שתי מדינות במרחב אחד מתווה חדש לפתרון הסכסוך הישראלי פלסטיני
1
תקציר הפרויקט שלפניכם נסמך על כמה הנחות יסוד .ראשית ,הן הערבים והן היהודים בעלי זיקה עמוקה לכל המרחב הגיאוגרפי בין הירדן לים .היהודים מכנים אותו ארץ ישראל ,או ישראל; הערבים קוראים לו פלסטין .בנוסף ,יהודים וערבים גרים אלו לצד אלו או בערבוביה בכל הארץ 7.1 :מיליון ערבים פלסטינים בישראל הריבונית033,333 , פלסטינים במזרח ירושלים שבשליטת ישראל 003,333 ,יהודים בגדה המערבית הכבושה. יתרה מכך ,למעלה מ 03אחוזים מהאתרים הקדושים ליהודים ,כולל מערת המכפלה בחברון וקבר רחל בבית לחם ,נמצאים בגדה המערבית ,המכונה בפי היהודים יהודה ושומרון .לכן ,יהיה קשה מאוד ,ואולי אף בלתי אפשרי לשכנע את היהודים לקבל כל הסכם שלא ייכבד את הזיקה העמוקה הזו ויכיר בזכות הנובעת ממנה לגישה או אפילו מגורים באזורים אלו .מאידך 733% ,מהפליטים הפלסטינים המקוריים שגורשו במהלך מלחמת העצמאות מגיעים מכ 433ערים וכפרים שרוקנו ונהסרו .הפלסטינים מכנים ארועים אלה "הנכבה" ,האסון .יהיה קשה מאוד ואולי אף בלתי אפשרי לשכנע את הפלסטינים לקבל הסכם שאינו מכבד את הזיקה הפלסטינית לכלל הארץ ,שממנה נובעת זכותם של הפליטים לגישה ואפילו מגורים בכל פלסטין ההיסטורית. ויש כמובן את ירושלים .ירושלים הינה יישות עירונית אחת ,שאינה יכולה לתמוך בחלוקה חדה ונקייה .קרבתם של האתרים הקדושים עבור שלוש הדתות מקשה עוד יותר על חלוקה .יתרה מכך ,רוב האתרים הקדושים ליהודים נמצאים בירושלים המזרחית, הכבושה ,ואמורים להפוך לחלק מהמדינה הפלסטינית העתידית. על כן אנו טוענים כי רעיון ההפרדה ,המחלק את הארץ לשתי מדינות ריבוניות ומסוגרות, אינה נותנת מענה לצרכים ולזיקה של בני האדם בשני צידי הסכסוך ,כיוון שהדבר דורש הקרבה גדולה מדי .לכן ,אנו ,יהודים ופלסטינים ,נכשלנו שוב ושוב להגיע לסיום מוצלח לסכסוך ,על אף תמיכתה של הקהילה הבינלאומית .בו בזמן ,נהיר וברור כי שני העמים רוצים וצריכים מדינה עצמאית משלהם ,בה יוכלו לממש את זכותם להגדרה עצמית, חופשיים מכיבוש או מהתערבות חיצונית בחייהם. המסגרת החדשה המוצגת בפרויקט המחקר היישומי ״שתי מדינות במרחב אחד״ מציעה את יצירתן של שתי מדינות עצמאיות שישתלבו ,מרצון ,באיחוד שיציע גמישות ושיתוף פעולה גדולים יותר מאלה המונחים ברעיון ההפרדה .חזון זה מציע מענה מציאותי יותר לעבר ולהווה כאחד ,ומאפשר פתרון שדורש הקרבה וטראומה פחותות מהדגמים האחרים שקיימים כיום .בחזון הזה ,ישראל ופלסטין יתקיימו כשתי מדינות לאום ריבוניות :ישראל על 17אחוזים מהארץ ופלסטין על .22%ירושלים תהיה מרחב עירוני אחד שישמש כבירה לשתי המדינות .פינויים של לפחות מאה אלף יהודים יימנע .ינתן מענה אמיתי לבעיית הפליטים הפלסטינים .תובטח מדינה יהודית עם רוב יהודי. איננו מציעים כי הדבר יכול לקרות בין-לילה .לעומת זאת ,אנו מציעים שכצעד ראשון ישראל ופלסטין יכריזו בהקדם האפשרי שהן נכנסות לתהליך שמוביל לאיחוד בינהן.
2
המחקר שלהלן מדגיש כמה מהנושאים שיש לקחת בחשבון בתהליך שכזה.
תוכן עניינים מבוא
4
פרויקט שתי מדינות במרחב אחד סיכום
7 9
א.
ממשל משותף
21
ב.
אזרחות ותושבות ב״שתי מדינות במולדת אחת״
21
קבוצת המחקר הישראלית קבוצת המחקר הפלסטינית
21 21
ג.
ירושלים :לקראת רשות מטרופולינית משותפת
29
ד.
שיבה והגירה
12
קבוצת מחקר ישראלית קבוצת מחקר פלסטינית
12 11
ה.
הסדרי ביטחון ב"שתי מדינות במרחב אחד" :תקציר מנהלים
רקע עקרונות כלליים לביטחון לאחר הסכסוך לגרום לזה לעבוד :התמודדות עם סוגיות ביטחון 'יום לאחר ההסכם' לגרום לזה להחזיק מעמד :התמודדות עם חבלנים ,הפרות וניהול משברים
3
17 17 17 19 2
מבוא
כבר למעלה משני עשורים נדמה כי מובן מעליו שיש רק תוכנית אחת לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני :פתרון שתי המדינות הקלאסי .אף שרבים מאמינים שהפתרון נולד בתהליך אוסלו ,שורשיו מגיעים למעשה להחלטה ההיסטורית של הארגון לשחרור פלסטין (אש״ף) לאמץ את הפתרון ולקבל מדינה פלסטינית לצידה ,ולא במקומה ,של מדינת ישראל .ההחלטה זכתה לתיקונים נוספים ב ,7001לאחר חתימת הסכם אוסלו ,כאשר בוטלו סעיפים באמנת אש״ף שקראו להתנגדות חמושה ולהשמדתה של ישראל. ובכל זאת ,במהלך השנים שחלפו מאז ובמיוחד בחודשים האחרונים הלך והתבהר כי פתרון שתי מדינות המבוסס על הפרדה בין שני העמים הינו נחלת העבר .די במספר הרב של הניסיונות הכושלים לקידום התהליך תוך ניסיון חוזר של אותן הנוסחאות -בעת האחרונה בהנהגתו של מזכיר המדינה האמריקאי ג׳ון קרי -מחייב אותנו ,לכל הפחות, לנסות ולהתבונן במבט חדש ,רענן ומעמיק אל הסכסכוך על סיבותיו ,גורמיו ,הנוסחאות לפתרונו והסיבות לכשלונות עד כה. חזון ההפרדה כשל לא רק בגלל עובדות שנקבעו בשטח -במיוחד המשך הבניה בהתנחלויות הישראליות בשטחים -שהקשו על יישומו .החזון נכשל וימשיך להכשל מכיוון שהוא מתעלם מהעובדה הפשוטה והבסיסית שכל הארץ בין הים התיכון לבין נהר הירדן הינה יחידה גיאוגרפית אחת .שני העמים ,הפלסטיני והישראלי ,רואים את כל היחידה הזאת כמולדת ם; שני העמים חיים בצמידות זה לזה בכל חלקי הארץ הזאת .החזון נכשל מכיוון שהוא התבסס בעיקר על מאזן כוחות במקום על מאזן של זכויות ,חיים ותקוות לעתיד טוב יותר. חשוב במיוחד לשוב ולהביט במשמעויתיה של ההפרדה עבור שני העמים .עבור הפלסטינים ,הפרדה דורשת וויתור כמעט מוחלט על זכות השיבה .בכך ,הפלסטינים נדרשים להתעלם לא רק מהסבל ההומניטרי של מאות אלפי הפליטים וצאצאיהם ברחבי העולם ,אלא גם לוותר על זיקתם ההיסטורית לחיפה ,יפו ולמעלה מ 433כפרים וערים שיישארו תחת שלטון ישראלי ומחוץ להישג ידם של הפלסטינים ,אפילו כתיירים. הישראלים ,מאידך ,ייאלצו לפנות לפחות 703,333מתנחלים המתגוררים מחוץ לגושי ההתנחלויות .מדובר במספר העולה פי 70על מספר המפונים מיישובי גוש קטיף ואין כמעט ספק שפינוי כזה יגרום לטראומה חברתית עצומה .גם מפונים אלו ייאצלו לזנוח את זיקתם ההיסטורית לכמה מהאתרים המרכזיים והקדושים ביותר ליהדות ,כגון מערת המכפלה ,קבר רחל ,קבר יוסף ,ועוד .ואילו ירושלים תהפוך בהכרח לעיר של גשרים, מנהרות ,מובלעות ,גדרות וחומות .עיר מפורדת ,לא עוד עיר חיה. כל התרחישים הללו נכשלו פעם אחר פעם אחר פעם .וכמו בעולם העסקי ,אסטרטגיות כושלות מחי יבות בדיקה מחדש ואף שינוי ,אם יש בעניינו של העסק המדובר לשרוד. הנטיה לספק אינספור תירוצים לכישלון מתווה ההפרדה מובנת ,במיוחד כאשר התירוצים מגיעים מצד אלו שהשקיעו כל כך הרבה מזמנם ומכוונותיהם הטובות במתווה .אבל כפי
4
שאמר בזמנו אלברט אינשטיין ,הגדרת הטירוף היא לנסות את אותו הדבר שוב ושוב ולצפות לתוצאות שונות. בשלושת השנים האחרונות ,מכון איפקר״י ניהל בחינה עמוקה ומדוקדקת של הסכסוך והניסיונות לפתרונו .הדבר נובע ישירות ממחויבותו של המכון לפתרון צודק ובר-קיימא לסכסוך; ומאמונתנו ,שנוסחה לאחרונה מחדש בידי הנשיא ראובן (רובי) ריבלין ,כי היהודים והערבים לא נידונו לחיות ביחד בארץ זו ,אלא נועדו לחיות ביחד. בעבודתנו הסתמכנו על חמישה עקרונות יסוד הנהנים ,למיטב הבנתנו ,מהסכמה רחבה בכל צידי הסכסוך: .1הן לישראלים והן לפלסטינים זיקה רגשית עמוקה לכל פלסטין ההיסטורית ,היא ארץ- ישראל. .2היהודים והערבים חיים אלו לצד אלו בכל רחבי הארץ 7.0 :מיליון פלסטינים גרים בתחומה הריבוני של מדינת ישראל 033,333 ,פלסטינים גרים במזרח ירושלים שבשליטת ישראל ,וכ 003,333ישראלים גרים בגדה המערבית הכבושה. .3ערבים ויהודים ,ישראלים ופלסטינים היו מעורבים במאבק לאומי במשך למעלה ממאה שנה .הן בעבר הרחוק והן בהווה המאבק התאפיין גם בתכונות דתיות. .4למעלה מ 03אחוזים מהאתרים הקדושים ליהודים נמצאים בגדה המערבית ,המכונה בפיהם יהודה ושומרון :ממערת המכפלה בחברון בדרום ,דרך קבר רחל, ירושלים העתיקה ,שילה ובית אל ,ועד לקבר יוסף בשכם ,בצפון. 733 .5אחוזים מהפליטים הפלסטינים המקוריים מגיעים מערים ,עיירות וכפרים הנמצאים בשטח הריבוני והמוכר של ישראל בגבולות .7011 ביקשנו לאתר חזון חדש .חזון שיכיר באחדות הארץ ,בזיקתם של העמים לכל הארץ ,ויחד עם זאת ,חזון שיתן לישראלים ולפלסטינים אפשרות לנהל את גורלם ולממש את זכותם להגדרה עצמית .חזון שאינו מבוסס על מנטליות הגטו אלא על פתיחות ועל שותפות .לא מדובר בחלום אוטופי .אנו מאמינים כי החזון מציג תוכנית מציאותית וצודקת לשלום בר- קיימא ופיוס אמת. חמשת העקרונות שלעיל ,בשילוב עם הכשלון הברור והתמשך של הצדדים להגיע לנוסחה מוסכמת להפרדות ,מביאה אותנו למסקנה שתוכנית ההפרדה לא מצליחה להתמודד עם המציאות לה חשופים שני העמים ,ואינה מסוגלת למלא את השאיפות העמוקות ביותר של שני הצדדים ,קרי ,הגדרה עצמית וחופש תנועה וגישה במרחב .יחד עם זאת ,בניגוד לרחשיהם של חלקים מהציבור בשני צידי הסכסוך ובמיוחד בקצה השמאלי ביותר של המפה ,אנו סבורים כי פתרון של מדינה אחת אינו לוקח בחשבון את האופי הלאומני של הסכסוך ,השולט ביד רמה מזה למעלה ממאה שנה .הגרסה הישראלית לפתרון שכזה תהו וה ,לדעתנו ,השרשה של ההגמוניה היהודית בכל רחבי הארץ; הגרסה הפלסטינית תדרוש את פירוקה המוחלט של מדינת ישראל .אף אחת מאלו לא יכולה להתקבל על דעתם של שני הציבורים שבסכסוך.
