgælden faldet gennem mere end 10 år. Ifølge statsgældsrapporten for 2009 steg statsgælden fra 229 mia. kr. i 2008 til 326 mia. kr. i 2009, og denne stigning skyldtes især stats­ lige genudlån til Finansiel Stabilitet og kapitalindskud i penge- og realkreditinstitutter. I 2008, og successivt i de følgende år, blev de pengepolitiske renter sænket.

»Finanskrisen er ikke kun importeret fra USA. De enkelte øvrige lande bærer selv en del af ansvaret for tilbageslaget. Det var trods alt de færreste banker, der havde ødelæggende tab fra subprime-markedet. Det er en alt for bekvem forklaring på finans- og statsgældskrisen i Europa«

Da boligpriserne toppede i Danmark, var boliginvesteringerne altså allerede faldet. I 2008 og 2009 (og igen i 2011) faldt det private forbrug (i reale størrelser). Bruttonationalproduktet faldt realt 0,8 pct. i 2008 og 5,8 pct. i 2009 som resultat af bolig- og finanskrisen. Danmark fik en ganske voldsom økonomisk recession. Det private forbrug og nationalregnskabet har siden ligget ret fladt.

Statsgældskriser

Statsgælden voksede hastigt i en række lande, så finanskrisen antog ny former. Først kom banksammenbrud i Irland og i

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 19


foto: wikimedia commons

»Krisen startede på boligmarkedet, og krisen slutter formentlig på bolig­ markedet. Den startede på de nationale markeder nogenlunde samtidig i mange vestlige lande.Vendingen på boligmarkedet førte til boligkrisen. Den startede den finansielle krise«

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 20


»Boligmarkedet brød nærmest sammen af sig selv. Populært sagt kunne de potentielle købere ikke klare de høje priser. Der var intet specielt chok eller nogen særlig triggerfaktor. Kun én årsag kan ses, nemlig ren­ ten. Der var på centralbankniveau almindelig enighed om, at lavrente­ regimet efter dot.com-krisen og 11. september-angrebene ikke burde fastholdes«

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 21


Island, hvor redningsaktionerne med banksektorernes voldsomme størrelse hurtigt øgede statsgælden kraftigt. Igen havde bolig- og ejendomsmarkederne stor betydning. I Irland havde bankerne i særlig grad belånt byggeri, boliger og ejendomme under indtryk af den langvarige stigning i bolig- og ejendoms­ priserne. Under optakten til krisen i 2008 gennemførte Irland en fuld indskyder- og kreditorbeskyttelse, som Danmark måtte kopiere med bankpakke 1. I 2004 havde Island lagt deres bolig­ finansieringssystem stærkt om, efter dansk forbillede, og det skabte en sand udlånseufori, og oveni skabte de tre store bankers helt specielle forretningsmodeller de voldsomme bankkrak. Statsgælden havde i mange år været meget høj i Japan, hvor indenlandsk opsparing imidlertid havde løst problemet. Videre har USA længe haft en stor statsgæld, som er absorberet igennem dollarens stilling som reservevaluta. I USA løb bevillingen til at optage yderligere statslån ud i midten af 2011 og igen ved udgangen af 2012, og uenigheden mellem demokraterne og republikanerne i USA hindrede umiddelbart en genbevilling. I Danmark vedtager Folketinget den slags nærmest per automatik. I USA først i sidste øjeblik. Store dele af den nødvendige amerikanske tilpasning er fortsat udskudt til engang i fremtiden. Har markedet lært, at politikerne finder løsningen i sidste sekund?

»At stort boligbyggeri er risikabelt har senest Irland og Spanien måttet sande, og spørgsmålet er, om ikke Kina snart når til samme ubehagelige konklusion«

I Grækenland, Portugal, Spanien og Italien stammer den høje statsgæld især fra langvarig underbudgettering af de offentlige finanser. I Grækenland var ikke alle økonomiske data offentligt kendte. Specielt i Spanien presser bankernes store udlån til det omfattende nybyggeri både banker og stat. Spanske banker har ydet lån til bygherrerne, der skulle formidles til slutbrugerne, og sådanne arrangementer bryder sammen, når boligerne pludselig er usælgelige. Den økonomiske, politiske og sociale situation i disse lande er langt værre end i Danmark og minder i høj grad om 1930ernes krise. Statsgældskrisen har skabt væsentlig usikkerhed om økonomien i Europa, om euroens stabilitet og om euro-projektets mulige fortsættelse. Ved begyndelsen af 2013 er der tilsyneladende skabt en vis ro omkring euroen, men det er fortsat usikkert, om vi er helt igennem minefeltet.

Boligprisfaldet

Boligprisernes fald fra tinden i 2007 var brat. Over kun 7 kvartaler faldt de danske reale huspriser 24 pct. Det var dobbelt så kraftigt, eller dobbelt så hurtigt, som under den forrige boligkrise fra 1987 og frem til 1993. På 7 kvartaler dækkede boligprisfaldet altså 2/3 af et fald, der varede 6 år dengang. Det er ellers en sædvanlig observation i international boligøkonomisk litteratur, at boligpriserne er ”stive nedad”.

»Der hersker betydelig usikkerhed omkring konjunkturudviklingen i dansk økonomi. Den har et svagt udgangspunkt, hvortil hører risikoen for øget arbejdsløshed og ligefrem reallønsfald. «

Den trods alt hurtige rentesænkning og de mange omlægninger til betalingslette lån har utvivlsomt hjulpet boligejerne, så der sammenlignet med de forrige to boligkriser har været relativt få tvangsauktioner. Boligprisfaldet viser dog, at Danmark er særdeles hårdt ramt af bolig- og finanskrisen. Det drastiske boligprisfald ses i figur 1, hvor udviklingen i de reale boligpriser fra 1970 og frem til 3. kvartal i 2012 er vist for de seks lande med kraftigst prisfald siden toppunktet i 2007. I Danmark er de reale boligpriser faldet 32 pct. siden toppen. Stærkest indtil nu har boligprisfaldet været i Irland med 48 pct. I Spanien er faldet 29 pct., i USA 25 pct., i Holland 20 pct. og i UK 17 pct. I USA er der konstateret en vending, da de reale­ boligpriser er steget lidt igennem 2012. I Norge stoppede bolig­ prisfaldet i 2009, og siden er boligpriserne steget markant. I Sverige steg boligpriserne fra 2009 til 2011, men nu falder de igen. Endelig har Tyskland de sidste par år haft væsentlig bolig­ prisvækst, grundet udvidet låneadgang. Men den generelle tendens er faldende boligpriser i de øvrige lande i Europa. OECD har peget på, at boligpriserne fortsat ligger højt i en række lande i forhold til husleje- og indkomstniveauerne. For Danmark ligger boligprisleje- og boligprisindkomstkvoterne (figur 2) omkring 10 pct. over en langsigtet ligevægt, beregnet på basis af kvoterne for de 42 år fra 1970 og frem til 3. kvartal 2012. Boligpriserne risikerer også at bevæge sig ned under den langsigtede ligevægt som set tidligere.

“Housing is the business cycle”

Denne overskrift er titlen på Leamers inciterende analyse fra 2007. Han fremhæver, at boligmarkedet og byggeriet er stedmoderligt i økonomisk teori, og at ethvert forsøg på kontrol af konjunkturforløbet må fokusere specielt på boliginvesteringerne. Denne kontrol kan føre til styring af tidspunkterne for byggeriet, men næppe det samlede byggeomfang. At stort boligbyggeri er risikabelt har senest Irland og Spanien måttet sande, og spørgsmålet er, om ikke Kina snart når til samme ubehagelige konklusion. Herhjemme var boligbyggeriet meget stort i 1960erne og især ind i 1970erne, og det bidrog formentlig til de mange år med forskellige ubalancer i dansk økonomi. Det lykkes Leamer at vise for USA, at boligbyggeriet ikke bidrager mere til den langsigtede vækst end andre sektorer. Til gengæld bidrager boliginvesteringerne ganske kraftig til ”recessions and recoveries”. Ved mindst 8 af 10 amerikanske recessioner efter 2. verdenskrig faldt boliginvesteringerne før recessionen. Dette stemmer med, boligbyggeriet herhjemme faldt, før boligpriserne toppede i 2007. Leamers analyse viser også, at bidragene fra boligbyggeriet begynder at bidrage mere end normalt til den økonomiske vækst i 2. eller 3. kvartal af recessionen. Dette punkt er vi endnu ikke nået til i den nuværende krise. Først når de private boliginvesteringer er på vej op igen, ses et nyt dansk konjunkturopsving.

Figur 2. Boligpris-husleje og boligpris-indkomst kvoter for Danmark. 1970:1-2012:3. (2005 = 100). Kilde: OECD boligprisstatistik, version af 8. januar 2013.

Danmark verdensmester i husholdningsgæld

Den danske husholdningsgæld var i 2009 oppe på 356 pct. af den disponible indkomst, den højeste husholdningsgæld i verden. Det var mere end en fordobling siden 1981. Den høje hus­ holdningsgæld har to alvorlige konsekvenser for dansk økonomi­: a) nedbringelse af husholdningsgælden (dvs. opsparing) bremser det private forbrug, og b) den rummer en betydelig risiko for låntagerne, kreditgiverne og samfundet.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 22


Husholdningsgælden er øget stærkt i de fleste OECD-lande i de seneste årtier, der både har budt på nye lånemuligheder i landene og på et lavrenteregime. I figur 3 ses husholdnings­ gæld/disponibel indkomst-kvoterne fra 1980 og frem for de seks lande med de højeste kvoter. I 2012 blev Danmark advaret af OECD og siden af EU og Den International Valutafond (IMF) om risiciene ved den høje hus­ holdningsgæld. Risikoen ved høj husholdningsgæld understøttes af Reinhart & Rogoff, der sammenfatter studiet af 8 århundredes finansielle kriser: ”If there is one common theme to the vast range of crises…., it is that excessive debt accumulation, whether it be by the government, banks, corporations, or consumers, often poses greater systemic risks than is seems during a boom.” Den høje danske husholdningsgæld repræsenterer en ubalance­ i dansk økonomisk politik. Den kan levere særlige bidrag til den europæiske gældskrise. For samfundet synes husholdningsgæld mindre tungtvejende end statsgæld, men for de udsatte låntagere kan for høj gæld være ødelæggende. Nationalbanken har i en artikelrække i deres kvartalsoversigter belyst den danske husholdningsgæld uden dog at finde den alarmerende. Husholdningsgælden bliver tilsyneladende ikke inkluderet i dansk økonomisk politik.

steget som for boligejerne med gennemsnitligt gældsniveau i samme aldersgruppe. Det ses, at boligprisfaldet er ved at blive fulgt af en gældsnedbringelse. For ejere under 30 år faldt nettogæld/bruttoindkomst kvoterne i 8. decil allerede fra 2007 af, mens kvoterne for ejere i de tre aldersgrupper mellem 30 og 60 år først nåede toppen i 2009 for herefter at falde lidt i 2010. Under forrige boligkrise så man også en gældsnedbringelse, for nettogæld/bruttoindkomstkvoterne faldt fra 1988 og frem til 1994, men kun for de yngre boligejere, der havde de højeste gældskvoter. De skattestatistiske data bag undersøgelsen kan også belyse udbredelsen af teknisk insolvens, hvor boligejerne har større gæld end deres boligværdi. Det er målt ved nettogælden, det vil sige al gæld fratrukket værdien af principielt al formue (excl. pensionsopsparing), sat i forhold til familiens boligværdi i nettogæld/boligformuekvoterne. I figur 5 ses udviklingen i kvoterne fra 1987 til 2009 for den 8. decil, hvor 80 pct. af familierne har mindre gæld i forhold til deres boligers værdi, mens 20 pct. har en endnu større gæld i forhold til deres boligværdi.

Figur 4. Nettogæld/bruttoindkomst kvoterne i procent for boligejere (ekskl. selvstændige) efter alder i 8. decil 1987-2010. Kilde: Skattestatistikken (Lunde, artikel i Finans/Invest, 2012).

Figur 3. Husholdningsgæld / disponibel indkomst kvoter for de seks lande med de højeste kvoter, 1980-2011. Kilde: OECD, National accounts database. En første konsekvens af den høje husholdningsgæld er i gang: gældsnedbringelse. Gældskvoten er reduceret fra 356 pct. i 2009 til 333 pct. i 2011, jf. figur 3. Denne opsparing har sænket forbrugskvoten og hæmmer genopretningen af dansk økonomi.

Boligejernes gældssituation: De særligt gældsatte

Truslen fra høj husholdningsgæld afhænger af gældssituationen blandt låntagerne. Det giver ikke megen mening at inddrage den høje danske pensionsopsparing i en vurdering heraf. Den største del af pensionsopsparingen kan slet ikke hæves i utide, kan altså ikke bruges til at afværge konkurs eller tvangsauktion, og er simpelthen illikvid. Desuden har de mest forgældede, de yngre boligejere, den laveste pensionsopsparing. Udviklingen fra 1987 til 2010 er vist i figur 4 for de 20 pct. mest forgældede boligejere i deres nettogæld/bruttoindkomstkvote. For hver 10års aldersgruppe ses gældskvoten for den 8. decil, det vil sige, hvor 80 pct. har en lavere nettogæld/bruttoindkomst­kvote og 20 pct. en endnu højere kvote. Man kan fundere over, hvorledes en familie i 30’erne kan servicere en gældsbyrde på 3,5 gange familiens indkomst før skat, eller endnu mere. En gæld på over 175 pct. af bruttoindkomsten er også alvorlig for de 20 pct. boligejere på 70 år eller mere, der har så høj gældsbyrde.8. decil nettogæld/bruttoindkomstkvoterne er fordoblet fra 1994 og frem til 2007-2009 for boligejerne under 60 år og er procentuelt

De skattestatistiske data bag undersøgelsen kan også belyse udbredelsen af teknisk insolvens, hvor boligejerne har større gæld end deres boligværdi. Det er målt ved nettogælden, det vil sige al gæld fratrukket værdien af principielt al formue (excl. pensionsopsparing), sat i forhold til familiens boligværdi i nettogæld/boligformuekvoterne. I figur 5 ses udviklingen i kvoterne fra 1987 til 2009 for den 8. decil, hvor 80 pct. af familierne har mindre gæld i forhold til deres boligers værdi, mens 20 pct. har en endnu større gæld i forhold til deres boligværdi.

»Truslen fra høj husholdningsgæld afhænger af gældssituationen blandt låntagerne. Det giver ikke megen mening at inddrage den høje danske pensionsopsparing i en vurdering heraf. Den største del af pensionsopsparingen kan slet ikke hæves i utide, kan altså ikke bruges til at afværge konkurs eller tvangsauktion, og er simpelthen illikvid«

Et første indtryk er, at boligejerne lige fra 1987 og frem til 2009 konstant har haft høj gæld i forhold til deres boligværdi. Men den meget svage forbedring af kvoterne, mod lavere gældsætningsgrad under opturen på boligmarkedet frem til 2007, blev klart vendt til en forringelse i 2009. Det ses direkte af figur 5, at mindst 20 pct. af alle boligejere under 60 år var teknisk insolvente i 2009. Ifølge undersøgelsens data var over halvdelen af bolig­ ejerne under 39 år teknisk insolvente i 2009. Tilsvarende var 40 pct. af boligejerne imellem 40 og 49 år, godt 20 pct. mellem 50 og 59 år og 10 pct. mellem 60 og 69 år teknisk insolvente. Ud af alle boligejere var op imod 25 pct. teknisk insolvente.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 23


Undersøgelsen illustrerer den danske tradition for, at ejerbolig­ erne er særdeles højt belånt. Opsparingen før boligkøb er typisk beskeden i forhold til, hvor dyrt et formuegode familien anskaffer sig. Til de oplagte forklaringer hører, at mange kommer ud af uddannelsessystemet i sen alder, at de vil stifte familie, at de anser det som vanskeligt at tilvejebringe nævneværdig opsparing før køb og familiestiftelse, samt at det er vanskeligt at finde en lejebolig med relevant placering, størrelse og kvalitet i øvrigt.

»Hvis familierne er teknisk insolvente på det nuværende boligmarked, er de let ”stavnsbundet” til deres bolig, da de ikke kan flytte uden bankens og realkreditinstituttets accept og uden at komme ud i en ganske dyr løsning«

Omkostningerne ved denne tradition er, at mange familier er ganske udsatte ved tilbageslag på boligmarkedet. Hvis familierne er teknisk insolvente på det nuværende boligmarked, er de let ”stavnsbundet” til deres bolig, da de ikke kan flytte uden bankens og realkreditinstituttets accept og uden at komme ud i en ganske dyr løsning. Den udbredte tekniske insolvens rummer en latent fare for de boligejerfamilier, der kommer ud i likviditetsvanskeligheder ved blandt andet skilsmisse, sygdom, arbejdsløshed eller jobskifte over større afstande. Da kan afslutningen på de finansielle problemer blive tvangsauktion. Denne analyse viser, at der allerede i 2009 var en større andel­ teknisk insolvente boligejere, og under de fortsat faldende bolig­priser tyder alt på, at teknisk insolvens er blevet endnu mere udbredt siden. Gælden trykker øjensynligt ganske alvorligt i en række husholdninger, og likviditeten er, trods den lave rente, tilsyneladende stadig ringere i familierne. Medierne rapporterer om flere registreringer af dårlige betalere.

Figur 5. Nettogæld/boligformue kvoterne i procent for boligejere (ekskl. selvstændige) efter alder, 8. decil 1987-2009. Kilde: Skattestatistikken, (Lunde, artikel i Finans/Invest, 2012). Den udbredte tekniske insolvens rummer en latent fare for de boligejerfamilier, der kommer ud i likviditetsvanskeligheder ved blandt andet skilsmisse, sygdom, arbejdsløshed eller jobskifte over større afstande. Da kan afslutningen på de finansielle problemer blive tvangsauktion. Denne analyse viser, at der allerede i 2009 var en større andel teknisk insolvente boligejere, og under de fortsat faldende boligpriser tyder alt på, at teknisk insolvens er blevet endnu mere udbredt siden. Gælden trykker øjensynligt ganske alvorligt i en række husholdninger, og likviditeten er, trods den lave rente, tilsyneladende stadig ringere i familierne. Medierne rapporterer om flere registreringer af dårlige betalere.

