TSCG - 67, 68

TREBALLS DE LA SOCIETAT CATALANA DE

GEOGRAFIA

67-68

Monogràfic sobre organització territorial

75è aniversari de la SCG

SOCIETAT CATALANA DE GEOGRAFIA

INSTITUT D’ESTUDIS CATALANS

Treballs de la Societat Catalana de Geografia és una revista acadèmica de tota temàtica d’interès geogràfic. Publica textos inèdits resultat de la recerca de persones interessades en la geografia, així com de les conferències i actes realitzats a la Societat Catalana de Geografia.

Treballs de la Societat Catalana de Geografia és editada per la Societat Catalana de Geografia i té una periodicitat semestral.

Les opinions expressades a Treballs de la Societat Catalana de Geografia són, exclusivament, responsabilitat de les persones que han escrit els textos.

Aquesta revista es regeix pel sistema d’avaluació anònima.

© Les autores i els autors dels articles. Aquesta edició és propietat de la Societat Catalana de Geografia, filial de l’Institut d’Estudis Catalans.

Editor

Enric Mendizàbal (Societat Catalana de Geografia; Universitat Autònoma de Barcelona)

Secretariat de Redacció

Enric Bertran (Societat Catalana de Geografia)

Jesús Burgueño (Societat Catalana de Geografia; Universitat de Lleida)

Montserrat Cuxart (Societat Catalana de Geografia)

Antoni Luna (Societat Catalana de Geografia; Universitat Pompeu Fabra)

Xavier Úbeda (Societat Catalana de Geografia; Universitat de Barcelona)

Consell Editor

Joan Becat (Universitat de Perpinyà)

Georges Bertrand (Université de Toulouse)

Paul Claval (Université Paris IV-Sorbonne)

Jordi Cortés (Societat Catalana de Geografia)

Josefina Cruz Villalón (Universidad de Sevilla)

João Carlos Garcia (Universidade de Porto)

Montserrat Galera (Institut Cartogràfic de Catalunya)

Maria Dolors Garcia Ramon (Institut d’Estudis Catalans)

Joan Mateu (Universitat de València)

Redacció. Subscripció i Administració.

Intercanvi

Societat Catalana de Geografia

Carrer del Carme, 47. 08001 Barcelona

Telèfon: 935 529 104

E-M: scg@iec.es

Web: http://scg.iec.es

Web de la revista: http://publicacions.iec.cat

Janice Monk (University of Arizona)

Joan Nogué (Universitat de Girona)

Carmen Ocaña (Universidad de Málaga)

Ana Olivera (Universidad Autónoma de Madrid)

Josep Oliveras (Universitat Rovira i Virgili)

Lluís Riudor (Universitat Pompeu Fabra)

Joan Manuel Soriano (Universitat Autònoma de Barcelona)

Katsuyuki Takenaka (Aychi Prefectural University)

Alex Tarroja (Diputació de Barcelona; Associació de Geògrafs Professionals de Catalunya)

Joan Tort (Universitat de Barcelona)

Tim Unwin (Royal Holloway, University of London)

Tomàs Vidal (Universitat de Barcelona, Institut Menorquí d’Estudis)

Joan Vilà-Valentí (Institut d’Estudis Catalans)

Membres nats

Mireia Baylina (Societat Catalana de Geografia; Universitat Autònoma de Barcelona)

Vicenç Biete (Societat Catalana de Geografia)

Carme Montaner (Societat Catalana de Geografia; Institut Cartogràfic de Catalunya)

Francesc Nadal (Societat Catalana de Geografia; Universitat de Barcelona)

Edició i impressió

Geotec, Estudis i Projectes Geogràfics

Valldoreix, 2. 08024 Barcelona

Romero Indústria Gràfica S.L.

Mare de Déu de Montserrat, 53-59

08930 Sant Adrià de Besòs

ISSN: 1133-2190

Dipòsit legal B. 24190-1985

La reproducció total o parcial d’aquesta obra per qualsevol procediment és rigorosament prohibida sense l’autorització escrita dels titulars del copyright, i estarà sotmesa a les sancions establertes a la llei. S’autoritza la reproducció del sumari i dels resums sempre que n’aparegui la procedència.

Aquest número 67-68 de Treballs de la Societat Catalana de Geografia ha estat editat amb la col·laboració de la Diputació de Barcelona.

MONOGRÀFIC SOBRE ORGANITZACIÓ TERRITORIAL

75è aniversari de la Societat Catalana de Geografia

BURGUEÑO, Jesús: Presentació ................................................................. 5

ARTICLES

BURGUEÑO, Jesús: Un país amb 7 territoris ............................................ 13

CASADEVALL i CAMPS, Robert: Un nou mapa supramunicipal: els Governs territorials de salut ................................................................. 39

CASTAÑER, Margarida; GUTIÉRREZ, Obdúlia; VICENTE, Joan: Mobilitat laboral, àrees de cohesió i àrees de planificació a Catalunya............................................................................................ 61

MENDIZÀBAL i RIERA, Enric: L’organització territorial administrativa de Catalunya, un problema irresoluble .......................................................... 87

NEL·LO, Oriol: La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 ............................... 111

OLIVERAS GONZÁLEZ, Xavier: Metageografia de la Catalunya central: delimitacions i interpretacions territorials d’una regió en construcció......... 153

OLIVERAS i SAMITIER, Josep: Reflexions sobre l’organització territorial de Catalunya ................................................................................... 179

PAÜL, Valerià; PAZOS, Miguel: Els darrers capítols del debat al voltant del mapa immutable de Galícia. Qüestions actuals d’organització territorial gallega .................................................................................................. 199

SANCLIMENS i SOLERVICENS, Xavier: Els treballs de la Comissió d’Organització Territorial de Catalunya (2004-2006) ............................ 231

SASTRE FULCARÀ, Narcís: Reinventar la metròpoli: Barcelona i el model de la Greater London Authority 249

TULLA PUJOL, Antoni F.: Divisió territorial de Catalunya: algunes reflexions des de l’Alt Pirineu ................................................................................ 273

CONFERÈNCIES

ARGULLOL, Enric: Vers un nou model d’organització territorial de Catalunya. L’encaix jurídic de les vegueries ............................................. 293

NOTES I DOCUMENTACIÓ

Projecte de llei de vegueries (febrer 2010) ................................................... 309

BURGUEÑO, Jesús: Projecte de Llei presentat per la Ponència de la Divisió Territorial al Govern de la Generalitat de Catalunya (1934) .................. 327

CASASSAS, Lluís; CASASSAS, Jordi (dir.): L’organització territorial de l’administració pública de Catalunya. Resum de “La proposta” (informe lliurat a la Diputació de Barcelona l’any 1994) ........................ 337

CASASSAS, Lluís; VILÀ-VALENTÍ, Joan: Proposta per a l’organització regional de Catalunya. Informe presentat a la Comissió de Delimitació Territorial de la Generalitat de Catalunya (abril 1989) .......................... 367

CUXART, Montserrat: Lluís Creus i Vidal (Barcelona 1904-1990) 381

MONTANER i GARCIA, M. Carme: El fons documental Pau Vila a la Cartoteca de l’Institut Cartogràfic de Catalunya ............................... 385

VILÀ-VALENTÍ, Joan: Pau Vila i Dinarès. Semblança biogràfica ............. 395

R ESSEN y ES

RODRÍGUEZ G ONZÁLEZ, Román [ed.] (2009). Reformar la administración territorial. Municipios eficientes y viables, per Jesús BURGUEÑO ..................................................................................... 419

TORT, Joan; PAÜL, V.; M ALU qUER, J. [ed.]. (2008): L’organització del territori. Un repte per al segle xxi?, per Daniel PAÜL i AGUSTÍ ............ 423

C Rò NICA DE LA S OCIETAT C ATALANA DE G EOGRAFIA

BURGUEÑO, Jesús: Sortida d’estudi a la Vall de Ribes. Cicle Les altres comarques .................................................................................. 431

BURGUEÑO, Jesús: Sortida d’estudi al Baix Montseny. Cicle Les altres comarques .................................................................................. 437

Treballs de la Societat Catalana de Geografia, 67-68, 2009, p. 5/10

Presentació

El 2 de febrer de 2010, el Consell de Govern de la Generalitat ha acordat elevar al Parlament dos projectes de llei referits a l’organització territorial de Catalunya: la Llei de vegueries i la Llei de l’Àrea Metropolitana de Barcelona. Aquest acord governamental situa en l’agenda legislativa immediata de Catalunya (entenem que d’una manera definitiva) la qüestió de l’organització territorial, que sempre ha estat objecte d’estudi, reflexió, proposta i debat des de la Geografia, com també des d’altres ciències socials. Resulta, doncs, ben evident l’oportunitat d’aquest número monogràfic de Treballs de la Societat Catalana de Geografia.

Tanmateix, la coincidència en el temps entre la publicació d’aquest monogràfic i el corresponent debat parlamentari ha estat totalment casual. quan a començaments de 2009 la Junta de Govern de la SCG va convidar diversos socis que en algun moment havien contribuït al debat sobre l’organització territorial a col·laborar en aquest número especial, ningú no imaginava que el tema pogués esdevenir objecte de debat viu i actual, tot i que l’Estatut preveu la creació de les vegueries i la substitució de les diputacions per consells de vegueria, i també malgrat que l’elaboració d’una proposta era un compromís electoral i programàtic dels tres partits del Govern i també de CiU. Més aviat tot convidava llavors a considerar que la legislatura es clouria sense cap avenç significatiu en aquest tema tantes vegades ajornat: la dilatada espera d’una sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut que també podria afectar el mateix concepte de vegueria;1 la crisi econòmica, ara esgrimida per l’oposició com a raó suficient per oblidar-se del tema; la si més no aparent

1. Vegeu el recurs del PP presentat al TC contra l’Estatut d’Autonomia de Catalunya a: http://estaticos.elmundo. es/documentos/2006/07/31/recurso.pdf i en particular les pàgines 71-74, 249-252 i 274-276. Sobre l’encaix constitucional de les vegueries, a banda d’altres textos i aportacions que són objecte de comentari específic en diversos apartats d’aquest número, creiem oportú ressenyar també l’article de Joaquín Tornos i Ricard Gracia-Retortillo, “La organización territorial en los nuevos estatutos de autonomía. En especial, el nivel local supramunicipal en Catalunya”, en l’Anuario del Gobierno Local 2008 dirigit per Tomàs Font i Alfredo Galán (Fundación Democracia y Gobierno Local, 2009, p. 75-116).

manca de sintonia i d’implicació personal del president Montilla en l’afer; l’experiència acumulada en l’anterior legislatura del tripartit, que entre altres coses posà de manifest una contundent hostilitat de les diputacions provincials, i en particular de la de Barcelona; els recels d’alguns sectors del partit majoritari del Govern amb el projecte2... És cert que els responsables del Departament de Governació parlaven d’uns estudis previs i d’un full de ruta dirigit a l’establiment de les vegueries,3 però tot plegat semblava massa inconcret i volàtil.

¿quina conjunció de factors ha permès desencallar finalment la qüestió territorial i engegar una iniciativa legislativa, certament de mínims, però que al capdavall ha de permetre –sens dubte mitjançant un llarg i complex procés legal i polític– emprendre la transició de les 4 províncies envers les –en principi– 7 vegueries? En aquest canvi de perspectiva és molt possible que hagi tingut una gran importància l’assumpció, per part de la classe política, de la necessitat de governar i legislar amb un mínim d’ambició de país. Al neguit per la manca de sintonia entre les aspiracions de Catalunya i la resposta rebuda des d’Espanya (concretada en l’esperada sentència del TC) s’han afegit la mateixa crisi econòmica i els casos de corrupció i malversació de diners públics, que han dibuixat un panorama social de profund desinterès i desafecció envers la política. La presa de consciència de la situació anímica –del baix to vital, podríem dir– de la societat catalana s’ha traduït, entre altres coses, en l’activació, en primera instància, de la llei electoral, una de les dues grans lleis que havien d’acompanyar l’Estatut en la legislatura anterior.4 Ara veiem que no només aquesta tramitació experimentà un cop d’accelerador, sinó que també la llei de vegueries va experimentar un decisiu impuls. Tot i els estudis previs, l’avantprojecte elaborat pel Departament que presideix Jordi Ausàs evidenciava una certa improvisació: realment no semblava el fruit madur de tres anys de meditada elaboració jurídica, negociació i càlculs financers. Bona prova n’és el mecanisme de designació de les capitals de vegueria, que ha estat modificat de soca-rel en la versió final; assenyadament s’ha traspassat la responsabilitat dels propis consells de vegueria al Parlament.

2. Vegeu, a tall d’exemple, la intervenció de la diputada Judith Carreras en el debat “L’organització territorial de Catalunya: els pobles, la base de l’equilibri”, celebrat per la Fundació del Món Rural a Sant Benet de Bages el 12-II2008 (www.fmr.cat).

3. Vegeu en el mateix debat la intervenció del conseller Joan Puigcercós, així com la pessimista opinió de J. Burgueño, que no dubtava a qualificar la qüestió de l’organització territorial com un “fracàs polític d’ordre majúscul” de Catalunya. Vegeu igualment les dades que en aquest mateix número de Treballs aporta Oriol Nel·lo en relació a l’avantprojecte de llei que inicialment s’anomenava de transició de les diputacions a les vegueries, la memòria del qual fou aprovada pel Govern el juliol del 2008.

4. Sens dubte també va contribuir-hi la iniciativa legislativa popular impulsada per Ciutadans pel Canvi, entrada al Parlament el 9 de febrer de 2009. Molt abans, el Departament de Governació havia confiat a una comissió de sis experts presidida per Josep M. Colomer l’elaboració d’una proposta, feta pública el juny de 2007. Tanmateix, la ponència conjunta del Parlament per a l’elaboració d’una proposta de llei electoral no es constituí fins el 20 de novembre de 2009. El 12 de febrer de 2010 expressà la impossibilitat d’arribar a un consens mínim sobre el repartiment territorial d’escons.

No endebades un col·laborador d’aquest mateix número de Treballs va titllar l’avantprojecte d’“extemporani, tímid i dolent”.5 Per la seva part, el Col·legi de Geògrafs va presentar observacions crítiques a l’avantprojecte en el període d’informació pública, tot i expressar també “satisfacció pel fet que es comenci a emprendre el procés per a la reforma de l’organització territorial a Catalunya”. És innegable que el text del projecte de Llei de vegueries que ha arribat al Parlament constitueix una clara millora, un punt de partida més sòlid i amb més potencialitats.

Una altra circumstància contribuí de forma important a la conjunció astral favorable a la Llei de vegueries: la necessitat de desencallar en paral·lel la Llei de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, llargament reclamada pels successius alcaldes de Barcelona i igualment frustrada en la primera legislatura del tripartit. L’alcalde Hereu havia après la lliçó: si es volia anar endavant amb l’AMB calia anar del bracet amb les vegueries. Això i també la implicació del president de la Generalitat en el projecte de vegueries, deu explicar que s’hagi desactivat l’oposició de la Diputació de Barcelona, només expressada de forma contundent en el moment inicial d’al·legacions a l’avantprojecte. Les protestes més vives envers la Llei de vegueries i amb més ressò mediàtic no han sorgit pas aquest cop des de Barcelona, sinó que han estat encapçalades pels alcaldes de Lleida (per la “pèrdua” del Pirineu) i de Tarragona (per la capitalitat), així com pel Conselh Generau d’Aran, que reclama esdevenir una mena de vegueria.

Mal que sigui de forma tardana, amb mancances i amb una sorprenent –i reiterada– manca de pedagogia sobre els beneficis potencials de les vegueries, la qüestió de l’organització territorial ha tornat a la palestra política, i de quina manera!

Es comença així, a desfer un embull iniciat ara fa justament dos-cents anys, quan les autoritats napoleòniques establiren per primera vegada una divisió del Principat en quatre departaments. Concretament, el 17 d’abril de 1810 el govern de Josep I establí una divisió d’Espanya en 38 prefectures, entre elles les de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona. Així doncs es pot afirmar que ara fa dos segles de l’establiment del model provincial encara vigent; si bé aquell primer episodi fou un assaig simbòlic i efímer, el cert és que la tria de les quatre capitals catalanes esdevindria definitiva al cap de pocs anys (divisions provincials de 1822 i 1833). Convé fer memòria que aquest nombre tan reduït de províncies va ser vist amb recança des de Catalunya, atès que la divisió administrativa anterior presentava un fraccionament molt superior (13 corregiments més l’Aran) i no es devia considerar gaire adaptable a la realitat geogràfica catalana un nombre tan reduït de demarcacions. En aquest sentit, és molt significatiu que la Diputació de Catalunya proposés el 1820 (abans de l’inici del debat de la primera divisió provincial constitucional) organitzar el nostre país en 6 districtes.

5. R. Casadevall, “Per una capital moderna”, El Punt, Tarragona, 22-XII-2009.

L’any 2010 representa també per a la Societat Catalana de Geografia una fita temporal molt significativa: s’escau el 75è aniversari de la nostra existència com a entitat. Efectivament, la SCG, filial de l’Institut d’Estudis Catalans constituïda el 20 de maig de 1935, ha aconseguit enfilar el segle xxi amb una raonable bona salut, que es reflecteix en el nombre i la qualitat de les activitats científiques desenvolupades, gràcies a l’esforç de tantes persones i gràcies també a la identificació i complicitat dels nostres 400 associats. És oportú recordar que el tema de l’organització territorial de Catalunya sempre ha estat present en les preocupacions de bon nombre dels fundadors i directius de la nostra Societat i en diverses activitats realitzades: jornades, conferències, sortides i publicacions. Entre els vint-i-set socis fundadors trobem diversos noms amb destacades aportacions al debat territorial; uns quants havien tingut alguna relació amb la Ponència de la divisió territorial: Pere Blasi, Artur Dasca, Josep Iglésies, Miquel Santaló, Vicenç Turell i Pau Vila; altres havien fet anteriorment alguna aportació remarcable al debat comarcal (Marià Faura i Gonçal de Reparaz) i d’altres, finalment hi intervindrien alguns anys més tard (Lluís Solé i Marc-Aureli Vila). La primera Junta de Govern de la Societat (1935-1939) comptava com a president i secretari amb el mateix tàndem que havia desenvolupat idèntiques tasques en la Ponència de la Generalitat republicana: Pau Vila i Josep Iglésies, respectivament. Després de la desfeta de la guerra, Iglésies romangué com a secretari i ànima de l’entitat fins l’any 1963 i encara anys després en fou president (1970-1972). Pere Blasi, autor de dues formulacions de divisió comarcal (1922 i 1954) fou vicepresident de la Societat des del començament i fins a la seva mort, el 1961. Lluís Solé i Sabarís, autor d’un cèlebre assaig sobre el concepte de regió geogràfica, presidí la Societat entre 1973 i 1981. L’enyorat Lluís Casassas, coautor de la proposta més agosarada i innovadora de nova divisió territorial (amb J. Clusa, 1981), presidí la SCG entre 1986 i 1991. Ens estalviem d’assenyalar la dedicació d’altres membres de la SCG en actiu en la temàtica que ens ocupa; aquest mateix recull ja en dóna prou eloqüent testimoni. Per tot això entenem que estava plenament justificat que una de les fites del 75è aniversari de la SCG fos la publicació d’aquest aplec de reflexions sobre l’organització territorial. Sense proposar-nos-ho de forma explícita, entre articles, conferències, notes i documents, el present recull permet al lector fer un acurat recorregut per la trajectòria històrica dels debats i propostes d’organització territorial d’ençà la II República. D’entrada, en l’apartat “Notes i documentació” es dóna a conèixer el primer projecte de Llei d’organització territorial elaborat l’any 1934, i que els Fets d’Octubre deixaren arraconat en un calaix fins l’esclat de la guerra (J. Burgueño). Altres contribucions ens parlen del nostre primer president i cap visible de la Ponència de la divisió territorial, Pau Vila, de la seva biografia (J. Vilà-Valentí) i del fons documental que conserva la Cartoteca de Catalunya (M. C. Montaner); també es recorda a un altre dels fundadors de la Societat,

el poc conegut enginyer Lluís Creus i Vidal, també autor d’una proposta de divisió territorial de Catalunya en 9 regions (M. Cuxart).

Jesús Burgueño cerca les arrels de l’actual mapa de 7 vegueries en els antecedents republicans i en el debat polític d’ençà la transició, tot posant de relleu l’aportació d’Enric Lluch, vicepresident de la SCG en 1970-1972. Enric Mendizàbal revisa d’altres aportacions, entre elles les elaborades els anys vuitanta, com ara els treballs de Pilar Riera sobre la xarxa urbana o la revolucionària proposta d’organització territorial de Lluís Casassas i Joaquim Clusa. Entre la documentació recopilada s’aporten dues propostes d’organització territorial; la primera en un breu informe adreçat a la Comissió de Delimitació Territorial i signat, l’abril de 1989, per L. Casassas i J. Vilà-Valentí; la segona, feta per un equip de geògrafs dirigit pel propi Lluís Casassas i, en esdevenir la seva mort, pel seu fill Jordi, com a conclusió d’un ampli informe lliurat a la Diputació de Barcelona l’any 1994. Dues vegueries han merescut sengles reflexions particulars: l’Alt Pirineu (Antoni F. Tulla) i la Catalunya Central (Xavier Oliveras); ambdós treballs, però, transcendeixen l’estricta perspectiva local. Xavier Sanclimens explica, amb ple coneixement de causa, els treballs de la comissió d’organització territorial desenvolupats durant la legislatura presidida per Pasqual Maragall. Ja situats en la present legislatura, Oriol Nel·lo realitza un balanç legislatiu i analitza els progressos en la implantació efectiva del mapa de set àmbits a efectes de desconcentració de la Generalitat, d’ençà l’aprovació de l’Estatut. Robert Casadevall presenta una altra important novetat dels darrers anys en l’organització funcional del territori: l’establiment de 37 “governs territorials de salut”; l’autor remarca la manca de concordança amb la divisió comarcal. Igualment incloem la transcripció de la conferència sobre l’encaix jurídic de les vegueries que, l’octubre de 2007, impartí a la Societat el jurista Enric Argullol; així vam poder conèixer de primera mà els trets generals de l’informe que havia realitzat per encàrrec del llavors conseller de Governació, Joan Puigcercós; sens dubte els seus plantejaments devien ser útils en el disseny del full de ruta establert a la Llei de vegueries. Com ja hem assenyalat, la Llei de vegueries es tramitarà en paral·lel a la de l’Àrea Metropolitana de Barcelona; en relació a aquesta entitat, Narcís Sastre hi presenta un assaig comparatiu amb la Greater London Authority. Un equip de la Universitat de Girona (Margarida Castañer, Obdúlia Gutiérrez i Joan Vicente) presenta els resultats bàsics de l’explotació de les dades de mobilitat laboral de 2001, una informació de gran interès geogràfic i que en els darrers anys ha inspirat més d’una proposta d’organització territorial. D’altra part, el cas català serveix de contrapunt per a presentar-nos el suggerent cas de Galícia (Valerià Paül i Miguel Pazos). Josep Oliveras aporta una reflexió general i compromesa sobre la problemàtica de l’organització territorial en els seus diversos nivells, inclòs el municipal. El projecte de Llei de vegueries, ara al Parlament, clou aquest llarg recorregut pel debat de les idees sobre organització territorial. Completen la revista les habituals cròniques de sortides d’estudi, en aquest cas deliberadament corresponents al cicle sobre “Les altres comarques”,

així com dues ressenyes de llibres sobre l’organització del territori, amb les quals encetem una secció que neix amb voluntat de continuïtat a Treballs.

Enric Mendizàbal arriba a la conclusió que l’organització territorial de Catalunya és un problema irresoluble. La darrera fogonada de polèmica mediàtica ho confirmaria, però això no treu que unes propostes gaudeixin de més acceptació social i de consens polític i científic que d’altres, ni vol dir tampoc que la manca d’unanimitat legitimi la paràlisi política. Els geògrafs no tenim cap interès a romandre atrapats en un etern bucle temporal (com el meteoròleg televisiu de El día de la marmota) amb la qüestió territorial i més ens estimaríem que, en comptes del dejà vu de les velles polèmiques de campanar, observéssim que el país progressa en l’exercici de la seva autodefinició. És ben clar que les nostres discrepàncies com a geògrafs no ens fan els principals responsables que la qüestió territorial romangui irresolta d’ençà l’època de Tarradellas, i per això creiem que ens pertoca donar un vot de confiança al Parlament i no posar pals a les rodes del procés legislatiu de transició de les províncies cap a les vegueries, ara tot just iniciat.

La Societat Catalana de Geografia és lloc de trobada de totes les opinions i de convivència de tots els geògrafs catalans; no té, per tant, ni una opinió oficial ni tampoc pren cap partit concret sobre l’organització territorial. Tanmateix, l’actual Junta de Govern de la SCG es complauria de saber que l’any 2035, quan altres geògrafs impulsin la celebració del centenari de la nostra institució, la divisió provincial de Catalunya ja no respondrà al patró establert per Javier de Burgos l’any 1833, sinó a les genuïnes necessitats i aspiracions d’un país que, responsable del seu destí, l’haurà transformat de bell nou per tal d’adaptar-la a la nostra escala geogràfica, amb l’objectiu de generar una més gran cohesió social i vertebració territorial.

Jesús Burgueño

PS: Entre la data de redacció dels textos inclosos a aquest número i el moment d’aparició final (estiu de 2010) haurà transcorregut, segons els casos, de cinc mesos fins a gairebé un any. Atès que aquest darrer mig any s’ha accelerat la presa de decisions i les negociacions al Parlament referides, directament o indirectament, als projectes de llei de vegueries i d’àrea metropolitana, molts autors haurien volgut refer o esmenar en profunditat les seves aportacions. Tanmateix el ritme, forçosament més lent, d’edició de la nostra revista fa imposible una absoluta actualització de continguts en la conjuntura actual del tema estudiat. Caldrà que el lector tingui en compte aquest fet i situï en el context de l’any 2009 (de fet és la data d’aquest número) la redacció dels articles.

ARtIClES

Un país amb 7 territoris

Jesús Burgueño

Departament de Geografia i Sociologia Universitat de Lleida burgue@geosoc.udl.cat

Resum

El nou Estatut d’autonomia de Catalunya (2006) preveu la creació de vegueries, enteses en la doble funció d’ens local en substitució de les diputacions i com a àmbit d’actuació perifèrica de la Generalitat. Resta per aclarir l’encaix de la vegueria amb la província estatal. Hores d’ara la planificació del territori i bona part de l’administració perifèrica de la Generalitat s’organitza en 7 àmbits, en tant que l’Estat manté inalterada la seva organització en 4 províncies. S’estudien els precedents històrics de les vegueries contemporànies i en particular el debat i gestació de 9 regions en temps de la Generalitat republicana (1931-1939). Es posa de relleu la important aportació intel·lectual d’Enric Lluch en la reforma i simplificació del mapa de vegueries (de 9 a 7). Es planteja el feixuc trànsit efectuat des de la idea de “província única” al plantejament d’un increment en el nombre de províncies-vegueries.

Paraules clau: regió, vegueria, província, diputació, organització territorial.

Resumen: Un país con siete territorios

El nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña (2006) prevé la creación de veguerías, entendidas en la doble función de ente local en substitución de las diputaciones y como ámbito de actuación periférica de la Generalitat. Queda por aclarar el encaje de la veguería con la provincia estatal. De momento la planificación del territorio y buena parte de la administración periférica de la Generalitat se organiza en 7 ámbitos, mientras que el Estado mantiene inalterada su organización en 4 provincias. Se estudian los precedentes históricos de las veguerías contemporáneas y en particular el debate y gestación de 9 regiones

en tiempo de la Generalitat republicana (1931-1939). Se pone de relieve la importante aportación intelectual de Enric Lluch en la reforma y simplificación del mapa de veguerías (de 9 a 7). Se plantea el laborioso tránsito realizado desde la idea de “provincia única” al planteamiento de un incremento en el número de provincias-veguerías.

Palabras clave: región, veguería, provincia, diputación, organización territorial.

Abstract:

One country with seven territories

The new Statute of Autonomy of Catalonia (2006) foresees the creation of vegueries, a new political entity at the local level with the dual role to replace the provincial governments and to become the space of peripheral government action of the Generalitat. It is still undefined the fitting of this new entity within the state provinces. At the moment the territorial planning and a great part of the peripheral administration of the Generalitat are organized in seven areas, while the state maintains unaltered the organization in four provinces. This paper analyzes the historical precedents of the contemporary jurisdictions and in particular the debate and development of 9 regions during the time of the republican Generalitat (1931-1939). It is also pointed out the significant intellectual contribution of Enric Lluch in order to reform and simplify of vegueries map (from 9 to 7). It is brought up also the cumbersome transition from the idea of the single province to the approach of an increase in the number of provinces- vegueries.

Keywords: region, vegueria, province, diputación, territorial organization.

L’antecedent immediat de la proposta d’organització territorial de Catalunya en 7 vegueries és prou clar: el mapa d’àmbits territorials de planificació del Pla Territorial General de Catalunya (PTGC) de 1995, modificat el 2001 atenent una proposta de l’Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya (Comissió d’Experts, 2000) en relació a l’Alt Pirineu. Anant més enrere, és ben conegut que el 1936 la Generalitat republicana va aprovar una divisió de Catalunya amb 9 regions o vegueries. Menys evidents i coneguts són els viaranys que enllacen ambdós plantejaments o moments històrics i els raonaments que, al capdavall, han dut cap a una reducció en el nombre de demarcacions, justament en el sentit defensat per Antoni Rovira i Virgili o el propi Pau Vila abans que la Ponència de la divisió territorial (PDT) arribés a la conclusió dels seus treballs. El lligam entre ambdós mapes (el de 1936 i l’emprat actualment en l’organització perifèrica de la Generalitat) és el principal objectiu del nostre estudi. De cap manera no pretenem fer un resum de totes les propostes de divisió regional, sinó només cercar el fil conductor subjacent d’una determinada forma d’entendre Catalunya com un país format per 7 territoris. En un darrer apartat ens referim al procés –encara obert– d’assumpció política de les vegueries com a ens locals intermedis o supramunicipals.

De les regions fisiogràfiques a les regions humanes

En altres llocs m’he referit a la importància del mapa eclesiàstic català com a pòsit històric definidor de les regions geogràfiques catalanes (Burgueño, 2005b). En les antigues diòcesis trobem una síntesi de la geografia comtal medieval (Barcelona, Girona, Osona i Urgell) juntament amb les dues grans ciutats musulmanes (Lleida i Tortosa) i l’afegit de la voluntat restauradora a Tarragona. No endebades la primera intenció de Jaume I en establir una xarxa de representants reials (veguers) era fer de cada diòcesi una vegueria (acord de Cort de 1228).1 Tanmateix, aviat el mapa de vegueries va esdevenir força fragmentat, tot i romandre algunes grans demarcacions d’abast pseudodiocesà: Barcelona, Girona i Tortosa.2

De l’etapa d’instauració de la divisió provincial contemporània a l’Espanya de la primera meitat del segle xix ens sembla particularment pertinent retreure aquí la suggestiva proposta de la Diputació de Catalunya –feta el 1820, abans que el Govern elaborés el seu pla de divisió del Principat en quatre províncies– d’organitzar el país en 6 districtes subalterns: Barcelona, Girona, Lleida, Manresa, la Seu d’Urgell i Tarragona (Burgueño, 1995, p. 87). Malgrat les queixes d’un Guillem Oliver (a les Corts de 1821) o d’un Pascual Madoz (al seu Diccionario) respecte de la manca d’una cinquena demarcació al Pirineu, l’organització provincial quadripartida –establerta el 1822 i ratificada en els seus trets generals el 1833– ha romàs inalterada, 175 anys després.

Amb la Renaixença, el catalanisme cercà en les comarques la definició d’una concepció territorial autòctona i enfrontada de soca-rel al model provincial (Nadal, 1987). Obsessionats amb les comarques, els autors clàssics rarament es van plantejar l’existència de marcs geogràfics supracomarcals, i encara quan aquests apareixen simplement es tracta de conques hidrogràfiques. Així, Esteve Suñol (1897) identifica 4 departaments: Oriental o del Ter, Central o del Llobregat, Meridional o de l’Ebre i Occidental o del Segre. Carreras Candi (1907) accepta aquest criteri (si bé ell parla en plural, de Conques Orientals, Centrals, etc.), afegint-hi les Conques Septentrionals per a la Catalunya del Nord i la “Conca Forastera” de la Vall d’Aran. Pere Blasi (1922) supera l’esquema fluvial i proposa donar més importància a les unitats del relleu en la presentació de les comarques, agrupant-les igualment en 4 conjunts: comarques pirinenques, comarques confinants amb la Mediterrània, comarques de les baixes conques del Segre i de l’Ebre i comarques interiors. Fins aquest punt, tots els agrupaments comarcals coincideixen en el seu caràcter quadripartit, en l’argumentació de caire físic i en la manca de significació política: només apareixen com a simple recurs expositiu d’ordenació.

1. La general Cort approvant statuim, que cascun veguer, qui per temps per nos serà instituidor, sie instituït d’aquell bisbat en lo qual segons beneplàcit de nostra voluntat la vegueria deu aconseguir.

2. Per altra banda, Flocel Sabaté (1997) i Mercè Gras (2000) han posat de relleu l’existència de divisions pròpies de la Generalitat, medieval i moderna, d’àmbit netament supracomarcal.

Un nou plantejament pragmàtic i amb remarcables trets de modernitat es troba en els textos de Cèsar A. Torras, per a qui “Catalunya deu dividir-se en grans demarcacions tenint en compte la radiació de ses poblacions més importants, que tenen drets adquirits i fonaments històrics” (Torras, 1919, p. 129).

En algun dels seus articles referits a comarques, el patriarca de l’excursionisme posava algun exemple d’aquesta mena de demarcacions supracomarcals, però d’una manera incompleta i asistemàtica.3

Pau Vila va fer dues destacades aportacions personals a la definició i identificació de les regions catalanes, naturals i geogràfiques (Burgueño, 2005a). En primer lloc, en l’aspecte fisiogràfic, va ser el precursor de l’esquema d’ordenació tripartit de les unitats del relleu catalanes (Vilà-Valentí, 1991). Així, en el Resum de Geografia de Catalunya (1928-36; reeditat: Vila, 2003) el nostre geògraf es refereix al Sistema Pirinenc, a la Depressió Central i al Sistema Mediterrani. Alhora, en la mateixa obra, i a fi de “esbossar una divisió fisiogràfica de Catalunya des del doble punt de mira climàtic i morfològic, per tal d’establir els quadres físics del país” divideix en dos cada gran unitat; d’aquesta manera identifica els binomis: Catalunya Pirinenca i Catalunya Prepirinenca; Catalunya Continental i Catalunya Central (fou Pau Vila qui encunyà aquesta denominació); i finalment Catalunya Prelitoral i Catalunya Litoral. Tanmateix, Vila no va arribar a formular una concepció regional moderna i autènticament geogràfica, fonamentada més en els fets humans que no pas en els trets físics. Quan més s’hi acostà fou en una breu anotació final, a peu de pàgina, en la proposta de divisió de Catalunya en comarques que dibuixà la primavera de 1931 (Vila, 2005). Tot cercant “l’agermanament de comarques d’interessos similars i condicions de vida semblants” i amb l’objectiu de configurar “veritables regions geogràfiques”, proposava 6 regions denominades mitjançant punts cardinals:

- “Al Nord-est, una regió [...] amb el centre a Girona.

- Al Nord, una regió pirinenca [...] amb la capital a la Seu d’Urgell.

- A Ponent, una regió continental [...] amb Lleida per ciutat capdavantera.

- Al Sud, una regió marinomuntanyenca [...] amb el seu centre a Tarragona.

- A Llevant, una regió industrial [...] constituïda pel Maresme, el Vallès i el Baix Llobregat amb centre a Sant Cugat.4

- I al Centre, una regió [...] composta per Conca d’Òdena, Cardener-Bages, Berguedà i Osona, amb capital a Manresa.”

Cal observar que les regions geogràfiques de Lleida i Manresa presenten una relació directa amb sengles regions fisiogràfiques proposades pel propi Pau Vila,

3. Així, tan aviat proposava una demarcació corresponent a tota la conca del Ter (amb Vic i Girona), com una pròpia de Vic (“amb Camprodon, Ribes, Ripollès, Plana de Vic, Guilleries i, tal vegada, el Lluçanès”) o bé afirmava: “Quan se faci racionalment la divisió de Catalunya en grans demarcacions, respectant les antigues comarques, si bé acoplant-les entre si, estimem que la comarca de Camprodon deurà formar part de la demarcació d’Olot, com la Vall de Ribes i’l Ripollès de les de Puigcerdà i Vich respectivament.” (Torras, 1921, p. 32).

4. “El Barcelonès i Barcelona, haurien de restar al marge d’aquestes supercomarques perquè ja constitueixen en si una entitat pròpia”.

en tant que la regió pirinenca equival a una de les grans regions naturals de Catalunya en el seu esquema tripartit.

La forçada adopció d’un mapa amb 9 vegueries

Quan la PDT de Catalunya inicià els seus treballs, Pau Vila no havia madurat prou la seva proposta de divisió regional. De fet, no estava convençut de la necessitat d’un nivell administratiu supracomarcal i es manifestava més aviat partidari d’una organització del país en grans comarques (28). Fou l’influent polític Antoni Rovira i Virgili qui va propugnar, de manera insistent, la necessitat que Catalunya comptés amb unes demarcacions supracomarcals. El seu parer personal sobre aquesta qüestió resta clarament exposat en el llibret La Constitució Interior de Catalunya, publicat dins la Col·lecció Popular Barcino (1932). No volem reiterar aquí els arguments, debats i assaigs de delimitació generats en el si de la Ponència pel que fa a la proposta de regionalització (Lluch i Nel·lo, 1983; Nel·lo, 1989; Oliveras, 1999 i 2000; Burgueño, 2003). El que ens interessa remarcar és que l’esquema de 9 vegueries adoptat finalment fou el fruit d’un pacte (gosaríem a qualificar-lo contra-natura) entre el secretari de la Ponència, Josep Iglésies i Antoni Rovira i Virgili. El primer fou un ardit defensor dels interessos de Reus i només va decantar la balança a favor de les tesis provincialistes del segon amb la condició que Reus esdevingués cap d’una vegueria separada de Tarragona. La forçada partició del Camp de Tarragona (tan contrària a allò que el propi Iglésies havia defensat en el seu assaig sobre el Camp, el 1930) feia lògic, de retruc, que Vic tingués una demarcació pròpia, i a la vegada alimentava un greuge al Penedès que amoïnava Pau Vila. El Penedès no va ser acceptat com a regió per la resta de ponents perquè el seu reconeixement hauria fet trontollar els fonaments del pacte general: si la totalitat del Penedès no restava amb Tarragona aquesta vegueria esdevenia esquifida, amb només l’Alt Camp i el Tarragonès.

Com és conegut, el segon projecte de divisió territorial de la Ponència (38 comarques i 9 vegueries) va ser decretat pel Govern de la Generalitat l’agost de 1936, només amb algun lleu retoc, com ara el pas de la Garrotxa de la regió de Vic a la de Girona. El fet que la divisió territorial fos aprovada pel Govern legítim de la Catalunya autònoma i resistent al feixisme va comportar –amb la dictadura pel mig– la mitificació del mapa de 1936. El cert és, però, que el mapa de les 9 regions va ser aprovat en un context no democràtic, bèl·lic, i per tant sense possibilitat de controvèrsia, debat públic i votació parlamentària. Quan el debat havia estat políticament possible (de fet fins els Fets d’Octubre de 1934) els mapes de comarques i vegueries de la PDT havien rebut algunes importants crítiques i fins i tot se n’havia proposat alguna alternativa; els plans de la Ponència no gaudien inicialment de consens tècnic i social. Cal remarcar

que el repartiment territorial de les vegueries es va construir a partir d’una manifesta arbitrarietat: la separació de Reus i Tarragona. Com ha assenyalat Josep Oliveras (2000, p. 129), al costat de l’anàlisi territorial d’acord amb els nous corrents de la geografia humana, en l’obra de la Ponència també s’hi posa en joc “un ventall d’interessos polítics i ideològics” i alhora “la defensa aferrissada d’unes ciutats-capitals que eren també el marc habitual de la vida o la ciutat estimada per motius de naixença i coneixença”. Diversos ponents (com ara Pau Vila i Rovira i Virgili) discrepaven del repartiment territorial aprovat i haurien preferit un menor nombre de regions; fins i tot el principal artífex del mapa definitiu, Josep Iglésies, era ben conscient de l’artificialitat d’alguns aspectes del disseny de les vegueries. Tot plegat ens convida a revisar el mite.

Analitzem, d’entrada, el darrer aspecte a què ens hem referit. Quan la Ponència ja havia enllestit la seva feina, Josep Iglésies, publicà l’assaig Les comarques meridionals de Catalunya i la futura divisió territorial, en què s’arriscava a assajar “un comentari sever dels agrupaments de comarques que composen el projecte de vegueries”. En aquesta sorprenent autocrítica admet que:

“la major part de la Terra Alta està més relacionada amb Reus que amb Tortosa. [...] pel que afecta al fragment de la Segarra que podem anomenar Alt Gaià podem assenyalar que es mostra més orientat vers Igualada que vers Reus. [...] l’Alt Penedès i la Comarca de Garraf és més racional de situar-los dins la demarcació barcelonina que dins la tarragonina. [...] la Conca d’Òdena [la] trobaríem millor situada dins la demarcació de Barcelona. [...] De la vegueria de Vic, a més de la Garrotxa, que les relacions que serva amb Girona ens haurien aconsellat de separar-la-hi, tal volta trobaríem racional de situar-ne, fora els seus límits, la Cerdanya, per unir-la a la Seu, formant una nova supercomarca. Pel que pertoca a la resta de les terres de mestral [Pallars...] hauríem d’atribuir-les totes a Lleida.” (Iglésies, 1933, p. 100-101)

D’altra part, el secretari de la Ponència reconeixia que Figueres, Vilafranca del Penedès i Igualada presideixen “uns nuclis comarcals de fesomia molt acusada i això els dóna una certa tendència a independitzar-se de la supercomarca dins la qual han d’ésser situats”. Aquest conjunt de “apreciacions raonadíssimes, les quals poden ésser presentades com a errors de la Ponència” permetien assajar un mapa diferent de vegueries (figura 1). La intencionalitat d’aquest mapa era mostrar el desequilibri que es produeix entre les demarcacions quan es pretén traslladar de forma mecànica la realitat funcional al mapa administratiu: “cap nació que hagi d’establir-se una divisió administrativa durà a la pràctica un conjunt de demarcacions semblantment desequilibrades”. La cerca d’un mínim equilibri territorial obliga a incorporar certes dosis d’arbitrarietat o –més ben dit– a decantar-se per uns acoblaments de comarques amb els quals es pretén, de forma deliberada i conscient, modificar en certa mesura i en un determinat sentit la realitat de les relacions humanes espontànies. Al capdavall, darrera tota delimitació sempre hi ha les opcions polítiques, més o menys explícites.

En aquest sentit, per exemple, Iglésies justificava la polèmica adscripció del Penedès a Tarragona amb una reveladora declaració de principis que també hem sentit de boca de polítics d’avui dia: “som decidits partidaris de separar de Barcelona tot allò que sigui possible d’ésser separat de la capital general catalana” (p. 108).

En general, el geògraf reusenc tenia raó en les seves apreciacions sobre acoblaments forçats, si deixem de banda la no menys forçada separació de Reus i Tarragona. De fet, aquest mapa alternatiu dibuixa una realitat funcional que no ha canviat gaire i que és perfectament comparable, per exemple, amb el mapa d’àrees comercials (Fontana, 1963) o amb les grans àrees laborals identificades al PTGC (1995). També és similar a la proposta de 9 vegueries (més el districte especial de la ciutat de Barcelona) publicada per l’enginyer industrial Lluís Creus i Vidal, el gener de 1933,5 a les pàgines del diari d’Unió Democràtica de Catalunya, La Nau (figura 2). La proposta de Creus prescindia de la vegueria

5. “Un avant-projecte de divisió territorial de Catalunya”, publicat amb cinc lliuraments, els dies 3, 7, 9, 11 i 12.

Figura 1. Iglésies (1933, p. 102)

de Reus i, pel que fa al Pirineu, no creia possible aplegar les comarques occidentals (Pallars i Aran) amb les centrals (Alt Urgell i Cerdanya) “perquè, si bé etnològicament formen una unitat, i en vista a llurs produccions i necessitats també, naturalment són regions pirinenques absolutament separades, sense cap comunicació directa”. També considerava que “a causa de l’abandó en què ha estat durant centúries”, el Pallars era encara “relativament menor d’edat sota el punt de vista de poder plantejar-hi una administració local, i faltant una veritable ciutat” creia aconsellable que la vegueria de Tremp (amb delegació a Vielha) restés interinament “com una delegació de serveis de Lleida”. Les delimitacions assenyalades per Creus eren molt fidels a les divisòries d’aigües, i per això Calaf i Castellterçol restaven a Barcelona, Santa Coloma de Queralt a Tarragona, Camprodon a Vic... Convé remarcar també que l’enginyer situava els pobles de l’alt Maresme, de Calella cap al Nord, dins la vegueria de Girona.

Figura 2. Proposta de vegueries de Lluís Creus, La Nau, 7-I-1933

El nombre de 9 vegueries era clarament superior al que –com veurem tot seguit– altres autors havien defensat, i també ho era en relació als plantejaments inicials de Pau Vila i Rovira i Virgili. En el llibre de la Casa del Vallès el geògraf sabadellenc havia plantejat l’existència de 6 regions geogràfiques, en tant que

el polític tarragoní havia suggerit un simple canvi nominal per a les províncies, tot distingint: “una regió oriental pirinenca (Girona), una regió occidental (Lleida), una regió central (Barcelona), i una regió meridional (Tarragona)” (Rovira, 2005, p. 32). Durant els treballs de la Ponència, Rovira i Virgili va anar ampliant la nòmina de possibles departaments. En un article publicat a La Publicitat el dia de Nadal de 1931, l’historiador encara hi proposava 4 “demarcacions intermèdies, constituïdes per agrupaments de comarques”, a les quals afegia –com també havia fet Pau Vila– el criteri que “Barcelona, amb les poblacions del seu pla, més valdria que formés una demarcació separada”. Amb tot, admetia que “també podria anar-se a l’establiment de sis demarcacions per la creació d’una demarcació pirenenca dins la qual quedaria enclosa la part nord de l’actual província de Lleida, molt allunyada i molt diferent de la part sud.” D’aquesta manera, “cinc o sis departaments vius han de substituir, en aquest aspecte, les quatre províncies mortes”. Pocs dies després, el 3 de gener de 1932, novament des de les planes de La Publicitat, Rovira parlava de “Els departaments catalans” i abundava en la idea de dividir en dos la província de Barcelona: “Les comarques centrals podrien ésser agrupades així: a l’oest, Cardoner, Bages, Conca d’Òdena i potser Baix Llobregat; a l’est, Plana de Vic, Vallès i Maresma. Sobre aquest últim punt no tinc encara cap opinió ferma.”

Dos dies després, al diari gironí El Autonomista, Joaquim Pla i Cargol desenvolupava els apunts de Rovira i Virgili i proposava els següents 6 departaments:

- “Catalunya oriental o departament del Ter, capital Girona.6

- Catalunya meridional o departament de l’Ebre, capital Tarragona.

- Catalunya occidental o departament del Segre, capital Lleida.

- Catalunya septentrional o departament dels Pirineus, capital Seu d’Urgell o Puigcerdà.

- Catalunya central o departament del Cardoner, capital Manresa.

- Pla de Barcelona o departament de les boques del Besòs i Llobregat, capital Barcelona”.7

La qüestió territorial va tenir un ampli ressò en els mitjans escrits gironins de filiació republicana i catalanista. El setmanari Vibració va demanar a diversos polítics quina era la seva concepció de la divisió políticoadministrativa de Catalunya en general i de la província de Girona en particular.8 El governador civil de Girona, Claudi Ametlla, subscrivia la idea de fer “cinc o sis circums-

6. Pla i Cargol defensava que cada partit judicial donés lloc a una comarca, si bé “tal vegada es podria formar la comarca de la Costa, amb capitalitat a Sant Feliu o a Lloret, comarca que podria estendre’s fins a Calella o Arenys” (Vibració, 20-II-1932).

7. En un altre lloc, Joaquim Pla concretava que aquest departament hauria de comprendre “un hinterland que no deuria traspassar de Mataró i Granollers pel nord, de Vilafranca i Sitges pel sud i de Sabadell o Terrassa per l’oest” (Vibració, 20-II-1932).

8. Claudi Ametlla (13-II-1932, reproduït a El Autonomista del dia 15), Joaquim Pla (20-II), J. Puig Pujades (27II) i J. de Garganta (5-III). El setmanari elaborà un resum, publicat el 12-III, en què s’apuntava Vic com a capital alternativa a Manresa dins el departament central.

cripcions, departaments o cercles supracomarcals”.9 L’alcalde d’Olot, Joan de Garganta, concretava una mica més la definició territorial dels sis hipotètics departaments:

- “Oriental, format per l’actual província de Girona, menys la Cerdanya i Ripollès i potser una mica estesa per la costa dintre la província de Barcelona. Capital, Girona.

- Septentrional, amb capitalitat a la Seu d’Urgell, i comprenent les comarques pirinenques (Cerdanya, Alt Urgell, Pallars, Ribagorça, Vall d’Aran, etc.).

- Occidental, format amb la resta de la província de Lleida, i amb capitalitat en aquesta ciutat.

- Meridional, que seria compost aproximadament de les mateixes comarques que formen la província de Tarragona, on radicaria la capitalitat.

- Central, que comprendria la major part de la província de Barcelona, el Ripollès, i potser la comarca de Solsona; capital, Manresa.

- I, finalment, la ciutat de Barcelona, amb el seu hinterland (fins a Sabadell, Terrassa, Arenys de Mar, Vilanova, etc.).” (Vibració, 5-III-1932; reproduït a El Matí el dia 23).

Els polítics gironins, d’acord amb la idea expressada pel seu coreligionari Rovira i Virgili, no contemplaven l’existència d’un departament per a les Terres de l’Ebre. Aquest fet és simptomàtic d’un cert oblit o incomprensió del catalanisme envers la personalitat diferenciada de les comarques meridionals. Tanmateix, el polític tarragoní no va trigar a rectificar el nombre de departaments per tal d’afegir-hi un setè, corresponent sens dubte a Tortosa. Així, el 17 de gener, en el periòdic quinzenal Priorat , Rovira i Virgili afirmava que els “cinc, sis o potser set departaments catalans donarien una sòlida estructura al cos de la nostra terra novament poblada de llibertat”. D’una forma més explícita, A. Valls i Vall defensà, en una col·laboració a La Nau el 18 de gener, l’organització de Catalunya en 7 “federacions o entitats supracomarcals”:

- “Oriental, capital Girona.

- Nòrdica, capital Seu d’Urgell.

- Central, capital Manresa o Igualada.

- Meridional, capital Tarragona.

- Occidental, capital Lleida.

- Pla de Barcelona (amb la seva zona o radi d’influència industrial, potser des de Mataró fins a Vilanova, passant per Sabadell o Terrassa), capital Barcelona.

- Boques de l’Ebre, capital Tortosa.”

9. En conèixer el sentit general de la proposta de la Ponència, Ametlla afirmaria haver tingut “potser, alguna modesta participació” en l’adopció de les demarcacions supracomarcals: “En converses particulars, he advocat per ell [pel principi de les supracomarques], prop d’alguns membres de la Ponència susdita. [...] He aconseguit que els meus arguments inclinessin l’ànim d’aquests amics de la Ponència cap a la creació d’un càrrec administratiu intermig entre el Govern de la Generalitat i la comarca” (Vibració, 8-X-1932; també a La Publicitat del mateix dia). Rovira i Virgili confirma la intervenció d’Ametlla en un article a La Publicitat el dia 18.

Aquestes propostes i especulacions al voltant dels treballs de la Ponència provocaren reaccions diverses, favorables en el cas de la Seu d’Urgell10 o Manresa,11 i contràries en el cas de Vic.12 Tot i amb això, no va ser fins sis mesos després, coincidint amb l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia a les Corts, quan la Ponència començà a debatre el dibuix del mapa de vegueries (denominació adoptada en la sessió de l’1 d’octubre).13 El 14 de setembre es va establir l’acord inicial amb un mapa d’11 vegueries: a més de les 9 definitives hi havia les de Balaguer i Sabadell. La demarcació de Balaguer incloïa el Pallars Jussà, i per això va ser descartada quan, després d’una llarga controvèrsia, s’acceptà la creació d’una única vegueria pirinenca. La vegueria de Sabadell responia al propòsit, defensat per Vila i Rovira, de formar una demarcació metropolitana sense la metròpoli, plantejament descartat finalment en considerar que no era factible “trobar una capital que no sigui la Ciutat Comtal, avinent per a la Maresma, el Pla de Llobregat i el Vallès” (Lluch i Nel·lo, 1983, p. 32). Ja hem assenyalat que no s’admeté una vegueria per al Penedès perquè indirectament perjudicava Reus, en restar la vegueria de Tarragona amb només dues comarques. Exactament pel mateix motiu, però en relació a Vic, es va desestimar la incorporació de la Garrotxa a Girona i de la Cerdanya a la demarcació pirinenca (Lluch i Nel·lo, 1984, p. 36). En la sessió del 12 d’octubre, Vila va fer explícit el seu rebuig a les vegueries de Reus i Vic. Pocs dies abans, Rovira i Virgili havia afirmat que: “Personalment nosaltres érem partidaris –i encara ho som– de reduir a set les nou supercomarques. Però reconeixem [...] que el desdoblament d’algunes supercomarques resol certes velles qüestions i certs moderns litigis” (La Publicitat, 6-X-1932). Rovira i Iglésies polemitzaren respecte la partició del Camp de Tarragona (Oliveras, 2000, p. 127). El geògraf –anònim col·laborador de Les Circumstàncies de Reus– retreia a l’historiador un posicionament contrari a la vegueria de Reus; Rovira li replicava que:

“ni un sol dels ponents ha mantingut, en el curs dels treballs i dels debats de la Ponència, una posició única, rígida i immutable. Però jo no he hagut de canviar gens la meva tesi bàsica de sempre, que és favorable a l’establiment de

10. En l’editorial de Alt Urgell. Portantveu del Casal d’Esquerra de Seu d’Urgell del 10-II-1932 es defensa el departament pirinenc.

11. A Pàtria, de Manresa, es defensà una regió formada pels partits judicials de Berga, Igualada, Manresa, Solsona i Vic (article ressenyat a La Publicitat, el 26-II-1932).

12. El periodista Joan Anglada (Gaseta de Vic, 6-II-1932) rebutjà la incorporació de Vic a un hipotètic departament de Manresa.

13. Es pot suposar que aquesta denominació va ser suggerida per Josep Iglésies com a possible alternativa al mot demarcació del primer projecte. En la seva condició de secretari de la Ponència devia redactar l’ordre del dia a què es refereix Rovira i Virgili: “En l’ordre del dia d’una de les sessions de la ponència trobàrem la proposta d’aquest nom (no sabem quin company fou el proposant) amb aplicació a les comarques. Nosaltres ens limitàrem a fer notar que si hom volia aplicar el tal nom, era més aplicable a les supercomarques” ( La Publicitat , 6-X-1932). Aquest ordre del dia, sens dubte, era el de la convocatòria del dia 5 de setembre; en aquesta reunió s’acordà mantenir el nom de demarcació en comptes del de vegueria o altres (Lluch i Nel·lo, 1983, p. 28). Rovira ja apostava per aplicar el terme vegueria als àmbits grans en un article a La Publicitat , el 4-IX-1932. Claudi Ametlla n’era contrari ( La Publicitat , 8-X-1932).

supercomarques formades per l’agrupament de comarques veïnes i afins” (La Humanitat, 2-V-1933).

Anys a venir, des de l’exili a Montpeller, l’any 1945, Rovira i Virgili va proposar l’agrupament de les 9 vegueries en 5 comissaries (Barcelona, Ebre, Llobregat, Segre i Ter) “només” a efectes de representació de la Generalitat, ordre públic i justícia (audiències). Aquest pla va ser aprovat pel Consell Assessor de la Generalitat14 amb una reserva respecte a quina Comissaria (Girona o Manresa) calia agregar la vegueria de Vic (Lluch i Nel·lo, 1984, p. 31).

Repassem ara algunes de les reaccions negatives suscitades amb la divulgació de les propostes de la Ponència. En un altre lloc ens hem referit als recels expressats per Francesc Glanadell, president de l’entitat cultural anomenada Lliga Comarcal, en relació –entre altres coses– a la proposta de vegueries (Burgueño, 2005a, p. xliv-xlviii). També H. Pellejà i Borja va publicar a Priorat (7-V-1933) un article amb l’explícit títol “Contra el segon projecte de divisió territorial elaborat per la Ponència”; contrari a la separació de Reus i Tarragona, afirmava que amb aquesta decisió “Els senyors de la Ponència [...] seran responsables de no saber estalviar a Catalunya uns centenars de mils de pessetes anyals que la creació d’una doble burocràcia reportarà”. La inclusió del Penedès a Tarragona també va suscitar nombroses reaccions contràries. Sota el provocatiu títol “Penedès, capital Tarragona”, el setmanari Abril de Vilafranca del Penedès (22-X-1932) rebutjava ser moneda de canvi en la pugna entre Reus i Tarragona, i concloïa amb to poètic: “si no és prudent de conservar-nos de cara la metròpolis, deixeu-nos estar de cara al mar” (poètica frase curiosament reinventada darrerament per algun polític igualadí). El 31 de gener de 1933 hi hagué una reunió d’alcaldes penedesencs contraris a la unió amb Tarragona. Des de les planes d’El Matí (6-VI-1933), Ricard Bordas i Jané també demanà la inclusió del Penedès a la vegueria de Barcelona o bé la creació d’una demarcació pròpia. En canvi, l’autor d’una de les ressenyes més negatives del llibre de la Ponència, l’igualadí Antoni Borràs i Quadres, afirmava que “en l’únic que podríem coincidir –en part– és amb el pla de relació administrativa i de govern d’acoblaments comarcals –anomenats vegueries– i entrar en el grup de Manresa junt amb el Bages, Bergadà i Solsona, amb el ben entès que a Igualada no li fos possible de reunir el nombre d’habitants que deuran concretar al Parlament català”.15

Fins i tot en el projecte de Llei de divisió territorial redactat el setembre de 1934, essent conseller de Governació el polèmic Josep Dencàs (text que re-

14. Format per Humbert Torres, Josep Benet i Pinyana, Miquel Guinart i Pere Lloret, que no s’avingué amb el dictamen.

15. Butlletí de l’Ateneu Igualadí (ICC: PV-D-4, caixa III). Borràs es manifestava disconforme amb el nom i delimitació de l’Anoia, i afirmava que “els treballs que conté aquest volum m’han decepcionat [...] no hauria cregut mai que homes de tanta envergadura científica com Pau Vila, Josep Iglésies, Rovira i Virgili, etc. poguessin donar una visió tan errònea de les comarques difícils de delimitar, com la nostra i algunes de limítrofes”.

produïm en aquest mateix número de Treballs) s’hi feia constar la recança del legislador respecte el nombre de vegueries:

“Les vegueries o supercomarques són nou; una mica més del doble de les províncies. Pensant en el pressupost català he de dir que sigui en bona hora que el Parlament trobi la fórmula per reduir el nombre de les demarcacions proposades, però em permeto de pregar-li que hi pensi molt abans de crear-ne més de les que figuren al projecte.”

Els Fets d’Octubre de 1934, primer, i el cop militar de juliol de 1936, després, van impedir la tramitació parlamentària del projecte de divisió territorial, que finalment seria aprovat per decret.

La simplificació del mapa de vegueries. L’aportació dels germans Lluch

En la seva col·laboració en la miscel·lània d’homenatge a Pau Vila, Lluís

Solé i Sabarís deia que “el problema geogràfic més important i de major interès pràctic que avui dia està per resoldre a Catalunya és el d’aquestes regions de magnitud mitjana, més que el de les delimitacions comarcals” (Solé, 1975, p. 470). Així com el geòleg (fill del ponent lleidatà, Felip Solé i Olivé) es mostrava indiferent o contrari a modificar el mapa comarcal, sí creia que el mapa regional havia de ser revisat a la llum de l’estudi de “l’armatura urbana de Catalunya, si es vol projectar racionalment una divisió administrativa a escala mitjana”. De fet, en agrupar els capítols comarcals del segon i tercer volum de la Geografia de Catalunya dirigida per Solé i Sabarís es va prescindir totalment de les vegueries, tot adoptant –de manera aproximada– les 7 regions fisiogràfiques definides pel geòleg en el primer volum de l’obra (1958, p. 269-278): cinc a la Catalunya mediterrània (regió de la tramuntana, regió litoral, altiplà central, Prepirineu i Catalunya continental) i dues a la Catalunya humida (regió oriental i alt Pirineu).16

La magna Geografia de Catalunya posterior a la guerra va ignorar de forma deliberada la qüestió de les vegueries. On trobem, doncs, les arrels de la reforma del mapa veguerial republicà? On està la clau de la reducció de les 9 vegueries a les 7 actualment previstes? Vist amb perspectiva històrica, creiem que es pot afirmar que l’operació es va dur a terme en dues fases, ambdues amb una intervenció decisiva (però sempre discreta i gairebé invisible) d’Enric Lluch.

16. Aquest innovador esquema contradeia l’emprat per Pere Blasi poc abans. Les 6 regions naturals de Blasi, “imposades exclusivament per fets físics que informen el paisatge i motiven diferenciacions d’ordre humà”, eren: regió pirinenca, prepirinenca, central, urgellenca, prelitoral i litoral (Blasi, 1954, p. 123). Per la seva banda, Josep Iglésies (1967), sense qüestionar en absolut les 9 vegueries de 1936, també agrupava les comarques en 6 àmbits de caire físic: Pirineu i Prepirineu, Centre català, Catalunya continental, Cubeta de Móra, Catalunya litoral i prelitoral i Comarques gironines.

El primer moment és anotat pel geògraf en l’estudi preliminar a l’aplec de documentació sobre la qüestió territorial en els anys 1939-1983, encara que d’una manera gairebé imperceptible: “Joan Soler utilitzà en els seus treballs la divisió del Principat en vuit regions que diferien en part de les vegueries de 1936 però respectaven els límits comarcals, tal com era aplicada a la Gran Enciclopèdia Catalana (acord Cahner–Ec Lluch, 1965)” (Lluch i Nel·lo, 1984, p. xxxvii). El principal canvi que introduí Enciclopèdia Catalana respecte el mapa de vegueries de 1936 consistí en la unió de la vegueria de Reus a Tarragona. Això facilitava alhora l’adscripció de la Ribera d’Ebre a la regió de Tortosa17 i la unió de tot el Penedès a la regió de Barcelona. D’altra part, la Cerdanya era incorporada a la regió pirinenca i, alhora, s’assenyalava la Seu d’Urgell com a capital en comptes de Tremp.

Una segona reducció es produeix quan es qüestiona la subsistència de la vegueria de Vic, un cop reduïda a Osona i Ripollès segons l’esquema de l’Enciclopèdia Catalana. Si bé no consta cap escrit d’Enric Lluch sobre el particular (Albet, 2007),18 Roser Latorre al·ludeix al parer de l’impulsor del Departament de Geografia de la Universitat Autònoma de Barcelona en un llibret de Geografia de Catalunya publicat el 1977. L’autora adverteix el lector que: “Enric Lluch esmerçà generosament moltes estones a aconsellar-me i a assessorar-me. A ell dec la idea dels agrupaments de comarques en unes grans regions determinades” (Latorre, 1977, p. 7). Els “conjunts comarcals, dintre grans regions naturals i humanes” (p. 131) que presenta Latorre són:

- el Pirineu occidental: les regions de Tremp i de la Seu d’Urgell;

- les terres del Segre: la regió de Lleida;

- les terres altes centrals: les regions de Vic, Manresa i Igualada;

- les terres mediterrànies de Llevant: la regió de Girona;

- les terres mediterrànies centrals: la regió de Barcelona;

- les terres mediterrànies de Ponent: la regió de Reus i Tarragona;

- les terres de l’Ebre: la regió de Tortosa.

Amb aquest agrupament s’enllesteix un esquema de presentació de la realitat regional catalana que, per influència o per coincidència, el geògraf Carles Carreras torna a utilitzar el 1983 en proposar una regionalització socioeconòmica de la Catalunya extensa en 11 regions desiguals que “poden constituir un esquema per a una reinterpretació geogràfica de Catalunya” (Carreras, 1983, p. 431). Descomptades Andorra i la Catalunya del Nord, les 9 regions restants apareixen de fet agrupades en només 7:

17. El mateix any 1965, la historiadora Eulàlia Duran publicà a Serra d’Or un article sobre “Els límits de la regió de l’Ebre” en què es proposava la consideració de la Ribera d’Ebre com a comarca pertanyent a aquest àmbit, a despit que la divisió de 1936 la inclogués a la vegueria de Reus (Lluch i Nel·lo: 1984, p. 879-887).

18. Enric Lluch (a l’igual que Lluís Casassas i Pau Vila) va col·laborar en els treballs previs al projecte de mapa sanitari de 1980 (Lluch i Nel·lo: 1984, p. 1300). Possiblement les seves idees respecte de la regionalització estan presents en la identificació de zones d’homogeneïtat.

- la regió de Tarragona;

- les terres de l’Ebre;

- la regió de Lleida;

- els Alts Pirineus;

- Girona–Costa Brava;

- les tres regions de la Catalunya central (regió d’Igualada, regió de les valls del Llobregat i del Cardener i regió d’Osona i el Ripollès o de la canal del Congost–Ter);

- la regió de Barcelona.

Així, d’una manera subtil i fins i tot en certa mesura involuntària, mitjançant la transmissió d’idees a un reguitzell de companys i alumnes,19 Enric Lluch ha estat inspirador dels plantejaments reformistes que conduïren envers la reducció a 7 del nombre de vegueries.

També Ernest Lluch va ser un actiu defensor de l’establiment de les vegueries (i com trobem a faltar avui dia la seva veu, també en això!). Primerament va emprar les vegueries com a marc geogràfic per als seus estudis d’economia regional, per exemple en L’economia de la regió de l’Ebre realitzat amb Eugeni Giral (Lluch i Giral, 1967). Després, com a polític, va reivindicar l’adopció de les vegueries com a circumscripció electoral durant la discussió del projecte d’Estatut d’Autonomia el 1978 (Lluch i Nel·lo, 1984, p. 1266-1269). És segur que Ernest Lluch també va tenir part en la posició defensada pel PSC sobre la qüestió territorial els anys vuitanta, a la que després em referiré. Finalment els anys noranta, quan semblava que gairebé ningú es recordava del tema, Lluch assenyalava en articles de premsa que la qüestió de les vegueries restava sense resoldre.20 Intuïm que el convenciment de Pasqual Maragall respecte la necessitat d’instaurar les vegueries tenia molt a veure amb el criteri reiteradament manifestat per Ernest Lluch.

L’any 2000, Enric Lluch formà part de la comissió d’experts que elaborà un Informe sobre la revisió del model d’organització territorial (altrament dit Informe Roca). La seva activa participació no s’estroncà llavors ni tan sols amb el vil assassinat del seu germà Ernest. L’Informe adoptà com a proposta de mapa de vegueries els 6 àmbits de planificació definits al PTGC. Tanmateix, el geògraf sempre va defensar que l’Alt Pirineu fos reconegut com a vegueria; vam ser altres ponents els que dubtàvem de la viabilitat funcional i política de la vegueria pirinenca, per manca de cohesió del territori, pel desacord existent entre els polítics d’aquestes comarques i per la dificultat que afegia a la modificació del mapa provincial sota el govern d’Aznar. Amb tot, els vuit ponents vam creure encertat d’incloure una fórmula de tracte singular per al cas pirinenc que es

19. Com ara Oriol Nel·lo, persona de confiança de Pasqual Maragall en el primer govern tripartit i que en aquella etapa defensà sovint l’organització de Catalunya en 7 vegueries, també en articles de premsa (Nel·lo, 2003).

20. Articles a La Vanguardia: “La Cataluña central” (30-V-1996), “Y las veguerías, ¿cuándo?” (21-XI-1996) o “Por la tradición política catalana” (14-V-1998).

concretava amb la recomanació que l’Alt Pirineu i Aran21 fos un àmbit de planificació, extrem que –aquest sí– va ser aprovat pel Parlament a la fi del 2001. En aquest apartat hem volgut posar de relleu les importants aportacions dels germans Lluch a la formació d’un estat d’opinió favorable a l’establiment de les vegueries i a la seva reducció numèrica. No volem, però, que s’entengui que el mapa de les 7 vegueries és el fruit de cap genialitat personal i aïllada. Ben al contrari, el mapa de vegueries que finalment tingui Catalunya serà el resultat de la interacció dialèctica d’idees contraposades, síntesi i lloc de trobada de múltiples reflexions i aportacions. La tesi que defensem és que gent molt diversa, fins i tot molt distant en el temps o en l’espai, però sempre amb el denominador comú de partir d’un bon coneixement de la realitat geogràfica catalana i de les necessitats de govern, han arribat a conclusions similars respecte de quina era la millor estructuració regional del país. Així, Pau Vila reformulava, sense conèixer-la, la proposta de 6 districtes de la Diputació catalana de 1820. Un altre exemple d’aquesta confluència de parers respecte de quin seria el millor repartiment territorial de Catalunya el trobem (partint de referències intel·lectuals i culturals ben diferents) en la posició defensada pel jurista i politòleg José Mª Cordero Torres, en el seu discurs d’ingrés a la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, l’abril de 1970. Partidari de la creació de comunitats autònomes, també defensava la necessitat de comptar amb més províncies, fins el punt d’aventurar un possible repartiment territorial de Catalunya en 7 demarcacions, una d’elles de caràcter especial, metropolità. També propugnava un tracte singular per a l’Aran i la capitalitat compartida entre Tarragona i Reus. En definitiva, fou una reflexió sorprenent per la seva lucidesa i l’actualitat de plantejaments:

“Resulta inevitable un incremento de las actuales [provincias], pese a la mejora de comunicaciones, porque no sólo ha crecido –desigualmente– la población, sino extraordinariamente la acción pública. Creo que una articulación bastante razonable podría lograrse a base de quince regiones (dos insulares), dos prefecturas superurbanas, dos áreas especiales [...] Cataluña (Seo de Urgel con Cerdaña, Gerona, Lérida, Manresa, Tarragona-Reus y Tortosa con Valderrobres). [...] Como se ve, creo útil el sistema de cocapitales que implique una distribución de centros [...] Prefecturas: Madrid y Barcelona, y quizás Valencia, Sevilla y Bilbao. Áreas especiales: la provincia del Campo de Gibraltar [...] y la comarca de Valle de Arán” (Cordero, 1970, p. 41).

Però si la confluència d’opinions dels experts (l’exercici del consens, al capdavall) s’ha de construir a manera de síntesi dels diferents models plantejats, en el cas de l’organització regional catalana és obligat ressenyar un model força oposat al de 1936. Ens referim a l’aportació de Lluís Casassas i Joaquim Clusa (1981), i més concretament al seu mapa de 5 àrees d’administració (reiterat, amb matisos, en el text elaborat l’any 1989 per Casassas i Vilà-Valentí, en un document repro-

21. L’afegit de l’Aran al nom també fou una proposta de la Comissió, d’acord amb el que assenyala la pròpia Llei sobre règim especial de la Vall d’Aran (art. 3 de la Llei 16/1990).

duït en aquest mateix número de Treballs). Aquest plantejament simplificador (que ara sabem coincident amb el que havia defensat Rovira i Virgili el 1945) ha estat també una referència bàsica per a tots els que ens hem acostat a aquesta temàtica i de cap manera no es pot dir que hagi estat una aportació baldera. No endebades les LOT (encara vigents!) parlen de l’organització de Catalunya en un mínim de 5 regions. El model de 5 àmbits ha servit per a remarcar que el mapa de vegueries de 1936 era excessivament fragmentat i ha establert l’alternativa d’organització territorial que més fàcilment encaixaria amb el patró provincial espanyol; així ho vaig defensar en un primer moment a la Comissió redactora de l’Informe Roca. Més concretament, el model de Casassas i Clusa ha influït significativament en l’acceptació del que ara anomenem Catalunya Central: una demarcació pròpia del rerepaís extrametropolità de la província de Barcelona, compartida per Manresa i Vic. Al capdavall, el mapa de les 7 vegueries també pot ser entès com un resultat transaccional, situat justament a mig camí, de les 9 regions de 1936 i dels 5 àmbits de Casassas i Clusa!

La implantació definitiva del mapa de 7 vegueries dependrà, però, del contingut polític que finalment es doni als consells de vegueria i en particular del seu encaix dins l’estructura de l’Estat. A aquest aspecte dediquem el darrer apartat.

Província única vs. noves províncies

El debat sobre l’organització territorial de Catalunya consta de dos aspectes fonamentals: el mapa polític pròpiament dit i els ens administratius que s’hi estableixen. Dissortadament –i d’això ja se’n planyia Pau Vila– sovint el debat de continents no ha avançat alhora amb la discussió dels continguts. En aquest apartat ressenyarem els posicionaments favorables a una organització de Catalunya en províncies (en més de 4 províncies), entenent aquestes com a àmbits per a la col·laboració supramunicipal, i per tant dotades amb una diputació o altre ens similar.

El s. xix, la reivindicació de la unitat política catalana i la superació de l’esquarterament provincial es comença a plantejar en els anys previs al Sexenni revolucionari. El 1866 un grup de diputats catalans encapçalat per Manuel Duran i Bas demanà la unificació de les quatre províncies; però el que aquí ens interessa remarcar és que aquell propòsit era compatible amb la divisió de la província de Catalunya “en distritos o corregimientos” que comptarien amb una Diputació “organizada a semejanza de la de provincia, y a la que se delegarán algunas atribuciones que a éstas correspondan.” Més tard, el Projecte de Constitució federal de 1873 admetia que “los estados podrán conservar las actuales provincias o modificarlas, según sus necesidades territoriales.” En aquest context, Josep Narcís Roca i Farreras afirmava que: “Catalunya Estat no vol dir abolició de les actuals províncies; dins d’un Estat n’hi caben de províncies” (Cucurull, 1975, vol. II, p. 359).

El catalanisme de la Renaixença reivindica la unitat catalana i planteja les comarques com a alternativa a les províncies. No fou fins el primer projecte d’Estatut d’Autonomia de Catalunya, aprovat per l’Assemblea de la Mancomunitat el 25 de gener de 1919, quan s’assenyalà, entre les facultats pròpies i exclusives del poder regional, “el règim dels municipis i províncies, amb facultat de modificar el nombre i la demarcació d’aquestes”.22 Independentment, convé no perdre de vista que a la ciutat de Tortosa hi hagué una reivindicació provincialista, particularment activa en els primers anys de les dues dictadures del s. xx, justament perquè els dos règims militars veien amb simpatia una reivindicació autòctona que d’alguna manera qüestionava la unitat catalana (Bayerri, 1960, vol. VIII, p. 988-992).