5
פתרון שתי המדינות מכיל בתוכו את הביטוי לרצון הקולקטיבי והלגיטימי של שני העמים להגדרה עצמית .הפתרון נהנה מקונסנזוס בינלאומי רחב ביותר .ויחד עם זאת ,ועל אף שבמשך למעלה משני עשורים הפתרון הפך מזוהה עם הפרדה ובלעדיות ,אנו טוענים כי הוא אינו בלתי נמנע .למעשה ,את השלכותיה של ההפרדה ראינו כבר במקרה של רצועת עזה :יותר שנאה ,ויותר סבל לשני הצדדים .רחוק מאוד משלום ומקץ הסכסוך. גיאוגרפיה ,היסטוריה ודמוגרפיה מכתיבות כולן לפלסטינים וליהודים לחיות בארץ הזאת, ביחד ובנפרד .ביחד ,כיוון ששני העמים חולקים את אותה המולדת; בנפרד ,כיוון שכל אחד מהם זקוק לבית לאומי עצמאי משאלו .ובמשפט אחד :שתי מדינות ,מרחב אחד ,מולדת אחת .איחוד פלסטיני-ישראלי. רעיון האיחוד בין שתי מדינות ריבוניות אינו חדש ואף אינו ניסיוני .הרעיון עומד ביסוד האיחוד האירופי של היום :מדינות ריבוניות ועצמאיות החברות באיחות כלכלי ומדיני, שמבטיח חופש תנועה ומגורים מאסטוניה עד ספרד ,ממאלטה ועד פינלנד .זה היה גם עקרון היסוד של תוכנית החלוקה מ :7041מדינה יהודית ,מדינה ערבית ,ואיחוד כלכלי בינהן. את החזון שלנו ניתן לסכם בארבע נקודות עיקריות: • • • •
שתי מדינות עצמאיות ,ריבוניות ודמוקרטיות -ישראל ופלסטין -יוקמו בין הירדן לים, ישראל על 17אחוזים מהארץ ופלסטין על 22אחוזים ,בהתבסס על גבולות 4 ביוני .7011 שתי המדינות יחברו באיחוד מדיני וכלכלי ,עם מוסדות כלכליים וחברתיים משותפים ובית משפט עליון משותף לזכויות אדם. הגבולות בין שתי המדינות יהיו פתוחים ,וכל האזרחים של שתי המדינות יהנו מחופש תנועה במולדת המשותפת .עם הזמן ,בהדדיות ובהדרגה ,חופש התנועה יורחב גם לחופש מגורי קבע לשני העמים בכל המולדת ההיסטורית. ירושלים תשאר עיר אחת ,משותפת ,תחת משטר מיוחד ,ותהווה בירה לשני העמים.
החזון נותן מענה לשלושת הנושאים החיוניים שאוזכרו לעיל .ירושלים תשאר פתוחה ,עם פרלמנט פלסטיני במזרח ירושלים והכנסת במערבה .הפליטים יוכלו לשוב ,לקבל אזרחות פלסטינית ואת החופש לנוע כרצונם ברחבי האיחוד הישראלי-פלסטיני .בהדרגה ובהסכמה הדדית הם יוכלו גם להתיישב בגבולות מידנת ישראל -כאזרחים פלסטינים המתגוררים בישראל ,בדומה לאזרחים צרפתים המתגוררים בגרמניה .באופן דומה ,מתנחלים ישראלים יוכלו להשאר בפלסטין כתושבי פלסטין ואזרחי ישראל .כל היהודים יכולו לנוע כרצונם בפלסטין ובהדרגה ובהסכמה הדדית ,יכולו גם להשתקע שם; אזרחים ישראלים המתגוררים תחת ריבונות פלסטינית כתושבי-קבע שומרי חוק בפלסטין .שתי המדינות ישמרו על עצמאותן וריבונתן אבל יחלקו את המרחב המשותף. החזון מבוסס במציאות כפי שאנו מכירים אותה כיום ,ומייצג את העירוב הדמוגרפי המתקיים באזור כבר היום 23 :אחוזים מאזרחי ישראל הם פלסטינים 73 ,אחוזים
6
מאוכלוסיית הגדה המערבית הם יהודים ,שני שליש מתושבי ירושלים הם יהודים והשליש הנותר -פלסטינים .ועם זאת ,אנו מביטים קדימה ,לא לאחור .כמו דגם אוסלו ,גם הדגם שלנו מתבבסס על התמיכה הבינלאומית הרחבה בפתרון שתי המדינות .שלא כמו דגם אוסלו ,הדגם שלנו אינו בן ערובה להתעצמות פעולות ההתנחלות בגדה המערבית ,אף שיהיה הכרחי להקפיא את בניית ההתנחלויות מעבר לאזורים הבנויים כבר היום ,עד אשר תושג הסכמה בעניין בין שני הצדדים. אנו מאמינים שהחזון הזה מציע תקווה בעת של ייאוש ,והזדמנות להרוס חומות ומחסומים בין היהודים לערבים .החזון יאפשר לישראל ,לראשונה ,להפוך לחלק אמיתי ואינטגרלי מהמזרח התיכון .הוא מכיל הבטחה כלכלית עצומה לצמיחה ושגשוג ,קודם כל עבור הפלסטינים אבל גם עבור הישראלים והאזור בכלל .החזון ייאפשר את חיזוקה של קואליציה הכרחית ביותר בין המדינות המתונות באזור ,שיוכלו לשתף פעולה בתחומי המסחר ,התעשייה הבטחון והמודיעין .הוא גם יספק לישראל בטחון ,שלום אזורי עם כל שכניה ,והבטחה לקיום מתמשך ומשגשג כחלק מהמזרח התיכון. פרויקט שתי מדינות במרחב אחד החל מינואר ,2374איפקר״י – ישראל פלסטין יוזמות אזוריות ,הוביל פרויקט מחקר שכותרתו ״שתי מדינות במרחב אחד -מתווה חדש לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני״. מטרת הפרויקט הייתה להציג ולבחון רעיונות לנושאים המרכזיים והשנויים ביותר במחלוקת בסכסוך הישראלי פלסטיני ,ולחתור למסגרת אלטרנטיבית יצירתית ומפורטת, שתתן מענה למציאות הנוכחית ולצרכים של שני העמים במתכונת של שתי מדינות עצמאיות החולקות מסגרת אחת .מטרת הרעיונות והמושגים שפותחו בפרויקט היא לעורר שיח בשני העמים ,הן ברמת השטח והן ברמת מקבלי ההחלטות ,בתקווה ליצור יסוד והזדמנות לשבירת הקפאון הנוכחי. • במסגרת הפרויקט הוקמה וועדת תיאום וחמש קבוצות עבודה ,כלהלן: • ממשל ומוסדות משותפים קבוצה זו הייתה אחראית על בחינת השאלה כיצד ניתן יהיה למשול בשתי המדינות ובמבנה המדיני המשותף .אילו גופים ומוסדות יש להקים? באילו תחומים ימשלו המדינות בנפרד ובאילו ביחד? מהם מנגנוני הפיתוח הדרושים? מהם מגנונים פתרון הסכסוכים שימנעו הפרעות ותקלות בתהליך? מה יהיה תפקידן של רשויות ממשל עירוניות? כיצד ייראו המנגנונים המשפטיים ושלטון החוק? • תושבות ,אזרחות ,זכויות קולקטיביות וחופש התנועה קבוצה זו הייתה אחראית על בחינת זכויותיהם של הפלסטינים והיהודים בפלסטין והיהודים והפלסטינים בישראל .כיצד יוגדרו האזרחות וזכויות התושבות? אילו זכויות
7
יוענקו לפליטים ולמתנחלים? תחת אילו חוקים יחיו תושבי ואזרחי האזור? אילו זכויות קולקטיביות רלוונטיות לכל קבוצה לאומית ,וכיצד ניתן להבטיח זכויות קולקטיביות למיעוטים בשתי המדינות? הקבוצה התמקדה גם בשאלת מעמדם של פלסטינים ערבים אזרחי ישראל. • זכות השיבה וההגירה קבוצה זו הייתה אחראית על בחינת האפשרויות למימוש זכות השיבה .לאן ראוי ואפשרי לפליט לשוב ,ולאן לא? מי יורשה לשוב ,כמה מהם ולאן? כיצד יטופלו שבים המבקשים להתיישב בישראל? מי יממן את השיבה? אילו פיצויים ו\או השבת רכוש יהיו הכרחיים במקרה של שיבה? כיצד נתמודד עם שאלת השיבה של יהודים ופלסטינים אל המולדת המשותפת בטווח הארוך יותר? כיצד ישראל יכולה להמשיך ולהוות ארץ מקלט ליהודים נרדפים? • ירושלים והאתרים הקדושים קבוצה זו נטלה על עצמה לבחון את שאלות משילותה של ירושלים .מה יהיו הגבולות העירוניים שלה? האם תנוהל בידי עירייה משותפת? האם היא תכלול בתוכה שתי ערי בירה? כיצד ינוהלו העיר העתיקה והאגן הקדוש? כיצד ינוהלו האתרים הקדושים? כיצד ניתן להבטיח את זכות הגישה לכל האתרים הקדושים ולהגן עליה? • בטחון קבוצה זו התבקשה לבחון שאלות בטחוניות :מי יהיה אחראי לבטחון השוטף? מהן ההשלכות של מרחב פתוח וחופש תנועה על ענייני בטחון? כיצד ניתן להתמודד עם ההשלכות הללו? איזה מענה תיתן הקונפדרציה לאיומים בטחוניים מבית ומחוץ? הקבוצות התחילו בעבודתן בפברואר .2374מובילי הקבוצות ,ישראלים כפלסטינים, נבחרו והונחו בידי הוועדת ההיגוי .שאלת היסוד בעבודת הקבוצות הייתה ״האם וכיצד ניתן ליישב קיומן של שתי מדינות ריבוניות המאפשרות חופש תנועה מלא בינהן״ .הוסכם שעבודת הקבוצות תשלב מחקר עם הצעות מדיניות בנות יישום ,או ,לכל הפחות ,רעיונות מפורטים ומפותחים .כצעד ראשון ,כל אחת מהקבוצות הגישה הצעת מחקר מפורטת שנבדקה ואושרה בידי וועדת ההיגוי. וועדת ההיגוי ביקשה שכל אחד מניירות המחקר שיפיקו הקבוצות יכללו את הנקודות הבאות: • מיפוי של הידע הכללי והבינלאומי בנושא הספציפי • מיפוי מקומי של השחקנים ,הנראטיבים והמכשולים בנושא • מענה לשאלות הבאות: מהו החזון? ⁃
8
⁃ ⁃ ⁃
מהן התגובות אל מול המכשולים? כיצד להגיע מהמצב הנוכחי למימוש החזון? מהו התהליך שיידרש?