De forestående risici

Der hersker betydelig usikkerhed omkring konjunkturudviklingen i dansk økonomi. Den har et svagt udgangspunkt, hvortil hører risikoen for øget arbejdsløshed og ligefrem reallønsfald. Der kan komme nye overraskelser fra det europæiske samarbejde. Alt dette øger risikoen ved høj husholdningsgæld, hvis der opstår pres på låntagernes likviditet, så de ikke kan betale deres regninger, herunder ved ganske almindelige m ­ enneske­ lige hændelser i tilværelsen. Renterisikoen har nationalt nået en helt anden dimension, efter at over 2/3 af realkreditgælden i dag bærer rentetilpas­ ning. Sam­ tidig er over halvdelen af de udestående realkreditlån afdragsfrie, og her vil låntagere fra et tidspunkt af i de kommende år med sikkerhed skulle til at betale afdrag på deres lån, hvilket udløser en voldsom stigning i deres låneydelser. Men omlægningerne til mere sikre lånetyper er beskedne. Disse risici er velkendte, men ikke mindre alvorlige for ramte låntagere i deres mulige konsekvenser. Worst case er nærmest ubærligt for låntagerne, långiverne og landet.

Genvindes troen på “this time is different”?

Mange siger allerede, som efter boligkrisen i starten af 1990erne, at vi aldrig vil se en ny kraftig optur i boligpriserne. Men ad åre vil familierne have fået nedbragt deres gæld i forhold til indkomst­ niveauet, og økonomien vil se ud til at restituere sig.

»Den udbredte tekniske insolvens rummer en latent fare for de boligejerfamilier, der kommer ud i likviditetsvanskeligheder ved blandt andet skilsmisse, sygdom, arbejdsløshed eller jobskifte over større afstande. Da kan afslutningen på de finansielle problemer blive tvangsauktion.«

På et ukendt fremtidigt tidspunkt sker det: efterspørgslen efter boliger og bygningsarealer begynder at stige og opsuger de ledige enheder. Så vender bolig- og ejendomsmarkederne. Leamers analyse af USA har vist, at et prisopsving med udløst stigning i boliginvesteringer vil lede til et nyt økonomisk opsving. Vendingen på markederne følges af en aflysning af “the credit crunch”, og kreditgivningen bliver normaliseret. Boligejerne får igen lov til at låne til køb af anden bolig, før den gamle er solgt. Så sker det: antallet af efterspørgere på markedet vokser, uden at antallet af udbydere er steget. Det giver højere handelspriser, som banker og realkreditinstitutter automatisk lægger til grund for deres kreditgivning. Der sker måske noget nyt positivt i økonomien, fordi “This time is different”. Historien gentager sig, og konjunkturcyklerne fortsætter ad velkendte veje. Det er blot vanskeligt, nærmest umuligt, at forudsige, hvornår vendepunktet kommer.

Om skribenten Jens Lunde er cand.polit. og lektor ved Institut for Finansiering på Copenhagen Business School. Han forsker og underviser inden for fagområdet boligøkonomi og finansiering og har i de senere år især skrevet om konjunkturforløbet på boligmarkedet, boligkrisen, boligejernes kapitalstruktur, ulighederne på boligmarkedet og om realkreditfinansiering.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 24


foto:

kim nielsen/pol.dk

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 25


Reform af FN’s Sikkerhedsråd: Permanente løsninger eller the ‘low hanging fruit’? Af Emil Wetendorff Nørgaard Den aktuelle debat i FN illustrerer, at det kræver mere end blot enighed om behovet for en reform af FN’s Sikkerhedsråd, hvis man skal forvandle idéer til virkelighed. På trods af konkrete forslag virker udsigten til en reform af Sikkerhedsrådet endnu fjern. Selv inden for regionale grupper finder man modsatrettede interesser, og man må forvente stor modstand fra de permanente medlemmer af rådet. Det efterhånden presserende reformbehov illustreres eksempelvis med Syrien og Palæstina. Spørgsmålet er, om permanente løsninger er forenelige med en omskiftelig verdensorden. FN har stort set altid været genstand for kritik, i midten af hvilken man sædvanligvis finder FN’s Sikkerhedsråd. Som ét af de seks primære organer i FN har Sikkerhedsrådet 15 medlemmer, hvoraf fem sidder permanent; Kina, Frankrig, Rusland, Storbritannien og USA. FN-pagten angiver, at rådet har det primære ansvar for ’the maintenance of international peace and security’, og som det eneste FN-organ træffer det afgørelser, som er bindende for FN’s medlemslande. I kølvandet på kritikken af organisationen følger naturligvis spørgsmålet om en reform af rådet. Sådanne diskussioner har eksisteret længe og retter sig mod hele FN, såvel eksempelvis Generalforsamlingen, ECOSOC samt selve FN-sekretariatet. I kraft af sin centrale rolle i organisationen er også Sikkerhedsrådet genstand for mange forslag til reform. Kritikken af Sikkerhedsrådet udgør naturligvis omdrejningspunktet for sådanne forslag, og den handler sædvanligvis om, at rådet hverken er tilstrækkelig demokratisk, effektivt, gennemsigtigt eller repræsentativt. Efter den eneste udvidelse af Sikkerhedsrådet i 1965 oprettede man i 1994 en arbejdsgruppe med henblik på yderligere reformer. Man påbegyndte senere de såkaldte ’Intergovernmental Negotiations’ i 2009 for at skabe en omfattende reformdebat med mulighed for direkte indflydelse for medlemslandene.

FN og The Five Policemen

Den nuværende struktur i Sikkerhedsrådet stammer i sin helhed fra 1945 , hvor FN-pagten blev ratificeret i San Francisco. FN var oprindeligt en amerikansk idé, hvor præsident Franklin D. Roosevelt forestillede sig en magtfuld international organisation, der igennem fire styrende lande, hans såkaldte ’Four Policemen’, kunne sikre stabilitet i den verdensorden, der fulgte efter Anden Verdenskrig. Forud for konferencen i San Francisco fandt de såkaldte Dumbarton Oaks-forhandlinger sted imellem Sovjet­ unionen, USA, Storbritannien og Kina. Mens de første tre lande i kraft af deres roller i Anden Verdenskrig var naturlige valg til Roosevelts ’Four Policemen’, var Kina en del af forhandlingerne på baggrund af et ønske fra netop præsident Roosevelt. Den amerikanske præsident ønskede, at Kina erstattede Japan som den asiatiske magtfaktor i den nye verdensorden. Den britiske premiereminister, Winston Churchill, anså det herud­over for afgørende at genoprette en vesteuropæisk magtbalance over for Sovjetunionen, hvorfor en femte plads, som en del af, hvad der senere ville blive de fem permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet, ’the P5’, blev tildelt Frankrig. Endelig foreslog amerikanerne i et forsøg på at skabe en latinamerikansk magtfaktor, ligesom de havde gjort det med Kina i Asien,

at Brasilien blev indlemmet som en ’Sixth Policeman’. Dette forslag blev dog nedstemt af sovjetterne og briterne.

»Mens de første tre lande i kraft af deres roller i Anden Verdenskrig var naturlige valg til Roosevelts ’Four Policemen’, var Kina en del af forhandlingerne på baggrund af et ønske fra netop præsident Roosevelt. Den amerikanske præsident ønskede, at Kina erstattede Japan som den asiatiske magtfaktor i den nye verdensorden. Den britiske premiereminister, Winston Churchill, anså det herudover for afgørende at genoprette en vest­ europæisk magtbalance over for Sovjetunionen, hvorfor en femte plads, som en del af, hvad der senere ville blive de fem permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet, ’the P5’, blev tildelt Frankrig« Selve tilstedeværelsen af Sikkerhedsrådet, herunder særligt P5, skal ses i lyset af skuffelsen over forgængeren The League of Nations, som ikke evnede at forebygge Anden Verdenskrig. Et vigtigt element i Roosevelts forestilling om FN bestod således i organisationens evne til at handle, hvor det ansås for nød­ vendigt. Dette blev især sikret gennem et Sikkerhedsråd med mulighed for at træffe bindende beslutninger. Et andet element, som sidenhen har vist sig både afgørende og kontroversielt i forhold til FN’s handledygtighed er P5’s såkaldte vetoret. Vetoretten, som udledes af FN-pagtens artikel 27(3), tildeler hvert af P5 medlemmerne retten til at nedlægge veto ved substantielle spørgsmål. Vetoretten var ét af få spørgsmål, der ikke blev afgjort i Dumbarton Oaks, og uenighed imellem henholdsvis sovjetterne og amerikanerne og briterne var tæt på at spolere ratificeringen af FN-pagten i San Francisco. Der var dog aldrig tvivl om, at vetoretten var et afgørende værktøj til at opnå stabilitet i den nye verdensorden,

Mangel på repræsentativitet

Det virker oplagt at stille spørgsmålstegn ved, hvorvidt det eksisterende Sikkerhedsråd er i stand til at imødekomme de udfordringer, som den nuværende verdensorden stiller, såvel i kraft af rådets struktur som arbejdsmetoder. Ser man på førstnævnte, lyder et af de hyppigste kritikpunkter, at rådet ikke er repræsentativt for den nuværende verdensorden. En mere kompleks fordeling af magt, end det var tilfældet da Sikkerhedsrådet blev oprettet i San Francisco, har eksempelvis medført, at flere stater nu kan stille legitime krav om et permanent sæde i rådet. Det gør sig først og fremmest gældende for den såkaldte ’Group of 4’, G4; en sammenslutning af Indien, Tyskland, Japan og Brasilien, oprettet med det primære formål, at hver land skal opnå et permanent sæde i Sikkerhedsrådet. Et andet eksempel er den Afrikanske Union, som ligeledes har ytret krav om permanente sæder i rådet. I sin tale til Generalforsamlingens 67. generaldebat bemærkede den sydafrikanske præsident, Jacob Zuma, at 70 pct. af Sikkerhedsrådets dagsorden påvirker det afrikanske kontinent. Sammenholder man det med, at næsten halvdelen af FN’s fredsbevarende missioner foregår på det afrikanske kontinent, forekommer det bemærkelsesværdigt, at den afrikanske gruppe må nøjes med kun tre ud af 15 sæder i Sikkerhedsrådet – ingen

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 26


af hvilke er permanente. For så vidt angår Sikkerhedsrådets arbejds­metoder går den mest hyppige kritik på P5-medlemmernes brug af vetoretten. Her foreslås det, at vetoretten for ofte anvendes i snævre perspektiver og dermed bidrager til et udemokratisk Sikkerhedsråd. Et par aktuelle eksempler kan med fordel illustrere et sådant argument. Syrien: Mellem R2P og nationale interesser Siden den syriske borgerkrig udbrød i foråret 2011, har Rusland og Kina tre gange brugt vetoretten til at nedstemme resolutioner, der pålægger Syrien sanktioner efter kapitel VII i FN-pagten; det kapitel i pagten, der tildeler Sikkerhedsrådet de mest vidtgående beføjelser, eksempelvis artikel 42 om magtanvendelse. Situationen i Syrien ligner et klart tilfælde af den såkaldte Responsibility to Protect-doktrin (R2P), hvilket pålægger det internationale samfund at assistere, hvor en stat ikke kan beskytte sine egne borgere.

»Man ønsker derimod at oprette en ny kategori af sæder, en slags gylden mellemvej mellem de permanente og ikke-permanente sæder. En sådan kategori ville ikke besidde vetoretten, men ville derimod have længere perioder i rådet end de ikke-permanente sæder«

Centralt for doktrinen er, at de såkaldte ’non-coercive measures’ skal have forrang for anvendelsen af magt, hvor det er muligt. Der har været stor uenighed iblandt P5 om, hvordan R2P-doktrinen skal fortolkes – en uenighed, som Syrien-konflikten i høj grad har udstillet. Rusland og Kina fastholder, at baggrunden for deres brug af vetoretten over for resolutioner imod den syriske regering er, at resolutionerne ikke er proportionale med konfliktens omfang, og at en løsning på konflikten skal findes ad andre veje. På den modsatte side anføres dog en række andre baggrunde, hovedsageligt funderet i Ruslands og Kinas nationale interesser.

Et eksempel herpå er Ruslands langvarige eksportforhold til den syriske regering. I oktober 2012 tvang tyrkiske militærfly således et syrisk transportfly til landing under mistanke om, at flyet ulovligt transporterede våben til Syrien.

»Det virker oplagt at stille spørgsmålstegn ved, hvorvidt det eksisterende Sikkerhedsråd er i stand til at imødekomme de udfordringer, som den nuværende verdensorden stiller, såvel i kraft af rådets struktur som arbejdsmetoder­«

Flyet var på vej fra Moskva til Damaskus, og selvom den tyrkiske regering ikke har angivet præcist, hvad der blev fundet på flyet, udtalte den tyrkiske premiereminister, Recep Erdogan, at ”From Russia, an institution equivalent to our Machinery and Chemical Industry has sent military tools, equipment and ammunition to the Syrian Defense Ministry”. Andre påstande går på, at Kina og Rusland er tilbageholdende med at blåstemple R2P-doktrinens såkaldte ’tredje søjle’, som netop påkræver, at det internationale samfund handler, når det vurderes, at en stat ikke kan beskytte sin befolkning. Et sådan argument bygger på, at Rusland og Kina frygter, at doktrinen for fremtiden vil besværliggøre en håndtering af eventuelle egne oprør, som man har set det i Mellemøsten. Palæstina: Generalforsamlingen og vetoretten Et andet eksempel til at illustrere den måske uhensigtsmæssige brug af vetoretten tager udgangspunkt i spørgsmålet om Palæstinas fuldgyldige medlemskab af FN. Beslutninger om medlemskab i FN træffes af Generalforsamlingen efter anbefaling fra Sikkerhedsrådet. Da Palæstina i september 2011 ansøgte om fuldgyldigt medlemskab i FN, udtrykte den amerikanske FN-ambassadør, Susan Rice, stor bekymring for de konsekvenser, et sådant medlemskab kunne have for amerikansk

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 27


finansiering til FN. USA fastholder, at en løsning på konflikten imellem Israel og Palæstina skal findes gennem bilaterale forhand­ linger og således ikke via andre fora, såsom FN. Sidstnævnte har den amerikanske delegation ved flere lejligheder beskrevet med det muligvis misvisende udtryk ’unilateral measures’. Den 11. november 2011 offentliggjorde Sikkerhedsrådets komité for medlemskab, at man ikke havde været i stand til at opnå den fornødne enighed til at anbefale et fuldgyldigt palæstinensisk medlemskab til Generalforsamlingen. Selvom USA således undveg et veto, fremgår det tydeligt af en resolution fra det amerikanske senat, at USA vil bruge sin vetoret, hvis spørgsmålet om palæstinensisk medlemskab rejses. Tilslutningen til en selvstændig palæstinensisk stat blandt næsten 70 pct. af FN’s medlemslande skal ses i det lys. Ved den 67. Generalforsamlings generelle debat fremlagde den malaysiske udenrigsminister, Anifah Aman, da også en meget slående bemærkning: “132 states recognize the State of Palestine. That number reflects more than two thirds of the membership of the UN. Yet, the Security Council, or more accurately, those who are conferred with veto power, are given the authority to determine the fate of Palestine membership irrespective of the opinions of the majority”. Betragtningen stemmer overens med resultaterne fra nylige situationer, hvor FN’s medlemslande har haft lejlighed til at afgive deres stemme for en palæstinensisk stat. I november 2011 blev Palæstina således tildelt medlemskab i FN-organet for uddannelse, videnskab, kultur og kommunikation, UNESCO, efter at 104 af de 185 stemmeberettigede medlemmer havde stemt ’ja’. Heroverfor bør overvejes, at næsten 70 pct. af FNs medlemslande anerkender Palæstina som en selvstændig stat.. Det er værd at bemærke, at ovenstående eksempler begge vedrører situationer, hvor Generalforsamlingen, i sit flertal er forenet om ét standpunkt. I situationerne, som begge har en klar international karakter og således vedrører flere internationale aktører, træffes beslutningerne dog af én eller to individuelle aktører. Selv når man ser bort fra spørgsmålet om, hvorvidt vetoretten er anvendt i overensstemmelse med Sikkerhedsrådets formål, illustrerer begge eksempler, at rådet ikke kan anses for et demokratisk FN-organ.

»Én af de eneste ting der på nuværende tidspunkt er enighed om er, at den afrikanske gruppe skal være bedre repræsenteret, men hvilke afrikanske lande skal i så fald tildeles pladserne?«

Ser man yderligere på Sikkerhedsrådets arbejdsmetoder, har en række andre kritikpunkter ligeledes meldt sig. Et af disse er mangel på gennemsigtighed, i særdeleshed inden for rådets subsidiære organer. Et eksempel herpå er Sikkerhedsrådets komité for sanktioner imod Al Qaeda, den såkaldte ’1267 Sanctions Committee’, hvortil man i 2009 introducerede en Ombudsperson i form af Kimberly Prost. Denne sikrer en række tiltag, der skal øge garantien for en slags retfærdig rettergang, eksempelvis mere gennemsigtige procedurer for, hvornår og hvorledes man bliver placeret og fjernet fra lister over kendte terrorister. Ombudspersonen fik senest sit mandat forlænget i december 2012, og selvom hendes arbejde i overvejende grad anses som en succes i FN, er hendes mandat endnu ikke blevet udvidet til andre lignende komitéer. Andre eksempler på kritik af Sikkerhedsrådets arbejdsmetoder inkluderer manglende villighed til at benytte alle tilgængelige værktøjer. Mest udtrykt er evnen til at henvise sager til den Internationale Straffedomstol, ICC, hvilket særligt i forhold til situationen i Syrien har givet anledning til kritik af Sikkerhedsrådet.