En l’etapa de la Generalitat republicana la possibilitat que les vegueries comptessin amb ens locals no passava de ser una hipòtesi remota, tal i com ho plantejava Rovira i Virgili:

“En les demarcacions que siguin senyalades ¿hi ha d’haver corporacions de caràcter popular i electiu per l’estil de les Diputacions provincials? [...] Aquest problema, que no ha estat encara plantejat d’una manera directa, serà sens dubte un dels més controvertits. [...] Hem pogut veure, però, en certs comentaris periodístics i en converses particulars, una accentuada tendència a no establir organismes d’elecció popular i amb mitjans econòmics propis per al regiment de les demarcacions, les quals tindrien així l’únic caràcter de mecanisme territorial per a la prestació dels serveis de la Generalitat.” (La Publicitat, 9-XI-1932)

Mesos abans, Claudi Ametlla s’havia manifestat, sinó partidari de les diputacions, sí favorable a l’enfortiment dels organismes perifèrics, bàsicament per raons d’ordre polític:

“Donaria a aquestes circumscripcions el major nombre d’atribucions polítiques i administratives possibles, com a delegades del Govern de la Generalitat, de tal manera que hom no pogués agitar mai el fantasme del centralisme barceloní, en el qual personalment jo no crec, però que es passeja de tan en tan per terres de les avui províncies espaordint a gent temorega o d’una catalanitat prima, amb la qual gent cal procurar que no arribin a crear un perillós estat d’esperit antibarceloní.” (Vibració, 13-II-1932; també a El Autonomista, 18-II)23

22. El Projecte d’Estatut d’Autonomia de Catalunya aprovat pel Partit Carlí el 1899 afirmava que “davant cada comarca (o conjunt d’elles) hi haurà una Junta Administrativa elegida pels municipis que cuidarà dels assumptes generals de la comarca i de decidir les competències entre els pobles de son càrrec.” (Cucurull, 1975, vol. III, p. 175).

23. Per a Ametlla, parlar d’organització territorial era parlar de vegueries i comarques, però també del mapa municipal, i ens resistim a no citar la seva opinió (que subscrivim): ”L’experiència de govern em fa decantar cap a la supressió, en tant que això sigui possible, del petit municipi, cosa difícil a Girona on tan nombroses són les petites aglomeracions. En aquest sentit cal una severa revisió de termes municipals i un estudi molt acurat, detallat i minuciós de l’acoblament de poblets per a fer l’unitat administrativa municipal, primera cèl·lula de l’Estat. Aquesta tasca, que deu encomanar-se a geògrafs i polítics, està plena de dificultats pels antagonismes de la major part de poblacions veïnes, a les quals jo obligaria a juntar-se per a fer un municipi capaç d’assegurar la justícia administrativa municipal i atendre tots aquells serveis propis d’un poble civilitzat del segle vint.”

En el debat sobre l’Estatut Interior (primavera de 1933) el Parlament català va passar de puntetes sobre la qüestió territorial. Només la Lliga, i més concretament Joan Vallès i Pujals, adoptà una posició tímidament favorable a l’existència d’un “òrgan intermig entre l’Estat i el Municipi, que serà a la vegada representant dels interessos del Municipi, òrgan en el que la Generalitat pugui delegar els seus serveis”, però sense concretar si es referia a un consell comarcal o a una diputació (DSPC, 9-V-1933).24 En aquell moment la majoria governamental descartava del tot aquest plantejament, fins el punt de suprimir del projecte d’Estatut Interior, redactat per la Comissió Jurídica Assessora, l’al·lusió a què les “corporacions de règim local corresponents a les demarcacions territorials” tindrien “autonomia pel govern i direcció de llurs interessos peculiars.” En paraules del director general d’administració local, Josep M. Espanya, les demarcacions que pogués crear una futura llei no tindrien “res a veure amb la vida municipal”. El posicionament d’ERC contrari als ens locals supramunicipals (diputacions i/o consells comarcals) també va dur Rovira i Virgili a descartar-los de forma contundent:

“ni les comarques ni les supercomarques no tindran organismes d’elecció popular per l’estil de les desaparegudes diputacions. No hi ha ningú que ho demani. [...]

Políticament, entre els municipis i la Generalitat no hi haurà cap organisme. Es tracta, només, d’estructurar territorialment les funcions i els serveis de la Generalitat” (La Humanitat, 22-II-1934).

Superada la dictadura, en el debat estatutari de 1978 es va plantejar obertament l’adaptació del fet provincial (amb les diputacions) a les vegueries de 1936. Concretament Anton Cañellas (UDC) defensà –sense èxit– una esmena a l’article 5è de l’Estatut en què es deia:

“La vegueria [...] és la divisió territorial superior a Catalunya per al compliment de les activitats de la Generalitat i de l’Estat. Les vegueries assumiran totes les funcions de les províncies, d’acord amb l’article 141 de la Constitució, que corresponguin a l’activitat de l’Estat.” (Lluch i Nel·lo, 1984, p. 1178).

En canvi, no va haver problema per a definir les vegueries (i no pas les comarques) com a circumscripcions electorals en la proposta d’Estatut, d’acord amb el parer defensat per la majoria política d’esquerres. Tanmateix, la posterior negociació a Madrid va suposar la imposició de les quatre províncies com a circumscripcions electorals al Parlament de Catalunya, tot aprofitant hàbilment la divisió dels polítics catalans entre comarcalistes i veguerialistes.

24. Un any abans, en un article a La Veu de Catalunya (“Províncies?”, 6-V-1932), Vallès havia exposat la seva opinió en resposta als articles de Rovira i Virgili. Per una banda era contrari a les províncies i a una nova divisió de caire provincial, però alhora admetia que “si no hi ha més remei que tenir a Catalunya una divisió de caràcter político-administratiu, artificial per artificial, optaria per mantenir la de les actuals quatre províncies, que [...] ofereix l’avantatge de comptar amb una centúria d’existència i el de tenir ja esmorteïdes totes les protestes i les rivalitats i les dificultats d’adaptació que tota nova divisió suposa.” Entenem que aquest plantejament pragmàtic també podria resumir el posicionament de Jordi Pujol.

En acabat, la vegueria no apareixia per enlloc a l’Estatut de Catalunya, mentre que la província comptava amb un aval explícit (art. 5.4).

La intenció inicial del primer Govern català (amb el beneplàcit de l’oposició d’esquerres) fou l’assimilació i supressió de les diputacions. Per això es va plantejar la Llei de transferència urgent i plena de les diputacions a la Generalitat (17-XII-1980), que fou anul·lada pel Tribunal Constitucional (28-VII-1981). Després d’uns anys de desconcert i d’impasse, el Govern Pujol va fer explícita la seva opció política sobre el model d’organització territorial de Catalunya mitjançant les quatre lleis (LOT) aprovades pel Parlament el mes d’abril de 1987. Per tal d’assolir el mateix objectiu que s’havia defensat el 1980 (el traspàs de recursos i competències de les diputacions a la Generalitat), la Llei del règim provisional de les competències de les diputacions provincials plantejava, en la seva disposició addicional segona, la fusió de les quatre províncies en una sola denominada Catalunya. Hom confiava que, tal i com s’esdevé en les comunitats autònomes uniprovincials, la hipotètica Diputació única seria absorbida pel govern autònom. Paral·lelament es preveia la creació d’un mínim de 5 regions per tal d’exercir les funcions d’administració perifèrica de la Generalitat.

Tanmateix, el fracàs de la Llei de 1981 havia obligat a cercar altres alternatives d’organització territorial. En unes jornades organitzades per l’Associació Catalana de Ciència Regional el gener de 1983, el polític i jurista Miquel Roca defensava: “per la via del doble joc d’una Llei del Parlament català, i d’una Llei del Parlament espanyol, a proposta del Parlament català, podríem perfectament estructurar la realitat catalana en vegueries substituint el fet provincial” (Roca, 1985, p. 46). Van ser diversos els autors que aquells anys apuntaren la possibilitat d’endegar un procés de confluència de vegueries i províncies. Cal destacar els suggeriments fets en aquest sentit per part del jurista Enric Argullol (1983, p. 68; 1986, p. 61 i 78) i les opinions expressades per l’economista Josep M. Carreras:

“Poder adequar el nombre de províncies al de les regions, seria una solució definitiva al secular problema provincial [...] i fóra una solució d’acord amb una certa doctrina constitucional. [...] De cara a la propera organització administrativa del país, crec que l’alternativa al mapa de la Divisió Territorial de 1936, consisteix en augmentar el nombre de comarques i reduir el nombre de vegueries tot i mantenir els dos nivells.” (Carreras Puigdengolas, 1985, p. 16-18)

També el geògraf Lluís Casassas objectava la supressió i unificació de les províncies:

“no ens hem d’enganyar: les tornarem a inventar! Ens inventarem unes entitats territorials que anomenarem com voldrem, però que serviran per a l’exercici del poder, per a l’exercici, com diuen ara, de l’administració perifèrica de la Generalitat. I això són les províncies! I si no les fem i anem de cara a fer de Catalunya

una sola unitat, aleshores el que farem serà enfortir les tendències innates del poder d’abusar del poder mateix. O sigui, dit en d’altres paraules, anirem a estructurar un desenvolupament extraordinari del centralisme.” (p. 9)

L’arquitecte tècnic tortosí Josep Bayerri (1985, p. 77) explica que els socialistes van treballar amb la hipòtesi de promoure la creació d’una cinquena província amb capital a Manresa (el mapa de la proposta Casassas–Clusa), si bé no es descartava –i ell evidentment n’era partidari– d’afegir-hi les Terres de l’Ebre i l’Alt Pirineu.

D’aquesta manera, si el 1980 només la formació Centristes per Catalunya havia defensat la confluència de vegueries i províncies (Vicenç Capdevila, a Lluch i Nel·lo, 1984, p. 1361), set anys després, amb el debat de les LOT, aquest plantejament ja comptava amb les simpaties del PSC. Per part del PP, Jorge Fernández Díaz afirmava que el seu partit no estaria “en contra d’incrementar el nombre de províncies de Catalunya”.25 Tanmateix CiU,26 ERC i PSUC apostaven encara per la província única. D’acord amb les LOT, el Govern de Jordi Pujol inicià un estudi preliminar sobre el mapa de regions, però a començaments de 1989 el tema va restar definitivament bandejat.27 Al cap d’uns anys, davant d’una pregunta parlamentària de Josep-L. Carod-Rovira “sobre la desaparició de l’estructura provincial interior de Catalunya”, Jordi Pujol reconeixia de fet que la previsió legal de la província única era inviable (“no podem fer lleis que amb tota seguretat ens seran anul·lades pel Tribunal Constitucional”), i que a les Corts no es comptava amb els suports necessaris per plantejar el tema. El president retreia al PSOE la seva manca de voluntat (quan governava) per establir un pacte polític que permetés “una reducció substancial de les diputacions” (DSPC, 5-VI-1996, p. 770). És evident que en la frenada del projecte també hi devien influir altres factors: la por a una possible pèrdua de diputats i senadors catalans, el disgust i incomprensió (abans i ara) de ciutats com Lleida o Tarragona davant la idea (mai defensada en veu alta) de suprimir les províncies, la reacció contrària al mapa de regions aparegut a la premsa a poblacions com Vic... Però les raons últimes perquè l’afer de la província única passés a engruixir el capítol de l’això no toca només les coneix l’autor de la cèlebre frase.

I tanmateix, el PTGC (1995) va establir 6 àmbits d’aplicació dels plans territorials parcials. Era gairebé forçós veure-hi les nonades regions previstes a les LOT, i de fet així ho va entendre el Parlament en afegir al text de la Llei un article que afirmava que “Mentre no es legisli sobre la divisió de Catalunya en regions, el Govern de la Generalitat ha de tenir en compte subsidiàriament els

25. Diari de Sessions, 24-III-1987, p. 4028.

26. L’oposició va retreure afirmacions de Miquel Roca favorables a la conversió de les províncies en vegueries, que contrastaven amb la posició oficial del seu partit (Diari de Sessions, 24-III-1987, p. 3981 i 4002).

27. El 14 de gener de 1989 la SCOT celebrà a Girona un debat sobre “Les futures regions a Catalunya”, que fou clos amb una decebedora intervenció del conseller de Governació Josep Gomis (1989).

àmbits funcionals territorials definits per aquesta Llei en el que fa referència a la planificació de llurs serveis.” De moment, però, l’incompliment d’aquest mandat del Parlament fou gairebé absolut.

Després d’altres cinc anys de silenci i manca de resolució del contenciós territorial es constituí la comissió d’experts de l’anomenat Informe Roca. 28 La inaplicació de les previsions del Govern en relació a la província única feia gairebé obligat obrir una altra via d’actuació. En aquesta ocasió Miquel Roca va trobar uns interlocutors disposats a acceptar de bon grat la idea-força de fer confluir províncies i vegueries. L’acord en aquest tema va ser immediat. Novament es posava damunt la taula la proposta de reformar el mapa provincial català (Comissió d’Experts, 2000; Roca, 2001; Jornades..., 2002) com una via de pacte i entesa perfectament constitucional (Velasco, 2003).

L’anomenat Pacte del Tinell (PSC, ERC i ICV; 14-XII-2003) pretenia: “Aprovar els projectes de llei d’ordenació territorial, instituint la demarcació de la vegueria com a àmbit de descentralització de la Generalitat i de cooperació municipal, promovent, quan s’escaigui, la reforma de la legislació estatal sobre règim local per al reconeixement d’aquesta demarcació per part de l’Estat.” Com és sabut, el nou Estatut d’Autonomia (2006) defineix la vegueria com a “l’àmbit territorial específic per a l’exercici del govern intermunicipal de cooperació local” i com a “divisió territorial adoptada per la Generalitat per a l’organització territorial dels seus serveis“ (art. 90.1); les vegueries tindran un Consell de Vegueria en substitució de les diputacions (art. 91.3). La resta de la història ja és present i ens situa a l’atzucac legal i polític actual (Argullol, 2008; Burgueño, 2008; Ferret, 2008; Nel·lo, 2008; Sanclimens, 2007; Tornos i Gracia, 2008). Cal constatar, com a conclusió al llarg recorregut històric efectuat, que Catalunya manté indefinidament oberta la seva anòmala situació constituent i resta sense resoldre grans qüestions estructurals, bàsiques i definitòries de tot país com ho són l’organització territorial i l’estretament relacionada llei electoral.

28. Naturalment durant els anys 90 continuaren havent moviments polítics i estudis sobre la qüestió de l’organització territorial de Catalunya. Per exemple, la Diputació de Barcelona va encarregar l’informe L’organització territorial de l’administració pública de Catalunya, coordinat per Francesc Nadal i lliurat el 1994; en què es plantejava la creació d’una cinquena província amb capital a Manresa. D’altra part, el 3-V-1997, en un article de La Vanguardia sota el títol “El PSC propondrá a CiU crear nuevas comarcas y reducir el número de municipios”, es parlava d’una entrevista de Narcís Serra amb Jordi Pujol, feta el mes de març, en què el dirigent socialista proposava la substitució de les províncies per les regions. La posició d’ERC davant la qüestió de la província única va experimentar un gir copernicà; si el 1996 Carod-Rovira recordava a Pujol que “l’objectiu de la Catalunya uniprovincial ha estat sempre un dels aspectes bàsics del catalanisme polític”, bastant abans del nomenament de la Comissió d’experts es declarava partidari de l’increment del nombre de vegueries-província (Bru de Sala a El País, 6-II-1999).

Bibliografia

Albet, Abel [ed.] (2007). Enric Lluch i Martín: l’obra escrita. Barcelona: Societat Catalana de Geografia.

Argullol, Enric (1984). “Les opcions d’organització territorial”. A: La comarca com a ens territorial. Barcelona: Escola d’Administració Pública de Catalunya, p. 55-72.

– (1986). L’organització territorial de Catalunya. Una perspectiva jurídica. Barcelona: Empúries.

– (2009). “El desarrollo estatutario de los gobiernos locales en Cataluña”. A: Font i Llovet, Tomàs; Galán, Alfredo [dir]. Anuario del gobierno local 2008. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, p. 67-74.

Bayerri, Enric (1960). Historia de Tortosa y su comarca. Tortosa.

Bayerri i Raga, Josep (1985). Les Terres de l’Ebre, encara un futur...? Tortosa: Dertosa.

Blasi i Maranges, Pere (1922). Geografia elemental de Catalunya. Barcelona: Associació Protectora de l’Ensenyança Catalana.

– (1954). Les terres catalanes. Barcelona: Aymà.

Burgueño, Jesús (1995). De la vegueria a la província. Barcelona: Rafael Dalmau.

– (2003). Història de la divisió comarcal. Barcelona: Rafael Dalmau.

– (2005a). “Estudi introductori”. A: El problema comarcal de Catalunya. Barcelona: Societat Catalana de Geografia, p. XVII-LI.

– (2005b). “La divisió eclesiàstica en arxiprestats a Catalunya (1800–2005)”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, núm. 60, p. 7-43.

– (2008). “Ara ja toca? Pors, dubtes i incerteses davant l’organització territorial de Catalunya”. A: Tort, Joan et al. [ed.]. L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? Barcelona: Fundació Universitat Catalana d’Estiu-Galerada, p. 83-105.

Carreras, Carles (1983). “Les unitats socio-econòmiques”. A: Gran geografia comarcal de Catalunya. Barcelona: Enciclopèdia Catalana, vol. 18, p. 412-431.

Carreras Candi, Francesc (1907). “Assaig de nomenclatura de les comarques catalanes”. Estudis Universitaris Catalans, vol. I, p. 143-156.

Carreras i Puigdengolas, Josep Maria (1985). “Problemàtica de la propera organització administrativa catalana”. Arrel, núm. 10, p. 11-19.

Casassas, Lluís; Carreras, Carles; Mir, Josep; Ribas Piera, Manuel (1985). “Taula rodona d’experts (I)”. Arrel, [Barcelona], núm. 10, p. 6-10.

Casassas, Lluís; Clusa, Joaquim (1981). L’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Fundació Jaume Bofill.

Comissió d’Experts (2000). Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Departament de Governació. http://www.gencat.cat/sial/noticies/ informe_ordena.pdf

Cordero Torres, José María (1970). Del federalismo al regionalismo: la evolución de los federalismos contemporáneos. Madrid: Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.

Cucurull, Fèlix (1975). Panoràmica del nacionalisme català. París: Edicions Catalanes de París.

Ferret i Jacas, Joaquim (2008). “L’ens local cooperatiu en l’administració local de Catalunya”. A: Tort, Joan et al. [ed.]. L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? Barcelona: Fundació Universitat Catalana d’Estiu-Galerada, p. 107-122.

36 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Fontana i Tarrats, Josep M. [dir.] (1963). Atlas comercial de España. Madrid: Cámaras de Comercio, Industria y Navegación.

Gomis i Martí, Josep (1989). “Situació dels estudis del Govern de la Generalitat sobre les regions”. A: Les futures regions a Catalunya. Barcelona: Societat Catalana d’Ordenació Territorial, p. 69-76.

Gras i Casanovas, M. Mercè (2000). “Territori i fiscalitat a la Catalunya moderna. Col·lectes i veredes”. A: Actes del V Congrés Internacional d’Història Local de Catalunya. Barcelona: L’Avenç, p. 399-409.

Iglésies, Josep (1930). Delimitació del Camp de Tarragona. La font històrica en la demarcació de les comarques catalanes. Reus: Llibreria Nacional i Estrangera.

– (1933). Les comarques meridionals de Catalunya i la futura divisió territorial. Reus: Centre de Lectura.

– (1967): La divisió comarcal catalana. Barcelona: Bruguera.

Jornades sobre el model d’organització territorial de Catalunya (2002). Barcelona: Fundació Carles Pi i Sunyer.

Latorre i Gaia, Roser (1977). Catalunya. Resum geogràfic. Barcelona: Barcino (Col·lecció popular Barcino, núm. 231).

Lluch, Ernest; Giral, Eugeni (1967). L’economia de la regió de l’Ebre. Barcelona: Servei d’Estudis de Banca Catalana.

Lluch, Enric; Nel·lo, Oriol [ed.] (1983). La gènesi de la divisió territorial de Catalunya. Edició de documents de l’arxiu de Ponència (1931-1936). Barcelona: Diputació de Barcelona.

– (1984). El debat de la divisió territorial de Catalunya. Edició d’estudis, propostes i documents (1939-1983). Barcelona: Diputació de Barcelona.

Nadal, Francesc (1987). Burgueses, burócratas y territorio. La política territorial en la España del siglo XIX. Madrid: IEAL.

Nel·lo, Oriol (1989). “L’evolució del concepte de regió en el debat de la divisió territorial de Catalunya”. A: Les futures regions a Catalunya. Barcelona: Societat Catalana d’Ordenació Territorial, p. 11-26.

– (2000). “L’organització territorial de l’administració pública a Catalunya (1931-1975). Crònica d’un debat”. A: V Congrés Internacional d’Història Local de Catalunya. L’estructuració territorial de Catalunya. Els eixos cohesionadors de l’espai. Barcelona: L’Avenç, p. 168-192. – (2003). Lletres de batalla. Política i territori a Catalunya. Lleida: Pagès. – (2008). “L’organització territorial en el nou Estatut de Catalunya. Gènesi i concreció d’una reforma incompleta”. A: Tort, Joan et al. [ed.] L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? Barcelona: Fundació Universitat Catalana d’Estiu-Galerada, p. 505-560. Oliveras, Josep (1999). “Antoni Rovira i Virgili i la divisió territorial de Catalunya”, Revista de Catalunya, núm.144, p. 50-72.

– (2000). “Rovira i Virgili i la creació de les vegueries”. A: Anguera, Pere et al. Rovira i Virgili 50 anys després. Valls: Cossetània, p. 115-131.

Pla territorial general de Catalunya (1995). Barcelona: Direcció General de Planificació i Acció Territorial.

Roca i Junyent, Miquel (1985). “Las divisiones locales y la nueva Ley de Bases de Régimen Local”. A: Capel, Horacio; Clusa, Joaquim. La organización territorial de empresas e instituciones públicas en España. Barcelona: Universitat de Barcelona, p. 29-49.

– (2002). “Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, núm. 53-54, p. 191-208.

Rovira i Virgili, Antoni (1932). La Constitució Interior de Catalunya. Barcelona: Barcino. – (2005). “Les comarques a través de la història”. A: El problema comarcal de Catalunya. Barcelona, Societat Catalana de Geografia, p. 27-36.

Sabaté, Flocel (1997). El territori de la Catalunya medieval. Barcelona: Fundació Salvador Vives Casajuana.

Sanclimens, Xavier (2007). “Perspectives de l’organització territorial local a Catalunya”. Activitat parlamentària, núm. 12, p. 31-41.

Solé i Sabarís, Lluís [dir.] (1958-1968). Geografia de Catalunya. Barcelona: Aedos. Solé i Sabarís, Lluís (1975). “Sobre el concepte de regió i la seva evolució”. A: Miscel·lània Pau Vila. Granollers: Montblanc-Martín, p. 413-477.

Suñol, Esteve (16 i 17-II-1897). “Lo terrer de Catalunya y las comarcas naturals catalanas”, La Renaixensa. Diari de Catalunya, núm. 7218, p. 947-953 i núm. 7219, p. 971-978. Tornos Mas, Joaquín; Gracia Retortillo, Ricardo (2009). “La organización territorial en los nuevos estatutos de autonomía. En especial, el nivel local supramunicipal en Cataluña”. A: Font i Llovet, Tomàs; Galán, Alfredo [dir]. Anuario del gobierno local 2008. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, p. 75-116.

Torras, Cèsar August (1919). “Assaig sobre les comarques naturals de Catalunya ajustades al moment present”. Butlletí del Centre Excursionista de Catalunya, vol. xxix, p. 124-131.

– (1921). “Comarca o rodalia de Camprodon”, Butlletí del Centre Excursionista de Catalunya, vol. xxxi, p. 25-39.

Velasco Múrias, Luis Fernando (2003). “La posibilidad de modificación del mapa provincial de España”. Revista de Estudios de Administración Local, núm. 291, p. 1227-1252.

Vila, Pau (2003). Resum de Geografia de Catalunya. Barcelona: Societat Catalana de Geografia.

– (2005). “Una divisió de Catalunya en comarques”. A: El problema comarcal de Catalunya Barcelona: Societat Catalana de Geografia, p. 107-122.

Vilà-Valentí, Joan (1991). “Les unitats majors del relleu a Catalunya. Història d’uns conceptes”, Memorias de la Real Academia de Ciencias y Artes de Barcelona, núm. 887.

Un nou mapa supramunicipal: els Governs territorials de salut

Robert Casadevall i Camps Universitat Rovira i Virgili robert.casadevall@urv.cat

Resum

L’organització territorial de l’administració sanitària a Catalunya, basada en les Àrees Bàsiques de Salut, ha generat un mapa supramunicipal, amb els sectors sanitaris i les regions sanitàries, que ara es veu reforçat amb els Governs territorials de salut, un punt de trobada entre l’administració sanitària i l’administració local, amb un fort component territorial. Aquest nou mapa conté una sèrie de diferències amb els mapes municipal i comarcal vigents, similars a les observades en altres mapes funcionals, que fan pensar en la necessitat d’una revisió.

Paraules clau: Àrea Bàsica de Salut, Govern territorial de salut, organització territorial, comarca, municipi

Resumen: Un nuevo mapa supramunicipal: los Gobiernos territoriales de salud

La organización territorial de la administración sanitaria en Cataluña, basada en las Áreas Básicas de Salud, ha generado un mapa supramunicipal, con los sectores sanitarios y las regiones sanitarias, que se ve reforzado ahora con los Gobiernos territoriales de salud, un punto de encuentro entre la administración sanitaria y la administración local, con un fuerte componente territorial. Este nuevo mapa contiene una serie de diferencias con los mapas municipal y comarcal vigentes, similares a las observadas en otros mapas funcionales, que invitan a pensar en la necesidad de una revisión.

Palabras clave: Área Básica de Salud, Gobierno territorial de salud, organización territorial, comarca, municipio.

Robert Casadevall i Camps

Abstract: A new supra-municipal map: the Territorial Health Management Areas

The health administration in Catalonia at the local level is structured in Basic Health Areas. This new structure generates a new supramunicipal map, with its health sectors and regions. The Territorial Governments of Health further reinforce the decentralized geographic structure and creates a new meeting point among local and health administrations. The new map contains a series of differences with the municipal and local maps similar to others observed in other functional maps which makes us think on the need of a broad revision of all of them.

Key words: Basic Health Area, Territorial Health Management, territorial organization, comarca, municipality.

* *

Dins de les diverses organitzacions territorials vigents a Catalunya, la que es refereix a la sanitat ha estat de les més meditades i treballades. Des del projecte de mapa sanitari elaborat per la Generalitat provisional, aprovat al gener de 1980, s’ha anat elaborant un complex sistema que inclou l’organització de la salut pública –el Servei Català de la Salut– o la prestació de la salut per part de l’Institut Català de la Salut. La base de l’organització territorial sanitària arrenca de la reforma de l’assistència primària1 i posteriorment, i amb major rang legal, amb la Llei d’ordenació sanitària de Catalunya2 que va posar les bases per a l’organització territorial de la salut en àrees bàsiques de salut (ABS), amb uns paràmetres objectius, molt reveladors de la realitat territorial a aquesta escala.

Malauradament, l’esforç racionalitzador de l’organització en ABS no es va continuar en els esglaons següents –els sectors i les regions sanitaris– que, tot i que van generar un model nou, que no era estrictament el model comarcal del 1936, o el regional generat per la planificació territorial3 s’acabaven definint com agrupacions comarcals –de dret, no pas de fet– sense que en fossin coneguts els criteris.

Darrerament, però, s’ha fet un procés de renovació del Mapa sanitari4 que, basat encara en les ABS, ha millorat substancialment la definició dels sectors –ara explícitament com agrupacions d’ABS– i de les regions sanitàries.5 Aquest procés ha continuat amb una nova forma d’organització, els Governs Territorials

1. Decret 84/1985, de 21 de març, de mesures per a la reforma de l’atenció primària de la salut a Catalunya. DOGC 527, de 21 de març de 1985.

2. Llei 15/1990, de 9 de juliol, d’ordenació sanitària de Catalunya. DOGC 1324, de 30 de juliol de 1990.

3. Llei 1/1995, de 16 de març, per la qual s’aprova el Pla territorial general de Catalunya. DOGC 2032, de 31 de març de 1995.

4. Decret 37/2008, de 12 de febrer, pel qual es regula el Mapa sanitari, sociosanitari i de salut pública. DOGC 5070, de 14 de febrer de 2008. Acord de Govern GOV/90/2008, de 20 de maig, pel qual s’aprova el Mapa sanitari, sociosanitari i de salut pública. Els annexos són consultables a www.gencat.cat/salut

5. Aquesta millora en la definició i delimitació ja es va fer al Decret 105/2005, de 31 de maig, de delimitació de les regions sanitàries i dels sectors sanitaris del Servei Català de la Salut. DOGC 4397, de 2 de juny de 2005.

de Salut, definits com a espai de col·laboració entre l’administració sanitària i les administracions locals.

El Governs Territorials de Salut (GTS) es regulen al Decret 38/2006, de 14 de març. Tenen la condició de consorcis de govern, dels previstos a la Llei 13/1989, d’organització, procediment i règim jurídic de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, entre les administracions locals i el Departament de Salut. Això implica que no tenen la consideració de consorci local –els seus estatuts no ho recullen– i menys encara la d’administració local.

Per a l’objecte d’aquest estudi, és d’interès l’article segon del Decret, que regula el procés seguit per arribar als diversos GTS. Diu el següent (les cursives són nostres):

“Article 2

Formes de col·laboració

2.1 Per assolir l’objecte del present Decret, el Departament de Salut promourà l’adopció d’acords globals per al territori amb l’Associació Catalana de Municipis i la Federació de Municipis de Catalunya i, si escau, amb altres entitats representatives de l’àmbit local. Aquests acords es completaran mitjançant la subscripció d’acords específics amb les administracions locals, concebuts com a pactes de salut en els diferents territoris de referència, amb la finalitat de facilitar el desenvolupament dels processos de col·laboració i descentralització de forma equilibrada.(...)

2.3 Aquests consorcis tindran un abast geogràfic definit que es concretarà en funció dels acords esmentats a l’article 2.1, partint inicialment de la delimitació pròpia de les àrees bàsiques de salut i de les comarques i un dimensionament que inclogui com a mínim l’atenció primària, l’atenció hospitalària i l’atenció sociosanitària.”

Com veiem, els criteris de delimitació dels GTS són molt inconcrets. Es prenen l’actual divisió en ABS i l’actual organització comarcal com a punt de partida, i també l’actual situació de l’atenció hospitalària i sociosanitària. Contrasta aquesta inconcreció amb les més específiques determinacions de l’organització en ABS a la Llei 15/1990:

“Article 42

Delimitació i coordinació

1. Les Àrees Bàsiques de Salut es delimiten atenent factors geogràfics, demogràfics, socials, epidemiològics i de vies de comunicació homogenis, i compten, com a mínim, amb un Centre d’Atenció Primària.

2. En l’àmbit de cada Àrea Bàsica de Salut s’han de coordinar tots els serveis sanitaris i sòcio-sanitaris d’atenció primària de titularitat pública o privada per tal d’assolir una homogeneïtat d’objectius i un màxim aprofitament de recursos.

3. Les Àrees Bàsiques de Salut integrades en un mateix Sector Sanitari s’han de coordinar entre elles amb la finalitat d’aconseguir els objectius funcionals i assistencials adequats i, així mateix, amb els serveis jerarquitzats d’especialitats del Sector i els hospitals que aquest tingui assignats.”

I encara més amb les més específiques que figuraven al Decret 84/1985: “Article tercer.

1. L’Àrea Bàsica de Salut és la unitat territorial elemental on es presta l’assistència primària d’accés directe de la població.

2. La delimitació de les Àrees Bàsiques de Salut es determinarà atenent a factors geogràfics, demogràfics, socials i epidemiològics homogenis, amb subjecció als següents criteris:

a) Com a criteri general, l’Àrea Bàsica de Salut abastarà una població compresa entre els 5.000 i 25.000 habitants.

b) Excepcionalment, en el medi urbà i quan el nivell de densitat demogràfica així ho requereixi, podrà ultrapassar-se el límit màxim esmentat fins als 40.000 habitants.

c) Així mateix, en el medi rural, es podran fixar Àrees Bàsiques de Salut que no superin el límit mínim de 5.000 habitants en aquells supòsits que la dispersió demogràfica i la presència d’accidents geogràfics així ho aconsellin. En tot cas, la fixació de l’àmbit territorial procurarà respectar isocrones que no superin els trenta minuts en el desplegament des de qualsevol punt de l’Àrea al centre sanitari amb els mitjans de transport habituals.

3. Els actuals partits mèdics seran reestructurats per tal d’adaptar-los a l’ordenació de les Àrees Bàsiques de Salut.”

Semblaria que, a mesura que avançava el procés, s’anaven diluint les especificacions. No obstant això, la llei del 1990 va arribar amb més de 130 ABS creades, de manera que el procés era ja molt avançat.

Més significativa és la referència al mapa comarcal, en la mesura que els GTS –malgrat no prendre com a referent la normativa en règim local– tenen la seva dimensió territorial a partir de l’administració local i com a ens supramunicipal. El mateix nombre de GTS previstos –37– és molt semblant al de comarques (41). I, no obstant això, el resultat de l’organització en GTS és força diferent al mapa comarcal vigent.

Cal dir que, prèviament a la creació dels GTS, es va generar un altre element d’organització territorial sanitària, els sistemes de compra de serveis de base poblacional. Establerts amb caràcter pilot per l’Ordre SSS/172/2002, de 17 de maig, renovada per l’Ordre SSS/38/2004, de 20 de febrer, els sistemes es definien com “una actuació coordinada de totes les entitats proveïdores per assolir una prestació integral dels serveis que demani la població en cadascun

dels àmbits geogràfics que es delimitin”. Aquesta mateixa ordre delimitava els àmbits d’Osona, Altebrat, Alt Maresme–Selva Marítima, Cerdanya, i Baix Empordà, que, de fet, ja havien estat creats per l’ordre anterior.6

El desplegament d’aquests sistemes de compres va continuar amb les Ordres SLT/320/2005, de 7 de juliol, que va crear els àmbits de l’Alt Penedès, el Baix Penedès, el Barcelonès Nord, el Garraf, el Maresme, i el Montsià, i l’Ordre SLT/26/2006, de 27 de gener, que va crear els àmbits de l’Alt Urgell, el Pallars Jussà i Pallars Sobirà, l’Alt Camp i la Conca de Barberà, el Baix Camp, el Tarragonès, el Baix Empordà, l’Alt Empordà, la Garrotxa, el Ripollès, el Bages–Solsonès, el Berguedà, el Baix Montseny,7 Granollers, Mollet del Vallès,8 Terrassa,9 i Gironès–Pla de l’Estany–Selva Interior.

Per tant, de manera paral·lela a la constitució dels GTS i a la formació del Mapa sanitari, sociosanitari i de salut pública, es van anar creant fins a 27 àmbits d’aplicació del sistema de compra de serveis de base poblacional. Àmbits sensiblement iguals als GTS, tot i que amb alguna diferència de matís:

– Osona: el municipi de Sant Martí de Centelles no figura dins l’àmbit del sistema, però sí és dins el GTS d’Osona. Per altra banda, no fa cap referència al nucli de la Farga de Bebié, del municipi de les Llosses, al Ripollès, que sí forma part del GTS d’Osona, i que és expressament exclòs del sistema Ripollès. En rigor, doncs, no és ni en un ni en l’altre.

– Barcelonès Nord: el sistema exclou expressament l’ABS Sant Adrià 2, que sí forma part del GTS.

– Granollers: inclou els nuclis de Sant Martí de Centelles i de Sant Miquel Sesperxes, del municipi de Sant Martí de Centelles. Però els altres nuclis del municipi –l’Abella i Valldeneu– no consten enlloc.

Cal tenir en compte que en força casos –l’Alt Penedès, el Baix Penedès, el Garraf, l’Alt Urgell, l’Alt Camp i Conca de Barberà, el Bages i Solsonès, el Berguedà, el Gironès, Pla de l’Estany i Selva Interior– sí que s’expliciten les adscripcions de nuclis diferents del cap de municipi. Però és evident que el mapa aplicat és el mateix que als GTS .

Examinem ara el contingut per a cada GTS. S’hi analitzen tres elements:

– La previsió d’ABS que formen cada GTS, d’acord amb el Mapa sanitari, sociosanitari i de salut pública.

– Els signants del Pacte de salut al qual fa referència l’article 2.1 del Decret 38/2006 abans reproduït.

6. L’Ordre de 2002 creava els mateixos àmbits, però incloent Lles i Montellà i Martinet a l’àmbit de la Cerdanya. Tot just un mes després, al juny de 2002, l’ABS de la Cerdanya era modificada amb l’exclusió d’aquests municipis i la inclusió dins l’ABS de la Seu d’Urgell.

7. Modificat per Ordre SLT/436/2007, de 13 de novembre, que inclou els municipis de Llinars del Vallès, Sant Antoni de Vilamajor, Sant Pere de Vilamajor i Vilalba Sasserra, abans a l’àmbit de Granollers.

8. Anomenat Baix Vallès per Ordre SLT/577/2006, d’1 de desembre.

9. Anomenat Vallès Occidental Oest per Ordre SLT/577/2006, d’1 de desembre.

44 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Robert Casadevall i Camps

– Els membres del consorci del GTS.

Segons aquests elements –i atenent, especialment, l’abast de cadascuna de les ABS– s’enumeren –quan escau– les disfuncions que s’hi observen, de diversos tipus:

– ABS que tenen part del seu territori fora de l’àmbit comarcal de referència del GTS, en els casos que el GTS pren un àmbit comarcal clar, i a la inversa. – Municipis de la comarca que integren un GTS diferent de la resta de la comarca.

– GTS que inclouen municipis –o parts de municipi– de fora de la seva comarca de referència.

– GTS sense una comarca de referència clara, formats per municipis de diverses comarques.

No hem tingut en compte la setantena d’enclavaments municipals existents –alguns dels quals contemplats en la mesura que la delimitació de les ABS sí els preveu– per irrellevants en aquest àmbit.

El resultat, per ordre de data d’aprovació, és el següent:

Govern Territorial de Salut de la Garrotxa

Format per les ABS de Besalú, la Vall d’en Bas, Olot i de Sant Joan les Fonts.

Pacte de Salut signat i Consorci format pel municipi d’Olot i el Consell Comarcal de la Garrotxa. Aprovat per Acord de Govern 123/2006, de 26 de setembre.

Disfuncions: el municipi de Mieres és inclòs a l’ABS de Banyoles.

Govern Territorial de Salut d’Osona

Format per les ABS de Centelles, la Vall del Ges, Lluçanès, Manlleu, Sant Hipòlit de Voltregà, Sant Quirze de Besora, Santa Eugènia de Berga, Tona, Vic (2) i Roda de Ter.

Pacte de Salut signat i Consorci format per Balenyà, el Brull, Centelles. Folgueroles, Manlleu, Olost, Perafita, Roda de Ter, Santa Eugènia de Berga, Sant Vicenç de Torelló, Sobremunt, Sora, Tavèrnoles, Taradell, Tavertet, Tona, Torelló, Vic i Vilanova de Sau, i el Consell Comarcal d’Osona. Aprovat per Acord de Govern 124/2006, de 26 de setembre.

Disfuncions: – L’ABS del Lluçanès inclou el municipi de Santa Maria de Merlès, al Berguedà. – L’ABS de Sant Quirze de Besora inclou el nucli de la Farga de Bebié, del municipi de les Llosses, al Ripollès.

Govern Territorial de Salut del Baix Vallès

Format per les ABS de la Llagosta, Martorelles, Mollet del Vallès (2) i Parets del Vallès.

Pacte de Salut signat i Consorci format per Mollet del Vallès, Parets del Vallès, Martorelles, Sant Fost de Campsentelles, i Santa Maria de Martorelles. Aprovat per Acord de Govern 131/2006, de 16 d’octubre.

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de Salut del Garraf

Format per les ABS de Cubelles–Cunit, Garraf rural, Sitges, i Vilanova i la Geltrú (3).

Pacte de Salut signat per tots els municipis de la comarca del Garraf més el municipi de Cunit, del Baix Penedès.

Consorci format per tots els municipis de la comarca del Garraf, excepte Olivella, i pel municipi de Cunit. Aprovat per Acord de Govern 167/2006, de 24 d’octubre.

Disfuncions:

– L’ABS de Cubelles–Cunit inclou el municipi de Cunit i els nuclis de Costa-Cunit, Castellet, i els Rosers, del municipi de Castellet i la Gornal, de l’Alt Penedès.

– L’ABS de Sitges no inclou el nucli de les Botigues de Mar, del municipi de Sitges, que és inclòs a l’ABS de Castelldefels 2 (GTS del Baix Llobregat litoral).

Govern Territorial de Salut de l’Alt Urgell

Format per les ABS de l’Alt Urgell Sud i de la Seu d’Urgell.

Pacte de Salut signat per tots els municipis de la comarca; els municipis de Montellà i Martinet, i el de Lles de Cerdanya, de la Cerdanya, i pel Consell Comarcal de l’Alt Urgell.

Consorci format per tots els municipis de la comarca excepte Ribera d’Urgellet; el municipi de Montellà i Martinet, de la Cerdanya, i el Consell Comarcal de l’Alt Urgell. Aprovat per Acord de Govern 168/2006, de 24 d’octubre.

Disfuncions:

– L’ABS de l’Alt Urgell Sud inclou el nucli de Valldan, del municipi d’Odèn, al Solsonès.

– L’ABS de la Seu d’Urgell inclou els municipis de Montellà i Martinet, i de Lles de Cerdanya, de la Cerdanya.

Govern Territorial de Salut de Lleida

Format per les ABS d’Agramunt, Alcarràs, Alfarràs-Almenar, Almacelles, Artesa de Segre, Balaguer, Bellpuig, Cervera, la Granadella, les Borges Blanques, Lleida rural (2), Lleida (7), Pla d’Urgell, Ponts, Seròs i Tàrrega.

Pacte de Salut signat i Consorci format pels municipis de Lleida, Balaguer, Tàrrega, Cervera, les Borges Blanques, Mollerussa, i pels Consells Comarcals del Segrià, les Garrigues, el Pla d’Urgell, la Segarra, l’Urgell, i la Noguera. Aprovat per Acord de Govern 20/2007, de 6 de febrer.

Disfuncions: els municipis de Biosca i de Torà, de la Segarra, són a l’ABS de Calaf (GTS de l’Anoia).

Govern Territorial de Salut del Baix Empordà

Format per les ABS de la Bisbal d’Empordà, Palafrugell, Palamós, Sant Feliu de Guíxols, i Torroella de Montgrí.

Pacte de Salut signat i Consorci format pels municipis de la Bisbal d’Empordà, Palafrugell, Palamós, Palau-sator, Sant Feliu de Guíxols, Torroella de Montgrí i Verges, i el Consell Comarcal del Baix Empordà. Aprovat per Acord de Govern 145/2007, de 4 de desembre.

Disfuncions:

– El municipi de Vilopriu és a l’ABS de Bàscara (GTS de l’Alt Empordà).

Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Robert Casadevall i Camps

– Els municipis d’Albons i de Bellcaire d’Urgell són a l’ABS de l’Escala (GTS de l’Alt Empordà).

– El municipi de la Pera i el nucli de Sant Llorenç de les Arenes, de Foixà, són a l’ABS de Celrà (GTS del Gironès).

– El municipi de Colomers és a l’ABS de Sarrià de Ter (GTS del Gironès).

Govern Territorial de Salut del Baix Camp

Format per les ABS de Cambrils, Cornudella de Montsant, la Selva del Camp, les Borges del Camp, Mont-roig del Camp, Reus (5) Riudoms, i Vandellòs i l’Hospitalet de l’Infant.

Pacte de Salut signat per tots els municipis de la comarca i el Consell Comarcal del Baix Camp.

Consorci format per tots els municipis de la comarca, llevat d’Arbolí i de Capafonts, i el Consell Comarcal del Baix Camp. Aprovat per Acord de Govern 146/2007, de 4 de desembre.

Disfuncions: inclou l’ABS de Cornudella de Montsant, amb els municipis de Cornudella de Montsant, la Morera de Montsant, Poboleda i Ulldemolins, de la comarca del Priorat.

Govern Territorial de Salut del Montsià

Format per les ABS d’Amposta, Sant Carles de la Ràpita, i Ulldecona.

Pacte de Salut signat i Consorci format per tots els municipis de la comarca llevat de Mas de Barberans, i pel Consell Comarcal del Montsià. Aprovat per Acord de Govern 147/2006, de 4 de desembre.

Disfuncions: el municipi de Mas de Barberans és inclòs a l’ABS de Tortosa 2 – Oest.

Govern Territorial de Salut Bages – Solsonès

Format per les ABS d’Artés, Cardona, Manresa (4), Moià, Montserrat, NavarclesSant Fruitós de Bages, Navàs-Balsareny, Sallent, Sant Joan de Vilatorrada, Sant Vicenç de Castellet, Solsonès i Súria.

Pacte de Salut signat per tots els municipis de la comarca del Bages, tots els municipis de la comarca del Solsonès, els municipis de Castellcir, Castellterçol, Granera i de Sant Quirze Safaja, del Vallès Oriental, de Vacarisses i de Rellinars, del Vallès Occidental, i de Viver i Serrateix, del Berguedà, i pels Consells Comarcals del Bages i del Solsonès.

Consorci format per tots els municipis del Bages llevat de Santa Maria d’Oló i Sallent, tots els municipis del Solsonès, els municipis de Castellcir, Castellterçol, Granera i Sant Quirze Safaja, del Vallès Oriental, i els Consells Comarcals del Bages i del Solsonès. Aprovat per Acord de Govern 10/2008, de 29 de gener de 2008.

Disfuncions:

– L’ABS de Cardona inclou el municipi de Montmajor, al Berguedà.

– L’ABS de Moià inclou els municipis de Castellcir, Castellterçol, Granera, Sant Quirze Safaja, del Vallès Oriental.

– L’ABS de Montserrat inclou els municipis de Vacarisses i de Rellinars, del Vallès Occidental.

– L’ABS de Navàs-Balsareny inclou el municipi de Viver i Serrateix, del Berguedà.

– L’ABS de Solsonès no inclou el nucli de Valldan, del municipi d’Odèn, que és a l’ABS de l’Alt Urgell Sud, ni els municipis de la Molsosa i de Pinós –excepte els nuclis de Vallmanya, Matamargó i Sant Just d’Ardèvol, a l’ABS de Súria– que són a l’ABS de Calaf (GTS de l’Anoia).

Govern Territorial de Salut del Berguedà

Format per les ABS de l’Alt Berguedà, el Baix Berguedà, i Berga.

Pacte de Salut signat per tots els municipis de la comarca, llevat de Montmajor, Santa Maria de Merlès, i Viver i Serrateix, i pel Consell Comarcal del Berguedà.

Consorci format pels municipis de Borredà, Capolat, Casserres, Castellar de Riu, Castellar de n’Hug, l’Espunyola, Gósol, Montmajor, la Nou de Berguedà, Olvan, Sant Jaume de Frontanyà, Santa Maria de Merlès, i Vilada, i pel Consell Comarcal del Berguedà. Aprovat per Acord de Govern 19/2008, de 5 de febrer.

Disfuncions:

– El municipi de Montmajor és inclòs a l’ABS de Cardona (GTS de Bages–Solsonès).

El municipi de Viver i Serrateix és inclòs a l’ABS de Navàs-Balsareny (GTS de Bages–Solsonès).

– El municipi de Santa Maria de Merlès és a l’ABS del Lluçanès (GTS d’Osona).

Govern Territorial de Salut de Baix Llobregat Nord

Format per les ABS d’Esparreguera, Martorell, Martorell rural, Olesa de Montserrat, Pallejà, Sant Andreu de la Barca, i Abrera.

Pacte de Salut signat i Consorci format pels municipis d’Abrera, el Bruc, Castellví de Rosanes, Collbató, Esparreguera, Gelida, Martorell, Masquefa, Olesa de Montserrat, Pallejà, Sant Andreu de la Barca, Sant Esteve Sesrovires i Sant Llorenç d’Hortons. Aprovat per Acord de Govern 61/2008, de 8 d’abril.

Disfuncions:

– L’ABS d’Esparreguera inclou el municipi del Bruc, de l’Anoia.

– L’ABS de Martorell rural inclou els municipis de Gelida i de Sant Llorenç d’Hortons, de l’Alt Penedès, i de Masquefa, de l’Anoia.

Govern Territorial de Salut del Baix Montseny

Format per les ABS de Sant Celoni i de l’Alt Mogent.

Pacte de Salut signat i Consorci format pels municipis de Campins, Fogars de Montclús, Gualba, Llinars del Vallès, Montseny, Sant Antoni de Vilamajor, Sant Celoni, Sant Esteve de Palautordera, Sant Pere de Vilamajor, Santa Maria de Palautordera, Vallgorguina i Vilalba Sasserra, i el Consell Comarcal del Vallès Oriental. Aprovat per Acord de Govern 66/2008, de 15 d’abril.

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de l’Alta Ribagorça

Format per l’ABS de l’Alta Ribagorça.

Pacte de Salut signat i Consorci format per tots els municipis de la comarca i el

48 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Robert Casadevall i Camps

Consell Comarcal de l’Alta Ribagorça. Aprovat per Acord de Govern 76/2008, de 29 d’abril.

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de Salut del Ripollès

Format per les ABS de Camprodon, Ribes de Freser–Campdevànol, i Ripoll–Sant Joan de les Abadesses.

Pacte de Salut signat i Consorci format per tots els municipis de la comarca i pel Consell Comarcal del Ripollès. Aprovat per Acord de Govern 100/2008, de 3 de juny.

Disfuncions: el nucli de la Farga de Bebié, del municipi de les Llosses, és a l’ABS de Sant Quirze de Besora (GTS d’Osona).

Govern Territorial de Salut del Pallars Jussà – Pallars Sobirà

Format per les ABS de la Pobla de Segur, Pallars Sobirà, i Tremp.

Pacte de Salut signat per tots els municipis de les dues comarques i pels consells comarcals del Pallars Jussà i del Pallars Sobirà.

Consorci format per tots els municipis de les dues comarques, llevat de Salàs de Pallars, i pels consells comarcals del Pallars Jussà i del Pallars Sobirà. Aprovat per Acord de Govern 143/2008, de 26 d’agost.

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de Salut del Vallès Occidental Oest

Format per les ABS de Rubí (3) Sant Cugat del Vallès, Terrassa (7) i Sant Quirze del Vallès.

Pacte de Salut signat pels municipis de Terrassa, Rubí, Sant Cugat del Vallès, Matadepera, Castellbisbal, Viladecavalls, Ullastrell, Sant Quirze del Vallès, Vacarisses, i Rellinars, i pels de Mura i Talamanca, del Bages.

Consorci format pels municipis de Castellbisbal, Matadepera. Rubí, Sant Cugat del Vallès, Sant Quirze del Vallès, Terrassa, Ullastrell, i Viladecavalls. Aprovat per Acord de Govern 171/2008, de 21 d’octubre.

Disfuncions: – Els municipis de Mura i Talamanca són inclosos a l’ABS de Navarcles–Sant Fruitós de Bages (GTS Bages–Solsonès).

– Vacarisses i Rellinars també figuren al GTS de Bages–Solsonès, com a signants del Pacte de Salut, i en tant que pertanyents a l’ABS de Montserrat, d’aquell GTS. No figuren en cap ABS inclosa al GTS del Vallès Occidental Oest.

Govern Territorial de Salut Alt Camp – Conca de Barberà

Format per les ABS de l’Alt Camp Est, l’Alt Camp Oest, Montblanc i Valls urbà. Pacte de Salut signat per Valls, Montblanc, Santa Coloma de Queralt, Vila-rodona, Alcover, i pels Consells Comarcals de l’Alt Camp i de la Conca de Barberà.

Consorci format per Valls, Montblanc, Santa Coloma de Queralt, Alcover, i pels Consells Comarcals de l’Alt Camp i de la Conca de Barberà. Aprovat per Acord de Govern 194/2008, 18 de novembre.

Disfuncions:

– L’ABS Alt Camp est inclou el municipi de Masllorenç, del Baix Penedès, i el municipi de Renau, del Tarragonès, i també els nuclis d’Aiguaviva, Cal Sumoi, Can Ponç, el Castell de Marmellar, la Moixeta, les Pinedes Altes, la Talaia, i les Ventoses, del municipi del Montmell, al Baix Penedès. A la vegada, els nuclis de Bonany i Valldossera, del municipi de Querol, són a l’ABS de Penedès rural).

– L’ABS de Sant Coloma de Queralt és inclosa al GTS de l’Anoia.

– El municipi dels Garidells, de l’Alt Camp, és a l’ABS del Morell (GTS del Tarragonès).

Govern Territorial de Salut del Tarragonès

Format per les ABS de Constantí, el Morell, Salou, Tarragona (8) Torredembarra i Vila-seca.

Pacte de Salut signat per tots els municipis de la comarca, el Consell Comarcal del Tarragonès, i per l’Entitat Municipal Descentralitzada de la Canonja.10

Consorci format per tots els municipis de la comarca llevat del Morell, pel Consell Comarcal del Tarragonès, i per l’EMD de la Canonja. Aprovat per Acord de Govern 228/2008, de 23 de desembre.

Disfuncions:

– L’ABS del Morell inclou el municipi dels Garidells, a l’Alt Camp.

– El municipi de Renau és a l’ABS Alt Camp Est (GTS de l’Alt Camp–Conca de Barberà).

– L’ABS de Torredembarra inclou el municipi de Bonastre, al Baix Penedès.

Govern Territorial de Salut de l’Hospitalet de Llobregat i el Prat de Llobregat.

Format per les ABS de l’Hospitalet de Llobregat (12) i el Prat de Llobregat (3).

Pacte de Salut signat i Consorci format per l’Hospitalet de Llobregat i el Prat de Llobregat. Aprovat per Acord de Govern 8/2009, 20 de gener.

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de Salut del Vallès Occidental Est

Format per les ABS de Barberà del Vallès, Castellar del Vallès, Cerdanyola del Vallès (2) Ciutat Badia, Montcada i Reixac, Ripollet, Sabadell (10) i Santa Perpètua de Mogoda.

Pacte de Salut signat i Consorci format pels municipis de Barberà del Vallès, Castellar del Vallès, Cerdanyola del Vallès, Badia del Vallès, Montcada i Reixac, Palau-solità i Plegamans, Polinyà, Ripollet, Sabadell, Sant Llorenç Savall, Santa Perpètua de Mogoda i Sentmenat. Aprovat per Acord de Govern 9/2008, 20 de gener.

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de Salut del Baix Penedès

Format per les ABS del Baix Penedès interior, Calafell, i el Vendrell.

Pacte de Salut signat i Consorci format per tots els municipis de la comarca llevat de

10. Aquest és l’únic cas en el qual una EMD figura com a signant del Pacte i membre de ple dret del Consorci. Les dimensions de la Canonja –més de cinc mil habitants– son certament singulars, però es podria haver donat el mateix cas amb l’EMD de Valldoreix, a Sant Cugat del Vallès, amb prop de set mil habitants, i no ha estat així. És possible que l’anunciada segregació de la Canonja hi hagi influït.

50 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Robert Casadevall i Camps

Cunit; pel municipi de Castellet i la Gornal, de l’Alt Penedès, i pel Consell Comarcal del Baix Penedès. Aprovat per Acord de Govern 10/2009, de 20 de gener.

Disfuncions:

– Inclou el municipi de les Casetes de la Gornal, de l’Alt Penedès, llevat dels nuclis de Costa–Cunit–Cubelles i dels Rosers, a l’ABS de Cubelles–Cunit (GTS del Garraf) i de les Massuques, Sant Marçal, i Torrelletes, a l’ABS Penedès rural (GTS de l’Alt Penedès).

– Inclou el nucli del Pla de Manlleu, del municipi d’Aiguamúrcia.

– El municipi de Cunit és a l’ABS de Cunit-Cubelles (GTS del Garraf).

– El municipi de Masllorenç és a l’ABS de l’Alt Camp Est (GTS de l’Alt Camp i Conca de Barberà).

– El municipi del Montmell és a l’ABS de l’Alt Camp Est (GTS de l’Alt Camp i Conca de Barberà) llevat dels nuclis d’Aiguaviva, Cal Sumoi, Can Ponç, el Castell de Marmellar, la Moixeta, les Pinedes Altes, la Talaia, i les Ventoses, que sí són a l’ABS Baix Penedès Interior.

– El municipi de Bonastre és a l’ABS de Torredembarra (GTS del Tarragonès).

Govern Territorial de Salut de la Cerdanya

Format per l’ABS de la Cerdanya.

Pacte de Salut signat per tots els municipis de la comarca llevat de Montellà i Martinet, i de Llers de Cerdanya, i pel Consell Comarcal de la Cerdanya.

Consorci format per tots els municipis de la comarca llevat de Montellà i Martinet, de Llers de Cerdanya, i de Fontanals de Cerdanya, i pel Consell Comarcal de la Cerdanya. Aprovat per Acord de Govern 43/2009, de 10 de març.

Disfuncions: els municipis de Montellà i Martinet, i de Llers de Cerdanya són a l’ABS de la Seu d’Urgell (GTS de l’Alt Urgell).

Govern Territorial de Salut de l’Alt Penedès

Format per les ABS de Penedès rural, Sant Sadurní d’Anoia i de Vilafranca del Penedès.

Pacte de Salut signat per tots els municipis de la comarca llevat de Gelida i de Sant Llorenç d’Hortons, pels municipis de Cabrera d’Anoia (l’Anoia) i de Querol (l’Alt Camp) i pel Consell Comarcal de l’Alt Penedès.

Consorci format per tots els municipis de la comarca llevat de Gelida, de Sant Llorenç d’Hortons, i de Castellet i la Gornal, pel municipi de Cabrera d’Anoia, i pel Consell Comarcal de l’Alt Penedès. Aprovat per Acord de Govern 95/2009, de 2 de juny.

Disfuncions:

– L’ABS del Penedès rural inclou els nuclis de Bonany i Valldossera, del municipi de Querol, a l’Alt Camp.

– El municipi de Castellet i la Gornal és a l’ABS del Baix Penedès Interior (GTS del Baix Penedès) excepte els nuclis dels Rosers i de Costa–Cunit–Castellet (a l’ABS de Cubelles–Cunit) i de les Casetes de la Gornal (a l’ABS del Vendrell). Els nuclis de les Massuques, Sant Marçal, i Torrelletes sí són a l’ABS del Penedès rural.

– L’ABS de Sant Sadurní d’Anoia inclou el municipi de Cabrera d’Igualada (excepte el nucli del Castell de Cabrera) de l’Anoia, i el nucli de la Fortesa, del municipi de Piera, també a l’Anoia.

Govern Territorial de Salut del Barcelonès Nord i Baix Maresme

Format per les ABS de Badalona (13) el Masnou, Montgat, Sant Adrià del Besòs (2) i Santa Coloma de Gramenet (6).

Pacte de Salut signat i Consorci format per Alella, Badalona, el Masnou, Montgat, Sant Adrià de Besòs, Santa Coloma de Gramenet, Teià i Tiana, i pels Consells Comarcals del Barcelonès i del Maresme. Aprovat per Acord de Govern 96/2009, de 2 de juny.

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de Salut del Baix Llobregat Centre – Fontsanta

Format per les ABS de Cornellà de Llobregat (4) Esplugues de Llobregat (2) Molins de Rei, Sant Feliu de Llobregat (2) Sant Joan Despí (2) Sant Just Desvern, Vallirana, i Corbera de Llobregat.

Pacte de Salut signat i Consorci format pels municipis de Cervelló, Corbera de Llobregat, Cornellà de Llobregat, Esplugues de Llobregat, Molins de Rei, la Palma de Cervelló, el Papiol, Sant Feliu de Llobregat, Sant Joan Despí, Sant Just Desvern, i Vallirana, i el Consell Comarcal del Baix Llobregat. Aprovat per Acord de Govern 122/09, de 14 de juliol.

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de Salut de l’Alt Maresme – Selva Marítima

Format per les ABS de Blanes, Calella, Canet de Mar, Lloret de Mar, Malgrat de Mar, Pineda de Mar, i Tordera.11

Pacte de Salut signat i Consorci format pels municipis de Blanes, Calella, Canet de Mar, Fogars de la Selva, Lloret de Mar, Malgrat de Mar, Palafolls, Pineda de Mar, Sant Iscle de Vallalta, Sant Pol de Mar, Santa Susanna, Tordera, Tossa de Mar, i els Consells Comarcals del Maresme i de la Selva. Aprovat per Acord de Govern 146/2009, de 22 de setembre.

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de Salut del Maresme Central

Format per les ABS d’Arenys, Argentona, Mataró (7), Premià de Mar, Sant Andreu de Llavaneres, Vilassar de Dalt, i Vilassar de Mar.12

Pacte de Salut signat pels municipis d’Argentona, Cabrera de Mar, Cabrils, Caldes d’Estrac, Dosrius, Mataró, Òrrius, Premià de Dalt, Premià de Mar, Sant Andreu de Llavaneres, Sant Vicenç de Montalt, Vilassar de Dalt i Vilassar de Mar. Consorci format pels municipis del Pacte més Arenys de Mar i Arenys de Munt. Aprovat per Acord de Govern 160/2009, de 6 d’octubre.

Disfuncions: cap.

Fins aquí, els Governs Territorials de Salut creats. N’hi ha nou més de previstos, dels quals encara no coneixem els signants dels Pactes de Salut ni

11. Inicialment, al Mapa sanitari, sociosanitari i de salut pública, també hi era inclosa l’ABS d’Arenys, que comprèn Arenys de Mar i Arenys de Munt. La modificació dels sistemes abans citats va suposar la modificació de l’àmbit del GTS, i, per tant, de manera indirecta, del Mapa, sense que hi hagués prevista una relació legal entre l’un i l’altre.

12. L’ABS d’Arenys fou inclosa a l’àmbit d’aquest GTS –per la via dels sistemes– el juliol de 2008. Per aquest motiu els municipis d’Arenys de Mar i d’Arenys de Munt formen part del Consorci, però no figuren com a signants del Pacte.

52 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Robert Casadevall i Camps

els membres del consorcis. Sí que en sabem les composicions per ABS, i les disfuncions a partir d’aquestes.

Govern Territorial de Salut d’Altebrat

Format les ABS de Falset, Flix, Móra la Nova–Móra d’Ebre, i la Terra Alta.

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de Salut del Baix Ebre

Format per les ABS de Deltebre, l’Aldea–Camarles–l’Ampolla, l’Ametlla de Mar–el Perelló, i Tortosa (2).

Disfuncions: l’ABS de Tortosa 2 Oest inclou el municipi de Mas de Barberans, del Montsià.

Govern Territorial de Salut de l’Alt Empordà

Format per les ABS de Bàscara, Figueres, la Jonquera, l’Escala, Llançà, Peralada, Roses, i Vilafant.

Disfuncions:

– L’ABS de Bàscara inclou els municipis de Vilademuls, al Pla de l’Estany, i de Vilopriu, al Baix Empordà.

– L’ABS de l’Escala inclou els municipis d’Albons i de Bellcaire d’Empordà, al Baix Empordà.

Govern Territorial de Salut de Gironès – Pla de l’Estany – Selva Interior

Format per les ABS d’Anglès, Arbúcies–Sant Hilari, Banyoles, Breda–Hostalric, Cassà de la Selva, Celrà, Girona (4) Salt, Santa Coloma de Farners, Sarrià de Ter, i Sils–Vidreres–Maçanet de la Selva.

Disfuncions:

– L’ABS de Banyoles inclou el municipi de Mieres, a la Garrotxa.

– L’ABS de Celrà inclou el municipi de la Pera, al Baix Empordà, i el nucli de Sant Llorenç de les Arenes, del municipi de Foixà, al Baix Empordà.

– L’ABS de Sarrià de Ter inclou el municipi de Colomers, al Baix Empordà.

Govern Territorial de Salut de l’Anoia

Format per les ABS d’Anoia rural, Calaf, Capellades, Igualada (3) Piera, Santa Coloma de Queralt, Santa Margarida de Montbui, i Vilanova del Camí.

Disfuncions:

– L’ABS de Calaf inclou els municipis de Biosca (Segarra), la Molsosa i Pinós –excepte els nuclis de Vallmanya, Matamargó i Sant Just d’Ardèvol– (Solsonès) i Torà (Segarra).

– L’ABS de Santa Coloma de Queralt inclou els municipis de Conesa, Llorac, les Piles, Pontils, Santa Coloma de Queralt, Savallà del Comtat, i Vallfogona de Riucorb, de la Conca de Barberà.

Govern Territorial de Salut de la Val d’Aran

Format per l’ABS d’Aran.

Disfunció: cap.

Govern Territorial de Salut del Baix Llobregat Litoral

Format per les ABS de Castelldefels (2), Gavà (2), Sant Boi de Llobregat (4), Viladecans (2), Begues, i Sant Vicenç dels Horts (2).

Disfuncions: l’ABS de Castelldefels 2 inclou el nucli de les Botigues de Mar, del municipi de Sitges, al Garraf.

Govern Territorial de Salut de Barcelona

Format per les ABS de Barcelona (66).

Disfuncions: cap.

Govern Territorial de Salut del Vallès Oriental Central

Format per les ABS de Caldes de Montbui, Cardedeu, Granollers (4), la Garriga, la Roca del Vallès Montornès–Montmeló, i Vall de Tenes.

Disfuncions: l’ABS de Caldes de Montbui inclou el municipi de Gallifa, del Vallès Occidental.

En tot aquest conjunt de GTS, trobem les situacions següents:

a) GTS que es corresponen amb la comarca segons l’organització territorial vigent: l’Alta Ribagorça, la Val d’Aran, i els Pallars (tot i que és un únic GTS amb dues comarques).

b) GTS que es corresponen amb la comarca segons l’organització territorial vigent, només amb algun nucli extern inclòs o algun de propi exclòs –és el cas del Ripollès– o amb algun municipi extern inclòs o algun de propi exclòs: el Garraf, l’Alt Urgell, la Garrotxa, el Montsià, el Baix Camp, la Cerdanya, l’Alt Penedès, el Berguedà, el Tarragonès, el Baix Ebre, Osona, el Baix Empordà i l’Alt Empordà.

c) GTS pluricomarcals que es corresponen amb la comarca segons l’organització territorial vigent, amb algun nucli extern inclòs o algun de propi exclòs: Alt Camp–Conca de Barberà, Bages–Solsonès, Lleida, Altebrat, i Gironès–Pla de l’Estany–Selva Interior.

d) GTS sense correspondència clara amb una comarca completa: Baix Vallès, Vallès Occidental Est, l’Hospitalet de Llobregat–el Prat de Llobregat, Baix Llobregat Nord, Baix Montseny, Vallès Occidental Oest, Barcelonès Nord–Baix Maresme, Baix Llobregat–Fontsanta, Alt Maresme–Selva Marítima, Baix Llobregat Litoral, Maresme, Barcelona, i Vallès Oriental Central.

El primer cas és coincident amb la comarca. El casos segon i tercer es correspondrien, a grans trets –amb alguna excepció que veurem– amb comarques plenament vigents, si de cas amb alguns ajustaments locals i, fins i tot, inframunicipals. És exemplar, en aquest sentit, el cas de Castellet i la Gornal, municipi minuciosament repartit en tres ABS i tres GTS.

54 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Figura 1. Governs territorials de salut

1.- Alt Camp – Conca de Barberà

2.- Alt Empordà

3.- Alt Penedès

4.- Alt Urgell

5.- Alta Ribagorça

6.- Anoia

7.- Bages – Solsonès

8.- Baix Camp

9.- Baix Ebre

10.- Baix Empordà

11.- Baix Llobregat Nord

12.- Baix Llobregat Centre – Fontsanta

13.- Baix Llobregat Litoral

14.- l’Hospitalet i el Prat de Llobregat

15.- Baix Penedès

16.- Barcelona

17.- Barcelonès Nord i Baix Maresme

18.- Berguedà

19.- Cerdanya

20.- Garraf

21.- Lleida

22.- Garrotxa

23.- Gironès – Pla de l’Estany – Selva Interior

24.- Alt Maresme – Selva Marítima

25.- Maresme Central

26.- Montsià

27.- Osona

28.- Pallars Jussà – Pallars Sobirà

29.- Altebrat

30.- Ripollès

31.- Tarragonès

32.- Val d’Aran

33.- Vallès Occidental Est

34.- Vallès Occidental Oest

35.- Baix Vallès

36.- Vallès Oriental Central

37.- Baix Montseny

Robert Casadevall i Camps

Entre els GTS que es corresponen bàsicament a comarques oficials, resulten d’interès els del Bages–Solsonès, i el de l’Alt Camp–Conca de Barberà.

En el cas del Bages–Solsonès, allò que resulta més revelador és la inclusió dels municipis de Castellcir, Castellterçol, Granera, i Sant Quirze Safaja, que permeten que gairebé tota la comarca –no oficial– del Moianès sigui al mateix GTS. Més estrany, en canvi, és el fet que els municipis de Vacarisses, Rellinars, Mura i de Talamanca figurin també al Pacte de Salut del GTS del Vallès Occidental Oest.

Més sorprenent és el cas del GTS de l’Alt Camp–Conca de Barberà, que inclou el municipi de Santa Coloma de Queralt, com a signant del Pacte i membre del Consorci, quan l’ABS de Santa Coloma de Queralt forma part del GTS de l’Anoia, segons el Mapa sanitari, sociosanitari i de salut pública. És més, el Decret 122/2009, de 28 de juliol, ajusta el mapa sanitari precisament en funció de l’existència del GTS, i, al seu article 2, diu:

“Article 2

1.1 L’Àrea Bàsica de Salut Santa Coloma de Queralt se segrega del Sector Sanitari Conca de Barberà, pertanyent a la Regió Sanitària Camp de Tarragona i s’agrega al Sector Sanitari Anoia, pertanyent a la Regió Sanitària Catalunya Central.

1.2 El Sector Sanitari Conca de Barberà resta integrat per l’àrea bàsica de salut Montblanc.

1.3 El Sector Sanitari Anoia resta integrat per les àrees bàsiques de salut: Anoia Rural, Calaf, Capellades, Igualada-1, Igualada-2, Piera, Santa Margarida de Montbui, Santa Coloma de Queralt i Vilanova del Camí.”

És a dir, confirma l’adscripció de l’ABS de Santa Coloma de Queralt a l’Anoia, a un sector sanitari que té la mateixa composició que el futur GTS. Una ABS que es correspon amb la proposta de comarca de la Baixa Segarra.

Molt més significatiu és el darrer dels supòsits identificats, els GTS sense cap correspondència amb l’actual divisió comarcal, en la mesura que prefiguren una nova organització supramunicipal de tipus funcional. Bàsicament, aquesta nova organització es dóna en tres àmbits:

– Vallès Occidental i Vallès Oriental, dividits en cinc GTS: Baix Vallès, Vallès Occidental Oest, Vallès Occidental Est, Baix Montseny i Vallès Oriental Central.

– Baix Llobregat, dividit en quatre GTS: l’Hospitalet de Llobregat–el Prat de Llobregat, Baix Llobregat Nord, Baix Llobregat–Fontsanta, i Baix Llobregat–Litoral.

– Maresme, dividit en tres GTS: Barcelonès Nord–Baix Maresme, Maresme, i Alt Maresme–Selva Marítima.

Resulten especialment significatius els casos del Baix Llobregat Nord i del Baix Llobregat Centre, dos GTS discontinus, en què Pallejà –al GTS del Baix Llobregat Nord– separa en dos l’altre GTS.

11 – GTS del Baix Llobregat Nord 12 – GTS del Baix Llobregat Centre

A la vegada, hi ha un altre nou àmbit –la Selva Marítima– producte de la divisió de la comarca de la Selva, que se situa en dos GTS diferents. I també cal observar la situació del Barcelonès, en el qual la necessitat de singularitzar –per raons òbvies, i també per aplicació del règim de Carta de la ciutat– el cas de Barcelona fa que la resta de la comarca s’hagi de repartir en dos GTS.

Aquesta divisió s’acosta molt a l’establerta per sectors sanitaris. Hi ha, però, algunes diferències significatives:

a) Pallars Jussà i Pallars Sobirà constitueixen dos sectors separats.

b) El sector Baix Llobregat Centre–Nord inclou les ABS de Sant Feliu de Llobregat i de Vallirana.

c) El sector Baix Llobregat Delta Litoral inclou l’ABS del Prat de Llobregat.

d) El sector Baix Llobregat Fontsanta no inclou les ABS de Molins de Rei, Vallirana, Sant Feliu de Llobregat i de Corbera de Llobregat.

e) El sector Barcelonès Sud l’Hospitalet de Llobregat no inclou l’ABS del Prat de Llobregat.

f) El sector Maresme inclou les ABS d’Arenys de Mar, el Masnou, Alella, Montgat i d’Ocata–Teià.

g) El sector de Sabadell inclou l’ABS de Sant Quirze del Vallès.

h) El sector Terrassa–Rubí–Sant Cugat no inclou l’ABS de Sant Quirze del Vallès.

i) El sector Vallès Oriental comprèn els actuals GTS del Vallès Oriental Central, del Baix Vallès, i l’ABS de Sant Celoni.

Robert Casadevall i Camps

Figura 2

j) El sector Manresa no inclou l’ABS del Solsonès, que és un sector independent.

k) El Pla de l’Estany és un sector independent de Gironès i Selva.

l) El sector del Baix Camp no inclou l’ABS de Cornudella de Montsant.

m) El sector de la Conca de Barberà és independent de l’Alt Camp.

n) El Priorat és un sector independent, amb les ABS de Falset i de Cornudella de Montsant.

o) La Ribera d’Ebre i la Terra Alta constitueixen sectors independents.

La primera delimitació de sectors del 2005 ja ha estat corregida, al 2009,13 precisament per adaptar-la al desplegament dels Governs territorials de salut. Com hem indicat, aquesta modificació inclou l’adscripció de l’ABS de Santa Coloma de Queralt al sector sanitari de l’Anoia, malgrat que el municipi de Santa Coloma de Queralt participa al Pacte de salut i al consorci del GTS de l’Alt Camp–Conca de Barberà, i tampoc no consta que s’hagi modificat l’àmbit del sistema de compres de l’Alt Camp–Conca de Barberà (amb Baixa Segarra inclosa) llevat que el GTS es consideri hereu del sistema, que no consta.14

Per altra banda, és significatiu el GTS Altebrat, que reuneix en un únic àmbit sectors sanitaris pertanyents a dues regions sanitàries. Terra Alta i Ribera d’Ebre, a la regió sanitària de les Terres de l’Ebre, i Priorat, a la del Camp de Tarragona, amb l’afegit que la comarca del Priorat compta amb dues ABS –Falset i Cornudella del Montsant– cadascuna de les quals en un GTS diferent. L’antecedent més clar és el mapa sanitari del 1980, que també partia la comarca del Priorat, de manera que la vessant oest s’adscrivia a les Terres de l’Ebre, i la vessant nord-est al Camp de Tarragona. Una possible explicació és l’existència del programa sanitari Altebrat, creat al 1983.15 Però aleshores hi hauria pogut haver també alguna referència al programa Alpir, a les comarques de la Val d’Aran, el Pallars Sobirà, el Pallars Jussà, l’Alt Urgell i la Cerdanya.16

Examinem el grau de coincidència entre les comarques actual i els àmbits del GTS. Considerem el percentatge de municipis de la comarca al GTS que la tingui com a referència, sense tenir en compte els nuclis de cada municipi. En els casos de comarques repartides en diversos GTS, s’hi assenyala el percentatge de la comarca. El resultat és el següent:

13. Decret 122/2009, de 28 de juliol, pel qual es modifica parcialment la delimitació territorial de determinats sectors sanitaris i regions sanitàries establerta en el Decret 105/2005, de 31 de maig, de delimitació de les regions sanitàries i dels sectors sanitaris del Servei Català de la Salut. DOGC 5433, de 31 de juliol de 2009.

14. De fet, la darrera modificació dels sistemes –Ordre SLT/436/2007, de 13 de desembre– cita una propera substitució del Decret que regula els pagaments dels serveis sanitaris –l’objecte dels àmbits del sistema, no ho oblidem–que, fins a la data, no s’ha produït.

15. Ordre de 30 de març de 1983, per la qual s’estableix un programa sanitari per a les comarques de la Ribera d’Ebre, el Priorat i la Terra Alta. DOGC 326 de 6 de maig de 1983.

16. Decret 17/1985, de 31 de gener, de creació del Pla Sanitari per a les comarques de la Vall d’Aran, el Pallars Jussà, el Pallars Sobirà, l’Alt Urgell i la Cerdanya. DOGC 513, de 15 de febrer de 1985.