לקבוצות העבודה סופקו רשימות מומחים רלוונטיים עבור כל תחום ותחום ,שגובשו בידי הוועדה המתאמת .הקבוצות יזמו וארגנו מפגשים עם המומחים במהלך השנה. לקבוצות ניתן חופש בחירה באשר למתודלוגיה .כמו כן ,התאפשר להן לעבוד כקבוצות משותפות ודו-לאומיות; שתי קבוצות נפרדות אך מתואמות; או כשתי תת-קבוצות נפרדות לחלוטין. הקבוצה לענייני בטחון הייתה יוצאת דופן ,בכך שעבודתה בוצעה בידי המכון למחקרי בטחון לאומי ( .)INSSשירותי המכון נשכרו כדי לחקור את שאלת הסדרי הבטחון כפרויקט ישראלי בלעדי .המכון הפיק נייר עמדה חשוב וחדשני בנושא. סיכום ניירות המחקר שאנו מציגים בפניכם בחוברת זו הינם תוצר של דיון פוליטי ,מחקר אקדמי וחשבון נפש מבוסס-עובדות שנעשו בידי ישראלים כפלסטינים; משתתפים אלו פעלו להצית את הדמיון -גם שלהם עצמם וגם של הקולקטיבים הלאומיים שלהם .במחקריהן ובדיוניהן הקבוצות מצאו מסגרות מדיניות בנות-קיימא המרחיבות את האופקים הקיימים והמציעות אפשרויות להתגברות על הקפאון הנוכחי .בעוד שהמבנים המדיניים ,המושגים, המנגנונים והתוכניות המוצעים בניירות הינם מעודדים ומעוררי תקווה ,כל אחת מהקבוצות מנתה גם מכשולים משמעותיים .מכשולים אלו דורשים לא רק הכרה ,אלא גם המשך של מחקר ודיון בפתרונות האפשריים .מחקר נוסף הינו הכרחי באופן כללי ,לפיתוח מנגנונים ומוסדות שיחליפו את המוסדות הדכאנים והמדירים הקיימים כיום בכל תחומי המשילות; וכן להבנת הפערים החברתיים והכלכליים הקיימים כיום והאמצעים לגישורם .אנו מתארים בקצרה את המכשולים בהן נתקלו הקבוצות ,רובם ככולם קשורים באסימטריה הקיימת בין שתי הקבוצות הלאומיות ,ומציינים סוגי מחקר שיכולים לסייע לקידום הדגמים והפתרונות שאנו מציעים. קבוצת האזרחות מסכמת כי הדגם שהיא מציעה מציג כמה קטגוריות של חברות פוליטית, המכיל ים הן פוטנציאל מדיני והן מכשולים פנימיים .האזרחות הופכת להיות מדירה עבור קבוצת התושבים ,שכן היא מעניקה זכויות יתר לסוכנות הפוליטית של האזרחים .האזרחים יכולים להשתתף בקבלת ההחלטות הפוליטיות שמעצבות את הסביבה בה הם מתקיימים, כולל חלוקה של משאבים ,בעוד שהתושב מנוע מלהשפיע על קבלת החלטות ברמה הלאומית ,המעצבת את חייו במישורים רבים .יתרה מכך ,המודל הנוכחי אינו כולל מנגנון התאזרחות עבור דורות עתידיים שייולדו לתושבי-הקבע ,מה שעורר דאגה חמורה בקרב משפטנים חוקתיים בקבוצה.
9
המכשולים הללו מביאים אותנו לבעיה בליבו של הדגם המוצע :מחד ,הענקת הזכות הפוליטית הבסיסית לבחור ולהבחר הינה חיונית עבור התושב שקיבע את מרכז חייו במדינה האחרת מזו שהוא אזרח בה מאידך ,הענקת זכויות אלו תטשטש את ההבדל בין הריבונות הטריטוריאלית של שתי המדינות ותעורר פחדים משינויים דמוגרפיים שיאיימו על ערכי הליבה של כל אחת מהמדינות. קבוצת זכות השיבה הדגישה את החשיבות שבוויסות החלוקה של התושבים החדשים או השבים ,מה שדורש מחקר נוסף ופיתוח נוסף של המנגנונים המנהליים שיידרשו לנושא. הקבוצה המליצה לשקול לא רק מכסות אוכלוסין עבור תושבות ,אלא גם ניהול זהיר ומדוקדק של פריסתן הגיאוגרפיות של קבוצות התושבים החדשות .וויסות של אוכלוסיות השיבה ,במיוחד של פליטים פלסטינים המממשים את זכות השיבה ,יהווה משימה תובענית במיוחד .מחקרים הראו כי אוכלוסיות אתניות מנסות לשוב ,לאחר סכסוך ,לאזורים בהם הן יהוו רוב אתני או מיעוט משמעותי; וזהו בדיוק החשש של אוכלוסיות הרוב הקיימות. הדבר יחייב מענה וניהול זהיר ומחושב. חברי קבוצת מחקר הבטחון התמקדו בפער הקיים ביכולות בין ישראל לבין הפלסטינים. הא-סימטריה הקיימת בין מגזרי הבטחון הישראלים והפלסטינים תורמת לחוסר הנכונות הישראלית לוותר על השליטה ולהחשיב את השותפות הבטחונית עם הפלסטינים במונחים שיוויוניים .הא-סימטריה גם מעודדת ,במקרה הטוב ,מצב של תלות ,ובמקרה הרע ,מחבלת בתהליך בניית המדינה בצד הפלסטיני .מחקר עתידי בנושא צריך להתעמק בתהליכים ובמנגנונים העשויים לתת מענה לפער הנוכחי ביכולות ובו בזמן לטפח השיוויון ולשמור על הריבונות של שני הצדדים. קבוצת מחקר הממשל מצאה אתגר משמעותי ביותר ביחסי הכוחות הא-סימטריים בין שתי המדינות ,ובפערים החברתיים והכלכליים העמוקים בין הצדדים .מוסדות ממשל משותפים עלולים להוות מפתח לשינוי המבנים הללו ,אבל יש צורך במיפוי מפורט יותר של הפערים הקיימים .האתגר מצריך עיצוב זהיר ומחושב של מוסדות ותהליכים ,החל מהסכמים כלכליים ,דרך התערבות ממשלתית לחיזוק רשת הבטחון החברתי הפלסטינית ,וכלה בשיתוף פעולה בפיתוח אזורי או דו-לאומי ובהשקעות בינלאומיות בפלסטין .בנוסף, תהל יכי פירוז וחיזוק הרשויות המקומיות המוצעות בנייר המחקר ,והכוללות את כינונן של רשויות ממשל מטרופוליות או אזוריות ,טעונים גם הם מחקר נוסף ,במיוחד בכל הנוגע למתאר הפוליטי והגיאגרפי של מוסדות אלו .הדבר חיוני ביותר בהקשר ההתנחלות הישראלית בפלסטין ,שמציגה שאלות ממשל מקומי מורכבות במיוחד .לבסוף ,התשתית החברתית-פסיכולוגית של הסכסוך וחוסר-האמון העמוק בין שתי החברות עלול לחבל בסיכויים להקים ולקיים מוסדות ממשל משותפים כלשהם .נדרש מחקר נוסף במדינויות לאומיות ותהליכים שיכלו לתת מענה לעניינים אלו. קבוצת המחקר בעניין האתרים הקדושים וירושלים התרשמה כי המכשול העיקרי הדורש מחקר ודיון נוספים מצוי בתחום פעולות התיקון בטווח העירוני ,במיוחד בנושא הפערים הקיימים בדיור ובתשתיות .פער נוסף הדורש משאבים בכדי להגיע לקונזנסוס נוגע להסדרי השיטור באתרים הקדושים.
10
במבט לאחור ,אנו יכולים לומר עתה כי המשימה שנטלנו על עצמנו הייתה גדולה מיכולותיו של הפרויקט שלנו וממסגרת המימון שעמד לרשותנו .הפרויקט מסתמך במידה רבה על מחקרים רבים ועבודה רבה שנעשו קודם לכן ,אבל משקף את המציאות בשטח, המציבה את המכשולים המשמעותיים ביותר בפני מימוש החזון המקורי .במקום לנסות למחוק את המכשולים הללו ,העלינו הצעות יצירתיות להסתכלות אליהם תוך כדי שימור המרכיבים החיוניים של ההפרדה ההכרחית עדיין .לכן ,החזון הנוכחי עדיין כולל את המרכיבים החיוניים של רוב התוכניות הקודמות :שתי מדינות ריבוניות החולקות את השטח לפי 17ו 22האחוזים .יחד עם זאת ,השלכותיו של חופש התנועה ומה שאנו רואים כצעד ראשון של הסכם לקראת איחוד עתידי ,דרשו שינויים והתאמות מרחיקות לכת. איחוד ישראלי-פלסטיני מעלה הנחות ,נושאים ,אתגרים וחשוב מכל ,יתרונות חדשים, שבכולם ראוי להתחשב .איחוד ,שמטבעו ידרוש מידה רבה של שיתוף פעולה מתמשך, דורש מאיתנו להגות גם במספר רחב של יחסים ,אינטרקציות ,השפעות ונושאים רבי- פנים. החומרים המוצגים בעברית ובערבית הם רק המבוא והתקצירים של כל אחד מהניירות של קבוצות העבודה .החומר בכללותו נכתב כולו ומופיע בספר באנגלית בלבד.
11
א .ממשל משותף כתבו :עו"ד תמר לוסטר ,דר' מוחמד עריקאת ,עו"ד עופר שנער לבנון דגם לממשל משותף על איחוד ישראלי-פלסטיני צריך לענות על "צרכי יסוד" של קידום חוק וצדק ,הגינות ,ביטחון ,זהות והכרה הדדית עבור שני הצדדים .בתוך המסגרת של מוסדות ומנגנונים של ממשל משותף ,חוסר היכולת אשר חזר ונשנה לאחרונה להגיע להסכם והמתחים שכישלון זה גרר הן הזדמנות לשקול חלופות להגעת פתרון צודק ובר- קיימא של שלום בין ישראל לפלסטין ,תוך התייחסות להתנגדויות ומגבלות צפויות ומאמץ להפחית את פגיעתן של אלה. כל פתרון המכוון ליצירת שלום בר-קיימא יהיה חייב להתייחס למורשת האלימות והפגיעה הקשה והנרחבת בזכויות אדם .על מנת להשיג מטרה זו ,יש ללמוד ולהתייחס אל האופן העמוק שבו עיצב הסכסוך הישראלי-פלסטיני את התפישות ,האמונות והרגשות של רוב החברים בשני הצדדים .הסכסוך הישראלי-פלסטיני הוא סכסוך מתמשך .חברות המעורבות בסכסוכים מתמשכים מפתחות בהדרגה תשתית פסיכו-חברתית הכוללת זכרון משותף, אתוס של הסכסוך ונטייה רגשית משותפת .היבט זה מחבל בסיכויי ההצלחה של מוסדות ממשל משותף – תחילה ,היות שהבנת רמת האמון הנמוכה שרוחש רובו של כל צד ביחס לצד האחר תפחית את התמיכה בהצעת ממשל שאפתנית; שנית ,היות שממשל משותף יידרש ליטול חלק מוביל ביצירת אמון דרך תהליך איטי והדרגתי. תחילה ,על שני הצדדים יהיה לטפח ולבנות מחדש זהויות חברתיות נפרדות על מנת להתרחק ממורשת של סכסוך ,לאור טבעה הממאיר של התלות ההדדית בין זהויות חברתיות בשלב הסכסוך האלים .לאחר מכן ,על מוסדות שלטון משותף להיווצר ולהתפתח באופן הדרגתי ,על מנת לאפשר הן לחברות והן לבעלי העניין במדינה לטפח אמון הדדי ולהתייחס למורשת הסכסוך .לבסוף ,היות שתשתיות סוציו-פסיכולוגיות של סכסוך עלולות לחבל באפשרות של ממשל משותף ,חובה לשנות מהיסוד תשתיות סוציו- פסיכולוגיות ,ולכן יש צורך במנגנונים מקדימים מספקים בכדי לקדם פיוס. עקרונות כלליים אלה מולידים חזון מעשי ,של שיתוף פעולה המתרחב בהדרגה בין ישראל לפלסטין; קונפדרציה "רזה" בין שתי המדינות הריבוניות ובהן אוטונומיה מרובה לממשל המקומי. כשלב ראשון ,אנו מציעים כי שתי המדינות תייסדנה שיתוף פעולה מוגבל דרך ועדות ביצועיות ,בעלות סמכות החלטה בתחומים נבחרים ,שיפעלו לצד מנגנוני תיאום משותפים, פורום שיתוף פעולה ומנגנוני פתרון מחלוקות .שוב ,על הקמת מבנים שכאלה להיות הדרגתית ולהתחיל במגננוני אד-הוק מוגבלים לצד מאמצי בניית-אומה ותהליכי פיוס פנימיים בכל חברה ,כמו גם תהליך ביזור וחיזוק של רשויות מקומיות.