De fem forslag

Ved den ottende runde af ’the Intergovernmental Negotiations’ i starten af 2012 blev særligt fem konkrete reformforslag behand­ let, alle fremlagt af forskellige landegrupper. Man kan med fordel sondre imellem de forslag, der sigter mod en ændring i de strukturelle forhold af Sikkerhedsrådet og dem, som ikke gør. I den førstnævnte kategori er det værd at fremhæve forslaget fra G4, der indebærer udvidelser i antallet af såvel permanente som ikke permanente sæder. G4 støtter en bredere repræsentation af afrikanske lande hos de permanente sæder og foreslår således seks nye permanente sæder. Forslaget fra G4 har mødt indledende støtte fra Storbritannien, men møder derimod stor modstand fra gruppen ’Uniting for Consensus’, UfC. Fælles for medlemmerne af UfC er, at de frygter, at permanente sæder til medlemmerne af G4 – og således den tilhørende vetoret – vil skabe en forskydning i de regionale balancer.

»Man ønsker derimod at oprette en ny kategori af sæder, en slags gylden mellemvej mellem de permanente og ikke-permanente sæder. En sådan kategori ville ikke besidde vetoretten, men ville derimod have længere perioder i rådet end de ikke-permanente sæder«

Man ser derfor, at regionale naboer, som Italien og Spanien, Mexico og Argentina, Sydkorea og Pakistan er prominente medlemmer af gruppen. UfC har i forlængelse af deres kritik fremlagt sit eget reformforslag. Til forskel fra G4-forslaget sigter dette forslag ikke mod en udvidelse af antallet af permanente sæder, ej heller ændringer i de ikke-permanente sæder. Man ønsker derimod at oprette en ny kategori af sæder, en slags gylden mellemvej mellem de permanente og ikke-permanente sæder. En sådan kategori ville ikke besidde vetoretten, men ville derimod have længere perioder i rådet end de ikke-permanente sæder. Bemærkelsesværdigt ved UfC-forslaget er ligeledes, at det tilgodeser såkaldte ’small states’ og ’medium sized states’ ved at tildele dem faste pladser blandt de ikke-permanente sæder, hvilket markant vil øge repræsentationen af disse stater i Sikkerhedsrådet. Et tredje forslag stammer fra gruppen L.69, anført af Jamaica og Indien. Forslaget har skabt forvirring inden for FN, da det i høj grad lægger sig op ad G4-forslaget. Nogle iagttagere mener, at L.69 er splittet på spørgsmålet om vetoret, hvilket gruppen dog selv afviser. Endelig har gruppen ’Committee of 10’, C-10, på vegne af den Afrikanske Union fremlagt et reformforslag. I lighed med G4-forslaget indebærer forslaget to permanente sæder til den afrikanske gruppe i FN og yderligere ét permanent sæde til hvert medlem af G4. Værd at bemærke ved C-10-forslaget er, at det kræver vetoret til alle nye permanente medlemmer, men dog på sigt ønsker at afskaffe netop vetoretten. Gruppen kalder således denne løsning for en kompromisløsning. I kategorien af forslag, der ikke ønsker at ændre strukturen i Sikkerhedsrådet, finder man først og fremmest forslaget fra gruppen ’The Small 5’, S5, som består af Schweiz, Liechtenstein, Jordan, Costa Rica og Singapore. Det er værd at bemærke, at gruppen i marts 2012 fremlagde en konkret resolution for General­forsamlingen med forslag om ændring af Sikkerheds­ rådets arbejdsmetoder. Måneden senere tilbagekaldte gruppen resolutionen, hvilket angiveligt skyldtes overvældende pres fra P5. Et sådant pres er sandsynligvis relateret til, at resolutionen bl.a. foreslår følgende konkrete restriktion i vetoretten: ‘Refraining from using a veto to block Council action aimed at preventing or ending genocide, war crimes, and crimes against humanity.’, og situationen bør sandsynligvis betragtes som en forsmag på den modstand, man vil møde fra størstedelen af P5.

I relation til spørgsmålet om gennemsigtighed i Sikkerhedsrå-

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 28


dets arbejdsmetoder har gruppen ’the Like Minded Group’ ligeledes fremsat et forslag. Anført af Østrig har gruppen fremlagt en række forslag med henblik på at øge garantien foren slags retfærdig rettergang i Sikkerhedsrådets sanktionskomitéer.

Permanente løsninger eller the low hanging fruit?

Når man vurderer de fremtidige muligheder for en reform af Sikkerhedsrådet, er det først og fremmest vigtigt at notere sig, at der på nuværende tidspunkt kun eksisterer meget lidt enighed blandt FN’s medlemslande. Forhandlingerne er en kunst i at afbalancere en enorm mængde nationale interesser, der ofte udelukker hinanden. Det er sågar foreslået, at ‘the Intergovernmental Negotiations’ ikke er vejen frem, men at en mere dynamisk tilgang er nødvendig. Endelig må man huske på, at P5 i det store hele kan være tilfredse med status quo. Sikkerhedsrådet er et organ uden hverken folkeretlig eller politisk sidestykke, og ændringer af rådet er således et følsomt emne. Muligheden for strukturelle ændringer i Sikkerhedsrådet byder således på så mange problemer og ubesvarede spørgsmål, at de endnu virker langt væk. Den største hæmsko for strukturelle ændringer er, at de kræver en ændring af FN-pagten, hvilket indebærer en ratificering af 2/3 af Generalforsamlingen samt af P5. I relation hertil har den tidligere udenrigsminister for Costa Rica, Bruno Stagno Ugarto, mindet om de uenigheder, General­ forsamlingen tidligere har oplevet ved blot almindelige valg til Sikkerhedsrådet. Senest i 2006 krævede det således 47 runder at vælge Panama, og i 1979 tog det 155 runder og tre måneder, før Mexico blev valgt som et kompromis. Skulle man over al forventning lykkes med en ændring af FNpagten, melder en række andre spørgsmål sig på banen. Én af de eneste ting, der på nuværende tidspunkt er enighed om, er, at den afrikanske gruppe skal være bedre repræsenteret, men hvilke afrikanske lande skal i så fald tildeles pladserne i Sikkerhedsrådet? Nigeria, der er det folkerigeste land i Afrika, har været nævnt, sammen med Sydafrika, der er den største afrikanske bidragsyder til FN.

»Når man vurderer de fremtidige muligheder for en reform af Sikkerhedsrådet, er det først og fremmest vigtigt at notere sig, at der på nuværende tidspunkt kun eksisterer meget lidt enighed blandt FN’s medlemslande. Forhandlingerne er en kunst i at afbalancere en enorm mængde nationale interesser, der ofte udelukker hinanden«

spiller en afgørende rolle i en reform. Det er dog svært at se igennem fingre med det hykleri, der ligger i, at landene påpeger behovet for en reform, der fører væk fra det nuværende system, samtidig med at de foreslår en reform, der bygger på selv­ samme model.

»Vælger man at udvide antallet af permanente pladser i Sikkerhedsrådet, virker det i høj grad, som om man har ignoreret den lektion, der bør drages i disse år; i en omskiftelig verdensorden er der ikke plads til permanente løsningere«

Den mest realistiske mulighed for en reform forekommer i lyset af ovenstående at være en reform af Sikkerhedsrådets arbejds­ metoder, som oprindeligt foreslået af S5-gruppen. En sådan løsning er i FN blevet kaldt ’the low hanging fruit’, men er dog ikke fuldkommen fri for problematikker. Der har været tvivl om, under hvilke procedurer en sådan reform skal gennemføres, og i kølvandet på S5-resolutionen foreslog chefen for FN’s juridiske kontor, Patricia O’Brien, at en reform af Sikkerhedsrådets arbejdsmetoder skal vedtages af 2/3 af Generalforsamlingen og således ikke blot ved et almindeligt flertal. Sammenholder man dette med det forhold, at indgreb i vetoretten uden tvivl vil møde modstand fra P5, synes denne løsning pludselig at hænge højere end først antaget. Det virker således oplagt, at man skal søge en reform, der ikke kræver ændring af FN-pagten. Ser man alligevel bort fra besværlighederne i at gennemføre en reform, melder der sig et endnu større problem for fremtiden. Vælger man at udvide antallet af permanente pladser i Sikkerhedsrådet, virker det i høj grad, som om man har ignoreret den lektion, der bør drages af netop det problem, som man står overfor nu; i en omskiftelig verdensorden er der ikke plads til permanente løsninger.

Om skribenten Emil Wetendorff Nørgaard er kandidatstuderende ved Det Juridiske Fakultet på Københavns Universitet. Han har tidligere læst et semester i folkeret ved Universiteit van Amsterdam og har netop færdiggjort et praktikophold ved den estiske FN-mission i New York, hvor han beskæftigede sig med 6. udvalg

Det afrikanske C-10 forslag lader det være op til de regionale grupper at fordele pladserne. I forhold til de afrikanske permanente sæder spekulerer man i, hvorvidt en sådan løsning kan medføre en rotationsmodel, hvorefter de permanente pladser besættes for perioder. Som et slags ’worst case scenario’ bør man overveje, hvilke konsekvenser en sådan model kan have for Sikkerhedsrådet, vel at mærke med den tilhørende vetoret taget i betragtning. Det virker således nærliggende, at et sådan system vil svække såvel effektiviteten som legitimiteten af Sikkerhedsrådet. Et andet problematisk aspekt i nær tilknytning hertil, er blevet forklaret som ’incompatible goods’-problemet – risikoen for, at man ofrer ét gode i sin stræben efter et andet. Man kan således ende med et Sikkerhedsråd, der grundet udvidelse i en stræben efter stærkere repræsentativitet er blevet mindre effektivt og mindre legitimt. I det lys er det nødvendigt, at man indtager en pragmatisk reformtilgang og ikke forfølger en løsning, der blot er god på papiret. Det er bemærkelsesværdigt, hvor tvetydigt et ansigt eksempelvis G4- og C-10-landene viser i kraft af deres konkrete forslag. Som realist må det være en selvfølge, at nationale interesser

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 29


UDBLIK

foto: geir friestad

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 30


Udblik I udblik bringer vi i denne udgivelse en række artikler, der både behandler meget omdiskuterede emner og præsenterer nogle mindre kendte problematikker. IPmonopolet bringer helt først den geopolitiske analytiker og tidligere sikkerhedsrådgiver Robert D. Kaplans artikel Geography Strikes Back. En artikel, der tidligere er bragt i New York Times i forbindelse med udgivelsen af Kaplans bog fra 2012 The Revenge of Geography. Kaplan udfolder i artiklen sit centrale argument fra bogen; at landes geografiske placering er af afgørende betydning for, hvilken position landet indtager i det internationale politiske system. Lektor ved Institut for Statskundskab, Birthe Hansen, giver ud fra sin teori om unipolaritet et bud på, hvilke udenrigspolitiske udfordringer, der vil møde Obama i hans kommende fire år som præsident. Hansen peger på tre potentielle konfliktpunkter; Kinas stigende magt, atomvåben og det nye Mellemøsten der, for hende at se, bliver centrale områder at fokusere på for Obama i hans anden periode. Tore Hamming sætter fokus på en mere overset problematik, der relaterer sig til netop det nye Mellemøsten, som Birthe Hansen omtaler. Han præsenterer læserne for den Saudi Arabiske opposition, der har været genstand for væsentlig mindre omtale end dets pendanter i f.eks. Egypten og Tunesien, men som ifølge Hamming ikke desto mindre kommer til at spille en central rolle for kongedømmets fremtidige respons på regionens øvrige oprørstendenser. Danmarks ambassadør i Tanzania, Johnny Flentø, har fokus rettet mod en del af Afrika, der i disse år får mindre opmærksomhed for sine udviklingstendenser end dets nabolande i nord. Flentø markerer med sin artikel 50-året for udviklingssamarbejdet mellem Tanzania og Danmark og tegner billedet af et land, der i høj grad har haft gavn af at få hjælp fra Danmark og resten af Vesten, men som til stadighed står over for problemer med bl.a. at skabe politisk stabilitet i landet. Joakim Lillie Garsét giver med sin analyse et nyt perspektiv på den fortsat aktuelle konflikt mellem Israel og Palæstina. I anledning af de palæstinensiske oprøreres adaption af dele af den kendte israelske bosættelsespolitik stiller han spørgsmålstegn ved, om denne strategi kan betyde, at palæstinenserne med blød magt kan lykkes med at forstærke Israels blakkede ry i Vesten og dermed udgøre et vigtigt kort for palæstinenserne i den fortsatte kamp om de omstridte territorier. Kári Gunnarson og Johan Moe Fejerskov har, modsat resten af skribenterne, øjnene rettet mod nord. Forekomsten af sjældne jordarter i Grønland, kombineret med den smeltende indlandsis, giver potentiale til en i dansk kontekst sjælden sikkerhedspolitisk spænding. En udfordring, der vil sætte Rigsfællesskabet på en prøve i den nærmeste fremtid, hvor Arktis som region skal fordeles mellem de forskellige nationalstatslige aktører i den arktiske region. Nikolaj Bech Kofoed har interviewet stifterne af organisationen Refugees United og tegner i sin artikel et billede af et projekt, der kan betegnes som et af de mest nytænkende inden for flygtningehjælp til dato. Gennem et unikt samarbejde med den private sektor har stifterne udviklet en database, der hjælper flygtninge med at finde deres nærmeste pårørende. Vi håber, at artiklerne i Udblik vil bidrage til at kaste lys over nye internationale problemstillinger samt nuancer på allerede kendte problematikker inden for feltet af international politik. Rigtig god læselyst! Julie Holte Udbliksredaktør

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 31


Geography Strikes Back By Robert D. Kaplan If you want to know what Russia, China or Iran will do next, don’t read their newspapers or ask what our spies have dug up—consult a map. Geography can reveal as much about a government’s aims as its secret councils. More than ideology or domestic politics, what fundamentally defines a state is its place on the globe. Maps capture the key facts of history, culture and natural resources. With upheaval in the Middle East and a tumultuous political transition in China, look to geography to make sense of it all. As a way of explaining world politics, geography has supposedly been eclipsed by economics, globalization and electronic communications. It has a decidedly musty aura, like a one-room schoolhouse. Indeed, those who think of foreign policy as an opportunity to transform the world for the better tend to equate any consideration of geography with fatalism, a failure of imagination. But this is nonsense. Elite molders of public opinion may be able to dash across oceans and continents in hours, allowing them to talk glibly of the “flat” world below. But while cyberspace and financial markets know no boundaries, the Carpathian Mountains still separate Central Europe from the Balkans, helping to create two vastly different patterns of development, and the Himalayas still stand between India and China, a towering reminder of two vastly different civilizations. Technology has collapsed distance, but it has hardly negated geography. Rather, it has increased the preciousness of disputed territory. As the Yale scholar Paul Bracken observes, the “finite size of the earth” is now itself a force for instability: The Eurasian land mass has become a string of overlapping missile ranges, with crowds in megacities inflamed by mass media about patches of ground in Palestine and Kashmir. Counterintuitive though it may seem, the way to grasp what is happening in this world of instantaneous news is to rediscover something basic: the spatial representation of humanity’s divisions, possibilities and—most important—constraints. The map leads us to the right sorts of questions. Why, for example, are headlines screaming about the islands of the South China Sea? As the Pacific antechamber to the Indian Ocean, this sea connects the energy-rich Middle East and the emerging middle-class fleshpots of East Asia. It is also thought to contain significant stores of hydrocarbons. China thinks of the South China Sea much as the U.S. thinks of the Caribbean: as a blue-water extension of its mainland. Vietnam and the Philippines also abut this crucial body of water, which is why we are seeing maritime brinkmanship on all sides. It is a battle not of ideas but of physical space. The same can be said of the continuing dispute between Japan and Russia over the South Kuril Islands.