Taula 1. Ajustament comarques – governs territorials de salut

la

% de municipis de la

Com podem veure, 21 comarques són íntegrament dins el propi GTS, encara que el comparteixin amb altres comarques o parts de comarca, 5 comarques més hi són llevat d’un municipi, i 4 més llevat de dos municipis. Pel que fa a les comarques més dividides, el Vallès Oriental té el 90% dels municipis als tres GTS que el tenen com a referència, el Vallès Occidental, el 86,9% i el Baix Llobregat, el 100%. En el primer cas, la diferència correspon als quatre municipis del Moianès, inclosos al GTS del Bages–Solsonès. El segon cas, es deu a ajustaments menors (dos municipis del Vallès Occidental al GTS de Bages–Solsonès i un altre al GTS del Vallès Oriental Central).

Les principals diferències entre l’organització comarcal vigent i aquest nou mapa supramunicipal s’observen a la regió metropolitana, fruit dels enormes canvis soferts en la seva estructura demogràfica i urbana. El creixement de població des dels anys trenta fins ara ha generat unes relacions funcionals molt diferents, i l’emergència de noves polaritats. Això es fa evident també més enllà de la regió metropolitana –la definida pel Pla territorial general, per ara– com podem veure als casos de l’Alt Maresme–Selva litoral, o l’abast del Baix Llobregat nord.

Aquest fenomen no és una novetat. En altres estudis sobre l’organització territorial de l’administració de la Generalitat17 ja s’hi observaven la complexitat metropolitana, l’existència d’una àrea molt consolidada al voltant de Martorell, la diferència entre la Selva marítima i la Selva interior, o els dubtes sobre l’adscripció del Priorat i de la Ribera d’Ebre.

Tot plegat, sembla indicar que en el sempre pendent tema de l’organització territorial –pendent de resolució, no de debat!– i més enllà de la possible planta regional, caldria encarar una revisió de la base local.

Això no representa un pronunciament sobre la bondat de l’organització territorial sanitària. Però sí que un procés d’elaboració més exhaustiu, amb més criteris sobre la taula, ha donat un resultat força diferent de l’oficial, i en una direcció similar a la d’uns altres processos paral·lels, com ara la formació del mapa de seguretat o del mapa escolar.

Per altra banda, la necessitat d’examinar –i de donar-los resposta– les relacions locals de tots els nuclis de població, en el procés de delimitació de les ABS (un

17. Casadevall, Robert (2003). “L’organització territorial de l’administració de la Generalitat de Catalunya”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia [Barcelona], núm. 55 , p. 57-108.

Comarca Nombre de municipis de la comarca

Govern Territorial de Salut

Municipis de

comarca al GTS

comarca al GTS

60 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Robert Casadevall i Camps procés, per altra banda, sotmès a informació pública) ha posat de manifest, en el resultat, l’existència de nombrosos desajustaments amb el mapa oficial, tant municipals com comarcals.

Si volem que l’organització territorial no sigui un trencaclosques ni un maldecap, potser hauríem de fer que s’acosti tant com sigui possible als “espais geogràfics en què s’estructuren les relacions bàsiques de l’activitat econòmica i han d’agrupar municipis amb característiques socials i històriques comunes. Els àmbits territorials resultants han d’ésser els més adequats per a fer efectius els principis d’eficàcia, de descentralització i de participació en la prestació dels serveis públics.” Això és el que diu l’article 2 de la vigent Llei d’organització comarcal de Catalunya.

Mobilitat laboral, àrees de cohesió i àrees de planificació a Catalunya1

Margarida Castañer mita.castaner@udg.edu

Obdúlia Gutiérrez obdulia.gutierrez@gemail.com

Joan Vicente joan.vicente@udg.edu

Grup d’Anàlisi i Planificació Territorial i Ambiental Universitat de Girona

Resum

La informació sobre el comportament de la mobilitat laboral a Catalunya ha permès l’aplicació de diferents metodologies de definició d’espais funcionals, entre elles el model de cohesió, que intenta determinar àrees urbanes-ciutats reals a Catalunya. En aquest article s’analitza l’evolució de la mobilitat laboral entre 1981 i 2001, així com els resultats d’aplicar el model de cohesió a les dades de 2001. També es fa un petit assaig sobre en quina mesura els àmbits de planificació establerts per la legislació territorial i urbanística de Catalunya, que vol donar resposta a aquesta realitat urbana, es corresponen amb aquells altres que s’han determinat a partir del model de cohesió.

Paraules clau: mobilitat laboral, àrees urbanes, àrees funcionals, àrees de cohesió, instruments de planificació, Catalunya, Comarques Gironines.

1. Article realitzat en el marc del projecte de recerca finançat pel MEC “Áreas urbanas, planificación y gobernanza”, amb referència SEJ2007-67767-C04-04/GEOG.

Resumen: Movilidad laboral, áreas de cohesión y áreas de planificación en Cataluña

La información sobre el comportamiento de la movilidad laboral en Cataluña ha permitido la aplicación de diferentes metodologías de definición de espacios funcionales, entre ellas el modelo de cohesión, que intenta determinar áreas urbanas-ciudades reales en Cataluña. En este artículo se analiza la evolución de la movilidad laboral entre 1981 y 2001, así como los resultados de aplicar el modelo de cohesión a los datos de 2001. También se hace un pequeño ensayo sobre en qué medida los ámbitos de planificación establecidos por la legislación territorial y urbanística de Cataluña, que quiere dar respuesta a esta realidad urbana, se corresponden con aquellos otros que se han determinado a partir del modelo de cohesión.

Palabras clave: movilidad laboral, áreas urbanas, áreas funcionales, áreas de cohesión, instrumentos de planificación, Cataluña, Comarcas de Girona.

Abstract: Labor mobility, social cohesion and planning areas in Catalonia

The data of work mobility behavior in Catalonia allows the application of different methodologies to define functional spaces. Among those, the model of cohesion attempts to define real urban areas-cities in Catalonia. In this article, we analyze the evolution of the work mobility between 1981 and 2001, as well as the results of applying the model of cohesion to the data of 2001. We also present a brief survey to see how the areas of planning established by the territorial and urban legislation of Catalonia, that wants to give answer to the urban reality, match with those defined by the model of cohesion.

Keywords: labor mobility, urban areas, functional areas, cohesion areas, planning tools, Catalonia, Girona.

1. Introducció

El grup de recerca Anàlisi i planificació territorial i ambiental de la Universitat de Girona porta més d’una dècada treballant en l’anàlisi de la difusió i evolució del fet urbà. És en aquest marc i amb la finalitat d’intentar aproximar-se a la dimensió de les àrees urbanes (especialment les mitjanes o intermèdies), comprendre la seva estructuració interna i les relacions d’aquestes amb el conjunt del sistema urbà que es ve treballant la variable de la mobilitat quotidiana per motius laborals.

Des que el 1981 es va incloure als censos i padrons la pregunta sobre el lloc de treball i de residència, s’ha disposat de 5 sèries que han permès veure el comportament de la mobilitat a Catalunya i aplicar diferents metodologies

d’anàlisi per part dels estudiosos per poder determinar àmbits urbans, espais metropolitans, mercats de treball,... per tal de contribuir a una millor articulació de les polítiques públiques en diversos àmbits (ordenació del territori, transport, habitatge, activitat econòmica i treball, entre d’altres).

Al llarg d’aquests anys, l’anàlisi dels resultats obtinguts a partir de l’aplicació d’una d’aquestes metodologies, el model de cohesió2 –que intenta definir àrees funcionals urbanes per al territori català– ha constatat la seva validesa, al mateix temps que ha evidenciat la necessitat d’introduir algun canvi metodològic per ajustar-se al continuat augment de mobilitat.3

Certament, la mobilitat s’ha estès a tots els àmbits de la vida quotidiana de les persones i és possible que en un futur, i si es generen noves sèries, s’hagin d’introduir nous criteris a l’hora de mesurar aquests àmbits urbans que ens interessen. No obstant, hi ha el dubte sobre la continuïtat de les dades censals i padronals que donen informació sobre la mobilitat; de fet les últimes generades són les de 2001, havent-se obviat ja les de 2006, en passar-se al sistema de padró continu que no aporta aquesta informació. Caldrà veure si a Catalunya es poden substituir amb altres instruments i fonts, com l’Enquesta de Mobilitat Quotidiana 2006 (EMQ) que per primera vegada es fa per a tot l’àmbit català. Aquesta enquesta, a part dels desplaçaments ocupacionals també permet veure amb detall totes les altres mobilitats (les personals: per oci, per compres, per gestions...), que de fet representen més del 55% dels moviments que realitzen els catalans en dies feiners.4 Tot i així, resta la dificultat de poder traslladar a una determinada escala local la representativitat de la mostra.

Però la preocupació sobre els canvis urbans va més enllà de les relacions de mobilitat i de la delimitació i distribució en el territori de les àrees urbanes.

Per tant, en aquest article, a més de mostrar els resultats d’aplicar el model de cohesió a les dades de 2001, ens interessa realitzar algunes reflexions sobre quins instruments poden planificar i gestionar aquestes àrees. En concret quins són els instruments de planificació dels quals s’ha dotat la legislació territorial i urbanística de Catalunya per donar resposta a aquest realitat urbana i fer un petit assaig d’en quina mesura els àmbits de planificació establerts es corresponen amb aquests altres que s’han determinant a partir del model de cohesió.

Així, per una banda, en uns primers apartats s’exposa l’evolució de les dades de mobilitat, per entrar més endavant en la definició i anàlisi dels resultats de l’aplicació del model de cohesió i acabar amb un petit assaig de comparació de les àrees funcionals urbanes obtingudes per a les Comarques Gironines i l’aplicació d’instruments de planificació urbana supramunicipal.

2. Desenvolupat inicialment conjuntament amb el Servei de Planificació Territorial de la Generalitat de Catalunya i sobre el qual es va fer una primera publicació en la col·lecció Perspectives Territorials: Palacio, Castañer, Donaire, Gutiérrez i Vicente (1998).

3. Aquest fet es posa en pràctica ja amb les dades de 1996 aplicant un llindar superior que definís uns àmbits urbans més compactes. Boix, 2000; i Boix i Castañer, 2003.

4. EMQ 2006 Catalunya a http://www10.gencat.cat/ptop/binaris/EMQ_2006_Catalunya_tcm32-39959.pdf

2. L’increment de la mobilitat laboral

Si s’analitzen les dades censals al llarg dels anys s’aprecia un augment espectacular de la mobilitat laboral a Catalunya. El 1981 la població ocupada que treballava fora dels seu municipi era del 27%, el 1986 del 29,3%, el 1991 del 35,6%, el 1996 del 42% i el 2001 del 45,7%. Com es pot observar a la taula 1, el major increment es va produir en el decenni 1986-1996 –amb una pujada global de la mobilitat del 39,5%–, un període d’expansió econòmica important, almenys fins el 1992. En l’últim quinquenni amb informació l’índex de mobilitat sembla haver moderat el seu creixement. L’important increment dels ocupats, però, fa que, en termes absoluts, el nombre de persones que deien desplaçar-se diàriament fora del seu municipi per anar a treballar creixés un 40% i s’acostés a 1.300.000 treballadors. Es pot dir que quasi la meitat de la població ocupada el 2001 es traslladava cada dia fora del seu terme municipal per arribar al seu lloc de treball.

Taula 1. Increment de la mobilitat a Catalunya, 1981-2001

any

Població ocupada que treballa fora del seu municipi

Absoluta Variació % de variació

Índex de mobilitat* % de variació índex

*Població ocupada resident que treballa fora del seu municipi en relació al total d’ocupats

De les dades sobre actius i ocupats de la taula 2 es fa difícil extreure’n una anàlisi convincent de la relació entre dinàmica del mercat laboral i mobilitat. Una simple ullada permet veure com els increments d’ocupació no estan directament lligats als augments de la mobilitat en la mateixa proporció. Si bé inicialment podria semblar que a major ocupació major mobilitat, entre 1986 i 1991 i entre 1991 i 1996 tot i baixar l’ocupació la mobilitat s’incrementa notablement (per necessitat de moure’s per trobar feina?). En canvi, entre 1996 i 2001 amb un important increment del mercat laboral la mobilitat creix moderadament (potser perquè en part és un creixement de llocs de treball ocupats per immigrats que per necessitat tendeixen a assentar-se propers al lloc de treball?). Extreure hipòtesis més elaborades i conclusions solvents requeriria tot un seguit d’informació i anàlisis complementàries que no pertoca fer ara aquí. També, unes dades més recents, que reflectissin l’explosió del mercat

laboral produïda en els últims anys i la profunda crisi en la qual s’ha entrat a continuació podrien donar segurament molts més elements per avaluar aquests comportaments.

Taula 2. Població activa i ocupada a Catalunya, 1986-2001

Font: Institut d’Estadística de Catalunya

2.1. El mapa de mobilitat de 2001

A diferència de les cartografies sobre mobilitat d’anys precedents, el mapa de la mobilitat laboral de 2001 (mapa 1) no permet establir fàcilment grans zones del país on es donin uns comportaments diferenciats. Però abans de territorialitzar les dades, és important ressaltar el fet que 648 municipis catalans (el 68,5%) superen el 50% en el seu índex de mobilitat (percentatge de població ocupada que treballa fora del seu municipi de residència) i d’aquests, no pocs, 86 municipis, estan per damunt del 75%. Per contra, només 46 estan per sota del 30% en els seus índexs de mobilitat. Si s’intenten localitzar aquestes dades, únicament es pot apreciar que al sud del país, o des de les serres de Llaberia, Prades i el Montsant fins gairebé a tocar del municipi de Lleida, hi ha una àmplia zona de mobilitat relativament baixa, per sota del 50%. Amb menor continuïtat, també hi ha altres àrees de la Catalunya central, dels entorns del Montsec i d’àmbits pirinencs, però no tots ni molt menys. Aquests espais coincidirien en general amb municipis de base econòmica rural –i s’hi podria afegir que de secà o més o menys tradicional– que des que es disposa de dades

Mapa 1. Mobilitat laboral 2001. Percentatge de mobilitat

Taula 3. Població ocupada resident i llocs de treball localitzats per províncies, 2001 Població

Font: Institut d’Estadística de Catalunya i elaboració pròpia

sempre han aparegut com els de menor mobilitat laboral.

Però també s’han de destacar altres municipis i àmbits amb mobilitats baixes, que tenen com a tret característic comú, a diferència dels casos anteriors, que són territoris amb molta oferta laboral i, com es veurà més endavant, amb atracció de treballadors d’altres llocs. Es tracta de les quatre capitals provincials, de moltes capitals comarcals, de municipis turístics costaners o també de muntanya i d’algun municipi de base fortament industrial.

2.2. El mapa dels llocs de treball ocupats per població de fora del municipi, 2001

El mapa 2, que reflecteix quants llocs de treball estan ocupats per mà d’obra d’altres municipis, és força més entenedor en termes generals que el de mobilitat que s’acaba de comentar. Reflecteix, de forma clara, els grans nuclis i eixos d’activitat econòmica del país, com a mínim els que estan menys vinculats amb el turisme. És a dir, els municipis que surten ressaltats –on més del 50% dels llocs de treball són ocupats per “forans”– són els que es col·loquen resseguint les grans vies de comunicació i els entorns metropolitans. Curiosament, apareixen no només els eixos de més recent i major empenta –com el corredor prelitoral des de Girona a Tarragona– sinó també els “tradicionals”, com els eixos fluvials del Llobregat i Cardener, Ter, Fluvià..., tot i viure situacions bastant generalitzades de crisi. També apareixen d’una manera menys perfilada altres eixos com el de la carretera A-2 (antiga N-II) en el seu recorregut per la Catalunya Central i de Ponent.

Contràriament, en el mapa 2 sí que es continua reflectint una divisió teòrica entre una Catalunya oriental i una d’occidental, essent la partió el tradicional eix de l’esquena d’ase que va des de Tarragona fins a la Cerdanya. Són relativament pocs els municipis d’aquesta banda occidental que superen el 35% de treballadors forans.

També s’ha de destacar que molts municipis costaners tenen uns nivells d’autosuficiència força elevats. Això mateix s’observa a les ciutats més grans i amb pes de capitalitat (Barcelona, Tarragona, Lleida, Girona, Mataró...) que, tot i atraure en valors absoluts molts treballadors, aquests representen percentatges relativament baixos en relació al total. A la costa, en aquesta autosuficiència segurament hi té a veure l’estacionalitat de l’ocupació, que distorsiona d’alguna manera les estadístiques. Per tant, les casuístiques que expliquen el mapa de llocs de treball ocupats per població de fora del municipi són molt diverses, sobretot les que expliquen la baixa atracció en termes relatius que, al contrari del que es podria pensar, no únicament es dóna a les localitats i àrees amb un “nervi” econòmic feble sinó també a d’altres ben dinàmiques.

Mapa 2. Mobilitat laboral 2001.

Llocs de treball ocupats per població de fora del municipi

3. Les àrees de cohesió

3.1. El model de cohesió, l’augment de la mobilitat i el canvi de llindar

El model de cohesió està concebut des del seu inici com un mètode d’anàlisi que permet aproximar-nos a la delimitació d’àrees funcionals urbanes i, en alguns casos, permet acostar-nos a la delimitació de la ciutat real per damunt de l’administrativa.

El concepte de cohesió es basa en el valor relatiu dels fluxos de mobilitat entre els diversos municipis considerant la població ocupada resident (POR) i els llocs de treball localitzats (LTL) en cada un d’ells. La cohesió s’estableix a partir d’un valor llindar per sota del qual queden obviats els vincles.

El valor inicial mínim que es va prendre com a llindar per establir una relació de cohesió va ser del 15%. Es a dir, una àrea de cohesió es forma si al menys el 15% de la població activa d’un municipi es desplaça a un altre o si, al menys un 15% dels llocs de treball d’un municipi estan ocupats per actius residents a un altre. La determinació del valor llindar és molt significativa, ja que d’això depèn el nombre i l’extensió de les àrees de cohesió generades. Tot i això, el valor inicialment no es va definir a través d’un criteri analític, sinó per la seva utilització en estudis anàlegs, cosa que podia permetre la comparació o assimilació dels resultats.

D’altra banda, en la delimitació de les àrees de cohesió, no és infreqüent el fet que un nombre important de capçaleres pertanyin, alhora, a àrees de cohesió establertes a l’entorn d’unes altres capçaleres. La resolució per tal d’obtenir adscripcions úniques es produeix mitjançant la subrogació de l’àrea que té una capçalera que pertany a una altra àrea de cohesió a aquesta última.5 Tot i així, l’anàlisi de les àrees abans i després de les subrogacions ha permès contemplar les relacions del territori amb tot el seu detall.

Aquest model s’ha anat aplicant a les dades de 1981, 1986, 1991, 1996 i 2001. L’augment de la mobilitat durant aquests anys ha repercutit en un augment del nombre d’àrees i de la seva superfície. Conseqüentment el model cada vegada ha anat dibuixant més sistemes urbans i perdent la definició d’àrees urbanes i ciutats reals. Al mateix temps, la pèrdua de població en espais rurals marginals ha augmentat el pes relatiu dels pocs fluxos de mobilitat existents, amb la qual cosa es creen grans “àrees urbanes” molt irreals en aquests espais. L’estudi evolutiu d’aquests anys ha fet veure la necessitat d’assajar i establir un canvi del llindar de cohesió que permetés ajustar-se a la nova dimensió de la ciutat, a la definició d’àrea urbana. Aquest assaig ja es va aplicar a les dades del 1996 i posteriorment s’ha fet amb les del 2001: els nous llindars han estat el 20% i el 25 %.

Aquest canvi queda justificat quan s’observen les àrees de cohesió definides pel model del 15%: s’obté un mapa de Catalunya on l’espai sense cap àrea de cohesió és minoritari. El territori català es troba quasi completament –no urbanitzat, que no és el que el model defineix– sinó colonitzat per les àrees urbanes. Sembla raonable que si hom es qüestiona aquesta realitat proposada pel model, es qüestioni de la mateixa manera el llindar establert fins el moment.

3.2. Canvis en la font estadística

Malgrat que entre 1996 i 2001 la mobilitat no ha tingut un augment comparable amb quinquennis precedents, aquesta no ha deixat d’incrementar-se, i ho ha fet en uns 8 punts. Malgrat això, disminueixen les àrees de cohesió i el

5. Per a més detalls sobre la metodologia de les àrees de cohesió vegeu Palacio et al. (1998).

nombre de municipis que en formen part. Aquest fet cal explicar-se’l per un canvi en la informació de base: la introducció d’una variació en la recollida de la informació per part de l’INE. El cens de 2001 recull per primer cop per a tot l’Estat la pregunta d’on va a treballar cada dia cada ocupat, pregunta que només es contemplava en algunes comunitats autònomes (a Catalunya ja des del cens de 1981). La inclusió per part de l’INE fa també que es modifiquin lleugerament les possibilitats en les respostes i s’admet l’opció “en varis municipis” per aquelles persones que no tenen com a destinació diària un lloc de treball en un municipi fix. En anys anteriors, quan aquesta possibilitat de resposta no existia, els fluxos dels ocupats en aquesta situació es repartien entre diferents municipis atenent a la resposta amb casuístiques diverses (primer lloc o lloc més assidu on anaven, la seu de l’empresa mare, etc.).

A Catalunya el nombre d’ocupats que declaren en el cens de 2001 que el seu lloc de treball està ubicat a varis municipis és de 179.831, xifra que representa sobre el total d’ocupats catalans el 6,39% i sobre el total d’ocupats que treballen fora dels seu municipi el 13,99%. En el cas del municipi de Barcelona, per exemple, aquest percentatge és del 19,5% i representa el primer flux exterior com passa en molts altres municipis, especialment els de més pes poblacional. L’àrea de cohesió de Barcelona amb el llindar del 20% acaba perdent 16 municipis. En molts casos no perquè la relació amb aquests hagi disminuït, sinó perquè l’existència d’un flux a varis municipis, anteriorment no contemplat, provoca que no augmentin proporcionalment als ocupats totals del municipi i que a més perdin valor relatiu impedint que arribin al llindar establert en la seva relació amb Barcelona.

3.3. Les àrees de cohesió de 2001

L’aplicació de la metodologia de cohesió a les dades de mobilitat laboral de 2001 va donar com a resultat, amb el llindar del 20%, un total de 81 àrees (després de fer les subrogacions), 471 municipis implicats i el 81,1% de la població catalana. Si es compara amb el llindar del 15% hi ha una reducció de 14 àrees i 171 municipis menys.

L’augment de l’exigència en les relacions de cohesió fa desaparèixer 21 àrees, en general les constituïdes per menys municipis i les de menys pes poblacional. Amb més de 2 municipis només desapareixen l’àrea de Falset i de Móra d’Ebre. L’augment de llindar permet alhora trencar algunes subrogacions i fa aparèixer 7 capçaleres noves (totes amb no més de 3 municipis). El llindar més alt també ocasiona que en conjunt les àrees perdin municipis i que les formades per 2 i 3 municipis augmentin el seu pes relatiu.

En relació a 1996, el canvi en l’ampliació del ventall en les respostes a la pregunta censal abans comentat fa reduir tant el nombre d’àrees com el de municipis integrants, com es pot observar a la taula 4.

Taula 4. Dades bàsiques de les àrees de cohesió 1996 i 2001. Diferents llindars de cohesió

Font: Institut d’Estadística de Catalunya i elaboració pròpia

El 2001 la major concentració d’àrees es troba en l’interval d’entre 2.000 i 20.000 habitants (48 àrees). En relació a 1996 les àrees més petites demogràficament perden pes absolut i relatiu, i guanyen pes en el conjunt les àrees que es troben entre els 10.000 i 20.000 habitants. En general les àrees s’han fet més grans poblacionalment: si el 1996 només el 12% de les àrees tenien més de 50.000 habitants i concentraven el 83% de la població, el 2001 és el 19,8% i apleguen el 86 % de població en àrees.

Taula 5. Municipis que conformen les àrees de cohesió 2001 segons llindar

Font: Institut d’Estadística de Catalunya i elaboració pròpia

Taula 6. Població de les àrees de cohesió 1996 i 2001. Llindar del 20%

Font: Institut d’Estadística de Catalunya i elaboració pròpia

El mapa 3 tracta de les àrees de cohesió amb el llindar del 15% –recordi’s que eren 95, que implicaven 644 municipis i el 88,4% de la població del país– i mostra com són relativament molt poques les zones sense cap municipi que generi alguna àrea. Altra vegada –com s’ha vist amb la mobilitat– es destaca per la seva extensió el buit al sud de les comarques de Lleida i la costa tarragonina entre el delta i el Camp de Tarragona, on només Móra d’Ebre i Falset generen uns entorns laborals remarcables. Amb menys extensió apareixen el Moianès, municipis del Montsec i àmbits pirinencs al Pallars i a l’Alta Ribagorça. En general tots aquests són espais de baixa mobilitat. Una situació segurament diferent és la de la Selva Marítima on la relativa manca d’àrees és deguda més a una dispersió dels fluxos que no pas a la baixa mobilitat.

Quant a la concentració i extensió de les àrees, es demostra una dualitat entre els centres que generen relacions de veïnatge molt fortes –i per tant formen àrees petites– i els que suposen una certa capitalitat comarcal o subcomarcal i, en general, formen àrees més grans. Entre les primeres hi ha tot el reguitzell d’àrees que segueix el corredor pre-litoral i de l’A-2 o la costa des del Maresme cap al nord. També, per circumstàncies diferents hi ha moltes àrees petites al nord d’Osona i el Berguedà. Entre les segones, “conques” comarcals, es destaca Igualada, Manresa, Figueres, Reus, Vilafranca del Penedès, Solsona, Vic, Olot o la Seu d’Urgell.

Un grup d’àrees que s’allunyen d’aquesta dualitat són les de caire metropolità: evidentment Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona.

Mapa 3. Àrees de cohesió 2001. Llindar del 15%

Quan es fa el salt al llindar del 20% (mapa 4), amb la intenció d’identificar aquelles àrees funcionals més intenses i significatives –i que el 15%, a diferència d’anys enrera, ja no ens garanteix– s’ha vist com els nombres canvien notablement. Aquesta disminució d’àrees i municipis implica que els “buits” abans esmentats s’engrandeixen –especialment al sud, a la serralada Transversal i planes centrals i al Pirineu–, si bé no es pot dir que n’aparegui cap de nou. D’aquesta manera, al sud del país únicament persisteixen Tortosa i Amposta. A partir d’elles cap al nord ja fins a arribar a Lleida i a Cambrils no apareix cap municipi que articuli la mobilitat. A la resta del país les àrees que es mantenen són pràcticament totes les que generen les anomenades “ciutats madures” (caps de comarca, ciutats i viles amb tradició urbana centenària...) a les quals s’afegeixen àrees molt petites de dos o tres municipis, sovint resultat de casuístiques veïnals o de corredors econòmics ja comentats.

Mapa 4. Àrees de cohesió 2001. Llindar del 20%

Amb el 20% de llindar (i per això es va aplicar aquesta xifra a partir de 1996) també semblen emergir amb més certesa que no pas amb el 15% el que es podrien anomenar àrees urbanes consolidades, continus urbans o ciutats reals. Aquests termes no volen dir exactament el mateix si bé tots ells posen de manifest la superació dels límits municipals i el reforçament de les interaccions supramunicipals. Aquest reforçament queda encara més marcat en el mapa del llindar del 25% (mapa 5).

Aquest darrer argument queda reforçat en analitzar el tipus de cohesió. La gran majoria de les àrees es defineixen tant per llocs de treball localitzats com per població ocupada. A l’inici dels treballs sobre mobilitat laboral i de l’ús

Mapa 5. Àrees de cohesió 2001. Llindar del 25%

del mètode de cohesió això no era exactament així, i la majoria de les àrees es definien únicament per població ocupada, és a dir per una relació molt més clara de centre-corona. Ara només en són quinze. Que les àrees es defineixin per ambdós paràmetres significa, com s’ha esmentat més amunt: un increment de la complexitat de les relacions intermunicipals i de les dependències mútues.

Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Margarida Castañer, Obdúlia Gutiérrez i Joan Vicente

Taula 7. Nombre de municipis de les àrees de cohesió 2001 segons el llindar del 15%, 20% i 25%, després de la subrogació. Ordre alfabètic

Àrees de cohesió

4. Àrees de cohesió i àrees de planificació supramunicipal a les comarques gironines

Tal com s’ha manifestat a l’inici de l’article, la preocupació pels canvis i evolució del fet urbà va més enllà de les relacions de mobilitat i de la delimitació i distribució en el territori de les àrees urbanes. Ens interessa també qüestionarnos sobre quins instruments poden planificar i gestionar aquestes àrees.

En els darrers anys el Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya ha impulsat, i el Parlament de Catalunya ha aprovat, un conjunt d’instruments legislatius que han permès dotar-nos d’eines de planejament territorial i urbanístic, sobretot de planejament de caràcter supramunipal. En aquest context la Llei d’urbanisme de Catalunya (Decret legislatiu 1/2005, pel qual s’aprova el text refós de la Llei d’urbanisme) contempla la figura del Pla Director Urbanístic (PDU) com a eina bàsica per a la planificació urbanística de les àrees urbanes que prendrem com a punt de referència. Als plans directors urbanístics els correspon establir “les directrius per a coordinar l’ordenació urbanística d’un territori d’abast supramunicipal, el desenvolupament urbanístic sostenible, la mobilitat de persones i mercaderies i el transport públic, les mesures de protecció del sòl no urbanitzable i els criteris per a la seva estructuració orgànica, la concreció de les grans infraestructures i la programació de polítiques supramunicipals de sòl i habitatge”. Aquests plans no solen explicitar el perquè de l’àrea de planificació a tractar; aquests àmbits responen, a part d’unes necessitats territorials reconegudes, a un essencial consens polític no sempre senzill d’aconseguir.

Com a exercici d’anàlisi comparativa s’ha pres el territori de les Comarques Gironines i més concretament els “àmbits de referència” exposats en l’avantprojecte del Pla Territorial Parcial.6 En la descripció del sistema d’assentaments del Pla, es fixen uns àmbits que han de ser, segons el document, les bases territorials de referència per assolir els objectius d’ordenació. Són unitats idònies per proposar les figures de coordinació i cooperació supramunicipal que es considerin necessàries per aconseguir els objectius de la vertebració urbana i per impulsar l’activitat econòmica o la protecció del paisatge. A més, són les àrees per impulsar la cooperació per a la promoció d’habitatges de protecció pública. Alguns d’aquests àmbits tenen definit un pla director urbanístic en diferents fases de redacció o aprovació. A diferència de les àrees de cohesió, aquests “àmbits de referència” apleguen tot el territori, atès que defineixen àmbits funcionals i no només àrees urbanes que són l’objectiu final de les àrees de cohesió.

D’altra banda, també s’ha volgut fer un ràpid cop d’ull a un dels primers instruments que ha permès donar sortida a la gestió d’algunes de les necessitats

6. L’avantprojecte del Pla territorial de les Comarques Gironines es troba en fase d’informació pública (data d’inici 3/09/09). Vegeu el mapa d’àmbits de referència a: http://www.gencat.cat/ptop/ptcat/pt_com_gir/basica/ descarrega/1%20Memoria/06_Capitol_6_assentaments.pdf

Obdúlia Gutiérrez i Joan Vicente

supramunicipals: les mancomunitats. Aquestes, en la seva condició d’ens locals, es constitueixen per unificar esforços en la millora dels serveis públics que d’una manera individualitzada no serien factibles econòmicament per als municipis. La gestió mancomunada s’estén a un ampli ventall de serveis i matèries, les més comunes sempre estan relacionades amb els serveis bàsics d’abastament d’aigua, sanejament, neteja, escorxador... mentre que temes relacionats amb les actuacions urbanístiques o de desenvolupament local en un sentit més ampli rarament són presents. En certa mesura aquesta anàlisi es podria completar amb l’estudi del paper que també estan exercint els consorcis, que supleixen en moltes ocasions les mancomunitats degut a la major agilitat en la gestió dels mateixos i a la possibilitat de treballar conjuntament amb altres institucions públiques i privades.

Taula 8. Principals àrees de cohesió de les Comarques Gironines (2001) segons nombre de municipis i comparació amb els àmbits definits pel Pla Territorial Parcial i les mancomunitats

Capçalera de l’àrea

Cohesió. Municipis segons llindar Àmbits PTP Mancomunitats

15% 20% 25% Nom Mun. Nom Mun.

Figueres 43 34 25

Girona 25 23 16

Olot 14 10 8

Banyoles 9 9 6

Ripoll 8 4 2

la Bisbal d’Empordà 6 6 5

Palafrugell 6 6 5

Sistema urbà de Figueres* 16

M. Intermunicipal de l’Alt Empordà 23

Sistema urbà de Girona* 14 M. Intermunicipal del Gironès 8

Conca Alta del Fluvià 9 - -

Sistema urbà del Pla de l’Estany* 11 - -

Sistema urbà de Ripoll 7 M. Comarcal del Ripollès 6

la Bisbal d’Empordà 10 - -

Palafrugell 5

M. de Palafrugell, Begur, Pals, Regencós i Torrent 5

Font: elaboració pròpia a partir d’Idescat, del DPTOP i de Municat (www10.gencat.net/pls/municat).

*Àmbits que tenen en fase de redacció o aprovació un PDU

Així, en la taula 8 es mostren les àrees de cohesió o àrees funcionals urbanes gironines més significatives pel nombre de municipis i es fa una comparació genèrica amb l’abast dels àmbits de l’avantprojecte de PTP de les Comarques Gironines, alguns com s’ha dit amb PDU, i amb les mancomunitats de municipis que tenen la capçalera de l’àrea com a seu principal. A continuació es

presenta també un quadre per a cadascuna d’aquestes àrees i la correspondència amb els municipis dels àmbits d’ordenació del PTP i de les mancomunitats. A nivell comarcal, només la Selva no apareix en l’anàlisi donat que no hi ha cap capçalera d’àrea de cohesió que tingui atracció més enllà de dos municipis.

L’àrea de cohesió de Girona, com un dels espais funcionals catalans més consolidats, ha anat apareixent reiteradament des de les primeres aplicacions de la metodologia de cohesió a les dades de mobilitat, sempre amb un nombre significatiu de municipis.

Aquest àmbit ha estat dels primeres en tenir redactat, actualment en fase d’avantprojecte, un PDU que es desplega en 14 municipis. Aquests es corresponen majoritàriament amb l’àrea funcional que es crea amb el llindar de major cohesió (25%). Mantenen aquest grau de cohesió però queden exclosos del PDU aquells municipis que tenen un caràcter rural i que no formen part del nucli més central: Canet d’Adri, Madremanya, Sant Joan de Mollet o Sant Martí de Llémena. Tampoc s’hi inclou Bordils en el Pla, malgrat que manté una forta relació amb Girona i també amb Celrà, i que va ser un dels municipis sobre el qual es va dubtar alhora de plantejar l’àmbit del PDU. Per l’altra banda, Vilobí d’Onyar queda integrat en el Pla tot i no arribar ni al mínim del 15% de relació amb Girona per fluxos de mobilitat laboral; en última instància s’hi inclou per ser el municipi contenidor d’una de les infraestructures més rellevants de l’àrea urbana, l’aeroport Girona–Costa Brava.

Com es pot observar a la taula 9, aquesta àrea formada per una quinzena de municipis es correspon també –amb l’única excepció de Flaçà– amb la Mancomunitat intermunicipal del Gironès, l’ens encarregat de gestionar els serveis bàsics d’aigua, sanejament, residus, escorxador, transport i serveis sanitaris. Existeix també dins d’aquest àmbit la Mancomunitat Urbanística de Girona, Vilablareix i Salt que dóna sortida a algunes de les qüestions que planteja una part de l’espai de continu urbà del sistema.

L’àrea de cohesió de Figueres és una de les àrees funcionals amb un major nombre de municipis de Catalunya (la primera si es té en compte el llindar del 25%). Tot i que una estructura comarcal molt desagregada, amb 68 termes municipals, afavoreix aquest fet, no és menys cert que Figueres ha mantingut històricament un important paper de capitalitat exercint una forta atracció en tot l’Alt Empordà.

La seva àrea de cohesió, ja sigui amb el llindar del 20% o del 25%, aplega un nombre de municipis força més elevat que el que planteja el PDU del Sistema urbà de Figueres. Amb el llindar més exigent, són 7 els municipis que queden fora del pla i 14 en relació a l’àrea de cohesió del 20%. L’àmbit del PDU s’ha establert en aquell espai més central que envolta Figueres i cap dels seus municipis tenen fluxos inferiors al 25 % amb la capital. Aquest àmbit té com a precedent de planificació conjunta el Pla general d’ordenació urbana (1983) que afectava 11 municipis a l’entorn de Figueres. En aquests moments el PDU en aprovació inicial es veu amb la necessitat, com succeeix a Girona,

80 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Castañer, Obdúlia Gutiérrez i Joan Vicente

de posar sobre el paper tot un seguit de transformacions que afecten aquest àmbit que manté unes fortes dinàmiques socioeconòmiques i territorials (consolidació de l’estructura urbana, TAV, desdoblament autopista, N-II, Logis Empordà...).

Pel que fa a la mancomunitat existent, aquesta respon a un objectiu únic de gestió de l’escorxador, i afecta a diversos municipis que es mantenen fora de l’òrbita tant del PDU com de l’àrea funcional, aplegant molts municipis costaners i altres de l’extrem nord de la comarca.

Taula 9. Àrea de cohesió de Girona

Àrea de cohesió de Girona 2001 PDU del sistema urbà de Girona Mancomunitat intermunicipal del Gironès Llindar del 20% Llindar del 25%

Aiguaviva Aiguaviva Aiguaviva Aiguaviva

Bescanó Bescanó Bescanó Bescanó

Bordils

Canet d’Adri Canet d’Adri

Celrà Celrà Celrà Celrà

Cervià de Ter

Colomers

Flaçà

Fornells de la Selva Fornells de la Selva Fornells de la Selva Fornells de la Selva

Girona Girona Girona Girona

Juià

Llambilles Llambilles

Madremanya

Madremanya

Llambilles Llambilles

Quart Quart Quart Quart

Riudellots de la Selva

Riudellots de la Selva Riudellots de la Selva

Salt Salt Salt Salt

St. Gregori

St. Gregori

St. Joan de Mollet St. Joan de Mollet

St. Jordi Desvalls

St. Julià de Ramis

St. Julià de Ramis

St. Martí de Llémena St. Martí de Llémena

St. Gregori St. Gregori

St. Julià de Ramis Sant Julià de Ramis

Sarrià de Ter Sarrià de Ter Sarrià de Ter Sarrià de Ter

Vilablareix Vilablareix Vilablareix Vilablareix

Vilobí d’Onyar Vilobí d’Onyar

22 municipis 16 municipis 14 municipis 15 municipis

Font: elaboració pròpia a partir d’Idescat, del DPTOP i de Municat (www10.gencat.net/pls/municat)

Taula 10. Àrea de cohesió de Figueres

Llindar del 20% Llindar del 25%

Àrea de cohesió de Figueres 2001 PDU sistema urbà de Figueres

Avinyonet de Puigventós

Avinyonet de Puigventós

Biure Biure

Boadella d’Empordà Boadella d’Empordà

Avinyonet de Puigventós

Borrassà Borrassà Borrassà Cabanes Cabanes Cabanes

Capmany

Cistella

Darnius

Mancomunitat Intermunicipal de l’Alt Empordà

Agullana

Avinyonet de Puigventós

Castelló d’Empúries

Espolla el Far d’Empordà el Far d’Empordà el Far d’Empordà el Far d’Empordà

Figueres Figueres Figueres Figueres

Fortià

Garrigàs Garrigàs

Lladó Lladó

Llers Llers Llers

Masarac Masarac

Mollet de Peralada

Garrigàs la Jonquera l’Escala

Llançà

Maçanet de Cabrenys

Navata Navata Navata Navata

Ordis Ordis Ordis Ordis

Palau de Sta. Eulàlia Palau de Sta. Eulàlia

Peralada Peralada Peralada

Pedret i Marzà

Pont de Molins Pont de Molins Pont de Molins el Port de la Selva

Riumors

St. Climent Sescebes

St. Llorenç de la Muga

St. Mori

St. Climent Sescebes

St. Llorenç de la Muga

Sta. Llogaia d’Àlguema Sta. Llogaia d’Àlguema Sta. Llogaia d’Àlguema

Siurana

Terrades Terrades

Roses

St. Climent Sescebes

St. Mori

St. Pere Pescador

Vilabertran Vilabertran Vilabertran Vilabertran Vilafant Vilafant Vilafant Vilafant

Vilajuïga

Vilamalla Vilamalla Vilamalla Vilamalla

Vilanant Vilanant Vilanant

Vila-sacra Vila-sacra

Vila-sacra

Vila-sacra 34 municipis 25 municipis 16 municipis 23 municipis

Font: elaboració pròpia a partir d’Idescat, del DPTOP i de Municat (www10.gencat.net/pls/municat)

Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Taula 11. Àrea de cohesió de Banyoles

Àrea de cohesió de Banyoles 2001

Llindar del 15 i 20%

Banyoles

Camós

Cornellà del Terri

Llindar del 25%

Banyoles

Camós

Cornellà del Terri

Castañer, Obdúlia Gutiérrez i Joan Vicente

Àmbit del sistema urbà del Pla de l’Estany

Banyoles

Camós

Cornellà del Terri Crespià

Esponellà Esponellà Fontcoberta Fontcoberta Fontcoberta

Palol de Revardit

Porqueres

St. Miquel de Campmajor

Porqueres

Serinyà Serinyà

Palol de Revardit

Porqueres

St. Miquel de Campmajor

Serinyà Vilademuls

9 municipis 6 municipis 11 municipis

Font: elaboració pròpia a partir d’Idescat, del DPTOP i de Municat (www10.gencat.net/pls/municat)

Taula 12. Àrea de cohesió d’Olot

Àrea de cohesió d’Olot 2001

Àmbit Conca Alta del Fluvià Llindar del 15% Llindar del 20% Llindar del 25%

Argelaguer

Castellfollit de la Roca Castellfollit de la Roca Castellfollit de la Roca Mieres

Montagut i Oix Montagut i Oix

Olot Olot Olot Olot

les Preses les Preses les Preses les Preses Riudaura Riudaura Riudaura Riudaura

St. Feliu de Pallerols

St. Jaume de Llierca St. Jaume de Llierca

St. Jaume de Llierca

St. Joan les Fonts St. Joan les Fonts St. Joan les Fonts St. Joan les Fonts

Santa Pau Santa Pau Santa Pau Santa Pau

Tortellà

la Vall de Bianya la Vall de Bianya la Vall de Bianya la Vall de Bianya la Vall d’en Bas la Vall d’en Bas la Vall d’en Bas la Vall d’en Bas

Vallfogona de Ripollès

14 municipis 10 municipis 8 municipis 9 municipis

Font: elaboració pròpia a partir d’Idescat, del DPTOP i de Municat (www10.gencat.net/pls/municat)

La resta d’àrees de cohesió gironines tenen un àmbit més reduït quant a nombre de municipis. L’àrea de cohesió de Banyoles, per exemple, s’estén per 9 municipis, amb un abast quasi comarcal. Només dos municipis del Pla de l’Estany, més perifèrics en relació a la capçalera, resten fora de l’àrea del 20%, mentre que a partir del 25% dels fluxos es dibuixa un nucli més cohesionat format per 6 municipis. El PDU, per la seva banda, sí que respon totalment a una lògica comarcal. En aquest àmbit no hi ha cap mancomunitat.

L’àrea de cohesió d’Olot, amb els 10 municipis que dóna el llindar 20%, és també una de les àrees gironines més consolidades i amb un abast només disputat a nivell comarcal per l’àrea d’influència de Besalú. Aquestes dues àrees també han estat caracteritzades en el Pla director territorial de la Garrotxa (2008), que explícitament defineix Olot i el seu espai urbà tal i com resulta d’aplicar la metodologia de cohesió. Actualment tampoc hi ha cap mancomunitat encapçalada per Olot.

L’àrea de cohesió de Ripoll, amb 8 municipis amb el 15% però només 4 amb el llindar més exigent del 20%, o 2 amb el 25%, mostra les característiques d’aquesta comarca de muntanya, on les valls determinen l’estructuració dels assentaments en unes àrees més petites. Així, juntament amb la capital comar-

Taula 13. Àrea de cohesió de Ripoll

Llindar del 15% Llindar del 20% Llindar del 25%

Àrea de cohesió de Ripoll 2001 Àmbit del sistema urbà de Ripoll Mancomunitat Comarcal del Ripollès

Campdevànol Campdevànol Campdevànol Campdevànol Campdevànol Campelles Campelles

Gombrèn Gombrèn

Gombrèn les Llosses les Llosses Ogassa

Pardines

Queralbs

Ribes de Freser

Ripoll Ripoll Ripoll Ripoll Ripoll

St. Jaume de Frontanyà

St. Joan de les Abadesses St. Joan de les Abadesses Vallfogona de Ripollès Vallfogona de Ripollès Vidrà

8 municipis 4 municipis 2 municipis 7 municipis 6 municipis

Font: elaboració pròpia a partir d’Idescat, del DPTOP i de Municat (www10.gencat.net/pls/municat)

Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Castañer, Obdúlia Gutiérrez i Joan Vicente

Taula 14. Àrea de cohesió de la Bisbal d’Empordà

Àrea de cohesió de la Bisbal d’Empordà 2001

Llindar del 15% Llindar del 20%

Llindar del 25%

Àmbit de la Bisbal d’Empordà

la Bisbal d’Empordà la Bisbal d’Empordà la Bisbal d’Empordà la Bisbal d’Empordà

Corçà Corçà

Cruïlles, Monells i St. Sadurní de l’Heura

Forallac

Cruïlles, Monells i St. Sadurní de l’Heura

Forallac

Cruïlles, Monells i St. Sadurní de l’Heura

Forallac

Corçà

Cruïlles, Monells i St. Sadurní de l’Heura

Foixà

Forallac

Parlavà

la Pera la Pera la Pera la Pera

Rupià

Ullastret

6 municipis

Ullastret

6 municipis

Ullastret

5 municipis

Ullastret

Ultramort

10 municipis

Font: elaboració pròpia a partir d’Idescat, del DPTOP i de Municat (www10.gencat.net/pls/municat)

cal, municipis com Camprodon, Ribes de Freser o Sant Joan de les Abadesses generen una petita àrea de cohesió pròpia. En el cas de l’àmbit de referència del PTP, el sistema urbà de Ripoll aplega 7 municipis, dels quals només 3 coincideixen amb l’àrea de cohesió; per la serva banda, la mancomunitat només té dos municipis coincidents.

Taula 15. Àrea de cohesió de Palafrugell

Àrea de cohesió de Palafrugell 2001

Àmbit de Palafrugell Mancomunitat intermunicipal Llindar del 15% Llindar del 20% Llindar del 25%

Begur

Begur

Begur

Begur

Mont-ras Mont-ras Mont-ras Mont-ras

Begur

Palafrugell Palafrugell Palafrugell Palafrugell Palafrugell

Pals

Pals

Pals

Regencós Regencós Regencós Regencós Regencós

Torrent Torrent Torrent Torrent Torrent 6 municipis 6 municipis 5 municipis 5 municipis 5 municipis

Font: elaboració pròpia a partir d’Idescat, del DPTOP i de Municat (www10.gencat.net/pls/municat)

Finalment, al Baix Empordà destaquen dues àrees de cohesió pel seu nombre de municipis: la Bisbal d’Empordà i Palafrugell, amb 6 municipis cadascuna. En aquesta comarca, l’atomització funcional produïda pel pes de les ciutats costaneres no permet a la capital comarcal tenir un paper estructurador més gran; així, a més de Palafrugell, també Palamós, Sant Feliu de Guíxols i Torroella de Montgrí generen una àrea de cohesió pròpia. L’àmbit de la Bisbal d’Empordà, previst en el PTP per desenvolupar un pla director, atorga a la ciutat una àrea més àmplia, amb 10 municipis. En el cas de Palafrugell és quasi coincident a excepció d’un municipi.

5. A mena de reflexió final

L’anàlisi evolutiva de les àrees de cohesió i la comparació, dins de l’àmbit territorial de les Comarques Gironines, amb la proposta d’àrees de referència per a la gestió supramunicipal, i més concretament amb les àrees per a la planificació urbanística, ens corroboren la bondat del model per aproximar-nos a les àrees urbanes.

L’observació de les àrees de cohesió definides a partir dels llindars del 15%, 20% i 25% ens permet concloure que en els primers casos haurem de parlar d’àrees urbanes extenses i en el darrer de ciutat real (ciutats consolidada per damunt dels límits administratius).

Bàsicament és a partir dels llindars de 20% i 25% de les àrees de cohesió que podem establir la comparació amb les àrees de planejament supramuncipal definides per l’avantprojecte del PTP de les Comarques Gironines. La comparativa entre les àrees de cohesió i les àrees previstes per la planificació supramunicial ens porta a la conclusió que les àrees en previsió de tenir un PDU es corresponen totes amb les àrees urbanes més consolidades i amb una estructura més complexa en el seu interior. Tanmateix els seu límits, excepte en alguns casos puntuals, no es corresponen del tot. Recordem que actualment la major part de les àrees que estan en algun moment del procés de redacció del PDU s’han definit a partir de les observacions de les realitats urbanes i funcionals però també a partir d’acords polítics o de conveniència. No s’han aplicat en cap cas criteris de mesura de la funcionalitat o de la consolidació urbana, fet que obliga en molts casos a haver de buscar una justificació individualitzada.

Finalment, considerem que el plans haurien de fer més pedagogia de la necessitat de donar resposta a les àrees urbanes funcionals i donar a entendre que més enllà del acords polítics i d’oportunitat hi ha estructures territorials a les quals cal donar resposta i mecanismes de gestió a curt, mig i llarg termini.

i Joan Vicente

Bibliografia

Boix, Gemma (2000). Tipologia de les àrees urbanes de Catalunya. Una revisió del model de cohesió. Girona: Universitat de Girona (memòria de recerca).

Castañer, Margarida (1994). “La ciudad real en Cataluña. Las áreas de cohesión”. Estudios territoriales. Ciudad y Territorio, núm. 2, p. 101-114.

Castañer, Margarida; Comas, Eva; Vicente, Joan; Boix, Gemma (1998). “Assaig de definició de l’àrea urbana de Girona”. Documents d’Anàlisi Geogràfica, núm. 33, p. 81-90.

Castañer, Margarida; Vicente, Joan; Boix, Gemma [ed.] (2001). Áreas urbanas y movilidad laboral en España. Girona: Universitat de Girona.

Castañer, Margarida; Gutiérrez, Obdúlia (2003). “Movilidad y estructuración de áreas urbanas. El caso de dos ciudades intermedias: Olot y Figueres”. La ciudad. Nuevos procesos, nuevas respuestas. León: Universidad de León, p. 45-52.

Castañer, Margarida; Boix, Gemma (2003). “Una tipología de las áreas urbanas en Cataluña: una revisión del modelo de cohesión”. La ciudad. Nuevos procesos, nuevas respuestas. León: Universidad de León, p. 389-397.

Castañer, Margarida, Gutiérrez, Obdúlia, Vicente, Joan (2005). “Mobilitat laboral i àrees de cohesió a Catalunya, 2001”. Girona: Universitat de Girona (document de treball). Palacio, Gabriel; Castañer, Margarida; Donaire, José A.; Gutiérrez, Obdúlia; Vicente, Joan (1998). Cohesió, centralitat i cohesió iterativa: àrees funcionals a Catalunya 1981-19861991 i avanç 1996. Barcelona: Direcció General d’Ordenació del Territori i Urbanisme, DPTOP (Perspectives Territorials, núm. 8).

Treballs de la Societat Catalana de Geografia, 67-68, 2009, p. 87/109

L’organització territorial administrativa de Catalunya, un problema irresoluble1

Enric Mendizàbal i Riera Grup de Recerca en Àrees de Muntanya i Paisatge (GRAMP) Departament de Geografia. Universitat Autònoma de Barcelona enric.mendizabal@uab.cat

Resum

L’organització territorial administrativa és un dels temes principals de l’Escola Catalana de Geografia. A partir d’un repàs molt personal de la geohistòria de les estructures territorials de Catalunya, dels diversos nivells administratius i de les identitats territorials, es mira de demostrar la impossibilitat d’arribar a una organització territorial administrativa que satisfaci a tothom.

Paraules clau: Catalunya, administració, estructures territorials, escales, identitats.

Resumen: La organización territorial administrativa de Cataluña, un problema irresoluble

La organización territorial administrativa es uno de los temas principales de la Escuela Catalana de Geografía. A partir de un repaso muy personal de la geohistoria de las estructuras territoriales de Cataluña, de los diversos niveles administrativos y de las identitades territoriales,

1 Aquest text ha estat elaborat dins del Grup de Geografia Aplicada (2005SGR00942), finançat per la Generalitat de Catalunya, sent l’investigador principal el Dr. Antoni F. Tulla Pujol. El text té l’origen en la participació en el curs coordinat per Francesc Nadal i Piqué i Josep Coma i Guitart, que duia per títol “L’organització territorial de Catalunya: una qüestió irresoluble?”, en el marc de la 11a edició d’Els Juliols de la Universitat de Barcelona de 2007. Hi van participar com a ponents Ramon Arnabat, Jesús Burgueño, Carles Carreras, Josep Coma, Jaume Font, Francesc López Palomeque, Enric Mendizàbal, Francesc Nadal, Josep Oliveras, Joan Roca i Dolores Sánchez Aguilera. Agraeixo els comentaris, correccions i suggeriments que m’han fet Jesús Burgueño i, molt especialment, Enric Bertran. Agraeixo també l’ús de cartografia propietat de l’Institut Cartogràfic de Catalunya.

se intenta demostrar la imposibilidad de establecer una organización territorial administrativa que satisfaga a todas las personas.

Palabras clave: Cataluña, administración, estructuras territoriales, escalas, identitades.

Abstract: The administrative government organization of Catalonia, an unsolvable problem

The administrative government organization is one of the main subjects of the Catalan School of Geography. From a very personal review of the geohistory of the territorial structures of Catalonia, and the administrative levels and of the territorial identities, it is attempted to show the impossibility about arriving at an administrative government organization that satisfies everybody.

Keywords: Catalonia, government, territorial structures, scales, identities

Dispenseu que comenci per escriure una cosa que pot semblar una obvietat: l’organització territorial administrativa de Catalunya és un problema irresoluble. I és un problema irresoluble perquè no és possible trobar la solució al problema, a saber: fer una organització territorial administrativa de Catalunya que agradi a tothom. Després d’estudiar, analitzar, proposar, discutir i negociar trobarem una, algunes o moltes solucions. Però no la solució. Vegem-ne alguns dels perquè.

1. Sobre la història de la geografia a Catalunya

Una de les moltes coses que, afortunadament, encara queden per fer de recerca en geografia a Catalunya és la història d’aquesta disciplina. Hi ha diverses reflexions sobre aquest tema, entre les quals els textos d’Albet i Mendizàbal (2005), Carreras (1996), Casassas (1974, 1977, 1991), Garcia Ramon (1991), Lluch (1961), Luna i Mendizàbal (2004), Nadal (1991), Vila (1978) o Vilà-Valentí (1983, 2002). Es pot intuir una mica aquesta història de la geografia a Catalunya a partir d’un llarg recull d’entrevistes a geògrafes i geògrafs: les fetes a Josep Iglésies, Joan Vilà-Valentí, Lluís Casassas, Pilar Benejam i Antoni Tulla, que apareixen en el llibre de Garcia Ramon, Nogué i Albet (1992), juntament amb les fetes per Joan Tort i Pere Tobaruela (1999, 2002) a trenta-cinc personatges, entre els quals els membres de la Societat Catalana de Geografia Ramon Amigó, Vicenç Biete, Anna Borbonet, Edmon Gimeno, Enric Lluch, Roser Majoral, Joan Rebagliato, Oriol Riba, Vicenç M. Rosselló, Marc-Aureli Vila i Joan VilàValentí. Hi ha, també, algunes aproximacions biogràfiques i bibliogràfiques

Enric Mendizàbal i Riera

d’algun dels principals geògrafs catalans. Però malgrat l’existència d’aquests textos i entrevistes, no existeix un llibre que pugui servir de cànon per discutir sobre la història de la geografia a Catalunya i millorar-ne la interpretació.

També hi ha algunes reflexions sobre la història de determinats temes. I, sense cap mena de dubte, textos sobre la divisió/organització territorial de Catalunya n’hi ha molts i de molt bons. L’Escola Catalana de Geografia té com a eix vertebrador l’acceptació de la unitat del territori català com un espai diferenciat de les nacions i regions veïnes, i del dret d’organitzar aquest territori de la manera que la població catalana consideri més convenient. Per posar un exemple força clar: en la majoria de les obres que porten per títol Geografia de Catalunya, de manera gairebé inevitable apareix un apartat en què es tracta el tema de l’organització/divisió territorial de Catalunya, on la comarcalització té el paper fonamental. Aquesta temàtica, en canvi, no acostuma a aparèixer en geografies d’altres regions espanyoles. I per acabar-ho d’adobar: tota persona que es dedica a la geografia a Catalunya i que forma part d’aquesta suposada Escola Catalana de Geografia té al cap la seva divisió territorial, que és, per descomptat, la millor de totes.

Si tal com s’ha escrit abans no hi ha una àmplia i extensa bibliografia sobre la història de la geografia de Catalunya, sí que hi ha una àmplia, extensa i molt bona bibliografia sobre la història del debat de l’organització/divisió territorial de Catalunya. Per a demostrar-ho, només cal citar quatre reculls de textos.

El primer per ordre cronològic és el conjunt de conferències que es van realitzar el 1931 a la Casa del Vallès (Glanadell et al., 1931), on van participar Francesc Glanadell (presentació de la discussió), Jaume Bofill (el sentiment comarcal), Antoni Rovira i Virgili (la comarca al llarg de la història), Ferran Valls i Taberner (l’estructuració política de les comarques), Francesc Maspons i Anglasell (aspectes jurídics), Carles Pi i Sunyer (aspectes econòmics) i Pau Vila (qui fa una proposta de comarcalització). L’impacte d’aquesta publicació en la societat catalana es pot llegir a l’“Estudi introductori” de Jesús Burgueño (2005), a la reedició feta per la Societat Catalana de Geografia.

El segon recull és l’editat per Pilar Riera (1983), on es troben els textos presentats a l’Àmbit VIIIè del Congrés de Cultura Catalana, que tenia com a títol “Ordenació del territori”. En una reunió celebrada el 14 de novembre de 1976 a la Seu d’Urgell es van trobar més de 250 persones de les més diverses disciplines, interessades en l’organització/divisió territorial de Catalunya. La jornada va estar organitzada en tres ponències: la primera sobre “Qüestions sobre el per a què una divisió territorial”, presentada per Marçal Tarragó i Balaguer; la segona sobre “Què són i per a què les comarques”, presentada per Manuel Ribas i Piera; i la tercera sobre la “Incidència dels nous fets urbans i territorials en la divisió territorial de 1936”, presentada per Lluís Cantallops i Valeri. En el llibre es troben les ponències, els resums dels debats de les tres ponències, així com el debat general final, i les quinze comunicacions presentades a les tres ponències.

El tercer és el llibre publicat per Enric Lluch i Oriol Nel·lo (1984) sobre el debat de la divisió territorial de Catalunya entre 1939 i 1983, amb 1.491 pàgines de textos i 78 d’introducció –1.578 pàgines de lletra petita! Tothom qui s’ha dedicat al tema d’aquest número monogràfic de Treballs de la Societat Catalana de Geografia sap de l’excel·lència d’aquest aplec, així com d’altres posteriors sobre les mateixes qüestions (Lluch i Nel·lo, 1985, 1986).

El quart recull va aparèixer el 1986, quan Quaderns d’alliberament va editar un monogràfic amb el títol “La divisió territorial de Catalunya. Reflexions i propostes per un debat”. Va ser una recopilació de textos progressistes i d’esquerres, encarregats als diferents autors per un economista, Enric Llarch, i dos geògrafs, Ramon Arribas i Jaume Oliver, just en el moment en què s’estaven discutint les Lleis d’Organització Territorial al Parlament de Catalunya (Direcció General d’Administració, 1987). Aquest recull va ser un dels darrers intents per part de les persones que reflexionaven sobre l’organització/divisió territorial administrativa de Catalunya per influir en la decisió del Parlament català.

Sense voler desmerèixer a ningú que els darrers anys hagi treballat sobre aquesta temàtica, cal destacar el geògraf Jesús Burgueño (1995, 1996, 2002 i 2003, entre moltes d’altres obres seves). Les reflexions que ha fet sobre la divisió/organització territorial de Catalunya són molt bones i provocatives, i obliguen a pensar i a posicionar-se –a favor o en contra– al voltant de les seves propostes i idees. En les seves obres citades a la bibliografia es poden llegir les reflexions que ha fet sobre els tres nivells territorials de la discussió sobre l’organització/divisió territorial de Catalunya: el nivell municipal, el nivell comarcal i el nivell regional (vegueries i províncies), així com també del paper del govern de l’Estat espanyol.

2. Per què és irresoluble el problema de l’organització territorial de Catalunya?

En l’índex d’antropònims del llibre citat de Lluch i Nel·lo (1984, p. 14681475), apareixen 660 noms diferents, des de Jaume I i altres reis, passant per polítics com Francesc Cambó o Manuel Fraga Iribarne, fins a geògrafs estrangers (Brian J. Berry o Armand Frémont), als quals citen els autors catalans que han escrit els textos seleccionats. I pel que fa a l’autoria de les 105 propostes i estudis sobre l’organització/divisió territorial –deixant de banda els 20 debats institucionals i textos legals– hi ha 82 signants diferents i 11 grups o institucions que participen en el debat. Casar tantes idees i propostes és lluny de l’abast del millor prestidigitador de la geografia i de l’organització territorial de Catalunya.

I és impossible posar d’acord totes aquestes persones per aquestes tres raons:

Mendizàbal i Riera

a.- Perquè no tothom té la mateixa interpretació de quina és l’estructura territorial de Catalunya sobre la qual s’ha de bastir l’organització territorial de l’administració pública de Catalunya; a més, aquesta estructura territorial és canviant amb el pas del temps.

b.- Perquè no tothom té la mateixa opinió de quines són les funcions que ha de gestionar l’administració pública, ni de quin nivell territorial (entitats municipals descentralitzades, municipis, comarques, mancomunitats, vegueries, províncies…) les ha de gestionar, ni, sobretot, com s’ha d’administrar, ja que no és el mateix una política liberal, conservadora, socialdemòcrata, ecologista...

c.- Perquè no tothom té la mateixa opinió de quina és la identitat dels habitants de Catalunya, ni de com aquesta s’ha de reflectir en l’organització/divisió territorial de Catalunya.

Així doncs, tot seguit es mostraran algunes de les diferents interpretacions sobre l’estructura territorial de Catalunya, sobre les diferents escales territorials de l’administració pública i sobre la nostra identitat.

3. Una breu geohistòria de l’estructura territorial de Catalunya

El segle xviii, per al món occidental, és un període bàsic per a comprendre la transformació de la societat i dels paisatges que aquesta construeix. És a partir d’aquest segle que es produeix el pas i la transformació d’un món feudal i senyorial a un món capitalista i de mercat, on han canviat els fonaments que estructuren la vida: simplificant –potser de manera excessiva–, es passa d’una societat que té com a finalitat l’autosubsistència a una societat on l’objectiu és obtenir benefici econòmic. Qui a partir del segle xviii continuï vivint i produint només per a l’autosubsistència i l’autoconsum, resta al marge dels temps nous.

Com és obvi, no és aquest article el lloc per encetar una discussió sobre què s’entén pels processos de globalització a escala mundial. Però sí que crec que val la pena de recordar quines han estat les grans transformacions que han afectat tota la Terra en aquests darrers 300 anys.

Des de mitjans del segle xviii, a Europa occidental, i des de mitjans del segle xx a tot el món, es produeix el fenomen de la transició demogràfica, que suposa un elevat creixement de la població. Abans de la transició demogràfica, la majoria de la població vivia en àmbits rurals i en nuclis de població petits que aprofitaven al màxim l’explotació del territori proper que els envoltava. En l’actualitat, la majoria de la població mundial viu en espais urbans de tota mena (ciutats compactes de diferents grandàries, suburbis, megalòpolis…), que aprofiten les xarxes que interrelacionen els diversos tipus de ciutat per traslladar tota mena de coses: idees, persones, béns, capital, informació… Si abans

de la transició demogràfica la mobilitat estava limitada pels mitjans tècnics (Núria Sales [1983, 1991] ha escrit que el motor de la Catalunya preindustrial eren les mules), en l’actualitat podem anar a qualsevol lloc per a fer qualsevol cosa, i si no hi anem, podem comunicar-nos-hi a l’acte. No es tracta tant dels canvis dels processos migratoris (que també), sinó de la mobilitat habitual: en el món occidental es treballa i es compra lluny del domicili habitual, les relacions socials no es fan només en funció del lloc de residència, el lleure i/o les vacances es fan per tot arreu. La transició demogràfica a Europa occidental coincideix amb la revolució agrícola: la desaparició del guaret, la introducció de conreus nous (patata, blat de moro i tomàquet), l’ús de noves tècniques de conreu (regadius més eficients, adobs químics, noves arades, la mecanització) fa que augmenti la productivitat i que desapareguin les crisis de fam. La revolució industrial canvia la manera de produir els béns de consum: es passa dels petits tallers a les fàbriques, i es canvia l’organització del treball; es passa d’utilitzar energies mecàniques (la força de les persones, d’animals, de l’aigua) a emprar fonts d’energia com el carbó, l’electricitat, el petroli; es passa de la indústria tèxtil com sector innovador i principal al metal·lúrgic, al químic, i a l’electrònic, successivament.

Es passa d’un món en què la majoria de la població viu i treballa al voltant del món rural i agrari a un món urbà i industrial, i ara a un món metropolità i de serveis: a partir del segle xviii s’esdevenen tota una sèrie de canvis alhora (crec que és del tot impossible saber què va ser causa de què), que fan que cada cop més qualsevol part del món s’interrelacioni més amb la resta, i que els qui no ho fan (per les raons que sigui) en queden al marge.

Com és clar, tot el que s’ha explicat abans per al conjunt del món occidental és el que succeeix també a Catalunya. I per explicar-ho, s’utilitzaran les xifres de la taula 1. A Europa, l’antic règim demogràfic, caracteritzat per tenir una fecunditat alta i una mortalitat també alta, més relacionada amb l’atzar de la fam, malalties (epidèmies sobretot) i guerres que no pas amb una lògica relacionada amb l’edat (primer es moren els vells i després els adults quan es fan vells…), acostuma a tenir un sostre de població. Cada cop que la xifra absoluta s’hi aproxima, hi ha alguna cosa (crisi de fam, malalties i/o guerra) que fa que la xifra disminueixi. Per a Jordi Nadal, el sostre demogràfic de l’antic règim demogràfic a Catalunya era de 500.000 persones, i les dues vegades que la població s’hi ha aproximat (a meitat del segle xiv i a meitat del segle xvi) hi ha hagut una disminució molt acusada en el període següent. I això es trenca al llarg del segle xviii, quan la població a Catalunya comença un període de creixement que no s’atura fins arribar a finals del segle xx. La consulta del treball editat per Joan Vilagrasa (2000) sobre les transformacions territorials de Catalunya dels segles xix i xx permet veure com el canvi demogràfic va acompanyat de la transformació en l’agricultura, la ramaderia, les ciutats i la xarxa urbana, la indústria, les xarxes de transport, dels equilibris –i desequilibris– territorials i de les divisions administratives.

Per entendre’ns: a Catalunya, el creixement de població succeeix alhora que la modernització del món agrari, que suposa una especialització en la producció d’aliments, amb la ramaderia i l’agricultura (raïm per alcohol, farratges, blat, productes d’horta) que alimenten la creixent població urbana i industrial, la qual passa de produir en petits tallers dispersos per bona part de Catalunya a fàbriques concentrades en determinats llocs, amb unes noves i millors infraestructures (de camins de bast a carreteres amb automòbils i camions, ferrocarrils, xarxes d’electricitat…). El llibre editat per Joan Vilagrasa (2000) mostra la transformació del conjunt de Catalunya, amb el pas d’una societat tradicional rural i gairebé d’autosubsistència a una societat actual de serveis, havent passat per una d’industrial. És el període que Llorenç Ferrer (2000) descriu com el de la creació de la diferenciació social de Catalunya.

Taula 1. Evolució de la població de Catalunya, 1300-2009 any habitants

Font: per als anys 1300-1655, J. Nadal (1992); per 1717, J. Iglésies (1974); per a 1787, J. Iglésies (1969-70); per als anys 1860-1996, banc de dades del Centre d’Estudis Demogràfics a partir dels censos i padrons corresponents; per a 2001 i 2009, www.idescat.cat.

Catalunya, abans del segle xviii, estava organitzada territorialment d’una manera homogènia: una ciutat petita o un poble una mica gran feia de centre d’una petita àrea –el que es percep per “comarca”. Aquest centre comarcal tenia un mercat setmanal una mica important, que atreia els pagesos de la comarca, els quals bescanviaven els seus magres excedents per alguns productes que els feien falta. Aquesta homogeneïtat de funcionament no vol dir que a tot arreu es produís de tot, ja que les qüestions ambientals (temperatura, pluviositat, sòls…) afavorien determinats productes agrícoles

en determinats llocs i n’impossibilitaven la producció en altres indrets. Així mateix, abans del segle xviii algunes d’aquestes ciutats petites eren centres protoindustrials amb força empenta: només cal llegir el llibre d’Albert García Espuche (1998) per veure com la protoindústria del tèxtil va organitzar territorialment Catalunya.

Però si abans del abans del segle xviii Catalunya funcionava d’una manera homogènia en base a comarques, des de meitats del segle xx, el territori català funciona de forma heterogènia. Una de les interpretacions d’aquesta heterogeneïtat és la que van presentar Lluís Casassas i Joaquim Clusa el 1981. L’estructura territorial que expliquen Casassas i Clusa mostra un territori heterogeni, on no hi ha una jerarquia clara, a excepció de Barcelona en el nivell superior. Aquesta heterogeneïtat és formada per sistemes urbans clars, unitats en què és determinant l’existència d’una ciutat de més de 10.000 habitants i un important feix de relacions diàries de residència-treball en el territori que l’envolta; per àmbits sense centres clars, que són unitats en les quals no apareix un centre aglutinant, però amb una cohesió de base històrica o psicològica; per territoris d’estructura comarcal, que són les contrades on hi ha un nucli que és la capital, i on la resta de poblacions hi mantenen una relació feble, però directa, i prèvia a qualsevol altra mena de relació amb nuclis de fora de l’àmbit comarcal; subsistemes metropolitans, que són les unitats incloses en els sistemes metropolitans i que mantenen relacions residència-treball i de serveis amb les respectives capitals (figura 1).

Però la interpretació territorial de Casassas i Clusa és diferent d’altres. Vegem-ne quatre: el Regional Planning, la de Pilar Riera i les dues d’Ignasi Aldomà.

Casassas (1977, p. 204-217), Roca (1979, p. 153-164) i Ribas i Piera (1995) assenyalen que el Regional Planning proposat per Nicolau M. Rubió i Tudurí el 1932 té una part d’anàlisi territorial molt interessant i extensa, que serveix per a “l’elaboració d’una proposta d’ordenació del territori i localització d’activitats productives i no productives” (Roca, 1979, p. 154). La figura 2 reprodueix la proposta de Rubió i Tudurí i, tal com expliquen Lluís Casassas i Francesc Roca, és la primera visió integral de Catalunya des d’una perspectiva d’ordenació del territori. Al darrere hi ha dues línies que fonamenten la proposta: procurar que la industrialització de Catalunya no sigui integral i crear una Catalunya-ciutat en la qual Barcelona sigui –només– un gran barri. La llegenda de la figura 2 és prou clara: es mostra un gran interès per les zones agràries –agricultura, pastures, boscos– així com per la preservació de determinats espais, entre els quals cal destacar el que posteriorment seran –aproximadament– el Parc Nacional d’Aigüestortes i Estany de Sant Maurici, el Parc Natural del Cadí-Moixeró o el Parc Natural del Montseny. Així mateix, en el mapa hi apareix escrit sovint “terra campa”. En canvi, en la llegenda de la proposta integral, no hi ha cap símbol sobre quines podrien ser les ciutats principals, encara que n’apareixen algunes en el mapa.

Mendizàbal i Riera

Figura 1. Interpretació de l’estructura territorial de Catalunya segons Lluís Casassas i Joaquim Clusa (1981)

Figura 2. Pla de distribució en zones del territori català (Regional Planning), 1932

© Institut Cartogràfic de Catalunya

Pilar Riera (1983, 1987) explica l’estructura territorial de Catalunya a partir de la xarxa urbana i de la jerarquia de les ciutats catalanes per establir les àrees d’influència resultants de les funcions comercials, de serveis i administratives. A partir de les funcions que realitza cada localitat i de la població resident, Pilar Riera proposa una jerarquia funcional de localitats en sis nivells, en què s’estableix quines funcions són les característiques de cada nivell. Així mateix, a partir dels fluxos direccionals, es poden delimitar les àrees funcionals de cada nivell. Tot això es va poder fer a partir d’una enquesta realitzada entre 1973 i 1978, amb un qüestionari de 314 preguntes que es van omplir per tots i cadascun dels pobles de Catalunya, com també alguns d’Aragó i de la província de Castelló. La figura 3 permet veure la jerarquia urbana de Catalunya de mitjans de la dècada de 1970 dels quatre nivells més importants. La figura 4 permet veure quines són les àrees d’influència del nivell regional. A partir d’aquesta figura, Pilar Riera destaca la similitud entre les nou regions que es van aprovar amb el decret d’agost de 1936 sobre la divisió territorial de Catalunya i les àrees

L’organització territorial administrativa de Catalunya, un problema irresoluble 97

funcionals que va delimitar amb les dades de mitjans de la dècada de 1970. Malgrat aquesta opinió de Pilar Riera, els nuclis urbans de nivell regional són catorze (més Barcelona, que és el centre metropolità), i no pas les nou capitals de les regions de 1936.

Figura 3. Jerarquia urbana de Catalunya, c. 1975, segons Pilar Riera

Figura 4. Espais regionals de Catalunya, c. 1975, segons Pilar Riera (1987)

Ignasi Aldomà (1987) analitza el desenvolupament econòmic de les comarques catalanes, i hi diferencia tres nivells de desenvolupament, que prenen una forma concèntrica a partir de Barcelona. Aquests tres nivells es poden veure en la figura 5, i són l’àrea metropolitana de Barcelona, una zona intermèdia força urbanitzada i una àrea interior rural.2 En el 2008, Ignasi Aldomà fa una reinterpretació de Catalunya, amb la informació dels canvis ocorreguts entre 1970 i 2006. Així, la figura 6, tal com explica Aldomà (2008) s’obté de la combinació de quatre aspectes: el desenvolupament socioeconòmic (l’evolució de la població i l’activitat econòmica localitzada en els municipis), l’organització territorial (a partir dels sistemes urbans construïts per la mobilitat per raons

2 Lamentablement, en el text d’Ignasi Aldomà de 1987 no hi ha cap referència bibliogràfica, a excepció de la que apareix en la figura 5 del present article, de la qual és difícil deduir l’autoria de la figura. Aquesta figura ha estat reproduïda diverses vegades i per autors diferents, entre els quals jo mateix (Mendizàbal, 1993). Només amb el text d’Ignasi Aldomà de 2008 he sabut que l’autor de la magnífica figura 5 que tant sovint he utilitzat era ell mateix i no les misterioses sigles (J.A.M.) que apareixien al peu de la figura original. Només em queda demanar disculpes al seu autor per no haver-lo pogut citar com correspon en totes les ocasions anteriors.

Enric Mendizàbal i Riera

L’organització territorial administrativa de Catalunya, un problema irresoluble 99 de treball), per les centralitats urbanes i per les xarxes territorials de relació. El resultat són les sis categories que apareixen en la llegenda de la figura 6: continu metropolità, expansió metropolitana, ciutat costanera difusa, sistemes urbans actius, residencial de lleure i entorn rural.