12
בשלב שני ,לאחר שמספר מנגנוני אד-הוק של ממשל משותף פעלו במשך תקופה נכבדה, ביססו אמון בין הצדדים וקידמו רגשות ותפישות חיוביים ,יוכלו שתי המדינות לפתח בהדרגה מבנים קונפדרטיביים "עבים" יותר .מבנים שכאלה עשויים לכלול גופים פרלמנטריים ומתן זכויות הצבעה ישירות לאזרחי האזור. בשלב שלישי ,בעתיד הרחוק יותר ,ניתן יהיה להציג ולשאת ולתת על אפשרויות רחבות יותר של שיתוף פעולה אזורי עם שכנות נוספות ובעלי עניין אזוריים אחרים .מטרייה אזורית רחבה יותר ,מעבר לישראל ופלסטין עצמן ,עשויה לתרום לקידום היציבות באזור, למרות האפשרות המוגבלת של מאמץ בכיוון זה בעתיד הנראה לעין. על מנת להציג באופן בהיר את התכנון של מבנה הממשל המשותף המוצע ,נתייחס לשלוש שכבות של ממשל :קונפדרציה על-לאומית בין ישראל לפלסטין; מדינות לאומיות בישראל ובפלסטין ,בעלות סמכויות מלאות ,תוך כדי זיהוי מוסדות מפתח לאומיים ורפורמות חשובות; ודגש חזק יותר על שלטון מקומי בכל אחת מן המדינות. כתנאי מקדים ליצירתו של כל מוסד משותף ,יש לעצב מסגרת חוקית מוסכמת הדדית בין שתי המדינות .הסכם זה יתווה את הבסיס החוקי לשיתוף הפעולה ,ישקף הבנה משותפת ויביע את השאיפות שמאחוריהם .עם זאת ,הצהרות ויוזמות של אחד הצדדים יוכלו לתרום לניסוח מסגרת זו. בעוד שניהול מרחב פתוח בישראל-פלסטין ידרוש ממשל משותף ,אנו מציעים להתחיל בשיתוף פעולה מוגבל על בסיס אד-הוק .כמצוין לעיל ,הדגשת הריבונות והסמכויות של כל אחת משתי החברות חיונית ליצירת אמון בשלבים ראשוניים אלה .משום כך ,מוטב להגביל את סמכויות ההחלטה של המוסדות המשותפים לתחומים בעלי השפעה רב-ממדית שאינם ניתנים לחלוקה ומחייבים יישום משותף. כשלב ראשון של ממשל משותף ,מוצע להעניק סמכויות החלטה למערך של ועדות ביצוע בתחומים כמו סחר ,פיתוח בינלאומי ,ניהול משאבים סביבתיים או פיקוח גבולות והגירה. לצד מנגנונים אלה ,יידרשו מנגנוני תיאום על מנת לדון בנושאים הנותרים תחת השלטון הריבוני של שתי המדינות (כגון הסדרי ביטחון פנימיים ,חינוך או בריאות) .יתרה מזאת, פורומי שיתוף פעולה יאפשרו להעמיק ולחזק את שיתוף הפעולה הדו-לאומי ולהגביר את התאימות (בתחומים שונים ומגוונים ,מתאימות חקיקתית עד רפורמות חינוך בעידן שלאחר הסכסוך או יוזמות תרבותיות) .רק בשלבי יישום מאוחרים יותר יוכל פרלמנט משותף לאיחוד להיווסד .יש לשקול את ייסודם של מנגנונים משותפים להגנה על זכויות אדם ,שכן מנגנוני זכויות האדם הלאומיים עלולים שלא להספיק ,במיוחד עבור אלה המתגוררים מחוץ למדינה בה הם אזרחים.
13
יחסי הייצוג של שתי המדינות בתוך מנגנונים משותפים כלשהם יהוו גורם מכריע באשר לסיכויי הצלחתם של אלה .מבחינה זו ,נוסחאות מוסכמות מראש על בסיס האוכלוסייה של כל מדינה תניב שליטה ישראלית .יידרשו מנגנוני שיתוף כוח סבוכים ועתירי ניואנסים מזה לכל מוסד משותף ,על פי סמכויותיו ודרך פעולתו של כל מוסד ומוסד. חלוקת מרחב בודד בין שתי מדינות יחייב רפורמות בתחום השלטון המקומי בכפוף לשיקול הדעת וסמכויות ההחלטה הלאומיים של כל אחת מהמדינות .ישנו צורך ברור בביזור פוליטי ,ביזור חוקתי (או קבלת החלטות המתחילה מלמטה) וביזור פיננסי .לסיום, רפורמה בשלטון המקומי חייבת לשקף את הצורך הרחב יותר לחתור לדמוקרטיזציה של המרחב הישראלי-פלסטיני .בישראל ,מידת המחויבות לערכי הליבה של הדמוקרטיה ממשיכה להוות אתגר בפני האפשרות של ייסוד מנגנוני ממשל משותפים. יחסי הכוח הא-סימטריים והפערים הפוליטיים ,החברתיים והכלכליים העמוקים בין שתי המדינות חייבי ם להשתלב בעיצוב מנגנוני הממשל המשותפים וגופים אלה חייבים להקטין פערים אלה .משום כך ,אחד התנאים המוקדמים לשיתוך הפעולה המוצע הוא פרק זמן מספיק בעבור פלסטין לביסוס ריבונותה ,בטרם ייושם שיתוך פעולה מלא .יתרה מזאת, שיתוך פעולה ישראלי-פלסטיני חייב להיות מכוון בראש ובראשונה לעבר חיסול הפערים החברתיים והכלכליים שבין שתי המדינות ובתוך כל אחת מן המדינות .בנוסף לכך ,כוח היתר של ישראל עלול לדרוש מעורבות בינלאומית על מנת לאזן את השפעתה על פשרות פוליטיות ומדיניות משותפת. בלא לגרוע מן הבסיס החוקי השנוי במחלוקת בנוגע להתנחלויות ,או מידת עמידתן בחוק הבינלאומי והאתגרים שהן מציבות ,הרי שדגם הקונפדרציה ,בזיווג עם רפורמות בשלטון המקומי ,יכולים למצוא מקום לקיומן של ההתנחלויות תחת סמכויות הרשויות הפלסטיניות בתוך מסגרת הפרויקט ,בתנאי שהשלטונות הפלסטיניים יספקו ערובות להבטחת שלומם של המתנחלים .המתנחלים יוכלו אז להביע את זהותם הדתית והלאומית במסגרת הרשות המוניציפלית .עם זאת ,המשך נוכחותן של התנחלויות קטנות ומבודדות ,המתאפיינות בנטייה גוברת לסכסוכים ולאלימות ,מציבה אתגר הולך וכבד בפני האפשרות של מימוש חזון הממשל המשותף.
14
ב .אזרחות ותושבות ב״שתי מדינות במולדת אחת״
קבוצת המחקר הישראלית כתבה :דר' יעל ברדה יוזמת ״שתי מדינות במולדת אחת״ (להלן :היוזמה) מתבססת על מרכיבים שעליהם פלסטינים וישראלים הסכימה בעבר ,אבל שואפת גם לתת מענה לנושאים שכל קולקטיב לאומי רואה כחיוניים לפתרון הסכסוך .היוזמה שואבת השראה מאפשרויות האזרחות העל-לאומית הזמינות לרבים בעידן הגלובליזציה ,אבל מודעת עמוקות לכך שהציבור הישראלי והציבור הפלסטיני אינם מעוניינים בפתרונות פוסט-לאומיים .בתוך כל אלה, היוזמה מציעה נוסחה פשוטה יחסית ,אבל כזאת שיכולה לשנות את כללי המשחק מבחינת האופק המדיני והחברתי-כלכלי שהיא מציע לשני הקולקטיבים. היוזמה מציעה שינוי משמעותי במנגנוני הכוח הכלכליים ,מדיניים והחברתיים שבין הישראלים לפלסטינים ,באמצעות פתיחת המרחב לתנועה חופשית של האוכלוסייה ,בו בזמן עם הבטחה של ריבונות טריטוריאלית ומדינית לשתי המדינות ,ושמירה על האינטרסים החיוניים של היציבות ,הבטחון וקיום הזהות הלאומית של שני הציבורים, במסגרת קונפדרטיבית. במרכז היוזמה עומדת נוסחת ההשתייכות הפוליטית של האוכלוסיה (ובכללה אזרחות, תושבות וזכויות) בכל מדינה ,יחד עם היחס שבין ההשתייכות למדינה מסוימת לבין חופש התנועה במרחב .מעמד מדיני והעדרו הפכו את ישראל והשטחים הכבושים ללוח שחמט מסובך של זהויות ,בעלי השפעה עצומה על חיי היום-יום של האוכלוסויות .בכל האזור כלו ,מסמכי זהות היו כמפתחות לחופש תנועה ,והשתייכות לאומית קבעה גישה או מניעה מהשתתפות פוליטית. אנו מציעים דגם אנליטי של השתייכות פוליטית שעשוי ליצור מסגרת פוליטית בת קיימא, תעניק זכויות ותנגיש השתתפות בקבלת ההחלטות עבור שני הציבורים .בו בזמן ,כיוון שקבוצת המחקר התמקדה בנקודת המבט הישראלית-יהודית ,השתדלנו לתת גם מענה לפחדים הבולטים ביותר של אוכלוסיה זו. הדגם שבמחקר מתבסס על מקרים ברי-השוואה (האיחוד האירופי ,יוגוסלביה לשעבר וקפריסין) ,ומציע פרשנות של השתתפות פוליטית שבונה על הסכמים קודמים ועם זאת מציעה משמעויות חדשות ומסגרות מוסדיות עבור הבנות מיושנות ובלתי מועילות של מושגים כמו אזרחות וריבונות .מסגרת אנליטית פשוטה זו נשענת על כמה רמות של שינוי: )7שינוי מוסדי תלת-שכבתי ממשל למשילות ,שמעביר את הסמכות מגופים מנהליים לאומיים לידהם של שלטונות מקומיים ומוסדות קונפדרטיביים; )2דגש על אזרחות חברתית -יצירה של רשת בטחון אוניברסלית הפרושה על שתי המדינות; )0שיתוף פעולה ותיאום של החוקים המגדירים סטטוס וזכויות של אזרחים ותושבים בין שתי המדינות.