Global Conflicts

Why does President Vladimir Putin covet buffer zones in Eastern Europe and the Caucasus, just as the czars and commissars did before him? Because Russia still constitutes a vast, continental space that is unprotected by mountains and rivers. Putin’s neo-

imperialism is the expression of a deep geographical insecurity. Or consider the decade since 9/11, which can’t be understood apart from the mountains and deserts of Afghanistan and Iraq. The mountains of the Hindu Kush separate northern Afghanistan, populated by Tajiks and Uzbeks, from southern and eastern Afghanistan, populated by Pushtuns. The Taliban are Sunni extremists like al Qaeda, to whom they gave refuge in the days before 9/11, but more than that, they are a Pushtun national movement, a product of Afghanistan’s harsh geographic divide. Moving eastward, we descend from Afghanistan’s high tableland to Pakistan’s steamy Indus River Valley. But the change of terrain is so gradual that, rather than being effectively separated by an international border, Afghanistan and Pakistan comprise the same Indo-Islamic world. From a geographical view, it seems naive to think that American diplomacy or military activity alone could divide these long-interconnected lands into two well-functioning states. As for Iraq, ever since antiquity, the mountainous north and the riverine south and center have usually been in pitched battle. It started in the ancient world with conflict among Sumerians, Akkadians and Assyrians. Today the antagonists are Shiites, Sunnis, and Kurds. The names of the groups have changed but not the cartography of war. The U.S. itself is no exception to this sort of analysis. Why are we the world’s pre-eminent power? Americans tend to think that it is because of who we are. I would suggest that it is also because of where we live: in the last resource-rich part of the temperate zone settled by Europeans at the time of the Enlightenment, with more miles of navigable, inland waterways than the rest of the world combined, and protected by oceans and the Canadian Arctic. Even so seemingly modern a crisis as Europe’s financial woes is an expression of timeless geography. It is no accident that the capital cities of today’s European Union (Brussels, Maastricht, Strasbourg, The Hague) helped to form the heart of Charlemagne’s ninth-century empire. With the end of the classical world of Greece and Rome, history moved north. There, in the rich soils of protected forest clearings and along a shattered coastline open to the Atlantic, medieval Europe developed the informal power relations of feudalism and learned to take advantage of technologies like movable type. Indeed, there are several Europes, each with different patterns of economic development that have been influenced by geography. In addition to Charlemagne’s realm, there is also Mitteleuropa, now dominated by a united Germany, which boasts few physical barriers to the former communist east. The economic legacies of the Prussian, Habsburg and Ottoman empires still influence this Europe, and they, too, were shaped by a distinctive terrain. Nor is it an accident that Greece, in Europe’s southeastern corner, is the most troubled member of the EU. Greece is where the Balkans and the Mediterranean world overlap. It was an underprivileged stepchild of Byzantine and then Turkish despotism,

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 32


and the consequences of this unhappy geographic fate echo to this day in the form of rampant tax evasion, a fundamental lack of competitiveness, and paternalistic coffeehouse politics. As for the strategic challenge posed to the West by China, we would do well not to focus too single-mindedly on economics and politics. Geography provides a wider lens. China is big in one sense: its population, its commercial and energy enterprises and its economy as a whole are creating zones of influence in contiguous parts of the Russian Far East, Central Asia and Southeast Asia. But Chinese leaders themselves often see their country as relatively small and fragile: within its borders are sizable minority populations of Tibetans in the southwest, Uighur Turks in the west and ethnic-Mongolians in the north. It is these minority areas—high plateaus virtually encircling the ethnic core of Han Chinese—where much of China’s fresh water, hydrocarbons and other natural resources come from. The West blithely tells the Chinese leadership to liberalize their political system. But the Chinese leaders know their own geography. They know that democratization in even the mildest form threatens to unleash ethnic fury. Because ethnic minorities in China live in specific regions, the prospect of China breaking apart is not out of the question. That is why Beijing pours Han immigrants into the big cities of Tibet and western Xinjiang province, even as it hands out small doses of autonomy to the periphery and continues to artificially stimulate the economies there. These policies may be unsustainable, but they emanate ultimately from a vast and varied continental geography, which extends into the Western Pacific, where China finds itself boxed in by a chain of U. S. naval allies from Japan to Australia. It is for reasons of geographic realpolitik that China is determined to incorporate Taiwan into its dominion. In no part of the world is it more urgent for geography to inform American policy than in the Middle East, where our various ideological reflexes have gotten the better of us in recent years. As advocates continue to urge intervention in Syria, it is useful to recall that the modern state of that name is a geographic ghost of its post-Ottoman self, which included what are now Lebanon, Jordan and Israel. Even that larger entity was less a well-defined place than a vague geographical expression. Still, the truncated modern state of Syria contains all the communal divides of the old Ottoman region. Its ethno-religious makeup since independence in 1944—Alawites in the northwest, Sunnis in the central corridor, Druze in the south—make it an Arab Yugoslavia in the making. These divisions are what long made Syria the throbbing heart of pan-Arabism and the ultimate rejectionist state vis-à-vis Israel. Only by appealing to a radical Arab identity beyond the call of sect could Syria assuage the forces that have always threatened to tear the country apart. But this does not mean that Syria must now descend into anarchy, for geography has many stories to tell. Syria and Iraq both have deep roots in specific agricultural terrains that hark back millennia, making them less artificial than is supposed. Syria could yet survive as a 21st-century equivalent of early 20th-century Beirut, Alexandria and Smyrna: a Levantine world of multiple identities united by commerce and anchored to the Mediterranean. Ethnic divisions based on geography can be overcome, but only if we first recognize how formidable they are. Finally, there is the problem of Iran, which has vexed American policy makers since the Islamic Revolution of 1979. The U.S. tends to see Iranian power in ideological terms, but a good deal can be learned from the country’s formidable geographic advantages.

The state of Iran conforms with the Iranian plateau, an impregnable natural fortress that straddles both oil-producing regions of the Middle East: the Persian Gulf and the Caspian Sea. Moreover, from the western side of the Iranian plateau, all roads are open to Iraq down below. And from the Iranian plateau’s eastern and northeastern sides, all roads are open to Central Asia, where Iran is building roads and pipelines to several former Soviet republics. Geography puts Iran in a favored position to dominate both Iraq and western Afghanistan, which it does nicely at the moment. Iran’s coastline in the Persian Gulf’s Strait of Hormuz is a vast 1,356 nautical miles long, with inlets perfect for hiding swarms of small suicide-attack boats. But for the presence of the U.S. Navy, this would allow Iran to rule the Persian Gulf. Iran also has 300 miles of Arabian Sea frontage, making it vital for Central Asia’s future access to international waters. India has been helping Iran develop the port of Chah Bahar in Iranian Baluchistan, which will one day be linked to the gas and oil fields of the Caspian basin. Iran is the geographic pivot state of the Greater Middle East, and it is essential for the United States to reach an accommodation with it. The regime of the ayatollahs descends from the Medes, Parthians, Achaemenids and Sassanids of yore—Iranian peoples all—whose sphere of influence from the Syrian desert to the Indian subcontinent was built on a clearly defined geography. There is one crucial difference, however: Iran’s current quasi-empire is built on fear and suffocating clerical rule, both of which greatly limit its appeal and point to its eventual downfall. Under this regime, the Technicolor has disappeared from the Iranian landscape, replaced by a grainy black-and-white. The West should be less concerned with stopping Iran’s nuclear program than with developing a grand strategy for transforming the regime. In this very brief survey of the world as seen from the standpoint of geography, I don’t wish to be misunderstood: Geography is common sense, but it is not fate. Individual choice operates within a certain geographical and historical context, which affects decisions but leaves many possibilities open. The French philosopher Raymond Aron captured this spirit with his notion of “probabilistic determinism,” which leaves ample room for human agency. But before geography can be overcome, it must be respected. Our own foreign-policy elites are too enamored of beautiful ideas and too dismissive of physical facts-on-the-ground and the cultural differences that emanate from them. Successfully navigating today’s world demands that we focus first on constraints, and that means paying attention to maps. Only then can noble solutions follow. The art of statesmanship is about working just at the edge of what is possible, without ever stepping over the brink.

About the author Robert D. Kaplan is chief geopolitical analyst for Stratfor, a private global intelligence firm. This article is adapted from his book, “The Revenge of Geography: What the Map Tells Us About Coming Conflicts and the Battle Against Fate”. The article was first published in The Wall Street Journal on September 7, 2012.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 33


Obamas sikkerhedspolitiske udfordringer Af Birthe Hansen Den 7. november 2012 blev Barack Obama genvalgt som USA’s præsident, og den 21. januar begyndte hans anden periode officielt med festligheder og tale til nationen. Der var under valgkampen spænding til det sidste om udfaldet med mange svingstater og vælgere, der ikke havde besluttet sig, men alligevel blev det til en betydelig valgsejr for Obama. Spørgsmålet er nu, hvilke udenrigspolitiske udfordringer, han står overfor i sin anden periode. Hvis danskerne havde haft stemmeret, havde Obama ryddet banen. En Megafon-måling gav lige inden valget Obama 84 procent af stemmerne mod 4 procent til modkandidaten, Mitt Romney. Danskerne var oven i købet også sikre på udfaldet, hvis man ser på Danske Spil og Oddset-Danmark, der helt overvejende satsede på Obama. Dertil kom en generelt stor interesse for valget, hvilket afspejler, at den amerikanske præsident på en måde er alles præsident, selv om ikke alle har stemmeret.

Magtfuld, men ikke almægtig

Ud fra en neorealistisk teori om unipolaritet står Obama over for både store muligheder og store udfordringer. En enesupermagt er nødt til at håndtere større internationale problemer. Hvis den ikke gør det, kan den tabe troværdighed, og problemerne kan vokse ud af kontrol (under-management). Hvis den gør det, koster det politiske, økonomiske og evt. militære ressourcer, og den risikerer udmattelse (over-management). Dette er et bestandigt dilemma for en enesupermagt, som også Obama står over for. Dilemmaet bliver ikke mindre i en situation, hvor der er udsigt til konkurrence fra opstigende magter. USA har et stærkt incitament til at føre en politik, der sikrer egen position som enesupermagt. En sådan politik kræver imidlertid håndelag, da de kommende konkurrenter under unipolaritet omvendt har mulighed for at udnytte den komfortable sikkerhedssituation for større magter, samtidig med, at de lige så stille prøver at begrænse amerikansk indflydelse og øge deres egen. De har ikke udsigt til at kunne vælte USA, men de kan bringe sig selv i en bedre stilling. Endelig bliver dilemmaet accentueret af, at USA skal bevare sit kapabilitetsforspring også på de indre linjer. Hvis ikke der bygges op, uddannes, investeres og innoveres, får USA et problem uanset udenrigspolitikken og de andres gøren og laden. I virkeligheden er spørgsmålet snarere, hvilke udfordringer Obama ikke står overfor. Her er det imidlertid meningen at se nærmere på nogle af de største problemer i den kommende præsidentperiode.

Store udfordringer

Når det gælder udenrigspolitikken, er det selvsagt en stor udfordring, hvordan USA forholder sig til Kina, der nu i en årrække har haft høje økonomiske vækstrater og dermed synes at være den mest indlysende udfordrer. Det er også en udfordring, hvordan USA håndterer atomspredning og dermed Nordkorea og Iran. Endelig er det aktuelt set en udfordring, hvordan situationen udvikler sig i Mellemøsten, hvor forandringsprocessen tog fart i forbindelse med det arabiske forår i 2011. Disse udfordringer er i høj grad af sikkerhedspolitisk karakter, og man kunne med stor ret skrive en anden artikel om de handelsmæssig og økonomiske udfordringer; USA’s økonomiske afhængighed, den europæiske partners store problemer mv. Som

Kenneth Waltz skrev, så bliver økonomisk konkurrence særligt skærpet og fylder meget, hvis de større magter – som det er tilfældet – har atomvåben, og under unipolaritet bliver denne konkurrence også fremtrædende, da opstigende magter, der endnu mangler at vinde ind på en del af det amerikanske magtforspring, vil holde sig tilbage fra andre styrkeafprøvninger. Når det er sagt, er der stadig nogle klassiske sikkerhedspolitiske problemstillinger tilbage, der i de kommende år vil fylde en del på Obamas ’udfordrings-menu’: Kina, atomspredning og Mellemøsten.

Kina på vej frem

Der er meget langt fra budskabet i børnesange om den ”magre Ming i Kina”, der blev sunget i 1960’erne, til de aktuelle kinesiske vækstrater. Det er imidlertid vigtigt at huske, at Kina selv står over for mindst fire udfordringer på vejen mod supermagts­ status. For det første er Kina et sammensat land, hvor store områder stadig er stærkt tilbagestående. For det andet er der omfattende modernisering i gang i Kina, og forcerede moderni­ seringsprocesser kan ud fra historiske erfaringer medføre politiske krav og tab af samfundsmæssig sammenhængskraft. For det tredje imiterer Kina stadig vestlige tiltag, og en over­ haling af USA ville fordre en helt anden grad af innovation. For det fjerde ville Kina skulle udvikle sit militær og på en måde, der ikke ville udløse en sikkerhedsdilemmabetinget reaktion fra omverdenen. Dette ændrer dog ikke ved, at der er en meget stor økonomisk udvikling i gang i Kina, der indtil nu har kunnet realisere sin vækst uden samtidig at påtage sig noget større globalt ansvar. USA har siden Clinton-årene været stadig mere opmærksom på Stillehavsregionen og Fjernøsten, og flere ressourcer er blevet dirigeret i denne retning. Der har været store IP-debatter om, hvorvidt USA bedst løser udfordringen a) ved at stole på de internationale institutioner og satse på Kina som en partner, b) ved at satse på magt og løbende forhindre Kina i at opnå politiske gevinster, eller c) ved at acceptere et samliv baseret på kernevåben, en slags ny kold krig. Inden for områdestudierne har der været debatter om, hvorvidt Kina er ved at tilpasse sig verdenssamfundet og om, hvorvidt det nye Kina synes at være på vej i en samarbejdsorienteret retning. Præsident Obama skal tage stilling til, hvad der er mest farbart for USA i forholdet til Kina. Hvis man skærer igennem på baggrund af ovennævnte unipolaritetsmodel, skal Obama fortsætte med at søge at inddrage Kina i forhold til de amerikanske gældsproblemer, og han skal sikre, at USA bevarer sit forspring via styrkelse og innovation på alle områder. Dette er dyrt og kunne tilsige en flytning af ressourcer brugt på udenrigspolitisk problemløsning til hjemlig udvikling. På den anden side vil en for omfattende flytning give Kinas indflydelsespolitik for let spil: hvis afrikanske lande ønsker lån uden alle de vestlige krav om overholdelse af bl.a. menneskerettighederne, er Kina parat (amerikansk under-management). To af de steder, hvor USA måske kan sætte ind, er klimaområdet og demokrati­sering. I sammenligning med de internationale standarder har Kina en problematisk politik på klima- og miljøområdet. USA kunne bruge dette område til at presse Kina. Den økonomiske vækst i Kina ville blive præget af nødvendigheden af at opretholde helt andre standarder, end det hidtil har været tilfældet. Dette

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 34


er imidlertid ikke helt nemt for en amerikansk præsident, der også skal tilfredsstille amerikanske bilejere og producenter. Et andet område er demokratisering. USA har siden invasionen af Afghanistan for alvor bragt dette tema på banen. Kina har med sin vetopolitik i Syrien-spørgsmålet vist, at man indtil videre modsætter sig den amerikanske politik. Jo mere demo­ kratiseringen breder sig, desto sværere vil det imidlertid også blive for Kina at opretholde sin økonomiske vækst på basis af lidet demo­kratiske forhold. Her kan Obama fortsætte den mere eller mindre eksplicitte amerikanske demokratiseringsstrategi. Der er stadig huller i USA’s egne rækker. Blandt de allierede er Saudi Arabien et indlysende eksempel. Alligevel synes det værd at satse på for Obama, at demokratisering bliver den altdominerende norm, så Kina ikke får held til at lede en autoritær modalliance, som tidligere udenrigspolitisk rådgiver, Robert Kagan, har advaret imod. En satsning her kunne være at få de arabiske stater og måske Rusland mere helhjertet ind på den liberal-demokratiske side.

Spredning af atomvåben

At forhindre spredning af atomvåben har været på dagsorden også før unipolariteten. Det er ikke kun et spørgsmål om prestige, men også et helt praktisk ledelsesspørgsmål set fra enesupermagtens side: hvis andre stater får atomvåben, bliver det sværere at håndtere dem, og der bliver større grænser for, hvad man kan gøre i en eventuel konflikt.Nordkorea menes allerede at have testet atomvåben og at have en mindre kapacitet. Landet har haft en lidt speciel atompolitik, da man til tider har været meget offensiv omkring den, og da den har haft et merkantilt islæt: Nordkorea har skiftevis indgået i forhandlinger, skiftevis taget skridt i sit atomprogram. De forskellige skridt har været præget af landets situation i den forstand, at hvis man ønskede international nødhjælp, skruede man ned for programmet, mens man, når der ikke var tørke, skruede man op. USA er her presset dels af Kina, der ikke ønsker nordkoreanske flygtninge, dels af Sydkorea og Japan, der vil se en troværdig amerikansk beskyttelse, blandt andet som pris for ikke selv at skaffe sig avåben. Japan har stor indrepolitisk modstand på grund af historiske erfaringer, men ikke større, end at man ved et tidligere nordkoreansk tiltag har diskuteret et slags missilforsvar. Iran er i en anden situation, da landet formentlig endnu ikke har – men er meget tæt på – at opnå en atomkapacitet. Det er tilmed en stat, der er på konfliktkurs over for USA, og kombinationen af overskridelse af atomtærsklen og verdensordensmodstand er worst case under unipolaritet. For USA øges udfordringen af, at adskillige andre arabiske lande har tilkendegivet, at hvis Iran får atomvåben, vil de også have det, så en veritabel atomspiral kan frygtes. Kina og Rusland har hidtil free-ridet i sagen. De har solgt diverse udstyr og undladt reelt pres, velvidende at USA formentlig vil skride til handling, når Iran nærmer sig sin status. I USA er problemet meget nærværende. Der er formentlig fuldmægtige i State Department, der skriver på erklæringer om, at det nok skal gå alligevel, mens andre forbereder tiltag, der skal forhindre en iransk atomstatus. Obama er nødt til at regne på omkostningerne ved en forhindring, og han synes indtil videre at have fortsat forsinkelsespolitikken for at vinde tid. Den giver to fordele. Dels at man kan håbe på et nyt styre i Teheran, der hellere vil integration i verdensordenen frem for at få atomvåben, eller som i det mindste er mindre verdensordensfjendtligt. Dels at man undervejs kan inddrage Iran i nogle af omgangsreglerne. Indtil videre har ingen af de to fordele vist sig at bære frugt. Da et militært indgreb vil være meget omkostningstungt, vil Obama formentlig ihærdigt forsøge at nå en løsning uden at gribe ind militært. Han har dog forpligtet sig på, at USA ikke kan acceptere en iransk atomstatus. I det nordkoreanske tilfælde har USA flere internationale medspillere og en sværere sag, fordi Nordkorea allerede har overskredet tærsklen, mens man i Iran har en kapabel medspiller i form af Israel og en betydelig opbakning.

Det nye Mellemøsten

Under præsident Bush satte USA for alvor demokrati på dags­ ordenen, og i forhold til Afghanistan og Irak blev demokratisering en sikkerhedsstrategi. Dette bredte sig i resten af regionen i løbet af det kommende tiår, og i 2011 så vi det arabiske forår. Under det arabiske forår klarede to af staterne selv at gøre sig fri af den kolde krigs autoritære ledere, Tunesien og Egypten. I begge tilfælde startede der oprør i civilsamfundene, men det var de to landes militær, der var afgørende for, at Hosni Mubarak henholdsvis Ben-Ali blev sat på porten. I Libyen var forløbet noget anderledes. Der måtte ekstern militær bistand til. USA var tilsyneladende tilbageholdende og lod europæere og arabere om det meste. USA stod dog for forberedelse, planlægning og den afgørende indsats med tomahawk-missiler, der ryddede banen. Imidlertid spillede USA en tilbagetrukken rolle, hvilket synes hensigtsmæssigt i lyset af burden-sharing med europæerne, der selv havde stærke interesser på spil (frygten for flygtningestrømme og at undgå anti-amerikanisme). I Yemen bidrog USA stilfærdigt og effektivt til at få Saleh udskiftet.Tilbage står den fremtidige udvikling i de nye demokratier samt Syrien. Syrien er den største aktuelle problemløsningsudfordring, og Kina og Rusland har hidtil vist, at man både opretholder en autoritær politisk front og ønsker at kaste grus i det vestlige maskineri. Indtil videre ser det ud som om, at USA har arbejdet ihærdigt, men stilfærdigt, på at få den syriske opposition til at samle sig, så den kan blive en støtteværdig partner, gøre nytte på jorden og sikre en basis for en mulig flyveforbuds­ zone. Her skal Obama også afveje omkostningerne over for de mulige resultater. Selv når Assad-styret falder – med eller uden hjælp ude fra – vil der være store opgaver i forhold til at sikre stabiliteten i landet. Obamas udfordring bliver dermed at holde det demokratiske momentum i gang i den arabiske verden og at koordinere en indgriben i Syrien, hvis betingelserne opstår. Gerne med teknologi og burden-sharing.