Figura 5. El desenvolupament urbanoindustrial a la Catalunya dels anys 1970 segons Ignasi Aldomà (1987)

Es podrien aportar més interpretacions territorials de Catalunya, que demostrarien com amb les mateixes variables es poden construir mapes diferents segons els interessos de cadascú. Només caldria mirar el Pla Territorial de Catalunya de 1993 i els set Plans Territorials parcials (vegeu http://www.gencat.cat); el recull de 82 interpretacions territorials diferents sobre Catalunya, moltes de les quals directament relacionades amb la que Francesc Roca (2000) va sintetitzar i organitzar en una de les obres que personalment considero més importants sobre geografia de Catalunya dels darrers anys; Oriol Nel·lo (2001) mostra el funcionament del territori català a partir dels processos d’urbanització que s’han donat a Catalunya; les quatre visions que Andreu Ulied (2003) va proposar per a Catalunya (Catalunya-Ciutat, Catalunya-Nodal, Catalunya-Global i Catalunya-Ecoregional); o les reflexions que Manuel Ribas i Piera (2004) fa sobre Catalunya a partir del paper jugat per Barcelona i el sistema de ciutats per entendre el funcionament del territori català.

Amb aquestes diverses interpretacions territorials de Catalunya, què tenim? Tres conjunts: el primer el formen els nuclis de població; el segon, unes àrees d’influència a partir d’aquests nuclis; el tercer, les xarxes que interrelacionen

100 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

els nuclis i les àrees. La pregunta que ens hauríem de fer és com decidim quin són els nuclis que han d’organitzar el territori català i on posem els límits de les diverses àrees on s’han d’exercir les funcions i serveis que ofereix l’administració pública a Catalunya.

Figura 6. Dinàmiques socioeconòmiques i estructures territorials de Catalunya l’any 2006 segons Ignasi Aldomà (2008)

4. Les diferents escales territorials de l’administració pública

Quan es tracta qualsevol qüestió des d’una perspectiva geogràfica, sempre s’han de tenir presents els aspectes derivats de les diferents escales territorials i, especialment, la multiplicitat d’escales que actuen alhora. Una de les aproximacions geogràfiques més interessants a la qüestió de les escales és la de Linda McDowell (2000). Aquesta autora analitza la geografia des d’una perspectiva

Enric Mendizàbal i Riera

101 de gènere, tot passant del cos de les dones i homes, que permet treballar amb una escala territorial propera a 1:1, fins a l’estat-nació; en la resta de capítols es tracten les escales intermèdies entre aquests dos extrems: la casa, el barri, el lloc de treball i la vida pública.

En un text molt conegut, Yves Lacoste (1977, p. 56) escriu que “un mismo geógrafo puede proceder al estudio de los problemas de una aldea africana, al análisis de la situación de la región donde se encuentra esta aldea, al examen de los problemas al nivel del Estado en que se inscribe y a la comprensión del «subdesarrollo» al nivel del conjunto del «tercer mundo»”. Però això que teòricament sembla molt senzill, no sempre ho és a la pràctica: Per què la precarització del treball en el món occidental m’ha d’afectar a mi? Per què la –segurament necessària– depuradora d’aigua s’ha de fer a tocar de casa meva? Una de les explicacions de molts conflictes territorials és que hi ha diferents escales actuant alhora (Nel·lo, 2003): entre el “no volem l’ampliació de l’aeroport de Barcelona”, perquè suposa que jo haig de sentir el soroll dels avions més a prop i més sovint, i el “volem l’ampliació de l’aeroport de Barcelona” per a què Barcelona mantingui la seva jerarquia en el sistema mundial de ciutats hi ha l’escala personal-local, a un costat, i la general-global, a l’altre.

Per al tema d’aquest article, la qüestió de les escales és bàsic. Recordem una de les aportacions bàsiques de Christaller (1980; ed. or. 1933; Riera, 1984), com són els conceptes de llindar i abast. Tota funció que ofereix un nucli de poblament té un llindar mínim de demanda perquè aquesta funció es pugui oferir: és poc probable que un notari s’instal·li en un nucli inaccessible en tots sentits –sense carretera, sense electricitat, sense ordinador– o sense gent que hagi de menester un notari. Però també una botiga per vendre pa: si no hi ha clientela que en necessiti, un forn sense demanda tindrà poques possibilitats de sortir-se’n. I també tota funció té un abast màxim que ningú no està disposat, no pot o no vol superar per obtenir aquell servei: per molt bo que sigui el pa que es fa en un lloc determinat, no estarem disposats a comprar-ne cada dia en un forn que estigui a 150 km de distància del lloc de residència habitual –perquè encara que el congelem, mai no serà tant bo quan el descongelem com el que podem comprar al forn del costat de casa. Aquests conceptes de llindar i abast permeten veure que la interpretació feta per Jaume Busqué (1993) i Robert Casadevall (2003) de l’organització territorial de l’administració de la Generalitat de Catalunya és discutible. El que expliquen ambdós geògrafs és que, tant a inicis de la dècada de 1990 com a principis de la dècada de 2000 –i segurament fins l’actualitat–, no hi ha gairebé cap divisió territorial de les diferents funcions que exerceix la Generalitat de Catalunya que utilitzi les 41 comarques oficials i que les divisions territorials de cada funció no acostumen a coincidir amb cap altra. Tots dos autors manifesten unes opinions contràries a aquesta diversitat de divisions territorials, ja que consideren que pot ser confusa per a les persones que les puguin utilitzar. Segons explica Casadevall (2003), les diverses administracions territorials ca-

102 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Mendizàbal i Riera talanes s’haurien d’adaptar a les àrees bàsiques territorials que sorgeixen del Pla Territorial General de Catalunya (figura 7), però no sembla que des del 1993, any d’aprovació del PTGC, fins a l’actualitat, s’hagi adoptat aquesta divisió territorial, ja fos sota el govern de coalició de CDC i UDC ni sota els governs tripartits del PSC-CpC, ERC i ICV-EUiA.

Figura 7. Les àrees bàsiques territorials del Pla Territorial General de Catalunya, 1995

De fet, el que fan –el que hom suposa que han fet– cadascuna de les administracions territorials de la Generalitat de Catalunya és buscar quin és el seu llindar i abast per tal que la població que utilitza aquests serveis tingui l’accessibilitat més eficient i eficaç possible. Això representa passar de pensar en un territori jerarquitzat en nivells homogenis i estancs, com el que es deriva del model de Font: cartografia de Jesús Burgueño. A: Casassas, Lluís; Casassas, Jordi [dirs.] (1994)

Enric

llocs centrals de la teoria de Christaller, a pensar en un territori difús, flexible i en xarxa, com el que es deriva del territorialista italià Francesco Indovina (1998; Riera, 1998). La ciutat difusa comporta que la jerarquia territorial és dèbil i que les estructures jeràrquiques urbanes s’atenuen; això vol dir que en nuclis de mida i morfologia similar podem trobar funcions i serveis diferents. Del que explica Indovina de la nova organització territorial del capitalisme de la dècada de 1990 ençà, se’n desprèn una idea fonamental: no cal que hi hagi una estructura de punts i àrees homogènies per fer funcionar el territori. Així doncs, cadascun dels serveis –escoles, instituts, centres d’assistència primària, comissaries dels mossos d’esquadra…– no tenen per què ubicar-se en els mateixos nuclis, ja que el llindar i l’abast de cada servei és diferent. Comptat i debatut, si algú ha criticat l’organització territorial de l’administració catalana per heterogènia i confusa, és perquè ho fa des d’una perspectiva christalleriana; des de la perspectiva indoviniana, és completament lògica.

Pel que fa als àmbits territorials dels serveis que es donen a Catalunya, Lluís

Casassas i Francesc Nadal (1983) en parlaven de tres tipus diferents. El primer corresponia a les àrees formades per l’agrupament de nuclis urbans a fi de possibilitar una prestació de serveis de base diària més eficient; aquests serveis els gestionaven entitats com els sectors sanitaris, les estafetes de correus, els arxiprestats de l’Església catòlica, els partits mèdics i veterinaris, les subcomarques educatives, etc.; el nombre d’aquests àmbits oscil·lava entre 100 i 150. La segona mena d’àmbit corresponia a demarcacions amb relacions de base periòdica, però no diària (com ara els partits judicials, les zones de recaptació de contribucions, els districtes notarials…), entre els usuaris dels serveis i els centres de prestació, els quals mantenien una accessibilitat al voltant dels 30 km, cosa que donava un nombre d’àmbits territorials que variava entre 30 i 50. El tercer tipus d’àmbit corresponia a la base provincial i els serveis donats corresponien a les delegacions ministerials o als serveis territorials dels departaments de la Generalitat. El treball de Lluís Casassas i Joaquim Clusa de 1981 identificava l’heterogeneïtat del territori català, una heterogeneïtat que l’allunya d’aquest territori sistematitzat en una jerarquia urbana i unes àrees territorials homogènies. Els àmbits territorials bàsics és on es donen les relacions de base diària, és a dir, les veritables ciutats de Catalunya. Per a Casassas i Clusa, les ciutats reals de Catalunya presenten un aspecte ben diferent al de la ciutat tradicional, entesa com un nucli compacte de cases, amb carrers i places. Les ciutats reals presenten àrees urbanitzades, alternant amb plena interdependència sectors urbans, sectors industrials, sectors pagesos i espais lliures. La ciutat, sovint, té diversos nuclis de població separats físicament els uns dels altres, però relacionats entre si per motius de treball, de lleure, de cultura, de sanitat, de comerç... Casassas i Clusa assenyalen que aquestes relacions són de base diària, constants i intenses. A partir d’aquestes ciutats reals, descriuen el funcionament del territori català tal com s’ha escrit en el punt 3 d’aquest text i que es dibuixa en la figura 1. Amb aquest tipus de funcionament territorial, sembla lògic pensar en la dificultat

de trobar uns nuclis i unes àrees que siguin unívoques, exclusives i excloents a l’hora d’oferir els serveis de l’administració pública.

5. La(les) identitat(s) dels habitants de Catalunya

Justament perquè per definir la pròpia identitat tenim moltes característiques, Nogué i Albet (2004) mostren el canvi fonamental entre la geografia cultural tradicional i l’actual per analitzar les identitats:

“Y es que, a diferencia de lo que pretendía la geografía cultural y regional tradicional, hoy ya no es posible trazar correlaciones unívocas y determinísticas entre espacio y sociedad: ya no es posible entender un país o una región como una pieza de territorio perfectamente delimitada, identificada exclusivamente por una única lengua, una misma historia, unas tradiciones comunes, un estado rígido. En aquel contexto sí quedaba perfectamente dibujado quién pertenecía y quién estaba excluido, quién era autóctono y quién extranjero; en el nuevo, ya no es así.”

Què suggereix el text de Nogué i Albet? I què es pot llegir al capítol que signen al llibre editat per Romero (2004)? Que les entitats administratives –estats, províncies, comarques...– no poden continuar sent l’únic i exclusiu marc d’estudi geogràfic, ja que són superades per amunt pels processos de globalització i de desregulació i per avall per l’explosió de les singularitats interdependents, de les localitats/llocs que són específics/únics però que resulten d’estructures més àmplies i de processos més generals/globals.

Per tot això, el lloc té un paper central en les anàlisis postmodernes, que són sensibles a les qüestions identitàries i comunitàries. Les identitats tenen a veure amb els llocs: per una part, pertànyer a un lloc participa en la definició d’un mateix; per altra part, l’espai fragmentat –per la distància– dels llocs intervé en la fabricació de les identitats.

La identitat pot ser analitzada des d’una òptica individual, però també cal tenir present que el procés de formació de les identitats contemporànies resulta ser més un procés col·lectiu que no pas individual, ja que tothom neix en un àmbit cultural determinat i en un lloc específic. I les entitats territorials administratives també formen part de la nostra identitat, i ens sentim d’aquests llocs.

En el penúltim paràgraf de l’apartat 4 d’aquest article recordàvem els tres àmbits territorials que Casassas i Nadal (1983) utilitzaven per explicar l’organització territorial de Catalunya. El primer àmbit el podem identificar amb l’espai de vida quotidià, i que sovint s’identifica amb els municipis. El mapa municipal de Catalunya té una llarga història (Burgueño i Lasso de la Vega, 2002) i hi ha hagut una certa tendència al llarg del segle xix i xx d’anar reduint la xifra de municipis, fins arribar a l’actual. La discussió identitària en aquest nivell és

molt clara, ja que hi ha qui opina que els 946 municipis catalans actuals són molts per a una administració eficient, i hi ha qui opina que encara n’hi hauria d’haver més, ja que és en aquests àmbits tan petits on es pot discutir més democràticament com es vol el territori que sentim més nostre. Semblaria evident que si a Catalunya es fes una reforma del mapa municipal tal com s’ha fet en molts estats europeus durant les dècades de 1960 i 1970 (Bèlgica, Dinamarca, Regne Unit, Suècia…), segurament els recursos econòmics es podrien utilitzar d’una manera més eficient i eficaç, però la població trigaria a sentir aquests nous municipis com a propis.

El segon àmbit, és el de les relacions periòdiques no necessàriament diàries, que tenen uns llindars mínims de població i un abast territorial més grans que l’àmbit de les relacions quotidianes. La percepció identitària de la població catalana fa coincidir aquest àmbit amb les comarques, unes àrees no excessivament grans (500-1.000 km2) amb un centre clar i uns nuclis que mantenen una certa relació amb aquest centre. El problema rau a decidir quins són els centres principals i on arriba la seva àrea d’influència, en quins són els seus límits. Burgueño (2003) fa una presentació de les diverses propostes de divisió comarcal al voltant de quatres eixos: hi ha propostes que presenten les comarques naturals, altres presenten les comarques històriques, econòmiques o administratives. En l’imaginari català, hi ha una sèrie de topònims –alguns gairebé mil·lenaris– que s’identifiquen amb comarques: Empordà, Pallars, Penedès, Segarra, Urgell, Vallès… Però on posar els límits d’aquestes unitats sentides? I on posar la capital? Recordem el qüestionari que va passar la Ponència d’estudi de l’estructura comarcal de Catalunya de 1931; amb la pregunta “A quina comarca penseu que pertany el vostre poble?” s’obtingué un resultat que sovint ha estat qualificat de confús perquè les respostes van ser molt diverses. Les 118 comarques degudes a l’opinió de les persones que van donar les respostes de cada ajuntament mostraven la pervivència de petites, mitjanes i grans unitats territorials, algunes de tradicionals, altres d’origen erudit i també de caràcter fisiogràfic, històric o molt localista. El mapa resultant era el percebut, era amb el que els habitants s’identificaven, però la Ponència el va considerar del tot inoperant. Encara ara en molts àmbits dels Països Catalans hi ha la idea que les províncies i els partits judicials de Javier de Burgos de 1833 són una imposició del govern centralista espanyol, de Madrid. I que aquesta imposició havia trencat amb la divisió natural, que no era cap altra cosa que les comarques. Aquest tòpic ha estat definitivament refutat per la minuciosa recerca de Jesús Burgueño; entre molts dels seus treballs sobre aquest tema cal destacar el de 1995, sobre la formació de la divisió territorial als Països Catalans entre 1790 i 1850. Dels tres àmbits territorials que s’han tractat en aquest article, el provincial és el més allunyat dels individus, i per això les discussions sobre el nombre i les funcions de les regions/províncies/vegueries és més entre institucions, grups, lobbies o persones interessades que no pas les discussions sobre comarques i municipis, que són uns àmbits més percebuts pels individus.

6. Per a què hauria de servir l’organització territorial administrativa de Catalunya?

La resposta a aquesta darrera pregunta és ben simple: per a fer més vivible la vida de les persones. I per aconseguir-ho, ens hem d’identificar amb els ens administratius, i aquests han d’oferir uns serveis de forma eficient i eficaç. Tal com va dir Josep Oliveras en la reunió de juliol de 2007 citada en la nota 1, s’ha d’aconseguir que l’administració “funcioni bé i que sigui barata”.

Per tant, el problema de l’organització territorial administrativa de Catalunya és un problema irresoluble, ja que no aconseguirem mai posar d’acord a tothom sobre quins nivells administratius hi ha d’haver, quines competències i funcions ha d’exercir cada nivell, quins nuclis de població han d’exercir un paper jeràrquic, quins límits han de tenir cadascun dels diversos ens administratius. El treball tècnic que estableixi l’àmbit òptim de prestació d’un determinat servei sempre serà motiu de discussió: no hi ha tècniques neutres, objectives, asèptiques. En aquestes tècniques, com en la discussió global de l’organització territorial de l’administració pública de Catalunya, s’han de posar d’acord percepcions identitàries, interpretacions històriques i territorials, ideologies polítiques i càlculs electorals. És obvi que mai no ens posarem d’acord per trobar una organització territorial administrativa de Catalunya que agradi a tothom: és un problema irresoluble perquè és molt més que un problema tècnic.

Bibliografia citada

Albet, Abel; Mendizàbal, Enric (2005). “Una aproximació a la geografia dels Països Catalans (1985-2005)”. Afers: fulls de recerca i pensament [Catarroja], núm. 50, p. 153-175.

Aldomà, Ignasi (1987). “Petites ciutats i desenvolupament rural. El cas de la Catalunya interior”. A: Les ciutats petites i mitjanes a Catalunya: evolució recent i problemàtica actual. IIa Setmana d’Estudis Urbans a Lleida. Barcelona: Institut Cartogràfic de Catalunya, p. 55-71.

– (2008). “A la recerca del mapa semàntic ideal. Àrees, nodes, xarxes i dinàmiques del desenvolupament a Catalunya”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia [Barcelona], núm. 65, p. 170-176.

Burgueño, Jesús (1995). De la vegueria a la província: la formació de la divisió territorial contemporània als Països Catalans (1790-1850). Barcelona: Rafael Dalmau (Camí ral, 7).

– (1996). Geografía política de la España constitucional: la división provincial. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales (Historia de la sociedad política).

– (2003). Història de la divisió comarcal. Barcelona: Rafael Dalmau. – (2005). “Estudi introductori”. A: Glanadell, Francesc et al. (2005). El problema comarcal de Catalunya. Barcelona: Societat Catalana de Geografia, p. XVII-LI.

Burgueño, Jesús; Lasso de la Vega, Ferran (2002). Història del mapa municipal de Catalunya Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Governació i Relacions Institucionals, Direcció General d’Administració Local.

L’organització territorial administrativa de Catalunya, un problema irresoluble 107

Busqué, Jaume (1993). “La organización territorial de la administración en Catalunya”. A: Majoral, Roser; Sánchez Aguilera, Dolores [eds.] III Trobada de Geografia CatalunyaEuskal Herria. Euskal Herria-Catalunya Arteko III Topaketa- III Encuentro de Geografía Euskal Herria-Catalunya: Barcelona, 22-26 de marzo de 1993. Barcelona: Universitat de Barcelona. Departament de Geografia Física i Anàlisi Geogràfica Regional. Àrea d’Anàlisi Geogràfica Regional. Institut d’Estudis Catalans. Societat Catalana de Geografia, p. 187-194.

Carreras, Carles (1996). “El concepte de Països Catalans: aproximacions des de la geografia”. A: Carreras, Carles [dir.] Geografia General dels Països Catalans. VII: concepte i evolució Barcelona: Enciclopèdia Catalana, p. 56-77.

Casadevall, Robert (2003). “L’organització territorial de l’administració de la Generalitat de Catalunya”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia [Barcelona], núm. 55, p. 57108.

Casassas, Lluís (1974). “Notes per l’estudi del pensament geogràfic a Catalunya”. A: Homenaje a María de los Ángeles Ferrer Sensat. Barcelona: Instituto Infanta Isabel de Aragón, p. 117-124.

– (1977). Barcelona i l’espai català. El paper de Barcelona en la formació i en l’ordenament del territori de Catalunya. Barcelona: Curial (Biblioteca de Cultura Catalana, 30).

(1991). “La continuïtat de la geografia catalana”. A: Primer Congrés Català de Geografia. I Conferències. Barcelona: Societat Catalana de Geografia, p. 17-30.

Casassas, Lluís; Casassas, Jordi [dirs.] (1994). L’organització territorial de l’administració pública de Catalunya. Treball encarregat per la Diputació de Barcelona.

Casassas, Lluís; Clusa, Joaquim (1981). L’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Publicacions de la Fundació Jaume Bofill.

Casassas, Lluís; Nadal, Francesc (1983). “Les divisions administratives”. A: Bolòs, Maria de [dir.] Gran Geografia Comarcal de Catalunya. Geografia General**. Barcelona: Fundació Enciclopèdia Catalana, vol. 18, p. 382-412.

Christaller, Walter (1980). Le località centrali della Germania meridionale: un indagine economico-geografica sulla regolarità della distribuzione e dello sviluppo degli insediamenti con funzoná urbane. Milà: Franco Angeli [ed. or. Die Zentralen Orte in Süddeustchland. Jena: Fischer, 1933].

Direcció General d’Administració (1987). La nova organització territorial de Catalunya: text de les lleis i comentaris. Barcelona: Generalitat de Catalunya. Ferrer, Llorenç (2000). “El Moianès en els segles xviii i xix : de l’especialització llanera a la decadència per manca d’aigua”. Modilianum [Moià], segona etapa, núm. 22, p. 63-92.

García Espuche, Albert (1998). Un siglo decisivo. Barcelona y Cataluña 1550-1640. Madrid: Alianza.

Garcia Ramon, Maria Dolors (1991). “Tendències recents del pensament geogràfic a Catalunya”. A: Primer Congrés Català de Geografia. II Ponències. Barcelona: Societat Catalana de Geografia, p. 21-31.

García Ramon, Maria Dolors; Nogué, Joan; Albet, Abel (1992). La práctica de la geografía en España (1940-1990). Innovación metodológica y trayectorias individuales en la geografía académica española. Vilassar de Mar: Oikos-Tau.

Glanadell, Francesc et al. (1931). El problema comarcal de Catalunya. Barcelona: Casa del Vallès (Biblioteca d’Estudis Comarcals, 2) [reedició el 2005 a Barcelona: Societat Catalana de Geografia).

Iglésies, Josep (1969-1970). El Cens del comte de Floridablanca 1787. Part de Catalunya. Barcelona: Fundació Salvador Vives Casajuana.

108 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Enric Mendizàbal i Riera

Iglésies, Josep (1974). Estadístiques de població de Catalunya el primer vicenni del segle XVIII. Barcelona: Fundació Salvador Vives Casajuana. Indovina, Francesco (1998). “Algunes consideracions sobre la ‘ciutat difusa’”. Documents d’Anàlisi Geogràfica [Bellaterra], núm. 33, p. 21-32.

Lacoste, Yves (1977). La geografía, un arma para la guerra. Barcelona: Anagrama.

Lluch, Enric (1961). “Ciència geogràfica”. A: Soldevila, Ferran [dir.]. Un segle de vida catalana. Barcelona: Alcides, p. 328-330, 666-669, 989-994, 1493-1500 [reproduït a: Albet, Abel [ed.] (2007). Enric Lluch i Martín. L’obra escrita. Barcelona: Societat Catalana de Geografia, p. 39-55].

Lluch, Enric; Nel·lo, Oriol [eds.] (1984). El debat de la divisió territorial de Catalunya (19391983). Edició d’estudis, propostes i documents. Barcelona: Diputació de Barcelona. – (1985). “Codicil sobre el debat de la divisió territorial de Catalunya (1984-1985)”. Arrel [Barcelona], núm. 11, p. 25-35. – (1986). “Bibliografia sobre l’organització territorial de l’administració pública a Catalunya (1984-1986)”. Quaderns d’alliberament [Barcelona], núm. 12, monogràfic dedicat a “La divisió territorial de Catalunya. Reflexions i propostes per un debat”, p. 67-89.

Luna, Antoni; Mendizàbal, Enric (2004). “Geography in Catalonia”. Belgeo [Brussel·les], 1, p. 45-57.

McDowell, Linda (2000). Género, identidad y lugar. Un estudio de las geografías feministas. Madrid/València: Cátedra/Universitat de València/Instituto de la Mujer. Mendizàbal, Enric (1993). “Una proposta de model espacial per a la interpretació territorial de Catalunya”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia [Barcelona], núm. 36, p. 101-118.

Nadal, Jordi (1992). “La población catalana a lo largo del último milenio”. A: Nadal, Jordi. Bautismos, desposorios y entierros: estudios de historia demográfica. Barcelona: Ariel, p. 95-117.

Nadal, Francesc (1991). “El pensament geogràfic a la Catalunya contemporània fins als anys quaranta”. A: Primer Congrés Català de Geografia. II Ponències. Barcelona: Societat Catalana de Geografia, p. 5-20.

Nel·lo, Oriol (2001). Ciutat de ciutats. Reflexions sobre el procés d’urbanització de Catalunya. Barcelona: Empúries (Biblioteca Universal Empúries, 154).

– [ed.] (2003). Aquí, no! Els conflictes territorials a Catalunya. Barcelona: Empúries (Biblioteca Universal Empúries, 183).

Nogué, J.; Albet, A. (2004). “Cartografía de los cambios sociales y culturales”. A: Romero, Joan [ed.]. Geografía humana. Barcelona: Ariel, p. 159-202.

Quaderns d’alliberament (1986). “La divisió territorial de Catalunya. Reflexions i propostes per un debat”.[Barcelona], núm. 12.

Ribas i Piera, Manuel [ed.] (1995). Nicolau M. Rubió i Tudurí i el planejament territorial. Barcelona: Institut d’Estudis Metropolitans de Barcelona-Editorial Alta Fulla. – (2004). Barcelona i la Catalunya-ciutat. Manresa: Angle (El fil d’Ariadna, 9).

Riera, Pilar [ed.] (1983). La nova divisió territorial de Catalunya. Bellaterra: Universitat Autònoma de Barcelona-Departament de Geografia.

– (1984). “Notes sobre ‘Die zentralen Orte in Süddesutschland’ de Walter Christaller”. Documents d’Anàlisi Geogràfica [Bellaterra], núm. 5, p. 179-190.

– (1987). “La xarxa urbana de Catalunya a partir d’una anàlisi funcional”. Arrel [Barcelona], núm. 88, p. 142-151.

– (1989). “Les àrees funcionals a Catalunya”. Banca Catalana. Revista econòmica [Barcelona], núm. 88, p. 19-42.

L’organització territorial administrativa de Catalunya, un problema irresoluble 109

Riera, Pilar (1998). “Una bibliografia sobre la ciutat difusa del Vèneto, deu anys després de la seva formulació”. Documents d’Anàlisi Geogràfica [Bellaterra], núm. 33, p. 119-126.

Roca, Francesc (1979). Política econòmica i territori a Catalunya 1901-1939. Barcelona: Ketres

– (2000). Teories de Catalunya. Guia de la societat catalana contemporània. Barcelona: Pòrtic.

Sales, Núria (1983). “Ramblers, traginers i mules (s. xviii-xix)”. Recerques: Història, economia i cultura [Barcelona], núm. 13, p. 65-81.

– (1991). Mules, ramblers i fires: (segles xviii i xix). Reus: Centre de Lectura.

Tobaruela, Pere; Tort, Joan (2002). Darrere l’horitzó. Quinze converses per descobrir Catalunya Barcelona: La Magrana.

Tort, Joan; Tobaruela, Pere (1999). L’home i el territori. Vint converses geogràfiques. Barcelona: Rafael Dalmau.

Ulied, Andreu (2003). Catalunya cap al 2020.Visions sobre el futur del territori. Barcelona: Generalitat de Catalunya (Panorama 7 Territoris).

Vila, Pau (1978). La geografia i els seus homes. Barcelona: Curial (Bilioteca de cultura catalana, 33).

Vilà-Valentí, Joan (1983). “Els estudis geogràfics sobre Catalunya”. A: Bolòs, Maria de [dir.]. Gran Geografia Comarcal de Catalunya. Geografia General *. Barcelona: Fundació Enciclopèdia Catalana, volum 17, p. 18-24 – (2002). “Geografia”. A: Lluís Font, Pere [coord.]. Les idees i els dies. Un segle de filosofia i ciències socials als Països Catalans. Barcelona: Proa, p. 125-168.

Vilagrasa, Joan [ed.] (2000). Transformacions territorials a Catalunya (segles xix-xx). Lleida: Pagès.

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006

Oriol Nel·lo

Institut d’Estudis Catalans oriol.nello@gencat.net

Resum

L’article analitza els avatars de la reforma de l’organització territorial de l’administració pública a Catalunya des de l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006. Així, discorre en primer lloc sobre les oportunitats i les limitacions del text estatutari a l’hora de superar els reptes que l’organització territorial dels poders públics a Catalunya planteja. Tot seguit entra a descriure la forma com el govern de la Generalitat ha volgut concretar aquestes oportunitats a través de diverses iniciatives legislatives, iniciatives que es troben en diversos estadis d’una tramitació administrativament complexa i políticament polèmica. Els apartats tercer i quart mostren com, tanmateix, les dificultats en l’avenç de les modificacions legislatives no han impedit ni la progressiva adaptació de l’administració de la Generalitat a una estructura basada en set àmbits territorials, ni el progrés del planejament territorial per a cada un d’aquests àmbits. Unes breus conclusions clouen l’estudi.

Paraules clau: Catalunya, Estatut d’Autonomia, Organització Territorial

Resumen: La incierta reforma de la organización territorial de Cataluña desde la aprobación del Estatuto de Autonomía de 2006

El artículo analiza los avatares de la reforma de la organización territorial de la administración pública en Cataluña desde la aprobación del Estatuto de Autonomía de 2006. Así, discurre en primer lugar sobre las oportunidades y las limitaciones del texto estatutario a la hora de superar los retos que la organización territorial de los poderes públicos en Cataluña

plantea. A continuación, entra a describir la forma como el Gobierno de la Generalitat ha querido concretar estas oportunidades a través de diversas iniciativas legislativas, iniciativas que se encuentran ahora en diversos estadios de una tramitación administrativamente compleja y políticamente polémica. Los apartados tercero y cuarto muestran como, sin embargo, las dificultades en el avance de las modificaciones legislativas no han impedido ni la progresiva adaptación de la administración de la Generalitat a una estructura territorial basada en siete ámbitos territoriales, ni el progreso del planeamiento territorial para cada uno de estos ámbitos. Unas breves conclusiones cierran el estudio.

Palabras clave: Cataluña, Estatuto de Autonomía, Organización Territorial

Abstract: The Uncertain Reform the Territorial Organization of Catalonia since the Adoption of the Statute of Autonomy of 2006

The article discusses the vicissitudes of the reform of the territorial organization of public administration in Catalonia since the adoption of the Statute of Autonomy of 2006. So firstly discusses the opportunities and limitations of the statutory text to in overcoming the challenges that the territorial organization of public authorities in Catalonia raises. Then the article enters to describe the way the Government of the Generalitat has sought to realize these opportunities through various legislative initiatives, initiatives that are now going through an administratively complex and politically controversial processing. The third and fourth sections show how, however, difficulties in advancing the legislative changes have not prevented nor the progressive adaptation of the administration of the Government to a regional structure based on seven territorial areas, nor the progress of territorial planning each of these areas. A brief conclusion closes the study.

Key words: Catalonia, Statute of Autonomy, Territorial Organization * * *

La promulgació, el mes de juliol de 2006, del nou Estatut d’Autonomia de Catalunya, després de l’aprovació del text per les Corts Generals de l’Estat i la seva ratificació en referèndum pel poble de Catalunya, obria interessants perspectives per tal d’encarar sobre noves bases la qüestió de l’organització territorial.1

Tanmateix, les ambigüitats del text estatutari, la demorada sentència sobre els recursos interposats davant el Tribunal Constitucional respecte el seu contingut i les dificultats d’entesa entre les forces polítiques catalanes a l’hora de desenvolupar-lo fan que, transcorreguts ja prop de quatre anys des de la promulgació de l’Estatut, un gran nombre d’incerteses segueixin planant sobre la reforma de l’organització territorial de Catalunya. En aquest context, els avenços que s’han produït d’ençà de 2006 han estat força desiguals. Així, tot i que s’han donat a conèixer propostes de reforma importants, l’organització territorial del govern local manté encara gairebé immutats els trets derivats de l’Estatut d’Autonomia de 1979 i el seu desenvolupament a través de les lleis

1 Hem tractat els antecedents històrics d’aquesta qüestió a Lluch i Nel·lo (1983 i 1984) i Nel·lo (2001 i 2008).

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 113 d’organització territorial de 1987. En canvi, en d’altres camps, com en el de l’organització de l’administració perifèrica de la Generalitat, s’han produït modificacions més substantives.

El present article es proposa analitzar les possibilitats obertes pel text estatutari en matèria d’organització territorial, detallar quines han estat les iniciatives empreses en els darrers quatre anys per tal de concretar-les i quins són els resultats pràctics que aquestes han tingut. Així, l’article s’estructura en quatre apartats: en el primer s’analitza quins són els trets principals de les previsions de l’Estatut de 2006 en matèria d’organització territorial; tot seguit, s’enuncien les iniciatives legislatives que el govern ha impulsat en aquest camp, iniciatives que, com es veurà, han iniciat tot just la seva tramitació parlamentària en el moment de cloure la revisió d’aquestes pàgines (febrer 2010); en tercer lloc, s’exposen quines són les adaptacions que, malgrat la manca d’aprovació de les esperades modificacions legislatives, els departaments de la Generalitat han anat donant a la seva estructura territorial; finalment, el quart i darrer apartat es dedica a la descripció de l’avenç del planejament territorial i les seves implicacions sobre l’organització territorial de l’administració. Unes breus conclusions, necessàriament provisionals, tanquen l’article.

1. L’organització territorial en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006

Com es deia a l’inici, les novetats introduïdes pel nou Estatut d’Autonomia de Catalunya aprovat l’any 2006 en matèria d’organització territorial i règim local són molt notables. En primer lloc, les prescripcions relatives a aquests temes són ara molt més extenses, detallades i substantives que les contingudes en l’Estatut de 1979. 2 Per altra banda, el nou text estatutari adopta alguns canvis de perspectiva destacats, tant pel que fa a la definició del marc competencial com la posició dels governs locals en l’estructura administrativa de Catalunya i l’organització territorial de la Generalitat. En part, aquesta nova perspectiva –que obre noves possibilitats i, tanmateix, no acaba de vèncer algunes limitacions– és resultat dels intents i projectes de reforma que s’havien anat gestant des de 1999. 3 Vegem, de manera molt

2 Per una comparació entre els continguts d’ambdós estatuts d’autonomia en aquests àmbits, vegeu Tomàs Font (2007) que transcriu, amb algunes variants, el text de l’autor a l’informe de Mercè Barceló et al., Autogovern i reforma de l’Estatut d’Autonomia. Comentaris a la proposta de reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics. Per una glosa del contingut del text estatutari de 2006 en matèria d’organització territorial podeu veure, així mateix, Xavier Sanclimens (2007), així com Joaquim Ferret (2008), referit sobretot les instàncies comarcals i veguerials.

3 Sobre el procés de gestació durant el període 1999-2006 de les prescripcions del text estatutari relatives a la organització territorial podeu veure Nel·lo (2008), article que seguim amb algunes variants menors en aquest primer apartat. Per un altre balanç de les iniciatives sobre l’organització territorial en aquest mateix període podeu veure Burgueño (2008).

resumida, quines són les principals innovacions aportades pel nou marc estatutari. 4

1.1. La incardinació institucional dels governs locals i el marc competencial

El primer canvi important és l’afirmació, inscrita en el mateix títol preliminar de l’Estatut, que els ens locals (municipis, vegueries, comarques i altres ens que les lleis determinin), sens perjudici de la seva autonomia, integren també el sistema institucional de la Generalitat, al costat del Parlament, la Presidència de la Generalitat, el Govern i la resta d’institucions de l’autogovern (art. 2). Es modifica així la situació de doble dependència en la qual s’havien trobat els governs locals catalans respecte la Generalitat i l’Estat arran de les limitacions de l’Estatut de 1979 i el seu desenvolupament posterior. Amb aquest plantejament, que ve a establir la relació preferentment dels ens locals catalans amb el sistema institucional de la Generalitat, el text estatutari s’apropa, doncs, a una lògica més semblant als sistemes de tipus federal.

Conseqüentment, el text estatutari estableix la competència exclusiva de la Generalitat en matèria d’organització territorial (art. 151) tot respectant la garantia institucional que estableixen els articles 140 i 141 de la Constitució. Així, en la línia adoptada de definir amb un major detall que en el text de 1979 el marc competencial, atribueix a la Generalitat:

“a) La determinació, la creació, la modificació i la supressió dels ens que configuren l’organització territorial de Catalunya.

b) La creació, la supressió i l’alteració dels termes tant dels municipis com dels ens locals d’àmbit territorial inferior; la denominació, la capitalitat i els símbols dels municipis i dels altres ens locals; els topònims, i la determinació dels règims especials.

c) L’establiment per mitjà de llei de procediments de relació entre els ens locals i la població, respectant l’autonomia local”.

Això mateix es fa en l’article 160, on s’indica que correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de règim local que, respectant el principi d’autonomia local, inclou:

“a) Les relacions entre les institucions de la Generalitat i els ens locals, i també les tècniques d’organització i de relació per a la cooperació i la collaboració entre els ens locals i entre aquests i l’Administració de la Generalitat, incloent-hi les diverses formes associatives, mancomunades, convencionals i consorcials.

b) La determinació de les competències i les potestats pròpies dels municipis i

4 Ens referirem aquí únicament al text estatutari finalment aprovat, sense entrar a analitzar les modificacions que el tema de l’organització territorial va conèixer al llarg de la seva tramitació parlamentària. Per aquesta qüestió, altrament de gran interès, poden veure’s els textos de les successives versions del projecte d’Estatut a Marc Carrillo (2006).

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 115

dels altres ens locals, en els àmbits especificats per l’article 84.

c) El règim dels béns de domini públic, comunals i patrimonials i les modalitats de prestació dels serveis públics.

d) La determinació dels òrgans de govern dels ens locals creats per la Generalitat i el funcionament i el règim d’adopció d’acords d’aquests òrgans.

e) El règim dels òrgans complementaris de l’organització dels ens locals”.

En el mateix article s’estableix la competència exclusiva de la Generalitat en matèria de règim electoral dels ens locals que crea, “a excepció dels que són garantits constitucionalment” (art. 160.3).

En correspondència amb aquests fonaments i aquest marc competencial “s’incorpora una regulació substantiva de l’organització territorial de la Generalitat molt més detallada i, en particular, de la posició del municipi i de les altres entitats locals en el conjunt de les institucions de Catalunya, de manera que es permet desplaçar l’aplicació de les bases estatals en allò que sigui específic de Catalunya en virtut de l’Estatut” (Font, 2007, p. 22-23). Així, en destacat contrast amb la parquedat del text de 1979, el nou Estatut destina tot un capítol, el VI del Títol Segon, al Govern Local, els trets més destacats del qual són el reconeixement estatutari de l’autonomia municipal, l’establiment d’una relació de competències pròpies dels ens locals, la creació del Consell de Governs Locals i la regulació de la resta d’ens locals que integren l’organització territorial (en particular, la vegueria i la comarca).

1.2. El reconeixement de l’autonomia, les competències i del dret d’associació dels municipis

Pel que fa al municipi, l’Estatut estableix que “és l’ens local bàsic de l’organització territorial de Catalunya i el mitjà essencial de participació de la comunitat local en els afers públics” (art. 86). L’Estatut garanteix l’autonomia dels municipis per a l’exercici de les seves competències i determina que els seus actes i acords no podran ser objecte de control d’oportunitat per part de cap altra administració. Així mateix, en coherència amb la voluntat d’establir una vinculació directa i el més unívoca possible, entre els governs locals i la Generalitat, s’estableix que a aquesta li correspon el control de l’adequació a l’ordenament jurídic dels actes dels municipis i, si s’escau, de la seva impugnació davant la jurisdicció, “sens perjudici de les accions que l’Estat pugui emprendre en defensa de les seves competències”.

La protecció de l’autonomia local es completa, encara, per la garantia als municipis d’un “nucli de competències pròpies que han de ser exercides per aquestes entitats amb plena autonomia, subjecta només a control de constitucionalitat i de legalitat” (art. 84). Aquest nucli s’integra en la relació de competències pròpies dels “governs locals de Catalunya” que el mateix article detalla amb notable extensió. Completa aquest bloc de reconeixement i garanties envers l’àmbit local la creació del Consell de Governs Locals, concebut com l’òrgan

de representació de municipis i vegueries en les institucions de la Generalitat, el qual “ha d’ésser escoltat en la tramitació parlamentària de les iniciatives legislatives que afecten de manera específica les administracions locals i en la tramitació de plans i normes reglamentàries de caràcter idèntic” (art. 85).

Els temes de la descentralització i la cooperació municipals troben també certa resposta en l’Estatut. Així, es determina que la llei ha de garantir a les entitats municipals descentralitzades la capacitat suficient per a portar a terme les seves activitats i prestar els seus serveis (art. 86.7). Pel que fa a la cooperació, es garanteix el dret dels municipis a “associar-se amb altres i cooperar entre ells i amb altres ens públics per a exercir llurs competències, i també per a complir tasques d’interès comú”. A aquests efectes, els municipis “tenen capacitat per a establir convenis i crear mancomunitats, consorcis i associacions i participar-hi, i també adoptar altres formes d’actuació conjunta”, i les lleis “no poden limitar aquest dret si no és per garantir l’autonomia dels altres ens que la tenen reconeguda” (art. 87.2). Finalment, s’estableix un “principi de diferenciació” entre els municipis, de manera que les lleis que afectin el seu règim jurídic, orgànic, funcional, competencial i financer “han de tenir en compte necessariament les diferents característiques demogràfiques, geogràfiques, funcionals, organitzatives, de dimensió i de capacitat de gestió que tenen” (art. 88). Depèn de la manera com sigui desenvolupat, aquest principi podria tenir una incidència notable en l’evolució de la reforma del mapa municipal.

1.3. La creació de les vegueries i la complexa via cap a la seva implantació

Una altra de les principals innovacions de l’Estatut en matèria d’organització territorial és la creació de la vegueria i la determinació que aquesta constitueix, juntament amb el municipi, “l’organització territorial bàsica” en què s’estructura Catalunya (art. 83). En aquest sentit, l’Estatut, assigna a la vegueria una doble naturalesa (art. 90): per un costat, “és l’àmbit territorial específic per a l’exercici del govern intermunicipal de cooperació local i té personalitat jurídica pròpia”, i, per l’altre, “és la divisió territorial adoptada per la Generalitat per a l’organització territorial dels seus serveis”. Tanmateix, l’exigència que la vegueria es converteixi també en la divisió territorial dels serveis estatals a Catalunya no figura en l’Estatut. El nou marc de l’organització territorial troba aquí un dels seus límits: tot i que, com veurem tot seguit, les vegueries substitueixen les províncies en tant que administració local, s’optà per seguir el criteri segons el qual “l’Estatut no pot imposar un mandat a l’Estat per tal que aquest exerceixi d’una forma determinada una competència seva exclusiva, com és el cas de l’organització territorial de l’administració perifèrica pròpia” (Consell Consultiu, 2005).

Pel que fa a la seva organització com a ens local, l’Estatut determina que la vegueria serà governada per un Consell de Vegueria, presidit per un president elegit entre els seus membres (art. 91.1 i 91.2). I afirma tot seguit, amb gran

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 117

rotunditat, que “els consells de vegueria substitueixen les diputacions” (art. 91.3). Ara bé, la continuació del mateix article fa palès que el seu desenvolupament pot presentar una certa dificultat: “La creació, la modificació i la supressió, i també el desplegament del règim jurídic de les vegueries, són regulats per llei del Parlament. L’alteració dels límits provincials, si s’escau, s’ha de portar a terme d’acord amb el que estableix l’article 141.1 de la Constitució” (art. 91.4). El text planteja, doncs, el problema, jurídicament complex i políticament espinós, de la possibilitat pràctica de substituir plenament les províncies per les vegueries, ja que com es recordarà, l’esmentat article 141.1 de la Constitució estableix que “qualsevol alteració dels límits provincials haurà de ser aprovada per les Corts Generals per mitjà d’una llei orgànica”.

Per escatir la qüestió poden resultar d’utilitat els aclariments fornits per l’Institut d’Estudis Autonòmics (2006). Segons aquest organisme no caldria certament llei orgànica si del que es tractés fos de crear la vegueria com a entitat local intermèdia entre la província i el municipi, tot mantenint la província com a ens local amb competències molt reduïdes, opció clarament descartada en l’Estatut per tal de no afegir un nivell administratiu més. En canvi si, com es desprèn de l’article 91.3, les vegueries substitueixen a tots els efectes les províncies (és a dir, són “l’ens intermunicipal d’existència necessària i autonomia constitucionalment garantida”) i, en fer-ho, es modifiquen els límits provincials, és necessària l’aprovació d’una llei orgànica.5 Així, l’Institut concloia que “malgrat que es tracti d’una qüestió que es pugui considerar discutible, per evitar conflictes posteriors i garantir la seguretat jurídica del nou ens, seria més aconsellable tramitar i aprovar una llei orgànica que establís els límits territorials de les vegueries en substitució de les províncies, amb excepció de la circumscripció electoral” (IEA, 2006, p. 8).

Pel que fa a la prelació en l’ordre de tramitació de les lleis, l’Institut d’Estudis Autonòmics indicava que “primer caldria aprovar la llei del Parlament de Catalunya de creació i règim jurídic de les vegueries, que pot determinar el seu àmbit territorial però que ha de remetre la seva entrada en vigor a l’aprovació de la llei orgànica que modifiqui els límits provincials”. Llavors “aprovada la llei catalana, i si pot ser al mateix temps, caldria aprovar la llei orgànica d’alteració de límits”, la qual podria incloure, tot i que aquesta previsió no té rang de llei orgànica, “l’especificació de que la vegueria serà adoptada pels serveis de l’Estat a Catalunya” (IEA, 2006, p. 12). Com es veurà més endavant, el projecte de Llei de vegueries que el govern ha tramès al Parlament de Catalunya el mes de febrer de 2010 s’adiu a aquestes recomanacions i preveu que per al ple desenvolupament del mapa veguerial previst caldrà, efectivament, procedir a la

5 L’Informe reconeix que es podria contraargumentar que la llei orgànica “no és necessària si les províncies es mantenen com a circumscripció electoral o com a circumscripció per a la prestació dels serveis de l’Estat o, finalment, si les 7 vegueries s’inclouen dins l’àmbit territorial de les 4 províncies, és a dir si 3 de les províncies es subdivideixin en dues vegueries”. Però refusa aquests contraarguments, considerant-los arriscats, ja que “segons reiterada jurisprudència constitucional, no es pot deixar la província buida de contingut” (IEA, 2006, p. 6-7).

modificació dels límits provincial per part de les Corts Generals. Tanmateix hi hauria una aproximació alternativa a aquesta qüestió crucial, que ha estat suggerida per Joaquim Ferret. El jurista, tot i admetre que “la regulació estatutària té una certa dosi d’ambigüitat”, afirma el següent:

“[...] Si no s’altera la circumscripció electoral ni la demarcació de l’administració territorial o perifèrica de l’Administració de l’Estat, seria possible entendre que l’estricta modificació dels límits provincials de la vegueria/ens local és competència del Parlament de Catalunya. Aquest seria el sentit de l’expressió ‘si s’escau’ de l’article 91.4 de l’Estatut. La Llei orgànica ‘no s’escauria sempre’; només seria necessària quan, en canviar els límits de la vegueria/ens local es volguessin canviar també els límits de la província/circumscripció electoral i demarcació estatal”.

La interpretació contrària, és a dir, l’afirmació que cal una llei orgànica per l’alteració dels límits territorials de les vegueries, ens portaria a topar, segons el jurista, “amb el dilema provincial de sempre”: “res pràcticament no [hauria] canviat respecte la situació anterior” (Ferret, 2008, p. 120-121).

La innovació introduïda per l’Estatut amb la creació de les vegueries té doncs una gran potencialitat, en establir un nivell territorial que podria venir a constituir un punt de trobada entre els governs locals i l’administració de la Generalitat. Té, a més, la virtut de fer-ho sense augmentar el nombre de nivells ni la complexitat de l’administració. Tanmateix, el camí cap a la implantació de les vegueries i la substitució de les províncies no es presenta exempt de dificultats jurídiques i, sobretot, polítiques. Aquells que, per raons i interessos diversos, s’han oposat i s’oposen a la reforma hi trobaran sens dubte un seguit de recursos poderosos per evitar que arribi a concretar-se. Cal esperar, tanmateix, que la sentència del Tribunal Constitucional sobre el text estatutari permeti dilucidar de manera taxativa la qüestió.

1.4. La pervivència de la comarca, l’esment del fet metropolità i el reconeixement de la singularitat aranesa

Tot i que, com s’ha vist, l’Estatut estableix com elements de l’organització territorial bàsica de Catalunya els municipis i les vegueries, introdueix també la comarca com a entitat d’existència necessària: “l’àmbit supramunicipal és constituït, en tot cas, per les comarques, que ha de regular una llei del Parlament” (art. 83.2). Així, la comarca queda configurada “com a ens local amb personalitat jurídica pròpia i és formada per municipis per a la gestió de competències i serveis locals” (art. 92.1). La creació, la modificació i la supressió de les comarques, així com el seu règim jurídic seran regulats per una llei del Parlament.

La introducció del caràcter obligatori de la comarca en l’articulat, que es produí quan la tramitació de la proposta estatutària estava ja avançada, contrasta amb algunes de les propostes inicials, on la comarca era concebuda més aviat com un òrgan de cooperació voluntària dedicada únicament a exercir les

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 119

competències delegades pels municipis que en formessin part. Com ha escrit Tomàs Font, aquest manteniment de la comarca com a entitat necessària, no respon als propòsits de simplificació estructural i els “dos elements rellevants de l’organització territorial supramunicipal, les vegueries i les comarques, corren el risc de neutralitzar-se recíprocament” (Font, 2007, p. 28). Tanmateix, aquí el text estatutari no tanca de manera definitiva la qüestió i dóna un ample camp al legislador autonòmic a l’hora de definir el caràcter de l’ens comarcal. Així, tot i el seu caràcter necessari, el legislador podria establir que la determinació de les funcions de cada comarca depenguessin dels municipis en ella integrats. Ferret ho ha exposat d’aquesta manera:

“Les comarques, obligatòries en la seva existència, podrien quedar condicionades quant al contingut a la decisió dels municipis que les constitueixen. Si el legislador ordinari adoptés decididament aquesta opció, la distinció entre comarques i vegueries seria clara i evitaria els conflictes, les reiteracions i la ineficàcia que ha provocat fins ara la confusió entre províncies i comarques”.

Per contra, si el legislador mantingués la consideració de les comarques com un ens de naturalesa territorial, “amb una determinació de llurs funcions totalment al marge de la decisió municipal”, “la situació actual de confusió persistiria malgrat els canvis” (Ferret, 2008, p. 117-118).

També són objecte d’esment, tot i que força tímid, les realitats metropolitanes. Aquestes apareixen mencionades en l’article 93 del text de l’Estatut: “els altres ens locals supramunicipals es fonamenten en la voluntat de col·laboració i associació dels municipis i en el reconeixement de les àrees metropolitanes”. La creació, modificació i supressió d’aquests ens, així com l’establiment del seu règim jurídic hauran de ser objecte, també, d’una llei del Parlament. Al costat d’això, l’Estatut reconeix el règim especial del municipi de Barcelona (art. 89).

Finalment, gaudeix també de reconeixement la realitat aranesa que és esmentada ja en el mateix títol preliminar, on s’estableix que “aquest Estatut reconeix, empara i respecta aquesta singularitat i reconeix l’Aran com a entitat territorial singular dins de Catalunya” (art. 11). Aquest reconeixement de principi és objecte de desenvolupament en un capítol específic, el VII dins el Títol Segon, on es disposa que l’Aran compta amb un règim jurídic especial establert per llei del Parlament, per mitjà del qual “es reconeix l’especificitat de l’organització institucional i administrativa de l’Aran i se’n garanteix l’autonomia per a ordenar i gestionar els afers públics del seu territori” (art. 94.1).

2. El lent avanç de les iniciatives legislatives

Com és sabut, l’aprovació de l’Estatut de Catalunya anà acompanyada de la crisi de la majoria parlamentària (integrada pel Partit dels Socialistes de Catalunya-Ciutadans pel Canvi, Esquerra Republicana de Catalunya i Inicia-

tiva per Catalunya-Esquerra Unida) que l’any 2003 havia permès l’alternança política i la formació del Govern Catalanista i d’Esquerra, presidit per Pasqual Maragall. Les eleccions al Parlament de Catalunya, celebrades el dia de Tots Sants de 2006, varen comportar la reedició del pacte entre les mateixes forces polítiques i la formació d’un nou govern sota la presidència de José Montilla. Pel que fa al tractament que hauria de rebre el tema de l’organització territorial de Catalunya durant la legislatura que llavors s’iniciava, l’acord programàtic en el qual es basà la constitució del nou govern, signat a finals de novembre de 2006, preveia “desplegar les disposicions de l’Estatut referides al món local i impulsar des d’una concepció municipalista la col·laboració entre la Generalitat i administracions locals” a través de les actuacions següents:

“– Impulsar una nova Llei d’organització territorial que inclogui com a àmbits territorials:

– Els municipis, receptors de competències i recursos, i les comarques enteses com a ens de gestió supramunicipal de serveis locals.

– Les vegueries, dissenyades com a entitats locals i àmbits de descentralització de la Generalitat i governades pels consells de vegueria, que hauran de substituir les actuals Diputacions. La llei haurà d’incloure la creació, la modificació i la supressió, i l’establiment del règim jurídic de les vegueries.

– Les àrees metropolitanes, especialment la de Barcelona.

– Impulsar un seguit de lleis derivades del nou Estatut que afecten al món local: atribució de competències als municipis, creació del Consell de Governs Locals, establiment d’un Fons de Cooperació Local, Llei d’hisendes locals de Catalunya.

Aquestes normes poden donar lloc a una nova Llei municipal de Catalunya.

– Continuar la política d’increment de recursos per als ajuntaments, amb l’objectiu d’assolir que gestionin fins el 25% de la despesa pública total.

– Aprovar una nova Llei de règim especial de l’Aran”.6

Aquest acord de principis entre els partits de la majoria fou després concretat i ratificat a través d’un Pla de Govern 2007-2010, formalment aprovat pel Consell Executiu de la Generalitat el dia 13 de març de 2007, quan feia tot just cent dies de l’inici de la vuitena legislatura del Parlament de Catalunya restaurat. L’apartat 2.1 del document recull, amb millor sintaxi que el de la prosa, sempre difícil, dels pactes polítics, però sense modificacions substancials, els objectius establerts en l’acord programàtic més amunt citat.7

De llavors ençà, el desplegament d’aquestes previsions ha donat lloc a la confecció en seu governamental de diversos documents de caire legislatiu, alguns dels quals han esdevingut ja formalment projectes de llei, sense que en cap cas, tanmateix, hagin arribat a ser aprovats pel Parlament. Es tracta dels textos legislatius següents: Llei del Consell de Governs Locals, Llei de governs

6 Vegeu Document programàtic Entesa Nacional de Progrés, Barcelona, 21 de novembre 2006 (mecanografiat, p. 16).

7 Vegeu Pla de Govern 2007-2010 (apartat 2.1. “Organització territorial i govern local”, p. 59-61). A: www. gencat.cat/pladegovern/

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 121

locals de Catalunya, Llei de vegueries, Llei de creació de l’Àrea Metropolitana de Barcelona i Llei sobre el règim especial de l’Aran. Com es pot veure, es tracta d’un programa legislatiu prou ambiciós, tot i que les incògnites de la sentència del Tribunal Constitucional i el fet que hagin transcorregut ja més de tres quartes parts del mandat sense que la seva tramitació hagi avançat de manera decisiva pot induir a dubtar sobre la possibilitat de que s’arribi a acomplir totalment o parcial abans del final de la legislatura, previst per a la tardor de l’any 2010. Vegem a continuació en quin moment de tràmit es troba cada una de les cinc iniciatives i quins són els seus trets principals a partir dels documents que s’han donat a conèixer fins ara.

2.1. Llei del Consell de Governs Locals de Catalunya

La iniciativa que, a inicis de l’any 2010, es troba en un estat de tramitació més avançat és el projecte de Llei del Consell de Governs Locals, aprovat pel Govern de la Generalitat en la seva sessió del 28 de juliol de 2009 per tal que iniciés la seva tramitació parlamentària.8

El Consell de Governs Locals és, com s’ha vist en l’apartat anterior, un ens previst en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, que el defineix com l’òrgan de representació de municipis i vegueries en les institucions de la Generalitat. La creació de l’ens es deriva de l’article 85 de l’Estatut i la seva inclusió en la norma autonòmica fou en bona mesura fruit de les aportacions de les institucions municipalistes en el seu procés de redacció i negociació, juntament amb els articles referents a la salvaguarda de les competències i l’autonomia local. El projecte de Llei aprovat pel Govern en regula la composició, l’organització, el funcionament i les funcions.

Així, tot seguint el dictat de l’Estatut, en el projecte de Llei el Consell de Governs Locals es configura com “una institució de relleu estatutari integrada dins l’organització políticoinstitucional de la Generalitat i gaudeix d’autonomia orgànica, funcional i financera”. La seva funció principal és, tal com estableix el text estatutari, ser escoltat en la tramitació parlamentària de les iniciatives legislatives que afecten de manera específica les administracions locals, així com en la tramitació de plans i normes reglamentàries del mateix caire.

Pel que fa a la seva composició, el projecte estableix que el Consell és integrat per un total de 100 membres que hauran de tenir la condició d’alcalde o de president de consell de vegueria,9 els quals seran designats de forma tal que es “garanteix una representació proporcional i equilibrada de la població, el terri-

8 “Projecte de Llei del Consell de Governs Locals”, aprovat pel Govern de la Generalitat el dia 28 de juliol de 2009, BOPC, 540, 28 de setembre de 2009. La presa en consideració del projecte fou aprovada pel Ple de la cambra catalana l’11 de novembre de 2009.

9 La Disposició Transitòria Primera del Projecte de Llei indica que “fins a la creació de les vegueries i la constitució dels consells de vegueria són membres nats del Consell de Governs Locals els presidents o presidentes de les diputacions provincials de Catalunya”.

tori i la representació política dels municipis i vegueries de Catalunya” (art. 5).

Són membres nats del Consell els presidents dels consells de vegueria, l’alcalde de Barcelona i els presidents de les entitats municipalistes més representatives (art. 6). La resta de membres són designats pels “partits polítics, federacions, coalicions o agrupacions d’electors que han obtingut més del 5% dels vots a les eleccions municipals a Catalunya” (art. 7.1). En aquesta designació s’ha de “procurar una representació proporcional i equilibrada de la població i el territori així com de la paritat dels seus membres”, i també “garantir la representació política dels municipis de Catalunya, aplicant la fórmula de distribució proporcional de representació”. El nombre de membres designats per cada força política dependrà dels vots de les eleccions municipals que aquesta hagi obtingut en el conjunt de Catalunya (art. 7.2).

Pel que fa a les funcions, el projecte proposa que el Consell en tingui de tres tipus: representació, participació i defensa del món local. En primer lloc, se li assignen funcions de “representació dels municipis i vegueries en les diferents institucions de la Generalitat” així com de fer propostes per tal que es realitzin ”actuacions en benefici o defensa de l’autonomia local o del món local en general” (art. 21). En segon lloc, el Consell participa en la tramitació parlamentària de “les iniciatives legislatives que afecten de manera específica les administracions locals d’acord amb el que preveu el Reglament del Parlament”, així com en “la tramitació de plans d’àmbit general, normes reglamentàries i avantprojectes de llei que afecten de manera específica les administracions locals” (art. 22). Aquesta participació es fa efectiva a través dels membres designats pel Consell en la Comissió de Govern Local de Catalunya, és a dir, en l’òrgan paritari previst en la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya que te la funció d’assegurar la interlocució i la cooperació entre l’administració de la Generalitat i els ens locals. Finalment, el Consell exerceix també funcions de defensa de l’autonomia local, de manera que pot sol·licitar, si s’escau, el dictamen del Consell de Garanties Estatutàries sobre l’adequació a l’autonomia local de les iniciatives legislatives del Govern (art. 23).

Com es pot veure, si el projecte de Llei s’aprova en aquests o similars termes, el Consell de Governs Locals esdevindrà una institució de considerable pes en l’arquitectura institucional de Catalunya. La seva constitució està prevista en un termini màxim de tres mesos a partir de l’entrada en vigor de la Llei (Disposició Final Primera), de manera que, si el tràmit parlamentari fos molt expedit, el nou ens es podria constituir dins de la vuitena legislatura. És de constatar, així mateix, que, seguint el text estatutari, el projecte atribueix la representació dels interessos locals en el Consell a municipis i vegueries, tot ratificant el paper fins a cert punt subaltern que l’Estatut assigna a la comarca. Tanmateix, diversos aspectes susciten encara incògnites sobre el caràcter i el funcionament del nou ens. Entre aquests es pot esmentar, en primer lloc, la incertesa respecte la forma com de la designació dels membres del Consell per part dels partits i forces polítiques se’n derivarà una correcta representació territorial. Resta

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 123 pendent, també, de definició de la forma com el Consell es relacionarà amb les entitats municipalistes de caràcter associatiu, extrem que s’haurà de regular per via reglamentària (art. 22.4). Finalment, concita també dubtes la manera com s’assumirà la representació en la Comissió de Govern Local de Catalunya, que, fins ara, estava atribuïda a les entitats municipalistes (Disposició final segona).

2.2. Llei de governs locals

La següent iniciativa del corpus de mesures legislatives previstes pel Govern de la Generalitat en matèria d’organització territorial és la Llei de Governs Locals, la memòria de la qual fou aprovada pel Consell Executiu el dia 29 de juliol de 2008.10

La memòria presenta la nova norma com una “llei marc que ha de configurar el sistema de govern local d’acord amb l’Estatut d’Autonomia, amb ple respecte a l’autonomia local i recollint l’actual mapa municipal”. En aquest sentit, s’afirma que la Llei vindria a substituir les quatre lleis territorials que, tot i haver conegut diverses modificacions des de llavors, quedaren establertes en la seva arquitectura bàsica fa gairebé un quart de segle, l’any 1987. Es tracta, com és sabut, de les següents: Llei municipal i de règim local de Catalunya; Llei del règim provisional de les diputacions provincials; Llei d’organització comarcal de Catalunya; i Llei per la qual s’estableixen i regulen actuacions públiques especials en la conurbació de Barcelona i en les comarques compreses en la seva zona d’influència. Doncs bé, d’acord amb la memòria: “Els diferents aspectes continguts en aquestes quatre normes quedaran integrats en un únic text legislatiu nou que ens permetrà de definir, d’acord amb l’Estatut d’Autonomia, un nou règim jurídic dels municipis, de les vegueries i de la resta d’ens locals del nostre país”.11

El contingut de la llei tindria també implicacions, com la mateixa memòria indica, amb les futures lleis autonòmiques de finances locals i del règim electoral. Així mateix, difícilment podria ser desenvolupada plenament sense la col·laboració del legislador estatal, tant pel que fa a la delimitació de les províncies, com al règim electoral.

L’elaboració i tramitació de la norma és, doncs, un repte legislatiu i polític de gran abast. El Departament de Governació i Administracions Públiques va encarregar a inicis de la vuitena legislatura una proposta de text articulat a un equip de juristes de la Universitat Rovira i Virgili que el lliuraren el mes

10 Acord del Govern de la Generalitat de Catalunya, de 29 de juliol de 2008, pel qual s’aprova la memòria prèvia a l’inici de la tramitació de l’avantprojecte de Llei de Governs locals de Catalunya. L’obligació de presentar una memòria relativa als avantprojectes de Llei es deriva de l’acord de Govern de la Generalitat de 3 d’abril de 2007, en el qual es determinava que “per tal d’iniciar el procediment d’elaboració d’un avantprojecte de llei, el departament o departaments corresponents han d’elaborar una memòria amb els principals objectius de l’avantprojecte de llei, la qual serà avaluada pel Consell Tècnic i, si s’escau, elevada al Govern per la seva aprovació”. El requeriment fou posteriorment elevat a rang de llei en l’article 36.2 de la Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del govern.

11 Ibídem, apartat tercer.

de novembre de 2007.12 Però, tot i que aquest esborrany ha estat objecte de consultes informals, ni aquesta, ni cap altra proposta de text articulat de la Llei de Governs Locals no ha estat encara motiu de tramitació formal en el si de l’administració per part del Departament competent. L’endarreriment dels terminis previstos, la complexitat de la tasca a desenvolupar, el fet que dues peces bàsiques de la nova legislació territorial –la Llei de vegueries i la llei de l’Àrea Metropolitana de Barcelona– estiguin sent objecte de tramitació separada i la proximitat de la fi de la legislatura fan pràcticament impossible que la llei es pugui aprovar abans de les properes eleccions al Parlament de Catalunya.

2.3. Llei de vegueries

La previsió de reemplaçar les diputacions provincials pels consells de vegueria és un dels elements clau de les previsions de l’Estatut en matèria d’organització territorial, l’aplicació de la qual resulta, com s’ha vist, complexa tant des del punt de vista jurídic com pràctic. Per afrontar la qüestió el Govern de la Generalitat ha optat per impulsar l’aprovació d’una llei específica. La seva tramitació en seu governamental s’inicià amb presentació de la memòria de l’avantprojecte de llei al Govern per part del Departament de Governació i Administracions Públiques el dia 29 de juliol de l’any 2008,13 i culminà amb l’aprovació i tramesa al Parlament del corresponent projecte de llei, el dia 2 de febrer de 2010.14

El projecte de llei, que fou aprovat pel Govern després d’una notable polèmica pública i de la redacció de diversos esborranys, te per objecte les quatre finalitats següents (art. 1): regular la doble naturalesa de la vegueria, en tant que ens local i divisió territorial per a l’organització dels serveis de la Generalitat; preveure la divisió veguerial; establir el règim jurídic dels consells de vegueria; i regular la transició de les diputacions provincials als nous consells de vegueria. Vegem tot seguit com el text articulat del projecte dóna resposta a aquests objectius.

Com s’ha dit, d’acord amb el que estableix l’article 90 de l’Estatut de Catalunya, el text del projecte parteix del doble caràcter de la vegueria: ens local i demarcació

12 Vegeu el Document de bases per a l’elaboració d’un avantprojecte de llei de governs locals de Catalunya, Tarragona, Facultat de Ciències Jurídiques de la Universitat Rovira i Virgili, desembre 2007 (153 p., versió revisada). El text va comptar amb les aportacions de més d’una trentena d’especialistes sota la coordinació dels professors Josep Ramon Fuentes, Jaume Renyer i Juan Ignacio Soto.

13 Acord del Govern de la Generalitat de Catalunya, de 29 de juliol de 2008, pel qual s’aprova la memòria prèvia a l’inici de la tramitació de l’avantprojecte de llei de transició de les diputacions a les vegueries. La memòria fou presentada, significativament, el mateix dia en el que s’aprovà també l’inici de la tramitació de la Llei de Governs Locals. De fet, les previsions inicials del Govern eren de tramitar ambdues lleis en paral·lel. Així ho afirmà el Conseller de Governació i Administracions Públiques, Jordi Ausàs, cinc mesos després d’accedir al càrrec en substitució de Joan Puigcercós, en una conferència pronunciada a la Cambra de Comerç de Tortosa el dia 8 de juliol de 2008. Tot referint-se a les lleis de Governs locals i de Transició de les Diputacions a les Vegueries el Conseller digué: “La previsió és que les dues lleis estiguin aprovades pel Govern i entrin al Parlament el 2009. En tot cas, el compromís del Govern [...] és que la Llei de Governs locals sigui una realitat aquesta legislatura. I segurament la de Transició de les Diputacions a les Vegueries s’aprovarà abans”. Vegeu Jordi Ausàs, La nova organització territorial de Catalunya: la vegueria de l’Ebre, Barcelona, Generalitat de Catalunya, 2008, p. 18. Tanmateix, Ausàs indicà també que la constitució dels Consells de Vegueria no es produiria fins l’any 2011, després de les eleccions municipals previstes per aquell any. Ibidem, p. 24 14 “Projecte de llei de vegueries”, a BOPC, 630, 10 de febrer 2010.

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 125

territorial adoptada per la Generalitat per a l’organització dels seus serveis. Així, en consonància amb el precepte estatutari la vegueria es configura, en primer lloc, com “una entitat amb personalitat jurídica pròpia, determinada per l’agrupació de municipis, i constitueix l’àmbit territorial específic per a l’exercici del govern intermunicipal de cooperació local” (art. 2.1). De la mateixa manera, seguint sempre l’Estatut, s’estableix que “la vegueria, com a govern local, té naturalesa territorial i gaudeix d’autonomia per a la gestió dels seus interessos” (art. 2.2), el govern i administració dels quals correspon al Consell de Vegueria.

Al costat d’aquest caràcter local, “la vegueria també és la divisió territorial adoptada per la Generalitat per a l’organització dels seus serveis” (art. 2.3), de tal forma que esdevé “la demarcació única en la qual s’organitzen tots els serveis del Govern i de l’Administració de la Generalitat sobre el territori”, l’espai en què aquests “exerceixen les seves funcions de planificació, programació i coordinació territorials”, així com “la divisió en què s’organitzen territorialment les autoritats i serveis que depenen del Parlament” (art. 7). A cada vegueria correspon una Delegació Territorial del Govern, que “representa el Govern i l’Administració de la Generalitat en el territori”, “hi impulsa i coordina els seus serveis i hi promou la col·laboració amb les administracions locals” (art. 8.1). El Delegat del Govern presideix la Comissió Territorial del govern que aplega totes les persones titulars dels òrgans responsables de dirigir els serveis de cada un dels Departaments de la Generalitat en l’àmbit de la vegueria.

Pel que fa al tema, tan controvertit de la demarcació territorial, el projecte de llei indica que cap municipi ni cap comarca resta exclòs de l’organització veguerial i adopta com a planta la divisió en set àmbits: Alt Pirineu i Aran (Alta Ribagorça, Alt Urgell, Cerdanya, Pallars Jussà, Pallars Sobirà i Val d’Aran); Barcelona (Alt Penedès, Baix Llobregat, Barcelonès, Garraf, Maresme, Vallès Occidental i Vallès Oriental); Catalunya Central (Anoia, Bages, Berguedà, Osona, Solsonès); Girona (Alt Empordà, Baix Empordà, Garrotxa, Gironès, Pla de l’Estany, Ripollès i Selva); Lleida (Garrigues, Noguera, Pla d’Urgell, Segarra, Segrià i Urgell); Camp de Tarragona (Tarragonès, Alt Camp, Baix Camp, Baix Penedès, Conca de Barberà i Priorat); Terres de l’Ebre (Baix Ebre, Montsià, Ribera d’Ebre i Terra Alta). Com es pot veure, es tracta de l’organització que, a partir de l’any 2003, l’administració de la Generalitat ha anat adoptant de manera progressiva per a l’organització dels seus serveis i que es correspon, a més, amb els àmbits funcionals del planejament territorial vigent. En els apartats 3 i 4 del present estudi tornarem a la qüestió de com la vigència d’aquestes demarcacions sobre el territori ha antecedit i prefigurat l’opció adoptada pel projecte. En acabar el títol relatiu a les demarcacions veguerials el text indica que, en virtut del règim jurídic especial que li garanteix l’Estatut, el Conselh Generau d’Aran es relaciona directament amb els òrgans centrals del Govern i de l’Administració de la Generalitat, de manera que “l’organització que s’estableix en aquest títol no li és d’aplicació” (art. 10).

Tot seguit el projecte de llei entra a regular el Consell de Vegueria, com a òrgan de govern i administració de l’ens local que ha d’exercir el govern inter-

municipal de la cooperació local en l’àmbit de la vegueria i substituir les actuals diputacions. Així, en el Títol IV del projecte s’estableixen els òrgans dels Consells de Vegueria (ple, president, vicepresident, govern i comissions), així com les seves competències i funcions, que són, eminentment, les de cooperació i suport als municipis, així com les de prestació de serveis de caràcter supracomarcals i aquells que encarreguin o deleguin els propis municipis. Finalment, es regula en aquest apartat també el procés de constitució dels consells de vegueria i les qüestions relatives al seu personal.

El darrer títol del projecte es dedica al tema de la transició de les diputacions als Consells comarcals. Així, tot seguint el mandat estatutari que, com hem vist, preveu que “els consells de vegueria substitueixen les diputacions”, l’articulat preveu que els consells de vegueria se subrogen en la representació que les diputacions tenen en institucions, consorcis, fundacions, societats i altres entitats; assumeixen la relació amb els ens que estan vinculats o depenen a les diputacions; assumeixen, així mateix, la titularitat dels béns i drets d’aquestes; i se subrogen en el contractes, convenis i relacions bilaterals, així com en les posicions financeres, tributàries i pressupostàries de les diputacions. De la mateixa manera s’estableix que el personal –funcionari o laboral– que en el moment d’entrada en vigor de la llei presti serveis a les diputacions provincials passa a integrar-se en els òrgans dels consells de vegueria que es creen.

El procés de constitució efectiva dels consells de vegueria i la transició des de l’actual divisió en quatre províncies cap a les set vegueries és previst en tres etapes (Disposició transitòria primera). Com que es tracta d’un passatge particularment transcendent, val la pena de citar-lo en la seva literalitat:

“1). En el moment de l’entrada en vigor d’aquesta llei es constitueixen els consells de vegueria de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona. La circumscripció territorial d’aquests consells de vegueria coincideix amb la de les actuals províncies de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona. Els corresponents consells de vegueria substitueixen les actuals diputacions.

2). El Consell de Vegueria de les Terres de l’Ebre es constitueix un cop s’hagi produït la corresponent modificació de la legislació en matèria de règim electoral general i la seva seu institucional s’ubica a la ciutat de Tortosa. El Consell de Vegueria de Tarragona adopta, en aquell moment, la denominació de Consell de Vegueria del Camp de Tarragona.

3). Els consells de vegueria de l’Alt Pirineu i l’Aran i de la Catalunya Central es constitueixen un cop aprovada l’alteració dels límits provincials d’acord amb allò que preveu la disposició final segona. Per a la constitució d’aquests consells de vegueria, una llei del Parlament ha de determinar la ciutat on s’ubica la seva seu institucional. En el cas del Consell de Vegueria de l’Alt Pirineu i l’Aran aquesta llei preveurà també les singularitats de la relació del Consell de Vegueria amb el Conselh Generau d’Aran que, en el marc de l’article 94 de l’Estatut d’Autonomia, es derivin de la legislació reguladora del seu règim jurídic especial”.

Dit de manera breu: en un primer moment, els consells de vegueria es constitueixen, essencialment, tot subsumint les actuals diputacions en els quatre

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 127

àmbits territorials de les respectives províncies, amb les modificacions, això sí, de denominacions, òrgans, competències i funcions que estableix la llei; en un segon moment, es crearia la vegueria de les terres de l’Ebre, tot separant-la de la de Tarragona, prèvia modificació per part de les Corts del règim electoral general, per tal d’adaptar les circumscripcions a la nova divisió;15 finalment, es constituirien les vegueries de l’Alt Pirineu i l’Aran i la Catalunya Central, prèvia modificació dels límits provincials. Aquesta modificació seria objecte d’una iniciativa legislativa del Parlament de Catalunya davant les Corts Generals, d’acord amb el que estableix la Disposició Addicional Segona. És doncs innegable que el projecte de llei de vegueries conté avenços destacats vers el model d’organització territorial que figura en l’Estatut de 2006. En aquest sentit destaca l’assumpció plena del doble caràcter de la vegueria i la inclusió de la demarcació veguerial, sense remetre aquesta qüestió clau a una llei posterior. Així mateix, constitueix un pas endavant molt assenyalat la prescripció que l’administració territorial de la Generalitat ha d’adaptar-se de manera general a aquesta divisió territorial.