15
ההשתתפות הפוליטית תחולק לשתי קטגוריות :אזרחות ותושבות .כל תושבי ישראל ופלסטין יהיו אזרחים באחת משתי המדינות (או של מדינה שלישית ,אם מדובר במהגרים זמניים) ,וייהנו ,בהדרגה ,מהאפשרות לתושבות במדינה השניה .אנו טוענים כי חייב להיות שיוויון יחסי בין מעמד האזרח למעמד התושב בכל מדינה ,ושיוויון יחסי בין זכויות התושבים בשתי המדינות .השיוויון בין המעמד הפוליטי בכל מדינה ובתוך כל מדינה הינו חיוני ליציבות המדינות ולמניעת חוסר איזון דמוגרפי שנגרם כתוצאה מפער בזכויות ובמידת הגישה להשתתפות פוליטית .שיווין יחסי הינו חיוני לפרויקט הקונפדרציה בין שתי המדינות הריבוניות ,ישראל ופלסטין ,בכדי לספק מסגרת בת-קיימא של חברות פוליטית ולהעניק חופש תנועה ,חופש עיסוק ,וחופש מאפליה על בסיס זהות לאומית. האזרחות תתבסס על דין הקרקע ודין המגורים עם השקת התוכנית ,ותציע לאזרחים זכות בלעדית לבחור ולהבחר למוסדות הלאומיים .הדבר ייצור פער בזכויות הפוליטיות בין האזרחים לתושבים ,שיגושר באמצעות הזכויות הרבות במסגרת התושבות ,שתתפס כאזרחות חברתית ושתבטיח זכויות פוליטיות ,אזרחיות וחברתיות ,כמו גם גישה להשתתפות פוליטית משמעותית בגופים יצוגיים ומנהליים ברמה המקומית ,אזורית וקונפדרטיבית .מדובר בתהליך הפוך מזה של האיחוד האירופי .האיחוד נוצר בתחילה כאיחוד כלכלי ,ורק לאחר מכן יצר איחוד פוליטי שיצר אזרחות אירופית .בקונפדרציה הזו ייבנה האיחוד הפוליטי תחילה ,ובתוכו חופש נועה במרחב; ורק לאחריו יגיע איחוד כלכלי שיציע שיווין חברתי-כלכלי מסוים ויספק הבטחה של רשת בטחון כלכלית לכל אזרחי הקונפדרציה. בנייר זה אנו מסבירים את הדגם המוצע ואת חשיבותה של אזרחות חברתית ,מתייחסים לכמה מהמכשולים שנוצרים בידי דגם החברות הפוליטית שלנו ,ומשתמשים במחקר אמפירי השוואתי על משטרי אזרחות ויחסי רוב-מיעוט באיחוד האירופי ,יוגוסלביה לשעבר ,קוסובו וקפריסין ,כדי להדגים את המכשולים והפתרונות האפשריים בדגם המוצע .בפרק הראשון ,אנו מציגים את מודל החברות הפוליטית שאנו מציעים; בשני ,אנו חוקרים דגמים שונים וקיימים של אזרחות ומרחיבים בעניין ההבטחה שב״אזרחות חברתית״; ובשלישי אנו בוחנים את המכשולים החוקיים והפוליטיים הנוצרים בעקבות פערי זכויות ואוכלוסיות מיעוט תושבים ,ומונים פתרונות אפשריים למכשולים אלו. לסיכום ,אנו מתייחסים למעבר למשילות תלת-שכבתית ברמת הקונפדרציה ,האומה והעירייה כפתרון לפער בין אזרחות לתושבות בקונפדרציה. היקף התנאים במודל החברות הפוליטית .7אזרחות אוניברסלית לכל התושבים מנהר הירדן ועד הים התיכון באחת משתי המדינות ובקונפדרציה כולה. .2המודל המוצע מתייחס לתוצר-הסוף של היוזמה ,ואינו מתייחס לגידולים זמניים או לשלבי יישום ,כמו לדוגמה מכסות מוגדרות מראש של תושבים ,הגבלות על חופש תנועה בעקבות חששות בטחוניים ,ונושאים אחרים הנתונים למשא ומתן.
16
תנאי מקדים ראשון :אזרחות אוניברסלית בדרך כלל ,אזרחות היא שיאה של חברות פוליטית המשרה זכויות ,בעוד שחוסר אזרחות נמצא בתחתית ההירכיה בה אדם נטול מדינה מוצא את עצמו גם נטול זכויות .בעקבות ניתוחה של חנה ארנדט את היחס בין זכויות להשתייכות למדינת לאום ,אנו תופסים את חוסר האזרחות כחוסר הזכות לזכויות .מסיבה זו ,אנו מחזיקים כי מצב היסוד עבור היישמות הפוליטית של המודל הוא שלכל התושבים בשטח בין הירדן לים יהיו אזרחים של מדינה ,כמו גם אזרחים של הקונפדרציה .אנו רואים במצב האזרחות בסיס ויסוד לחברות פוליטית וכל צורה אחרת של מעמד פוליטי כמשוללת זכויות מטבעה .כל אוכלוסיה שאין לה אזרחות במסגרת הקונפדרציה תאיים על יציבות ההסדר. היסטורית ,חלקים ניכרים מהאוכלוסיה הפלסטינית בשטחי הקונפדרציה המוצעת לא נהנו ממעמד מדיני ומזכויות ,כיוון שהם התקיימו תחת צורות שונות של משטר צבאי; חלקים אלה ,ובכללם אזרחיה הפלסטינים של ישראל ,גם לא נהנו מיכולות קבלת-החלטות אפקטיביות בכל הנוגע לעתידם הפוליטי .יתרה מכך ,בכלל אפליה חבתרית וכלכלית, קהילות יהודיות מוחלשות סבלו מהעדר גישה אפקטיבית להשתתפות פוליטית ולקבל החלטות ,במיוחד במה שמוכר בכינוי ״הפריפריה״ .חיוני שבהסדר המדיני החדש כל אדם בשטחי הקונפדרציה יהיה בעל אזרחות שיווונית בפוטנציה שמאפשרת השתתפות אפקטיבית בקבלת ההחלטות המעצבות את חייו. תנאי מקדים שני :דגם החברות הפוליטית תלוי בהסדרים הסופיים ישום היוזמה כולל כמה נקודות מידוד ,כולל גידול באוכלוסיות של תושבים במדינה אחת שהינם אזרחים במדינה האחרת (אזרחים ישראלים תושבי פלסטין ולהיפך) ,אף שבקבוצת המחקר שלנו לא בחנו את ההיבטים הזמניים של התוכנית .היחס אותו אנו מציעים בין חברות פוליטית לחופש תנועה אינו מתייחס לנקודות מידוד מכסות התושבות .אנו מתייחסים לנושאים של שינויים דמוגרפיים וההשפעה האפשרית של היוזמה על יחסי רוב מיעוט ,בהנחה שהיוזמה השלימה את יעדה לכינון הקונפדרציה. ֿ
17
קבוצת המחקר הפלסטינית כתבה :רימאן בראקאת המחקר שלהלן בוחן את הגישות ,העדפות והצרכים המשוערים של אוכלוסיות פלסטיניות בתחומי השייכות ,אזרחות ,תושבות וחופש התנועה בדגם ״שתי מדינות במרחב אחד״ .אנו בוחנים כיצד שתי האמנות -״אזרחות״ ו״תושבות״ -מתיישבות זו עם זו ,ואילו מרכיבים של לאומנות ,אזרחות ותושבות נוכחים או נעדרים בנוסחה שלעיל .מכיוון שיהיו שתי אזרחויות אפשריות ,זו הישראלית וזו הפלסטינית ,המחקר יבחן גם את הנכונות מצד כל אח ת מהאוכלוסיות לקלוט תושבים ״מהלאום האחר״ בדגם זה; אילו זכויות ,צרכים, והסדרים יהיה צריך להבטיח בכדי לוודא מינימום של סכסוך ומקסימום איכות חיים עבור שתי האוכלוסיות .הלקחים הופקו ממקרה מזרח ירושלים ,כדוגמה לתושבות שמתנהלת תחת שיטת ממשל שאינה תואמת את זהותו הלאומית של הפרט .המחקר מזהה ביטויים תרבותיים וזכויות קולקטיביות אחרות בכדי להציע את המוסדות שיתנו מענה לצרכים אלו .מכאן ניתן להפיק גם סמכויות שונות ולחלקן בין ממשלות לאומיות ,ממשלות מקומיות ומוסדות ומבנים קהילתיים אחרים.
18
ג.
ירושלים :לקראת רשות מטרופולינית משותפת
הנייר שלהלן יציג תוכנית עתידית עבור הרשות המטרופולינית ירושלים \ אל-קודס (להלן :רמי״א) .אנו מציעים מודל עבור ירושלים \ אל-קודס שיבטל את הצורך בחלוקה ריבונית; תחתיה ,אנו טוענים כי עיר דו-לאומית ,משותפת ,מהווה אפשרות טובה יותר הן עבור העיר עצמה והן עבור שני הצדדים בסכסוך ,מבחינה חברתית ,כלכלית וגם פוליטית. בליבו של החזון שלנו הצעה להקמה של ״אזור בירה״ מבוזר ואוטונומי. רמי״א תהיה יחידה פוליטית נבדלת תחת ריבונות פלסטינית וישראלית משותפת. גיאוגרפית ,היחידה תשכון בין אל-בירה בצפון ,מעלה אדומים במזרח ,בית ג׳אלה בדרום ומבשרת במערב ,אזור בו מתגוררים כיום כ 800,000בני אדם עם יחס שווה בין יהודים לערבים .האזור יושם תחת ריבונות משותפת וינוהל בידי רשות שבראשה יעמדו פלסטיני וישראלי. רמי״א תהיה מוסד פוליטי ״רזה״ .האסיפה שלה תכלול נציגים מהרשויות המקומיות של האזור וממשרדי ממשלה ישראלים ופלסטינים .היא תאוייש בעיקר בידי אנשי מקצוע בתחומי התכנון ,התחבורה ,הסביבה וכיו״ב. האזור העירוני יכלול שני מתחמי בירה ,שיאכסנו את קריות הממשלה הפלסטינית והישראלית .הקריה הישראלית תשאר במקומה (בקרית הלאום) ,ומיקומה של הקריה הפלסטינית ייבחר בידי הפלסטינים עצמם. העיר כולה תהיה מוכרת כעיר בירה בידי ישראל ופלסטין .הדבר יבטיח את זכויותיהם של שני העמים בעיר ותאט את תהליכי התחרות הדמוגרפיות והגיאוגרפית רווית-האסון בין שני העמים שמתרחשת מאז .7011 השם שנבחר כדי לתאר את האזור המטרופוליני משלב בתוכו הן את ירושלים והן את אל- קודס כדי לכבד את הרגשות הסימבוליים של שני העמים. יציריתה של רמי״א תכלול שיתוף פעולה בין-גבולי בתחומים שונים בכללם תכנון, תשתיות ופיתוח כלכלי .נושא מרכזי לשיתוף פעולה יהיה בטחון והקמתה של רשות משטרה משותפת ,שתוקם במסגרת הפוליטית החדשה ותשרת את שני הצדדים בסכסוך. רמי״א תיעטף בגבול בטחוני שיקיף את העיר בלא תלות בגבולות המדיניים בין ישראל לפלסטין .הרשות תהיה אזור מפורז :רק המשטרה ,כוחות הבטחון והצבא המורשים יוכלו לשאת כלי נשק .ממשלות ישראל ופלסטין יחברו שתי אמנות :אמנה משפטית ואמנת משטור שתופעל בתחומה אזור הבטחון של רמי״א. כאמור לעיל ,אנו מציעים לסמן אזור שיכלול את העיר העתיקה וסביבתה המיידית כ״ירושלים הקדושה \ אל קודס״ .האזור יוכרז ״בבעלות אלוהית״ ונוהל בידי מועצה
19
בינלאומית ובין דתית עם ייצוג נוצרי ,מוסלמי ויהודי שווה .האחריות על הבטחון והתשתיות ,והריבונות הרשמית ,יישארו בידי רמי״א ,אבל כמעט ולא תהיה לאלו השפעה על הניהול היומיומי של המקומות הקדושים ,על עניינים בין-דתיים ועל תיירות; כל אלה ינוהלו בידי מועצת עיר הקודש. בתי משפט פלסטינים וישראלים יהיו אחראים לשיפוט הפרט .פשעים שיבוצעו בידי אזרחי מדינה שלישית יפלו תחת חוקי המדינה שדרכה האזרחים נכנסו לרמי״א .שכונות ישראליות במזרח ירושלים יפלו תחת השיפוט הישראלי. יסוד חשוב בהצעתנו הוא רובד הרובעים; זו הרמה שבה יתרחש רוב הממשל העירוני .חלק זה בממשל העירוני יהווה את ליבת ההנהלה הקהילתית ,מקומית ואזורית של הרשות, בעוד שרשות-העל תורכב ,כאמור ,בעיקר מאנשי מקצוע ומועצת עיר הקודש .העיריות מקומיות יפעילו את מלוא מגוון תפקידי הממשל העירוני ,כולל תכנון מקומי ,חינוך, הוראה ,שיכון ,פיתוח כלכלי ,בקרה סביבתית ושאר פעולותיה היומיומיות של דמוקרטיה עירונית. התושבים הפלסטינים והישראלים יהיו חברים מלאים בקהילותיהם הלאומיות .במסגרת זו הם יצביעו לפרלמנטים שלהם ויהיו כפופים למערכות המשפט הפלסטיניות והישראליות, בהתאמה. רמי״א תהיה פתוחה לירושלמים ישראלים ולפלסטינים לצרכי עבודה ,תושבות ופנאי. במקרה ומי מהצדדים ידרוש ביקורת גבולות ,הביקורת תופעל ביציאות מן הרשות .הדבר יאפשר למדינה הפלסטינית ולמדינה הישראלית לשלוט על כניסות לשטחיהן הריבוניים. המעמד המיוחד של רמי״א יתבטא גם באוטונומיה ממנה תהנה בתחומים כמו תשתיות, תחבורה עירונית ואיכות סביבה .בכדי להפיג מתחים פוטנציאלים בין שתי המדינות ובין העיריות של ירושלים ,רמי״א תתרכז על עניינים מקצועיים .הרשות תחזיק במשרדי תכנון, תחבורה ,סביבה ,תשתיות וכיו״ב ,וכמו כן כח משטרה. רמי״א לא תמשוך מסים מקומיים אלא תמומן באופן שווה בידי המדינות הישראליות והפלסטינית .קרן ארוכת-טווח תוקם במיוחד עבור פיתוח מתקן ופיוס – כלומר ,פיתוח המכוון להפחית אי-שיוויון ועוינות וטינות מן העבר.