Indre opbygning

Det har været diskuteret, om USA er ved at trække sig tilbage som supermagt. I lyset af de hidtidige tiltag og udviklinger virker det snarere som om, at USA er inde i en fase med politisk frontforkortning og vægtning af indre opbygning (som under Clinton-regeringerne). En enesupermagt må altid veksle mellem ydre og indre brug af ressourcer, og i disse år trænger indre amerikanske problemer sig på som følge af finanskrisen. Dette betyder dog ikke, at man helt kan lade stå til internationalt, hverken i forhold til kommende konkurrenter som Kina eller i forhold til problemløsning. Meget tyder imidlertid på, at Obama i de kommende fire år, hvis den internationale udvikling tillader det, vil satse på intern amerikansk styrkelse og bruge de forbedrede muligheder i Kongressen, som han fik i forbindelse med genvalget, til at gennemføre reformer. Udenrigspolitisk er det en mulighed at satse på det, som inden for ledelse er blevet kaldt ”små, sikre, synlige succeser”, som da den libyske leder Gaddaffi blev væltet, eller da der endegyldigt blev sat en stopper for Osama bin Laden. Overskriften på genindsættelsesceremonien i januar var Faith in America’s Future. Udover at temaet henviste til og iscenesatte tidligere amerikanske fremskridt – Lincolns Gettyburg-tale, færdiggørelse af kuplen på Det Hvide Hus samt bygningen af den første transamerikanske jernbane – kan man også forstå det som en ikke-offensiv proklamation af, at det skal nok gå, og at USA tror på sin fremtidige position.

Om skribenten Birthe Hansen er ph.d. i statskundskab og lektor ved Københavns Universitet, hvor hun underviser i emner som sikkerhedspolitik, unipolaritet og terrorisme.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 35


Mød den saudiske opposition Af Tore Hamming Egentlig bryder vi i Vesten os hverken om diktatorer, despoter eller andre former for autokrati. Det skyldes, at vi værdsætter begreber og idealer som demokrati, menneskerettigheder og ligestilling mellem kønnene. Alligevel har vi lært at leve med autokraterne og endda støttet dem politisk og økonomisk. Tunesiens Ben Ali, Egyptens Mubarak og Syriens al-Assad har gennem årtier fået lov til at agere efter egen vilje i eget hjem, hvor de udover at undertrykke store dele af befolkningen også har bekæmpet al politisk opposition med voldsomme metoder. At den autokratiske regeringsførelse i så udpræget grad er blevet tolereret skyldes især frygten for den ukendte og alternative politiske ledelse, som stod i opposition til de siddende livstids­ autokrater, og som gennem de seneste årtier særligt er blevet forbundet med islamisme. Vi er blevet fortalt, at hvis de arabiske jernmænd faldt, så ville islamistiske kræfter, som f.eks. de muslimske brødre, komme til, hvilket fra et vestligt perspektiv var utænkeligt at tolerere. Frygten for islamisterne har altså medført støtte til ’the man on horseback’. Begivenhederne i Syrien gennem de seneste par år eksemplificerer dette til fulde. Al-Assad-dynastiet med først Hafez alAssad, og siden år 2000 med hans søn Bashar, har kontrolleret det politiske liv i Damaskus og Aleppo hårdt gennem både sekterisk favorisering og generel klientelisme. Konkret har det betydet, at politisk opposition, som det Muslimske Broderskab, ikke har været tilladt, hvilket har påvirket deres politiske og samfundsmæssige betydning gevaldigt. Da Bashar overtog fra sin far, forsøgte han sig med reformvenlige initiativer, men efter den såkaldte ’Vinter i Damaskus’, hvor en systemkritiker oprettede Bevægelsen for Social Fred, begyndte den unge syriske leder at slå hårdt ned på samtlige oppositionsbevægelser lige fra islamister til liberale. Det Muslimske Broderskab, som særligt har været karakteriseret af den mangeårige leder Ali Sadreddine AlBayanouni, har derfor ikke fået samme samfundsmæssige betydning, som broderskabet trods alt har haft i Egypten, hvor de uden for de større byer har påtaget sig mange sociale opgaver. Al-Assads konsekvente suppression af al syrisk opposition har resulteret i relativt ukendte og heterogene grupperinger, som, da oprøret startede, strømmede til regionen fra deres fjernt­ liggende eksiler og pludselig skulle forsøge at samarbejde og nå til politisk enighed. Det kan roligt konkluderes, at processen ikke har været køn, da politisk uenighed og generel splittelse prægede de første 18 måneder. Dertil kommer, at vestlige aktører har ageret ubeslutsomt og inkonsekvent gennem hele processen, særligt på grund af usikkerhed omkring, hvem disse oppositionskræfter egentlig var, og hvad de repræsenterede. Konsekvensen i Syrien har været usikkerhed og forvirring omkring, hvem vestlige aktører skulle støtte, samt hvordan det skulle gøres, hvilket mildest talt ikke har hjulpet oppositionens kamp mod al-Assad-styret. En så pludselig samfundstransformation, som Syrien gennemlever disse år, og som tager endnu et skridt, når Bashar al-Assad træder tilbage, hvilket må forventes at ske inden længe, har understreget, hvor vigtigt det er også at interessere sig for de ofte usynlige politiske oppositioner, som undertrykkes af de arabiske jernmænd. Og fejltagelsen i Syrien står ikke alene. Samme

uvidenhed og usikkerhed prægede det vestlige engagement i og support til oprørernes protester og kampe i Tunesien, Libyen og Egypten, hvor frygten for islamister og sharia overdøvede rationel ageren. Set i bakspejlet virker den vestlige frygt for islamisterne – om det så er Ennahda i Tunesien eller Friheds- og Retfærdighedspartiet i Egypten – ganske forfejlet, da det har vist sig, at de har tilpasset sig de parlamentariske spilleregler og bevæget sig i en mere moderat retning. Det gælder sågar også salafisterne. De arabiske revolutioner har altså blotlagt en vestlig naivitet, som man nu må forsøge at rette op på. Med det in mente rettes fokus mod Saudi Arabien, hvis befolkning inden for en overskuelig fremtid meget vel kunne tænkes at følge de folkelige oprør, som har fravristet magten fra adskillige af regionens autokrater. Det bør derfor være en prioritet at lære den saudiske opposition bedre at kende, så vestlige aktører placerer sig i en situation, hvor de er forberedte og derfor kan agere mere hensigtsmæssigt i tilfælde af, at den saudiske kongefamilie møder tilstrækkelig folkelig modstand.

Magtforskydning mod Den Persiske Golf

Inden Saudi Arabiens politiske og religiøse opposition beskrives, er det vigtig at afklare, hvorfor netop Saudi Arabien er så essentiel at forstå. Gennem de seneste år er den regionale magtbalance flyttet mod øst, så den nu er koncentreret omkring den Persiske Golf. Tidligere var regionen især styret af Egypten og i nogen grad Irak indtil 2003. Begge stater samt adskillige af de omkringliggende lande er af forskellige årsager fuldt optaget af hjemlige problemer, hvorfor de ikke længere har fokus på deres status som regionale stormagter. Det magtvakuum har de to Golf-stater, Iran og Saudi Arabien, udnyttet til at placere sig som regionens mest magtfulde aktører. Det er klart, at dette ikke blot er en proces, som er et resultat af det Arabiske Forår og den amerikanske invasion i Irak, som inkluderede en total af-ba’athifisering og dekonstruktion af det irakiske samfund. Det er derimod en proces, der startede tilbage i slutningen af 1970’erne og starten af 1980’erne som reaktion på den Iranske Revolution og den efterfølgende radikale ændring af Saudi Arabiens udenrigspolitiske kurs, som blev initieret af oprettelsen af Golfstaternes Samarbejdsråd, GCC. Siden har Saudi Arabien haft en langt mere aktivistisk udenrigspolitik, hvor det forhenværende ønske om isolation blev erstattet af en målsætning om at dæmme op for Khomeinis proklamerede religiøse ekspansionsplaner, en mere central placering i den Arabiske Liga samt mere interaktion med omverdenen med udgangspunkt i den stigende efterspørgsel efter olie. Og med omtrent en fjerdedel af verdens oliereserver og en konstant stigende global efterspørgsel er det klart, at Saudi Arabien besidder en gevaldig økonomisk magtposition, som nemt kan transformeres til andre sfærer.

Saudi Arabiens opposition

Med så store økonomiske ressourcer og stigende politiske ambitioner er det naturligt, at det saudiske kongedømme fanger vestlig interesse. Problemet er dog, at fokus hidtil nærmest udelukkende har været på kongefamilien og til dels relationen til det officielle religiøse establishment. Det betyder, at aktører i opposition til kongefamilien er vanskelige at identificere som afgrænsede grupper og ud fra deres politiske orientering. Faktisk har det generelt været opfattelsen, at det saudiske regime var

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 36


så stabilt, at der ikke var grund til at frygte, at kongefamilien, der gennem årtier har været en tæt allieret til Vesten og særligt USA, ville miste grebet om magten og dermed skabe endnu mere kaos i en allerede ustabil region. En sådan opfattelse lader blot til at være forstærket af det beskedne omfang af protester i løbet af de seneste par år og derfor som et udtryk for et fravær af en opposition, som Ben Ali, Mubarak og al-Assad trods alt alle har været truet af fra tid til anden. En sådan analyse er dog ganske forfejlet. Selvom omfanget af protesterne mod den royale saudfamilie ikke kan sammenlignes med protesterne mod Mubarak i Egypten eller Saleh i Yemen, så fandt de stadig sted. Det var særligt i den østlige provins omkring Al-Hasa, som udover at være den mest olierige region også er karakteriseret af ekstrem fattigdom og en høj andel af shia-muslimer, der historisk er blevet undertrykt af sunni-styret. Sådanne sociale forhold skabte selvfølgelig grobund for protester fra utilfredse borgere, som fik inspirationen fra de omkringliggende lande Egypten, Yemen og Bahrain. Selv i sammenligning med regionens andre lande har saudfamilien haft et enormt stramt og omfattende greb om samfundet, hvorfor al opstand bekæmpes effektivt. Landet er gennem dets oliereserver desuden begunstiget af enorme økonomiske ressourcer, hvorfor den saudiske konge, Abdullah, straks offentliggjorde en økonomisk samfundsindsprøjtning på 70 milliarder dollars til at lukke munden på utilfredse borgere, da alvoren af protesterne virkelig gik op for den politiske elite.

modbevægelse, og det var også tilfældet i Saudi Arabien. Anden halvdel af 1970’erne blev således starten på bevægelsen al-Sahwa al-Islamiyya, som oversat betyder ’Islamisk Vækkelse’, samt en mere radikal islamistisk gruppering kaldet Ny-Salafisterne eller jihadisterne. Begge grupperinger var karakteriseret af stor fragmentering, men alligevel holdt sammen af en hold­ ning om, at det officielle religiøse establishment anlagde en for moderat og pragmatisk tolkning af Koranen. Hvad der dog adskilte dem, var uenighed omkring metoderne til at vise deres utilfredshed. Ny-Salafisterne gik ind for jihad mod regimet, mens Sahwa-bevægelsen gik dialogen og argumenternes vej. Selvom grupperingerne udviklede sig gennem 1980’erne, særligt Sahwa-bevægelsen, der tiltrak flere tilhængere primært blandt nyuddannede teologer, skal vi helt frem til 1990’erne, før de for alvor etablerede sig. Det skyldes, at det religiøse establishment med daværende Stormufti ibn Baz i spidsen i 1991 udstedte to fatwaer, som fik bægeret til at flyde over for mange. Den første accepterede amerikanske troppers tilstedeværelse på saudisk jord for at bekæmpe Saddam Husseins Irak under Den Første Golfkrig, mens den anden fatwa legitimerede, at kongefamilien indgik i en fredsaftale med Israel. Særligt den første fatwa viste sig at være for pragmatisk, og senere er det da også blevet erfaret, at netop denne handling fra muftien var, hvad der fik Osama bin Laden overbevist om at erklære krig mod sit saudiske hjemland og USA.

Manglen på mere folkelig opstand skal dog ikke tolkes som manglende opposition til kongefamiliens diktatoriske styre. Sandheden er derimod, at Abdullah, hele den religiøse familie og det religiøse establishment, der er knyttet til staten, udfordres fra hele tre grupperinger med både politiske og religiøse argumenter.

Sahwa-bevægelsen: Et saudisk broderskab

Vækkelsen af en religiøs opposition

Det er korrekt, at siden det saudiske kongerige blev etableret i sin nuværende form i 1932, har landet været relativt stabilt. Det skyldes ikke mindst den tætte alliance mellem den kongelige saudfamilie og det officielle religiøse establishment, der er repræsentanter for den strikse fortolkning af sunni-islam, wahhabisme, eller mere præcist salafisme, som de selv foretrækker, at deres tro kaldes. Som supplement til olien har denne alliance fungeret som et effektivt boldværk for den saudiske politiske elite mod alskens kritik, da religionen altid har holdt samfundet sammen trods den nok så undertrykkende politiske kurs, som regimet har promoveret. Denne alliance går tilbage til etableringen af den første saudiske stat i 1744, da stammelederen Muhammad ibn Saud indgik en aftale med teologen Muhammad ibn Abd al-Wahhab. Aftalen fordelte den politiske og religiøse magt i landet mellem de to familier, hvorefter den er nedarvet til deres efterkommere. Der har dog på intet tidspunkt været tvivl om, hvor den endegyldige magt lå. Selvom Saudi Arabien altså er funderet på den salafistiske fortolkning af islam, så har det været saudfamilien, der har ledet landet med varierende indflydelse til den religiøse elite. Religionens betydning for den saudiske befolkning har gennem snart tre århundreder udviklet sig til et stærkt religiøst tilknytningsforhold, hvorfor religionen nu fungerer som et legitimitetsgivende redskab for kongefamilien, hvilket har skabt enorm stabilitet den sociale situation taget i betragtning. Men ligeså meget som den tætte alliance mellem regimet og religionen har været løsningen for kongefamilien, så har det gennem de seneste tre årtier også udviklet sig til at være en del af problemet. Med tiden medførte relationen, at det religiøse establishment måtte tage en pragmatisk tilgang og med udgangspunkt i sharia forsvare de saudiske kongers beslutninger gennem udstedelse af fatwaer. Som det er erfaret fra andre sammenhænge, så medfører pragmatisme ofte, at der kommer en

Muftiens to fatwaer er blevet beskrevet som at færdiggøre en evolution, hvor det religiøse establishment er gået fra at være vogtere for en aktivistisk ideologi til tjenere for staten, og konklusionen var, at politiske interesser tydeligvis betød mere end ideologi og religiøs overbevisning. De stærkt kritiserede fatwaer betød, at Sahwa-bevægelsen etablerede sig i det saudiske samfund med de to unge teologer Safar al-Hawali og Salman al-Awdah i spidsen. De formåede at gøre Sahwa-bevægelsen til en velorganiseret og populær bevægelse blandt befolkningen, hvorfor bevægelsen med en vis rimelighed kan sammenlignes med det Muslimske Broderskab, dog uden at være direkte relateret til broderskabet. Deres fortolkning af islam kan da også beskrives som en kombination af traditionel salafisme og moderne ideer om politisk aktivisme inspireret af netop det Muslimske Broderskab. Denne inspiration skyldes, at mange muslimske brødre fra Egypten og Syrien flygtede til Saudi Arabien i 1960’erne af frygt for sanktioner fra de to staters nyetablerede militærdiktaturer. Blandt disse religiøse flygtninge var Muhammad Qutb, bror til Sayyid Qutb, som var hovedmanden bag det egyptiske broderskabs politiske filosofi og accept af jihad, og det menes, at Muhammad Qutb i sin tid på den arabiske halvø inspirerede den på det tidspunkt fragmenterede islamistiske oppositionsbevægelse. Karakteristisk for mange af Sahwa-bevægelsens tilhængere er et vist tilknytningsforhold til den saudiske stat, da de enten er ansat i statsadministrationen eller underviser på et af de statsejede universiteter. Derfor accepterer de også den saudiske stat og kongefamilien, men hvad de ikke accepterer er den pragmatiske politiske linje, som det officielle religiøse establishment virkelig begyndte på i denne periode. Ny-Salafisterne, som også vandt support på baggrund af fatwaerne, var derimod kritiske over for hele den politiske struktur, som det saudiske kongedømme var funderet på og afviste derfor både kongefamilien og Sahwa-bevægelsen. De agiterede for, at den saudiske stat skulle finde tilbage til dens rødder, hvor religionen var det centrale, og deres metoder var som nævnt af mere voldelig karakter, og grupperingen er således forbundet med bilbomben i Riyadh i 1995, der dræbte seks mennesker heriblandt fem amerikanere. Starten af 1990’erne var også perioden for etableringen af den tredje oppositionsbevægelse mod det saudiske regime.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 37


Modernisterne, eller måske mere præcist de islamisk-liberale, havde mere politisk frem for religiøst fokus og pressede på for en liberali­sering af det politiske system samt mere lighed mellem kønnene. Et eksempel på deres engagement er saudiske kvinders protest i 1990 mod ikke at måtte køre bil. Igennem første halvdel af 1990’erne skiftedes Sahwa-bevægelsen og de islamisk-liberale til at indgive forslag til politiske reformer og lovforslag til den daværende konge Fahd. På trods af de jævnlige forsøg kom der ikke meget ud af oppositionsbevægelsernes anstrengelser.