Tanmateix, el projecte adopta una lectura del text estatutari que pot suposar una notable limitació alhora de constituir els consells de vegueria adaptats a aquests set àmbits: l’assumpció que, per tal de configurar-los plenament, caldrà modificar la legislació estatal relativa al règim electoral i a la delimitació provincial. Aquesta interpretació de l’Estatut –que, com s’ha vist més amunt, no és, en principi, l’única possible i antecedeix l’esperada sentència del Tribunal Constitucional– podria portar l’aplicació de la llei a un carreró sense sortida de no comptar les Corts Generals amb una majoria suficient acordada als desitjos del legislador català. Si aquest fos l’escenari, la constitució dels consells de vegueria s’estancaria després de la primera fase i el seu resultat no seria massa diferent d’un simple canvi de denominació de les actuals diputacions provincials. Aquest fet, unit a d’altres imprecisions del text del projecte –com l’aparent contradicció sobre la posició de l’Aran (que sembla ser inclòs i exclòs alhora de la demarcació veguerial), o la manca de concreció en matèria de capitalitats–representen sens dubte significades limitacions que la tramitació parlamentària de la norma podria encara esmenar abans de la seva eventual aprovació.

2.4. Llei de creació de l’àrea metropolitana de Barcelona

Un dels aspectes més polèmics de les lleis d’organització territorial, aprovades l’any 1987, fou la supressió de la Corporació Metropolitana de Barcelona, l’ens local creat l’any 1976 per a la gestió de la conurbació central de la metròpolis barcelo-

15 Els primers esborranys del projecte havíen previst un altre procediment per tal de fer més expèdita la creació de la vegueria de l’Ebre: atenent al fet que les comarques del Baix Ebre, el Montsià, la Ribera d’Ebre i la Terra Alta havien disposat del Consell Intercomarcal de les Terres de l’Ebre, creat en el període de la Generalitat provisional (Decret de 4 de desembre de 1978, de creació del Consell Intercomarcal de les Terres de l’Ebre, DOGC, 11, 16 de desembre 1978) s’instituia directament la vegueria ebrenca al mateix temps que les de Barcelona, Tarragona, Lleida i Girona.

nina. Com s’ha explicat, el programa del Govern de l’Entesa Nacional de Progrés es comprometia a impulsar algun tipus d’articulació administrativa específica per aquesta àrea, tot recollint així la possibilitat de crear ens per a les àrees metropolitanes, previst en l’article 93 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya. Per donar resposta a aquest compromís programàtic, el Govern va aprovar el mes de febrer de 2009 la memòria de l’avantprojecte de llei de creació de l’àrea metropolitana de Barcelona16 i tot just un any més tard ha tramès un projecte de llei al Parlament.17

El projecte de llei proposa la creació de l’Àrea Metropolitana de Barcelona com a “ens local supramunicipal de caràcter territorial integrat pels municipis de la conurbació de Barcelona”, municipis “entre els quals existeixen vinculacions econòmiques i socials que fan necessària la planificació de les polítiques públiques i la implantació de serveis de forma conjunta”. A aquests efectes “l’Àrea Metropolitana de Barcelona té personalitat jurídica pròpia i plena capacitat i autonomia per al compliment de les seves finalitats” (art. 1.2).

Pel que fa a la delimitació del seu àmbit, el projecte preveu que, en principi, s’integrin a l’Àrea Metropolitana tots els municipis que actualment formen part d’alguna de les entitats metropolitanes existents, les dues primeres creades per la Llei 7/1987 i la darrera per l’associació voluntària dels municipis: l’Entitat Metropolitana del Transport, l’Entitat Metropolitana de Serveis Hidràulics i Tractament de Residus i la Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona. Amb això, l’àmbit metropolità barceloní quedaria integrat per 36 municipis. Cal fer esment, que, en previsió d’aquest procés, les entitats metropolitanes han decidit integrar-se ja en un consorci que fou constituït el dia 5 de maig de 2009.

Pel que fa als òrgans de govern, a la seva composició i les seves atribucions, el que en el Títol I del projecte proposa que l’Àrea Metropolitana de Barcelona compti amb el consell metropolità, el president, la junta de govern i la comissió especial de comptes. Composarien el consell tots els alcaldes o alcaldesses dels municipis integrats, així com una representació de cada un d’aquests en funció de la seva població i de les forces polítiques que en formen part. El President de l’Àrea Metropolitana seria elegit pel Consell Metropolità entre els seus membres que tenen condició d’alcaldes.

En relació a les competències, el projecte preveu, en el seu Títol II, que l’Àrea Metropolitana assumeixi essencialment les que exerceixen les actuals institucions metropolitanes en les matèries següents: transport i mobilitat, aigües, residus, infraestructures, desenvolupament econòmic, així com cohesió social i territorial. Així mateix, preveu que l’ens assumirà la gestió de serveis que estan vinculats a aquestes competències.

16 Acord del Govern de la Generalitat de Catalunya, de 17 de febrer de 2009, pel qual s’aprova la memòria prèvia a l’inici de la tramitació de l’avantprojecte de llei de creació de l’Àrea Metropolitana de Barcelona.

17 “Projecte de llei de l’Àrea Metropolitana de Barcelona”, BOPC, 630, 10 de febrer 2010. El projecte fou aprovat pel Govern el 2 de febrer de 2010, al mateix temps que el de la Llei de vegueries.

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 129

Tanmateix, el projecte presenta una novetat important pel que fa al marc actual de les competencial metropolità, en conferir a l’Àrea Metropolitana de Barcelona competències específiques en l’àmbit de l’urbanisme i ordenació del territori. El projecte dedica un títol a aquesta qüestió, el III, i preveu que correspondrà a l’Àrea l’elaboració i tramitació del Pla Director Urbanístic Metropolità, així com del Pla d’Ordenació Urbanística Metropolità, instruments que seran aprovats definitivament pel Conseller de Política Territorial de la Generalitat. Aquest darrer document haurà de substituir el Pla General Metropolità vigent i la resta d’instruments de planejament urbanístic general dels municipis de l’àmbit metropolità. Amb consonància amb l’exercici d’aquestes competències, sis mesos després de l’entrada en vigor de la Llei es crearia una Comissió Territorial d’Urbanisme d’àmbit metropolità de Barcelona, integrada de manera paritària per representacions de la Generalitat i de l’Àrea Metropolitana. I una vegada vigent el Pla Director Urbanístic Metropolità, aquesta Comissió Territorial d’Urbanisme i l’actual Subcomissió d’Urbanisme de Barcelona (nascuda de les previsions de la Carta Municipal de la ciutat) serien subsumides en una nova Comissió d’Urbanisme de l’Àrea Metropolitana de composició així mateix paritària.

Finalment, els títols IV, V i VI del projecte estableixen les qüestions relatives a les relacions entre l’Àrea Metropolitana i els municipis que la integren, el seu finançament i el seu personal. En les disposicions addicionals es disposa l’extinció de les Entitats Metropolitanes del Transport i de Serveis Hidràulics i Tractament de Residus i es preveu que “l’Àrea Metropolitana de Barcelona assumeix la plena titularitat de tots els serveis, els mitjans materials, financers i personals, els drets i les obligacions de les dues entitats metropolitanes que s’extingeixen” (DA Primera).

Amb aquestes previsions, l’Àrea Metropolitana de Barcelona es configuraria doncs com una administració amb competències importants en el seu àmbit d’actuació. D’aquesta forma es vindria a donar resposta a les aspiracions reiteradament expressades pels municipis que haurien d’integrar-la, molts dels quals compten, cal recordar-ho, amb una experiència de més de mig segle en la cooperació per a la gestió de serveis. Tanmateix, la creació de l’Àrea en els termes del projecte de llei planteja algunes incògnites rellevants, en especial pel que fa a l’encaix de les seves competències urbanístiques en la resta de l’ordenament urbanístic de Catalunya. Així mateix, en un territori metropolità cada vegada més integrat des del punt de vista funcional podria resultar controvertida la inclusió o exclusió de determinats municipis en el nou ens, així com el fet de que una part del territori de la regió metropolitana comptés amb instruments específics de cooperació i la resta n’estigués mancada. Aquesta contradicció podria fer-se tant més evident en el cas que, després d’entrar en vigor la Llei de vegueries i la Llei de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, els obstacles als que ens hem referit en l’apartat anterior impossibilitessin la creació de la vegueria pròpia de la regió metropolitana de Barcelona.

2.5. Llei sobre el règim especial de l’Aran

En matèria d’organització territorial, el darrer compromís legislatiu del programa de Govern al que hem fet referència és el de dotar l’Aran d’una nova llei específica que desenvolupi el reconeixement de la seva singularitat, recollida en l’Estatut d’Autonomia. Fins a la data, l’únic document formalitzat sobre aquesta iniciativa és el text articulat elaborat pel mateix Consell General d’Aran i tramès al Departament de Governació i Administracions Públiques el dia 13 de juliol de 2009.18 Tot seguit es glossaran els aspectes més destacats del seu contingut en el benentès que no es tracta d’un projecte que el Govern de la Generalitat s’hagi fet seu, ni que hagi emprès cap tramitació formal en el si de l’administració autonòmica.

En la proposta del Consell, la llei “revisa, millora i actualitza el règim especial propi de l’Aran, establert per protegir el caràcter singular d’aquesta comunitat, els seus drets històrics i la seva identitat” (art. 2). Per això l’Aran és definit com “una entitat territorial singular i única, que conforma una corporació de caràcter representatiu definida per terçons, amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat legal i autonomia política i administrativa” (art. 1). En correspondència, la proposta garanteix al Consell General “les competències pròpies relatives a la gestió dels interessos generals i particulars de l’Aran”, així com “els recursos financers suficients” i “les potestats administratives plenes” (art. 5.1). A més, el Consell General “assumeix la gestió ordinària de l’Administració de la Generalitat en el seu territori” i el “síndic o síndica és la més alta representació institucional i ordinària de la Generalitat a l’Aran” (art. 5.2), que es relaciona directament amb el President de la Generalitat, mentre les relacions entre el Consell General i la Generalitat es canalitzen mitjançant el Departament que determina l’organització interna d’aquesta (art. 62). Es crea, així mateix, una Comissió Bilateral Govern de la Generalitat-Consell General d’Aran (art. 64) i un Fons de cooperació de la Generalitat amb el Consell General amb la finalitat de garantir la suficiència de recursos de l’administració aranesa (art. 69).

En aquest context –que preveu fins i tot que “en el marc de la futura modificació de la Constitució, el Parlament hi proposarà el reconeixement de l’autonomia aranesa” (Disposició Transitòria Segona)– l’administració perifèrica de la Generalitat en el territori aranès quedaria dràsticament reduïda. Així, “com a criteri general, les lleis de Catalunya o [el] Govern de la Generalitat19

18 Conselh Generau d’Aran, Proposta de projecte de Llei sobre el règim especial d’Aran, 13 de juliol 2009. El document ha estat elaborat per una ponència integrada pel síndic d’Aran, Francés X. Boya, i pels consellers generals, Carlos Barrera, José Antonio Bruna i Rufino Martínez, en representació de les forces polítiques representades en el Consell, amb la col·laboració d’Alex Moga, Rafael Hinojosa, Josep Mir, Francesc de Paula Caminal i Joan Recasens. Després de la presentació d’aquest document s’han confegit, en seu governamental, diversos esborranys però cap d’ells ha inicial formalment la seva tramitació.

19 El text original de la proposta diu, segurament per inadvertència, “les lleis de Catalunya o del Govern de la Generalitat”.

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 131

han d’atribuir, transferir, delegar o encarregar la gestió al Conselh Generau d’Aran de les competències i funcions que exerceixen els serveis territorials de l’Administració de la Generalitat i dels organismes i empreses que en depenen” (art. 28.2). El corol·lari d’aquesta premissa pel que fa a l’organització territorial és que “en atenció al seu caràcter singular, l’Aran no s’integra en cap divisió territorial per a l’organització dels serveis de la Generalitat” (art. 62.2). Però aquesta peculiaritat va encara més enllà, ja que no es refereix només a l’organització de l’administració perifèrica de la Generalitat sinó també a qualsevol altre divisió administrativa, incloses les d’àmbit local. Així, ja en el títol primer de la proposta s’indica que “l’Aran no pot ser inclòs dins cap divisió territorial ni administrativa de Catalunya que no sigui ella mateixa” (art. 6.2). Aquesta prescripció comportaria que en el moment de l’establiment de les vegueries l’Aran no s’integrés en cap. D’aquesta manera, es planteja que, quan s’estableixin “les noves divisions territorials de Catalunya”, “en aplicació dels article 90/91 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, els òrgans corresponents transferiran anualment al Conselh Generau d’Aran i els Ajuntaments d’Aran la part de les seves despeses corrents i d’inversió que, segons criteris de proporcionalitat, correspondria destinar a la Vall d’Aran, en aplicació dels criteris vigents per aquestes [...]” (art. 66).

El Govern de la Generalitat no s’ha pronunciat encara sobre la proposta, la qual, com s’ha dit, no ha estat objecte de cap tràmit formal. Com en el cas de la resta d’iniciatives a les que s’ha fet referència en aquest apartat, caldria que es produís una tramitació administrativa i parlamentària molt diligent per tal que la llei pogués ser aprovada dins la vuitena legislatura.

3. La progressiva transformació de l’administració territorial de la Generalitat

Tot i el lent avenç de les reformes legislatives, l’organització territorial de l’administració de la Generalitat ha conegut, a partir de les darreries de l’any 2003 i, en particular, d’ençà de l’aprovació de l’Estatut, transformacions notables. Aquestes transformacions han afectat bona part de l’administració perifèrica de la Generalitat, que ha anat adoptant una estructura basada en set regions o vegueries. Tanmateix, aquests avenços no han respost fins ara a un impuls normatiu únic sinó que s’han produït en la majoria de casos de manera fragmentària, a partir d’iniciatives de cada Departament del Govern, i mantenen un cert grau d’indeterminació en temes com el de les capitalitats. El projecte de Llei de vegueries al qual ens hem referit més amunt, podria, en cas de ser aprovat, proveir el marc normatiu de conjunt del que la reorganització territorial de l’administració de la Generalitat ha estat mancat fins el moment present. Ara bé, tot i el caràcter discret i aparentment poc orgànic dels canvis

que s’han produït en els darrers anys, cal convenir que les modificacions que han tingut lloc en l’estructura territorial de l’administració autonòmica han resultat, com tot seguit s’exposarà, de gran entitat.

3.1. Les delegacions del govern de la Generalitat

La primera modificació a ressenyar té relació amb les delegacions territorials del Govern de la Generalitat. Com és ben sabut, els delegats territorials del Govern, que inicialment havien depès del Departament de Governació i més endavant, després de diversos avatars, van quedar vinculats a la Presidència de la Generalitat, havien tingut com a àmbit d’actuació durant els anys vuitanta i noranta les demarcacions provincials.20 No fou fins l’any 2001, i en bona mesura com a resposta al moviment ciutadà que afectà aquelles comarques arran del projecte de transvasament d’aigua del riu, que es creà la delegació territorial del Govern a les Terres de l’Ebre.21

Així, quan el mes de desembre de l’any 2003 tingué lloc l’alternança política al govern de la Generalitat, les delegacions mantenien encara l’estructura provincial amb l’esmentada excepció ebrenca. Doncs bé, quan havia transcorregut tot just una setmana de la presa de possessió del Govern presidit per Pasqual Maragall es produí una primera novetat en aquest camp: un decret establí la creació de les subdelegacions territorial del Govern de la Generalitat a la Catalunya Central i a l’Alt Pirineu i l’Aran.22 Es posava així la primera pedra per l’estructuració de l’organització territorial de l’administració de la Generalitat sobre la base de les regions o vegueries, tal com s’establia en el Pacte de govern signat aquell mateix mes de desembre.23 L’opció per emprar la divisió en set àmbits –Regió Metropolitana de Barcelona, Camp de Tarragona, Terres de l’Ebre, Terres de Lleida, Alt Pirineu i Aran, Catalunya Central i Comarques Gironines– era la que havia propugnat el programa electoral de qui seria el nou president de la

20 Per una visió de com l’estructura provincial pervivia en l’administració de la Generalitat a mitjans de la dècada dels anys vuitanta –set anys després de l’adveniment de la Generalitat provisional i havent transcorregut un lustre d’ençà de les primeres eleccions al Parlament de Catalunya– pot veure’s Lluch i Nel·lo (1985).

21 Decret 79/2001, de 6 de març, de creació de les Delegació Territorial del Govern a les Terres de l’Ebre, DOGC, núm. 3353, del 22 de març de 2001.

22 Decret 391/2003, de 29 de desembre, de creació de la subdelegació territorial del Govern de la Generalitat a la Catalunya Central i de la subdelegació territorial del Govern de la Generalitat a l’Alt Pirineu i Aran, DOGC, núm. 4046, del 12 de gener de 2004. El Decret que fou preparat pel Secretari del Govern, Ernest Maragall, amb el concurs del Secretari per a la Planificació Territorial, duia la signatura del President de la Generalitat i de qui en fou, breument, Conseller en Cap, Josep Lluís Carod Rovira, a qui les delegacions i subdelegacions territorials del Govern quedaren adscrites.

23 L’Acord, suscrit el dia 14 de desembre de 2003 per PSC-CpC, ERC i ICV-Els Verds-EUiA, declarava la voluntat de “convertir les vegueries o regions en el lloc de trobada entre totes les administracions: àmbit territorial per a la descentralització de la Generalitat (amb la reordenació de les actuals delegacions dels departaments del Govern), àmbit per a la cooperació local (amb la revisió i reorganització de les funcions de les diputacions) i àmbit per a la reorganització de l’administració estatal a Catalunya (amb substitució gradual de les demarcacions provincials actuals)”. Vegeu Acord per a un Govern catalanista i d’esquerres a la Generalitat de Catalunya, Barcelona, 14 de desembre 2003, p. 59.

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 133

Generalitat24 i tenia l’avantatge de correspondre’s amb els àmbits vigents per a l’elaboració del planejament territorial.25

Convé aturar-se un moment a analitzar el contingut d’aquesta disposició, ja que, tot i la seva brevetat, reflecteix prou bé la situació del moment. Així, en la part expositiva es deia el següent:

“És voluntat del Govern impulsar la reforma de l’organització territorial de l’Administració de la Generalitat per tal que aquesta respongui de manera efectiva a la realitat territorial del nostre país i a la proximitat dels destinataris dels serveis públics. Aquesta reforma haurà de ser objecte d’una ordenació integral. Tanmateix, les característiques i peculiaritat de les comarques situades, respectivament, en l’àrea central del territori català i en l’àrea pirinenca, fan aconsellable modificar de manera immediata l’actual organització administrativa per tal de crear-hi sengles subdelegacions del govern com a primera acció destinada a apropar l’Administració als ciutadans d’aquestes terres i com a mesura transitòria fins que es realitzi l’esmentada reordenació integral de l’organització territorial.”

A continuació el Decret establia la creació de les subdelegacions de la Catalunya Central i del Pirineu i indicava que les seves seus es radicarien, de manera provisional, a les seves respectives delegacions (és a dir, a Barcelona, i a Lleida). Així mateix, establia que els departaments de la Generalitat haurien d’adaptar la seva estructura a aquesta nova ordenació. El to declaratiu i emfàtic de la disposició, sorprenent en un document administratiu, i el fet que es creessin subdelegacions i no delegacions (en bona mesura per la dificultat a l’hora d’establir-ne la seu) són, com es deia, ben indicatius de les esperances i de les limitacions de l’hora.

El caràcter transitori de la disposició fou esmenat l’any 2006, just després de l’aprovació en referèndum del nou Estatut i de la sortida d’Esquerra Republicana de Catalunya del Govern, a través d’un nou Decret.26 En aquest es transformen les Subdelegacions territorials del Govern a la Catalunya Central i a l’Alt Pirineu i l’Aran en Delegacions territorials, tot equiparant-les així a les de Barcelona, Girona, Lleida, Tarragona i Terres de l’Ebre. La disposició renunciava de nou a establir de manera taxativa la qüestió de la capitalitat administrativa en disposar que mentre el Govern no determini la seu de les delegacions que

24 Vegeu PSC-CpC, El programa del canvi. Eleccions al Parlament de Catalunya, novembre 2003, Barcelona, 2003, pàg. 21-23.

25 Cal recordar que el Parlament de Catalunya, a iniciativa de l’oposició, ja havia modificat durant la sisena legislatura els àmbits establerts en el Pla Territorial General de Catalunya de 1995, tot afegint-hi l’àmbit de l’Alt Pirineu i l’Aran. Vegeu Llei 24/2001, de 31 de desembre, de reconeixement de l’Alt Pirineu i Aran com a àrea funcional de planificació, mitjançant la modificació de l’article 2 de la Llei 1/1995, per la qual s’aprova el Pla territorial general de Catalunya.

26 D. 229/2006, de 30 de maig, de reestructuració d’òrgans territorials de l’Administració de la Generalitat, DOGC, núm 4646, de l’1 de juny de 2006. La disposició portava la signatura del President Maragall i de Joaquim Nadal, que, entre maig de 2006 i la formació del nou Govern presidit per José Montilla el desembre d’aquell mateix any, acumulà al càrrec de conseller de Política Territorial i Obres Públiques el de conseller de Presidència.

crea aquest decret, aquestes delegacions s’ubicaran en les dependències que tenien les sudelegacions. Tanmateix, pel que fa a aquestes “dependències”, tot i el que indicava el Decret 391/2003 més amunt esmentat en relació a les seus, cal tenir en compte que la Subdelegació de l’Alt Pirineu i l’Aran s’havia acabat instal·lant a Talarn i poc després la Delegació de la Catalunya Central s’establiria a Manresa i disposaria també d’una oficina a Vic.27

3.2. L’estructura territorial dels departaments

Veiem doncs que l’any 2006, en acabar-se la setena legislatura i aprovat el nou Estatut, el Govern de la Generalitat havia organitzat les seves delegacions territorials sobre els àmbits de les set regions. S’havia establert així mateix que “els Departaments de la Generalitat hauran de dictar les disposicions reglamentàries corresponents per adaptar la seva estructura territorial a la nova situació derivada de l’aplicació d’aquest Decret”.28

Doncs, bé l’estudi de l’estructura territorial dels Departaments de la Generalitat mostra que, de llavors ençà, aquesta adaptació s’ha produït de manera força general. Tot i això, com es mostrarà a continuació, la transformació dista de ser completa i ha estat fiada a l’impuls de cada un dels Departaments, raó per la qual ha tingut lloc a diversos ritmes i ha pogut crear algunes inconsistències o contradiccions.

La taula 1 i les figures 1-5 presenten la forma com els Departaments de la Generalitat tenien organitzats territorialment els seus serveis a mitjans de l’any 2009, quan s’havien complert tres anys de l’aprovació del nou Estatut i de la promulgació del Decret que establia, de manera plena, l’estructura de set delegacions del Govern.29 Com es pot veure, s’hi distingeix clarament un doble patró: per un costat, el trànsit des de l’estructura de base provincial cap a la regional o veguerial, i, per l’altre, la tendència a convergir en les organitzacions territorials dels diversos departaments. Així, el mes de setembre de l’any 2009: a) Nou departaments havien adaptat normativament la seva organització territorial a la divisió en set àmbits. Es tracta, a més del cas, ja esmentat, de la Vicepresidència, dels Departaments d’Acció Social i Ciutadania; Agricultura, Alimentació i Acció Rural; Cultura i Mitjans de Comunicació; Innovació, Universitats i Empresa; Interior, Relacions Institucionals i Participació; Medi Ambient i Habitatge; Política Territorial i Obres Públiques; i Treball. Això implica, en principi, la presència de delegats territorials o caps de serveis territorials d’aquests departaments en cada un dels set àmbits territorials. De tota manera,

27 La Delegació del Govern a l’Alt Pirineu ocupa els locals del CITA a Talarn i les dependències de la Delegació del Govern a la Catalunya Central són al Palau Firal de Manresa i a l’edifici del Sucre a Vic.

28 Disposició final primera, Decret 229/2006.

29 La informació s’ha compilat a base de les disposicions vigents d’estructuració orgànica dels Departaments que s’esmenten en la llegenda dels mapes i de la consulta a cada un dels seus Secretaris Generals, efectuada durant la darrera setmana d’agost i la primera de setembre de 2009.

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 135

l’adaptació a la nova estructura distava encara de ser completa. Així, que en els casos d’Acció Social i Ciutadania, Treball i Medi Ambient i Habitatge els nomenaments dels respectius delegats a l’Alt Pirineu i la Catalunya Central, no s’havien produït encara, mentre que el Departaments de Cultura i Mitjans de comunicació i Innovació, Universitats i Empresa, tenien pendent només el nomenament del delegat en l’àmbit de l’Alt Pirineu i l’Aran.

b) Dos departaments, Educació i Justícia, havien organitzat també els seus serveis a partir dels set àmbits, però amb una divisió específica a l’interior de la Regió Metropolitana de Barcelona (gerències territorials en el cas de Justícia i serveis territorials en el cas d’Educació). Tanmateix, pel que fa a Educació, l’àmbit de l’Alt Pirineu no comptava amb uns serveis territorials propis, sinó que els serveis territorials de Lleida estaven estructurats en dos Àrees de Coordinació i Planificació Escolar, la de Lleida, pròpiament dita, i la de l’Alt Pirineu i l’Aran. A més, alguns municipis del Vallès Oriental –Castellcir, Castellterçol, Granera i Sant Quirze Safaja– queden integrats a la Catalunya Central. Pel seu costat, el Departament de Justícia no havia nomenat el seu delegat a l’Alt Pirineu i l’Aran.

c) Dos departaments, Governació i Salut mantenien pels seus serveis territorials l’esquema de cinc àmbits heretat encara de la sisena legislatura (és a dir l’estructura provincial amb l’afegit de les Terres de l’Ebre). Pel que fa al Departament de Salut, s’havia modificat de manera completa l’organització territorial del Servei Català de la Salut, estructura que té, segurament, més importància en la prestació dels serveis i la relació amb la ciutadania que la pròpia organització interna del Departament. D’aquesta forma, l’any 2005 el vell mapa sanitari concebut sota la direcció del conseller Ramon Espasa en temps de la Generalitat provisional,30 va ser substituït, després d’un quart de segle de vigència, per una nova estructura basada en les set regions.31 Aquestes regions estan conformades per l’agrupació de sectors sanitaris, configurats al seu torn per l’agrupació d’àrees bàsiques de salut. Si be les set regions sanitàries s’adapten quasi en la seva totalitat als set àmbits territorials, una recent modificació ha fet variar lleugerament el mapa sanitari per tal d’adaptar l’oferta de serveis a la realitat sociosanitària de Catalunya.32 Aquesta mateixa organització és emprada per l’Agència de la Protecció de la Salut.33 d) Finalment, el Departament d’Economia i Finances disposava dels serveis territorials a Girona, Lleida, Camp de Tarragona i Terres de l’Ebre, mentre

30 Decret de 7 de gener de 1980, pel qual s’aprova el Mapa Sanitari de Catalunya, DOGC, núm. 81, del 3 de setembre de 1980. Vegeu també: Departament de Salut, Els serveis per a la salut: mirant cap al futur.l Mapa Sanitari, Sociosanitari i de Salut Pública, 2008, Barcelona, Generalitat de Catalunya (3 volums).

31 D. 105/2005, de 31 de maig, de delimitació de les regions sanitàries del Servei Català de la Salut, DOGC, núm. 4397, de 2 de juny de 2005, i Acord de Govern 90/2008, de 20 de maig, pel qual s’aprova el Mapa sanitari, sociosanitari i de salut pública de Catalunya. DOGC, núm. 5140, del 28 de maig de 2008.

32 D. 122/2009, de 28 de juliol, pel qual es modifica parcialment la delimitació territorial de determinats sectors sanitaris i regions sanitàries establerta pel Decret 105/2005, de 31 de maig, de delimitació de les regions sanitàries del Servei Català de la Salut, DOGC, núm. 5433, de 31 de juliol de 2009.

33 D. 128/2006, de 9 de maig, pel qual s’aprova l’Estatut de l’Agència de Protecció de la Salut. DOGC, núm. 4631, de l’11 de maig de 2006.

l’àmbit de la província de Barcelona depenia directament de l’administració central del Departament.

La reforma de la planta territorial de l’administració perifèrica de la Generalitat sobre la base dels set àmbits ha estat com es pot veure molt important, de tal manera que, almenys pel que fa a l’organització territorial de l’administració autonòmica, la Llei de vegueries, en cas de ser aprovada, vindria en bona mesura a ratificar una situació ja existent. Aquesta transformació, ha vingut, a més, acompanyada d’un enfortiment notable dels serveis territorials dels departaments, que han contribuït a afermar la presència i la proximitat de l’administració de la Generalitat.34 Així mateix, la coincidència d’aquests àmbits administratius amb els territoris per als quals s’estan elaborant els set plans territorials dels quals es parlarà en l’apartat següent confereix a aquesta estructuració un vincle amb els projectes i la normativa territorial i urbanística. Ara bé, tot i els avenços que s’han produït, el fet que el procés de reforma de l’administració perifèrica de la Generalitat no hagi respost a un acte administratiu o legislatiu de conjunt i hagi estat mancat, fins a cert punt, d’un impuls unitari li ha restat, innegablement, projecció política i efectivitat pràctica.

Taula 1. Organització territorial dels departaments de la Generalitat de Catalunya, setembre 2009

Tots els serveis territorials operatius

7 àmbits PTGC

- Vicepresidència

- Agricultura. Alimentació i Acció Rural

- Interior, Relacions Institucionals i Participació

- Política Territorial i Obres Públiques

4 demarcacions + Terres de l’Ebre

3 demarcacions (Lleida, Tarragona i Girona) + Terres de l’Ebre

Altres

- Governació i Administracions Públiques

- Salut

- Economia i Finances

- Educació (Divisió interna RMB, Camp de Tarragona. Terres de l’Ebre, Comarques Centrals, Demarcació provincial de Girona i Demarcació provincial de Lleida amb una àrea especial de coordinació per al Pirineu

Sense nomenament Alt Pirineu i Catalunya Central

- Acció Social i Ciutadania

- Medi Ambient i habitatge

- Treball

Sense nomenament Alt Pirineu i Aran

- Cultura i Mitjans de Comunicació

- Innovació, Universitats i Empresa

- Justícia (6 àmbits + divisió interna RMB)

34 En aquest sentit és simptomàtica, no només pel que té de simbòlica, la construcció de noves seus de la Generalitat a Girona i a Tortosa. En el primer cas, els serveis han quedat ubicats a l’antic hospital de Santa Caterina, que ha estat rehabilitat i ampliat, per tal de concentrar-hi totes les àrees de la Generalitat a Girona i on es preveu que hi treballin 850 funcionaris. Pel que fa a Tortosa, a més del palau Abària, rehabilitat per tal d’allotjar la seu de la Delegació del Govern, inaugurat el mes de febrer de 2006, i s’han iniciat les obres d’un nou edifici per aplegar tots els serveis territorials a l’antic institut Joaquim Bau, en el qual es concentraran un total de 400 funcionaris. Hi ha així mateix projectes de construcció d’edificis similars a Lleida (en els terrenys de l’antiga Escola Normal) i a Tarragona (en els terrenys de l’antiga presó) que permetran reunir tots els serveis de la Generalitat en aquestes demarcacions. Indefinida és, en canvi, la qüestió de les seus administratives a la Catalunya Central i a l’Alt Pirineu i l’Aran. Vegeu www20.gencat.cat/portal/site/Departament-de-la-Vicepresidencia

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 137

Figura 1

Departament de la Vicepresidència

Font: D. 229/2006

Departament d’Agricultura, Alimentació i Acció Rural

Font: D. 659/2006

Departament d’Acció Social i Ciutadania

Font: D. 243/2005

138 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Departament de Cultura i Mitjans de Comunicació

Font: D. 271/2007

Figura 2

Departament d’Interior, Relacions Institucionals i Participació

Font: D. 243/2007

Departament de Política Territorial i Obres Públiques

Font: D. 109/2006

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 139

Figura 3

Departament de Treball

Font: D. 199/2007

Departament de Justícia

Font: D. 149/2007

Departament d’Educació

Font: D. 247/2008

Departament d’Innovació, Universitats i Empresa

Font: D. 200/2007

Figura 4

Departament de Governació i Administracions Públiques

Font: D. 55/2007

Departament de Medi Ambient i Habitatge

Font: D. 289/2006

Figura 5

Departament de Salut

Font: D. 219/2005

Departament d’Economia i Finances

Font: D. 194/2008

3.3. Els debats territorials entorn de les vegueries

De l’any 2003 ençà, la transformació de l’administració perifèrica de la Generalitat que acabem de ressenyar, ha tingut lloc en un context en què les polèmiques sobre l’organització territorial dels serveis de la Generalitat i de les futures vegueries han estat relativament escasses i d’un abast sobretot local. Tanmateix, arran de la presentació del projecte de Llei de vegueries, el mes de desembre de 2009, la discussió ha pres un abast més general i ha tingut una gran repercussió pública, repercussió que ha vingut a desmentir, un cop més, les afirmacions tantes vegades repetides segons les quals el debat sobre l’organització territorial seria una qüestió de caràcter tècnic d’interès molt escàs per la ciutadania. Vegem a continuació les més destacades d’aquestes polèmiques, referides als casos del Pirineu, les Terres de l’Ebre, el Camp de Tarragona, el Ter i el Penedès.

Pel que fa al Pirineu, en els darrers anys el debat ha versat en primer lloc sobre la radicació de les delegacions dels serveis dels departaments, que s’han anat assentant entre Tremp-Talarn i la Seu d’Urgell. La manca d’ubicació de cap delegació a Puigcerdà ha suscitat crítiques per part de les institucions ceretanes que han reclamat, a més, una llei especial que reconegui una certa singularitat a la comarca.35 D’ençà de la presentació del projecte de Llei de vegueries, el debat ha pres un altre tombant. Per un costat, l’alcalde de Lleida i diverses forces polítiques de la ciutat s’han manifestat contràries a la divisió de la demarcació lleidatana, amb l’argument que això afebliria el seu pes sobre el conjunt de Catalunya. Per altre costat, les forces polítiques araneses, encapçalades pel Síndic de la Vall, han exigit que el seu territori quedi exclòs de les demarcacions veguerials i han reclamat, amb gran contundència, el reconeixement del seu règim especial, en la línia de la proposta de llei de l’Aran més amunt descrita.

A les Terres de l’Ebre la polèmica no ha tingut tant a veure tant amb la delimitació o la capitalitat com amb els ritmes d’implantació de la nova organització territorial. Aquesta, amb la creació de les vegueries, hauria de donar resposta a la tradicional reivindicació ebrenca de disposar d’algun tipus d’organització administrativa unitària i autònoma, que avui l’existència de l’Institut per al Desenvolupament de les Comarques de l’Ebre satisfà només de manera limitada. Com hem vist, el Govern havia previst resoldre aquesta demanda a través d’un procediment especial que permetés establir de forma immediata la vegueria de les Terres de l’Ebre, però finalment en el projecte de llei tramès al Parlament aquesta via ha quedat descartada, de manera que la creació de la vegueria de l’Ebre requerirà la modificació prèvia de legislació estatal.

Al Camp de Tarragona, on el debat sobre l’organització territorial havia estat força somort al llarg dels darrers anys, s’ha avivat la polèmica arran de la presentació del projecte de Llei de vegueries. Així, des de la ciutat de Tarragona s’han mostrat reticències a la mateixa denominació de l’àmbit, tot insistint que aquest hauria de coincidir exclusivament amb el de la ciutat, com ocorre en els casos de Barcelona, Girona i Lleida. D’altra banda, s’ha suscitat un certa polèmica entre els ajuntaments i entitats de Tarragona i Reus per la qüestió de la capitalitat i la futura ubicació de delegacions i serveis administratius. .

El quart àmbit que, al llarg de les dues darreres legislatures, ha debatut sobre l’adscripció territorial a les vegueries és el de les comarques d’Osona i del Ripollès. Aquí, la Plataforma per la Vegueria de l’Alt Ter reivindica, de fa anys, una vegueria pròpia, separada de la Catalunya Central i de les Comarques Gironines, que podria comprendre també la Garrotxa. La Plataforma, que emet comunicats periòdics36 i ha promogut mocions en un bon nombre

35 Vegeu Proposició de llei específica de la Cerdanya, presentada el dia 8 de febrer al Parlament de Catalunya. El Govern va oposar-se a la seva tramitació el dia 16 d’abril de 2009. La proposició va ser tramesa de nou al Parlament el mes de juliol de 2009 i admesa a tràmit el dia 1 de setembre (vegeu-ne el text al BOPC, VIII/531, 7 de setembre de 2009), per ser rebutjada de nou el 12 de novembre de 2009.

36 Vegeu el web de la Plataforma per la Vegueria de l’Alt Ter a www.altter.org/

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 143 d’ajuntaments d’ambdues comarques sobre la seva pertinença veguerial, estigué especialment activa en el període 2003-2006, però la seva pugnacitat sembla haver-se apaivagat fins un cert punt d’ençà de les eleccions municipals de 2007, tant és així que les reaccions contràries al projecte de llei de vegueries no hi ha tingut especial virulència, tot i que la proposta vindria a excloure, en principi, l’existència d’una demarcació específica per a l’Alt Ter. Finalment, un altre dels territoris on la polèmica sobre l’adscripció a les futures vegueries ha tingut una expressió més evident en els darrers quatre anys ha estat el del Penedès. Aquí, de nou, una Plataforma pro Vegueria pròpia ha promogut la configuració d’un àmbit administratiu específic que aplegui l’Alt Penedès, el Baix Penedès, el Garraf i l’Anoia (amb exclusió, potser, de l’Alta Anoia o Segarra Calafina).37 La Plataforma ha impulsat també mocions a les quals s’han adherit nombrosos consistoris de l’àmbit i diverses iniciatives parlamentàries que han estat aprovades amb el suport de Convergència i Unió, Esquerra Republicana de Catalunya i el Partit Popular.38 Aquestes resolucions no plantegen directament el tema de la vegueria, que ha de ser objecte d’una futura llei, sinó la creació d’un àmbit específic de planejament territorial que és concebut per la Plataforma com un pas previ cap a l’obtenció de la vegueria pròpia.39 El mes de desembre de 2009, a instàncies de les forces polítiques esmentades, el Parlament de Catalunya ha iniciat la tramitació d’una proposició de llei que, en cas de ser aprovada, comportaria la creació de l’àmbit funcional del Penedès a efectes de planificació.40

4. L’aprovació i el desplegament del planejament territorial

El dificultós avenç de la legislació i la transformació important però fins a cert punt fragmentària de la transformació de l’administració perifèrica de la Generalitat han tingut com a contrapunt en els darrers anys la ràpida aprovació del planejament territorial. En efecte, el procés d’elaboració i aprovació dels

37 Vegeu el web de la Plataforma per una vegueria pròpia a www.vegueriapropia.org/

38 Vegeu les resolucions parlamentàries “sobre la creació d’un àmbit funcional de planificació territorial que inclogui l’Alt Penedès, el Baix Penedès, el Garraf i els municipis de l’Anoia que s’hi vulguin adherir”: Resolució 436/ VII del Parlament de Catalunya, aprovada per la Comissió de Política Territorial el dia 21 de juny de 2006, BOPC, núm. 360/VII, de 3 de juliol de 2006; i la Resolució 91/VIII, aprovada per la Comissió de Política Territorial el dia 5 de desembre de 2007. BOPC, núm. 185/VIII.

39 L’establiment d’un àmbit específic de planejament podria tenir efectes immediats pel que fa a l’organització de l’administració de la Generalitat, ja que la Disposició Transitòria Segona de la Llei 1/1995, estableix que “mentre no es legisli sobre la divisió de Catalunya en regions, el Govern de la Generalitat ha de tenir en compte subsidiàriament els àmbits funcionals territorials definits per aquesta Llei en el que fa referència a la planificació de llurs serveis”. Deixant a part el mèrit de la qüestió sobre la conveniència administrativa i política d’aquest pas, l’adopció d’una modificació d’aquest tipus podria venir a posar en dificultats el procés d’aprovació del Plans Territorial de la Regió Metropolitana de Barcelona que, com s’explicarà a continuació es troba en un estat avançat de tràmit.

40 El debat per a la presa en consideració de la Proposició de Llei de reconeixement del Penedès com a àmbit funcional de planificació tingué lloc el dia 16 de desembre de 2009, a partir del qual el Parlament donà acceptació a la seva tramitació.

plans territorials per a cada un dels àmbits establerts en el Pla Territorial General de Catalunya ha pres de l’any 2006 ençà un ritme constant, de manera que, de mantenir-se, el conjunt dels plans territorials podria quedar aprovat a finals de la present legislatura. L’entrada en vigor del planejament territorial fa encara més evident la necessitat de comptar amb els instruments administratius i polítics necessaris per tal de desenvolupar les estratègies que contenen.

4.1. El ràpid procés d’aprovació dels plans territorials parcials

Des del punt de vista legal, el compromís de dotar-se d’instruments de planejament territorial per al conjunt de Catalunya es deriva, com es ben sabut, de la Llei de Política Territorial, aprovada l’any 1983, durant la primera legislatura del Parlament de Catalunya restaurat.41 De llavors ençà, les dinàmiques de transformació del territori català, caracteritzades de manera destacada per la tendència a la metropolitanització i a la integració del territori, han fet encara més evident la necessitat de disposat d’instruments d’aquest tipus, capaços de donar resposta a reptes com la mobilitat, l’habitatge o la gestió dels espais oberts, els quals poden ser tractats només de manera limitada i parcial a través del planejament urbanístic municipal.

Tanmateix, durant les dècades dels vuitanta i noranta, els successius governs de la Generalitat mostraren un interès més aviat escàs a donar resposta a aquell mandat legislatiu. Tant fou així, que va caldre esperar dotze anys des de la promulgació de la Llei per tal que es produís l’aprovació del Pla Territorial General de Catalunya,42 document al qual, d’altra banda, es conferí d’un contingut dispositiu ben modest. Pel que fa als plans territorials parcials, l’any 2003, quan es complien vint anys de la promulgació de la Llei de Política Territorial, només n’hi havia un de vigent: el de les Terres de l’Ebre, aprovat l’any 2001, pràcticament en el mateix moment en què s’establí la delegació territorial de la Generalitat en aquelles comarques i després que una resolució del Parlament de Catalunya, promoguda des de l’oposició, ho exigís.43

Doncs bé, d’ençà que tingué lloc l’alternança política al Govern de la Generalitat, s’ha produït un canvi de ritme molt notable en l’elaboració i aprovació del planejament territorial. D’aquesta manera, si l’any 2003 només el 10% del territori català comptava amb planejament territorial vigent, a mitjans de l’any 2009 el percentatge arribava ja al 83% (figura 6) i, com es deia més amunt, és de preveure que a finals de l’any 2010 el conjunt de planejament territorial parcial estigui ja aprovat i vigent.

41 Llei 23/1983, de 21 de novembre, de Política Territorial, DOGC, núm. 385, del 30 de novembre de 1983.

42 Llei 1/1995, de 16 de març, d’aprovació del Pla Territorial General de Catalunya, DOGC, núm. 2032, del 31 de març de 1995.

43 Vegeu la Moció 65/VI aprovada pel Parlament de Catalunya el dia 8 de març de 2001 sobre la política mediambiental, BOPC, núm. 161/VI, de 19 de març de 2001.

Figura 6. La planificació territorial a Catalunya. Planejament territorial aprovat definitivament 2003 – 2010

Aquest avenç, que respon a la voluntat reiteradament exposada per les forces polítiques que arribaren al govern el mes de desembre de 2003, ha estat vehiculat des del punt de vista administratiu a través de la creació i el funcionament d’un Programa de Planejament Territorial, adscrit a la Secretaria per a la Planificació Territorial del Departament de Política Territorial i Obres Públiques. La creació del programa, el mes de gener de 2004, permeté establir una sèrie de determinacions que han estat la base per a l’avenç en aquest camp: l’elaboració d’uns criteris generals per al planejament territorial;44 la institucionalització del mètode per a la tramitació i aprovació dels plans;45 i la definició de llur abast i de llurs característiques tècniques.46

A partir d’aquestes premisses, el ritme d’aprovació dels plans territorials ha estat constant, amb els resultats que es poden veure a la figura 7. Així, el Pla Territorial de l’Alt Pirineu i l’Aran fou aprovat definitivament el mes de juliol de l’any 2006,47 el de Ponent-Terres de Lleida el juliol de 2007,48 el de la Catalunya

44 Vegeu Secretaria per a la Planificació Territorial, Planejament territorial. Criteris, Barcelona, Departament de Política Territorial i Obres Públiques, 2005, 29 p.

45 D. 142/2005, de 12 de juliol, pel qual s’aprova el procediment d’elaboració, tramitació i aprovació dels plans territorials parcials, DOGC, núm. 4432, 22 de juliol 2005.

46 Sobre els antecedents, els objectius, el mètode i el contingut dels plans territorials parcials aprovats de l’any 2003 ençà: Esteban (2006 i 2009) i Nel·lo (2005 i 2007). Per a una valoració de la significació del programa de planejament territorial de Catalunya en el context peninsular: Romero (2009).

47 Acord de Govern pel qual s’aprova el Pla Territorial Parcial de l’Alt Pirineu i l’Aran, DOGC, núm. 4714, del 7 de setembre de 2006. El document del Pla (www.gencat.net/ptop/), ha estat publicat en el volum: Pla territorial parcial Alt Pirineu i Aran, Barcelona, 2008, DPTOP.

48 Acord de Govern pel qual s’aprova el Pla Territorial Parcial de Ponent (Terres de Lleida), DOGC, núm. 4982, del 5 d’octubre de 2007. El document del Pla (www.gencat.net/ptop/) ha estat publicat en un volum: Pla territorial parcial Ponent (Terres de Lleida), Barcelona, 2009, DPTOP.

Central el setembre de 200849 i el del Camp de Tarragona el gener de 2010.50

Pel que fa a la resta de plans territorials parcials, el de la Regió Metropolitana de Barcelona ha estat aprovat inicialment el maig de 2009; el pla de les Terres de l’Ebre ha entrat en procés de revisió i ha estat així mateix aprovat inicialment el mes de juliol de 2009; finalment, el de les Comarques Gironines ha conegut l’aprovació inicial el febrer de 2010.

Figura 7. La planificació territorial a Catalunya, 2010

D’altra banda, s’han aprovat tres Plans Directors Territorials, de contingut i abast idèntic al dels Plans Territorials Parcials però d’un àmbit espacial més reduït, de manera que els primers poden ser considerats com a avenços o separates dels segons. Els tres Plans Directors Territorials aprovats definitivament són els de l’Empordà (que inclou les dues comarques empordaneses), la Garrotxa i l’Alt Penedès.51

Així, en els tres anys transcorreguts des de l’any 2006, coincidint amb la promulgació i vigència del nou Estatut d’Autonomia de Catalunya han entrat en vigor quatre plans territorials parcials i tres plans directors territorials i s’han aprovat inicialment tres altres plans territorials parcials.

49 Acord de Govern pel qual s’aprova el Pla Territorial Parcial de la Catalunya Central, DOGC, núm. 5241, del 22 d’octubre de 2008. El document del Pla a: www.gencat.net/ptop/.

50 Acord de govern pel qual s’aprova el Pla Territorial Parcial del Camp de Tarragona, DOGC, núm. 5559, del 3 de febrer de 2010. El document del Pla a: www.gencat.net/ptop/.

51 Acords de Govern pels que s’aproven els Plans Directors Territorials de l’Empordà, DOGC, núm. 4744, del 20 d’octubre de 2006; la Garrotxa, DOGC, núm. 5245, del 28 d’octubre de 2008; i l’Alt Penedès, DOGC, núm. 5241 del 22 d’octubre de 2008. Tots tres plans es poden consultar a www.gencat.net/ptop/

4.2. L’inici de la revisió del Pla Territorial General i la qüestió dels subjectes territorials

L’aprovació dels instruments de planejament territorial per a uns àmbits molt versemblantment similars als que haurien de tenir les futures vegueries posa en evidència, amb tota cruesa, la relació del tema de l’ordenació territorial amb el de l’organització de l’administració sobre el territori. Dues són les qüestions que emergeixen amb especial força: per un costat, la necessitat de construir els instruments administratius capaços de fer prevaler i de desenvolupar el planejament aprovat; i, per l’altre, la formació dels subjectes territorials que assumeixin els projectes que se’n deriven i n’impulsin l’execució.

En efecte, els plans territorials contenen normes, directrius i recomanacions sobre els elements que configuren el canemàs territorial bàsic: la xarxa i la prestació de les infraestructures viàries i ferroviàries, el sistema d’espais oberts i les estratègies per al desenvolupament dels nuclis urbans i el sòl per a les activitats productives. La seva aprovació és fruit d’un procés de participació marcadament garantista, que comporta dues consultes públiques a tots els agents concernits (ajuntaments, consells comarcals, agents socials, entitats, associacions, particulars...) i nombrosos actes de presentació i debat. Probablement per aquesta raó la litigiositat associada a l’aprovació d’aquests plans ha estat pràcticament nul·la i, en tot cas, molt menor que la que sol suscitar l’aprovació del planejament urbanístic ordinari. De la mateixa manera, els primers anys de la seva aplicació –els tres transcorreguts d’ençà de l’aprovació del Pla de l’Alt Pirineu i l’Aran, i els dos i un, respectivament, dels de les Terres de Lleida i la Catalunya Central– s’han traduït en uns resultats enraonadament satisfactoris i una molt baixa conflictivitat.

Tanmateix, l’experiència demostra que per tal que un pla mantingui la seva virtualitat i vigència al llarg del temps cal actualitzar de manera permanent els instruments administratius necessaris per tal d’aplicar-lo, avaluar-ne el rendiment i adaptar-lo als canvis. Un planejament sense gestió estaria condemnat a quedar obsolet i inútil amb el pas del temps. L’aprovació de la Llei 6/2009 d’avaluació ambiental de plans i programes, pot ser considerada un pas interessant en aquest sentit, ja que ha permès a l’administració catalana perfeccionar el mecanisme de coordinació entre el planejament territorial i el planejament urbanístic, en establir que qualsevol pla urbanístic que requereixi d’avaluació ambiental haurà de ser sotmès, en el seu moment inicial, no només a l’informe de l’autoritat ambiental, sinó també del Departament responsable del planejament urbanístic i territorial.52

52 Llei 6/2009, de 28 d’abril, d’avaluació ambiental de plans i programes. DOGC, núm. 5374, del 7 de maig de 2009. La disposició addicional cinquena de la Llei estableix literalment que “el departament competent en matèria d’urbanisme ha de lliurar, en el termini d’un mes, un informe urbanístic i territorial que inclogui la valoració de l’adequació de l’avanç del pla a la legislació urbanística vigent, a les directrius del planejament territorial i als criteris de desenvolupament urbanístic sostenible”. En el si del DPTOP s’ha creat una ponència específica, adscrita a la Secretaria per a la Planificació Territorial, per tal d’emetre els esmentats informes que versen tant sobre l’adaptació del l’avanç del pla proposat a la normativa urbanística com a les directrius del planejament territorial.

D’altra banda, el Govern, davant l’estat avançat d’elaboració del planejament territorial parcial ha decidit emprendre la revisió del Pla Territorial General i l’impuls a la Llei que ha de tenir per objecte aprovar-lo. Així, el Govern ha promulgat el Decret pel qual s’inicien els treballs de revisió del Pla Territorial General de Catalunya i se n’indiquen tant els objectius com els procediments d’elaboració.53 Segurament l’elaboració del Pla i la confecció de la llei que ha d’aprovar-lo podrà ser també l’ocasió per perfeccionar els mecanismes de seguiment i avaluació del planejament territorial aprovat en el si de l’administració de la Generalitat.

Ara bé, per assegurar l’efectivitat dels plans resulta del tot necessari disposar no només d’una administració que en garanteixi el caràcter vinculant i normatiu (la Generalitat, en aquest cas), sinó també que en cada territori les forces polítiques i els agents socials el considerin un instrument útil i n’exigeixin, si cal, el compliment. Els plans territorials aprovats constitueixen, sobretot, projectes territorials i, com hem dit en d’altres ocasions, tot projecte territorial requereix d’un subjecte que se’l faci seu. La revisió del Pla Territorial General ofereix també l’oportunitat per dotar-se d’instruments locals de gestió i seguiment en els quals les noves vegueries haurien de tenir un paper destacat. L’ordenació física del territori i la seva organització administrativa són, certament, temes diversos, però l’adopció d’instruments en primer àmbit evidencia encara més la necessitat peremptòria d’avançar en el segon.

5. Conclusions

Al llarg del darrer segle, el debat sobre l’organització territorial de l’administració pública ha estat condicionat de manera decisiva per les dificultats de l’encaix de la realitat catalana amb l’entramat institucional i polític de l’Estat espanyol. Així, les connotacions històriques d’unes o altres instàncies administratives i la coexistència, arran del pacte constitucional de 1979 i l’Estatut de 1980, de nivells administratius que responien, de fet, a diversos models d’Estat –les províncies de l’Estat unitari centralista, les comarques de l’Estat autonòmic– han llastrat de forma inevitable el debat polític i les solucions pràctiques de la qüestió.

L’elaboració de l’Estatut de 2006 oferia, en principi, la possibilitat de plantejar la qüestió sobre noves bases. La revisió del pacte institucional hauria pogut permetre enfrontar el debat amb un pes menor de la càrrega històrica i simbòlica de la qüestió i atenent, en canvi, amb major mesura als aspectes pràctics, tangibles i, si cal, contingents, del tema: la proximitat de la gestió dels serveis als ciutadans, l’optimització dels recursos públics, l’increment del control

53 Decret 174/2009, de 10 de novembre, pel qual s’acorda l’inici de la revisió del Pla territorial general, DOGC, núm. 5504, del 12 de novembre de 2009.

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 149

democràtic de les institucions, la representació d’actors col·lectius que tracten de fer-se escoltar des de diverses parts del territori català. Sense perdre, doncs, la seva significació històrica, el disseny de la nova organització territorial es podria centrar ara, sobretot, en tractar d’incrementar la proximitat, l’eficiència, la transparència i la democràcia de l’administració pública.

L’Estatut finalment aprovat representa un pas endavant molt assenyalat en aquest sentit. Els principals d’aquests avenços són, com s’ha vist: la consideració dels ens locals com a part del sistema institucional de la Generalitat; la vinculació, de caràcter similar als sistemes federals, entre les administracions locals i l’administració autonòmica; l’enfortiment del marc competencial i institucional local; i, sobretot, la consagració de la vegueria com a àmbit privilegiat per a l’organització de l’administració perifèrica de la Generalitat i per a la cooperació local, en substitució de les diputacions. Tanmateix, el text estatutari deixa sense resoldre de forma inequívoca el tema crucial de la relació entre les noves vegueries i les províncies existents, de manera que persisteixen dubtes sobre si per a la seva instauració caldria revisar, a través d’una llei orgànica estatal, la divisió provincial. Si aquesta fos la interpretació que finalment acabés per prevaldre alguns dels principals avantatges que es deriven del nou Estatut podrien quedar en entredit.

En aquest context, l’adaptació, de 2006 ençà, de l’administració catalana a les possibilitats obertes pel nou marc estatutari presenta resultats diversos. Per un costat, el Govern de la Generalitat ha proposat una ambiciosa reforma de les lleis d’organització territorial vigents des de l’any 1987 i ha presentat al Parlament, en un acte de notable transcendència política, els projectes de llei del Consell de Governs Locals, de vegueries i de l’àrea metropolitana de Barcelona. Es tracta de projectes que, tot i les seves limitacions, podrien representar, d’aprovar-se, un avenç cap el model d’organització territorial que es deriva de l’Estatut. Tanmateix, la incertesa respecte la interpretació de l’Estatut, la lentitud amb què ha avançat el procés, les dificultats d’acord entre les forces polítiques i la multitud d’interessos que concorren en el tema susciten dubtes respecte la possibilitat que la reforma legislativa pugui culminar abans del final de la vuitena legislatura. Per altre costat, però, l’administració perifèrica de la Generalitat ha conegut una progressiva transformació que la va apropant a un model d’organització dels serveis basat en set vegueries. De tota manera, aquesta transformació, molt rellevant a efectes administratius, ha estat mancada, fins ara, d’un impuls unitari i d’una ordenació conjunta, la qual cosa ha facilitat que pervisquin diverses ambigüitats en temes com les capitalitats i n’ha limitat la visibilitat i la projecció política. Finalment, el ràpid avenç en l’aprovació del planejament territorial, elaborat sobre àmbits d’abast veguerial, posa encara més en evidència la necessitat de dotar-se d’instruments polítics i administratius a aquest nivell.

Prop de complir-se quatre anys de l’aprovació de l’Estatut de 2006, la reforma de l’organització territorial de Catalunya continua sent, doncs, un camp ple de grans possibilitats i de no poques incerteses.

Bibliografia

Articles, informes i monografies

Burgueño, Jesús (2008). “Ara ja toca? Pors, dubtes i incerteses davant l’organització territorial de Catalunya”. A: Tort, Joan et al. [ed.]. L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? Barcelona: Fundació Universitat Catalana d’Estiu-Galerada, p. 83-105.

Carrillo, Marc [dir.] (2006). L’Estatut de Catalunya de 2006. Textos jurídics. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2 vol.

Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya (2005). “Dictamen sol·licitat pel Parlament de Catalunya, amb relació al Dictamen de la Comissió d’Organització i Administració de la Generalitat i Govern Local, sobre la proposta de Proposició de llei orgànica per la qual s’estableix l’Estatut d’autonomia de Catalunya i es deroga la Llei Orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, les esmenes i els vots particulars reservats per defensar en el Ple”. BOPC, núm. 217, 6 de setembre.

Esteban, Juli (2006). “Els continguts i el mètode de treball del Programa de Planejament Territorial”. Espais, núm. 52, p. 14-24.

– (2009). “La pianificazione territoriale in Catalogna”. Tria. Rivista internazionale di cultura urbanistica, núm. 3, p. 153-167.

Ferret i Jacas, Joaquim (2008). “L’ens local cooperatiu en l’administració local de Catalunya”. A: Tort, Joan et al. [ed.]. L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? Barcelona: Fundació Universitat Catalana d’Estiu-Galerada, p. 107-122.

Font, Tomàs (2007). “El govern local en el nou Estatut d’Autonomia de Catalunya”. Activitat parlamentària, núm. 12, p. 21-30.

Fuentes, Josep R.; Renyer, Jaume; Soto, Juan I. [ed.] (2007). Document de bases per a l’elaboració d’un avantprojecte de llei de governs locals de Catalunya. Tarragona: Facultat de Ciències Jurídiques de la Universitat Rovira i Virgili.

Institut d’Estudis Autonòmics (2006). Informe sobre la creació i el desplegament de les vegueries. Barcelona: 20 de març, exp. 19/2006.

Lluch, Enric; Nel·lo, Oriol [ed.] (1983). La gènesi de la divisió territorial de Catalunya. Edició de documents de l’arxiu de Ponència (1931-1936). Barcelona: Diputació de Barcelona.

– (1984). El debat de la divisió territorial de Catalunya. Edició d’estudis, propostes i documents (1939-1983). Barcelona: Diputació de Barcelona.

– (1985). “Codicil sobre el debat de la divisió territorial de Catalunya (1984-1985)”. Arrel, núm. 11, p. 25-35.

Nel·lo, Oriol (2001). “L’organització territorial de l’administració pública a Catalunya (19311975). Crònica d’un debat”. A: Actes V Congrés Internacional d’Història Local de Catalunya. L’estructuració territorial de Catalunya. Els eixos cohesionadors de l’espai. Barcelona: L’Avenç, p. 168-192.

– (2005). “La nuova politica territoriale della Catalogna”. Archivio di Studi Urbani e Regionali, núm. 83, p. 39-70.

– (2007): “La nueva política territorial de Catalunya (2003-2006)”. A: Farinós, Joaquim; Romero, Joan (ed.). Territorialidad y buen gobierno para el desarrollo sostenible. Nuevos principios y nuevas políticas en el espacio europeo. València: Universitat de València, p. 191-236.

– (2008). “L’organització territorial en el nou Estatut de Catalunya. Gènesi i concreció d’una reforma incompleta”. A: L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? A: Tort, Joan et al. [ed.]. Barcelona: Fundació Universitat Catalana d’Estiu-Galerada, p. 505-560. Romero, Joan (2009). Geopolítica y gobierno del territorio en España. València: Tirant lo Blanch.

Sanclimens, Xavier (2007). “Perspectives de l’organització territorial local a Catalunya”. Activitat parlamentària, núm. 12, p. 31-41.

La incerta reforma de l’organització territorial de Catalunya d’ençà l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de 2006 151

Secretaria per a la Planificació Territorial (2005). Planejament territorial. Criteris. Barcelona: Departament de Política Territorial i Obres Públiques.

Textos legals i documentació administrativa

Llei 23/1983, de 21 de novembre, de Política Territorial, DOGC, núm. 385, de 30 de novembre de 1983.

Llei 1/1995, de 16 de març, d’aprovació del Pla Territorial General de Catalunya, DOGC, núm. 2032, de 31 de març de 1995.

Llei 24/2001, de 31 de desembre, de reconeixement de l’Alt Pirineu i Aran com a àrea funcional de planificació, mitjançant la modificació de l’article 2 de la Llei 1/1995, per la qual s’aprova el Pla territorial general de Catalunya, DOGC, núm. 3563, de 29 de gener de 2002.

Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del govern, DOGC, núm. 5256, de 12 de desembre de 2008.

Llei 6/2009, de 28 d’abril, d’avaluació ambiental de plans i programes, DOGC, núm. 5374, de 7 de maig de 2009.

Decret de 4 de desembre de 1978, de creació del Consell Intercomarcal de les Terres de l’Ebre, DOGC, núm. 11, de 16 de desembre de 1978.

Decret 79/2001, de 6 de març, de creació de les Delegació Territorial del Govern a les Terres de l’Ebre, DOGC, núm. 3353, de 22 de març de 2001.

Decret 391/2003, de 29 de desembre, de creació de la subdelegació territorial del Govern de la Generalitat a la Catalunya Central i de la subdelegació territorial del Govern de la Generalitat a l’Alt Pirineu i Aran, DOGC, núm. 4046, de 12 de gener de 2004.

Decret 105/2005, de 31 de maig, de delimitació de les regions sanitàries del Servei Català de la Salut, DOGC. núm. 4397, de 2 de juny de 2005

Decret 142/2005, de 12 de juliol, pel qual s’aprova el procediment d’elaboració, tramitació i aprovació dels plans territorials parcials, DOGC, núm. 4432, 22 de juliol 2005.

Decret 219/2005, d’11 d’octubre, de reestructuració del Departament de Salut, DOGC, núm 4489, de 14 d’octubre de 2005.

Decret 243/2005 de 8 de novembre, de modificació parcial de l’estructura del Departament de Benestar i Família, DOGC, núm 4507, de 10 de novembre de 2005.

Decret 109/2006, de 25 d’abril, de reestructuració territorial del Departament de Política Territorial i Obres Públiques, DOGC, núm 4622, de 27 d’abril de 2006.

Decret 229/2006, de 30 de maig, de reestructuració d’òrgans territorials de l’Administració de la Generalitat, DOGC, núm 4646, d’1 de juny de 2006.

Decret 289/2006, de 4 de juliol, de reestructuració parcial del Departament de Medi Ambient i Habitatge, DOGC, núm 4670, de 6 de juny de 2006.

Decret 229/2006, de 30 de maig, de reestructuració dels òrgans territorials de l’Administració de la Generalitat, DOGC, núm 4646, de l’1 de juny de 2006.

Decret 695/2006, de 27 de desembre, de reestructuració del Departament d’Agricultura, Alimentació i Acció Rural, DOGC, núm 4789, de 29 de desembre de 2006.

Decret 55/2007, de 13 de març, de reestructuració de la Secretaria General del Departament de Governació i Administracions Públiques, DOGC, núm 4842, de 15 de març de 2007.

Decret 149/2007, de 10 de juliol, de reestructuració de l’organització territorial del Departament de Justícia, DOGC, núm 4924, de 12 de juliol 2007.

Decret 199/2007, de 30 de setembre, de reestructuració del Departament de Treball, DOGC, núm 4967, de 13 de setembre de 2007.

Decret 200/2007, de 10 de setembre, de reestructuració del Departament d’Innovació, Universitats i Empresa, DOGC, núm 4967, de 13 de setembre de 2007.

Decret 243/2007, de 6 de novembre, d’estructura del Departament d’Interior, Relacions Institucionals i Participació, DOGC, núm 5005, de 9 de novembre de 2007.

Decret 271/2007, d’11 de desembre, de reestructuració del Departament de Cultura i Mitjans de Comunicació, DOGC, núm 5028, de 13 de desembre de 2007.

Decret 27/2008, de 16 de setembre, de reestructuració parcial del Departament d’Educació, DOGC, núm 5282, de 19 de desembre de 2008.

Decret 194/2008, de 7 d’octubre, de reestructuració parcial del Departament d’Economia i Finances, DOGC, núm 5232, de 9 d’octubre de 2008.

Decret 122/2009, de 28 de juliol, pel qual es modifica parcialment la delimitació territorial de determinats sectors sanitaris i regions sanitàries establerta pel Decret 105/2005, de 31 de maig, de delimitació de les regions sanitàries del Servei Català de la Salut, DOGC. núm. 5433, de 31 de juliol de 2009.

Acord de Govern de la Generalitat de Catalunya, de 25 de juliol, pel qual s’aprova el Pla Territorial Parcial de l’Alt Pirineu i l’Aran, DOGC, núm. 4714, de 7 de setembre de 2006.

Acord de Govern de la Generalitat de Catalunya, de 3 d’octubre, pel qual s’aprova el Pla Director Territorial de l’Empordà, DOGC, núm. 4744, de 20 d’octubre de 2006

Acord de Govern de la Generalitat de Catalunya, de 24 de juliol, pel qual s’aprova el Pla Territorial Parcial de Ponent (Terres de Lleida), DOGC, núm. 4982, de 5 d’octubre de 2007

Acord del Govern de la Generalitat de Catalunya, de 20 de maig de 2008, pel qual s’aprova el Mapa sanitari, sociosanitari i de salut pública de Catalunya. DOGC. núm. 5140, del 28 de maig de 2008

Acord del Govern de la Generalitat de Catalunya, de 29 de juliol de 2008, pel qual s’aprova la memòria prèvia a l’inici de la tramitació de l’avantprojecte de llei de transició de les diputacions a les vegueries.

Acord del Govern de la Generalitat de Catalunya, de 29 de juliol de 2008, pel qual s’aprova la memòria prèvia a l’inici de la tramitació de l’avantprojecte de llei de Governs locals de Catalunya.

Acord de Govern de la Generalitat de Catalunya, de 16 de setembre, pel qual s’aprova el Pla Territorial Parcial de la Catalunya Central, DOGC, núm. 5241, de 22 d’octubre de 2008

Acord de Govern de la Generalitat de Catalunya, de 16 de setembre, pel qual s’aprova el Pla

Director Territorial de l’Alt Penedès, DOGC, núm. 5241 de 22 d’octubre de 2008

Acord de Govern de la Generalitat de Catalunya, de 16 de setembre, pel qual s’aprova el Pla

Director Territorial de la Garrotxa, DOGC, núm. 5245, de 28 d’octubre de 2008

Acord de Govern de la Generalitat de Catalunya, d’11 de novembre 2008, pel qual s’aprova la memòria prèvia a l’inici de la tramitació de l’avantprojecte de llei pel qual s’aprova el nou Pla Territorial General de Catalunya.

Acord de Govern de la Generalitat de Catalunya, de 17 de febrer de 2009, pel qual s’aprova la memòria prèvia a l’inici de la tramitació de l’avantprojecte de llei de creació de l’Àrea

Metropolitana de Barcelona.

Projecte de Llei del Consell de Governs Locals, aprovat pel Govern de la Generalitat el dia 28 de juliol de 2009.

Proposició de llei específica de la Cerdanya, BOPC, VIII/531, de 7 de setembre de 2009.

Moció 65/VI aprovada pel Parlament de Catalunya el dia 8 de març de 2001 sobre la política mediambiental. BOPC, núm. 161/VI, de 19 de març de 2001

Resolució 436/VII del Parlament de Catalunya sobre la creació d’un àmbit funcional de planificació territorial que inclogui l’Alt Penedès, el Baix Penedès, el Garraf i els municipis de l’Anoia que s’hi vulguin adherir, aprovada per la Comissió de Política Territorial el dia 21 de juny de 2006, BOPC núm. 360/VII, de 3 de juliol de 2006.

Resolució 91/VIII del Parlament de Catalunya sobre la creació d’un àmbit funcional de planificació territorial que inclogui l’Alt Penedès, el Baix Penedès, el Garraf i els municipis de l’Anoia que s’hi vulguin adherir, aprovada per la Comissió de Política Territorial el dia 5 de desembre de 2007. BOPC núm. 185/VIII.

Proposta de projecte de Llei sobre el règim especial d’Aran, aprovada pel Conselh Generau d’Aran, el 13 de juliol de 2009.

Metageografia de la Catalunya Central: delimitacions i interpretacions territorials d’una regió en construcció

Xavier Oliveras González Departament de Geografia

Universitat Autònoma de Barcelona xavier.oliveras@uab.cat

Resum

S’analitza la construcció metageogràfica de la regió de la “Catalunya Central”, partint del fet que la regió és una construcció intencional i social, carregada amb els interessos i percepcions dels agents socials implicats. La Catalunya Central s’ha bastit majoritàriament damunt de la metageografia en mosaic-estatista, i la seva anàlisi se centra en dos dels aspectes identificats de la seva construcció. En primer lloc es duu a terme una revisió de les propostes políticoadministratives de delimitació territorial, que poden classificar-se bàsicament entre les de caràcter longitudinal –Manresa i Vic en dues regions diferenciades– o transversal –en una única regió. En segon lloc es mostra l’existència, més o menys simultània, de diferents interpretacions territorials de la Catalunya Central realitzades a partir de les propostes de delimitació, indicatives de les càrregues de significat i de la percepció del territori.

Paraules clau: metageografia, regió, Catalunya Central, delimitació territorial, interpretació territorial

Resumen: Metageografía de la Catalunya Central: delimitaciones e interpretaciones territoriales de una región en construcción

Se analiza la construcción metageográfica de la región de la “Cataluña Central”, partiendo de que la región es una construcción intencional y social, imbuida con los intereses y percepciones de los agentes sociales implicados. La Cataluña Central se ha construido básicamente a partir de la metageografia en mosaico-estatista, y su análisis se centra en dos de los aspectos

154 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Xavier Oliveras González identificados de su construcción. En primer lugar se lleva a cabo una revisión de las propuestas político-administrativas de delimitación territorial de este ámbito, que pueden clasificarse entre las de carácter longitudinal –Manresa y Vic en dos regiones diferenciadas– o transversal –en una única región. En segundo lugar se muestra la existencia, más o menos simultánea, de diferentes interpretaciones territoriales de la Cataluña Central realizadas a partir de las propuestas de delimitación, indicativas de las cargas de significado y de la percepción del territorio.

Palabras clave: metageografía, región, Cataluña Central, delimitación territorial, interpretación territorial

Abstract: A metageography of Central Catalonia: limits and territorial interpretations of a region in construction

This paper analyzes the meta-geographical construction of the region of “Central Catalonia”, a social constructed region, loaded with the interests and perceptions of the implied social agents. Central Catalonia has been built mostly on the meta-geography in a state-mosaic mode, and its analysis focuses on two of the aspects identified their construction. In first place a revision of the politic-administrative proposals of territorial delimitation is carried out, that could be summarized in two basic proposals: the longitudinal –Manresa and Vic in two differentiated regions– or the transversal one, in one single region. In second place, I present the existent simultaneous territorial interpretations of the Central Catalonia carried out from the proposals of delimitation, pinpointing the burdens of meaning on the perceptions of this particular territory.

Key words: meta-geography, region, Central Catalonia, territorial limits, territorial interpretation

1. Introducció

Fent una mica d’història recordarem, simplificadament, que Immanuel Kant anà més enllà i superà el debat sobre la naturalesa de l’espai que enfrontava les teories de Gottfried Leibniz i Isaac Newton. Kant rebutjava la visió segons la qual l’espai havia de ser una entitat per si mateixa (Newton) o bé el producte d’un conjunt de relacions (Leibniz). Conclogué que l’espai i el temps no són descoberts pels humans pel fet de ser elements objectius del món, sinó que formen part d’un marc conceptual a partir del qual organitzem les experiències. Seguint aquesta mateixa argumentació kantiana s’ha desenvolupat el concepte de metageografia (Lewis i Wigen, 1997), si més no un dels significats d’aquest mot polisèmic. Aquí és utilitzat per a designar el conjunt d’estructures espacials (i els seus elements tècnics i discursius) per mitjà del qual els humans ordenem els coneixements territorials. En aquest marc les estructures espacials, ni existeixen per si mateixes ni són el resultat de fenòmens espacials, sinó que resulten d’un procés de construcció sociocultural i intencional per part d’un col·lectiu

concret. La construcció metageogràfica contribueix a identificar i donar significat a l’espai; entendre i fer entendre els fenòmens que s’hi produeixen; i determinar una mirada sobre aquest i les relacions de poder.

Una de les característiques principals de l’estructura metageogràfica hegemònica actualment –la metageografia en mosaic-estatista– respon a la concepció i divisió del món en unitats clarament delimitades, sense superposicions (adscripcions duplicades) ni espais sense adscriure. L’exemple paradigmàtic és la divisió en estats o en regions. En el cas del temps –la història– en serien les edats (mitjana, moderna...). En aquest context, en l’article s’analitza el cas concret de la construcció metageogràfica de la Catalunya Central, dominada per les propostes políticoadministratives i d’ordenació del territori. L’interès en aquesta regió –aquesta estructura espacial– rau en què, en comparació amb les restants regions catalanes, presenta una problemàtica particular en el procés de construcció i en la seva acceptació social, visible en l’existència de diverses delimitacions i interpretacions territorials (més o menys simultànies en el temps) i en la justificació. Ens trobem davant d’una construcció força complexa de la Catalunya Central, o tal volta fallida, sobre la qual encara ara no existeix unanimitat en relació al que és i ha de ser aquesta regió.

2. La construcció metageogràfica de la regió

2.1. La metageografia

L’anàlisi metageogràfica aquí desenvolupada parteix del treball de Lewis i Wigen (1997), directament inspirat en el concepte de “metahistòria” de White (1973). L’ús del terme “metageografia” en geografia (però també en l’art o la teosofia) és relativament recent, datant les primeres aportacions de la dècada de 1960, en el marc de l’acadèmia soviètica, i caracteritzat per la seva polisèmia, feble difusió i utilització confusa. A grans trets, es poden distingir tres grups semàntics (Oliveras, 2009): la metageografia entesa com una branca de la geografia, l’objecte d’estudi de la qual és el pensament geogràfic, la teoria i el mètode; la segona accepció fa referència a la metageografia com a sinònim de paradigma geogràfic; i el darrer es refereix a les estructures a partir de les quals s’ordena el coneixement territorial. En aquest darrer grup s’hi inclouen, a més de Lewis i Wigen (1997), els treballs d’Agnew (1999), Raffestin (1978 i 1983), Suttermeister (2008), Taylor (2003) o Uscanga (2002), entre d’altres. Llevat de les aportacions de Raffestin, que tingueren un cert ressò en la geografia italiana dels anys 1980 (Adamo, 1983; Dematteis, 1985), la resta beuen directament de la definició de metageografia de Lewis i Wigen. La defineixen com “el conjunt d’estructures espacials a través de les quals les persones ordenen el seus coneixements sobre el món: els marcs que organitzen, sovint

Oliveras González inconscientment, els estudis d’història, sociologia, antropologia, economia, la ciència política i, inclús, la història natural” (Lewis i Wigen, 1997, p. IX) i, és clar, la geografia, però també, a més dels raonaments científics, els discursos polítics i fins al llenguatge i les metàfores més quotidianes. Així mateix, aquestes estructures són alhora el resultat d’unes decisions humanes, d’un grup social dominant, determinades per un coneixement imperfecte i situat espacial, social i culturalment. Per a l’anàlisi metageogràfica, Lewis i Wigen (1997) proposen deu variables (principis) a tenir en compte, relacionades amb la commensurabilitat, el determinisme geogràfic, els criteris definitoris, la càrrega històrica i ideològica... de les estructures espacials, als quals es poden afegir-ne d’altres, com la toponímia. Paral·lelament, i de forma complementària, Taylor (2003) identifica tres aspectes configuradors d’aquestes estructures: la pauta, el contingut i el significat.