20
ד .שיבה והגירה
קבוצת מחקר ישראלית כתבה :נועה לוי מחקרנו עוסק ביצירת מודל הוגן ובר קיימא למדיניות שיבה והגירה שתיושם במדינה העתידית .עבודתנו נחלקת בשלושה צירים מרכזיים לפי שלוש האוכלוסיות המושפעות ממנה .הראשונה מורכבת מקהילות הפליטים הפלסטינים ,השנייה מקהילות הפליטים ומהגרי העבודה (במקרים רבים ההבחנה ביניהם היא בלתי אפשרית) והשלישית מהקהילות היהודיות השונות שיושפעו ממדיניות זו .השילוב בין שלוש הקבוצות הללו נובע מהמחשבה שכל תכנון של מדיניות שיבה ,לא יכול להידון בנפרד מההקשר הרחב יותר של מדיניות הגירה .שיבה של פליטים מהווה סוג של הגירה ,ולכן מהווה שינוי במדיניות ההגירה כשלעצמה. על מנת שנוכל להבטיח שיבה והגירה הוגנת ,עלינו לדאוג לקהילה הקיימת ,זו שאמורה לקלוט את האוכלוסיות החדשות .התייחסות לצרכי הקהילה הקולטת תבטיח את מימוש האינטרסים של כל האוכלוסיות ,ולפיכך במובן בסיסי מדובר באינטרס שמשותף להן. לפיכך מנגנונ י השיבה וההגירה כפי שיוצגו כאן יחולו במקביל למנגנוני חיזוק הקהילות החיות בישראל כיום ,יהודים ,פלסטינים ומבקשי מקלט ומהגרי עבודה שכבר נמצאים בתחומה של הארץ .על מנת שנוכל לתאר את מסקנותינו נפתח תחילה בסוגיות הקשורות להגירה. המודל שלנו מציע הפסקה של הוצאת אשרות כניסה ועבודה חדשות .מספר המהגרים ומבקשי המקלט הנמצאים כבר בארץ מספיק גדול כדי לספק את הצורך בידיים עובדות, ומנגנון הגרוש והייבוא של עובדים חדשים אינו ראוי מבחינה מוסרית ואינו יעיל מבחינה מעשית .בנוסף ,אנו מציעים לאסור על חברות כוח האדם להתערב בתהליך קבלת המעמד. הנסיון לקבוע קריטרונים קשוחים שימנעו מההגירה להתישב קבע בארץ הוכח ככושל הן בנסיון הישראלי והן בנסיון העולמי .מיון על בסיס גיל ומצב משפחתי שנועד לייבא אנשים כמו היו סוסי עבודה ,סותר את אנושיותם של המהגרים ואת דפוסי ההגירה המוכחים בעולם כולו .מהגרים שמגיעים לתקופה קצרה נוטים לעיתים להביא איתם משפחות ולהתיישב לטווח ארוך יותר משתכנן נותן האשרה. על כן המדיניות המוצעת על ידינו מתייחסת למהגרים כבני אדם שלמים החיים חיים מלאים בארץ תוך כדי עבודתם ,עם משפחות ,חינוך ,בריאות ,וקהילה מגוונת ורב גילאית. מנסי ונן של פעילות בשכונות דרום תל אביב עלה גם שקהילת מהגרים של משפחות מתנגשת פחות עם הקהילה המקומית ,בעוד שקהילה של גברים צעירים שמגיעים ללא משפחות כדי לעבוד בלבד ,נוטים להוות הפרעה גדולה יותר למרקם השכונתי. כדי ליישם מסקנה זו ,אנו מציעים לקבל את זכותה של המדינה העתידית למנוע את כניסתם של מהגרים חדשים לשטחה ,כדי שמספר המהגרים במדינה לא יעלה על הכמות
21
שניתן להכיל בתוך הקהילה .במקביל ,אנו מציעים להקים מנגנון קליטה והתאזרחות הדרגתי של מי שכבר נמצא בארץ .המטרה היא שהתהליך יביא לכך שכל מי שנמצא יהפוך מוכר ובעל מעמד ,כאשר המעמד הזמני מוביל באופן הדרגתי להתאזרחות ומתן שוויון זכויות מוחלט לאחר מספר שנים .לדעתנו יש למדינה את הזכות לקבוע מהי כמות המהגרים שביכולתה להכיל ,ככל הניתן על בסיס מספר המהגרים החיים בה בהווה. עדיפות בתהליך קבלת המעמד תינתן על בסיס של משך השהייה בארץ ,ועל בסיס רדיפה בארץ המוצא .בנוסף לכך המדינה תכבד את האמנות הבינלאומיות המסדירות חוקי יסוד ביחס לפליטים ומבקשי מקלט. מסקנות אלו מביאות אותנו לעסוק באוכלוסיה השנייה שבדיון ,היא אוכלוסיית התושבים הקיימים .אוכלוסייה זו פעמים רבות מתנגשת בצרכיה עם אוכלוסיית המהגרים .התנגשות זו מביאה לגלים של גזענות ,איבה ואלימות .מסיבה זו ,המודל המוצע מבקש לפזר את המהגרים ומבקשי המקלט באזורים שונים ולא לאפשר לשוק החופשי לרכז את כולם בשכונות החלשות ביותר ,דוגמת שכונות דרום תל אביב .מנגד ,מומחית התכנון העירוני לימדה אותנו כ י פיזור מוחלט של אוכלוסיה הוא הרסני למרקם החברתי שלה .קהילה שאינה שייכת למרקם שסובב אותה ,זקוקה למסה התחלתית על מנת לקיים חיי קהילה ראשוניים ,מוסדות דתיים ,תרבותיים ,קהילתיים וכו' .לכן התכנון מציע בחינה של מספר אזורים חזקים יותר לפיזור מהגרים ומבקשי מקלט באופן מאורגן ומרוכז ,תוך התייחסות לקהילותיהם .ההתייחסות לקהילות צריכה לבוא לידי ביטוי דרך קיום מפגשים עם נציגי קהילות וארגונים פנימיים שלהן. העצמת המנהיגות הקהילתית חיונית גם למהלכים של גישור וקרוב בין אוכלוסיית המהגרים לאוכלוסייה המקורית .הקו החדשני ביותר במדיניות הגירה בעולם מבקש להפסיק להתייחס להגירה רק במונחים של שלילה ,הגבלה ,איסור ומיון ,ולהתחיל לדבר על צמצום נזקים לאוכלוסיה הקולטת באמצעות עידוד אינטגרציה חברתית של קהילת המהגרים .תהליך האינטגרציה שבחרנו מבוסס על הפגשת מהגרים עם תושבים ותיקים באמצעות הנהגתם הפוליטית ,ארגונים או ועדים ,לצורך דיון בצרכים ובבעיות של הקהילות בנקודת המפגש ביניהן ובכלל .בדרך זו החיבור יוכל להיעשות דרך מאבקים משותפים ולא רק דרך איבת רחוב וזרות. המהלך של פיזור המהגרים והפליטים מהגטאות הקיימים שלהם מוצע על ידינו גם בין השאר כצעד של ערבות לאי הישנות של העוול ,פרקטיקה מקובלת בשדה הצדק המעברי. הרעיון הוא שהעוול הקיים בהווה ,נובע מאי הסדרת ההגירה הקיימת .לפיכך עוול זה חייב להיות מטופל בדרך שתשכנע את קורבנותיו שהמדיניות החדשה אינה המשך של אותה התנהלות .צעד בונה אמון שכזה יכול להיות אקט ראשוני לפיזור מצבורי המהגרים ומבקשי המקלט בדרך שהוזכרה לעיל ,שאחריה ניתן יהיה לדבר גם על תהליכי מתן מעמד קבע ואזרוח ללא שהדבר יתפרש כבא על חשבון תושבי שכונות המצוקה .קהילת התושבים הוותיקים אינה יכולה להפוך קורבן של המדיניות החדשה .לשם כך נדרש חיזוק של התשתיות הקיימות עבורם עוד לפני שמהגרי העבודה ומבקשי המקלט מתיישבים בתחומם ולפני שמתרחשת השיבה בפועל.