Liberal succes i kongedømmet

Til trods for fremkomsten af liberale kræfter var det stadig Sahwa-bevægelsen, som var den centrale oppositionsbevægelse i Saudi Arabien i 1990’erne. Deres fortsatte prædiken om en radikal fortolkning af islam begyndte dog at true kongefamilien, og da seks Sahwa-tilhængere i 1993 etablerede ’Komiteen for Forsvaret af Legitime Rettigheder’, som var stærkt kritisk over for regimet, blev det for meget for kongen, som valgte at arrestere de mest prominente Sahwa-medlemmer, heriblandt al-Hawali og al-Awdah. Fængslingerne viste sig dog yderst uhensigtsmæssige for regimet, da den liberale del af oppositionen blot blev styrket, mens islamisterne kæmpede for mere religiøs indflydelse vis-à-vis den politiske elite. Desuden steg opbakningen til Sahwa-bevægelsen gevaldigt som resultat af, at deres to ledende skikkelser sad fængslet helt indtil 1999, hvilket blev tolket som et tegn på, at regimet følte sig yderst presset. Da ledende Sahwa-medlemmer blev løsladt i 1999, ændrede de strukturelle rammer for oppositionsgrupperingerne sig. Som en reaktion på de mange år i fængsel valgte flere af de prominente Sahwamedlemmer enten en mere liberal eller radikal diskurs, hvorfor dele af bevægelsen blev splittet. Både al-Hawali og al-Awdah tog afstand fra striks salafisme og begyndte i stedet på skift at give support til henholdsvis de liberalt orienterede kræfter og det officielle religiøse establishment, som de ellers tidligere havde kritiseret. Her kan det virkelig ses, hvordan årene i fængsel satte sine spor på de tidligere radikale teologer, som efter løsladelsen nød voldsom popularitet i kongeriget – en popularitet, der stadig varer ved i dag. Al-Hawali gik endda så langt som til at hjælpe kongefamilien med at bekæmpe Ny-Salafisterne og jihadisme generelt. Al-Awdah har indtaget en mere offentlig rolle, hvor han har sit eget show på tv, hvorfra han plæderer for en relativt moderat fortolkning af Koranen, dog stadig med radikale tendenser, som kom til syne, da han var medunderskriver på en opfordring til det irakiske folk om at bekæmpe, hvad han kaldte amerikanske besættelsestropper efter 2003. Med periodevis support fra de to populære skikkelser og en generel tilstrømning af tilhængere gik de islamisk-liberale ind i det nye årtusind med medvind i ryggen. Deres politiske engagement fortsatte med at indgive reformforslag til Abdullah, som havde taget over efter sin bror Fahd, der grundet sygdom måtte afstå fra det politiske og praktiske aspekt af kongehvervet. Modsat sin bror har Abdullah vist sig interesseret i at imødekomme oppositionens reformforslag, hvor han blandt andet er gået med til etableringen af et rådgivende organ, som dog i praksis har vist sig uden megen betydning. På grund af utilfredshed med reformtempoet dristede den liberale bevægelse sig til endnu et reformforslag, der inkluderede et krav om, at det saudiske kongerige skulle ændres til et konstitutionelt monarki, hvorefter de endda fremsatte en tidsplan for reformarbejdet. Det blev dog for meget for selv Abdullah, som reagerede ved at fængsle flere ledende liberale kræfter. Dette skete samtidig med, at Riyadh endnu engang blev udsat for et bombeangreb, da et boligområde blev bombet i 2003 med 36 døde til følge, hvorefter flere af de ledende Ny-Salafister blev anholdt, hvilket siden hen har fjernet meget af den radikale diskurs fra den offentlige debat. Selvom regimet har haft succes med at anholde oppositions-

figurer, når kritikken blev for voldsom, så har oppositionsgrupperingernes protester også vist, at de har den nødvendige resonans og opbakning i samfundet til faktisk at kunne true kongefamilien.

Hvor står oppositionsbevægelser i dag?

Det er interessant, at den saudiske opposition i den aktuelle situation med en vis rimelighed kan sammenlignes med forholdene i Egypten i de afsluttende Mubarak-år. Det er tydeligt, at Sahwabevægelsen indtager en religiøs og samfundsmæssig rolle, som kan sammenlignes med de muslimske brødres, og har den nødvendige organisatoriske kapacitet, som var så essentiel for broderskabet og dets ungdomsafdeling under protesterne. De mere radikale Ny-Salafister kan sammenlignes med de egyptiske salafisters al¬-Nour-parti, mens de islamisk-liberale bygger på samme filosofi som det mere liberale al-Wasat-parti eller grupperingen omkring den hjemvendte Mohammed ElBaradei. Ligesom i Egypten, hvor det Muslimske Broderskab indtog en central rolle i revolutionen, er enhver oppositionel succes i Saudi Arabien afhængig af, at Sahwa-bevægelsen deltager aktivt. Hverken salafisterne eller de liberale kræfter kan på egen hånd true kongefamiliens reaktionære regime, hvorfor det også har været en prioritet for kongefamilien at pacificere Sahwabevægelsens mest kritiske stemmer. Hidtil har regimet haft held til at inkorporere centrale oppositionsfigurer som al-Adwah og al-Hawali til en vis grad, men den tidligere så kritiske oppositionsbevægelse rører stadig på sig. Et eksempel på dette er, at tilhængere af bevægelsen har etableret en uafhængig menneskerettighedsorganisation, og i februar 2011 lykkedes det dem endda at stifte det første politiske parti i Saudi Arabian, Hizb al-Umma. Hvad der dog er helt centralt for den saudiske opposition, er den yngre og nyuddannede skare, som strømmer til i massevis fra de saudiske universiteter. Med internet i stort set hver en krog på den arabiske halvø har især den yngre del af oppositionen fulgt de folkelige protester i andre dele af regionen tæt og henter konstant inspiration til, hvordan de selv kan udfordre kongefamilien. Sahwa-bevægelsen og de liberale har især god kontakt med ligesindede unge i Egypten og Yemen, som var essentielle i kampen mod Mubarak og Saleh. Den aktuelle status er, at disse unge stiger hurtigt i hierarkiet inden for bevægelserne i Saudi Arabien, hvorfor det må forventes, at mere aktivistiske og revolutionære kræfter snart vil lede kampen mod saudfamilien. Kongefamilien har gennem generationer formået at pacificere opposition ved hjælp af religionens legitimitetsgivende rolle samt økonomiske indsprøjtninger i krisetider. Men med en opposition, der lugter succes, og som har opbakning fra en regional revolutionær bevægelse, har de saudiske oppositionsbevægelser en realistisk mulighed for virkelig at true regimet og i hvert fald realistiske muligheder for at gennemtrumfe substantielle reformer, som vil liberalisere samfundet. Essentielt for, at dette skal lykkes, er, at Sahwa-tilhængere og liberale kræfter samarbejder, hvilket hidtil kun er lykkedes periodevis.

Om skribenten Tore R. Hamming læser en master i International Sikkerhed på Sciences Po, Paris. Tidligere ansættelser i Socialdemokratiet og i Udenrigsministeriet samt sikkerheds­ politisk erfaring fra 6 måneders praktik hos Danish Demining Group i Somalia og i Sydsudan.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 38


foto:

afp/getty images

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 39


Guldbryllup: Udviklingssamarbejdet mellem Danmark og Tanzania runder 50 år Af Johnny Flentø Udviklingssamarbejdet med Tanzania er Danmarks største gennem tiden. Det var ligeledes det første samarbejde med et afrikansk land, der blev indledt efter at Danmark havde vedtaget loven om internationalt samarbejde i 1962. Fra dansk side undersøgte man først mulighederne for at samarbejde i Vestafrika, bl.a. med Ghana, men interessen var ikke overvældende. I Tanzania blev Danmark derimod modtaget med stor begejstring af Præsident Julius Nyerere, som var begejstret for den skandinaviske samfundsmodel. Tanzania er i særklasse det land, der har modtaget mest udviklingsbistand fra Danmark. Det er over årene blevet til mange milliarder kroner, og Tanzania er også i dag Danmarks største samarbejdsland med mere end en halv milliard udbetalte bistandskroner i 2012. Men har dette samarbejde med Danmark betydet, at Tanzania fået bugt med fattigdommen og udviklet noget, der minder om den skandinaviske samfundsmodel, som inspirerede Præsident Nyerere?

En afrikansk succeshistorie

På sin vis er Tanzania en ubetinget succes og i særklasse i Afrika. Danmark kan sammen med de øvrige nordiske lande tilskrives en del af æren for, at Tanzania har udviklet sig til et fredeligt land, hvor menneskerettighederne stort set overholdes. Den i afrikansk sammenhæng ret unikke historie om 50 års fredelig sameksistens skyldes ikke mindst landsfader Julius Nyerere, som stod i spidsen for skabelsen af en nation af mere end 120 etniske grupperinger, der i 1918 var delt i tre store religioner. Opbygning af en nation i Afrika uden voldelig konflikt, og uden at blive indfanget i koldkrigens spil, er Tanzaniernes egen fortjeneste. Men det var uden tvivl en meget stor hjælp, at Tanzania havde venner som Danmark og de øvrige nordiske lande, som gjorde det muligt at finansiere udvikling i Tanzania.

»Danmark kan sammen med de øvrige nordiske lande tilskrives en del af æren for, at Tanzania har udviklet sig til et fredeligt land, hvor menneskerettighederne stort set overholdes«

Som årene gik, stod det dog klart, at Kina i højere grad end de nordiske lande var den økonomiske model, Nyerere var inspireret af, og i 1967 blev en relativt rendyrket socialistisk samfundsmodel vedtaget med den såkaldte Arusha-erklæring. Set i lyset af Tanzanias ønske om at fjerne sig fra det koloniale ophav, samt den generelle udvikling i Verden i slutningen af 1960’erne, var dette en ventet omlægning af det tanzaniske samfund. En stor del af de rådgivere, som Danmark sendte til Tanzania for at hjælpe Nyereres regering, var ligeledes solidt forankret på venstrefløjen, herunder den indflydelsesrige økonom, Knud Erik Svendsen, som var en af Nyerere nærmeste rådgivere og en af de helt store skikkelser i dansk ulandsbistand.

80’ernes økonomiske omstilling

De sociale sektorer ekspanderede hurtigt efter selvstændigheden, og allerede i 70’erne skilte Tanzania sig ud i statistikkerne. Ved korrelation af uddannelse og læsefærdighed med indkomst lå Tanzania klart bedre end gennemsnittet. Den socialistiske model bragte imidlertid ikke meget godt til Tanzanias landbrug, som 80 procent af befolkningen levede af. Dengang

som nu, var forståelsen af udvikling nært forbundet med økonomisk transformation; at øge arbejdskraftproduktiviteten i landbruget og beskæftige overskydende arbejdskraft i industri og moderne serviceerhverv med højere produktivitet. Tanzania forsøgte at opbygge en industri og forcere mekanisering af landbruget gennem nationaliseringer, toldbarrierer samt pris- og valutakurskontrol. De første 12-15 år efter Arusha-erklæringen fulgte man en økonomisk politik, som i sig selv forarmede landet primært gennem stærkt forringet bytteforhold for landbruget. I kombination med oliekriser og multifiberprodukternes næsten totale udslettelse af Tanzanias vigtigste eksportvare, sisal, samt krigen mod Idi Amins Uganda, blev det en ødelæggende cocktail for det unge land. Og så kom AIDS-sygdommen snigende. Tyve år efter selvstændigheden var tanzanierne ikke blevet rigere, tværtimod.

»Den stigende ulighed i det tanzaniske samfund, hvor relativt solid og vedholdende økonomisk vækst kombineres med en lige så vedholdende stigning i antallet af mennesker uden produktiv beskæftigelse og indkomst, er den mest grundlæggende udfordring for en bæredygtig udvikling«

I midten af 1980’erne måtte man indlede forhandlinger med IMF om genopretningslån og et strukturtilpasningsprogram. På det tidspunkt var tanzaniernes gennemsnitsindkomst under 5 kr. om dagen, der var mangel på stort set alle varer i byerne, og det traditionelle familielandbrug havde trukket sig tilbage til subsistensproduktion. Økonomien blev tilpasset privatiseringer gennem lukninger af statsindustri, meget store offentlige besparelser og valutakursjusteringer, der gjorde alle importerede varer prohibitivt dyre. Netop denne udvikling forudså Præsident Julius Nuerere, da han i en samtale med Verdensbanken sagde: ”You say we must privatize! But we have nothing. How do we privatize nothing?” I modgang som i medgang stod Danmark stadig Tanzania bi. I tillæg til de traditionelle projekter gennemførtes blandt andet såkaldte varebistands- og importstøtteprogrammer. Skibsladninger af bl.a. stål, gødning, pesticider og teknisk fedt til sæbefremstilling blev sendt til Tanzania for at afhjælpe valuta­ manglen. De værste effekter af de store besparelser på Tanzanias offentlige budgetter forsøgte Danmark at afværge i form af reservedelsleverancer til industrien og store projekter for vedligeholdelse af skoler, vandforsyning, veje og i stigende grad sundhedsprojekter. Karakteristisk for perioden er det, at bistanden flyttede fra anlægs- og investeringsbudgettet til drift. Omstillingen i 80’erne og begyndelsen af 90’erne var smertefuld, og der er ikke tvivl om, at Danmark i betydelig grad hjalp Tanzania med at holde sammen på stumperne. Det betød, at skoler, sundhedsklinikker og andre basale sociale ydelser kunne fungere, om end rudimentært, trods de store nedskæringer. Med omstillingen til en mere liberal økonomi og med god hjælp fra donorer som Danmark og højkonjunkturer i Verden kom den økonomiske vækst også til Tanzania i 1990’erne. Væksten har været relativt stabil på 5-7 pct. om året de sidste 10-15 år. Det har næsten tredoblet gennemsnitsindkomsten fra ca. 200 USD pr. indbygger i 1982 til næsten 600 USD pr. indbygger i 2012.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 40


Politisk stabilitet?

Den økonomiske vækst vil fortsætte i de kommende år i Tanzania, som nu for alvor er begyndt at udnytte sine store naturressourcer, ikke mindst de betydelige forekomster af guld og naturgas. Udfordringen bliver fordeling i samfundet og dermed - for første gang i Tanzanias historie – at bevare den politiske stabilitet. Ved selvstændigheden i 1961 var der ca. 11 mio. indbyggere i Tanzania. De var stort set alle fattige og levede under fattigdomsgrænsen. I dag er der stadig ca. 15 mio. tanzaniere, som lever under fattigdomsgrænsen. Det er en tredjedel af befolkningen, og de bor helt overvejende i landdistrikterne.

»Hvis fattigdomsbekæmpelse stadig er målet med Danmarks udviklingsbistand til Tanzania, gælder det om at støtte de reformer, der kan gøre væksten inklusiv og sikre en bedre økonomisk fordeling i landet«

Den strukturelle transformation af økonomien, som Nyerere forsøgte at gennemtvinge ved kommandoøkonomi i 70’erne, er nemlig stadig ikke gennemført. Det, den socialistiske samfundsmodel fik skylden for i 70’erne, kaldes nu i den liberale økonomi ”market failure” eller ”restricted supply response”. Liberalisering af priserne på varemarkederne betyder ikke i sig selv, at faktorallokeringen optimeres. Det tanzaniske landbrug domineres fortsat af traditionelle familielandbrug, der er meget lidt produktive (1000-1100 kg majs pr. hektar), og der er fortsat ikke meget forarbejdningsvirksomhed knyttet til landbruget. Den økonomiske vækst er overvejende skabt i nogle få, moderne sektorer som minedrift, finans, it og kommunikation samt byggeog anlægssektorerne i de største byer. Det er sektorer, der er lidet tilgængelige for den brede befolkning, og der skabes meget lidt beskæftigelse i disse erhverv. Tanzania har på grund af sin unge befolkning og høje befolkningstilvækst brug for at skabe ca. 700.000 nye job om året, og det er der langt fra udsigt til. Der sker således en afvandring af arbejdskraft fra landbruget, men det er fra et lavproduktivt landbrug til endnu mindre produktive serviceerhverv i byerne. Den stigende ulighed i det tanzaniske samfund, hvor relativt solid­og vedholdende økonomisk vækst kombineres med en lige så vedholdende stigning i antallet af mennesker uden produktiv beskæftigelse og indkomst, er den mest grundlæggende udfordring for en bæredygtig udvikling. Frustrationen hos de mange millioner unge, der ikke har udsigt til at få meget glæde af den økonomiske vækst, udnyttes af skrupelløse og populistiske politiske ledere – både dem, som kalder sig politikere, og dem, der driver politik under dække af religion. Det har givet grobund for øgede politisk-religiøse spændinger og et stigende antal voldelige konfrontationer mellem politi og opposition, mellem kristne og muslimer og mellem muslimske grupper og ordensmagten. Politiske og religiøse ledere vælger i stigende grad en kompromisløs og konfrontatorisk linje. Mindre uretfærdigheder eller provokationer besvares med massive, højlydte og ofte voldelige protester. Fra regeringens side slås der hårdt ned på ulovlighederne. Para­ militære styrkers drab af en journalist under et af oppositionens politiske møder, lukning på ubestemt tid af en regeringskritisk avis, fængslinger uden ret til kaution af religiøse ledere samt statslig indblanding i oppositionens interne politiske aktiviteter hører nu til i det politiske billede. Selv den del af befolkningen, som især har nydt godt af udviklingen – mellemklassen i byerne – er utilfreds med tingenes tilstand. Dalende kvalitet i folkeskolerne og en række systemiske svigt i vigtige forsyningsselskaber og den kollektive trafik, dårligt vedligehold og manglende udbygning af byernes infrastruktur mv. Betyder, at middelklassen i stigende grad ser sig selv som offer.