Partint d’aquestes bases analítiques, s’ha aplicat en diverses unitats territorials, com els continents, els blocs supraestatals, els estats-nació o les conques marítimes (Lewis i Wigen, 1997 i 1999; Suttermeister, 2009; Uscanga, 2002), o en altres com les xarxes de ciutats globals i l’estructura espacial de la globalització (Taylor, 2003) i el ciberespai (Gordon, 2006). D’altra banda, una anàlisi de la dimensió històrica de les metageografies permet també observarne la seva variació en el temps i la descripció de tipus diferenciats i, per tant, conceptualitzar-les com un procés de construcció. En el context del modern sistema-món, Taylor (2003) identifica quatre grans tipus successius, separats transitòriament pel que anomena “moments metageogràfics”: la metageografia de la modernitat mercantil (ss. xv-xviii), la metageografia de la modernitat industrial (ss. xviii-xix), la metageografia en mosaic-estatisa (d’ençà el s. xix) i, en ple desenvolupament, la metageografia en xarxa.

2.2. La regió com a estructura metageogràfica

L’anàlisi metageogràfica s’ha concentrat únicament en estructures espacials macro i mesoescalars, on resulten més evidents les arbitrarietats i convencions metageogràfiques. Pel contrari no s’han analitzat encara estructures d’una escala similar a la regió, les províncies o les vegueries, o més petites, una mancança que ja detectava Unwin (1999, p. 204), en observar que s’obviaven “les estructures espacials de petita escala, del dia a dia, a través de les quals la gent viu i experimenta el món”. De fet, el concepte “regió” és en si mateix una construcció metageogràfica, en tant que, malgrat la seva aparent homogeneïtat i coherència com a taxó espacial, qualifica realitats territorials diferents (l’ús de “regió” respon a escales i criteris variables en diferents contextos socioespacials). Així mateix, en tant que metageografia, la regió no només respon a les necessitats d’ordenar i controlar el coneixement territorial sinó també a unes relacions de poder, en tant que incorpora la perspectiva político-teòrica-interpretativa dels

Metageografia de la Catalunya Central: delimitacions i interpretacions territorials d’una regió en construcció 157

agents responsables de la seva construcció. Per últim, la metageografia d’aquest concepte també té una dimensió tipològica i històrica. La seva construcció s’ha produït i ha evolucionat a partir de diferents criteris, metodologies i perspectives teòriques, que corresponen, del segle xix ençà, a la metageografia en mosaicestatista, d’una banda, i en xarxa, de l’altra; igualment es troben a la base de la geografia regional “clàssica” i de la nova geografia regional, respectivament. En el marc de la metageografia en mosaic-estatista, la regió ha estat concebuda tradicionalment com una estructura bàsicament immutable, estable i homogènia, independentment del seu origen, i per tant justificadora d’un cert determinisme geogràfic (Agnew, 1999; Dematteis, 2002; Lewis i Wigen, 1997). Així construïda, la regió parteix de la visió del territori com un trencaclosques (definició d’unitats perfectament delimitades, sense espais sobreposats o sense adscripció) i la consideració que els fenòmens geogràfics són necessàriament ordenats jeràrquicament, fet que permet que siguin unitats completament comparables i extraïbles dels seus contextos alhora que agrupables en unitats superiors i divisibles en inferiors. Per contra, des d’una perspectiva metageogràfica en xarxa, la regió és pensada com una construcció intencional de caràcter eminentment político-ideològic i discursiu, fruit de les decisions intencionades d’uns agents socials concrets; i com una construcció social, fruit de les dinàmiques, fluxos i interrelacions socials, econòmiques, culturals i històriques (Dematteis, 2002; Taylor, 2003). Donat el cas que les decisions i les interrelacions i els fluxos varien en el temps i en les persones, la regió és entesa com un procés canviant, i consegüentment, no hi ha cap delimitació i interpretació territorials perfecta i única (Lewis i Wigen, 1997).

3. La construcció metageogràfica de la “Catalunya Central”

3.1. La regionalització de Catalunya

Abans de passar al cas de la Catalunya Central és necessària una breu explicació del context en el qual es produeix la regionalització de Catalunya. Per Pujol (2001) aquest és un tema, la regió, present en els estudis de divisió territorial realitzats durant el s. xx. Les propostes d’organització territorial realitzades, tot i no coincidir sempre en els principis (polítics, de gestió...), les variables de delimitació (unitats de relleu, estructura funcional interna...), ni en els resultats, posen de manifest la necessitat o la voluntat d’existència d’unes entitats territorials intermèdies entre les comarques i el país i/o d’uns processos i dinàmiques de caire supracomarcal, les quals majoritàriament parteixen (o es reconeix que han de partir) de la xarxa urbana existent. No obstant això, hi ha pocs treballs que tinguin com a marc espacial d’estudi un àmbit regional, en comparació amb el comarcal (Nadal et al., 1994).

La llacuna bibliogràfica i conceptual en relació a la regionalització, en paral·lel a una abundància respecte a la comarcalització, respon d’acord amb Nadal et al. (1994) en gran mesura a la tradició del catalanisme polític, originada en el romanticisme, contrària a tot allò que recordi la divisió provincial de Catalunya i favorable a la comarcalització. De fet, fins als 1920 el catalanisme polític va plantejar la comarca com a única alternativa a les províncies, prescindint totalment de la possibilitat de formar ens intermedis. La Ponència de la divisió territorial de Catalunya (en especial els seus membres Antoni Rovira i Virgili i Pau Vila), l’any 1932, mostrà la visió incompleta de la qüestió territorial que tenia el comarcalisme. D’una banda, que la suposada artificialitat de la divisió provincial era falsa, en quant que els límits comarcals i provincials coincidien pràcticament en la seva totalitat. De l’altra, que s’havia confós la província (el continent) amb el centralisme unitari i assimilista de l’Estat espanyol (el contingut). Aquest reconeixement no comporta que la regionalització, sobretot en les propostes que plantegen un nombre reduït d’unitats, sigui acceptada per alguns sectors del catalanisme i en el discurs territorial popular. El domini de la tendència comarcalista i antiprovíncia pot explicar en part el fracàs dels projectes de regionalització, sobretot quan són similars al provincial. D’altra banda, la regionalització de Catalunya s’ha bastit completament en el marc de la metageografia en mosaic-estatista, raó per la qual la seva construcció metageogràfica s’ha concentrat quasi exclusivament en els àmbits políticoadministratius i de l’ordenació i planificació territorials, succés anàleg al conjunt d’Europa (Jensen i Richardson, 2004). Des d’aquests àmbits s’ha generat un debat amb dues tendències clares. D’una banda, la creació de grans unitats que permetin una major eficiència i uns menors costos econòmics, però mancades d’una identitat comuna interna. De l’altra, la voluntat de coincidència d’aquestes unitats de l’administració pública amb els àmbits funcionals i/o amb una identitat, amb el resultat de la creació d’un major nombre d’unitats i de menor superfície i pes demogràfic. El debat de la regionalització de Catalunya, per tant, reflecteix una complexitat en la qual s’oposen diferents models d’organització i gestió del territori; una complexitat que no es pot reduir, com fa Nel·lo (2003), a considerar que és una absurditat la coincidència entre les àrees funcionals i les administratives. Un exemple n’és el debat de la divisió territorial en vegueries derivat de la proposta recollida en l’Informe Roca (2000) i en l’Acord per a un govern catalanista i d’esquerres a la Generalitat de Catalunya (2003). D’una banda s’apostà per una divisió en sis vegueries (Barcelona, Catalunya Central, Girona, Ponent, Tarragona i Terres de l’Ebre) i, de l’altra, se’n reclamà la creació de tres més (Alt Pirineu i Aran, acceptada, Alt Ter i Penedès històric) (Tarroja, 2005). Després d’un període en què fou posposat, s’ha reprès de nou amb l’Avantprojecte de llei de l’organització veguerial de Catalunya, de 2009. Igualment va mostrar-se, encara que amb una menor intensitat, arran de la divisió en àmbits funcionals territorials del Pla Territorial General de Catalunya (DPTOP, 1995).

Oliveras González

Aquest debat afecta de manera molt especial la delimitació (la pauta metageogràfica) i interpretació (el contingut i el significat) territorial de la Catalunya Central. Les tensions generades sobre aquestes qüestions es deuen, en un sentit més general, al discurs comarcalista i antiprovíncia i a l’oposició entre la coincidència o no de l’àmbit administratiu amb el funcional i identitari; però sobretot, en l’àmbit local, a la indefinició i manca d’identitat comuna d’aquesta regió i a la rellevància que els interessos polítics han adquirit en els discursos (des) favorables a la regió de la Catalunya Central (i l’Alt Ter i el Penedès històric).

3.2. La metageografia “Catalunya Central”

A més dels propis aspectes característics de les construccions basades en la metageografia en mosaic-estatista, una primera aproximació permet identificar-ne quatre propis de la Catalunya Central: una diversitat toponímica per a denominar aquesta regió; una configuració com a regió singular o plural; una diversitat de delimitacions territorials; i una centralitat geogràfica respecte Catalunya. Cal subratllar que els tres primers atempten contra la metageografia en mosaic-estatista, fet del qual deriva en part la complexitat en la seva construcció. Seguidament es mostren breument aquests aspectes, desenvolupant-ne algun més endavant.

Toponímicament la Catalunya Central ha estat identificada amb diverses denominacions, gairebé sempre circumlocucions, les més esteses de les quals actualment són “Catalunya Central” i “Comarques centrals”.1 A més d’aquestes hi ha altres fórmules que emfatitzen aquesta posició central, com “Regió centre”, “Regió central” o “Àmbit central”. En d’altres ocasions s’ha denominat a partir dels elements físics del territori: “Àmbit de les planes intermèdies” o “Llobregat”. També cal afegir les denominacions més asèptiques, i suposadament més neutrals, formades a partir de l’assignació d’una xifra numèrica o una lletra (regió VII i supercomarca E). El recurs a més d’un topònim indica l’existència de diferents construccions paral·leles, que dificulta la funció mateixa de la toponímia. La denominació “Catalunya Central” està més estesa en l’àmbit acadèmic i dels mitjans de comunicació (Regió 7. Diari de la Catalunya Central), i darrerament també a l’administratiu, mentre que “Comarques Centrals” pràcticament només és utilitzada en el planejament territorial, tot i que també ha transcendit en els àmbits anteriors. En l’àmbit políticoadministratiu s’institucionalitzà amb la creació de la figura del “subdelegat del Govern per a la Catalunya Central”.2 Per la seva banda, la denominació “Comarques Centrals” s’institucionalitzà a partir del Pla Territorial General de Catalunya (1995) i concretat amb el Pla Territorial Parcial de les Comarques Centrals (2006). Amb

1 Amb el nom de “Comarques Centrals” també es denomina la regió del País Valencià formada per les comarques de la Costera, la Vall d’Albaida, l’Alcoià, el Comtat, la Safor i la Marina Alta. Ha estat reivindicada com la “quarta província”.

2 Aquesta figura es va crear el 29-12-03. Va ser una de les primeres mesures del Govern de la Generalitat per avançar en la reforma de l’organització territorial de Catalunya.

aquesta nomenclatura es fa referència igualment a l’àmbit d’estudi de treballs acadèmics i tècnics. Paral·lelament existeixen els termes “Catalunya interior” i “Comarques interiors”, si bé de menor difusió i encara major ambigüitat territorial. A diferència dels anteriors no s’ha institucionalitzat, malgrat que així s’ha intentat en alguna ocasió, tal com amb la proposta de creació de la vegueria de la Catalunya Interior (Tarroja, 2008).

La diferència en els substantius toponímics “Catalunya” o “Comarques” és interessant, ja que permet identificar el segon aspecte. El primer substantiu (en singular) denota una idea de regió “homogènia” o “cohesionada”. En el seu origen la denominació de “Catalunya Central” feia referència a la seva localització a la depressió Central catalana,3 com a element comú d’aquesta regió. El segon (en plural) implica una regió formada per l’agrupació de diferents comarques i, per tant, d’una diversitat de situacions. El recurs a un o altre respon, per tant, i en primer lloc, al reconeixement amb el qual es vol dotar aquesta regió: com a unitat en si mateixa o com a unitat supeditada a una altra (en aquest cas, la comarca). En segon lloc assenyalen una posició jeràrquica en el territori diferenciada: mentre el primer indicaria el nivell regional com l’àmbit amb major concentració de poder dels agents polítics i socials que configuren la regió, el segon transmet la idea que és en el nivell comarcal on es concentra.

Més enllà dels significats associats a cada una de les denominacions, el tercer aspecte rau en l’àmbit territorial delimitat. Paral·lelament a la diversitat toponímica, existeix un nombre igual de delimitacions que, per si soles, compleixen amb la premissa de la metageografia en mosaic-estatista de la identificació d’un territori amb un nom. Ara bé, la seva superposició reflecteix una variació en els límits i uns àmbits no sempre coincidents. La multiadscripció d’algunes àrees, majorment la comarca en ser la unitat a partir de la qual es delimita, posa de manifest una problemàtica associada a com s’estableix la distinció entre una comarca definida com a “central” i una que no ho és; per tant, que forma part o no d’aquesta regió. La distinció està en funció d’una elecció política, si bé realitzada sota la coberta discursiva de mètodes científics, i oblidant, sovint, explicitar els interessos i criteris seguits.

En tot cas, per últim, l’àmbit territorial comú queda definit pel conjunt de comarques que tenen una localització geogràfica i cartogràfica, d’acord a una lògica metageogràfica dominada pels punts cardinals, “central”: una centralitat definida per la seva localització relativa respecte a la resta de comarques o regions de Catalunya. D’aquest aspecte i l’anterior es desprèn que la delimitació de la Catalunya central parteix d’una indefinició prèvia d’aquesta regió: el seu àmbit resulta, en el procés de divisió de Catalunya, d’aplicar únicament la premissa metageogràfica en mosaic-estatista de no deixar espais buits.

3 Pau Vila (2003) [1928-1936], qui fou “el primer a emprar la denominació Catalunya central en un sentit semblant a l’actual” (Burgueño, 2007, p. 5), diferenciava entre la “Catalunya central mediterrània” (la meitat oriental de la Depressió central) i “Catalunya central continental” (la meitat occidental).

4. La delimitació de la Catalunya Central

En la construcció metageogràfica de la Catalunya Central es reflecteix clarament el domini que exerceix l’organització i gestió territorial en la configuració d’espais, raó per la qual les propostes i reflexions a l’entorn d’aquesta regió procedeixen i desemboquen majoritàriament en aquest àmbit. D’altra banda, cal tenir present que la seva construcció metageogràfica també s’ha bastit, si bé en menor grau, per mitjà d’altres mecanismes, com el de les publicacions periòdiques.4 En tot cas, la qüestió de la delimitació territorial, un dels quatre aspectes suara senyalats, respon a l’àmbit de l’organització. Sens dubte, en el conjunt de propostes de regionalització de Catalunya, la regió Central és la que presenta una major dificultat de delimitació i una major variabilitat en els límits. Això es dóna a desgrat d’haver-hi un ampli reconeixement de l’existència d’aquesta regió i una voluntat explícita per a concretar-la, com ja deia Casassas (1984) fa un quart de segle. Aquesta mateixa variabilitat es produïa, si bé s’ha tendit a resoldre, en l’organització territorial dels departaments de la Generalitat de Catalunya (Casadevall, 2003). Aquest grau de variació pot entendre’s com una indefinició, tot i que no es pot insistir en una delimitació espacial perfecta. Pel contrari, un dels problemes rau en la manca de claredat dels criteris utilitzats (d’honestedat tipològica), que, com es mostrarà, sovint no són explicats o són poc consistents.

Les propostes de regionalització analitzades es basen en una delimitació comarcal prèvia de Catalunya, supeditació fonamental per analitzar i entendre les regions resultants. Una de les raons de la manca d’honestedat tipològica possiblement sigui aquesta subordinació i dependència. La primera proposta en aquest sentit és la de Pau Vila de 1930, que marca l’arc temporal de l’anàlisi. Malgrat aquesta elecció, amb anterioritat ja s’havien formulat algunes propostes de divisió territorial amb finalitats políticoadministratives, com la divisió provincial de 1833 i assaigs previs, definits per Burgueño (1991; 1995) com els primers exemples de regionalització a Catalunya. Així, la proposta de divisió en sis districtes de 1820 delimità un àmbit central unit per primera vegada i amb capital a Manresa. Amb la seva creació “s’anticipava el que avui dia és la proposta clau en el debat a l’entorn de la divisió regional de Catalunya” Burgueño (1995, p. 88).

A continuació s’analitza la delimitació i criteris explicatius, sense voluntat de ser totalment exhaustiu, de diferents propostes, dividides en cinc períodes politicohistòrics: 1) les propostes realitzades durant el període republicà i l’exili, 2) durant el franquisme, 3) en la democràcia fins a l’aprovació de la Llei 5\1987, 4) fins a la creació del Pla Territorial General de Catalunya (Llei 1\1995) i 5) posterior a aquesta llei i fins a l’Avantprojecte de Llei de l’organització veguerial de Catalunya, de 2009. En la taula 1 es mostra la relació entre les propostes analitzades, la denominació, les comarques incloses i els criteris utilitzats (quan són especificats pels autors).

4 Nadal et al. (1994) i Lluch i Nel·lo (1996) senyalen que els diaris Regió 7 i Nou 9 han contribuït més a una major cohesió i articulació territorial d’aquesta regió que no pas la descentralització de l’administració autonòmica. En aquest sentit Llurdés (1994) analitza Regió 7 com a element d’articulació territorial.

Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Xavier Oliveras González

Any Autoria

Taula 1

Regió Comarques* Criteris

1 1931 Pau Vila Supercomarca de Manresa An, Ba, Be, Os i So(a) estructura econòmica

1936 Generalitat de Catalunya Regió VII An, Ba, Be i So geografia física i comunicacions

Regió VI Ce, Os i Ri estructura econòmica

1945 Consell Assessor de la Generalitat de Catalunya Comissaria del Llobregat An, Ba, Be i So Comissaria del Ter AE, BE, Ce, Gi, Ga, Os, Ri i Sel

2 1965 Enric Lluch i Max Canher Manresa An, Ba, Be i So Vic Os i Ri

1971 Manuel Ribas regió urbana d’Igualada-Manresa An, Ba, Be i So dinàmiques urbanes regió urbana de Vic-Ripoll Ce, Os i Ri

1975 Josep Serrano Supercomarca C Ga, Os i Ri estructura econòmica Supercomarca E Ba, Be i So Supercomarca G An, CB, Se i Ur

3 1981 Lluís Casassas i Joaquim Clusa Àrea d’administració territorial de Manresa An, Ba, Be, Os i So(b) geografia física i comunicacions

1983 Manuel Ribas Regió VII An, Ba, Be, Ce i So Regió VI Ga, Os i Ri

1987 Pla de Carreteres de Catalunya Zona II An, Ba, Be, Os i So diferència RMB

4 1988 Josep Oliveras Manresa An, Ba, Be, Ce, Os i So estructura econòmica i comunicacions

1989 Lluís Casassas i Joan VilàValentí Manresa Ba, Be, Ce, Os, Ri i So

Joan Rebagliato Central Ba, Be, Os, Ri i So

1991 Josep Franquet Manresa An, Ba, Be, Se i So

1992 Projecte Pla Territorial General de Catalunya AFT de les Planes Intermèdies An, Ba, Be, Ce, Os, Ri i So comunicacions i diferència RMB

1994 Francesc Nadal Regió Central Llobregat-Cerdanya An, Ba, Be, Ce i So(c) diferència RMB Osona-Ripollès Os i Ri(d)

5 1995 Pla Territorial General de Catalunya

AFT Comarques Centrals An, Ba, Be, Ce, Os i So comunicacions i diferència RMB

2006 Pla Territorial Parcial de les Comarques Centrals An, Ba, Be, Os i So

2000 Comissió d’Experts

Vegueria Catalunya Central ASe, An, Ba, Be, Ce, Mo, Os i So

2001 Rafael Pujol An, Ba, Be, Os, Ri i So(e) diferència RMB

2003 Jesús Burgueño Vegueria Catalunya Central ASe, An, Ba, BSe, Be, Ce, Mo, Llu, Os, Ri, So i VR

2009 Avantprojecte de Llei de l’organització veguerial de Catalunya

Vegueria Central An, Ba, Be, Os i So

* AE (Alt Empordà), An (Anoia), ASe (Alta Segarra), Ba (Bages), Be (Berguedà), BE (Baix Empordà), BSe (Baixa Segarra), CB (Conca de Barberà), Ce (Cerdanya), Ga (Garrotxa), Gi (Gironès), Llu (lluçanès), Mo (Moianès), Os (Osona), Ri (Ripollès), Se (Segarra), Sel (Selva), So (Solsonès), Ur (Urgell) i VR (Vall de Ribes).

(a) La denominació emprada és: Ausona, Berguedà, Cardener-Bages i Conca d’Òdena.

(b) La proposta està efectuada en base a municipalies: Berga, Calaf, Castellet, Gironella, Guardiola de BerguedàCercs, Lluçanès, Manlleu, Manresa, Moianès, Puig-reig, Roda de Ter, Sallent, Solsonès, Súria, Tona-Centelles, Vall de Ges, Vic i Voltregà.

(c) La proposta està efectuada en base a comarques (similars a les municipalies): Alt Berguedà, Alta Segarra, Baix Berguedà, Bages Central, Bages Nord, Bages Occidental, Bages Oriental, Berguedà-Vall de Lord, Cerdanya, Moianès, Montserrat Nord i Solsonès-Cardener.

(d) La proposta està efectuada en base a comarques (similars a les municipalies): Besora, Lluçanès, Plana-Collsacabra, Plana de Vic-Guillaries, Plana Sud, Ripollès, Vall de Ges i Vall de Ribes-Freser.

(e) La proposta està efectuada en base a comarques (similars a les municipalies): Alta Segarra, Alt Berguedà, Anoia Occidental, Bages Nord, Baix Berguedà, Berguedà Central, Bisaura, Castelltallat, Conca d’Òdena, Lluçanès, Moianès, Montserrat Nord, Pla de Bages, Plana Baixa, Plana-Collsacabra, Plana de Vic-Sau, Ripollès, Vall de Ges, Vall de Ribes i Vall de Sant Joan.

4.1. República i exili

La primera proposta a què cal fer referència és l’elaborada per Pau Vila (1931) a instàncies de la Casa del Vallès.5 Hi divideix Catalunya en sis supercomarques, una de les quals és la de Manresa, amb capital en aquesta ciutat, per l’agrupació de les actuals comarques de l’Anoia, Bages, Berguedà, Osona i Solsonès, més els municipis de la Baixa Segarra i menys els de l’Alta Segarra. Vila no especifica els criteris utilitzats per a definir aquesta regió, tot i que assenyala que és “una regió camperola i industrial d’agricultura magra i completament fabril” (Vila, 1977, p. 117). Hi proposa el mateix nombre de regions i les mateixes capitals que la proposta de la Diputació de Catalunya de 1820, així com també l’agrupació a la regió central de les comarques esmentades. Aquest treball va servir de base per a la Ponència de la Divisió Territorial de Catalunya, el 1932. A proposta de Pau Vila i Antoni Rovira i Virgili es dibuixa una divisió territorial de demarcacions de segon grau, que prengueren el nom de vegueria, per mitjà de l’agregació de comarques6 (demarcacions de primer grau). Després d’uns primers assaigs, el 1933 es presentà el projecte definitiu que, amb alguna lleugera modificació, entre les quals la substitució del terme “vegueria” pel de “regió”, s’aprovà l’any 1936. S’establiren nou regions, de les quals la Regió VII, amb capital a Manresa, i la Regió VI, amb capital a Vic (tot i que es reconeixia que no era un centre intercomarcal), i sense la Garrotxa, comarca que el 1933 se li havia adscrit. La regió VII era descrita com les terres centrals de Catalunya i es justificava a partir de dues raons. La primera, eren les comarques travessades pel Llobregat i els seus afluents, Cardener i Anoia; i, la segona, les principals comunicacions (i per tant el comerç) d’aquestes comarques, en especial del Bages, Berguedà i Solsonès, convergien a Manresa. D’una forma semblant, la regió VI era explicada pel seu caràcter agropecuari “per excel·lència” i la industrialització gràcies al Ter. No obstant això, Lluís Solé Sabarís (el pare del qual, Felip Solé, fou membre de la ponència) assenyala que la seva delimitació es basava “únicament en el coneixement directe i clarivident, si voleu intuïtiu, del país, més que en estudi analític de les àrees d’influència de les diferents capitals regionals” (Solé, 1975, p. 470).

Ja a l’exili, l’any 1945 el Consell Assessor de la Generalitat de Catalunya7 presenta una proposta, endegada per Antoni Rovira i Virgili, en la qual es dividia Catalunya en cinc comissaries, resultants de l’agregació de les regions de 1936 (conseqüentment no s’explica l’adscripció de les comarques a les comissaries). La Catalunya Central és dividida en dues comissaries: del Llobregat, amb capital a Manresa, i integrada per la regió VII; i del Ter, amb capital a

5 “Una divisió de Catalunya en comarques”, el text fou publicat el 1931 a El problema comarcal de Catalunya (Glanadell et al., 2005); i posteriorment a Vila (1977).

6 La delimitació de les comarques de 1932 no correspon a l’actual delimitació comarcal, de 1987. Per veure els canvis en la delimitació comarcal es pot consultar el treball de Burgueño (2003).

7 Consell Assessor de la Generalitat de Catalunya (1945): “Projecte de divisió territorial de Catalunya” a Lluch i Nel·lo (ed.) (1984), p. 29-32.

Girona, i integrada per les regions VI i II. La comissaria del Llobregat no es justifica, i la ponència redactora s’excusa dient que “creu justificada la creació d’una cinquena unitat administrativa, amb capitalitat a Manresa [...], per raons múltiples que, de tant evidents, no cal esmentar”. Pel que fa a la regió de Vic, tot i la seva adscripció a la comissaria del Ter, la considera dubtosa i planteja la possibilitat d’adscriure-la a Manresa.

4.2. Franquisme

Les províncies són una de les peces bàsiques de l’administració territorial de l’estat franquista, traslladant-la a la planificació territorial. Tot i el seu domini com a unitat regional, es produïren alguns reconeixements vers la Catalunya central, com en el Pla Provincial de Barcelona, de 1959.8 Una de les idees bàsiques fou la preocupació pel gran creixement de les ciutats i pel desequilibri territorial produït per la industrialització. Com a resultat es presentava una oposició entre la Gran Barcelona i la resta de la província, i es reconeixia a Manresa com a centre supracomarcal en relació a la seva àrea d’influència, sense ser delimitada.

Paral·lelament durant aquest període es consolida i adopta la divisió comarcal i regional de 1936 com a pròpia pels partits polítics, els sindicats, les entitats cíviques, els moviments socials i el món acadèmic. Els estudis geogràfics, històrics o econòmics l’empraren com a base territorial, a vegades amb lleugeres modificacions, contribuint a la seva divulgació i popularització. Això explica en part el debat comarcal i, en menor mesura, regional, aparegut amb la recuperació de l’autonomia. Va haver-hi diverses propostes d’agrupació de comarques en noves regions o modificacions de les de 1936 (Lluch i Nel·lo, 1984). Una de les més interessants és l’elaborada per Enric Lluch i Max Canher, de 1965 (Lluch i Nel·lo, 1984, p. xxxvii). La regió VII es mantenia intacta, però en canvi la regió de Vic es reduïa per la segregació de la Cerdanya, que era agregada a la regió de la Seu d’Urgell. Aquesta és la primera proposta on la regió de Vic és formada només per Osona i el Ripollès.

Posteriorment, l’any 1971 l’urbanista Manuel Ribas9 (que havia participat en la redacció del Pla Provincial de Barcelona) definia les regions urbanes d’Igualada-Manresa i de Vic-Ripoll, coincidents amb la Regió VII i la Regió VI respectivament. D’una banda, explica que “l’enllaç d’Igualada amb Manresa (i no amb Martorell o Vilafranca, com semblaria més realista) ha estat previst en funció del pròxim reforçament de l’eix del Llobregat”. De l’altra, assenyala que aquest mateix reforçament “farà gravitar la Cerdanya sobre Manresa, i no sobre Vic com fins ara”. Tot i això apunta que, a causa de les fortes relacions amb Barcelona, podrien integrar-se a la regió urbana de Barcelona.

8 Pla Provincial de Ordenación de la Provincia de Barcelona (1959) a Lluch i Nel·lo (ed.), 1984, p. 1121-1135.

9 Ribas, Manuel (1971): “Present de les comarques a Catalunya” a Lluch i Nel·lo (ed.), 1984, p. 99-103.

Per últim, l’equip dirigit per Josep Serrano (1975)10 va delimitar 10 supercomarques, com a unitats bàsiques d’administració, a partir de la divisió comarcal de 1936. Tot i que no s’especifiquen les raons d’adscripció de les comarques, l’interès d’aquesta proposta rau en el fet que la Catalunya Central és dividida en tres unitats: supercomarca C (amb capital a Ripoll, correspon a la conca del Ter), E (Manresa, la del Llobregat i Cardener) i G (Cervera, la de l’Anoia). Cada una es caracteritza per una especialització productiva mínima a la qual caldria tendir.

4.3. 1977–1987

Fins l’aprovació de la Llei 5\1987 es manifestaren diverses reivindicacions regionals, partint sempre de la divisió de 1936. El debat es bifurcava, en general, entre la voluntat del seu restabliment (des d’una restauració absoluta fins a l’aplicació de retocs) i el desig d’endegar un nou procés d’organització territorial. Una part important d’aquest debat es desenvolupà en l’Àmbit VIII (Ordenació del Territori) del Congrés de Cultura Catalana, en el qual es discutiren força propostes, on es tendia a diferenciar una regió de Manresa i una de Vic.

Cal destacar el treball de Casassas i Clusa (1981), on es proposen cinc unitats per a l’administració perifèrica de la Generalitat, una de les quals correspon a l’àrea de Manresa. Hi és justificada pel fet que Manresa s’havia erigit en el centre de les conques mitjanes i altes del Llobregat i Cardener. Osona, per tant, no correspondria a aquesta àrea; tanmateix hi és adscrita, tot i reconèixer que forçadament, en previsió de l’eix Transversal, que n’hauria de facilitar la comunicació. En canvi, l’Anoia (amb la Baixa Segarra) s’integra a l’àrea de Barcelona en base a les dinàmiques creixents entre Igualada i Barcelona (que també es reconeixen per a Vic). Una segona proposta (en 8 regions, 2 regions-comarca i 2 regions metropolitanes) prové altra vegada de Ribas, de l’any 1983.11 Delimitava la Regió VII, formada per les quatre comarques de 1936 juntament, per primera vegada, amb la Cerdanya, i la Regió VI, a la que s’hi adscriu la Garrotxa. Ribas assenyala que la seva delimitació fou una tasca fàcil, si bé no especifica quins criteris utilitzà. Buscava crear regions homogènies demogràficament en el conjunt de l’arc de la Depressió Central Catalana (regions de Lleida, Manresa, Vic i Girona). A diferència de l’anterior, posà l’accent en el reforçament de l’eix del Llobregat i del Ter.

Per últim cal fer esment a la divisió en cinc zones del Pla de Carreteres de Catalunya (1987), per a l’elaboració de plans zonals. Les àrees són coincidents amb la delimitació provincial, llevat del cas de la Zona II, fruit de la partició de la província de Barcelona i l’agregació del Solsonès. Des d’un punt de vista

10 Serrano, Josep (dir.) (1975). “Hipòtesi d’ordenació territorial de la regió catalana” a Lluch i Nel·lo (ed.), 1984, p.125-131.

11 Ribas, Manuel (1983): “Una proposta de divisió territorial de Catalunya: fonaments, bases i traçat” a Lluch i Nel·lo (ed.), 1984, p. 800-838.

Oliveras González de l’organització i gestió de la xarxa viària, cercava un tractament específic diferenciat per a la regió metropolitana i la resta de la província, amb problemàtiques molt diferents.

4.4. 1987–1995

L’any 1987 es va aprovar la Llei del règim provisional de competències de les diputacions provincials (5\1987, de 4 d’abril), per la qual s’establia que Catalunya hauria de dividir-se en regions, en un nombre no inferior a cinc, per agrupament comarcal. La llei no es desenvolupà mai, però s’elaboraren algunes propostes. Una prové de l’informe de Josep Oliveras (1988)12, basada en diferents hipòtesis i en una divisió en cinc regions (una de les quals Manresa). La millor opció es basava en l’heterogeneïtat de les activitats econòmiques comarcals, en la realització de l’eix Transversal i en la recerca d’un cert equilibri dels serveis entre les ciutats d’Igualada, Manresa, Puigcerdà i Vic. Una segona proposta es deu a Josep Franquet,13 de 1991, que delimitava una regió de Manresa en la qual s’adscrivia la Segarra. De major interès és la que Lluís Casassas i Joan Vilà-Valentí (1989)14 presentaren per encàrrec de la Comissió de Delimitació Territorial. Es tracta d’una divisió en cinc regions (més la regió especial de la Val d’Aran), reformulant el pla de Casassas i Clusa (1981). La regió de Manresa s’ampliava amb la Cerdanya i el Ripollès, alhora que consideraven la possibilitat de definir una subregió formada per Osona i el Ripollès. Un altre exemple de reagrupament comarcal és l’elaborat per Joan Rebagliato, també de 1989, que suggereix la creació de nous regions. La regió Central, amb capital a Manresa, és formada a partir de la unió de les àrees funcionals d’aquesta ciutat i de Vic. L’àrea d’Igualada, per la seva banda, s’integraria amb les comarques del Penedès per constituir la regió de Penedès i Anoia.

Per últim, cal fer atenció al document, de 1994, dirigit per Lluís Casassas i, després de la seva mort, pel seu fill Jordi Casassas, i coordinat per Francesc Nadal. A partir de l’anàlisi de la realitat territorial (física, cultural, històrica i socioeconòmica) es determina l’estructuració de Catalunya en cinc regions. Una és la Regió Central (o de la Catalunya Central), amb capital a Manresa, en la qual s’apleguen les àrees funcionals d’Igualada, Manresa, Vic i Puigcerdà. Es posa de manifest les escasses interrelacions existents, donat que els fluxos principals s’orienten vers la regió metropolitana de Barcelona. Precisament són agrupades amb l’objectiu de cohesionar aquestes comarques i d’assegurar els seus interessos i projectes. Així mateix, se suggereix la creació d’un subregió d’Osona-Ripollès, amb capital a Vic, amb una tractament diferenciat. És a dir,

12 Oliveras, Josep (1988). La regió de Manresa. Hipòtesi de treball. Multicopiat. Citat a Oliveras i Giménez, 1992, p. 22-23.

13 Franquet, Josep M. (1991). L’organització territorial en vegueries: un model racional per a Catalunya. Citat a Oliveras i Giménez, 1992, p. 22-23.

14 Citat a Casassas, Lluís (1991): “L’organització territorial de Catalunya”, Gran geografia comarcal de Catalunya, vol. I, p. 17. Barcelona: Enciclopèdia Catalana.

“la regió Central és, en bona part, una aposta de futur” (Nadal et al., 1994, p. 573).

4.5. A partir del Pla Territorial General de Catalunya (1995)

La regionalització va prendre una embranzida amb l’elaboració del Pla Territorial General de Catalunya. En la Memòria (1992) són delimitats sis àmbits funcionals territorials (AFT), d’aplicació dels plans territorials parcials. Un dels AFT correspon a la Catalunya Central, denominat Àmbit de les Planes Intermèdies i integrat per set comarques. Després de l’estudi de les al·legacions presentades s’aprovà definitivament el 1995, passant-se a denominar de les Comarques Centrals i format per sis comarques (el Ripollès s’adscriu a les Comarques Gironines). Posteriorment, l’any 2001, amb la llei 24\2001 s’afegeix un setè AFT (l’Alt Pirineu i Aran), que comportà una nova redelimitació (la Cerdanya passà a aquest nou àmbit). La delimitació definitiva correspon a l’àmbit del Pla Territorial Parcial de les Comarques Centrals (2006), que ha estat el pres en l’Avantprojecte de Llei de l’organització veguerial de Catalunya (2009) per a la definició de la Vegueria Central. Un dels principals objectius d’aquells plans és fixar la xarxa viària comarcal i local, i en aquest sentit les raons de la delimitació cal buscar-les en la dotació existent d’infraestructures de transport. Per a la Catalunya Central es considera que la problemàtica de les infraestructures és similar (els eixos viaris s’articulen seguint els cursos fluvials, vers Barcelona) i, amb l’objectiu d’evitar-ne l’efecte xuclador, d’una banda, i potenciar-ne les interrelacions, de l’altra, aquestes comarques són agrupades.

En el conegut com a Informe Roca (2000), encarregat per la Generalitat de Catalunya i prenent com a punt de partida els àmbits definits en el PTGC (1995) (abans de la modificació de 2001), es delimita la vegueria de la Catalunya Central, a la qual s’adscriu l’agrupament municipal de la Baixa Segarra (incorporat a la comarca de l’Anoia).15 S’admetia la possibilitat que la Cerdanya passés a formar part de la vegueria de Ponent i el Ripollès (adscrit a la vegueria de Girona) passés a la Catalunya Central. Pel que fa la capitalitat, s’estableix que la seu institucional es localitzi a Manresa, però fent un especial reconeixement al paper històric i cultural de Vic i a la significació d’Igualada. Partint d’aquesta proposta, Jesús Burgueño el 2003 delimita la vegueria de la Catalunya Central adscrivint-hi el Ripollès, d’acord amb la possibilitat apuntada en l’Informe Roca. Ni en un cas ni en l’altre s’exposen els arguments justificatius d’aquesta vegueria.

Per últim, cal fer també referència a l’informe Administració local i territori a Catalunya. Nou model d’organització territorial, de 2001, dirigit per Rafael Pujol i encarregat per la Diputació de Barcelona, com a proposta paral·lela a l’Informe Roca. S’apunta la creació de quatre vegueries i tres regions, cap de

15 En aquest informe també es fa una proposta de reorganització del mapa municipal i comarcal, de manera que els límits de les comarques no coincideix amb les actualment vigents. Pot veure’s el mapa resultant a Burgueño, 2003, p. 129.

les quals correspon a la Catalunya Central. No obstant això, es contempla la creació de la regió Metropolitana de Barcelona en el si de la vegueria de Barcelona, reconeixent indirectament l’existència de la Catalunya Central. Estaria articulada per les àrees urbanes d’Igualada, Manresa (amb Solsona i Berga) i Vic-Ripoll, les quals presenten molta relació (i creixent) amb la regió metropolitana i molt poca entre elles. Les diferències morfològica i paisatgística de la Catalunya Central amb el nucli metropolità són els motius pels quals no forma part de la regió metropolitana.

5. Interpretacions territorials de la Catalunya Central

La interpretació territorial de la Catalunya Central es realitza en dues tendències oposades, d’acord a l’anàlisi realitzada per Mercader (2002) dels estudis sobre el desenvolupament territorial d’aquesta regió. La primera tendència correspondria a una interpretació a escala local en què cada ciutat o sistema urbà se centra només en el seu propi entorn o comarca. Aquesta tendència nega o bloqueja una interpretació del conjunt regional que, segons Mercader (2002), es desprèn de bona part dels treballs que analitza. Per contra, la segona, minoritària, correspon a una interpretació a escala regional. En aquest apartat es mostren les interpretacions territorials emmarcades en aquesta segona tendència. La Catalunya Central ha estat interpretada a partir de diferents característiques més o menys comunes en el seu conjunt. Són nombroses les ocasions en les quals es duen a terme generalitzacions àmplies d’alguns trets a fi de justificar la seva existència i/o interpretar-la de forma cohesionada.

5.1. Àmbits d’interpretació: els caràcters transversal i longitudinal

Les diferents propostes permeten establir una extensió mínima i màxima de la Catalunya Central (figura 1). D’una banda, l’àmbit centrat a Manresa inclou com a mínim les comarques del Bages, el Berguedà i el Solsonès, pràcticament coincident amb la conca mitjana i alta dels rius Llobregat i Cardener. De l’altra, el centrat a Vic inclou Osona i el Ripollès; la conca mitjana i alta del Ter. L’extensió màxima es forma per l’agregació d’altres comarques a aquests dos àmbits i\o la unió d’aquests. Aquestes extensions estan directament relacionades amb un caràcter transversal o bé longitudinal d’aquesta regió. Així el caràcter transversal correspon amb l’extensió màxima, seguint el sentit de la Depressió Central catalana, pel que fa a unitats de relleu, o a l’Eix transversal, pel que fa a infraestructures de mobilitat; i el longitudinal amb la mínima, seguint els eixos fluvials i de transport que travessen aquesta depressió vers Barcelona.

L’excepció n’és la Cerdanya que, si bé forma part de l’extensió màxima, la seva agregació s’explica per raons longitudinals.

1. L’extensió de la Catalunya Central

Aquesta mateixa dualitat es pot observar històricament. La diferència entre comtats i bisbats, d’una banda, i vegueries i corregiments, de l’altra, rau en l’estructura longitudinal d’aquests segons, seguint els eixos fluvials, a diferència dels primers que ho feien transversalment. En les propostes de delimitació analitzades la diferència radica, a grans trets, en la distinció o coincidència entre l’àmbit funcional/identitari i l’administratiu. En els casos que la delimitació administrativa es basa en els àmbits funcionals, la regió és bastida sobre un caràcter longitudinal reflex de l’existència de relacions intraregionals i interregionals (amb Barcelona) nord-sud. Pel contrari, quan es delimita d’acord no a la funcionalitat sinó per a la correcció de disfuncionalitats, s’esbossa una extensió màxima, amb l’objectiu polític de cohesionar-la i/o atorgar-li un tractament diferenciat al de Barcelona. Cal tenir en compte, a més, la decisió referent al nombre d’unitats territorials a crear. En les propostes que n’estableixen un nombre reduït (5-7), la Catalunya Central adquireix un caràcter transversal i decididament a enfortir i cohesionar les relacions entre les àrees urbanes d’Igualada, Manresa i Vic. Per contra, en les propostes que n’estableixen un nombre superior a set, les regions resultants tenen un caràcter longitudinal i destinat a enfortir les relacions amb Barcelona.

Figura

Sigui com sigui, la configuració regional de Catalunya es fa dependent del rol cultural, social i econòmic de Barcelona. En aquest sentit, el paper estructurant dels eixos fluvials s’entén en funció de la localització de Barcelona. El caràcter transversal, consegüentment, també és el resultat dels processos i localització d’aquesta ciutat. Com es veurà en les diferents interpretacions territorials, Barcelona sempre hi constitueix un element clau.

5.2.

Sis interpretacions territorials: sis iconografies

A partir de les propostes de divisió i de diverses reflexions sobre aquesta regió, han estat identificades sis interpretacions o iconografies: a partir dels antecedents històrics es defineix com una regió històrica, a partir de l’estructura productiva es defineix com una regió industrial; a partir de les infraestructures de mobilitat com una cruïlla en la xarxa d’infraestructures; a partir de la centralitat d’una ciutat com al territori o regió de Manresa; a partir de la centralitat de diverses ciutats com una xarxa de ciutats mitjanes; i, per últim, a partir de la configuració de les altres regions de Catalunya com una “terra de ningú”. Com s’observa en la taula 1 no hi ha una simultaneïtat històrica en les interpretacions: l’estructura econòmica s’ha utilitzat com a criteri per a la delimitació regional fins a la crisi capitalista dels 70; les característiques físiques només en les primeres propostes; o la diferenciació de la Catalunya Central de la regió de Barcelona és produeix a partir dels 1980. Tot i això es produeixen simultaneïtats, algunes d’elles basades en la reproducció d’interpretacions anteriors, al marge de l’especificitat històrica.

5.2.1. Antecedents històrics: regió històrica

En la justificació i interpretació de la Catalunya Central hi ha hagut un ús explícit de la història. Els seus antecedents, com en les restants regions a Catalunya, se solen situar primerament en l’època comtal, tant en els comtats com en els bisbats (Nadal et al., 1994; Sabaté, 1997; Burgueño, 2003 i 2007). La Catalunya Central s’estructurà, força fragmentàriament, en els comtats de Berga, Osona, Ripoll i Urgell i, amb una menor fragmentació i major estabilitat, en els bisbats de Vic i Solsona. A continuació també se cita la divisió en vegueries i corregiments, si bé no es pot considerar que tinguin estrictament un caire regional, si no més aviat comarcal. Tanmateix algunes vegueries configuraven espais de característiques i dimensions regionals i, en aquest sentit, Nadal et al. (1994) assenyala el cas de la vegueria de Manresa (conjuntament amb les sotsvegueries del Lluçanès i Berga, que hi estaven vinculades). El mateix s’ha argumentat en el cas d’alguns dels corregiments, que estructuraren espais que han tingut continuïtat en propostes contemporànies (Burgueño, 1995). D’altra banda, per bé que en la construcció metageogràfica no s’ha fet tant ús de la divisió provincial i similars, per influència del catalanisme polític, algunes

171

referències han aparegut. En especial cal fer referència a les propostes de divisió en districtes de la Diputació de Catalunya (de 1813, 1820 i 1821) (Burgueño, 1991). Paral·lelament al recurs d’aquelles divisions, també s’han utilitzat les propostes d’organització territorial de Catalunya aquí analitzades, amb especial referència a la divisió de Pau Vila (Nadal et al., 1994; Burgueño, 2003 i 2007). En aquest darrer sentit, la Catalunya Central malgrat ser bastida com a regió històrica, resulta ser més aviat una regió autoreferenciada en propostes de creació que guanyen historicitat a mesura que avança el temps.

5.2.2. Estructura productiva: regió industrial

Aquesta regió s’ha interpretat sovint com un espai d’eixos fluvials d’antiga industrialització, tal i com fan Ferrer (1987), DPTOP (1992; 1995) i Llussà (1983; 2002), fet amb el qual es justifiquen algunes de les propostes de delimitació. En aquest sentit cal assenyalar que, si bé existeix poca relació entre l’Anoia, el Bages i Osona (ja que les tres tenen una comunicació preferent amb Barcelona), aquestes comarques tenen com a característica comuna la seva especialització econòmica i història de la industrialització (Llussà, 2002) i les determinacions que aquest fet continua comportant a l’economia actual (DPTOP, 1995) o de la seva similar relació en termes urbans i demogràfics amb la Regió Metropolitana de Barcelona (Ludevid, 2003a i 2003b). El Berguedà i el Ripollès hi mantenen una relació estreta a través de l’eix del Llobregat i del Ter, alhora que la història industrial d’ambdues és similar a la de la resta de les comarques. Per últim, el Solsonès, una comarca de muntanya com les dues anteriors, no presenta similituds quant a especialització econòmica, història de la industrialització o relacions amb la Regió Metropolitana de Barcelona. En canvi, té una estreta relació amb el Bages a través de l’eix del Cardener. Berguedà, Solsonès i Ripollès tenen la característica comuna de posseir fortes relacions amb les àrees urbanes de Manresa i Vic, i haver-se especialitzat productivament en activitats primàries. Tenint en compte el caràcter longitudinal, les dinàmiques territorials desenvolupades històricament han convertit a la Catalunya Central en “un dels espais més representatius dels model territorial configurat per la industrialització a Catalunya. [...] La «Catalunya-ventall» dibuixada pels eixos de localització industrial des de mitjans del segle xix [...], a la cruïlla dels quals es trobava Barcelona [...]” (Llussà, 2002, p. 52). La lògica, per tant, de la seva construcció regional és fruit del procés tecnològic i econòmic del model de desenvolupament industrial, la crisi del qual (1960-1980) qüestiona la seva estructuració i articulació. Tanmateix els efectes de la crisi i la conseqüent reestructuració econòmica són també similars (DPTOP, 1995 i 2005; Ludevid, 2003a i 2003b).

5.2.3. Cruïlla d’infraestructures de mobilitat Llussà (2002), Ludevid (2003a, 2003b), Bricollé (2005) i López (2006) exposen que la Catalunya Central té com a característica comuna els eixos de

comunicacions: els existents eixos del Llobregat, Transversal, del Cardener, del Ter, Transpirinenc i, en desenvolupament, Diagonal. Aquesta dotació converteix la Catalunya Central en un nus d’infraestructures amb una centralitat redimensionada, tant en les relacions interiors de Catalunya com exteriors entre Catalunya i les regions del sud-est de França. Tot i això, com senyala Bricollé (2005), les deficiències són molt importants i el procés per a resoldre-les és molt llarg, fruit del retard acumulat. Aquesta característica s’ha volgut interpretar com un element nou i amb un gran potencial en l’articulació de la Catalunya Central (Bricollé, 2005; López, 2006), si bé aquesta característica és continuista respecte a bona part de les raons que expliquen i justifiquen algunes propostes de delimitació. La principal diferència rau en la redimensió a escala europea.

5.2.4. Centralitat urbana: el territori de Manresa

Des d’una concepció tradicional del concepte de regió, i tenint en compte el caràcter longitudinal, l’estructura productiva i els eixos de transport, aquest àmbit territorial s’ha definit sovint, sigui per raons funcionals o de percepció dels agents socials, com la regió o el territori “de Manresa”, tal i com manifesten Casassas (1984), Oliveras i Giménez (1992) i Oliveras (2004). Aquesta interpretació “es fonamenta en el fet que la ciutat n’ocupa la base, en el punt d’enllaç de les rutes principals, punt on conflueixen i per on es canalitzen els resultats de l’activitat social –industrial, comercial, cultural, administrativa– dels altres centres menors establerts al llarg dels eixos de comunicació” (Casassas, 1984, p. 30). Així, la regió de Manresa “és l’àrea d’atracció de la gran ciutat bagenca que, en els darrers temps, s’ha erigit en el centre de les terres centrals de Catalunya” (p. 31). Aquesta interpretació, vàlida en el cas del Bages, el Berguedà i el Solsonès, s’ha volgut traslladar al conjunt de les àrees d’Igualada i de Vic, que tot i reconèixer la menor intensitat de relacions amb la de Manresa, s’esperava poder incrementar amb els eixos Transversal i Diagonal. La inclusió d’aquestes dues àrees en la “regió de Manresa” ha estat l’origen en ocasions, o l’excusa, del rebuig a la Catalunya Central.

5.2.5. Xarxa de ciutats mitjanes

En contraposició a la interpretació anterior, i partint del caràcter transversal, Bailo i Rull (2003), Nel·lo (2003) i Valls (2004) consideren que la Catalunya Central té l’oportunitat de construir-se com un agregat de ciutats intermèdies a l’interior de Catalunya, en front d’una gran concentració urbana al litoral i a la Regió Metropolitana de Barcelona i de la baixa densitat de l’àrea dels Pirineus. Al respecte, Enric Lluch (Nel·lo, 2003, p. 91) considera que la Catalunya Central té l’opció d’articular-se com a Terza Catalogna, en un sentit similar al de la Terza Italia, entre “el motor metropolità barceloní i les terres agropecuàries i turístiques del Pirineu i Lleida”. Partint d’aquesta configuració, Nel·lo aposta per a què les ciutats d’Igualada, Manresa i Vic “exerceixin un cert

de la Catalunya Central: delimitacions i interpretacions territorials d’una regió en construcció 173 paper de xarnera entre les comarques de l’interior i de l’àmbit metropolità”, és a dir que potenciïn les interrelacions amb Barcelona i, alhora, amb Berga, Solsona, Ripoll, la Seu d’Urgell, Puigcerdà, Cervera...

Diverses aportacions van més enllà, i aposten per la constitució d’una xarxa formal i estructurada de ciutats que les agrupi. Valls (2004) i Ludevid (2007) apunten que l’única opció estratègica possible per a Igualada, Berga, Solsona, Vic i Manresa és el treball en xarxa, en aspectes comuns o que requereixen un front comú. A partir d’aquest punt, Bailo i Rull (2003) proposen que la xarxa s’articuli a partir dels fluxos de coneixement, comercials, de transport públic, de comunicacions entre “mar-muntanya”, i com un territori d’espais protegits i de limitació del creixement urbanístic de la regió metropolitana. En aquesta direcció resulten inspiradores les xarxes “Consorci Transversal” i “Eix Diagonal”, explícitament projectades per i per a les ciutats mitjanes de la Catalunya interior i que compten amb la participació de Manresa i Vic, i Manresa i Igualada (i oberta a Berga) respectivament (Riera i Ganau, 2009).

5.2.6. Terra de ningú

La Catalunya Central és moltes vegades el resultat de fer complir la premissa metageogràfica de no deixar espais buits sense adscriure. En opinió de López (2006, p. 694) el fort nivell de consolidació de la resta de regions de Catalunya ha creat un espai central no clarament definit que, “si bé per extensió s’ha volgut interpretar com una regió més, sembla no gaudir del mateix nivell d’integració i coincidència d’interessos que les altres”. Per aquesta raó López (2006) qualifica aquesta regió com a “terra de ningú”, semblant a altres tractes com “àmbit irreal”, com recull Mercader (2002). De fet, en el Pla Territorial General de Catalunya (1992, p. Info.9.1) la Catalunya Central és definida com l’àmbit “de transició entre les comarques metropolitanes i la resta”, sense especificar aquest àmbit de transició. El caràcter de “transició” o de “terra de ningú” és fruit de la consideració d’un territori que no encaixa en cap altra realitat territorial i que ha de ser gestionat de forma separada de les dinàmiques metropolitanes, lleidatanes i pirinenques (com s’especifica en el Pla de Carreteres de Catalunya, 1987, i Bailo i Rull, 2003). No és tant que es vulgui gestionar la Catalunya Central, sinó més aviat la Regió Metropolitana de Barcelona o l’Alt Pirineu.

6. Conclusions

La Catalunya Central resulta un interessant cas de construcció metageogràfica, no només per aquesta regió en si mateixa sinó també en el context català. Cal insistir que la Catalunya Central ha estat i és una de les peces clau de la regionalització de Catalunya. Resulta interessant almenys en dos aspectes. En primer lloc, una anàlisi metageogràfica crítica posa de manifest diverses febleses.

Així, i servint d’exemple per la seva gravetat, en bona part de les propostes la seva conceptualització no s’ha produït després de l’anàlisi de la realitat territorial del país, sinó que prèviament ja es contemplava la seva creació, sovint recolzant-se en una o altra interpretació territorial. D’aquí que, i unit al fet que la regionalització s’hagi produït a remolc d’una divisió comarcal prèvia, hi hagi en molts casos una manca de claredat en els criteris utilitzats. No són poques les propostes que en realitat no expliquen les veritables raons, bé per descuit o bé perquè volgudament són amagades.

En segon lloc, perquè les premisses de la metageografia en mosaic-estatista sobre què es basteix generen diverses tensions territorials, com posa en evidència l’existència de múltiples delimitacions i interpretacions territorials. En aquesta mateixa direcció apunten altres tensions, que resten per una altra anàlisi, com la competència per la capitalitat, els desacords en l’adscripció de municipis i comarques o les reivindicacions de les plataformes “Per una Vegueria Pròpia” i “Per la Vegueria de l’Alt Ter”, a favor de les vegueries del Penedès històric i de l’Alt Ter respectivament, entre d’altres (Oliveras i Giménez; 1992; Badia, 2005; Burgueño, 2005; Tarroja; 2005 i 2008; López, 2006; Torner, 2006; La Catalunya central, avui, 2007).

D’altra banda, la complexitat de la seva construcció i les tensions generades mostren que la concepció tradicional de la regió –construïda d’acord a la metageografia en mosaic-estatista– no és del tot vàlida i, per tant, caldria recórrer a les solucions que ofereix en aquest sentit la metageografia en xarxa. Es pot argumentar que seguint la lògica d’aquell primer tipus metageogràfic, la construcció metageogràfica de la Catalunya Central no s’ha acomplert, ja que no s’ha imposat una única realitat regional.

Les raons que han conduït a aquest “fracàs” ja s’han anat anotant al llarg de l’article. En cap cas no es deuen a la manca d’arguments històrics, geogràfics, identitaris i administratius (que són i podrien ser molts), sinó que són de caire políticosocial. Sintèticament es poden indicar la manca d’identitat comuna en el conjunt del territori; la manca de reconeixement i identificació d’allò que és la “Catalunya central”; la competència territorial entre les ciutats d’Igualada, Manresa i Vic; la incapacitat de la defensa d’interessos territorials comuns; i l’existència de poders locals recelosos d’un possible poder regional que els podria desafavorir. Això, lluny de significar que la construcció de la Catalunya Central és impossible, suggereix que cal treballar per arribar a un consens d’acord a unes altres regles. El reconeixement d’aquest fet ha de permetre continuar amb la seu procés de construcció, possiblement per mitjà de la presa d’una decisió imperfecta (i reconèixer-ho així), acceptant les seves limitacions, però amb l’objectiu de començar a actuar i gestionar aquest territori. En aquest sentit alguns agents locals del conjunt de la Catalunya Central estan apostant en aquesta direcció. D’acord amb Durà (2006) o Mercader (2002, p. 6) això, en definitiva, implica que aquest procés passi “per la construcció i consolidació de les infraestructures necessàries (de connexió exterior i vertebració

Metageografia de la Catalunya Central: delimitacions i interpretacions territorials d’una regió en construcció 175 interior) i per la creació d’un fòrum comú entre les diverses administracions locals, però passa també per la creació d’un sentiment de conjunt o comunitat de la població. I en això darrer, cal també la concurrència dels mitjans de comunicació”. El cert és que comença a existir una voluntat de coordinació en la xarxa de ciutats d’aquesta regió (Mercader, 2002; López, 2006; Ludevid, 2007). Així es produeix una col·laboració en l’administració pública local (desenvolupament de projectes culturals o econòmics compartits, mancomunitat de serveis...) tant entre municipis del mateix àmbit comarcal i subcomarcal (l’Alta Segarra, el Moianès, el Lluçanès, les Valls del Montcau...), com de diferents àmbits (Manresa i Vic és el cas més notable). Així mateix aquesta xarxa també s’està produint des d’altres àmbits, com mostren els casos del projecte de l’Eix Tecnològic Girona–Lleida, en el qual participaren el Centre Tecnològic de Manresa (CTM) i el Centre Tecnològic d’Osona i Ripollès (CTOR), o a nivell sindical amb les unions territorials del Bages-Berguedà d’UGT i CCOO. Per últim, i com s’ha dit tantes i tantes vegades durant els darrers 30 anys, això ha d’acompanyar-se de la resolució del debat sobre el model d’organització territorial: fins a quin punt es vol acostar l’administració pública a la població, amb quins continguts competencials s’ompliria el nivell regional, de quin poder polític es dotarien...

Bibliografia

Adamo, Francesco (1983). “Riflessioni sulla metageografia delle località centrali”. Rivista Geografica Italiana [Florència], núm. 90 (1), p. 3-27.

Agnew, John (1999). “Regions on the mind does not equal regions of the mind”. Progress in human geography [Londres], núm. 23(1), p. 91-96.

Badia, Enric (2005). “La vegueria, un lent camí”. Dossier 2005. La Catalunya central, avui [Manresa], núm. 1, p. 4-5.

Bailo, Manuel; Rull, Rosa (2003). “VIGUMARRERSOT: les ciutats intermèdies”. A: Vives, A. et al. (dir.): HiperCatalunya: territoris de recerca. Barcelona: Institut d’arquitectura avançada de Catalunya, p. 130-149.

Bricollé, David (2005). “La Catalunya central es converteix en la cruïlla dels grans eixos”. Dossier 2005. La Catalunya central, avui [Manresa], núm. 1, p. 12-14. Burgueño, Jesús (1991). “Els primers assaigs de regionalització a Catalunya: 1813 i 1820”. Primer Congrés Català de Geografia, vol. III, p. 121-134.

— (1995). De la vegueria a la província. La formació de la divisió territorial contemporània als Països Catalans. Barcelona: Rafael Dalmau.

— (2003). Història de la divisió comarcal. Barcelona: Rafael Dalmau

— (2005). “Un nou estatut també vol dir un nou mapa”. Dossier 2005. La Catalunya central, avui [Manresa], núm. 1, p. 6.

— (2007). “Un present amb molta història”. Dossier 2007. La Catalunya central, avui [Manresa], núm. 3, p. 4-6.

Casadevall, Robert (2003). “L’organització territorial de l’administració de la Generalitat de Catalunya”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia [Barcelona], núm. 55, p. 57-108.

176 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Xavier Oliveras González

Casassas, Lluís (1984). “Sobre una nova visió del territori central de Catalunya”. Dovella. Revista cultural de la Catalunya central [Manresa], núm. 14, p. 27-32.

Casassas, Lluís; Clusa, Joaquim (1981). L’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Fundació Jaume Bofill.

Comissió d’Experts (2000). Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Departament de Governació.

Dematteis, Giuseppe (1985). Le Metafore della Terra: la geografia umana tra mito e scienza. Milà: Feltrinelli

— (2002). “De las regiones-área a las regiones-red. Formas emergentes de gobernabilidad regional”. A: Subirats, Joan (coord.). Redes, territorios y gobierno. Nuevas respuestas locales a los retos de la globalización. Barcelona: CUIMPB, p. 163-175.

Departament de Política Territorial i Obres Públiques (1987). Pla de Carreteres de Catalunya. Barcelona: Generalitat de Catalunya.

— (1992) Projecte de Pla Territorial General de Catalunya. Barcelona: Generalitat de Catalunya.

— (1995) Pla Territorial General de Catalunya. Barcelona: Generalitat de Catalunya.

— (2006) Pla Territorial Parcial de les Comarques Centrals. Barcelona: Generalitat de Catalunya.

Dossier 2007. La Catalunya central, avui (2007). [Manresa: Regió7]. Monogràfic “La vegueria pendent”, 74 p.

Durà, Antoni [dir.] (2006). Informe de les entrevistes a vint-i-dos experts externs referides al desenvolupament futur de la comarca del Berguedà. Procés estratègic “Berguedà 2010. La comarca que volem”. Consell Comarcal del Berguedà [document intern].

Ferrer, Llorenç (1987). Pagesos, rabassaires i industrials a la Catalunya central segles xviii-xix. Barcelona: Publicacions de l’Abadia de Montserrat.

Glanadell, Francesc et al. (2005). El problema comarcal de Catalunya. Barcelona: Societat Catalana de Geografia [1ª ed. 1931].

Gordon, Eric (2006). Digital cartographies: from metageography to locality in online navigation. http:\\turbulence.org\blog\Gordon_digcart.pdf

Jensen, Ole B.; Richardson, Tim (2004). Making European Space: mobility, power and territorial identity. Londres: Routledge.

Lewis, Martin W.; Wigen, Kären E. (1997). The myth of continents. A critique of metageography. Berkeley-Los Angeles: University of California Press.

— (1999). “A Maritime Response to the Crisis in Area Studies”. The Geographical Review [Nova York], núm. 89 (2), p. 161-168.

Lluch, Enric; Nel·lo, Oriol [ed.] (1984). El debat de la divisió de la divisió territorial de Catalunya. Edició d’estudis, propostes i documents (1939-1983). Barcelona: Diputació de Barcelona.

— (1996). “L’esdevenidor del Berguedà: una reflexió i vuit preguntes”. L’Erol. Revista Cultural del Berguedà. [Berga], núm. 50, p. 30-36.

Llurdés, Joan Carles (1994). “L’articulació territorial de la Catalunya interior a l’entorn del diari Regió 7”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia [Barcelona], núm. 37, p. 55-89.

Llussà, Rafel (1983). “La Catalunya Central i el territori català”. A: Lluch, Enric; Nel·lo, Oriol [ed.] (1984). El debat de la divisió de la divisió territorial de Catalunya. Edició d’estudis, propostes i documents (1939-1983). Barcelona: Diputació de Barcelona, p. 1080-1082.

— (2002) Canvi industrial i projectes de desenvolupament al Bages i al Berguedà, 1975-1998. Manresa: Centre d’Estudis del Bages.

Metageografia de la Catalunya Central: delimitacions i interpretacions territorials d’una regió en construcció 177

Ludevid, Jordi (2007). “Una imatge per a les comarques centrals”. Dossier 2007. La Catalunya central, avui [Manresa], núm. 3, p. 18.

Ludevid, Jordi et al. (2003a). “Bases per a una estratègia territorial de les Comarques centrals”. Elements de debat territorial [Barcelona], núm. 17, 229 p. — (2003b). “Les comarques centrals”. Papers, Regió Metropolitana de Barcelona [Barcelona], núm. 39, p. 43-59.

López, Joan (2006). “Cinco criterios de ordenación territorial desde y para las regiones catalanas”. A: Tarroja, A.; Camagni, R. [coord.]. Una nueva cultura del territorio. Criterios sociales y ambientales en las políticas y el gobierno del territorio. Barcelona: CUIMPB, p. 691-706.

Mercader, Montserrat (2002). Resum i classificació d’estudis i propostes sobre desenvolupament del territori a les Comarques Centrals de Barcelona. Barcelona: Diputació de Barcelona (document intern).

Nadal, Francesc [coord.] et al. (1994). L’organització territorial de l’administració pública de Catalunya, 2 vol. Barcelona: Diputació de Barcelona (document intern).

Nel·lo, Oriol (2003). Lletres de batalla. Política i territori a Catalunya. Lleida: Pagès. Oliveras, Josep (2004). “Memòria de ciutats concretes i ciutats borroses”. A: Granero, A.; Sunyol, V. Manresa Vic, retorns d’un retorn. Vic: H. Associació per a les Arts Contemporànies - Eumo, p. 92-96.

Oliveras, Josep; Giménez, José Antonio (1992). El Bages. Transició industrial i centralitat territorial. Barcelona: Caixa d’Estalvis de Catalunya.

Oliveras, Xavier (2009). La construcció metageogràfica de l’Arc mediterrani. Universitat Autònoma de Barcelona: tesi doctoral.

Pujol, Rafael [dir.] (2001). Administració local i territori a Catalunya. Nou model d’organització territorial. Barcelona: Diputació de Barcelona.

Raffestin, Claude (1978). “Du paysage à l’espace ou les signes de la géographie”. Hérodote [París], núm. 9, p. 90-104.

— (1983). “Introduzione”. A: Raffestin, C. [ed.]. Geografia politica: teorie per un progetto sociale. Milà: Unicopli, p. 11-18.

Rebagliato, Joan (1989). “La divisió regional de Catalunya”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia [Barcelona], núm. 18, p. 85-106.

Riera, Pilar; Ganau, Joan [ed.] (2009). Xarxes de ciutats a Catalunya. Barcelona: Diputació de Barcelona.

Sabaté, Flocel (1997). El territori de la Catalunya medieval. Percepció de l’espai i divisió territorial al llarg de l’Edat Mitjana. Barcelona: Fundació Salvador Vives i Casajuana. Solé, Lluís (1975). “Sobre el concepte de regió geogràfica i la seva evolució”. A: Miscel·lània Pau Vila. Granollers: Montblanc-Martin, p. 413-478.

Sutermeister, Paul (2008). “O paradigma como metageografia: argumentos em favor da ciência geográfica nos cursos de relações internacionais”. Revista Espaço Acadêmico [Maringá], núm. 87, p. 1-7.

Tarroja, Àlex [dir.] (2005). Anuari Territorial de Catalunya 2004. Barcelona: Societat Catalana d’Ordenació del Territori.

— [dir.] (2008). Anuari Territorial de Catalunya 2007. Barcelona: Societat Catalana d’Ordenació del Territori.

Taylor, Peter J. (2003). World city network. A global urban analysis. Londres: Routledge. Torner, Adrià (2006). “El problema territorial”. El Pou de la Gallina [Manresa], núm. 215, p. 26-27.

178 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Unwin, Tim (1999). “Review: The Myth of Continents: A Critique of Metageography”. Bulletin of the School of Oriental and African Studies [Cambridge], núm. 62 (1), p. 204-205. Uscanga, Carlos (2002). “Áreas regionales y relaciones internacionales: hacia una nueva metageografía”. A: Arroyo, Graciela; Romero, Alfredo [eds.]: Regiones del mundo. Problemas y perspectivas: diálogos para su estudio. Mèxic: Centro de Relaciones Internacionales, p. 67-80.

Valls, Jordi (2004). “Equilibri territorial i... social”. A: Granero, A.; Sunyol, V. Manresa Vic, retorns d’un retorn. Vic: H. Associació per a les Arts Contemporànies - Eumo, p. 16-19. Vila, Pau (1977). La divisió territorial de Catalunya. Selecció d’escrits de geografia. Barcelona: Curial.

— (2003). Resum de geografia de Catalunya. Barcelona: Societat Catalana de Geografia [1ª ed. 1928-36].

White, Hayden (1973). Metahistory: the historical imagination in Nineteenth Century Europe. Baltimore: John Hopskins University Press.

Xavier Oliveras González

Reflexions sobre l’organització territorial de Catalunya

Josep Oliveras i Samitier Universitat Rovira i Virgili Departament de Geografia josep.oliveras@urv.cat

Resum

L’organització territorial de Catalunya és un tema que els avatars polítics han transformat en complex i recurrent. Els diferents nivells administratius han de ser útils tant pels governants com per als governats i això implicaria fer les reformes pertinents d’una forma raonada i consensuada, amb uns criteris establerts respecte als continents i continguts que cada àmbit i nivell administratiu ha de tenir. Es remarca la dificultat que tota reforma de les divisions administratives comporta. Es fa una reflexió sobre la situació actual i les perspectives futures en relació a municipis, comarques, províncies i vegueries. Per estimular l’agrupació de petits municipis es postula crear més comarques com a ens de gestió intermunicipal sense caràcter polític. Es creu probable la pervivència de les províncies com a àmbit d’acció de l’Estat i es defensa la creació de poques vegueries, amb una delimitació coincident amb les províncies i amb les delegacions del govern de la Generalitat.

Paraules clau: organització territorial, municipi, comarca, província, vegueria.

Resumen: Reflexiones sobre la organización territorial de Cataluña

La organización territorial de Cataluña es un tema que los acontecimientos políticos han transformado en complejo y recurrente. Los diferentes niveles administrativos han de ser útiles tanto para los gobernantes como para los gobernados y esto implica hacer las pertinentes reformas de una forma razonable y consensuada, con unos criterios bien establecidos respecto a los continentes y contenidos que cada ámbito y nivel administrativo ha de tener. Se remarca la dificultad que toda reforma de las divisiones administrativas comporta. Se reflexiona sobre

180 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Josep Oliveras i Samitier

la situación actual y las perspectivas futuras en relación a municipios, comarcas, provincias y veguerías. Para estimular la agrupación de pequeños municipios se postula crear más comarcas como entes de gestión intermunicipal y sin carácter político. Se considera probable la subsistencia de las provincias como ámbito de acción del Estado y se defiende la creación de pocas veguerías, con una delimitación coincidente con las provincias y con las delegaciones del gobierno de la Generalitat.

Palabras clave: organización territorial, municipio, comarca, provincia, veguería.

Abstract: Thoughts around the territorial organization of Catalonia

The territorial administrative organization of Catalonia has increasingly become a complicated and recurrent issue used by political parties. The different levels of administration should be useful for both, governments and citizens, which means that reasonable measures should be taken by common consent, with well-established criteria in every unit and administration level. It should be noticed the enormous difficulties that politicians are facing to reform administrative divisions. The article reviews the actual situation and futures perspectives related with subdivision of the region: municipalities, ‘comarques’, provinces and ‘vegueries’. In order to stimulate the merging of groups of small villages, recommends creating more counties (‘comarques’) as non-political inter-municipal management entities. It is considered probable, that provinces will survive as the area of action of the State, while the creation of a few “vegueries” is defended, with coincident limits with those of the province and the delegations of the government of the Generalitat.

Key words: Territorial administrative organisation, municipalities, comarca, provincia, vegueria.

Introducció

Els temes que tracten de l’organització territorial i la divisió administrativa de Catalunya, han ocupat moltes hores d’alguns geògrafs, especialment des de la divisió dels anys trenta del segle passat, i cada vegada que el poder executiu o el legislatiu enuncien la intenció de fer alguna reforma de l’organització vigent. En aquest sentit assenyalem especialment els treballs de Pau Vila i Josep Iglésies, els de Lluís Casassas i més recentment els de Jesús Burgueño, deixeble de l’anterior pel que fa a la inquietud per treballar per a una millor organització administrativa del país.

En aquest article es pretenen fer una sèrie de reflexions sobre l’organització administrativa, posar sobre el paper diferents opinions que l’autor sosté sobre aquest tema, per si alguna d’elles pot ser útil als col·legues i altres professionals que pensen i s’interessen sobre aquestes qüestions. La intenció és doncs fer un repàs sobre els nivells de govern que té el país i sobre alguna de les propostes que actualment estan a l’aire i que no sabem si seran aprovades en

aquesta legislatura, hauran d’esperar més temps, desapareixeran o sorgiran noves propostes.

Abans d’entrar en detall es voldria assenyalar que organitzar un territori des del punt de vista administratiu és disposar de la millor forma possible els òrgans i dependències del govern i altres serveis públics annexos, de tal forma que aquests tinguin una àrea d’actuació que faciliti l’accessibilitat als administrats, i s’obtingui una major eficàcia i eficiència de l’activitat, sense generar un increment de costos contraproduent amb els principis de la bona gestió pública.

Tota organització de l’administració i dels serveis en el territori implica unes demarcacions amb unes funcions específiques i la possibilitat que unes àrees s’insereixin dins unes altres àrees o demarcacions més àmplies, les quals tindrien unes funcions superiors o més especialitzades d’acord amb el seu abast i llindar de població que requereixin.

L’organització del territori no sol ser mai el problema principal que un país pot tenir, especialment quan hi ha crisi econòmica i no se sap massa bé quines direccions de futur cal seguir. Però sí és cert que una millor organització pot contribuir a disminuir les despeses econòmiques que l’oferta de serveis i de tasques administratives pot comportar, i segons com es faci pot també col·laborar a una millor satisfacció tant per part dels seus usuaris, els habitants del país que es poden trobar més ben atesos, com també per part dels administradors i oferents dels serveis, que els pot permetre fer la mateixa actuació esmerçant menys energies, o bé multiplicar les accions.

L’organització territorial d’una administració va sempre lligada al poder i a les demarcacions que aquest estableix, ja que si tenen funcions polítiques, se cerca també que qui deté el poder s’hi pugui afermar. Igualment les demarcacions polítiques que no són meres delegacions de serveis i que tenen càrrecs electes, guarden relació amb el sistema i la reglamentació de les eleccions, de tal forma que a l’hora de delimitar es tenen també en compte els possibles guanys electorals, tal com dóna a entendre el professor Jesús Burgueño en un exercici els resultats del qual ha publicat, sense que coneguem les proves que privadament els organismes polítics poden haver fet d’acord amb diferents criteris d’elecció (Burgueño, 2003).

L’objectiu fonamental d’una organització política territorial ha de ser que sigui eficient amb la missió encomanada, que serveixi per governar, encara que a més a més, si les demarcacions comporten una organització dels serveis que el govern presta, la configuració de les demarcacions ha de ser útil per reduir les diferències de l’oferta de serveis entre els diferents territoris delimitats, i fins i tot per emprendre actuacions de desenvolupament que puguin comportar increments de rendes. Per mitjà d’una bona organització es pot obtenir una millor justícia social territorial, millorar la situació econòmica de determinades àrees i fins i tot intentar una millor distribució de les activitats i de la població sobre el país per mitjà de diferents

182 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Oliveras i Samitier

instruments de planificació que han de guardar relació amb l’organització politicoadministrativa. 1

Fer reformes dels ens administratius d’un país no és fàcil perquè les inèrcies del passat tiben amb força, i la creació de noves demarcacions solen comportar lluites territorials, especialment si es tracta d’establir el lloc on hi haurà la seu de la circumscripció, la capital. Els alcaldes saben que una capital crea una àrea d’influència obligada i llocs de treball al si dels organismes públics (burocràcia) i a la seva àrea (comerç, transport, restauració, etc.).