22
השיבה בפועל של הפליטים הפלסטינים מתחילה בהכרה העקרונית של כל המשתתפים במחקר כי לכל פליט פלסטיני יש זכות שיבה למולדתו .כאמור ,האינטגרציה של הפליטים דו רשת מאמץ רב במיוחד ונשענת במידה רבה על חיזוק התשתיות של הקהילות הקולטות. במקרה זה של שיבה ישאף המודל לכך שהפלסטינים תושבי ישראל כיום ,יהוו מתווכים בתהליך האינטגרציה .לשם כך יש לחזקם במבחינה תשתיתית כלכלית וחברתית .לצורך תהליך האינטגרציה יש להקים צוותים בהובלת הפלסטינים אזרחי ישראל כיום ,שיוכלו להוות סוכני מוביליזציה :ללמד שפות ,להדריך במרחב ,לסייע במציאת תעסוקה ,וכך זרם המשרות החדשות יסייע גם לאוכלוסייה זו ,שלא תשכח מאחור. תכנון היישום בא להבחין בין מספר קבוצות בעלות צרכים שונים בין הפליטים .ראשית, פליטים בעלי אזרחות ,מעמד ,פרנסה או הון יחסי בארצות הקולטות ,יכולים להכנס למסלול מהיר של הענקת זכות כניסה ועבודה חופשית בארץ ,כאשר אלה מהם שיבחרו להשתקע יוכלו להכנס למסלול התאזרחות הדרגתי .הפליטים המתגוררים במחנות פליטים מהווים את חלק הארי של הפליטים ,והחלק שהדאגה לצרכיו היא הדחופה ביותר בעינינו. עבור הפליטים החיים במחנות הפליטים הצענו תהליך שיתבסס על שתוף של הנהגות מחנות הפליטים ,לעבר פתרונות קהילתיים ואינדבידואליים למסת השבים .לשם כך בשלב ראשון נדרש מהלך מתואם של מומחי תכנון עם UNRWAונציגי מחנות הפליטים עצמם, זאת על מנת להבין מי האוכלוסייה שחיה בכל מחנה ,מאיזה כפרים היא מגיעה ,מה גודלה, השכלה ,חלוקה גילאית וכו' .בהתאם לכך המתכננים יציעו מספר אופציות תכנוניות עבור כל קהילה ,כזו שנוצרה במחנה הפליטים או קהילה שיצאה כולה מכפר אחד לפני .'44 הכרעה זו תקבע לפי רצון הקהילות שיועבר דרך נציגן .בכל מקרה בו אדמת הכפר המקורי עדיין פנויה ,יצטרכו המתכננים לבחון האם ניתן להשתמש בקרקע אחרת במסגרת פרוייקט השיבה ,כאשר יתכן שניתן להסתפק באקט סימבולי של הנצחה .במקומות מסויימים ניתן יהיה לבנות כפר קטן ,ובמקרים אחרים יתכן שכפרים יוכלו להכיל את אוכלוסיית העקורים מהם .עניינים אלו יקבעו לפי רצונן של הקהילות והיכולת התכנונית לספק תשתיות ונגישות לתעסוקה ,השכלה ושירותים חברתיים אחרים. מסלול השיבה השני ,אם כן ,הוא מסלול קהילתי במסגרתו קהילה של כפר מלפני '44או קהילה של מחנה פליטים בוחרת בהתייעצות עם מתכננים כיצד לממש את זכות השיבה שלה ,לאדמת הכפר המקורי ,או לשכונות חדשות שיבנו לקהילה לפי צרכיה .המסלול השלישי הוא מסלול פרוייקטי הדיור .מסלול זה מבקש ,בדומה לפרוייקטי שיכון העלייה של ראשית מדינת ישראל ,לספק פתרונות דיור זרזים לכמות גדולה של מהגרים ,שבים ותושבים ותיקים חסרי דיור .על מנת שלא לחזור על טעויות ראשית הציונות ,שלא כללה חשיבה תכנונית מספקת ,ציינו כאן כי העדיפות היא לציפוף ההתיישבות בתוך העיר ורק לאחר מכן להקמת שכונות מגורים חדשות באזורי הצמיחה הטבעיים של הערים הקיימות. סימנו את נצרת ,חיפה ויפו כמטרופולינים מרכזיים לצורך זה .מבחינה תכנונית ,העדיפות הנמוכה ביותר היא להקמת שכונות וישובם מרוחקים ,שהרי עלות יצירת תשתיות לאזורים אלה גבוהה יותר ,והפרפריאליות הגאוגרפית נוטה להביא איתה פרפריאלות חברתית וקשיים במוביליות החברתית כלכלית .מעבר לכך קיים צורך בשמירה על שטחים פתוחים, ולפיכך אנו נדרשים לשפר את הטריטוריות הקיימות קודם לבניית ישובים חדשים.
23
מסלול השיבה הרביעי נוגע לבתים הסמליים שעודם עומדים כפי שהיו לפני ,'44ונוטים לייצר אצל המחזיקים במפתחותיהם משקל סימבולי כבד .על אף העיקרון הכללי של העדר השבה ביחס ישיר להפסד של נכסים פרטיים ב ,'44-הסמליות של בתים אלה דחפה אותנו להציע להם פתרון ספציפי .הפתרון מבקש להפריד בין הטאבו ,כלומר הבעלות הנדל"נית על הקרקע ,לבין ההחזקה .הטאבו יעבור למשפחת הפליטים ,בעוד שזכות ההחזקה תשאר בידי התושבים המאוחרים יותר ,כאשר לכל אחד מהצדדים מוצע פיצוי כספי בגובה ערך השוק של הבית במקרה שיסכים לוותר על הבית עצמו .מנגנוני גישור יוכלו לסייע לצדדים להגיע להסכמי אמצע שימזערו את הפגיעה בשני הצדדים – המתיישבים המאוחרים יוכלו, לדוגמא ,לבקש כי יאפשרו להם להשאר בבית עוד שנים ספורות עד לצאת הילדים מהבית, ואז לפנות את הבית ולהעניק את ההחזקה למשפחת הפליטים .אם יסרבו המתיישבים המאוחרים לפנות את הבית בכל תנאי ,לא יוכלו להוריש את זכותם לילדיהם ,ועם מותם ההחזקה תעבור לבעלי הטאבו.
24
קבוצת מחקר פלסטינית כתבה :הודא אבו ערקוב מאז ,7047המענה שהעניקה הקהילה הבינלאומית לפליטים הפלסטינים הסתכם בסיוע הומניטרי ,שכלל חינוך בסיסי ושירותי בריאות .לעומת זאת ,אין עדויות שניתן מענה כלשהו לחוויה הטראומתית של עקירה ואובדן המעמד החברתי ,הרכוש והכבוד .יתרה מכך ,כמעט ואין תיעוד של האופן בו הקהילות והמדינות המארחות ,ובינהם שטחי 7011 של פלסטין ,קיבלו את אוכלוסיית הפליטים המושפלת והלומת הטראומה. הפליטים הללו שרדו באמצעות עבודה בתנאים קשים ,בלתי מתחשבים ובלתי מאורגנים. ביום ,הם התכחשו לצרכים הנפשיים שלהם עצמם בכדי להתמודד עם צרכיהם הפיזיים. בלילה ,הם שאבו השראה מסיפורים על ״הבית״ שהותירו מאחוריהם בפלסטין .הם הוקירו את החפצים המשמעותיים המעטים שהביאו איתם כדי לשמור על ״הבית״ חי בזכרונם שלהם ולמען הדורות הבאים .זו הייתה דרכם להגיב לתחושת האובדן העמוק המלווה אותם עד היום. בנוסף לאובדן המוסרי והפיזי ,קהילת הפליטים נאלצה להסביר לקהילה המארחת ולדורות הבאים שלה עצמה את הסיבות שבגינן עזבו את ביתם .פליטים רבים הואשמו בחולשה והוקעו על כך שעזבו את בתיהם .הם שמעו את אנשי הקהילות המארחות מקניטים אותם על כך שלא נלחמו ובחרו בדרך הקלה יותר של העקירה .אחרים אמרו להם שהם לא ראויים יותר להחשב לפלסטינים לאומיים מכיוון שהם עזבו את ״ארצם״ .וכך ,כאילו לא היה די בעצם העקירה ,הפליטים נאצלו להתמוד עם תחושות אשמה ובושה שכוונו אליהם הן מתוך קהילתם שלהם עצמם והן מתוך הקהילות המארחות .בנוסף לכך ,חברים בקהילת הפליטים נאלצו להתמודד גם עם תחושות אשם לגבי אי-יכולתם לפרנס את משפחותיהם. קהילות הפליטים נותרו לבדן ,בלא תמיכה וסעד בהתמודדותם עם אובדן הזהות ועם כל צורך אנושי שהוא למעט אלה הגשמיים .הם הגיבו בהאחזות לנראטיבים ולזכרונות של היותם אנשים בעלי יכולות ורכוש ,שהחזיקו בבתים ואדמות ובמעמד החברתי הנובע מכך. הנראטיבים של החיים לפני 7047ו 7011עדיין חדים ובהירים מאוד בהוויה הפלסטינית, ועדיין עוברים בה מדור .הם הופכים לאמת היחידה שניתן להחזיק בה ולחלום היחיד שיש להגשים .מבחינה פסיכולוגית ,הפליטים חיים עדיין היכן שחיו לפני .7047העשורים הרבים שחלפו מאז במחנות הפליטים הם חיים זמניים ,קצרי-טווח ,שישתנו ברגע שישובו ״הביתה״. נכון להיום ,אם כל בעלי העניין בסכסוך הישראלי-פלסטיני עדיין רואים בנושא הפליטים את אחד המכשולים הבולטים שבדרכו של פתרון שתי מדינות ,הם חייבים לשנות את הדרך בו הנושא מיוצג בתהליך .אחד הכשלים המרכזיים בתהליך המו״מ ובכל הסכם שנחתם במסגרתו עד כה הוא העדרו של ייצוג מלא וממצה של הפליטים עצמם .חברי צוות המו״מ הפלסטינים לא יזמו התייעצויות ישירות עם פליטים .הם התעלמו לחלוטין מהעבודה שכיום זהו כבר דור שלישי של פליטים פלסטינים המחזיקים במפתח המטאפורי
25
והרואים את התנאים להשבת כבודם וזכויותיהם באותו אופן בדיוק כמו הדור הראשון .לא נעשה עד עתה ניסיון לדון בפתרונות יצירתיים או אלטרנטיביים. הממשלה הישראלית ,מצידה ,טרם הכירה באחריותה למצבם של הפליטים .יתרה מכך, קהילת הפליטים הפלסטינים נאלצת להאזין לאין-ספור נראטיבים ישראלים המכחישים את עצם קיומה של בעיית פליטים .הנראטיב הישראלי מאשר אך לעיתים נדירות שכ733,333 בני אדם נדחקו מארצם ,וכמה מהנראטיבים אף מתכחשים לקיומם של תושבים מקוריים אלו בפלסטין ההיסטורית ,כפי שמתבטא במשפט המפורסם ״ארץ ללא עם.״ הקהילה הבינ״ל ,ובכללה אונר״א וגופים אחרים של האו״ם ,פועלת ישירות עם הפליטים אבל לא עשתה כמעט דבר כדי להשיב לקהילות אלו את כבודן .עצם הרעיון של סיוע הומניטרי ,על אף הצורך בו ,שב ומזכיר לפליטים את מצבם .מאידך ,הקהילה הבינלאומית אינה מכירה ,או מעדיפה להתעלם ,מתרבותם של הפליטים הללו עצמם :תרבותו של בעל- היכולות ,של בעל-הרכוש ,תרבות הנתינה והמנהיגות .צורת הסיוע המקובל כיום תורמת לתחושות חוסר האונים ,הבושה והאובדן אותן חווים הפליטים; כל תור בו הם נאלצים לעמוד לקבל אוכל מזכיר להם את חוסר-האונים שלהם ואת השפלתם. בכדי לפתוח בשיח מול קבוצות הפליטים הפלסטיניות הפזורות ברחבי העולם ,קבוצת עבודה זו מאמינה כי בראש ובראשונה יש להתייחס לנושאים של כבוד האדם ,צרכי האדם והזהות .יש צורך בתוכנית טיפול קולקטיבי בטראומה עוד בטרם יתיישבו הפליטים לשולחן המשא ומתן .תוכניות המתבססות על השבת כבוד האדם באמצעות הכרה בכאבם וזכויתיהם של הפליטים יכולות לסייע לפליטים להגות בחלופות למצבם הקיים .פיצוי כספי בשילוב סיורי-שיבה מאורגנים היטב יכולים להעצים את הפליטים לתור אחרי פתרונות יצירתיים למצב הפליטות.
26
ה .הסדרי ביטחון ב"שתי מדינות במרחב אחד" :תקציר מנהלים
רקע הנושא של מציאת הסדרי ביטחון יציבים ומועילים לשני הצדדים הוא חיוני בכדי לקיים ולאפשר פתרון מוצלח וארוך-טווח לסכסוך הישראלי-פלסטיני .עניין הביטחון ,הנתפש לא פעם כאחד הנושאים המרכזיים וכאבן נגף במו"מ בין הצדדים ,חייב להיות מטופל ביעילות על מנת להשיג את היציבות הדרושה ליישום החזון של 'שתי מדינות במרחב אחד' .לשם כך ,דרוש מאמץ כפול ,במסגרתו ,בו בזמן ,יעוקרו האינטרסים של הצדדים מהיבט הסכסוך ושני הצדדים יעברו מתפישה של משחק סכום-אפס בנוגע לביטחון אל ראייה משותפת ומשולבת המכירה ומתייחסת בצורה שווה ,אם גם לא סימטרית ,לדאגות של ישראל ופלסטין כאחת .אכן ,ישראל לעולם לא תסכים לשום הסכם ארוך-טווח שידרדר את ביטחונה או יעמיד את אזרחיה בסכנה מוגברת ,במיוחד לאור חוסר היציבות המתמשך של האזור והאתגרים והאיומים הביטחוניים הגוברים בו .מנגד ,מדינה פלסטינית עתידית אף היא לא תוכל לתפקד ,לא כל שכן לשגשג ,אם לא יכובדו ויובטחו ריבונותה וביטחונה.