Regeringspartiet CCM, der har regeret landet siden selvstændigheden i 1961, har ikke svarene på alle disse udfordringer og vælger i vid udstrækning at føje middelklassen. Trods relativt gode planer for fattigdomsreduktion og stærk retorik om udvikling af landdistrikterne og landbruget er det middelklassen i byerne, der i høj grad tilgodeses. Virkemidlerne er strøm til langt under kostprisen, næsten ubeskattet brændstof, store ubeskattede lønstigninger til offentligt ansatte og en række skatte- og afgiftsfritagelser til indflydelsesrige personer og virksomheder (bl.a. mineselskaberne) og kontrol med fødevarepriser og eksport af fødevarer. Oppositionen er styrket og øger fortsat sin opbakning især blandt bybefolkningen. CCM fremstår i stigende grad svækket, både som følge af den generelle samfundsudvikling, som partiet i store befolkningsgruppers øjne bærer ansvaret for, og som følge af stigende intern splittelse i partiet. Det betyder, at oppositionen for første gang vil kunne udgøre en reel trussel mod CCM’s dominans ved præsident- og parlamentsvalget i 2015.

Fremtidige perspektiver

Tanzanias økonomi er i høj grad baseret på udnyttelsen af naturressourcer, især minedrift. Der er også begrundet forhåbning om, at store gasfund i den sydlige del af landet og i tanzanisk farvand vil kunne udnyttes kommercielt, indbringe udenlandsk valuta og styrke statens offentlige finanser. Der kan dog gå op mod 10 år inden en kommerciel gasudvinding fra undergrunden for alvor kan mærkes i økonomien. Men de potentielle indtægter fra gassen er betydelige og vil svare mindst til niveauet for den nuværende udviklingsbistand. Det er tydeligt, at Tanzanias kreditværdighed allerede nyder godt af gasfundene. Udfordringerne består derfor ikke mindst i at modstå fristelsen til at pantsætte fremtidigt provenu og samtidig forberede den resterende del af økonomien, så enklaveøkonomi og hollandsk syge kan undgås. Det betyder, at man ikke bør plukke de lavest hængende frugter. Det kan dog blive vanskeligt at modstå den fristelse for et regeringsparti, der både slås med en stigende utilfredshed i befolkningen, en styrket opposition og interne opgør i partiet om magtfordeling, hvor penge spiller en stor rolle. Hvis fattigdomsbekæmpelse stadig er målet med Danmarks udviklingsbistand til Tanzania, gælder det om at støtte de reformer, der kan gøre væksten inklusiv og sikre en bedre økonomisk fordeling i landet. Det handler om at forbedre forholdene i landdistrikterne. Især bliver det afgørende at øge produktiviteten i det traditionelle landbrug og skabe beskæftigelse for de unge. Uddannelse og landbrug står øverst på listen over prioriteter i den økonomiske plan, som Tanzania er ved at lægge sidste hånd på i disse dage. Spørgsmålet er, om det bliver til noget denne gang, om der er politisk vilje og kraft til at gennemføre reformer, og hvordan Danmark kan hjælpe i denne proces.

Om skribenten Johnny Flentø er Danmarks ambassadør i Tanzania. Han har tidligere ledet Udenrigsministeriets Afrikaafdeling samt tjent som Danmarks ambassadør til Mozambique fra 2007-2011.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 41


Den Bløde Magts Port Af Joakim Lillie Garsét Palæstinensiske aktivister er begyndt at anvende en ny strategi. Den er dog ikke uset. Der er nemlig tale om en overtagelse af et af grundprincipperne fra den klassiske israelske bosættelses­ politik. Om palæstinenserne vil have samme held med strategien som Israel, er dog usikkert. Israel er ikke villig til at lade sig imitere og har sat en stopper for de hidtidige forsøg på ny palæstinensisk bebyggelse i de israelsk kontrollerede områder på Vestbredden. Det nyligt afsluttede valg i Israel synes ikke at komme til at ændre på det forhold. Blot dagen efter, at Palæstina fik observatørstatus i FN, offentliggjorde Israel planer om et nyt stort bosættelsesbyggeri øst for Jerusalem, i hvad der benævnes E-1. Et område, der er sensitivt for både Israel og det palæstinensiske selvstyre og dermed centralt i forbindelse med en mulig to-statsløsning. Palæstinensiske aktivister svarede igen med en strategi, de ikke før har brugt. De 100-200 aktivister i aktionen rejste med 10-20 telte, hvad de selv udråbte til landsbyen Bab al-Shams (Solens port) på selvsamme jord, som skulle bære den israelske bosættelse. Ugen efter blev en lignende teltby ved navn Bab al-Karamah (Værdighedens port) rejst nordvest for Jerusalem, og siden er Bab Al-Qamar (Månens port), Kasr Alqaid Village og Khaymat Somoud Al-zaytoon fulgt efter. Det tyder derfor på, at strategien ikke er begrænset til E-1, men vil brede sig. Aktiviteterne bringer to spørgsmål med sig: Hvilken logik ligger bag denne nye strategi? Og i hvilket omfang vil den have en effekt?

Imitation af den israelske strategi

Det har været vigtigt for planlæggerne bag Bab al-Shams at understrege, at der ikke var tale om nogen traditionel protestaktion. Initiativet skal ikke ses som en tidsbegrænset happening, en mediebegivenhed eller en aktion, der hører op, så snart et mål er nået. Strategien stikker dybere end som så. Bab al-Shams og Bab al-Karamah var forsøg på at etablere egentlige byer på områder, hvor Israel påberåber sig ejendomsretten, præcis som Israel gør med bosættelserne. I gruppens erklæring hedder det: “For decades, Israel has established facts on the ground as the International community remained silent in response to these violations. The time has come now to change the rules of the game, for us to establish facts on the ground - our own land.” Det israelske bosættelsesprojekt har været officiel politik siden statens oprettelse. Her herskede en opfattelse af, at det var nødvendigt at udvide landets territorium for at sikre dets over­ levelse. Bosættelsesprojektet har fra begyndelsen hvilet på to principper. Det første er, at skabe “facts on the ground”, som bruges til at argumentere for retten til jorden. Det er det princip, Israel er blevet kritiseret for, når statsgodkendte bosættelser bygges og mere primitive, ulovlige outposts rejses. Det er også dette princip, som de palæstinensiske aktivister har adopteret, når de imiterer bosættelsesstrategien. De ser dog en væsentlig forskel i legitimiteten bag princippet, idet de opfatter landet, de bygger på, som deres eget i forvejen.

Den israelske bosættelsespolitiks andet princip er, at civile skal bo i hele territoriet for dermed at give incitament til at beskytte og bevare det. Her ligger en afgørende forskel mellem det israelske bosættelsesprojekt og den nye palæstinensiske strategi. Det svage palæstinensiske selvstyre er selvsagt ikke villig til at forsvare teltbyerne, og aktivisterne har ikke selv gjort forsøget, men har i stedet erklæret sig ikkevoldelige. Israel er derimod både villig og i stand til at forsvare deres påberåbte ejendomsret. Især i det strategisk vigtige område E-1, hvor Bab al-Shams blev rejst.

»Bab al-Shams og Bab al-Karamah var forsøg på at etablere egentlige byer på områder, hvor Israel påberåber sig ejendomsretten, præcis som Israel gør med bosættelserne«

At palæstinenserne kun har adopteret det ene grundprincip i bosættelsesstrategien vil begrænse dens direkte effekt betydeligt.

Israel spiller sikkerhedskortet

Allerede samme dag som teltbyen Bab al-Shams blev rejst, gav de israelske sikkerhedsstyrker aktivisterne besked på at forlade området med den begrundelse, at de opholdt sig ulovligt på statsejet land. Den situation havde aktivisterne imidlertid forberedt sig på, og de havde på forhånd fået den israelske højesteret til at give staten seks dage til at uddybe sin begrundelse. Aktivisterne mener nemlig, at det pågældende land tilhører en gruppe af beduiner. Beduinerne bakkede aktivt aktivisterne op ved at fremføre over for højesteret, at landet er deres, og at telt­ ene er en del af et kulturprojekt. Dagen efter svarede den israelske stat på højesterettens beslutning med argumentet om, at forsamlingen kunne blive et fokuspunkt for optøjer, og at det meste af området desuden er stats­ ejet land. Retten anerkendte opfattelsen af forsamlingen som en trussel mod den offentlige ro og orden og tillod på den baggrund sikkerhedsstyrkerne at fjerne menneskemængden fra området, mens spørgsmålet om ejendomsretten, og dermed teltene, blev udskudt til videre diskussion. Samtidig befalede premierminister Netanyahu israelske sikkerhedsstyrker at ‘evakuere’ teltlejren. I timerne forinden var området blevet erklæret lukket militær zone, sikkerhedsstyrker var blevet opstillet i området, og vejene til området var blevet spærret med checkpoints. Ud på aftenen blev adgang væk fra området ligeledes blokeret, og pressen blev opfordret til at forlade området. Omkring kl. 03 lokal tid blev omtrent 100 aktivister fjernet fra området. Tre dage senere lykkedes det en gruppe aktivister at komme ­igennem vejspærringen og tilbage til teltbyen. De brugte et kneb kendt fra intifadaen og udgav sig for at være et bryllupsoptog. Da tricket efter nogen tid blev afsløret, udbrød der uroligheder, hvor gummikugler og tåregas blev affyret, og hvor mindst én blev såret. Det fik den følgende dag højesteretten til at ændre sin hidtidige beslutning og tillade at fjerne teltene med henvis­ ning til, at de var samlingspunkt for optøjer. Ved samme høring argumenterede statsanklageren for, at det palæstinensiske selvstyre var involveret i projektet Bab al-Shams med det formål

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 42


at skabe optøjer: “There was behind-the-scenes involvement by senior PA officials with the goal of creating serious public disturbances, like those that occurred yesterday afternoon.” Blot to dage efter blev Bab al-Karamah rejst nordvest for Jerusalem, men blev ryddet allerede tre dage efter.

Ikke kun et spørgsmål om boliger

Området er strategisk vigtigt både for Israel og for det palæstinen­siske selvstyre. E-1 udgør området øst for Jerusalem og nordvest for den allerede eksisterende bosættelse Ma’ale Edumim. Ifølge Israel udgør området et sikkerhedspolitisk spørgsmål. Det skal annekteres for at sammenkæde Ma’ale Edumin med Jerusalem, blandt andet fordi højdedraget Mount Scopus øst for Jerusalem er essentielt for at kunne beskyttelse Jerusalem i en krigssituation. Bosættelsesbyggeriet er en del af en større plan for området og vil kun udgøre 5 pct. af arealet. Men at der bygges private hjem er vigtigt, fordi det reflekterer det andet grundprincip i bosættelsespolitikken; at lade civile bo i territoriets farlige udkantsområder for at give incitament til at beskytte og fastholde områderne. Kritiske tunger vil hævde, at det er bosættelses­­­­politikkens første princip, der gør sig gældende; at Israel bebygger landet for senere at kunne påberåbe sig ejendomsretten. Israel vil derimod argumentere for, at det allerede er statsejet israelsk jord.

»Valgkampen har hovedsageligt omhandlet den israelske økonomi, og de traditionelle spørgsmål om sikkerhed og religionens plads i samfundet er gledet i baggrunden. Når religion har været på dagsordenen, har det hovedsageligt handlet om de religiøses økonomiske privilegier«

Ifølge det palæstinensiske selvstyre er området essentielt for en fremtidig funktionel palæstinensisk stat. Området ligger i Vestbreddens talje, og en israelsk bebyggelse mellem Jerusalem og bosættelsen Ma’ale Edumim vil opdele Vestbredden i et så mærkbart nord og syd, at det er en hindring for funktionaliteten af en fremtidig stat. Samtidig – og måske vigtigere – vil yderligere israelsk bebyggelse i området gøre det endnu vanskeligere at forestille sig Østjerusalem som en fremtidig palæstinensisk hovedstad. Israel har gennem årene foreslået flere alternative vejsystemer igennem og rundt om E-1, der kan forbinde de nordlige og sydlige områder, men palæstinenserne har forkastet disse. De ser annekteringen af E-1 som en blok­ ering af en mulig to-statsløsning. De israelske planer for området har ligget i skrivebordsskuffen siden 1995, hvor Yitzhak Rabin sad på premierministerposten, og alle der har besat posten siden ham har støttet planen. Den er imidlertid ikke blevet udført pga. det internationalt pres fra både EU og USA. Et pres, der netop henviser til områdets sensitive placering i forhold til en fremtidig to-statsløsning. Men som reaktion på Palæstinas nyvundne observatørstatus i FN er planen på ny taget op.

Selv om Netanyahu forventes at vende ryggen til det ultra-­ religiøse Shas på højrefløjen og indlemme Lapid i regeringen, vil det næppe ændre den førte sikkerhedspolitik mærkbart. Lapid har ikke – som venstrefløjen – kørt valgkamp på at genstarte fredsprocessen og fastfryse bosættelsespolitikken. Vælgervandringen synes heller ikke at reflektere et sådant ønske. Valgkampen har hovedsageligt omhandlet den israelske økonomi, og de traditionelle spørgsmål om sikkerhed og religionens plads i samfundet er gledet i baggrunden. Når religion har været på dagsordenen, har det hovedsageligt handlet om de religiøses økonomiske privilegier. Samtidig vil de resterende koalitionspartere formentlig være gengangere i form af Avigdor Liebermans konservative Yisrael Beiteinu, som nu er en del af Netanyahus Likud Beiteinu og Naftali Bennetts nationalistiske HaBayit HaYehudi, som mener, at hele Vestbredden skal indlemmes som en del af den israelske stat. Kun hvis Lapid kræver af Netanyahu, at koalitionen favner længere mod venstre og ekskluderer den ydre højrefløj, er der mulighed for et skift i den førte sikkerhedspolitik.

Succes gennem blød magt

Selvom den nye strategis erklærede mål ikke er opnået, og nok heller ikke vil blive det i fremtiden, kan strategien alligevel vise sig at blive en succes, hvis det lykkes at forværre Israels omdømme og dermed yderligere mindske den allerede vigende opbakning fra det internationale samfund. Israels blakkede ry skyldes i høj grad netop bosættelsespolitikken. Ved at imitere israelske bosættelser og lade sig fjerne af sikkerhedsstyrker for rullende kameraer kan aktivisterne fremstille Israel som dobbeltmoralske. Det er en strategi, der vil generere mere sympati end stenkast og optøjer. Heller ikke i dette perspektiv var E-1 et tilfældigt valg. Området er under stor international bevågning, og både USA og EU har længe presset Israel til at forhale planerne om at bygge på området. Startegien kan altså ses som en palæstinensisk opdagelse af blød magt. Og måske ser vi snart en Bab Al-Qweh Al-Na’amah (Den Bløde Magts Port).

Om skribenten Joakim Lillie Garsét er bachelor i statskundskab fra Københavns Universitet og studerer nu en master i konfliktløsning og mægling ved Tel Aviv University, Israel.

Status quo i israelsk sikkerhedspolitik

Det nyligt valgte Knesset (parlament) synes ikke at pege i retning af nogen markant ændring i Israels sikkerhedspolitik. Højrefløjen, især Netanyahus Likud Beiteinu, gik betydeligt tilbage, men vestrefløjen vandt ikke. Det gjorde i stedet den uprøvede, tidligere tv-vært Yair Lapids helt nye centrumparti Yesh Atid, som bliver svær at overse i koalitionsspillet. Et spil, som har Netanyahu som førstevælger. Eftersom de arabiske partier fra den ydre venstrefløj traditionelt ikke tager part i koalitionsprocessen, vil Netanyahu have flest mandater bag sig og dermed få retten til først at prøve et koalitionsudspil. Det nye Knesset er ellers splittet næsten på midten med 59 mandater til venstrefløjen og 61 til højrefløjen.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 43


Åbent Arktis udfordrer Rigsfællesskabet Af Kári Gunnarsson og Johan Moe Fejerskov Indlandsisen smelter, og efterspørgslen på sjældne jordarter i Grønland vokser. Det medfører en sikkerhedspolitisk spænding, der udfordrer Rigsfællesskabet. Flere eksperter er bekymrede, mens Danmarks arktiske ambassadør bevarer optimismen. I den sydvestlige del af Grønland ved Narsaq ligger Kvanefjeldet, der formentlig rummer verdens største forekomst af de såkaldt sjældne jordarter. De sjældne jordarter indgår i produktionen af elektroniske gadgets som smartphones og computere, men mere væsentligt også i militærteknologisk udstyr, som f.eks. radarer, magneter og andet udstyr. Derfor er de efterspurgt af mange industrier rundt omkring på kloden, herunder også som en del af militærtekniske produktioner. Kina sidder i dag på 97 procent af udvindingen af de sjældne jordarter og har derfor de facto monopol på området. Det rejser bl.a. spørgsmålet om forsyningssikkerhed, og med den voksende adgang til de grønlandske ressourcer ser vi nu en række stormagter rette fokus mod Grønland. Og med den øgede geopolitiske opmærksomhed på Grønland følger et nyt fokus på Rigsfællesskabet. “Netop­udnyttelsen af de sjældne jordarter kan være forbundet med strategiske og sikkerhedspolitiske interesser, og den administrative håndtering af disse råstoffer adskiller sig derfor fra al­mindelige naturressourcer,” forklarer Danmarks arktiske ambassadør, Klavs A. Holm. Spørgsmål om de sjældne jordarter falder på den måde ind under de rigsanliggender, Danmark og Grønland håndterer i fællesskab. Med selvstyreloven fra 2009 blev håndteringen af råstofområdet ellers overdraget til det grønlandske selvstyre, der nu har det fulde ansvar for administrationen af spørgsmål, der knytter sig til naturressourcer i den grønlandske undergrund. Derimod bliver spørgsmål af sikkerheds- og udenrigspolitisk karakter stadig varetaget fra Chris­ tians­­­borg og af den danske regering. Men i sager om sjældne jordarter er der altså tale om såkaldte rigsanliggender, hvor Danmark og Grønland samarbejder om at træffe beslutninger. Blandingen af sikkerhedspolitik og råstoffer bekymrer kontreadmiral ved Forsvarsakademiet, Niels Wang. Han frygter en situation, hvor råstoffer med strategiske interesser vil skabe problemer mellem Grønland og Danmark, fordi Danmark har berøringsangst over for naboerne i nord.