Les reformes administratives serioses només poden fer-se quan hi ha un canvi de règim polític, o un partit té al seu parlament una majoria absoluta ben remarcable, cosa que vol dir que té també el lideratge en el territori, o bé si s’estableix un consens entre els partits i les principals entitats de la societat civil. La modificació de les demarcacions pot produir un efecte semblant al de la reforma d’un mosaic, que es volen canviar unes peces per inserir-n’hi unes de més modernes, i hi ha el perill que se n’esquerdin o trenquin unes quantes, a més a més de les que es volen canviar. O bé canvies tot el mosaic, o a la primera petita esquerda optes per deixar-ho com estava abans. La formació de noves demarcacions és una tasca delicada que no es pot fer des d’un despatx amb assessors entusiasmats per la feina, que dibuixen fronteres allà on no n’hi ha ni en calen, sense tenir uns criteris ben establerts, sinó que cal xafar territori, assabentar-se a fons de com aquest funciona i s’estructura, i emprendre pactes amb els líders territorials abans de llençar normatives a l’aire.

A l’estructura política d’un país i per sota de l’estat centralitzat, descentralitzat o federal hi solen haver els estats federats (com els cantons suïssos o els länder alemanys), o bé les regions, siguin aquestes amb poders autònoms o només delegats i descentralitzats (les comunitats autònomes espanyoles o les regions franceses). Per sota de les estructures regionals és on pot haver més diversitat de divisions territorials, encara que fonamentalment hi solen haver dos o tres nivells d’organització, amb les consegüents institucions i àmbits de competències. En un primer nivell, el més proper al ciutadà, hi ha els municipis en les seves diferents formes, sigui una ciutat alemanya, un consell anglès o bé un municipi català amb el corresponent ajuntament. Tot i que el municipi pot tenir subdivisions, com els barris, parròquies, districtes municipals o entitats menors descentralitzades, es considera el municipi com la unitat bàsica o primària que atén les necessitats més corrents dels seus habitants, com poden ser el subministrament d’aigua i sanejament, la recollida de la brossa, cementiri, etc.

1 L’organització interna dels estats s’estudia a la Geografia política, encara que hi ha molts manuals que prescindeixen d’aquest aspecte, com el conegut de P.J. Taylor. A la bibliografia hi ha algunes obres que se n’ocupen, com les de R.J. Bennet i R. Paddison. A Espanya, una anàlisi del tema en els inicis de la democràcia pot trobar-se a les Jornades de l’Associació Catalana de Ciència Regional celebrades a Barcelona el 1983 i editades per H. Capel i J. Clusa. Per a Catalunya un material important és l’aplegat per J. Tort i altres que recull les Jornades sobre l’Organització Territorial celebrades a Barcelona el juny del 2006.

Un segon nivell estaria format per les agrupacions de municipis sota diferents noms (mancomunitats, comtats, comunitats de municipis, etc.). Seria un nivell també proper al ciutadà i complementari del municipal, ja que acompliria funcions que per qüestions econòmiques un sol municipi no podria facilitar. En alguns casos podria comptar amb serveis específics delegats d’institucions de nivell superior, fossin relacionats amb l’esport, l’ensenyament, el medi ambient o altres. Un cas especial seria el d’una àrea metropolitana, que a Europa es considera ha de ser una aglomeració amb diferents municipis i més de 500.000 habitants (Oliveras, 2008).

Una agrupació de segon grau d’aquestes agrupacions primàries el constituirien les diputacions provincials espanyoles, els consells de departament francès o de província italiana, que es consideren àmbits de l’administració local amb funcions de coordinació de serveis municipals, assistència econòmica, tècnica i jurídica als ajuntaments, prestació de serveis que necessitin un llindar i un àmbit superior al d’ens inferiors, etc.

Les nostres comarques són un cas força especial, ja que dins el segon nivell, tant podrien considerar-se un ens semblant a les agrupacions de municipis, com semblant a les diputacions provincials, si es tenen en compte les competències establertes per llei, encara que les diputacions tenen més atribucions i recursos, aquests per rebre’ls directament de l’estat.

En un tercer nivell, abans de l’estat federat o regió autònoma i sense ser administració local, hi hauria els àmbits de descentralització de les funcions administratives estatals i també de les dels estats federats i regions autònomes. Seria un nivell clarament entremig entre el municipal i l’estatal, o bé entre el municipal i el de la regió autònoma o estat dins una federació. Aquest nivell té competències delegades de l’àmbit institucional superior, encara que parallelament hi pot haver un organisme electe amb competències pròpies i serveis específics. Correspondrien a aquest nivell els departaments-prefectures francesos, les subdelegacions provincials del govern espanyol, els bezirkes alemanys, els nomos grecs, els lään finlandesos, les províncies italianes, etc.2

En algun cas, més aviat estrany, podria passar que hi haguessin uns ens delegats de l’estat (amb el seu àmbit corresponent) i uns altres de la regió autònoma, amb competències diferents en ser delegats de dues esferes de poder distintes. Aquest cas és el que es podria donar a Catalunya, amb el detall que les demarcacions delegades de l’estat i les del govern autònom no són coincidents i es podria afeblir el principi organitzatiu de la simplicitat administrativa.

A partir d’aquí es donarà l’opinió sobre els tres nivells bàsics en què s’organitza el poder i el territori a Catalunya, encara que s’ha de tenir en compte que

2 El Consell d’Europa i també la Unió Europea han publicat alguns documents molt interessants sobre la regionalització europea i els diferents nivells administratius. Un document ja històric, però bàsic és l’informe presentat per M. Costard al Consell d’Europa sobre “Les institucions regionals i la regionalització d’Europa” (1974). La Diputació de Barcelona conjuntament amb l’Institut de Ciències Polítiques i Socials mantenen una interessant i actualitzada col·lecció sobre el govern local en els països europeus.

Catalunya és un país petit que es pot recórrer actualment de punta a punta en automòbil en unes quatre hores, que hi ha mitjans de comunicació molt directes a través d’internet o per telèfon mateix i que el sistema de videoconferència s’utilitza cada cop més. Lluís Casassas, de paraula, caricaturitzava l’excés de demarcacions i poders superposats, i deia que si se situava en Jordi Pujol a dalt de Sant Jeroni amb el govern reunit al local de l’antic restaurant, amb uns quants mossos d’esquadra a la carretera i a peu del desaparegut aeri, per portar documentació i posar ordre, només amb el radiotelèfon (el 1990 el mòbil encara no s’utilitzava), el President podria dirigir i controlar tot el país, al marge de comarques i altres divisions.

Els municipis

S’ha dit i repetit que a Catalunya hi ha massa municipis (ara 946 i aviat 947), que els municipis petits no tenen recursos i no poden fer front a les necessitats, que mantenir aquests municipis costa molts diners, etc. Normalment en parlar de municipis petits es parla en sentit demogràfic i s’entenen per petits els municipis de menys de 250, 500 o 1.000 habitants, però no es posa atenció en els municipis que tenen una extensió tan petita en superfície que hom pot posar en dubte que dins aquell reducte superficial es pugui fer front a les funcions bàsiques que un municipi ha de resoldre. El cas de Badia del Vallès és paradigmàtic, amb 14.000 habitants i només 0’93 km² de superfície; o el de Puigdàlber a l’Alt Penedès que no arriba a mig quilòmetre quadrat i té gairebé mig miler d’habitants; o Sant Hipòlit de Voltregà amb 0’9 km² pràcticament urbanitzats i uns 3.400 habitants, etc. A Catalunya hi ha uns 41 municipis que tenen cinc o menys quilòmetres quadrats i que per tant bona part del que seria l’espai vital utilitzat pels seus habitants es troba fora de la població. Respecte als municipis amb pocs habitants, tots sabem que l’Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya (2000), conegut per Informe Roca, preconitzava assolir una població mínima municipal de 250 habitants i reduir els nuclis amb menys població a entitats municipals descentralitzades. Al mateix temps proposava per a les poblacions de menys de 1.000 habitants un sistema de col·laboració intermunicipal, sense detallar-lo.3 A l’any 1996 hi havia 202 municipis amb menys de 250 habitants, alguns dels quals davant de la proposta Roca s’afanyaren a empadronar estiuejants i gent nascuda al poble però no resident per arribar als 250 i no perdre l’autonomia municipal, no fos cas que la proposició es convertís en llei.

3 Per la mateixa època de l‘Informe Roca, el Gabinet d’Estudis de la Presidència de la Diputació de Barcelona va encarregar altres documents que tenen un especial interès encara que en aquest article no es comentin. Es tracta de L’Administració Local a Catalunya. Proposta de model d’organització territorial (1998) i Administració local i territori a Catalunya. Nou model d’organització territorial (2001).

El problema de la proposta de la Comissió Roca era que assignava als municipis petits amb quins altres municipis s’haurien de fusionar i fins i tot donava un nou topònim per a l’ens resultant, i a l’època actual a ningú no li agrada que li diguin amb qui s’ha de casar i el nom que haurà de dur la criatura (siguin persones o municipis). La realitat és més dura que el paper i naturalment en molts casos la fusió proposada no agradava, fos per raons històriques, d’orgull de poble, econòmiques o d’altres. Fins i tot en el cas d’alguna població superior als 1.000 habitants a la qual li agregaven una de menys de 250 habitants, la primera no estava disposada a acceptar-ho pel que suposaria d’augment de les despeses i decreixement del pressupost disponible per habitant del nou municipi (per exemple, en el cas de l’Albiol a la Selva del Camp).

L’Informe, per una banda no resolia el problema econòmic dels petits municipis, perquè sumant els pressupostos minsos de dos pobles, a voltes amb agregats i força distanciats uns dels altres, es podien fer estalvis en alguna partida, però se n’augmentaven d’altres, ja que s’havia de continuar tenint cura no d’un cementiri, sinó de dos o tres, s’incrementava el quilometratge dels camins, etc. De dos o tres municipis petits no se’n podia fer un de mitjà o gran (en població i pressupost), ni tampoc augmentar el pressupost per càpita que els correspondria. En realitat seria un cas semblant al de creure que ajuntant la renda de dues famílies pobres, automàticament obtenies unes rendes pròpies d’un estrat familiar mitjà. Per altra banda hi ha municipis petits amb poblament disseminat i format fonamentalment per propietaris rurals i els seus familiars en què els problemes bàsics del municipi se’ls solucionen ells mateixos a base de la col·laboració veïnal (en casos de pluges que malmeten els camins, amb unes telefonades i l’aportació de tractors i treball personal els camins queden arreglats). Els municipis petits, que per petits són pobres, no solen malmetre els pocs diners que tenen, cosa que pot ser més discutible en municipis considerats mitjans i grans per la seva població.

Altres països tenen més municipis per quilòmetre quadrat que Catalunya, i malgrat que alguns d’ells són estats forts econòmicament i políticament, no intenten suprimir municipis via decret, sinó trobar altres formes de col·laboració. A Catalunya hi ha 33’9 km² per municipi, però a Alemanya són 28’2; a França 14’8; a Txèquia 12’6; etc., i molts d’ells amb poblacions inferiors als 1.000 habitants.4

A la manera particular de veure el tema, es creu que efectivament seria bo hi poguessin haver menys municipis i s’anés a tipus d’agrupaments que permetessin assolir més funcions i resoldre més ràpidament alguns problemes, però de forma voluntària, subvencionada pel govern, i amb projectes concrets de futur que ajudessin a l’agrupament. Fer-ho per decret, només es pot fer quan hi ha una revolució social i política, o bé una crisi econòmica molt greu

4 Les dades han estat elaborades a partir de les que presenta la revista Papers. Regió Metropolitana de Barcelona, núm. 50, p. 20.

que empenyi a fer-ho. La forma francesa de resoldre el tema per mitjà de les communautés de communes sembla força interessant, especialment si es té en compte que és voluntària i que a l’any 2009, ja n’hi havia 2.406 comunitats formades cadascuna per diferents municipis.

Les comunitats de municipis franceses vénen regulades per unes lleis del 1992, 1995, 1999 i 2002 i estan classificades com a establiments públics de cooperació intermunicipal. L’associació es defineix com un espai de solidaritat per elaborar un projecte en comú de desenvolupament i ordenació del territori. Compta amb els ingressos dels impostos locals que es reparteixen equitativament i poden efectuar accions sobre temes de desenvolupament econòmic, medi ambient, habitatge, construcció i conservació de vies públiques, equipaments culturals i esportius, ensenyament preescolar i de primària, acció social, sanejament, etc. La base de la formació d’una comunitat de municipis ha de ser solament l’interès comú i que hi hagi contigüitat territorial. En certa forma es correspondrien amb la idea de l’agrupació de municipis de l’Informe Roca, però a França poden formar part d’una comunitat municipis que tinguin varis milers d’habitants, però que no en sumin 50.000, ja que aleshores haurien de formar una communauté d’agglomération (Dumont, 1993; Vital-Durand, 2000).5

Les comunitats intermunicipals poden també formar un país o millor petit pays que seria en part equivalent a una comarca catalana, d’acord amb les lleis Pasqua (1995) i Voynet (1999), lleis que s’ocupen de fomentar el desenvolupament local i l’ocupació i que realment agrupen espais de vida, molts dels quals tenen correspondència amb antics topònims populars, geogràfics i històrics (per exemple, a la veïna regió del Llenguadoc-Rosselló: el País de les Cévennes, la Vall de l’Aglí, el Carcassonnais, etc.).

En certa manera les mancomunitats de municipis i les comunitats de municipis contemplades a la refosa llei municipal catalana del 2003, són una espècie d’agrupament municipal, però no tenen les competències, ni la força legal i política de les comunitats de municipis veïnes.

L’interès pel cas francès, poc estudiat a casa nostra, rau en el fet que és molt més proper als problemes catalans que no pas determinats models nord-europeus o americans. Per altra banda no hem d’oblidar que Catalunya té uns orígens històrics tardoromans i carolingis, i que els mateixos tipus d’assentaments (masos, viles, pobles, ciutats) es troben també a l’altra banda dels Pirineus.

Les comarques

Les comarques reinstitucionalitzades el 1987 tenen el seu fonament en la Divisió Territorial de Pau Vila de l’any 1932, encara que es va necessitar l’es-

5 Per la legislació francesa sobre el tema es poden consultar els Journals Officiels del 1992, 1995, 1999 i altres decrets complementaris a http://www.dgcl.interieur.gouv.fr

clat revolucionari del 1936 i els inicis de la guerra civil perquè s’aprovessin, ja que a bona part dels diputats i alcaldes d’Esquerra Republicana de Catalunya ja els estava bé com era organitzat el territori en les quatre províncies i els partits judicials. La mateixa Ponència de la Divisió Territorial, i anys més tard el mateix Pau Vila, reconegueren la importància que havien tingut els partits judicials en la formació de les comarques geogràfiques que es transformarien en comarques administratives.6

Quan el 1978, amb la Generalitat preestatutària, el conseller de Política Territorial i Obres Públiques Narcís Serra va intentar crear una comissió per a l’estudi de les comarques impulsada per Josep Mª Carreras, aleshores director general de Planificació territorial, el president Josep Tarradellas s’hi va oposar rotundament, perquè creia que seria obrir una polèmica entre poblacions i que aleshores no era el moment de fer-ho.

Amb aquests precedents, no és estrany que l’organització comarcal no aparegués fins el 1987, després d’unes campanyes de sensibilització i preparació i acceptant com a necessària la reinstauració de la divisió del 32, amb unes mínimes possibilitats de variació dels marcs delimitatius, tot i que els canvis demogràfics i econòmics experimentats pel país en cinquanta anys havien estat molt notables i de les antigues àrees de mercat poca cosa en quedava a les zones més dinàmiques.

Les 41 comarques existents en els seus vint-i-tres anys d’existència han fet el que han pogut, amb unes competències limitades, delegacions de funcions que impliquen a molts usuaris (transport escolar, acció social, activitats esportives, etc.) i recursos escassos. En determinats casos la ciutat capital comarcal fa les coses pel seu compte i els municipis petits, emparats pel Consell Comarcal, tornen a realitzar la mateixa funció però per a uns destinataris molt dispersos. Hi ha hagut també força clientelisme funcionarial que amb el temps ha anat perdent empenta i fa el que ha de fer, però no pas més.

Malgrat que hi ha actuacions interessants en moltes comarques en temes de medi ambient, recollida de residus, abastament d’aigua, assessorament informàtic, econòmic i jurídic als ajuntaments, etc., els resultats generals són força mediocres i malgrat les reformes en el seu funcionament aprovades l’any 2003, la situació continua presentant problemes de continents i de continguts i no està ben resolt l’encaix de funcions amb les diputacions provincials.

Pel que fa als continents hi ha unes comarques molt desiguals en extensió, població i número de municipis que comprenen. No són el mateix les comarques amb menys de 500 km² com el Garraf, el Maresme o el Pla d’Urgell, que les que en tenen més de 1.000, com l’Alt Urgell i Osona; o les de menys de 50.000 habitants com la Segarra, el Priorat o el Ripollès que les que en tenen

6 Per la història de les comarques veure els treballs de Jesús Burgueño (2003) i d’Enric Lluch i Oriol Nel·lo (1983, 1984), endemés de les edicions de la Generalitat de Catalunya sobre els treballs de la Ponència de la Divisió Territorial de Catalunya (1933, 1937).

més d’un quart de milió com el Barcelonès i les seves comarques veïnes; de la mateixa manera que no pot ser el mateix un Consell Comarcal amb més de cinquanta alcaldes com els d’Osona o de l’Alt Empordà que un altre amb menys de deu, com en els casos de l’Alta Ribagorça o el Garraf. Malgrat estem a la societat en xarxa i de les geometries variables, els volums i pesos molt desiguals poden comportar problemes i disfuncions que d’alguna manera s’haurien de resoldre.

Les comarques republicanes eren unes demarcacions administratives de la Generalitat que les havia de dotar de competències delegades, però com que gairebé no van arribar a funcionar, poc podem dir d’elles. Les comarques de 1987 són ens locals que han de potenciar la gestió municipal i indirectament haurien de servir per reformar l’estructura municipal del país. Però això és impossible amb comarques que tenen molts municipis demogràficament petits. Si la comarca ha de tenir interessos propis, cal ajustar els continents a agrupacions municipals on realment aquests interessos existeixin i tinguin voluntat d’esdevenir comarca, entenent com a tal un organisme supramunicipal que abasti diferents municipis contigus i que constitueixin una àrea de vida, en la que fets històrics, geogràfics, econòmics i socials se superposin, i a més a més tinguin un projecte de futur comú concretat en un pla estratègic i de desenvolupament local.

En aquest sentit, quan Lluís Casassas i Joaquim Clusa (1981) analitzaren l’estructura territorial de Catalunya i les relacions que es donaven entre els diferents municipis proposaren una organització de primer grau en 127 municipalies, amb uns criteris ben raonables, encara que molt difícils de portar a la pràctica, a causa dels interessos municipals amb la coneguda barreja d’elements històrics, polítics, econòmics, populars i fins i tot religiosos. Aquestes 127 municipalies no estan molt allunyades de les 95-121 d’àrees de cohesió que a efectes de mercats laborals troba Margarida Castañer i col·laboradors a través de les dades de l’últim cens del 2001 (Castañer i altres, 2005).7 Per tant, sembla raonable que el nombre de comarques hauria d’augmentar, sigui per donar resposta a peticions raonades de determinades àrees del territori que tenen sentiment de ser una comarca i tenen projectes comuns; o sigui per dividir comarques que tenen massa municipis, extensió o població i que podrien acotar molt més el seu treball agrupant diferents municipis i agrupacions municipals amb un marcat mínim comú denominador.

En el primer cas seria pertinent que comarques naturals i geogràfiques com el Moianès i el Lluçanès poguessin separar-se del Bages i d’Osona. Altres casos, també proposats a l’Informe Roca, podrien ser el del Segre Mitjà que reduiria l’extensió de la Noguera que és la comarca més extensa del país i donaria raó

7 En relació a l’estructura de les ciutats catalanes i les seves àrees funcionals cal tenir en compte els treballs de Pilar Riera (1989) que pels anys 1980 li sortien unes 69 localitats capitals de rodalia catalanes que sumades a les 25 capitals de comarca donava 94 àrees funcionals dels nivells III i IV. Aquestes àrees funcionals coincideixen força amb les àrees de cohesió i amb les municipalies.

a les rodalies Ponts i Artesa de Segre que formen una àrea amb unes realitats força diferents a les del sector de Balaguer; l’Alta Segarra, que refermaria el paper de Calaf i la seva rodalia; la de la Vall de Camprodon, etc.

Pel que fa a les comarques més extenses, a més a més del cas de la Noguera, caldria considerar si alguna altra contrada Pirinenca podria formar comarca pròpia, semblant al cas de l’Alta Ribagorça. Per les comarques amb molts municipis, com l’Alt Empordà, caldria analitzar si es podria fraccionar en alguna altra unitat, possiblement a la seva àrea costanera.

Per les comarques amb molta població, i al marge del Barcelonès que formaria l’Àrea Metropolitana de Barcelona, caldria també considerar la seva divisió en funció de les relacions humanes i els serveis existents. L’anomenat Baix Llobregat Nord, en podria ser una altra, tot cercant-li un nom millor; com les rodalies del Montseny entorn a Sant Celoni; o l’àrea costanera de la Selva.

Encara hi podrien haver altres realitats territorials diferenciades que podrien agrupar els seus municipis formant comarca, sempre que fos suficientment justificat. En el cas dels parcs naturals, potser no caldria que tots formessin comarca, però sí seria convenient que hi hagués una agrupació o comunitat de municipis per sumar projectes i esforços amb l’organització del parc.

Les noves comarques, com a entitats locals subministradores de serveis supramunicipals a poblacions properes i amb problemàtiques comunes, no s’haurien pas de crear totes de cop, sinó que a partir de voluntats compartides, propostes raonades i estudi de la petició, el govern de la Generalitat les podria anar presentant al Parlament de Catalunya per a la seva aprovació.

Queda clar que aquesta proposició seria per reforçar l’àmbit d’administració local de les comarques i apropar-les a la idea de les comunitats d’aglomeració de l’estat veí. Les comarques haurien d’estar desproveïdes de poder polític (ben lluny d’alguns vicaris comtals que van aparèixer el 1988) i ser veritables òrgans de gestió d’una comunitat més àmplia que la simple agrupació de dos o tres municipis per a poder prestar uns serveis que les petites unitats administratives locals per elles soles no podrien fer. L’assemblea d’alcaldes hauria de ser el veritable consell comarcal, sense consellers elegits per mètodes indirectes i aquesta assemblea només pot funcionar si el nombre d’alcaldes i per tant de municipis no és molt alt. Una comarca amb un consell format per més de 30 alcaldes podria ser de dificultós funcionament, amb més de 50, semblaria inviable. Amb un president elegit pels alcaldes, en un consell que facilités el debat sobre problemes reals i les seves possibles solucions, i un bon gerent-gestor la fórmula podria ser més viable que l’actual.8

A França les communautés d’agglomération basades en la llei del ministre Chevènement del 1999, han de tenir un mínim de 50.000 habitants i un dels

8 Sobre la realitat del funcionament comarcal en els primers anys d’existència vegeu els treballs de Mir, Solé i Virós (1994), Rueda i Sanclimens (1994) i Oliveras (1990). Es interessant també repassar els números de l’extingida revista Món Comarcal publicada pel Departament de Governació de la Generalitat.

190 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Oliveras i Samitier

municipis ha de passar dels 15.000, o bé ser cap de departament o la ciutat més important del departament. Tenen unes competències generals sobre desenvolupament econòmic, ordenació del territori, habitatge, política social i urbana. Altres competències que poden tenir són sobre els vials, aigua potable i sanejament, medi ambient i acció social, equipaments culturals i esportius, etc. Les taxes són uniformes per a tota l’aglomeració i l’èxit d’aquestes entitats ve demostrat perquè entre el 1999 i finals del 2008 ja n’hi havia 174, entre les quals la de Montpeller que comprèn 31 municipis, la de Beziers Mediterrània, 13 municipis, i la del Gran Avinyó, 12 municipis. Altre cop l’anàlisi crítica de l’experiència francesa podria ser interessant per fer canvis en l’estructura i funcionament de les comarques.

Les províncies

La divisió de Catalunya en quatre províncies, aprovada l’any 1833, com a marc fonamental d’actuació dels subdelegats de Foment, no ha gaudit de massa bona premsa entre els partits nacionalistes catalans, especialment entre els que no han tingut plena majoria en una diputació provincial. La qual cosa ha comportat la reivindicació d’altres fórmules divisòries fonamentades en antecedents històrics força llunyans que en comptes de dividir el territori en quatre parts proposen fer-ho en set, vuit, nou o més.

La creació de les províncies va suposar l’anorreament de les antigues jurisdiccions feudals que esmicolaven el país en múltiples circumscripcions. Es tractava que cada ciutadà de l’estat-nació espanyola, enfortida per la guerra contra Napoleó, tingués els mateixos drets i deures visqués on visqués i s’apliquessin les mateixes lleis en qualsevol racó d’Espanya. El model dels departaments francesos era evident.

La divisió no es va fer de qualsevol manera. Hi treballaren enginyers de monts, cartògrafs, geògrafs, mestres d’obres, militars experts en exploració i guiatge, etc. L’Audiència de Catalunya va ser consultada sobre el projecte del 1829, base de la divisió definitiva, i encarregà a dos experts la revisió de les delimitacions. A Catalunya hi hagueren algunes batalles entre ciutats per esdevenir capital de província, però no es coneixen manifestacions contràries a la divisió, fora de la raonable opinió de l’Ajuntament de Barcelona que el 1829, expressava els seus temors d’una pèrdua de relacions humanes i econòmiques entre els territoris provincials, i que l’existència de quatre autoritats compliqués les comunicacions, dificultés el comerç i la indústria, entorpís la resolució de plets i provoqués una pèrdua de població de la capital, amb el subsegüent buidament de pisos, minva de llogaters i renda dels propietaris.9

9 Per a la formació de les províncies a Catalunya són fonamentals els llibres de Burgueño (1995, 1996) i Jordà (2008). Per a la província de Tarragona i les picabaralles per la capital hi ha un llibre interessant de J. Adserà (1986).

De fet, les províncies i les seves diputacions van anar molt bé als comerciants, terratinents, industrials i professionals liberals de les quatre demarcacions que van poder participar en la gestió del seu territori, especialment en el camp de les comunicacions i dels serveis. Els avantatges es reflectien en les obres públiques que complaurien als habitants de les principals ciutats del país i especialment a les seves oligarquies.

L’oposició del catalanisme a les províncies no es feia en contra de les diputacions provincials, sinó bàsicament en contra del governador civil que era qui seguia les ordres del partit governant a Madrid, imposava multes, tancava locals, censurava, reprimia manifestacions i engarjolava. A l’època de la dictadura franquista, les diferències entre diputacions i governs civils es posaren de manifest, malgrat ser tots els seus membres addictes al règim.10

A l’any 2010 les províncies fa més de 175 anys que duren, no van ser abolides en temps de la II República, la Generalitat s’adaptà a la seva estructura fins a la guerra civil; i després de l’any 1975 els intents per fer-les desaparèixer de moment han fracassat. Recordem només que a l’Estatut de Catalunya del 1979 s’acceptava la província com a entitat local i com a divisió per a l’acompliment de les activitats de l’Estat, però a l’any següent, els dos partits majoritaris a Catalunya van aprovar al Parlament una llei de transferència de les Diputacions a la Generalitat que va ser rebutjada pel Tribunal Constitucional; l’abril del 1987, fa ja gairebé un quart de segle, s’aprova una llei que porta el títol de ‘Règim provisional de les competències de les diputacions provincials’, en la qual s’establia que la Generalitat en el termini de tres mesos establiria, a través de l’alteració dels límits provincials “la integració en una sola província, denominada Catalunya, de les actuals províncies de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona” i que dividiria simultàniament el territori en regions, en un nombre no inferior a cinc, per a descentralitzar els serveis de la Generalitat (disposicions addicionals a la Llei 5/1987, de 4 d’abril).

A l’Estatut del 2006 el terme província desapareix, encara que s’entén que aquest queda inclòs en “els altres ens locals que les lleis determinin” (article 2.3), i entre les lleis en vigor hi ha la del 28 d’abril del 2003, per la qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, que en el seu article 3 estableix que el municipi, la comarca i la província són ens locals territorials i gaudeixen d’autonomia per a la gestió dels seus interessos.

El títol VII de la llei municipal i de règim local del 2003 està dedicat integralment a la província, establint que aquesta és una agrupació de municipis amb personalitat jurídica i plena capacitat per al compliment dels seus objectius. Ara bé, com a ens supramunicipals les seves competències coincideixen força amb les comarcals en els aspectes de coordinació, cooperació i assistència jurídica, econòmica i tècnica als municipis, sense que s’hagin establert clarament uns

10 Per veure el paper dels governadors civils com a repressors es remet a J. Benet (1995) i també alguns treballs de P. Anguera, com el dedicat a la història de la celebració de l’11 de setembre (2008).

nivells de competències entre comarques i diputacions, sinó que més o menys ha depès de cada diputació, tenint sempre present de mirar què passava a la Diputació de Barcelona, que en ser la financerament més potent és també la que ha emprès més programes innovadors de col·laboració directa amb els municipis.

La supressió de les diputacions no és fàcil en ser un ens bàsic de l’organització de l’Estat espanyol, tant pel que fa a l’administració local com per a l’àmbit de les delegacions territorials d’organismes de l’Estat, entre els quals les subdelegacions del govern espanyol. Aleshores, o bé el Govern de la Generalitat de Catalunya pot pactar la modificació del mapa provincial suprimint o creant noves províncies, o si no, hi ha el perill que subsisteixin les províncies al costat de les demarcacions territorials amb poders delegats de la Generalitat.

Els governs estatals, tant del PSOE com del PP, sembla que no han tingut cap afany en remoure el mapa provincial, per la possibilitat que sorgissin noves demandes de creació d’aquests ens territorials, i a diferència d’altres estats, com l’italià, que han anat creant noves províncies a través d’un procediment prèviament establert. La possibilitat de mantenir les províncies i passar les seves competències a les vegueries és un nou invent que no sabem si donarà resultat i del qual es parlarà en el proper apartat.

De fet, a la província de Tarragona, en coincidir la possible regió o vegueria de les Terres de l’Ebre amb una suma de comarques dins l’àmbit provincial facilita les coses, però això no passa a les altres províncies (casos de la Cerdanya i el Solsonès). A la Diputació de Tarragona es treballa ja en dos subàmbits coincidents amb els territoris de les Terres de l’Ebre (Montsià, Baix Ebre, Ribera d’Ebre i Terra Alta) i el Camp de Tarragona (Tarragonès, Baix Camp, Alt Camp, Priorat, Conca de Barberà i Baix Penedès), i a Tortosa s’hi ha establert una delegació de la Diputació de Tarragona, per facilitar els tràmits amb els municipis de la regió ebrenca.

Pel que fa a les províncies com a àmbits descentralitzats de serveis de l’estat, aquestes continuen subsistint amb las figures dels subdelegats del govern depenents del delegat de la Comunitat Autònoma. Els subdelegats continuen coordinant el que queda de les antigues delegacions ministerials i són els responsables de les Forces de Seguretat de l’Estat a la seva respectiva província, com a continuadors de la figura del governador civil. L’única variació ha estat que amb l’autonomia han perdut funcions i poders. Respecte a l’organització interna només cal subratllar que durant els últims anys del franquisme i els primers de la transició la província de Barcelona va comptar amb la figura d’un subgovernador que s’ocupava fonamentalment del territori dels partits judicials d’Igualada, Manresa, Vic i Berga.

Particularment l’autor seria partidari que l’organització territorial de l’estat no fos conflictiva amb l’organització territorial de la Generalitat de Catalunya; de la mateixa forma que no ho és un municipi, tampoc no ho haurien de ser els ens intermedis.

Les vegueries

Quan Antoni Rovira i Virgili va integrar-se a la Ponència de la Divisió Territorial republicana, va demanar la formació d’unes divisions intermèdies entre tot Catalunya i les comarques, que segons ell mateix deia en un escrit havien de ser la Catalunya oriental, l’occidental, la central i la meridional, opinió que amb variacions i matisacions anà mantenint. Massa comarques implicarien un trinxament del territori i la dificultat d’adaptar a cadascuna d’elles certs serveis que necessiten una àrea major, així com la centralització a Barcelona d’un excessiu nombre de funcions. La creació de supercomarques o regions que agruparien a diferents comarques permetria a cada nivell organitzatiu tenir les funcions adequades al seu àmbit territorial i llindar de població.

La proposta de Rovira va ser finalment acceptada a la reunió del 12 d’octubre del 1932, després d’un ampli i a voltes agre debat, i el país quedà dividit sobre el paper en nou vegueries i trenta-vuit comarques. Quan la divisió territorial va ser aprovada el 1936, les vegueries es convertiren en regions, fins que a instàncies del mateix Rovira i Virgili, que volia recuperar el nom de les antigues demarcacions reials, Lluís Companys decretà (1 desembre 1937) que les regions passessin altre cop a denominar-se vegueries, un mot que segons el seu defensor i propagador es considerava més precís i patriòtic.

En la creació de les superdemarcacions o vegueries també hi havia el propòsit establert en els principis orientadors de la Ponència que “hi havia poblacions que feien de cap en la divisió político-administrativa vigent, les quals es refiaven per a llur subsistència dels organismes oficials, hom procuraria de minvar el trasbals que les noves demarcacions els poguessin ocasionar” (Generalitat de Catalunya, 1937, p. 50). Principi que era tan aplicable als caps de partit judicial com a les capitals de província. Miquel Santaló, catedràtic de Geografia a l’Escola Normal de Girona, alcalde de la ciutat i membre de la Ponència, posà en evidència que Girona vivia en bona part de la província i en aquest mateix sentit sembla hi hagué una important conversa del governador civil d’aquesta, el sarralenc Claudi Ametlla, amb alguns membres de la ponència (Oliveras, 1999 i 2000).

A l’Estatut d’Autonomia del 1979 les vegueries ni s’esmenten, encara que apareix a l’article 5.1, la possibilitat que es puguin crear demarcacions supracomarcals. El nou Estatut del 2006, en el seu article 83, estructura l’organització territorial bàsica en municipis i vegueries. Les comarques queden com a àmbit supramunicipal, “que ha de regular una llei del Parlament” i fonamenta els altres ens supramunicipals que hi pugui haver en la voluntat de col·laboració i associació dels municipis. La qual cosa implica la presentació d’una nova llei comarcal i el foment de les associacions voluntàries de municipis.

La idea que sembla hi ha, de les vegueries, és que assumeixin el paper de les diputacions provincials i que n’hi hagi més de quatre. Això vol dir que les

diputacions o bé han de desaparèixer o el seu nom només ha de quedar sobre el paper i de forma figurativa per no incomplir una llei de l’Estat i evitar processos davant el Tribunal Constitucional. El tema és complex perquè, per exemple, a l’actual Diputació de Tarragona hi hauria dos veguers o presidents del consell de vegueria, un dels quals o un altre diputat hauria de fer les funcions de president de la diputació i els diputats ho haurien de ser alhora de la diputació de Tarragona i de la vegueria corresponent. L’altre tema és que les diputacions podrien ser equivalents a les vegueries si es modifiqués l’actual mapa provincial i es creessin més províncies, tema que també és difícil, segons s’ha especificat abans.

El nombre de vegueries no hauria de ser alt. Actualment semblen acceptables i alhora discutibles set vegueries, a partir dels àmbits de planificació territorial de la llei del 1995: àmbit funcional metropolità o de les comarques de l’anomenada regió metropolitana de Barcelona, el de les comarques gironines, el del Camp de Tarragona, el de les Terres de l’Ebre, el de les comarques de Ponent o de Lleida i el de les comarques centrals. A aquests àmbits s’hi afegí el de l’Alt Pirineu i Aran, que sembla està en totes les llistes per formar vegueria. Altres àrees del territori català han demanat també formar vegueria, basant-se en antecedents històrics i altres qüestions que en molts casos obeeixen més a desitjos i sentiments que no pas a realitats basades en relacions humanes i econòmiques actuals. Entre aquests peticionaris destaca la Plataforma per una vegueria del Penedès, impulsada des de Vilafranca; i la reivindicació de la vegueria d’OsonaRipollès efectuada des de la ciutat de Vic.

El tema és força complex. Un argument que s’utilitza és que amb les vegueries hi hauria molta més facilitat d’anar a la capital a presentar i resoldre problemes o gaudir de determinats serveis, que no a les actuals capitals provincials per raó de les distàncies i temps de trasllat. Així se suposaria que a un habitant de Riba-roja d’Ebre li es més fàcil d’anar a Tortosa que a Tarragona, però aleshores s’hauria de tenir també en compte que a un habitant de Sant Feliu de Codines, per posar un exemple, li és més costós anar a una oficina d’un Departament de la Generalitat a Barcelona, tant en temps com en diners, que no al de Riba-roja anar tant a Tarragona com a Tortosa, i aquest exemple es podria multiplicar per un bon nombre de casos.

Pel que fa a la necessitat de tenir una vegueria per poder atendre directament des d’un lloc molt proper les necessitats del comerç i la indústria, entre altres activitats econòmiques, només cal exposar que solament a la ciutat de Sabadell hi havia, a l’any 2002, més empreses industrials, de comerç i serveis professionals que a totes les quatre comarques juntes de les Terres de l’Ebre,11 i no s’entra aquí a considerar els costos econòmics dels trasllats que en el cas de fer-se a Barcelona i en automòbil es veuen agreujats pels preus dels aparcaments.

11 Dades extretes de l’IDESCAT per l’any 2002. A les Terres de l’Ebre hi havia 1.309 empreses industrials, 14.338 entre empreses i professionals, i 3.245 comerços al detall. A Sabadell aquestes xifres eren respectivament, 1.742, 15.801 i 3.435.

La decisió serà del Parlament, però els parlamentaris hauran d’afinar molt en la creació de les vegueries, per evitar perjudicis socials i territorials que afectin a un nombre considerable de catalans. Si el Penedès hagués de ser vegueria, els mateixos drets els podrien tenir les comarques del Vallès-Maresme que formaven l’antic corregiment de Mataró. En el cas del Penedès, a més a més, tota la comarca del Garraf gravita majoritàriament cap al Barcelonès-Baix Llobregat; la comarca de l’Anoia està dividida en tres àrees d’influència clares; i històricament la sotsvegueria d’Igualada va passar a dependre de la vegueria de Barcelona i la franja litoral del corregiment de Vilafranca, inclosa Vilanova, va ser del corregiment de Tarragona; i no deixem el cas del Baix Penedès, que pertany a una altra província i on la influència comercial i laboral de l’àrea metropolitana de Barcelona, és molt forta. Tampoc una vegueria pot basar la seva reivindicació en una denominació d’origen vitivinícola, malgrat la qualitat dels seus elaborats.

En aquest sentit és molt important que el projecte de les vegueries tingui molt clar les condicions per formar-ne una, i les competències que ha de tenir.

A Alemanya, que han assimilat molt bé les teories del seu compatrici Walter Christaller, els nivells de competències i els serveis que ha de tenir cada població segons el seu llindar i abast estan perfectament establertes, així com les àrees dels kreise i els bezirkes. 12 Un cop formades les vegueries han de passar molts anys per veure si el seus límits s’han de canviar o bé si se n’han de crear de noves. Les organitzacions territorials tendeixen a fixar arrels amb el temps, i no es poden canviar cada dos per tres, com si fos un de tants projectes urbanístics. Els canvis produeixen tensions a les societats que viuen en el territori i cal evitar trasbalsos innecessaris que prou hi ha altres problemes més rellevants.

El tema de les comunicacions a l’interior de la vegueria s’ha de tenir també en compte. Per exemple en una suposada vegueria Alt Pirineu-Aran, si des d’Alp, a la Cerdanya, s’han de desplaçar a Tremp o Talarn ho tenen força complicat; de la mateixa manera que un habitant de Llavorsí o Esterri d’Àneu, al Pallars Sobirà, per anar a la Seu d’Urgell o a Puigcerdà; i no parlem ja de la Val d’Aran, que últimament també reivindica ser vegueria pròpia.

Pel que fa als noms de les vegueries, aquests haurien de ser els de les seves capitals, o bé noms geogràfics reconeguts com per exemple Vegueria de les Comarques Centrals o bé noms geogràfics pactats, en el cas de les de Barcelona, Girona i Lleida si fos el cas. Es poden cercar noms de sistemes muntanyosos o de rius, a l’igual que els departaments del veí país; però una barreja de noms de capitals i de noms geogràfics no sembla massa correcte i mostraria ja d’entrada la dificultat de delimitar i posar noms a les mateixes vegueries. Respecte a les capitals, el més lògic és que hi hagi una capital única. Capitals compartides i distàncies quilomètriques notables no afavoreixen la resolució de

12 Segons una extensa explicació efectuada pel professor de Geografia, Günter Mertins de la Universitat de Marburg. Vegeu també l’article conjunt de Mertins i Paal (2009) sobre planificació territorial a Alemanya.

tràmits personals, per més que estem a la societat en xarxa, i perquè ja sabem que les xarxes a voltes s’enreden. Això no vol dir que hi puguin haver serveis compartits o que determinats serveis, per la seva naturalesa o alguna delegació funcional, estiguin en una altra ciutat diferent de la capital.

Si les vegueries són àmbits de l’administració local, que substitueixin les competències provincials, aleshores cal que també coincideixin amb les delegacions del Govern de la Generalitat, perquè seria irracional que els àmbits d’unes i altres organitzacions fossin diferents. Actualment i en el territori de Catalunya, hi ha Delegacions Territorials del Govern de la Generalitat a Barcelona, a Girona, a les Terres de l’Ebre (Tortosa), a l’Alt Pirineu i Aran (Talarn), a Lleida, a Tarragona, i a la Catalunya Central (Vic i Manresa).

Al marge d’aquestes delegacions hi poden haver altres demarcacions totalment funcionals que no coincideixin ni amb les delegacions territorials del Govern de la Generalitat, ni amb les vegueries, però serien unes divisions operatives que per la seva naturalesa i especificitat necessitarien uns àmbits que no coincidirien amb els anteriors.

Conclusions

En resum, tota modificació de l’organització territorial de Catalunya s’ha de fer de forma clara i raonada. Hi ha d’haver objectius, principis orientadors, criteris per a establir les demarcacions, competències i atribucions de cada nivell administratiu, encaix entre els diferents nivells, delimitació territorial precisa dels àmbits, designació de capitalitat, formes per a efectuar canvis en les delimitacions i supressió o creació de nous ens, governabilitat dels diferents àmbits, etc.

Tant en el cas de reforma com de nova creació o supressió, caldria justificar les raons que motiven la variació i per tant hi hauria d’haver una memòria explicativa, en la qual s’hauria de tenir molt en compte l’anàlisi geogràfic de les relacions humanes i socioeconòmiques en el territori objecte del canvi, així com una anàlisi econòmica dels costos i beneficis que pot suposar una variació, creació o supressió.

Una reforma de l’organització territorial ha de ser consensuada amb els agents territorials si vol tenir èxit, o bé estar provocada per un terratrèmol econòmic, polític i social. En situació normal no es pot fer d’avui per demà, requereix temps per fer les consultes pertinents, independentment dels arguments d’autoritat.

Pel que fa als nivells de l’organització a Catalunya, ben segur que s’hauria de fer el possible per ajudar a agrupar petits municipis, crear noves comarques en els àmbits que fos necessari i fer d’aquests organismes uns ens molt àgils i flexibles, completament adaptats al territori, amb el mínim personal possible i amb la màxima qualificació necessària.

Respecte a les províncies, mentre Catalunya no sigui sobirana, cal pactar la seva abolició o transformació amb l’Estat. De vegueries, les mínimes possibles i sempre totalment adequades a les seves funcions, amb una sola capital però amb possibles delegacions d’alguns serveis en altres ciutats. Les Delegacions Territorials del Govern de la Generalitat haurien de coincidir amb les vegueries. No sé si aquestes reflexions poden servir al lector per clarificar un tema que a vegades no es presenta prou clarament i s’enreda amb una gran facilitat. Els catalans crec que volem una organització territorial que estigui al servei de les persones i ajudi a fer realitat els drets continguts a l’article 2 del nostre Estatut, el de “viure amb dignitat, seguretat i autonomia, lliures d’explotació, de maltractaments i de tota mena de discriminació”, i amb el dret de desenvolupar les capacitats i la personalitat, frases que no haurien de ser només unes boniques combinacions de paraules sinó unes realitats, que en els temps que corren no és pas poca cosa.

Bibliografia

Adserà, Josep (1986). Tarragona capital de provincia. Estudio histórico-documental sobre la división del territorio. Tarragona: Llibreria Adserà.

Amorós, Moisés i altres (2000). Administracions i poder local a Europa. Els casos d’Alemanya, França i Gran Bretanya. Barcelona: Diputació de Barcelona. (Elements de debat territorial).

Anguera, Pere (2010). L’onze de setembre. Història de la Diada (1886-1938). Barcelona: Rafael Dalmau.

Benet, Josep (1995). L’intent franquista de genocidi cultural de Catalunya. Barcelona: Publicacions de l’Abadia de Montserrat.

Bennet, Robert J. [ed.] (1989). Territory and administration in Europe. Londres: Pinter.

Burgueño, Jesús (1995). De la vegueria a la província La formació de la divisió territorial contemporània als Països Catalans (1790-1850). Barcelona: Rafael Dalmau. – (1996). Geografía política de la España constitucional. La división provincial. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.

– (2003a). “Reflexions i propostes al voltant del sistema electoral a Catalunya: Consells Comarcals, Diputacions, Parlament i Representació a Corts”. Geo Crítica. Scripta Nova. [Barcelona], vol. VII, núm. 153.

– (2003b). Història de la divisió comarcal. Barcelona: Rafael Dalmau.

Capel, Horacio; Clusa, Joaquim (1985). La organización territorial de empresas e instituciones públicas en España. Barcelona: EU, Publicacions i edicions de la Universitat de Barcelona.

Casassas, Lluís; Clusa, Joaquim (1981). L’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Publicacions de la Fundació Jaume Bofill.

Casassas, Lluís et al. (1990). La regionalització del territori i els ens intermedis. Barcelona: Diputació de Barcelona.

Castañer, Margarida et al. (2005). Mobilitat laboral i àrees de cohesió a Catalunya 2001. Girona: Universitat de Girona, Càtedra de Geografia i Pensament Territorial (en CD).

Dumont, Gerard-François (1993). Economie urbaine. Villes et territoires en compétition. París: Litec.

198 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Josep Oliveras i Samitier

Generalitat de Catalunya (1933). Divisió Territorial. Estudis i Documents. Nomenclàtor de Municipis. Barcelona: Generalitat de Catalunya. – (1937). La divisió territorial de Catalunya. Barcelona: Conselleria d’Economia. Jordà, Antoni (2008). Orígens de la Diputació de Tarragona (1822-1840): Divisió territorial, organització institucional i relacions amb els ajuntaments. Tarragona: Diputació de Tarragona.

Lluch, Enric; Nel·lo, Oriol [ed.] (1983). La gènesi de la divisió territorial de Catalunya. Edició de documents de l’arxiu de Ponència (1931-1936). Barcelona: Diputació de Barcelona. – (1984). El debat de la divisió territorial de Catalunya. Edició d’estudis, propostes i documents (1939-1983). Barcelona: Diputació de Barcelona.

Mertins, Günter; Paal, Michaela (2009). “Regional planning in Germany. Institutional framework, instruments and effectiveness”. A: Luzón, José Luis; Cardim, Marcia. Estudio de casos sobre planificación regional. Barcelona: Universitat de Barcelona, p. 31-49.

Mir, Josep; Solé, Joaquim; Virós, Rosa (1994). L’organització comarcal a Catalunya. Anàlisi dels primers anys de funcionament dels consells comarcals. Barcelona: Federació de Municipis de Catalunya.

Oliveras, Josep (1990). “Vigència i realitat de la divisió comarcal”. A: Casassas, Lluís. La regionalització del territori i els ens intermedis, Barcelona: Diputació de Barcelona, p. 117121.

– (1999). “Antoni Rovira i Virgili i la divisió territorial de Catalunya”, Revista de Catalunya, [Barcelona], núm.144, p. 50-72.

– (2000). “Rovira i Virgili i la creació de les vegueries”. A: Anguera, Pere i altres. Rovira i Virgili 50 anys després. Valls: Cossetània, p. 115-131.

– (2007). “L’organització política territorial de la II República espanyola”. A: Duch, Montserrat [coord.]. La II República espanyola. Perspectives interdisciplinàries en el seu 75è aniversari. Tarragona: Publicacions URV, p. 19-49.

Paddison, Ronan (1983). The fragmented state. The political geography of power. Oxford: Basil Blackwell.

Riera, Pilar (1989). “Les àrees funcionals a Catalunya”. Banca Catalana, Revista Econòmica, [Barcelona], núm. 88, p. 19-42.

Roca, Miquel et al. (2000). Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Departament de Governació.

Rueda, Isabel; Sanclimens, Xavier (1994). L’administració pública a Catalunya: un model d’organització territorial?. Barcelona: Fundació Jaume Bofill (Polítiques 7).

Taylor, Peter J. (1994). Geografía Política. Madrid: Trama Editorial.

Tort, Joan et al. (2008). L’ organització del territori. Un repte per al segle xxi?. Jornades sobre l’Organització Territorial. Barcelona: FUCE i Galerada. Vital-Durand, Emmanuel (2000). Les collectivités territoriales en France. París: Hachette (Les Fondamentaux. Droit).

Voynet, Dominique (2000). “Préface”. A: Benko, George; Lipietz, Alain [dir.]. La richese des régions: La nouvelle géographie socio-économique. París: PUF.

Els darrers capítols del debat al voltant del mapa immutable de Galícia. Qüestions actuals d’organització territorial gallega1

Valerià Paül Carril v.paul.carril@usc.es

Miguel Pazos Otón miguel.pazos.oton@usc.es

Departamento de Xeografía Universidade de Santiago de Compostela

Resum

Els canvis esdevinguts en l’estructura territorial de Galícia les darreres dècades afegeixen pressió al debat sobre l’organització del territori gallec. Es tracta d’una discussió que té el seu origen en el galleguisme històric, el qual es va oposar al model liberal basat en municipis i províncies, imposat al llarg del segle xix. L’article examina l’evolució del debat sobre l’organització territorial de Galícia durant la VII Legislatura (2005-2009), un període en què s’ha produït una efervescència política i acadèmica sobre la necessitat d’una nova organització territorial. Tanmateix, i com a balanç de la legislatura, es pot concloure que no s’ha assolit una traducció pràctica de totes aquestes polèmiques, en part per la impossibilitat de pactar un nou Estatut entre les tres forces polítiques presents a la cambra parlamentària. Per tant, l’organització territorial liberal roman inalterada, un model que dura ja fa gairebé dos segles.

Paraules clau: organització territorial, estructura territorial, política autonòmica, galleguisme, Galícia.

1 Els autors volen agrair a Carlos Aymerich la tramesa del text estatutari transaccionat; a Rubén C. Lois, la lectura crítica de l’original; a Joan Tort, les observacions al text; a Marc Delgado, la correcció lingüística; i a Jesús Burgueño, l’oportunitat.

200 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Valerià Paül Carril i Miguel Pazos Otón

Resumen: Los últimos capítulos del debate alrededor del mapa inmutable de Galicia. Cuestiones actuales de organización territorial gallega

Los cambios sucedidos en la estructura territorial de Galicia en las últimas décadas añaden presión al debate sobre la organización del territorio gallego. Se trata de una discusión que tiene su origen en el galleguismo histórico, que se opuso al modelo liberal basado en municipios y provincias, impuesto a lo largo del siglo xix. El artículo examina la evolución del debate sobre la organización territorial de Galicia durante la VII Legislatura (2005-2009), un período en el que se ha producido una efervescencia política y académica sobre la necesidad de una nueva organización territorial. Sin embargo, y como balance de la legislatura, se puede concluir que no se ha alcanzado una traducción práctica de todas estas polémicas, en parte por la imposibilidad de pactar un nuevo Estatuto entre las tres fuerzas políticas presentes en la cámara parlamentaria. Por lo tanto, la organización territorial liberal permanece inalterada, un modelo que dura ya hace casi dos siglos.

Palabras clave: organización territorial, estructura territorial, política autonómica, galleguismo, Galicia.

Resumo: Os derradeiros capítulos do debate ao redor do mapa inmutábel de Galiza. Cuestións actuais de organización territorial galega

Os cambios acontecidos na estrutura territorial de Galiza nas últimas décadas engaden presión ao debate sobre a organización do territorio galego. Trátase dunha discusión que ten a súa orixe no galeguismo histórico, que se opuxo ao modelo liberal baseado en concellos e provincias, e imposto ao longo do século xix. O artigo examina a evolución do debate sobre a organización territorial de Galiza durante a VII Lexislatura (2005-2009), un período no que se produciu unha efervescencia política e académica sobre a necesidade dunha nova organización territorial. Con todo, e como balanzo da lexislatura, pódese concluír que non se acadou unha tradución práctica de todas estas polémicas, en parte por mor da imposibilidade de pactar un novo Estatuto entre as tres forzas políticas presentes na cámara parlamentaria. Xa que logo, a organización territorial liberal permanece inalterada, un modelo que dura xa hai case dous séculos.

Palabras chave: organización territorial, estrutura territorial, política autonómica, galeguismo, Galiza.

Abstract: The last chapters of the discussion about the unchanged map of Galicia. Current issues on the Galician local and regional map and tiers of government

The changes which occurred in the spatial structure of Galicia in recent decades add extra pressure to the discussion about local and regional governments within the country. This is a discussion that finds its roots in historical Galicianism. Galicianism was opposed to the Spanish liberal framework based on municipalities and provinces that was imposed throughout the 19th century. The paper considers the development of the discussion about local and regional governments in Galicia during the 7th Galician Parliament Legislative Session (2005-2009). This period has been characterised by the academic and political turmoil triggered by the need for a new map and administration tiers within Galicia, both locally and regionally. However,

if we were to appraise the Legislative Session, it could be concluded that practical attempts to address all these controversies have not been attained. This is partly because of the impossibility of reaching an agreement between the three political parties with representation in the Galician Parliament on a new Statute of Autonomy (Galicia Constitution). Therefore, the liberal map and administrations remain unchanged. This framework has remained in force for more than nearly two centuries.

Key words: Local and regional map and tiers of government, spatial structure, devolved policy, Galicianism, Galicia.

“El règim municipal que avui existeix ha de conservar-se a les viles i ciutats [...], però no és possible imaginar res constructiu, a favor del règim local de Galícia, mentre perdurin els actuals ajuntaments rurals [...], ja que seria perillós deixar dempeus les instal·lacions del vell caciquisme. [...] L’opinió més generalitzada [...] és convertir les parròquies rurals en ajuntaments de règim obert. [...] Alguns opinen que les parròquies autònomes han de federar-se per comarques naturals per constituir municipis d’àrea molt extensa. No cal dir que la parròquia ha de ser la cèl·lula vital de l’organització camperola i que la comarca, ben delimitada per raons geogràfiques i econòmiques, ha de ser l’òrgan vitalitzador del règim autònom. [...] Els serveis delegats de l’Estat i els conferits a les diputacions provincials d’avui, així com aquells altres de caràcter administratiu que es derivin de la implantació de l’Estatut, han de córrer a càrrec de la Xunta de Galícia, per mitjà de delegacions comarcals.” (Castelao, 1977 [1944], p. 120-122)2

Galícia és un bon laboratori d’organització territorial. Tal com succeeix a Catalunya, hi ha mostres de desafecció al mapa de divisions territorials i al repartiment competencial entre les diferents administracions des de fa almenys un segle i mig. L’estat liberal que va emergir a Espanya al s. xix va establir dos mapes: el provincial i el municipal. El primer galleguisme de mitjan vuit-cents ja es va oposar al repartiment provincial i aviat va desfermar un discurs contrari també als municipis. Una síntesi d’aquests plantejaments és la cita de Castelao que encapçala aquest treball. Així doncs, l’organització liberal es va implantar de forma efectiva, però en canvi va ser objecte de crítica alhora que es consolidava. Per tant, el model organitzatiu creat per trencar amb l’Antic Règim ràpidament va trobar la seva contradicció dialèctica i, d’aquesta manera, a un primer xoc entre mapes i poders se li va sumar al cap de poc un segon. Ara bé, només el mapa liberal s’ha perpetuat, de forma que l’organització de l’Antic Règim s’ha anat diluint –amb matisos– i alhora la crítica als municipis i a les províncies no ha aconseguit que desapareguessin, ni tan sols amb l’Estatut de 1981.3 Tal com tindrem ocasió de veure, el text estatutari vigent es pot considerar en

2 Traduïm totes les cites al català.

3 Lei Orgánica 1/1981, do 6 de abril, de Estatuto de Autonomía para Galicia.

l’afer que ens ocupa una victòria parcial del discurs galleguista, però no ha estat desenvolupat. Per tot plegat, a Galícia es reconeixen diverses lectures de quines han de ser les divisions territorials i com s’ha d’efectuar el repartiment de poders entre nivells. D’altra banda, cadascuna d’aquestes lectures presenta disfuncions amb l’estructura real del territori. En definitiva, aquest país permet plantejar un estudi d’organització territorial atractiu des del punt de vista del pensament geogràfic. És el que aquí ens proposem.

Situats en aquest context, en el present treball pretenem centrar-nos en els debats recents al voltant d’aquest afer, sobretot durant la VII Legislatura (2005-2009). L’interès rau en un doble motiu. D’una banda, ha estat la primera legislatura amb una majoria estable aconseguida en uns comicis –a diferència del govern tripartit de 1987 a 1989–4 en què no ha governat el PPdeG (o els seus antecedents). En particular, durant la VII Legislatura han estat al poder dos partits que emfatitzen el seu galleguisme: el PSdeG, que des de finals de la dècada de 1990 es considera a si mateix plenament galleguista, i el BNG, que és nacionalista. Aquesta coalició ha tingut ocasió d’explicitar per primera vegada en la història autonòmica el seu ideari d’organització territorial, i –ja veurem de quina manera– de dur-lo a la pràctica. Partint de la base que el PPdeG ha optat pel manteniment de les divisions de l’estat liberal, en coexistència amb el mapa autonòmic, l’alternativa de govern experimentada el quadrienni 20052009 representava una oportunitat dialèctica evident. D’altra banda, el debat estatutari que, durant la VII Legislatura, es va iniciar al final del 2005 i es va cloure sense acord a l’inici del 2007, va permetre una intensa discussió sobre el tema que ens ocupa.5

Ara bé, en la mesura que les discussions que ara surten a col·lació no emergeixen del no-res, sinó que entronquen amb qüestions plantejades de fa anys, no podem ometre els antecedents. D’aquesta manera, l’èmfasi en el quadrienni esmentat no impedirà referències a debats passats, per a molts dels quals recorrerem a la bibliografia existent. Quant a la nostra aportació, es basa en l’anàlisi del Diari de Sessions i el Butlletí Oficial del Parlament,6 així com en el seguiment de la premsa i d’internet (en especial les pàgines dels tres principals partits i webs especialitzats en actualitat de Galícia, com ara <www. vieiros.com>). Alhora, recorrem a obres recents en què experts de diverses procedències, més enllà de fer anàlisis i diagnòstics de diferents menes, han

4 Sorgit a partir d’una moció de censura en la segona part de la II Legislatura (1986-1989), es constituí sota la presidència de Fernando González Laxe (PSdeG). El govern de coalició fou integrat pel PSdeG, Coalición Galega (que en la primera part de la legislatura havia donat suport a un president d’Alianza Popular –partit precursor del PPdeG– i en la qual es van integrar diputats trànsfugues de la pròpia Alianza Popular) i el Partido Nacionalista Galego (escissió de Coalición Galega).

5 Les actes de la ponència parlamentària de reforma de l’Estatut no són públiques i, per tant, no es poden citar. Mitjançant el diputat Carlos Aymerich, hem tingut accés a l’articulat transaccionat entre els tres grups sobre organització del territori, text que comentarem en diversos punts d’aquest escrit, però en tot cas convé insistir que mai es va elevar al Ple i per tant no fou validat per la cambra ni legalment aprovat.

6 En sigles, DSPG i BOPG. Accessibles per Internet a l’adreça <http://www.parlamentodegalicia.es>

exposat possibles alternatives a les disfuncions del sistema organitzatiu actual. És el cas de les aportacions de Rodríguez González (2004, 2009), Cadaval i Caramés (2007), Rojo i Varela (2007), García Pazos (2009) i Souto (2009). Aquestes obres són fonamentalment acadèmiques. Cinc de les sis han aparegut durant el quadrienni, i quatre han estat editades per la Xunta, dades que posen de manifest l’intens debat produït sobre la matèria durant la VII Legislatura i com aquest ha estat auspiciat o acollit pel Govern.

Estructurem la contribució de la següent manera: en primer lloc efectuem unes breus consideracions terminològiques per tal de situar els termes de la discussió, per després abordar una succinta caracterització de l’estructura territorial de Galícia, la qual ha de permetre entendre algun dels afers dels següents apartats. Tot seguit tractem els dubtes generats pel galleguisme al voltant de l’organització liberal. A continuació duem a terme la revisió, objecte central d’aquest treball, sobre les qüestions plantejades durant la VII Legislatura. Sistematitzem aquest estudi a través d’apartats relatius a cadascuna de les escales territorials sotmeses a discussió: d’una banda, la municipal i la provincial, ambdues pertanyents a l’organització liberal; de l’altra, la parroquial, la comarcal i l’autonòmica, i finalment la metropolitana. Cloem el treball amb unes conclusions.

1. Precisions conceptuals respecte a l’organització territorial7

L’organització és la forma mitjançant la qual hom distribueix el territori des del punt de vista polític i/o administratiu. L’organització territorial connecta amb la geografia política –i és possible que l’única diferència remarcable entre aquests camps sigui l’escala: la darrera s’ha encarregat sobretot dels estats, mentre que la primera s’entén aplicada a escales més grans. L’organització del territori es correspon amb dos grans conjunts d’elements geogràfics: les divisions territorials i els ens polítics que actuen en el marc d’aquestes divisions. D’una banda, les divisions són línies o traces que separen unes demarcacions de les altres, és a dir, les fronteres o els límits tal com són entesos per Tort (2008). D’altra banda, els òrgans o ens polítics exerceixen el poder en un àmbit territorial concret, demarcat per les divisions. Aquesta diferència entre divisions i administracions és el que es coneix com a diferència entre continent i contingut, en què la divisió equival al continent i l’administració al contingut. Tanmateix, no sempre és senzill distingir entre ambdós. Així per exemple, un mateix tipus de continent pot tenir atribuïts continguts diferents (no són el mateix, per exemple, les competències legalment conferides a les províncies al País Basc que a Catalunya) i dos continguts distints poden emprar idèntic continent amb finalitats diferents: tant l’administració perifèrica del govern gallec com la del central s’estructuren en províncies.

7 Els continguts d’aquest apartat són, en bona mesura, una reelaboració de Paül i Tort (2005), Paül (2007) i Tort et al. (2008).

Sovint organització és concomitant amb altres conceptes com ara ordenació. Quan es parla d’ordenació es fa referència a l’expressió territorial de les polítiques econòmiques, socials, culturals i ambientals, és a dir, a les polítiques amb conseqüències territorials. En canvi, com hem vist, quan s’al·ludeix a organització apuntem al repartiment juridicoadministratiu d’un territori donat. En tot cas, hi ha múltiples relacions entre l’un i l’altre: mentre que l’ordenació se sol vertebrar a través dels marcs definits per l’organització, l’organització pot resultar afectada, directament o indirectament, per l’aplicació o el desenvolupament de determinats instruments d’ordenació. De fet, en el cas de Catalunya, el debat sobre els instruments d’ordenació ha afectat directament l’organització territorial. Veurem si això també s’ha esdevingut a Galícia.

Tal com adverteixen Zoido et al. (2000, p. 247), convé emprar organització territorial en el sentit restrictiu, per no evitar confusió. Així, i més enllà de la diferència observada entre organització i ordenació, estructura territorial s’ha de reservar per al conjunt de fets presents en un espai al qual es confereix un significat articulador o integrador, per exemple les xarxes de comunicacions o el poblament (p. 158). D’aquesta forma, l’estructura fa referència a determinats elements geogràfics que ben sovint trenquen les línies d’organització però alhora l’estructura mateixa sol ser un motiu de primer ordre per argumentar la pertinència o l’obsolescència d’una determinada organització territorial, en especial quan es vol insuflar cientificitat a aquesta darrera.

L’organització territorial està afectada per un ventall enorme de connotacions. En la introducció d’aquest text ja hem posat en relleu relacions entre organització territorial i pensament polític. Hi ha altres connotacions: culturals, socials, jurídiques, identitàries, etc. En aquest sentit, seria inútil pensar que pot arribar a existir una organització del –i d’un– territori asèptica o, fins i tot, científica (en el sentit de totalment objectivable). Seria quelcom així com pensar que hi ha algun territori fora de la història. En el territori es manifesta una lògica d’inèrcia o herència històrica, amb la conseqüent tendència a la immutabilitat, que afecta el camp de l’organització territorial (Casassas, 1990). Sovint aquesta dinàmica immobilista topa amb criteris de suposada racionalitat, equitat o justícia territorials, de voltes argumentats des de l’àmbit científic i investigador, o fins i tot des dels debats polítics, però gairebé sempre s’acaba imposant la lògica de la inèrcia.

2. L’estructura territorial de Galícia

Hem assenyalat que l’estructura territorial sol ser invocada com a mecanisme natural d’organització territorial. Així, d’entrada la seva consideració és obligada quan es pretenen abordar les divisions i les administracions territorials en un àmbit concret. En el cas gallec, comptem amb una explicació raonada de

l’estructura territorial de Lois (2004), el nostre referent principal en aquesta secció, que hem complementat per la nostra banda en treballs posteriors, com ara Pazos (2009a).

A hores d’ara, i pot sorprendre la següent afirmació atesos els tòpics estesos, Galícia és un país fortament urbanitzat. Fins a la dècada de 1960 responia prou bé al clixé rural que la sol envoltar, amb una estructura territorial basada en aldees (unes 30.000), parròquies (unes 4.000) i comarques (corresponents, funcionalment, a una cinquantena de capçaleres comarcals identificables per les fires i mercats periòdics). Les poques ciutats existents articulaven espais categoritzables de comarcals i exercien sobre el territori funcions similars a les de les viles capçaleres comarcals, amb la diferència que allotjaven més població: mentre que els municipis vilatans mai superaven els 25.000 habitants, les set ciutats gallegues ja en tenien el 1960 més de 50.000 cadascuna.

Ara bé, de 1960 ençà s’ha produït una recomposició de l’estructura territorial gallega. La ruralitat ha quedat enrere, mercès a un accelerat procés d’urbanització, fins al punt que avui dia dos terços de la població viuen a les àrees urbanes i metropolitanes del país (a les quals caldria sumar determinades viles que han fet el salt de capçaleres rurals a ciutats). En paral·lel, s’ha produït una redistribució de la població i les activitats sobre el territori. D’aquesta manera, actualment en menys d’una quarta part de la superfície de Galícia es concentren dues terceres parts de la població. Es tracta del conegut com a eix urbà atlàntic, de Ferrol a la frontera amb Portugal, que afecta uns 7.000 dels gairebé 30.000 km2 del país. En aquest àmbit hi ha cinc de les set grans ciutats, amb les seves àrees periurbanes, i viles esdevingudes ciutats i àmbits territorials molt densos, alguns dels quals espais rurals dinàmics. L’eix està articulat per l’autopista de l’Atlàntic i coincideix amb l’àrea de major concentració d’empreses del país. A una primera fase, de 1960 a mitjan dècada de 1980, caracteritzada per la congregació de la població en les set grans ciutats, li ha seguit un període en què s’ha donat una difusió de la urbanització cap a perifèries cada vegada més àmplies, cosa que a Vigo-Pontevedra i a A Coruña-Ferrol ha permès la coalescència de les respectives àrees urbanes o metropolitanes.

Amb dades de 2008, les àrees metropolitanes o urbanes, tal com estan caracteritzades geogràficament per les DOT aprovades inicialment (Figura 1),8 compten amb les grandàries demogràfiques següents: Rías Baixas (àrees de Vigo i Pontevedra), més de 650.000 habitants; Golfo Ártabro (àrees d’A Coruña i

8 Les Directrices de Ordenación do Territorio (DOT) són el document màxim d’ordenació de Galícia, que està pendent des de la llei de 1995 que les possibilitava (Lei 10/1995, do 23 de novembro, de ordenación do territorio de Galicia), i de fet d’ençà el 2003 la Xunta incompleix un requeriment legislatiu perquè les enviï al Parlament en un any a comptar des del 2002 (disposició transitòria vuitena, Lei 9/2002, do 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección do medio rural de Galicia). El 2005 es va donar a conèixer un avanç de DOT, elaborat per la consultora Taller de Ideas, que no es va tramitar pel canvi de govern. El juny de 2008 es van presentar unes DOT, força similars a les anteriors, i el setembre d’aquell mateix any es van aprovar de forma inicial (DOG núm. 180, 17.9.2008) i es va obrir el tràmit d’informació pública de dos mesos. El text aprovat en aquell moment és el que aquí emprem. Tot i que se’n preveia l’aprovació definitiva abans que acabés la VII Legislatura, no ha estat el cas.

Ferrol), gairebé 600.000; Santiago, més de 150.000; Ourense, més de 130.000; i Lugo, no arriba per poc als 100.000. Les poblacions totals no només demostren que Galícia s’ha d’interpretar ja en clau urbana, sinó que dues àrees –Rías Baixas i Golfo Ártabro– són rellevants a escala de l’estructura urbana peninsular. Sigui com vulgui, el funcionament d’aquestes àrees capdavanteres (i Santiago) no s’ha d’entendre de forma estàtica, encasellades en si mateixes, sinó com un sistema integrat, l’eix urbà atlàntic, que no s’interromp a la frontera amb Portugal i presenta una continuïtat amb les àrees urbanes de Braga i Porto.

Figura 1. Les àrees metropolitanes i urbanes de Galícia, d’acord amb les DOT aprovades inicialment el 2008.

Elaboració pròpia a partir de Xunta de Galicia (2008).

Alhora que durant el darrer mig segle s’ha produït aquesta urbanització vertiginosa de l’estructura territorial gallega, el món rural (que segueix essent

la major part percentual del territori de Galícia) s’ha buidat. Si bé és cert que la immensa majoria dels 30.000 assentaments segueix existint, no ho és menys que en bona part han reduït la població i de fet molts són a la vora de l’extinció. És en aquest sentit que Lois (2004, p. 107) considera que seguir parlant en clau de dispersió del poblament a Galícia pot resultar forçat. En aquest món rural en clara decadència, només les capçaleres comarcals han tendit a resistir (i no totes) a la crisi rural i han retingut part de la població que perdien els respectius entorns i alhora concentrat l’activitat econòmica, sobretot serveis, que quedava a les comarques.

3. Galleguisme i organització territorial del país

En un assaig citat abastament, González Mariñas (1994) va sistematitzar el que va anomenar “qüestions històriques” de l’organització de Galícia en quatre titulars:

– La qüestió provincial: l’«artificialitat» imposada.

– La qüestió parroquial: la «naturalitat» interdictada.

– La qüestió comarcal: la «intermediació» desitjada.

– La qüestió regional: la «unitat» disputada.

Es tracta, pensem, d’una síntesi ben trobada del pensament sostingut històricament pel galleguisme sobre l’organització territorial. Dels sis nivells que ens disposem a analitzar en aquest treball, assenyalats a l’inici, quatre són a aquest llistat, més un cinquè (el municipal) que hi és implícitament, perquè constitueix el contrapunt del parroquial. L’única escala absent és la metropolitana, mancança que es comprèn si es té en compte que el galleguisme històric no va poder generar pensament sobre el fenomen metropolità (ni tan sols gaire sobre l’urbà), bàsicament perquè era inexistent, atesa la ruralitat absoluta que va dominar l’estructura territorial gallega fins fa mig segle. Com és sabut, les quatre províncies encara avui vigents es van aprovar el 1833, al capdavall de diversos plantejaments no gaire coincidents (Figura 2). Poc després d’una dècada, el primer galleguisme, conegut com provincialisme (que podem situar pels volts de 1850), va plantejar la vigència de la unitat gallega, més enllà de la tetrapartició. “Galícia, per als homes del provincialisme no podria trobar solució a la seva singularitat, si no s’unia formant una unitat operativament política. [...] Allò que cobejaven era la unitat gallega” (Fernández del Riego, 1983, p. 15). Aquesta idea ha estat matisada per Beramendi (2007, p. 96), que considera que, si bé s’hi fa palès un rebuig a la fragmentació provincial amb l’equació implícita “quatre províncies unides = antic regne de Galícia”, la lluita contra les províncies no és un objectiu explícit del provincialisme. Ara bé, poques dècades després ja es va produir un plantejament, en la fase regionalista

208 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Valerià Paül Carril i Miguel Pazos Otón (que s’inicia vers el 1885), contrari a la província: al projecte de Constitució gallega de 1887 es deia que “queda en suspens tot allò que interessa l’organisme provincial”.9 El rebuig a les províncies i a llurs òrgans (les diputacions) ja era notori. Poc després, el 1889, va escriure el regionalista Alfredo Brañas, en el seu assaig El regionalismo, que “en un país dividit en regions és necessari substituir la divisió provincial per la regional” (reproduït a García Cotarelo et al., 1986, p. 47; cursiva a l’original).

Figura 2. Els mapes provincials proposats o implantats entre el s. xviii i 1833

Alguns autors han defensat la idoneïtat de la divisió provincial (vegeu, per exemple, Precedo, 1987, p. 30 o García Álvarez, 2002b, p. 286), però les configuracions territorials diametralment oposades que es manifesten en aquest mapa permeten un cert marge de dubte al respecte, llevat, tal vegada, de la major part de l’actual circumscripció d’Ourense.

Elaboració pròpia a partir de Burgueño (1995, 1996).

9 A l’obra A autonomía galega (1846-1981), de García Cotarelo et al. (1986), es reuneixen tots els projectes polítics coneguts d’autonomia de Galícia. En aquesta antologia hi figura el Proyecto de Constitución para el futuro Estado galaico, de 1887, de la qual hem extret la cita aquí reproduïda, que es correspon amb l’art. 88 del projecte constitucional (p. 39).

Des del final del s. xix i fins avui dia l’oposició a la divisió provincial i a tot el que hi va associat ha estat una constant galleguista, fins al punt que en tots els projectes reunits per García Cotarelo et al. (1986) s’endevinen intencions reformuladores o aniquiladores d’aquesta escala. En darrer terme, l’Estatut de 1936, aprovat en un referèndum tot i que mai implantat,10 reconeixia a Galícia la competència en divisions territorials. La comissió redactora de l’Estatut de 1936 entenia que aquest poder implicava que “la subsistència de les províncies com a organismes administratius, la seva supressió o transformació, dependrà del que la regió consideri més convenient” (p. 315).

Al seu torn, la cita de Castelao de l’inici de l’article resumeix la concepció galleguista de la parròquia: es tracta, ras i curt, de la “cèl·lula vital” de Galícia. Autors com ara González Mariñas (1994, p. 88-118), García Álvarez (2002a, p. 93-100) o Torres i Lois (2009, p. 22-37) han apuntat quines són les dimensions concretes que el galleguisme ha projectat en la parròquia. Enfront del municipi, és percebuda com el nivell desitjat de l’organització rural. En realitat presenta una notable capacitat de pervivència històrica, des de l’alta edat mitjana, durant tot l’Antic Règim, i fins al s. xx (Fariña, 1981; García Pazos, 2009), amb funcions territorials que no pertoca aquí esmentar, però que en tot cas van molt més enllà de l’àmbit eclesiàstic.