עקרונות כלליים לביטחון לאחר הסכסוך המחקר בודק את הסדרי הביטחון שלאחר הסכסוך שיבואו לאחר הסכם שלום המכיר בקיומן של שתי מדינות-לאום עצמאיות וריבונות ,בעלות ממשלות עצמאיות (ישראל ופלסטין) בעלות גבולות ברורים ומוגדרים המבוססים על קווי ( 1967עם חילופי שטחים מוסכמים הדדית) .על בסיס גבולות מוכרים אלה ,ממשלות ישראל ופלסטין תנסחנה הסכמים מוגדרים להבטחת חופש התנועה לסחורות ולבני אדם כמו גם להסדרת נושאים של מעמד מגורים ואזרחות .בשני המקרים ,על ההסכמים הן לקדם את חזון "שתי מדינות במרחב אחד" והן להבטיח שביטחונו של כל צד יובטח .על ההסכם להגדיר את ירושלים כבירת משותפת של ישראל ופלסטין .עליו גם להגדיר בבהירות את המחויבויות ותחומי האחריות ששני הצדדים לוקחים על עצמם ליישם בתום לב. בראש ובראשונה ,כל צד אחראי לביטחונו הפנימי ,ובכלל זה חוק וסדר ,לוחמה נגד טרור, מאבק בהסתה ונטרול גורמים שיבקשו לחבל בהסדר .לסיום ,על הסכם השלום לייסד את פלסטין כמדינה מפורזת ,בעלת מגזר ביטחון פנים פלסטיני מתפקד ומפותח. על כל ההסדרים להיות מוסכמים הדדית ומיועדים להבטיח שצרכי הביטחון של שני הצדדים ייענו ולא ייפגעו (ולקחת בחשבון את ההתפתחויות הביטחוניות והאסטרטגיות האחרונות באזור) .היכולות והצרכים השונים יצטרכו להילקח בחשבון בעת תרגום מסמך שוויון הזכויות והמחויבויות להלכה (דה-יורה) לכדי משימות ,תפקידים ותחומי אחריות מעשיים שייגזרו מכך. יש לנקוט בפרגמטיזם והדרגתיות בעת ניסוח גישות ביטחון משותפות וחתירה לשיתוף
27
פעולה מירבי .על כל ההסדרים המוסכמים להיות מעשיים ומציאותיים ,ועל הצדדים להיות מחויבים ,נכונים ומסוגלים ליישמם .בפועל ,פירושו של דבר הוא שעל מודל הביטחון להיות מיושם בסדרה של שלבים מובחנים ,הדרגתיים אשר ילכו ויגדלו עם הזמן ,ואשר במהלכם על חלוקת התפקידים והמשימות לשקף את הפער ביכולות בשטח ,תוך כדי מאמץ פעיל לצמצם פערים מעין אלה .במובן זה ,עמוד תווך נוסף של הדגם הנו קיומו של תהליך הערכה מבוססת-ביצועים אשר ייושם באמצעות צד שלישי שיוסכם על שני הצדדים ,תוך שימוש בקריטריונים מוגדרים היטב ומנגנוני התערבות. לסיום ,מתוך הכרה בשגיאות שנעשו בתחום זה בעבר ,הסדרי הביטחון שלאחר הסכסוך ינסחו ויקיימו מנגנוני בקרה והתערבות קבועים אשר יעבדו על מניעת משברים וניהולם, ויטפלו בהפרות של תנאי ההסכם.
28
לגרום לזה לעבוד :התמודדות עם סוגיות ביטחון 'יום לאחר ההסכם' רשימת סוגיות הביטחון שיש להתמודד עמן בהצלחה בכדי שמודל "שתי מדינות במרחב אחד" יעבוד הנו ארוך וכבד משקל ,שכן לכל הנושאים הנדונים סביב שולחנות המשא ומתן יש למעשה השלכות ביטחוניות רציניות .כאן מתחיל המחקר בתהליך על ידי התייחסות לכמה מן הסוגיות החשובות והדחופות ביותר מבין אלה:
ביטחון גבולות וחופש תנועה :המודל צופה את ייסודה של מערכת בת שני רבדים: גבול חיצוני 'נוקשה' שינוהל במשותף על ידי ישראל ופלסטין וגבול פנימי 'רך'. העיקרון הוא שעל מנת למקסם את חופש התנועה של סחורות ואנשים בין ישראל ופלסטין ,יהיה הכרח להשקיע ביצירתו של גבול חיצוני יעיל .הקריטריון לניטורו ובקרתו של הגבול החיצוני חייב להתאים לדרישות הביטחון של ישראל ושל פלסטין כאחת .מבחינה מעשית ,האחריות הכוללת לגבול החיצוני יהיה ישראלי ופלסטיני, כאשר ישראל תיישם תפקיד כולל של בקרה ותיאום בעתיד המיידי (בשל הפער בין יכולות הצדדים). ישראלים בפלסטין ,פלסטינים בישראל :חופש התנועה ,התיירות והמגורים בין ישראל ופלסט ין יוסדר על ידי הסכמים הדדיים .ישראלים שיבחרו להישאר בפלסטין יוכלו לעשות זאת ,לאחר שישיגו את אשרות המגורים המתאימות (ולהיפך ,עבור פלסטינים המתגוררים בישראל) .עם זאת ,מוצבים ישראליים לא יעמדו תחת אבטחה או שמירה של הצבא הישראלי ,אלא יהיו תחת אחריותו וסמכותו של מגזר הביטחון הפלסטיני .אולם במקרים של איום ישיר וחמור על מוצבים ישראליים בפלסטין, ישראל תשמור לעצמה את הזכות להתערב ,כמוצא אחרון. מעמדה של ירושלים :ירושלים תהיה עיר הבירה של המדינה הישראלית והמדינה הפלסטינית גם יחד .במונחי תחום שיפוט ,העיר תחולק למעשה לשלושה אזורים: שכונות יהודיות בירושלים בירת ישראל ,שכונות ערביות באל-קודס בירת פלסטין, והאגן הקדוש תחת משטר מיוחד – משותף לישראל ,לפלסטין ולמשלחת בינלאומית. ביטחון באזורים הישראליים והפלסטיניים של ירושלים יסופק על ידי כוחות המשטרה של ישראל ושל פלסטין בהתאמה .באגן הקדוש יהיה הסדר ביטחון אחר, באמצעות כוח משטרה מיוחד וייעודי בעל סמכות בלעדית בתחומי האזור המנהלי של האגן הקדוש. הסדרי ביטחון ומנגנוני שיתוף פעולה :שיתוף הפעולה הביטחוני בין ישראל לפלסטין יתבסס על נספח הגנה אשר יסדיר את יחסי הביטחון בין ישראל לפלסטין. הסכם זה יכיל סעיף הגנה הדדית ,אשר במסגרתו כל צד יבוא לעזרתו של האחר במקרה של איום חיצוני .תחת מטרייה כללית זו ,הצדדים גם ישקיעו בפיתוח מנגנונים שיאפשרו שיתוף הפעולה ,ובמידת האפשר תיאום (כולל באמצעות משרדים ישראליים ופלסטיניים לשיתוף פעולה ביטחוני כמו גם באמצעות ועדות הביטחון הקבועות לנושא הביטחון) ,במטרה לתאם נושאי ביטחון ספציפיים בין ישראל
29
ופלסטין). בהקשר זה ,עוד נושא קריטי במיוחד בסלילת הדרך לשיתוף פעולה ביטחוני הוא כיצד להתמודד עם הפערים הקיימים בין יכולות שני הצדדים ,היוצרים מצב של א- סימטריה .במובן זה ,הדדיות הזכויות ,המחויבויות והמשימות יכולה לגדול במידה שהא-סימטריה ביכולות תזכה למענה יעיל .בטווח הקצר ,ניתן לראות בשיתוף פעולה בטחוני יעיל דרך להתמודד עם הפערים ביכולות; בטווח האחור ,שיתוך פעולה כזה יוכל לסייע בצמצום הפערים הללו .בסופו של דבר תצטרך פלסטין להיות מסוגלת לבצע את כל מטלות הביטחון בצורה אוטונומית ועצמאית. מרכיב מפתח אחרון במודל זה יהיה ההסתמכות ,לפחות בשלבים הראשוניים של המעבר למצב של אחרי-הסכסוך ,על כוחות בינלאומיים חיצוניים שיסייעו למגזר הביטחון הפלסטיני .על כוחות אלה להיות מגובשים במבנה וההרכב הפנימיים שלהם כמו גם ביעילותם .המנדט הראשוני של כוח המשימה הבינלאומי יהיה חסון ומשולב, ויכלול הן שמירת-שלום קלאסית כמו גם אכיפת שלום.
30
לגרום לזה להחזיק מעמד :התמודדות עם חבלנים ,הפרות וניהול משברים
על שני הצדדים להשקיע השקעה ניכרת הן במגנוני מניעת משברים והן במנגנונים לניהול משברים .לצורך זה ,שני הצדדים מתחייבים באופן עקרוני לעבוד למען הבטחת מונופול על השימוש בכוח ופירוק מתמשך של כוחות מזוינים מנשקם .שנית, ועדה קבועה למניעת משברים תוקם ויוטל עליה לשמור אצבע על הדופק של המצב הביטחוני ,לנטר ולהתריע בפני המחלקות והרשויות המתאימות בכל הנוגע לאיומים פוטנציאליים על הסטטוס-קוו (זאת בסיוע כוח המשימה הבינלאומי). יתרה מזאת ,ועדה מוסכמת על שני הצדדים אשר תמונה על ידי הקוורטט תערוך סקירות כל חמש שנים על מנת לעמוד על התקדמות כל צד ולהמליץ על תוואי פעולה עתידי ושינויים בהסדרים הקיימים (לדוגמא :האם רצוי שפלסטין תיקח לידיה באופן מוחלט את ניטור בקעת הירדן) .המלצות שכאלה לא תהיינה מחייבות ,אולם כל צד מתחייב לשקול אותן ברצינות רבה מאד. בנוסף למניעת משברים ,יתמקדו סידורי הביטחון של התקופה שלאחר ההסכם בניהול משברים ,תגובה והתאוששות .בתגובה לאיומים מיידיים ,ישחקו מנגנונים משותפים למודיעין ואכיפת חוק תפקיד מפתח .אם כל אחד מהצדדים יחזיק במידע אמין בנוגע לאיום על ביטחונו הלאומי שמקורו בצד השני ,חובה תהיה עליו לחלוק במידע זה ולדרוש שהמדינה האחרת תנקוט בפעולה .על המדינה האחרת תהיה מוטלת אז החובה לפעול ולהסיר את אותו איום .אותה מדינה תוכל להחליט לעשות זאת באופן חד- צדדי ,או שהיא תוכל לבקש סיוע .הימנעות מפעולה מהירה ומשכנעת תגרור תלונה לוועדת הביטחון המשותפת המטפלת בהפרות .אז תוכל הוועדה כיצד לפתור את המצב ,או אם ימנע מצב של קיפאון את ההתקדמות ,המדינה הנפגעת תוכל לדרוש מן הכוח הבינלאומי להתערב .אם כל הצדדים הללו לא יועילו ,הרי שכמוצא אחרון תישמר לכל מדינה הזכות לפעול חד-צדדית. אם האמצעים הללו ייכשלו ואדם או קבוצה יצליחו לבצע פעולה אלימה מתוך מניע פוליטי כנגד הביטחון הלאומי של המדינה האחרות (כגון חטיפת אזרחים של המדינה האחרת למטרה פוליטית ,מעשי טרור וכיו"ב) ,חדר מבצעי המשבר המשותף ייכנס מיד לפעולה משותפת בכדי להתמודד עם המשבר .במהלך משברים המאיימים לפרוץ, לתקופה מוגדרת מראש ,ניתן יהיה לסגור או להגביר מאד את הבקרה בגבולות המשותפים בין ישראל לפלסטין.
03