»Netop udnyttelsen af de sjældne jordarter kan være forbundet med strategiske og sikkerhedspolitiske interesser, og den administrative håndtering af disse råstoffer adskiller sig derfor fra almindelige naturressourcer«

“Lige pludselig får råstofpolitik sikkerhedspolitiske konsekvenser. Aben lander lige midt på bordet. Men desværre er det umanerlig vanskeligt at tale om de her dilemmaer. Danmark er forfærdelig bange for at træde Grønland over tæerne”, siger han til Weekendavisen. Den politiske dialog mellem Grønland og Danmark er præget af tilbageholdenhed, hvor der ikke bliver spillet med åbne kort, forklarer han og betegner forholdet mellem landene dysfunktionelt. Klavs A. Holm deler ikke denne opfattelse, men påpeger i stedet, at myndighederne i Nuuk og København samarbejder tæt om spørgsmål, der knytter sig til de sjældne jordarter i den grønlandske undergrund. Endvidere fastslår han, at der ikke er nogen uenighed mellem de to lande.

“Vi har en rigtig god dialog med Grønland. Og det er selvfølgelig også erkendt fra Grønlands side, at når vi taler strategiske mineraler, så er vi ovre i spørgsmål, der har betydning for Rigsfællesskabet,” siger Klavs A. Holm. Arktisambassadøren, der er den første af sin slags, er derfor overbevist om, at landende nok skal finde fælles løsninger på de problemer, der måtte opstå hen ad vejen. Ifølge Kristian Søby Kristensen, der forsker i sikkerhedspolitik ved Københavns Universitet, har Danmark ikke været god nok til at prioritere forholdet til Grønland og samarbejdet i Rigsfællesskabet. Kristensen mener, at der mangler en offentlig debat om visionerne for Rigsfællesskabet, og at denne er afgørende for fællesskabets skæbne i fremtiden. “Hvis Rigsfællesskabet skal blive ved med at være levedygtigt, i hvilken form det nu end måtte have, så bliver man ikke mindst fra dansk side nødt til at indgå i en politisk diskussion og dialog om, hvad det er, man vil fremadrettet, og hvordan man forestiller sig fremtiden,” siger han.

Fredelig udvikling i regionen

Når det drejer sig om Arktis, er en af de store ubekendte, om regionen kan bevare sin fredelige status i takt med, at flere store nationer vender sit fokus mod naturressourcerne. Med en smeltende indlandsis skal nye territorialgrænser drages. Når havene åbner sig, bliver Arktis pludselig det sted i verden, hvor afstanden mellem stormagterne og størstedelen af jordens befolkning er kortest. Forandringerne påvirker også vilkårene for kommerciel aktivitet, der forbedres i takt med, at regionen åbner sig. Kina forsøger at styrke sin rolle på den arktiske scene, og senest indgav landet i maj måned en formel ansøgning til Det Arktiske Råd om at få permanent observatørstatus. Allerede i dag er kapital fra australske, canadiske, og kinesiske virksomheder, der planlægger mineprojekter, på vej mod Grønland. Arktis gennemløber en rivende udvikling. De arktiske stater har gennem Arktisk Råd og Ilulissat-erklæringen forpligtet sig på samarbejde i forhold til internationale konventioner og retningslinjer. FN’s havretskonvention fra 1982 udgør her det juridiske grundlag for afgørelser af stridigheder om landegrænser og territorier. Konventionen fastslår, at landenes suverænitet strækker sig 200 sømil eller 370 km ud fra kysten, men at landene kan gøre krav på yderligere områder i tilfælde af, at landets såkaldte kontinentalsokkel strækker sig endnu længere ud; altså den del af landet, der befinder sig under havoverfladen. Det ligger i hovedparten af tilfældene klart, hvordan områderne skal fordeles mellem landene, men der er stadig en række uafklarede grænsespørgsmål. Herhjemme kender vi problematikken fra Danmarks langvarige strid med Canada om den godt én kvadratkilometer store ø, Hans Ø. Den mest omfattende territoriale udfordring i Det Arktiske Ocean gælder dog den undersøiske bjergkæde, Lomonosovryggen, der strækker sig fra Grønland over Nordpolen mod Laptevhavet nord for Sibirien. Her forventes både Danmark, Canada og Rusland at fremsætte overlappende krav, og Danmark sendte senest i sommers en forskningsekspedition, LOMROG III-ekspeditionen, til Det Nordlige Ishav for at samle beviser. De store

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 44


globale aktører er altså alle til stede i Arktis, og med både store økonomiske og sikkerhedspolitiske interesser involveret er et fredeligt internationalt samarbejde mellem nationerne i Arktis afgørende for, at kommercielle interesser vil søge mod den nordlige region, og at naturressourcerne kan blive udnyttet, forklarer Kristian Søby Kristensen fra Københavns Universitet. “Det er jo en meget speciel region. Det er en region, der åbner sig. Det sker ikke så tit i verdenshistorien, at der er nyt territorium, som man skal fordele. Man er meget opmærksom på, at man skal skabe rammerne for, at den åbning kan ske uden konflikt. Det er klart, at baggrunden for det i første omgang er, at alle de arktiske lande har klare interesser i, at der sikres fred og stabilitet i Arktis. Fred og stabilitet er en forudsætning for, at man kan få folk at foretage de kæmpe investeringer, der skal til for at udnytte naturressourcerne,” siger han.

»Danmark i vid udstrækning har gjort sin indflydelse gældende ved at udvikle et institutionelt set-up, der forpligter landene til samarbejde. Det skyldes først og fremmest, at de øvrige aktører grundlæggende deler Rigsfællesskabets interesse i en fredelig udvikling, og derfor er der sket en bevidst afsikkerhedsliggørelse af Arktis«

Den danske arktisambassadør, Klavs A. Holm, understreger, at regionens lande er meget fokuserede på at samarbejde, og derfor vurderer han, at man vil være vidne til en fortsat stabil og fredelig udvikling i Arktis og Grønland, da ingen af de involverede lande har noget ønske om konflikt. “Hvis du ser på den arktiske region, så er den i modsætning til regioner i Asien og andre steder præget af enormt meget sam­ arbejde, og jeg har ingen som helst anledning til at tro, at det ikke bare fortsætter, og at vi får en videre fredelig udvikling. Hvis du laver en sikkerhedspolitisk vurdering af forholdene i Arktis, så er der ingen lande, der har interesse i konflikt. Og vi er slet ikke derhenne, hvor der er potentiale for det. Så jeg vil aflyse konfrontationsscenariet,” siger Klavs A. Holm

Samarbejde er Danmarks stærkeste kort

I en rapport fra januar opstiller Center for Militære Studier ved Københavns Universitet de mulige fremtidsscenarier for udviklingen i Arktis. Forskerne arbejder med tre scenarier, henholdsvis et kystvagtsscenarie, et krisestyringsscenarie og et konfrontationsscenarie, der kan placeres på en kontinuum fra fredeligt samarbejde mellem nationerne til konfrontation og konflikt. Det sidste scenarie vurderes som det mindst sandsynlige, men samtidig som det scenarium, der vil have mest vidtrækkende konsekvenser for Rigsfællesskabet. Uanset udviklingen i regionen bliver Danmark nødt til at udvide sine kapabiliteter i regionen, så fokus på overvågning, samarbejde og koordination styrkes, fastslår rapporten. Samtidig er en af forskernes konklusioner, at internationalt sam­ arbejde er et af Danmarks stærkeste og vigtigste kort. Dette kort var Danmark hurtig til at aktivere tilbage i 2007, da en russisk ubåd i en magtdemonstration plantede det russiske flag på havbunden under Nordpolen, mens verdenssamfundet så måbende til. Allerede i september 2007, en måned efter russernes bedrift på Nordpolen, indkaldte Danmarks daværende udenrigsminister, Per Stig Møller, de fem arktiske kyststater (USA, Canada, Norge, Rusland og Danmark) til møde i Grønland. Her underskrev de fem lande Ilulissat-erklæringen, der forpligter landene til at samarbejde under hensyn til de vedtagne internationale konventioner. I den forbindelse melder spørgsmålet sig om, hvorvidt Danmark reelt har nogen indflydelse på udviklingen i Arktis, eller om Rigsfællesskabets skæbne blot afgøres af stormagternes ønsker og ageren.

Kristian Søby Kristensen vurderer, “at Danmark i vid udstræk­ ning har gjort sin indflydelse gældende ved at udvikle et institutionelt set-up, der forpligter landene til samarbejde. Det skyldes først og fremmest, at de øvrige aktører grundlæggende deler Rigsfællesskabets interesse i en fredelig udvikling, og derfor er der sket en bevidst afsikkerhedsliggørelse af Arktis,” uddyber han. Rusland har eksempelvis store socioøkonomiske interesser i Arktis, da 20 procent af det russiske BNP produceres i det arktiske Sibirien. Han pointerer, at Ilulissat-erklæringen “var en konsekvens af dansk diplomatisk arbejde, hvor man fra Danmarks side dagsordensætter, at Arktis er vigtig og kommer med en plan for, hvordan udviklingen i Arktis kan institutionaliseres”. Trods sin status som lilleputnation har Danmark altså med Ilulissat-erklæringen formået at samle de store nationer i Arktis om en erklæring, der kan bane vejen for en stabil udvikling i regionen. Dermed lægger Kristensen sig op ad Klavs A. Holms vurdering af de sikkerhedspolitiske forhold i Arktis.

Kan institutioner forhindre konflikt?

Et andet og mindst lige så vigtigt spørgsmål vedrørende sikkerheden i Arktis er, om de regionale institutioner vil være i stand til absorbere og forhindre fremtidige konflikter. Kristian Søby Kristensen mener, at en grønlandsk selvstændiggørelse potentielt kan have en destabiliserende effekt på sikkerheden i Arktis. Det blev med selvstyreloven fra 2009 yderligere understreget, at Grønland kan kræve selvstændighed fra Danmark, når landet ønsker det. Men en ophævelse af Rigsfællesskabet kan ifølge Kristensen have konsekvenser for den overordnede sikkerheds­ politiske dynamik i Arktis. Hvis man fremskriver en udvikling, hvor Grønland bliver selvstændig, så vil det føre til en ny sikkerhedspolitisk dynamik, fordi Grønlands geografiske placering så tæt på USA vil føre til et amerikansk fokus på Grønland ud fra traditionelle sikkerhedspolitiske betragtninger, og det kan føre til, at russerne bliver bange, og på den måde kan det lede til en negativ sikkerhedspolitisk spiral, forklarer Kristian Søby Kristensen og uddyber, at kinesiske og russiske interesser i Grønland vil have en helt anden betydning for USA, hvis Grønland bliver en selvstændig nation. Både politikere og eksperter mener altså, at samarbejdet mellem Grønland og Danmark skal fortsætte, og at man bedst løser udfordringerne i et tæt rigsfællesskab. Fra politisk hold blev det bl.a. slået fast af statsminister Helle Thorning-Schmidt, der i sin åbningstale til Folketinget d. 2. oktober 2012 forsvarede Rigsfællesskabet: “Vores rigsfællesskab er unikt. Det er livskraftigt og nødvendigt. Og det kan rumme tidens udfordringer”.

Om skribenterne Kári Gunnarsson studerer statskundskab på KU og er medlem af IPmonopolets redaktion

Johan Moe Fejerskov studerer Dansk Litteratur og Journalistik på Roskilde Universitet og er Danmarksredaktør på RÆSON.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 45


Refugees United: Et nødvendigt værktøj Af Nicolai Bech Kofoed I en artikel i TIME Magazine fra oktober 2012 fremhæver tidligere præsident Bill Clinton fem idéer, der for alvor kan ændre verden til det bedre. Én af dem er Refugees United. IPmonopolet har interviewet initiativets danske stifter, David Mikkelsen Troensgaard. Brødrene David og Christoffer besluttede sig i 2006 for at hjælpe den afghanske flygtning Mansur med at finde sin familie. Dengang havde de ingen idé om, hvor vanskeligt det ville blive. Efter seks måneders intens søgning, der indebar utrolige mængder bureaukrati og rejser på tværs af kontinenter, lykkedes det ved et rent sammentræf at finde frem til den menneskesmugler, der havde sendt Mansour til Europa og hans bror til Rusland. Derfra var de i stand til at finde Mansours bror, og de to blev genforenet i Moskva. Kombinationen af brødrenes sociale og økonomiske overskud samt et utroligt held gjorde det muligt at hjælpe Mansour. Glæden ved at se Mansours ønske gå i opfyldelse blev dog hurtigt afløst af en følelse af, at der her var et fundamentalt og uforklarligt problem. For med internettets evne til at forbinde mennesker, og de mange store verdensorganisationers enorme netværk og ressourcer, burde det ikke kræve ovennævnte be­ tin­gelser at finde sin familie. Men det gjorde det. På baggrund af netop den forargelse startede de to brødre Refugees United. “Det er en menneskeret at vide, hvor ens nærmeste familie befinder sig. Vi synes ikke, det kunne være rigtigt, at verden var så globaliseret, men samtidig så dårlig til at adressere et så basalt behov. Derfor stiftede vi Refugees United, siger David Mikkelsen Troensgaard.” Målet var at gøre det muligt for flygtninge at finde deres familier ved hjælp af en enkel og gratis database. I samarbejde med Clintons Global Initiative satte Refugees United sig det mål, at 120.000 flygtninge skulle være registrerede i databasen inden 2012 var omme. De nåede 180.000. Frem mod 2015 er målet en million. Et mål, der er fuldt ud realistisk ifølge David Mikkelsen Troensgaard: “De første 1.000 tog lang tid. De første 10.000 tog rigtig lang tid. Men de næste 50.000 gik til gengæld næsten hurtigere end de første 10.000. Og de sidste 100.000 er sket på de seneste fem måneder. Det er fantastisk at se, hvor selvforstærkende det er.”

Privat sektor del af løsningen

Nøglen til Refugees Uniteds bemærkelsværdige succes ligger først og fremmest i samarbejdet med den private sektor. Ved at etablere partnerskaber med virksomheder som FedEx var Refugees United i stand til at nå ud til flygtningelejre i hele verden uden samtidig at udstationere tusindvis af medarbejdere og frivillige på landjorden. Ved at samarbejde med Google var det muligt at etablere en søgemaskine med avancerede algoritmer og intelligente søgeværktøjer. Og med hjælp fra Ericsson er det nu muligt for flygtninge at modtage sms’er, når pårørende har fundet frem til deres profil. Gennem partnerskaber med erhvervslivet har Refugees United modsat mange af de store hjælpeorganisationer været i stand til at holde bureaukratiet på et minimum. Nøglen er, at virksomhederne hjælper på netop

den måde, der er billigst og mest hensigtsmæssig for dem og samtidig gør mest nytte for Refugees United. Det handler med andre ord om at bygge bro mellem organisationsverdenen og erhvervslivet. Men ifølge David Mikkelsen Troensgaard kan Refugees Uniteds store fremskridt også på mange måder forklares af en mere generel forståelse for den private sektor. Gennem en kombination af NGO-verdenens gode intentioner og den private sektors professionalisme har Refugees United, uden nogensinde at have modtaget offentlige midler, været i stand til at gøre en forskel for en stor gruppe af verdens svageste. “Vi har lært meget af den private sektor, som jeg tror kan lære meget fra sig i forbindelse med hjælpeorganisationer og deres opbygning. Organisationsverdenen kan have godt af at blive inspireret af den private sektors evne til at mindske bureaukrati og fungere mere strømlignet, mener han.”

Den Mobile Verden

Antallet af telefoner overstiger snart antallet af mennesker på jorden. Samtidig har stadigt flere flygtninge adgang til telefoner på trods af mangel på alt fra rent drikkevand til tag over hovedet. Derfor har det været oplagt for Refugees United at satse på det mobile marked, hvorfor partnerskaber med Ericsson og andre har været afgørende for Refugees Uniteds succes. Stifter David Mikkelsen Troensgaard er ikke i tvivl om telefonernes potentiale: “Mobiltelefonen er den mest demokratiske opfindelse i nyere tid. Med en mobiltelefon i hånden er det muligt for flygtninge at kommunikere på tværs af landegrænser, der før var uoverstigelige barriere. Derfor var det afgørende for vores succes, at vi gjorde brug af den mobile platform.“ Refugees United står stærkest i det østlige Afrika, der med sine mange somaliske flygtninge har været et oplagt sted at sætte ind. Men senest har Refugees United også oprettet en afdeling i Brasilien på trods af, at Sydamerika ingenlunde er den mest presserende region, hvad angår flygtninge. Det sydamerikanske fokus skyldes da også snarere, at en brasiliansk kvinde hørte om projektet og kontaktede brødrene for at høre, om hun måtte åbne sin egen afdeling i Rio de Janeiro. Siden har hun i samarbejde med 25 frivillige, primært studerende, drevet et kontor i byen, hvor hun bruger Refugees Uniteds værktøjer til at hjælpe flygtninge. Netop spredningen af Refugees United til så mange regioner som muligt er et af flere store mål for stifteren. Samtidig understreger han, at hjælpeorganisationer aktivt kan bruge værktøjerne i deres eget arbejde. Desuden fremhæver David Mikkelsen Troensgaard, at det kommer mange stater til gode, når flygtninge finder hinanden. “Hvis man betragter det, at folk ikke kan finde deres familie, som et samfundsproblem, er det vigtigt at forstå, at hvis folk ikke kan finde deres nærmeste pårørende, så får de virkelig svært ved at indgå i nye fællesskaber og at integrere sig i nye samfund.”

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 46


foto: refunite.com

Om skribenten Nicolai Bech Kofoed er bachelor i Global Studies & EU Studies fra Roskilde Universitet. Han er desuden temaredaktør pü IPmonopolet.

tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 47


tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 18. udgave / krisernes tid side 48