Quan el galleguisme històric preconitzava la importància fonamental de la parròquia i la necessitat que fos reconeguda com a entitat local, cosa que significava eliminar el nivell municipal, no feia més que reconèixer la realitat territorial del món rural gallec, aleshores completament majoritari dins l’estructura territorial del país. Altra cosa és la vigència d’aquesta organització en el moment actual, si tenim en compte l’estructura territorial que hem tingut ocasió de revisar a l’apartat 2. Convé dir que els ajuntaments a Galícia foren creats a la primera meitat del s. xix com a mera agregació de parròquies veïnes que arribessin a un determinat llindar demogràfic (Fariña, 1981, 1990), amb un marcat interès per debilitar el nivell parroquial (Lois, 2004, p. 128). Ara bé, l’èxit de l’intent liberal d’esborrar l’organització de l’Antic Règim i d’implantar una nova planta municipal és limitat fins al període democràtic actual. A l’art. 14.a de l’Estatut de 1936, suara esmentat, figurava una menció a la parròquia, mitjançant la fórmula “reconeixement de personalitat jurídica a la parròquia rural” (reproduït a García Cotarelo et al., 1986, p. 359), triomf evident del galleguisme. Això malgrat que es plantejaven dubtes al respecte en la mesura que l’Estatut establia alhora la “plena autonomia del municipi” (p. 359), cosa que per exemple Castelao (1944) creia incompatible amb el reconeixement de la parròquia.

10 Beramendi (2007, p. 1071) explica que aquest referèndum va ser fraudulent. Sigui com vulgui, i a tall de balanç històric, el refrendament de l’Estatut de 1936 és una consecució històrica del galleguisme i, de fet, va permetre que, en l’actual conjuntura, Galícia accedís automàticament a la categoria d’autonomia “de primera” mercès a la disposició transitòria segona de la Constitució de 1978. García Álvarez (2002b, p. 460) explica com la II República fou invocada pels parlamentaris gallecs –cap dels quals galleguista– com a argument per ser la tercera preautonomia el 1978, després de Catalunya i Euskadi. Evidentment, l’Estatut de 1936 mai va entrar en vigor perquè fou refrendat menys d’un mes abans del cop d’estat que va donar lloc a la guerra de 1936-39 i, posteriorment, a la dictadura franquista.

210 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Paül Carril i Miguel Pazos Otón

Pel que fa a les comarques, González Mariñas (1994, p. 121) va afirmar que “no hi ha a les nostres comarques la tradició històrica de la parròquia ni la seva consubstancialitat i transcendència per a la vida comunitària”, de manera que el discurs de defensa parroquial supera amb escreix l’atenció del galleguisme històric a l’escala comarcal. Això no treu que s’hagi produït una vindicació galleguista d’aquesta escala. De fet González Mariñas (1994, p. 119-145) mateix en fa una revisió, a què caldria afegir altres autors que també analitzen l’afer, com ara Precedo (1987, p. 269-327) o García Álvarez (2002a, p. 93-100). Ara bé, no adquireix la volada que mereix el fenomen parroquial i, sens dubte, no és comparable al cas català (Paül, 2007).

En l’Estatut de 1936, i malgrat que –com s’ha dit– la divisió territorial es considerava una competència regional, no hi figura cap referència a la comarca, que en canvi sí apareix a l’Estatut de 1981. Otero Pedrayo, el geògraf clàssic per excel·lència de Galícia, va dedicar part de la seva reflexió a la comarca (minsa, si comparem la dedicada a la parròquia). En aquest sentit s’ha fet l’exercici de dibuixar el mapa comarcal resultat de la seva feina (Precedo, 1987, p. 288), malgrat que les comarques oterianes “no cobreixen tot el territori, no segueixen criteris homogenis, ni s’individualitzen les unes de les altres” (Precedo, 1997, p. 14). La nòmina d’autors que han proposat un mapa comarcal és llarga i molts estan vinculats al galleguisme, però convé insistir que l’atribució de significats a aquest mapa és menor que al parroquial.

En darrer terme, queda per referir-nos al conjunt de Galícia. És evident que el galleguisme en si mateix és un moviment que pretén el reconeixement de Galícia com a individualitat –sota diferents fórmules: autodeterminació, regió autònoma, etc. La consecució màxima de l’Estatut de 1936, no arribat a implantar, i del de 1981, aquest vigent, és precisament el reconeixement polític de Galícia com a tal. Més enllà d’aquesta primera aproximació, hi ha un tema específic que ens interessa lligat a la percepció de Galícia com un tot: l’anomenada “Galícia irredempta”. Sota aquesta denominació es fa referència a aquells territoris adjacents i propers a Galícia considerats, per les seves característiques culturals o lingüístiques, o mitjançant la invocació a la història, com una “Galícia perduda” que avui dia quedaria fora dels límits administratius (López Mira, 1998). Es tracta de comarques de l’occident d’Astúries (la franja compresa des del riu Eo, frontera política actual, fins al Navia), Lleó (l’àmbit d’El Bierzo, territori enorme, de 3.000 km2, històricament a cavall de Galícia i Lleó) i Zamora (As Portelas, comarca situada entre els dos grans ports d’entrada a Galícia pel sud-est, a l’actual A-52: O Padornelo i A Canda). No pertoca aquí referir-se a l’eventual legitimitat històrica d’aquesta “Galícia irredempta”, però en tot cas cal dir que l’Estatut de 1936 va atendre les inquietuds galleguistes amb una disposició ad hoc:

“Es podrà agregar a Galícia qualsevol territori limítrof de característiques històriques, culturals, econòmiques i geogràfiques anàlogues, mitjançant els requisits que les lleis generals estableixin.” (art. 2 de l’Estatut de 1936, reproduït a García Cotarelo et al., 1986, p. 357)

Segons López Mira (1998, p. 119-121) aquest precepte va desaparèixer durant la negociació parlamentària del redactat de l’actual Estatut. Hi figurava en els primers esborranys, però va sucumbir, de manera que a l’Estatut vigent de 1981 no hi és.11

4. Municipis i províncies, més de segle i mig després

En aquest punt revisem els debats esdevinguts al voltant de l’organització territorial liberal: provincial (i el seu contingut, les diputacions) i municipal (els ajuntaments).

4.1. Províncies i diputacions

El pacte de govern entre el PSdeG-PSOE i el BNG signat el juliol de 2005 establia que “El Govern gallec impulsarà una nova organització administrativa del territori gallec basada en comarques, regions i àrees metropolitanes” i “coordinarà l’actuació de les diputacions provincials gallegues per mitjà d’una llei de coordinació”.12 L’omissió de la província en la “nova organització” va ser detectada pel PPdeG, que va tramitar al cap de molt poc una pregunta parlamentària al president Pérez Touriño sobre si pensava “canviar l’actual model territorial de Galícia, distribuït en províncies, comarques i municipis” (BOPG núm. 13, 8.9.2005, p. 379). Al debat el PPdeG va sostenir que l’expressió “regió” està reservada constitucionalment a les comunitats autònomes i no a parts de les comunitats (DSPG núm. 6, 14.9.2005, p. 8). La resposta del llavors president no aclaria gaire la via que pensava seguir l’executiu gallec, però assenyalava que era conscient que per canviar els límits provincials calia una llei orgànica estatal, que la paraula “regió” no formaria part del nou text estatutari en el sentit de divisió interna de Galícia i, d’altra banda, desenvolupava l’argument que l’estructura territorial és tan diferent del mapa provincial que calen reformes en aquest sentit (p. 8-10).

La pretensió del pacte de govern de 2005 de coordinar les diputacions ja havia estat prèviament contemplada, concretament en una llei del tripartit (el 1989),13 que no fou aplicada perquè el 1990 començà la presidència de Manuel Fraga, que s’hi oposava, i que finalment fou derogada per la llei vigent d’administració local, aprovada durant el mandat de Fraga (1990-2005).14 La

11 En la desaparició d’aquest precepte sembla que va tenir un paper especial l’aleshores ministre de l’Interior, Rodolfo Martín Villa, lleonès (López Mira, 1998, p. 120).

12 Acordo sobre bases programáticas para a acción da Xunta de Galicia que asinan os grupos políticos PSdeG-PSOE e BNG, p. 9 [Disponible a <http://www.bng-galiza.org/> (Consulta 05.09.2009)].

13 Lei 8/1989, do 15 de xuño, de delimitación e coordenación das competencias das deputacións provinciais de Galicia.

14 Lei 5/1997, do 22 de xullo, de Administración local de Galicia.

Lei 8/1989 va ser recorreguda al Tribunal Constitucional, però el 1998 l’alt tribunal encara no s’havia pronunciat i va declarar conclòs l’expedient perquè la llei litigada ja havia estat revocada per la Lei 5/1997.

A l’inici del 2006, el conseller de Presidència del govern bipartit, Xosé Luís Méndez Romeu (PSdeG-PSOE), amb motiu d’una compareixença parlamentària sobre el Pacte Local va afirmar que “potser en algun moment haurem de parlar seriosament de les diputacions” (DSPG núm. 27, 7.2.2006, p. 19), en referir-se als serveis que els competeixen però que no presten, i alhora a les funcions impròpies que desenvolupen. Al mateix temps, era del parer que la Constitució de 1978 no obliga que existeixin. En una entrevista uns mesos després, el conseller reiterava que, si bé no pensava suprimir-les, creia que a mitjà termini haurien d’anar perdent funcions i, en tot cas, insistia sobre el fet que presten funcions que no haurien de prestar i, en canvi, no fan “el paper que no poden fer per si mateixes les administracions municipals”.15 Durant el 2006 el conseller va anunciar que presentaria una proposta de reforma de les diputacions, comprometent per al final del 2006 un projecte de llei per tal que “cooperin amb els ajuntaments amb el seu finançament i ingressos fiscals i no amb ajuts discrecionals”.16 Mai es va tramitar un text legislatiu així. El conseller de Presidència va arribar a dir que el nou Estatut –no tramitat– havia de representar “un punt d’inflexió en l’actuació” de les diputacions.17 Pel redactat transaccionat entre els tres grups polítics de reforma de l’Estatut, sabem que el Parlament gallec plantejava concretar la vigent disposició estatutària de coordinació de les diputacions per part de la Xunta (disposició addicional tercera) mitjançant una previsió més concreta que n’especificaria l’abast i incorporaria una obligació perquè les províncies tinguessin en compte les polítiques del govern gallec en les seves actuacions. Pensem que així es podria haver reprès d’alguna manera l’esperit de la Lei 8/1989.

El 2007, en l’equador de la legislatura, el discurs del Govern va canviar força respecte a la província: de sostenir la necessitat de reformular-la i de criticar-ne les funcions es va passar a plantejar una revisió general de l’organització territorial del país. En concret, l’agost de 2007 Méndez Romeu va advocar per mantenir l’actuació de les diputacions de Pontevedra i A Coruña a les àrees rurals de les respectives províncies, mentre que a les àrees urbanes més grans s’hi implantarien les àrees metropolitanes de Vigo-Pontevedra i A Coruña-Ferrol, respectivament.18 També va comprometre un projecte de llei

15 “Méndez Romeu: «A mellor definición de Galicia é a que temos na actualidade»”, Xornal de Galicia, 5.2.2006.

16 “Romeu presentará antes de fin de ano a proposta para a reforma das deputacións”, <www.vieiros.com>, 5.6.2006.

17 “Romeu agarda que o debate estatutario sirva para o consenso na reforma das deputacións”, <www.vieiros. com>, 15.9.2006.

18 Varela, Lara: “La Xunta promete crear el próximo año el área metropolitana Vigo-Pontevedra”, El País, 9.8.2007.

per introduir tots aquests canvis, que no es va tramitar. Aquest model va ser immediatament criticat pel PPdeG, que considerava que implicaria “províncies de dues velocitats”, amb “ajuntaments de primera i segona categoria” on resultarien perjudicats els ajuntaments més petits que no formessin part de les grans àrees metropolitanes.19

A mitjan 2007, quan hom va anunciar aquesta proposta, la via de la reforma estatutària ja s’havia tancat i, en el debat que s’havia produït al Parlament el juny de 2006 respecte al nou Estatut, s’havia discutit sobre si eliminar províncies i diputacions. El projecte d’Estatut de Nació del BNG (presentat el 2005), havia originat en part la controvèrsia, ja que proclamava en el seu articulat, considerat inacceptable pel PPdeG, que:

“[Art. 54] Galícia s’organitza territorialment en ajuntaments i comarques que tenen personalitat jurídica pròpia i gaudeixen d’autonomia per a l’exercici de les seves funcions. [...]

“[Disposició transitòria] En tant que no s’estableixi l’organització territorial de conformitat amb el que estableix el present Estatut, el Govern de Galícia coordinarà l’actuació de les diputacions provincials i tutelarà la seva actuació financera.”20

Així, el BNG proposava la desaparició de les diputacions i la presència només de dos nivells: el municipal i el comarcal, amb una llei especial per a les parròquies rurals i la creació d’estructures urbanes i metropolitanes.

Núñez Feijóo, cap de l’oposició del PPdeG, va opinar en canvi que en el nou

Estatut les diputacions havien de rebre competències de la Xunta, cosa a la qual Quintana (vicepresident aleshores, representant del BNG en el debat sobre el nou Estatut) va respondre que les diputacions s’havien de suprimir. Núñez Feijóo va rebatre: “Aquest és un debat, com vostè pot imaginar, de poca alçada per aquesta sessió tan important” (DSPG núm. 47, 29.6.2006, p. 34).

4.2. Municipis i ajuntaments

El 2008 el conseller de Presidència va descartar suprimir “per ara” els municipis petits, “com s’havia proposat en alguna ocasió”.21 Clarament s’estava fent ressò d’unes propostes que hi havia hagut. En particular, l’estudi dirigit per Rodríguez González (2004) havia plantejat anys abans una possible reestructuració del mapa municipal gallec. Es pretenia en aquest estudi, encarregat

19 “O PPdeG lamenta que «o proxecto estrela de Méndez Romeu fracasase ás 24 horas»”, Xornal de Galicia, 14.8.2007.

20 Estatuto de Galiza [Disponible a <http://www.bng-galiza.org/opencms/export/sites/default/BNG/global/ contidos/arquivos/Documentos/Estatuto_de_Galiza.pdf> (Consulta 5.9.2009)]

21 “Méndez Romeu apuesta por la cooperación entre municipios y descarta suprimir concellos pequeños”, La Voz de Galicia, 16.2.2008.

per la Federación Galega de Municipios e Provincias (FEGAMP), “obrir un debat a la societat gallega. No es tracta de fer un nou «mapa». Ni d’imposar propostes en una determinada línia. Es busca, per la contra, fer una aproximació a una situació preocupant a mitjà termini per a Galícia, ja que un important nombre de municipis, en vista de les previsions demogràfiques, es trobaran amb grans problemes per mantenir l’actual nivell de serveis i prestacions” (p. 14). Aquest informe en concret partia de l’inframunicipalisme –considerat al llindar dels 2.000 habitants– i relatava com, si bé vers l’any 2000 només un 20% dels ajuntaments gallecs tenien menys d’aquesta grandària, cap al 2025 la previsió era d’un 40%.

Hi ha un consens entre els especialistes sobre els municipis rurals a Galícia que aquests no han assolit veritablement un paper al territori fins a l’inici de l’actual període democràtic, encetat el 1979 a l’escala local. En la present democràcia els ajuntaments han aconseguit certs papers i, per exemple, els alcaldes han guanyat una rellevància notable, sobretot en termes polítics. Això succeeix just en el moment que la recerca assenyala que els municipis són insuficients per a la gestió de les competències que tenen encomanades (Rodríguez González, 2004, 2009; Cadaval i Caramés, 2007), cosa que ha empès a la creació d’un seguit de mapes de col·laboració i cooperació municipals, mapes –mancomunitats, gerències de desenvolupament local, consorcis de turisme, etc.– poc coherents i que presenten contradiccions els uns amb els altres, i que d’altra banda coincideixen només de forma parcial amb la divisió comarcal oficial (Lois, 2004). Sigui com vulgui, moltes de les funcions socials, culturals o econòmiques que històricament havia tingut la parròquia han passat o bé a les ciutats properes o bé a les capçaleres comarcals (Lois, 1999), de manera que els municipis rurals segueixen essent força intranscendents, llevat pel sentit polític.

Avui dia no es dubta que els municipis hagin de mantenir un paper a la vida local, que són “irreversibles”, en expressió de Lois (2004, p. 129). Hi ha, en canvi, dissencions sobre les funcions que han d’assumir, o sobre si el mapa s’ha de modificar. Una fórmula intermèdia ha estat defensada per Rodríguez González (2004), en què es respectaria el municipi original com a unitat identitària, però en canvi l’ajuntament, com a ens prestador de serveis públics, s’hauria d’ampliar fins a l’escala comarcal. L’assaig de Rodríguez González (2004, vol. 2) consisteix a provar si aquest model de “fusió selectiva” seria aplicable a la comarca d’O Deza, on sis ajuntaments es mantindrien a efectes identitaris, culturals i de representació política, però el municipi-comarca esdevindria un ens per a l’organització i prestació de serveis. Així doncs, el municipi saltaria d’escala, i esdevindria comarcal.22 Una proposta similar és la defensada per Cadaval i Caramés (2007, p. 122) en propugnar una “fusió selectiva de funcions”, en què el municipi tradicional es mantindria però perdria funcions i les

22 Trobareu un resum en català d’aquest estudi a Rodríguez González (2008).

guanyaria una “aglomeració” (comarcal) que funcionalment esdevindria una prestadora de serveis.

Aquestes propostes acadèmiques han estat políticament invocades, però en realitat no debatudes. Durant la VII Legislatura la Conselleria de Presidència les va emprar com a “proves” que calia avançar cap a l’organització d’eines intermunicipals,23 però no les va implantar i tampoc va emprendre un redimensionament municipal. Representa un avenç notable el Pacte Local assolit el gener de 2006 entre la FEGAMP i la Xunta, amb l’aquiescència dels tres partits polítics gallecs (DSPG núm. 27, 7.2.2006), pel qual molts serveis que estaven sent prestats pels ajuntaments han passat a ser-ho per consorcis amb el Govern, es reconeixen les anomenades “competències impròpies” i es faculten mecanismes per gestionar-les; d’altra banda, gràcies al Pacte Local la Xunta ha creat fons específics per al finançament, per exemple, dels petits municipis. Sense fer soroll, la ponència parlamentària que treballava en un text de reforma estatutària va incloure un article relatiu al foment de l’agrupació de municipis a través de mancomunitats o consorcis i, també, el següent article:

“La Xunta de Galícia fomentarà les fusions de municipis amb la finalitat d’aconseguir que aquests assoleixin unes dimensions territorials i poblacionals adequades per a la més eficaç i completa prestació de servei als ciutadans”.

Però aquest discurs es va mantenir rere l’aparador. En efecte, si al final de la VII Legislatura el conseller de Presidència deia que no es transformaria el mapa municipal, com recollíem a l’inici d’aquesta secció, a l’inici el mateix conseller havia dit: “No podem modificar el mapa municipal de Galícia. Cap dels actors de la vida política a Galícia no en té la intenció” (DSPG núm. 27, 7.2.2006, p. 10). En paral·lel, l’Estatut de Nació proposta del BNG recollia el municipi com a “entitat local bàsica de Galícia” (art. 54.2).

Així doncs, malgrat els estudis acadèmics indicant que convindria revisar el mapa –i migrar d’uns municipis a l’escala actual a uns municipis-comarca–el galleguisme sembla haver-lo acceptat i en defensa la continuïtat. Almenys de cara a la galeria.

5. Parròquies, comarques i una Galícia unida, o l’organització territorial desitjada pel galleguisme històric, avui

Hem vist a l’apartat 3 que el galleguisme ha cobejat fer realitat tres escales d’organització: parròquies, comarques i Galícia. L’Estatut d’Autonomia de 1981 possibilita el reconeixement administratiu de Galícia com a comunitat autònoma (l’escala gallega) i, quant a organització interna, estableix que:

23 Mera, Pilar: “Hai que acabar coa «balcanización» municipal”, La Opinión, 21.11.2007.

– El territori gallec es compon per les “actuals” quatre províncies (art. 2.1).

– “Una llei del Parlament regularà l’organització territorial pròpia de Galícia d’acord amb l’Estatut” (art. 2.3), és a dir, “les comarques i parròquies rurals com a entitats locals pròpies de Galícia” (art. 27.2).

– “La Xunta coordinarà l’activitat de les diputacions provincials de Galícia [...], que uniran els pressupostos que aquelles elaborin i aprovin al de la Xunta de Galícia” (disposició addicional tercera).

Breument, es pot dir que les reclamacions organitzatives del galleguisme tenen ressò en l’actual carta magna gallega (González Mariñas, 1994, p. 169-186; López Mira, 2007, p. 147; Barreiro, 2009, p. 7-9): es reconeixen la comarca i la parròquia, i hi figura el control a les diputacions de les províncies, “actuals” i qui sap si futures. Ara bé, en realitat cap d’aquestes línies d’organització territorial interna de Galícia s’ha desplegat i les previsions estatutàries segueixen inèdites, fins al punt que la Llei d’administració local (Lei 5/1997), promulgada anys després de l’Estatut i aprovada en solitari pel PPdeG, omet el mandat estatutari i comença el seu art. 1 afirmant que “Galícia s’organitza en municipis i províncies”, emparant només l’organització liberal i desestimant la tradició galleguista incorporada en l’Estatut de 1981.

5.1. Les parròquies

A l’inici de la VII Legislatura, Manuel Fraga, president durant els setze anys previs, va afirmar que “vam estimar que el tema de les parròquies era massa complex i que havia canviat de tal manera la societat que no tenia sentit” (DSPG núm. 6, 14.9.2006, p. 8), reconeixent que no s’havia treballat en aquesta línia durant el seu mandat. La idea que la parròquia ja no té sentit en la Galícia actual ha estat sostinguda per la recerca, que ha conclòs que “el límit que en el passat imprimia la parròquia avui està totalment fora d’ús i es pot afirmar la creixent tendència cap a la desaparició de les comunitats camperoles” (Lois i Rodríguez González, 1993, p. 90). La Llei d’administració local de 1997 va disposar respecte a la parròquia:

“[Art. 1.2] En els termes que determinarà una llei del Parlament de Galícia, les parròquies rurals gallegues tindran la consideració d’entitats locals territorials i gaudiran d’autonomia per a la gestió dels seus interessos patrimonials.”

“[Disposició final primera] L’organització, el funcionament i les competències de la parròquia rural seran regulats, en el seu dia, per una llei del Parlament de Galícia.”

Amb disposicions dilatòries així hom pretenia satisfer la previsió estatutària, però es diferia la regulació a una llei posterior que probablement –seguint el raonament de Manuel Fraga– no es volia que arribés mai. En realitat a la I

Legislatura hi va haver una voluntat de conferir funcions a les parròquies,24 però d’aleshores ençà tant l’àmbit acadèmic com el polític han anat posant en dubte la pertinència d’aquest nivell.

No obstant això, durant la VII Legislatura la proposta d’Estatut de Nació del BNG oferia una porta oberta a la revitalització de l’escala parroquial en l’organització territorial, en concret com a ens subsidiari del municipi amb funcions reconegudes:

“[Art. 54.5] La llei regularà l’estatut jurídic i les competències de les parròquies rurals com a unitat d’organització i de participació en l’àmbit municipal.”

Idèntica disposició figuraria al text transaccionat de reforma estatutària per part de la ponència parlamentària formada pels tres grups amb representació a la cambra. No consten debats parlamentaris sobre aquesta proposta concreta de relectura de l’organització parroquial plantejada pel BNG i que sembla que els altres dos partits van acceptar, per bé que l’obra col·lectiva coordinada per García Pazos (2009), encarregada i publicada per la Xunta, dóna arguments perquè se segueixi tenint en compte la parròquia en diversos sentits, des de la cartografia a l’urbanisme o al turisme (figura 3). Torres i Lois (2009, p. 51) hi proposen que mantingui dignitat estatutària i que se’n faci una llei, “tant per al planejament com per a fins cadastrals, estadístics, d’aprofitament agroforestal i per constituir la unitat bàsica de poder a nivell local”. En particular, recomanen que el model portuguès, pel qual les parròquies són una administració generalitzada, s’apliqui només allà on hi ha propietats comunals i rendes associades (sobretot al sud-oest de Galícia), però que a la legislació figurin “la revitalització de la figura dels alcaldes pedanis, la desconcentració d’algunes decisions municipals a escala d’aquests petits territoris i amb propostes de pressupostos participatius, i la generalització dels centres socioculturals per al conjunt de les parròquies” (p. 51).

24 Sobretot a través de les lleis Lei 11/1983, do 29 de decembro, de actuación intensiva nas parroquias rurais, Lei 10/1985, do 14 de agosto, de concentración parcelaria para Galicia, Lei 4/1984, do 4 de maio, de cámaras agrarias i Lei 11/1985, do 22 de agosto, de adaptación da do solo a Galicia. La primera disposició donava lloc a actuacions de desenvolupament econòmic en parròquies rurals, la segona obligava que la parròquia fos l’àmbit mínim d’un procés de concentració parcel·lària, la tercera manava que les cambres agràries municipals tinguessin un representant de cada parròquia (el 1994 foren suprimides les cambres locals i només se’n mantenen de provincials) i la quarta, que l’escala parroquial fos curosament considerada en urbanisme.

218 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Valerià Paül Carril i Miguel Pazos Otón

Figura 3. Fragment del mapa parroquial oficial

Mapa de García Pazos (2009), corresponent a la comarca de la Terra de Celanova (original a 1:200.000). Des del Sistema d’Informació Geogràfica de Galícia (SITGA) els darrers anys s’ha fet un esforç notable per aconseguir delimitar amb cura el mapa parroquial, mitjançant el Proxecto Parroquias de Galicia. Hi havia estudis previs de llistat de les unitats parroquials i cartografia a escala molt petita, però només ara existeix un mapa parroquial amb precisió, que ja està essent emprat per a diverses finalitats.

5.2. Les comarques

En el mateix debat de 2005 en què Manuel Fraga reconeixia des de l’oposició que no havia abordat l’organització parroquial durant el seu mandat, va afirmar que “nosaltres vam estimar que el tema de les comarques havia de ser pres molt seriosament” (DSPG núm. 6, 14.9.2006, p. 8). Al final de la legislatura, el diputat del PPdeG Antonio Rodríguez Miranda defensava “amb satisfacció [...] el model de desenvolupament comarcal” (DPSPG núm. 149, 25.11.2008, p. 28) del govern Fraga. Així doncs, tant a l’inici com al final de la VII Legislatura el PPdeG es va manifestar orgullós de l’organització comarcal implantada durant el seu govern. Des del bipartit hi veien nom-

broses pegues, moltes de les quals entronquen amb crítiques realitzades des de l’entorn acadèmic.25 La reprovació va culminar amb l’aprovació d’una llei a l’ocàs de la legislatura que revocava una part fonamental de l’organització comarcal establerta pel PPdeG.26

En què consistia l’organització comarcal implantada durant els governs del PPdeG? D’entrada no era una organització territorial completa: era un mapa, però sense administracions; és a dir, hi havia continents però no continguts. Les funcions que s’atribuïen a les comarques eren de desenvolupament local. El model comarcal es va gestionar des de 1990 i es va consagrar amb la llei de 1996 “de desenvolupament comarcal”,27 que creava un entramat institucional d’ens (consells, unitats tècniques, fundacions, centres, etc.) que s’associaven al desenvolupament de les comarques en què es decidia intervenir. El model dibuixava un mapa que afecta tot el territori gallec, però no totes les comarques es van desenvolupar sota el model de la llei (figura 4).

Durant la comarcalització gallega es va maldar per evitar el model català (Paül, 2007). Fins i tot la llei d’administració local en feia referència i manifestava que s’“el·ludeix la configuració de comarques com a entitats locals de caràcter territorial, de forma que aquestes no tenen, per ara, a Galícia, personalitat jurídica diferenciada, atès que el cost econòmic i la duplicitat de funcions que això impicaria, així com l’experiència d’altres comunitats autònomes, recomanen endarrerir la creació d’altres noves administracions públiques al nostre país” (Preàmbul de la Lei 5/1997; la cursiva és nostra). Les comarques oficials no són emprades més enllà de les finalitats exposades per la Lei 7/1996 –o a efecte estadístic– i cadascun dels departaments del Govern fa el seu propi mapa comarcal (Lois, 1999, p. 298). A l’inici de l’actual dècada la comarcalització va perdre pistonada i el 2000 (la Lei 5/2000)28 es va implantar un sistema de desenvolupament rural (l’agència AGADER) que se solapava amb el comarcal instaurat per la Lei 7/1996, duplicitat de funcions que va ser denunciada per òrgans de la mateixa Xunta, tal com fou analitzat per Márquez Cruz (2004, p. 429-430).

25 A tall d’exemple, Burgueño (2001, p. 194) s’hi va referir com “una complexa estructura tecnocràtica governamental sense els mecanismes de legitimació democràtics propis dels ens locals”; Lois (2004, p. 155), en una llarga crítica al model comarcal instaurat a la dècada de 1990, reclamava “unes comarques noves, que oblidin l’experiència de la Llei de 1996”; i Barreiro (2009, p. 9-11) va afirmar que l’experiència comarcal dels 1990 volia “la desactivació d’un problema politicoadministratiu de grans dimensions [acomplir el mandat estatutari de comarcalització] per l’hàbil procediment de desvirtuar-ne els objectius i desnaturalitzar-ne els continguts”, una experiència aferrada “a les estratègies de coordinació de les administracions i d’activació dels recursos territorials i humans, tot plegat en un marasme de verbs com ara coordinar, proposar, definir, planificar, impulsar i un llarg etcètera que no arriba, tanmateix, a dissimular la sensació de tronc buit que es desprèn del model dissenyat.”

26 Lei 12/2008, do 3 de decembro, de reforma das Leis 7/1996, do 10 de xullo, de desenvolvemento comarcal, e 5/2000, do 28 de decembro pola que se racionalizan os instrumentos de xestión comarcal e de desenvolvemento rural.

27 Lei 7/1996, do 10 de xullo, de desenvolvemento comarcal.

28 Lei 5/2000, do 28 de decembro, de medidas fiscais e de réxime orzamentario e administrativo.

Figura 4. Mapa comarcal oficial de Galícia

Aprovat el 1997, vigent encara ara com a continent, però amb continguts d’entrada reduïts i avui dia nuls. Hi consten els topònims comarcals presents a l’aprovació inicial, malgrat la manca de tradició d’algunes de les denominacions i l’omissió de topònims comarcals molt arrelats. Elaboració pròpia.

Resituant-nos a la VII Legislatura, aquesta peculiar organització comarcal fou defensada pel PPdeG als debats del període 2005-2009 que ens ocupen. Enfront d’aquesta defensa dels mandats de Fraga, com hem vist el bipartit va desmuntar la comarcalització heretada mitjançant la Lei 12/2008. Això no obstant, va situar el bipartit en una difícil situació, en la mesura que deia defensar la divisió comarcal i en canvi havia d’aprovar una llei que hi anava aparentment en contra. Els raonaments de la portaveu parlamentària del BNG, Tereixa Paz, van expressar aquesta complexa situació:

“Aquesta modificació no afecta [...] el futur de les comarques, ja que no s’afecta el mapa comarcal, i pel que fa al seu règim jurídic crec que és necessari recordar-li al Partit Popular que en el seu dia va negar la possibilitat que la Llei de desenvolupament comarcal determinés el règim jurídic de les comarques i reconegués la seva personalitat jurídica pròpia, tal com estableixen les disposicions estatutàries.” (DSPG núm. 149, 25.11.2008, p. 22)

En l’Estatut de Nació que va proposar el BNG el 2005, i que va encoratjar la discussió política posterior, els dos nivells organitzatius que es proposava reconèixer eren el municipal (subsidiàriament el parroquial) i el comarcal. Per a aquest darrer s’estipulaven les funcions que l’organització territorial actual dóna a les diputacions:

“[Art. 54.3] Les comarques tenen com a finalitat primordial la cooperació i la coordinació dels ajuntaments i la prestació integral dels serveis locals necessaris per al benestar de tots els ciutadans gallecs. Els òrgans de govern de les comarques s’integraran per representants de tots els ajuntaments que l’integren.”

El pacte de govern PSdeG-BNG signat el juliol de 2005 ja establia que l’organització del territori gallec havia de comptar amb l’escala comarcal. D’altra banda, la ponència de reforma de l’Estatut que va treballar la primera meitat de la VII Legislatura va decidir que en el nou Estatut mai aprovat hi seguís figurant, com al de 1981, una menció a la comarca, tot i que, pel que sabem, sense una atribució concreta de funcions com la que plantejava el BNG. Sigui com vulgui, més enllà de la Lei 12/2008, no es va produir cap altre canvi efectiu respecte a la comarca durant tota la VII Legislatura.

5.3. Galícia com un tot

En el si de la ponència de reforma de l’Estatut es va donar un debat sobre si l’àmbit territorial de Galícia s’havia de definir a partir de les quatre províncies, o bé –com proposava l’Estatut de Nació del BNG– “dels municipis que actualment formen part de la Comunitat Autònoma de Galícia”. No hem tingut accés al text transaccionat –si és que existeix– al respecte. Més enllà d’aquest afer, es va produir al final del 2005, quan el BNG va presentar la seva proposta, una polèmica irredemptista. Hi va reproduir, gairebé idèntica, la disposició de l’Estatut de 1936 en aquest sentit, suara referida:

“[Disposició final tercera] Podran incorporar-se a Galícia aquells ajuntaments limítrofs de característiques històriques, culturals, econòmiques i geogràfiques anàlogues, mitjançant procediments democràtics que seran regulats per llei.”

Aquesta proposta estatutària va ser detectada per la premsa madrilenya, que se’n va fer ressò i va indicar que la Junta de Castella i Lleó es plantejava recórrer-la al Tribunal Constitucional, en cas d’aprovació.29 El soroll mediàtic va ser intens i el ministre de Justícia (del PSOE) va intervenir en l’afer per dir que no estava d’acord amb la proposta i que s’havia “exagerat molt”, mentre que el PP afirmava que la polèmica “no preocupa cap gallec”.30 Convé esmentar que

29 “La propuesta de Estatuto del BNG abre la puerta a la anexión de localidades de otras comunidades”, El Mundo, 9.12.2005.

30 “El ministro de Justicia rechaza la anexión de otros municipios por Galicia”, Diario de León, 14.12.2005.

alguns estatuts d’autonomia tenen un redactat similar,31 que no va provocar pas la polèmica que va originar la proposta del BNG.

6. El debat sobre les àrees metropolitanes a la VII Legislatura

Ja hem vist com en l’estructura territorial actual de Galícia les àrees metropolitanes són clau. A la dècada de 1980 diversos analistes ja van detectar el caràcter metropolità de l’àrea de Vigo i d’A Coruña (entre d’altres, Precedo, 1987 o Souto, 1988). I en la Llei d’administració local de Galícia s’admetia la possibilitat de crear-ne mitjançant lleis ad hoc (títol III, capítol I, Lei 5/1997). Al final del mandat de Fraga, la Xunta va tramitar un projecte de llei per a la creació d’una àrea metropolitana de Vigo de catorze ajuntaments (figura 5),32 que no es va arribar a discutir a la fi de la VI Legislatura, i que en bona mesura recollia el consens previ assolit al si de la mancomunitat voluntària de municipis de l’àrea de Vigo.

A l’inici de la VII Legislatura, el conseller de Presidència anuncià la creació d’àrees metropolitanes (DSPG núm. 27, 7.2.2006, p. 23), en compliment d’allò disposat en el pacte de govern de juliol de 2005. Com hem vist a l’apartat 4.1, un any i mig després, l’agost de 2007, el mateix conseller va vincular la implantació de les àrees metropolitanes de Vigo i A Coruña a la reforma de les diputacions de Pontevedra i A Coruña. Mentrestant el Parlament havia demanat l’abril de 2006 a la Xunta que enviés “el més aviat possible” un projecte de llei sobre l’àrea metropolitana de Vigo (DSPG núm. 38, 19.04.2006, p. 29); termini concretat l’octubre d’aquell mateix any en “durant l’any 2007” (DSPG núm. 56, 24.10.2006, p. 51). No es va remetre mai. També s’havia produït una iniciativa parlamentària del PPdeG, que va tornar a presentar el seu text legislatiu no aprovat per a discussió al Parlament, concretament el març de 2007. 33 Aquest text fou rebutjat per la majoria parlamentària bipartita en un debat celebrat el maig d’aquell mateix any. El text presentat pel PPdeG el 2007 era substancialment el mateix que el de 2005 (López Mira, 2007, p. 151-153; Márquez Cruz, 2007, p. 242-267), i seguia proposant una àrea de catorze municipis (figura 5). El rebuig del bipartit a la proposició de llei del PPdeG es pot resumir en les següents intervencions:

31 L’exemple més clar és l’art. 10 de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón.

32 “Proxecto de Lei de creación da Área Metropolitana de Vigo” (BOPG, núm. 715, 5.2.2005, p. 46391-46443), al qual seguí un altre projecte legislatiu –el “Proxecto de Lei de Administración Local de Galicia” (BOPG, núm. 727, 19.2.2005, p. 47592-47784)– tampoc aprovat, que plantejava determinats canvis en la vigent llei d’administració local gallega (Lei 5/1997), entre ells que les àrees metropolitanes que es creessin comptessin amb competències expropiatòries.

33 “Proposición de Lei sobre a creación da Área Metropolitana de Vigo”, BOPG, núm. 318, 23.3.2007, p. 48267-48311.

Figura 5.

Diversitat de mapes de delimitació de l’àrea metropolitana de Vigo

Elaboració pròpia a partir de diverses informacions periodístiques i Souto (2009).

224 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Valerià Paül Carril i Miguel Pazos Otón

“[Carlos Aymerich, portaveu del BNG] Hi ha una nova majoria social que es tradueix en una majoria parlamentària distinta i en un govern diferent [...]. Aquesta nova majoria ens permet [...], ens obliga, a ser més exigents [...] en l’exigència d’àrees metropolitanes. [...] D’àrees metropolitanes que s’emmarquin en una organització administrativa de Galícia diferent [...], sobre la base d’ens supramunicipals adaptats a cada realitat i que, sens dubte, suposin també avançar en la superació definitiva de les diputacions provincials [...]. En segon lloc, àrees metropolitanes com a ens territorials propis, amb competències pròpies, amb finançament propi, no el que es diu en el seu projecte de llei. Àrees metropolitanes sense delegats de la Xunta de Galícia, com recullen vostès en el seu projecte. Àrees metropolitanes no sotmeses a tuteles impròpies del govern gallec.” (DSPG núm. 83, 8.5.2007, p. 54-55)

“[Abel Losada, portaveu del PSdeG-PSOE] Volem, primer, una àrea metropolitana més potent, que competeixi amb majors possibilitats, amb més economies d’escala, amb l’àrea del Gran Porto, que, no ho oblidem, té 1.200.000 habitants [...]. I hi ha, sens dubte, dues qüestions fonamentals i irrenunciables per al Partit Socialista. La primera d’elles és que l’àrea metropolitana no pot suposar una duplicació d’administracions. [...] Es tracta de, progressivament, anar substituint una administració provincial per una administració de base funcional urbana. Aquest és el projecte, és un projecte que ha de portar endavant no el partit de l’oposició sinó el govern de la Xunta.” (DSPG núm. 83, 8.5.2007, p. 56-57)

Així doncs, els dos partits al Govern rebutjaven el projecte d’àrea de Vigo tal com estava plantejat pel PPdeG perquè vinculaven la creació de l’àrea metropolitana a la reforma provincial, coincidint amb els plantejaments del conseller de Presidència. Alhora els partits de govern volien una àrea més gran, amb més municipis que els catorze proposats, tal com s’estava discutint en aquell moment en diversos fòrums (figura 5). Sigui com vulgui, el projecte legislatiu del Govern respecte a aquest afer mai va arribar a la cambra, ni el 2007, ni el 2008 tampoc. Això va esperonar el 2008 que la societat civil viguesa s’organitzés i presentés una iniciativa legislativa popular (ILP) per a la creació de l’àrea metropolitana de Vigo,34 no tramitada per l’acabament de la legislatura. El projecte de llei de la ILP era força similar als de 2005 i 2007 impulsats pel PPdeG (s’hi incorporaven, emperò, determinades esmenes del BNG i del PSdeG-PSOE plantejades el 2005) i també recollia una àrea de catorze municipis (figura 5). La comissió promotora de l’ILP deia actuar per “obligar el govern gallec a posicionar-se sobre un afer que obertament ha volgut deixar de costat. El president Touriño fins i tot ha qualificat recentment de «xiringuito administratiu» l’àrea metropolitana.”35

34 ‘Toma en coñecemento das sinaturas e admisión a trámite da Proposición de lei de iniciativa popular para a creación e regulación da Área Metropolitana de Vigo’. BOPG núm. 664, 11.12.2008, p. 92785-92814.

35 Teo, José: “En marcha una nueva iniciativa legislativa popular para que la Xunta cree el Área Metropolitana”, Atlántico, 9.6.2008.

A partir d’agost del 2007, el model d’organització metropolitana que defensava el conseller de Presidència, del PSdeG-PSOE, era el suara referit: substitució progressiva de les diputacions allà on s’implantessin les àrees metropolitanes. Independentment que no es produís cap pas evident en aquesta direcció, a l’inici del 2008 el conseller va anunciar que l’àmbit i el model de l’àrea metropolitana s’havia de determinar en les DOT que es presentarien al cap d’uns pocs mesos: “Una conseqüència d’aquestes DOT que seran sotmeses a debat a partir de març [el debat no s’inicià oficialment fins al setembre de 2008] serà la definició i la concreció d’una organització metropolitana.”36

Pel que fa a l’àrea d’A Coruña, no ha arribat a produir-se un consens en el territori sobre la fórmula metropolitana. El localisme que hi domina ha impedit acostaments de posicions entre els municipis (Pazos, 2009b), independentment dels colors polítics de cada ajuntament, i malgrat que bona part de corporacions han sol·licitat que es constitueixi l’àrea. Partint de la base que la Lei 5/1997 exigeix una llei ad hoc per a la implantació d’una àrea metropolitana, el consens previ és obligat. Algunes informacions periodístiques han apuntat que el conseller Méndez Romeu havia acceptat de tramitar les àrees de Vigo i A Coruña simultàniament,37 i aquest pacte és el que creia el PPdeG que retardava la creació de l’organització metropolitana de Vigo, en la mesura que suposadament se li volia “donar temps” a A Coruña.38 Tanmateix, les declaracions del conseller de Presidència eren a favor de tramitar primer l’àrea de Vigo –cosa que no va fer– perquè “Pontevedra-Vigo constitueix l’espai metropolità més evident pel seu pes econòmic i el seu important teixit industrial i empresarial”, i després la d’A Coruña.39 Sigui com vulgui, ja al final del 2005 es van entrar dues proposicions no de llei per a la creació de l’àrea metropolitana d’A Coruña.40 En el debat parlamentari d’ambdues es va produir un consens del qual va resultar una instància per unanimitat del Parlament al Govern perquè “promogués la creació de l’àrea metropolitana d’A Coruña” (DSPG núm. 28, 8.2.2006, p. 30), creació que, com hem tingut ocasió de referir, no s’ha donat. Finalment, pel que sabem del text estatutari transaccionat, les àrees metropolitanes i urbanes adquirien dignitat estatutària (no són al text de 1981), dins de “l’organització territorial pròpia” del país. Sobre aquestes s’estipulava que haurien “de ser creades i regulades per lleis del Parlament”.

36 “A área metropolitana viguesa podería «incluír a Pontevedra», apunta Méndez Romeu”, Xornal de Galicia, 12.2.2008.

37 “Caballero pide un Área Metropolitana capaz de ordenar el transporte y las zonas industriales”, Atlántico, 16.7.2009.

38 “A proposta de área metropolitana de Méndez Romeu recibe críticas xeralizadas”, <www.gznacion.com>, 9.8.2007.

39 Varela, Lara: “La Xunta promete crear el próximo año el área metropolitana Vigo-Pontevedra”, El País, 9.8.2007.

40 “Proposición non de lei sobre a creación da Área Metropolitana da Coruña” (BNG) i “Proposición non de lei sobre a actuación que vai levar a cabo o Goberno galego respecto da creación e do funcionamento da área metropolitana da Coruña” (PPdeG). BOPG núm. 65, 23.12.2005, p. 3689-3695.

7. A tall de conclusions

La VII Legislatura ha estat un període intens de debats sobre l’organització territorial gallega, en l’àmbit acadèmic, però sobretot en el polític. El bon laboratori que és Galícia en aquest afer, com dèiem a l’inici d’aquest treball, ha reiterat la seva capacitat d’oferir mostres d’interessants plantejaments en aquest sentit. Ara bé, el balanç ha de ser matisat en la mesura que cap de les discussions produïdes no ha desembocat en realitzacions pràctiques ni en canvis de l’statu quo heretat, llevat la Lei 12/2008, que trenca amb el funcionament institucional de l’organització comarcal vigent des de la dècada de 1990, però que tanmateix no n’ofereix una d’alternativa. I això que les contradiccions entre el mapa comarcal vigent (figura 4) i la proposta d’àrees metropolitanes (figura 1) són notòries i convindria una tria operativa en aquesta direcció com més aviat millor.

El discurs galleguista s’ha manifestat amb renovada vigència durant la VII Legislatura, actualitzant moltes de les idees sorgides el s. xix. Així per exemple, la conveniència de superar el marc provincial ara s’ha proposat mitjançant una gradualitat territorial, de manera que s’ha plantejat que es creïn en primer terme unes àrees metropolitanes que surtin de l’àmbit d’influència de les diputacions de la Galícia occidental, mentre que el medi rural quedaria en mans de les administracions provincials. És un mecanisme original, que modernitza el programa del galleguisme històric. No obstant això, la manca de concreció d’aquests i altres plantejaments que hem tingut ocasió de revisar no permet comprovar a curt termini la seva eventual utilitat. En aquest sentit, es pot interpretar la VII Legislatura com una oportunitat perduda per part del galleguisme per materialitzar quina és la comprensió que té de l’organització territorial del país.

En força debats que hem resseguit ha sortit la idea que bona part de les transformacions ideades no eren possibles per culpa de la impossibilitat de reformar l’Estatut, reforma que ja va quedar bloquejada al començament del 2007. Tanmateix, pel text transaccionat a què hem tingut accés, hi havia un consens operatiu sobre el títol d’organització territorial que, si bé potser no es podia reflectir en un nou Estatut, es podria haver intentat dur a terme legislativament. D’altra banda, hem vist com l’Estatut de 1981 es pot interpretar com un cert triomf del galleguisme històric en matèria d’organització territorial. Mitjançant el text estatutari vigent, ja es podrien dur a terme molts canvis, com ara la coordinació de les diputacions, una legislació pròpia de parròquies rurals, la reforma del mapa municipal o la implantació de comarques administratives. Sembla reiterar-se la inèrcia dilatòria que ha dominat la Galícia autonòmica, simbolitzada durant l’era Fraga amb les decisions d’ajornar per a ulteriors documents la regulació parroquial i desvirtuar el mandat estatutari de comarcalització. Durant la VII Legislatura també pensem que es va contribuir

a l’estratègia dilatòria quan es va vincular l’organització metropolitana, d’una banda, i les DOT, de l’altra, en una confusió habitual, com vèiem a l’inici, entre organització i ordenació territorials.

Mentrestant, l’organització territorial liberal segueix intacta, amb els diversos matisos que es poden fer i que hem referit (sobretot, la consecució de l’autonomia per part de Galícia). Per aquest motiu hem qualificat la VII Legislatura com “els darrers capítols del debat al voltant d’un mapa immutable”. El mapa no es modifica, malgrat totes les discussions produïdes. Fins i tot sembla que el galleguisme disminueix la seva crítica a la planta municipal en acceptar-la en el seus documents (per exemple, la proposta d’Estatut de Nació del BNG). Alhora, assumeix d’incorporar-la a la reforma estatutària com a “organització territorial pròpia de Galícia”, la qual es pretenia basar –en el text estatutari transaccionat– en municipis i províncies (“amb una autonomia ja reconeguda en la Constitució”) i en els “ens supramunicipals amb personalitat jurídica, territori i competències” (àrees metropolitanes i urbanes, comarques, etc.).

Sigui com vulgui, ens sembla que avui dia l’estructura territorial presenta tal quantitat de disfuncions amb l’organització vigent –municipis i províncies– que és molt urgent una actuació en aquest sentit, i comença a semblar ociós que no es faci. Això és aplicable tant a les àrees rurals, on els perills del manteniment de la planta municipal actual són evidents, com en les àrees metropolitanes, on el bloqueig a la institucionalització de les metròpolis impedeix una governança assenyada en matèries com ara els transports, i d’altra banda minva la competitivitat de les respectives àrees.

El galleguisme històric ha proposat tota una organització territorial alternativa al mapa liberal. Hi hauria la temptació de considerar-lo una entelèquia històrica, o bé una ideologia desenvolupada com a mera oposició dialèctica a l’evident exercici de visualització de l’estat-nació liberal que representa la implantació de les seves divisions territorials per oposició a l’Antic Règim; d’aquí que “els moviments nacionalistes subestatals prenguin aquest tema com un veritable cavall de batalla” (Nogué, 1991, p. 68). No ens sembla que sigui així, d’entrada perquè el galleguisme ha basat les seves consideracions sobre organització territorial en un profund estudi i enteniment de l’estructura territorial del país, que, com hem vist, poc o gens casa amb l’organització territorial liberal, ni al s. xix ni actualment. La comprensió de l’estructura territorial gallega era ostensiblement més adequada en el galleguisme històric que no en el model liberal imposat i, en canvi, el mapa liberal ha esdevingut immutable. Tal com hem sostingut, l’actual galleguisme ha donat mostres de saber renovar el seu pensament tradicional, però, almenys per ara, en la VII Legislatura, ha persistit la immutabilitat en l’organització territorial, com sembla ser norma arreu (Casassas, 1990).

228 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Valerià Paül Carril i Miguel Pazos Otón

Bibliografia

Barreiro, Xosé Luís (2009). “Hacia una nueva estructura municipal”. A: Rodríguez González, Román [dir.]. Reformar la administración territorial: municipios eficientes y viables. Oleiros: Netbiblio, p. 1-19.

Beramendi, Justo (2007). De provincia a nación. Historia do galeguismo político. Vigo: Xerais. Burgueño, Jesús (1995). “La génesis de la división territorial contemporánea en la España atlántica (Galicia, Asturias, Cantabria y El Bierzo)”. Ería [Oviedo], 36, p. 5-33. – (1996). Geografía política de la España constitucional. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.

– (2001). “Geografía y administración. Proyectar territorios en el siglo xxi”. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles [Madrid], 32, p. 191-207.

Cadaval, María; Caramés, Luis (2007). Os municipios galegos: entre o minifundismo e a ineficiencia. Especial consideración das aglomeracións urbanas. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia.

Casassas, Lluís (1990). “Reflexions a l’entorn del concepte de regió a finals del segle xx”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia [Barcelona], 21, p. 15-22.

Castelao, Daniel Afonso Rodríguez (1977 [1944]): Sempre en Galiza. Madrid: Akal. Fariña, Xosé (1981). La parroquia rural en Galicia. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local.

– (1990). Os concellos galegos (Parte xeral). A Coruña: Fundación Pedro Barrié de la Maza.

Fernández del Riego, Francisco (1983). Pensamento galeguisa do século xix. Vigo: Galaxia.

García Álvarez, Jacobo (2002a). Territorio y nacionalismo. La construcción geográfica de la identidad gallega (1860-1936). Santiago de Compostela: Xunta de Galicia.

– (2002b). Provincias, regiones y comunidades autónomas. La formación del mapa político de España. Madrid: Senado.

García Cotarelo, Xosé Antonio; Lois Calviño, Rubén Víctor; Fernández Jiménez, Xesús [ed.] (1986). A autonomía galega (1846-1981). Santiago de Compostela: Xunta de Galicia.

García Pazos, Fernando [coord.] (2009). A parroquia en Galicia: pasado, presente e futuro. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia.

González Mariñas, Pablo (1994). Territorio e identidade: Galicia como espacio administrativo. As grandes “cuestións históricas” e a súa proxección actual. Santiago de Compostela: Escola Galega de Administración Pública.

Lois, Rubén Camilo (1999). “Galicia no país dos xeógrafos”. Grial [Vigo], 142, p. 291-307. – (2004). “Estrutura territorial de Galicia”. A: Rodríguez González, Román [dir.]. Os concellos galegos para o século xxi. Santiago de Compostela: Universidade de Santiago de Compostela, vol. I, p. 101-160.

Lois, Rubén Camilo; Rodríguez González, Román (1993). “O retroceso da poboación campesiña e a crise da vida parroquial en Galicia. A importancia da análise microespacial”. Pontenova. Revista de Investigación Xove [Vigo], 0, p. 81-91.

López Mira, Álvaro Xosé (1998). A Galicia irredenta. Vigo: Xerais. – (2007). “Gobernanza local en Galicia e áreas metropolitanas: a superación da mancomunidade de Vigo”. A: Rojo, Argimiro; Varela, Enrique José (2007). A gobernanza metropolitana Santiago de Compostela: Xunta de Galicia, p. 129-163. Márquez Cruz, Guillermo (2004). “Futuro e perspectivas do goberno local en Galicia”. A: Rodríguez González, Román [dir.]. Os concellos galegos para o século xxi. Santiago de Compostela: Universidade de Santiago de Compostela, vol. I, p. 423-543.

Márquez Cruz, Guillermo (2007). “Os instrumentos de xestión pública na área metropolitana de Vigo” . A: Rojo, Argimiro; Varela, Enrique José (2007). A gobernanza metropolitana. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia, p. 165-278.

Méndez Martínez, Gonzalo (2000). Cartografía de Galicia. Santiago de Compostela: Universidade de Santiago de Compostela.

Nogué, Joan (1991). Els nacionalismes i el territori. Barcelona: El Llamp.

Paül, Valerià (2007). “Trocos e perseveranzas en liñas herdadas e recentes. Notas sobre as divisións territoriais en Galiza e Catalunya”. A: González Fernández, Helena; Lama, María Xesús [ed.]. Actas do VII Congreso Internacional de Estudos Galegos. Sada: Ediciós do Castro/Asociación Internacional de Estudos Galegos/Filoloxía Galega (Universitat de Barcelona), p. 1123-1138. [en CD]

Paül, Valerià; Tort, Joan (2005). “El debat sobre l’organització territorial de Catalunya: el cas del Baix Llobregat”. Materials del Baix Llobregat [Sant Feliu de Llobregat], 11, p. 65-84.

Pazos, Miguel (2009a). “As áreas metropolitanas en Galicia: aproximación dende a mobilidade, a demografía e a gobernanza”. A: Souto, Xosé Manuel [coord.]. Áreas metropolitanas galegas. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia, p. 277-331. – (2009b). “Galícia: la governança de les infraestructures de transport: entre el model desarrollista i la mobilitat sostenible”. Idees. Revista de temes contemporanis, [Barcelona], 32, p. 218-240.

Precedo, Andrés (1987). Galicia: estructura del territorio y organización comarcal. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia.

– (1997). O mapa comarcal de Galicia. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia.

Rodríguez González, Román (dir.) (2004). Os concellos galegos para o século xxi. Santiago de Compostela: Universidade de Santiago de Compostela. 2 vol. – (2008). “Plantejaments de reestructuració del mapa municipal de Galícia. Presentació d’un model aplicat: el Concello do Deza”. A: Tort, Joan; Paül, Valerià; Maluquer, Joan (eds.). L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? Barcelona/Cabrera de Mar: Fundació Universitat Catalana d’Estiu/Galerada, p. 445-476.

– (dir.) (2009). Reformar la administración territorial: municipios eficientes y viables. Oleiros: Netbiblio.

Rojo, Argimiro; Varela, Enrique José [dir.] (2007). A gobernanza metropolitana. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia.

Souto, Xosé Manuel (1988). Xeografía humana. Vigo: Galaxia. – (coord.) (2009). Áreas metropolitanas galegas. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia. Torres, Mª Pilar; Lois, Rubén Camilo (2009). “A parroquia e a xeografía de Galicia”. A: García Pazos, Fernando (coord.). A parroquia en Galicia: pasado, presente e futuro. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia, p. 19-54.

Tort, Joan (2008). “Interrogants sobre l’organització territorial”. A: Tort, Joan; Paül, Valerià; Maluquer, Joan [ed.]. L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? Barcelona/Cabrera de Mar: Fundació Universitat Catalana d’Estiu/Galerada, p. 45-82.

Tort, Joan; Paül, Valerià; Maluquer, Joan (2008). “Paraules preliminars”. A: Tort, Joan; Paül, Valerià; Maluquer, Joan [ed.]. L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? Barcelona/Cabrera de Mar: Fundació Universitat Catalana d’Estiu/Galerada, p. 21-42.

Xunta de Galicia (2008). Directrices de Ordenación do Territorio de Galicia. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia. [Disponible a: <www.xunta.es> (Consulta 27.6.2008)]

Zoido, Florencio et al. (2000). Diccionario de geografía urbana, urbanismo y ordenación del territorio. Barcelona: Ariel.

Els treballs de la Comissió d’Organització Territorial de Catalunya (2004–2006)

Xavier Sanclimens i Solervicens geògraf xsanclimens@gencat.cat

Resum

El Govern de la Generalitat corresponent a la VII legislatura va crear la Comissió d’Organització Territorial de Catalunya, amb la finalitat de dirigir els treballs de preparació de la nova legislació d’organització territorial. La seva aportació principal va ser el document de “Bases per a l’organització territorial de Catalunya”. Els membres de la Comissió van arribar ràpidament als acords necessaris per a la seva redacció (en menys de sis mesos) i amb un alt grau de consens. Per diferents raons, però principalment a causa de les circumstàncies difícils que van envoltar aquell mandat, més curt del previst, i també pel fet que la redacció i la tramitació de l’Estatut va absorbir bona part de les seves energies, el Govern no va arribar a aprovar formalment aquelles Bases. No obstant això, alguns dels seus elements essencials van esdevenir tan sòlids que es van consolidar en els articles corresponents de l’Estatut d’Autonomia.

Paraules clau: vegueria, província, comarca, organització territorial, Estatut d’Autonomia.

Resumen: Los trabajos de la Comisión de Organización Territorial de Cataluña (2004-2006)

El Gobierno de la Generalitat correspondiente a la VII legislatura creó la Comisión de Organización Territorial de Cataluña, con la finalidad de dirigir los trabajos de preparación de la nueva legislación de organización territorial. Su aportación principal fue el documento de “Bases para la organización territorial de Cataluña”. Los miembros de la Comisión llegaron rápidamente a los acuerdos necesarios para su redacción (en menos de seis meses) y con un alto grado de consenso. Por distintas razones, pero principalmente debido a las circunstancias difíciles que rodearon a aquel mandato, más corto de lo previsto, y también por el hecho de que la redacción

y la tramitación del Estatuto absorbió buena parte de sus energías, el Gobierno no llegó a aprobar formalmente aquellas Bases. No obstante, algunos de sus elementos esenciales llegaron a ser tan sólidos que se consolidaron en los artículos correspondientes del Estatuto de Autonomía.

Palabras clave: veguería, provincia, comarca, organización territorial, Estatuto de Autonomia.

Abstract: The work of the Territorial Organization Commission of Catalonia (2004-2006)

The Government of the Generalitat of the 7th legislature created the Commission of territorial organization of Catalonia. The goal of this commission was to organize the preparation of the different documents for the new law of territorial organization. Its main contribution was the document of “Basis for the local government organization of Catalonia”. The members of the Commission reached quite quickly the necessary agreements for their writing (in less than six months) and with a high degree of consensus. For different reasons, but mainly due to the circumstances difficult that surrounded their mandate, shorter than what it was forecasted, and also for the fact that the writing and the procedure of the Statute absorbed good part of their energies, the Government did not manage to approve formally of those Basis. However, some of their essential elements became so solid that they were consolidated in the corresponding articles of the Statute of Autonomy.

Keywords: vegueria, province, comarca, territorial organization, Statute of Autonomy

Introducció

L’organització territorial de Catalunya és, com s’ha dit sovint, una de les grans assignatures pendents de l’autogovern de Catalunya. Un dels intents per aprovar-la es va produir durant la VII legislatura (finals de 2003 – mitjans de 2006), que passarà a la història, entre d’altres qüestions, per haver estat la de l’Estatut. També s’havia anunciat, al seu inici, que al costat de l’Estatut, havia de ser la legislatura de la reforma de l’organització territorial i de la llei electoral. Pel que fa a l’impuls de la reforma de l’organització territorial, el Govern va crear al seu si una Comissió encarregada de dirigir-ne els treballs de preparació. La feina d’aquesta Comissió va ser discreta i relativament poc coneguda, perquè finalment, i per diverses raons, la reforma de l’organització territorial no va ser possible dins de la VII legislatura. Ara bé, els seus treballs van recollir tot d’experiències anteriors i es van projectar d’una manera decisiva en la confecció del nou Estatut d’Autonomia, en els seus aspectes d’organització territorial. En aquest article s’analitzen les etapes de les tasques de la Comissió d’Organització Territorial de Catalunya, es fa un resum de les aportacions del seu treball principal, s’estudien els principals avenços i limitacions que s’han plasmat a l’Estatut en relació a les vegueries, i finalment, es fan algunes consideracions.

1. La Comissió d’Organització Territorial de Catalunya i les “Bases per a l’Organització Territorial de Catalunya”

1.1. Creació i primera etapa: febrer – juliol de 2004

El dia 3 de febrer de 2004, el Govern de la Generalitat va prendre l’Acord de crear la Comissió d’Organització Territorial de Catalunya, encarregada de “dirigir els treballs de preparació de l’avantprojecte de llei d’organització territorial de Catalunya”. La componien els consellers de Relacions Institucionals i Participació –que la presidia–, Governació i Administracions Públiques, i Política Territorial i Obres Públiques. Tot seguit es reprodueix íntegrament l’Acord perquè, tot i la seva gran importància, és molt poc conegut:

“Acord pel qual es crea la Comissió d’Organització Territorial de Catalunya.

El Govern de la Generalitat va assumir dins el seu programa de govern el compromís de revisar el model d’organització territorial de Catalunya i de presentar al Parlament un projecte de llei d’ordenació1 territorial de Catalunya.

Per tal de fer efectives aquelles previsions, atesa la transcendència política i institucional d’aquesta qüestió, resulta adient establir un marc orgànic específic per a la preparació de l’avantprojecte de llei.

Per això, el president de la Generalitat proposa al Govern de la Generalitat de Catalunya l’adopció del següent Acord:

1. Es crea la Comissió d’Organització Territorial de Catalunya, que queda encarregada de dirigir els treballs de preparació de l’avantprojecte de llei d’organització territorial de Catalunya i, a aquests efectes, podrà coordinar les unitats administratives i organismes de la Generalitat que hagin de participar en la preparació del text i proveir-se del suport d’experts externs que estimi necessaris.

2. La Comissió estarà composada pels membres següents:

- El senyor Joan Saura i Laporta, conseller de Relacions Institucionals i Participació, que actuarà de President de la Comissió.

- El senyor Joan Carretero i Grau, conseller de Governació i Administració Pública.

- El senyor Joaquim Nadal i Farreras, conseller de Política Territorial i Obres Públiques.

3. En el termini de sis mesos la Comissió haurà de donar compte al Govern dels treballs realitzats”.

Aquest acord prové del nucli mateix del Pacte del Tinell 2, signat el 14 de desembre de 2003, que va constituir la base per a la investidura del President Maragall i de la posterior formació del primer “Govern Tripartit”, el dia 20 de desembre de 2003. El Pacte del Tinell preveia:

1 Hauria d’haver dit “organització territorial de Catalunya”.

2 En realitat, el seu nom és “Acord per a un Govern catalanista i d’esquerres a la Generalitat de Catalunya”.

“Aprovar els projectes de llei d’ordenació3 territorial, instituint la demarcació de la vegueria com a àmbit de descentralització de la Generalitat i de cooperació municipal, promovent, quan s’escaigui, la reforma de la legislació estatal sobre règim local per al reconeixement d’aquesta demarcació per part de l’Estat”.4

“Ordenar les administracions catalanes basant-se en tres nivells territorials: les vegueries o regions, les comarques i els municipis. Convertir les vegueries o regions en el lloc de trobada entre totes les administracions: àmbit territorial per a la descentralització de la Generalitat (amb la reordenació de les actuals delegacions dels departaments del Govern), àmbit per a la cooperació local (amb la revisió i reorganització de les funcions de les diputacions) i àmbit per a la reorganització de l’administració estatal a Catalunya (en substitució gradual de les demarcacions provincials actuals)”.5

La Comissió d’Organització Territorial de Catalunya (en endavant COTC) es va reunir tretze vegades, els dies 16, 23 i 30 de març, 20 i 27 d’abril, 4, 18 i 25 de maig, 22 i 29 de juny, 6, 14 i 27 de juliol de 2004, gairebé sempre en dimarts, després del Consell de Govern. A les seves sessions hi van prendre part, a més dels consellers esmentats al punt 2 de l’Acord, els secretaris generals dels tres departaments, que aleshores eren, respectivament, Francesc Baltasar i Albesa, Ramon Canal i Comaposada, i Josep Mir i Bagó; i els aleshores assessor especial en matèria d’organització territorial de Catalunya (Xavier Sanclimens i Solervicens), director general d’Administració Local (Albert Pereira i Solé) i secretari per a la Planificació Territorial (Oriol Nel·lo i Colom). En total, nou persones, tres per departament. L’assessor especial en matèria d’organització territorial de Catalunya feia les funcions de secretari, i aixecava acta de les reunions i dels acords presos.

El 27 de juliol de 2004 la COTC va donar per acabat el document titulat “Bases per a l’organització territorial de Catalunya” (en endavant “Bases OTC”). És a dir, amb un respecte escrupolós pel termini concedit pel Govern, que vencia al cap de set dies, la COTC estava preparada per donar compte al Govern del resultat dels seus treballs.

Es tracta d’un document breu, concís, de només 15 pàgines, redactat “en aquest format per facilitar-ne el debat polític i institucional i el consens, prèviament a la fase de redacció de l’articulat de les propostes normatives subsegüents”, amb els apartats següents:

- Presentació

- Principis i aspectes generals

- Les vegueries

- Aspectes generals

- Les vegueries en l’organització de la Generalitat en el territori

3 Altre cop: hauria d’haver dit “organització territorial”.

4 Capítol “Més i millor autogovern. Més qualitat democràtica”, p. 6.

5 Capítol “Una nova política territorial i ambiental”, p. 59.

- Les vegueries com a ens locals

- Les vegueries i l’Estat

- Procediment a seguir per instituir-les

- Les comarques

- Àmbit territorial

- Organització

- Competències

- Recursos

- Transició des de les actuals comarques

- L’Àrea Metropolitana de Barcelona

- Aspectes generals

- Àmbit territorial

- Organització

- Competències

- Finançament

Formalment no es pot considerar “aprovat”, perquè la Comissió, per pròpia definició, era un òrgan d’estudi i proposta (és el Govern qui té la funció executiva), però les seves línies generals ja eren prou clares cap a mitjans de maig de 2004. Així, el conseller Saura va presentar-ne els trets bàsics en una roda de premsa, celebrada al Palau de la Generalitat el dia 21 de maig.6 Posteriorment a aquella data, diferents membres de la Comissió els van comentar en diferents actes públics sobre qüestions d’organització territorial, per exemple, els realitzats a Solsona, Mataró, Olesa de Montserrat, el Prat de Llobregat, Barcelona, Valldoreix (Sant Cugat del Vallès), Sant Salvador (el Vendrell) o Puigcerdà.7

A part d’aquell document, sens dubte el més important, la COTC o els seus membres van elaborar un seguit d’informes sobre aspectes concrets o sectorials, fins a un total de 46, que van servir de base per a l’elaboració del document principal. Això sense comptar els esborranys dels grans apartats de les “Bases OTC” (vegueries, comarques, àrea metropolitana), que es van anar tractant per separat. Per exemple, es van estudiar aspectes com:

- L’organització territorial de diferents departaments de la Generalitat

6 Titulars de la premsa el 22 de maig de 2004: La Vanguardia: “El Govern choca con la Diputación de Barcelona por la organización territorial”; “Saura crece mientras PSC y ERC se marcan” (24.V); el Periódico: “Projecte de llei d’organització territorial: la Generalitat decideix crear set vegueries”; El País: “El Gobierno garantiza que con la reforma territorial no desaparecerá ningún municipio”; Regió 7: “Avenç en la divisió territorial”.

7 Jornades sobre el Solsonès i la nova organització territorial de Catalunya, Consell Comarcal del Solsonès, Solsona, setembre de 2004; “Organització territorial a la Vegueria de Barcelona: competències i organització”, Els reptes de Catalunya 2004 – 2007, Consell Comarcal del Maresme, octubre de 2004; L’estat dels treballs per a una nova organització territorial de Catalunya: el cas del Baix Llobregat, Centre d’Estudis Comarcals del Baix Llobregat, Olesa de Montserrat, maig de 2005; Debat sobre l’organització territorial del Baix Llobregat en el marc del document de Bases sobre l’organització territorial de Catalunya, Centre d’Estudis Comarcals del Baix Llobregat, el Prat de Llobregat, maig de 2005; L’organització territorial de Catalunya: perspectives i propostes, Ciutadans pel Canvi, Barcelona, maig de 2005; III Congrés de l’Agrupació d’EMD de Catalunya, Valldoreix, juny de 2005; La reforma de l’Estatut i la nova organització territorial i administrativa de Catalunya, FMC, Barcelona, setembre de 2005; XVII Assemblea General, FMC, Sant Salvador (el Vendrell), març de 2006; La Vegueria de l’Alt Pirineu i Aran. Una eina clau per al futur dels Pirineus?, Pirineufòrum, DEPANA – GAP, Puigcerdà, maig de 2006.

- La dissolució de les diputacions en les comunitats autònomes uniprovincials.

- La població de les vegueries en relació a les províncies d’Espanya.

- Alguns elements de debat entorn de les regions / vegueries / províncies.

- Els objectius d’adequació de l’organització provincial a la divisió de Catalunya en vegueries i opcions per assolir-ho.

- Els serveis que presten actualment les comarques.

- Les comarques a les lleis d’altres comunitats autònomes.

- Les comarques: propostes de reformes.

- Proposta per a l’organització política de la Regió Metropolitana de Barcelona.

- Elements per a la definició d’una nova institucionalització metropolitana.

També va elaborar un llistat dels acords presos per la COTC, fins a un total de 73, alguns de gran calat polític i institucional.

1.2. Segona etapa: setembre de 2004 – març de 2006

Després de l’agost de 2004, amb l’inici del nou curs polític, les “Bases OTC” van ser examinades pels partits polítics que donaven suport al Govern, amb la intenció d’aconseguir aprofundir i enfortir el consens. Aleshores va començar un llarg període d’esmenes creuades que, al contrari, van reobrir algunes qüestions que la COTC havia considerat tancades, però no fins al punt de qüestionar-ne l’esperit general ni els pilars bàsics sobre els quals se sustentaven.

Per aquest motiu, en aquesta etapa es van produir fins a 47 documents d’esmenes, valoracions, informes i, per exemple, fins a 9 noves redaccions completes de les “Bases OTC”, que incorporaven gran part dels posicionaments; en general, tot allò que era compatible entre si. També es van estudiar aspectes nous o sobrevinguts, com per exemple:

- L’organització territorial de Catalunya als programes electorals de la tardor de 2003.

- Identificació dels punts de conflicte territorials en el debat de la nova organització territorial de Catalunya.

- Informe sobre el Llibre Verd de l’Administració de Justícia: el Mapa Judicial.

- Algunes notes sobre l’Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya, més conegut com a “Informe Roca”.

- La Val d’Aran i la vegueria de l’Alt Pirineu i Aran.

- Composició dels consells de vegueria segons diferents hipòtesis de circumscripcions electorals.

- Simulació d’escons al Congrés de Diputats amb les vegueries com a circumscripcions electorals.

- Dels plens dels consells comarcals als consells d’alcaldes: algunes dades representatives.

- Simulació per a la composició del futur consell metropolità.

Des de diversos llocs del país, mentrestant, van anar sortint plataformes i grups diversos, que defensaven els seus posicionaments respecte els seus territoris. En un procés que va començar a la primera etapa, i va continuar sobretot a la segona, a la Presidència de la COTC es van rebre representants de la Plataforma per a la Vegueria de l’Alt Ter, un grup pro Vegueria de l’Alt Pirineu i Aran, els promotors de noves comarques per al Moianès i el Lluçanès, càrrecs institucionals de la Val d’Aran i dels ajuntaments del corredor de l’E-9 (un sector del Vallès Occidental). També hi va haver reunions amb representants de diferents departaments de la Generalitat, de consells comarcals, del món sindical, etc. Alguns d’aquests col·lectius van aportar abundant documentació per justificar els seus arguments.

Sigui per influència dels treballs de la COTC o per la pròpia dinàmica del Govern i dels seus departaments (segurament totes dues coses), alguns departaments van anar adaptant els seus serveis territorials a les futures set vegueries; anteriorment estaven organitzats majoritàriament per províncies més les Terres de l’Ebre. Així, van desplegar-se en set serveis territorials departaments com el de Salut (maig de 2005), Justícia (desembre de 2005) o Política Territorial i Obres Públiques (maig de 2006). Més endavant també ho van fer Interior i Relacions Institucionals i Participació, i Educació.

També va influir-hi, sens dubte, el gran salt endavant que va experimentar durant aquell mandat el planejament territorial:

“En els dos anys i mig que transcorregueren entre la formació del govern de coalició i la formalització definitiva del text estatutari, les propostes de reforma s’anaren obrint pas per tres camins: la transformació de l’administració perifèrica de la Generalitat, l’avenç del planejament territorial i la creació d’una comissió del govern encarregada d’elaborar un document de bases per a la proposta d’organització territorial”.8

Val a dir que en la llarga etapa anterior hi havia hagut pocs avenços en l’ordenació territorial. El Pla Territorial General de Catalunya no es va aprovar fins l’any 1995, i només es va arribar a aprovar un Pla Territorial Parcial, el de les Terres de l’Ebre. Sí que es va progressar més en el camp dels Plans Territorials Sectorials (Carreteres, Espais d’Interès Natural, Sanejament, etc.). Amb la creació del Programa de Planejament Territorial es va produir un gran impuls en la redacció i aprovació de la majoria de Plans Territorials Parcials i altres figures complementàries. Mentrestant, la redacció de l’Estatut d’Autonomia anava progressant. Els treballs de la COTC van tenir un paper molt important en la confecció dels articles que fan referència a l’organització territorial de Catalunya. Aquest aspecte es tracta específicament més endavant, a l’apartat 3.

8 Nel·lo, Oriol (2008). “L’organització territorial en el nou Estatut de Catalunya. Gènesi i concreció d’una reforma incompleta”. A: Tort, Joan et al. [ed.]. L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? Barcelona: Fundació Universitat Catalana d’Estiu-Galerada, p. 505-560, p. 525.

A finals de mes de març de 2006 semblava que formalment tot estava a punt per tal de sotmetre el document a aprovació del Govern. Es van produir unes esmenes suplementàries per part de l’Assessoria Jurídica del Departament de Governació i Administracions Públiques, per tal d’adaptar adequadament al llenguatge jurídic alguns aspectes del text, i unes altres de l’Institut Català de la Dona sobre impacte de gènere. Amb això, es va preparar un “Projecte d’Acord pel qual s’aproven les Bases per a l’organització territorial de Catalunya”, breu, de només 8 paràgrafs de part expositiva i amb una part dispositiva de 3 punts, que establia l’aprovació de les Bases, l’obertura d’una consulta pública, i la comanda a la COTC del seguiment i l’anàlisi de la consulta, la redacció dels textos articulats dels avantprojecte de llei corresponents i l’informe de la Comissió de Delimitació Territorial en els aspectes de la seva competència. Però finalment el projecte d’Acord no va arribar a anar a consideració del Govern.

Convé afegir que s’havia dissenyat un procés de consulta pública participatiu, amb la intervenció de l’administració local i de la societat civil, per tal de centrar el debat sobretot en el model que propugnaven les “Bases OTC”; si el model aconseguia un consens prou ampli, els detalls concrets –que no són menors– es podien abordar d’una manera més objectiva.

1.3. Tercera etapa: abril – setembre de 2006

L’adaptació de l’estructura del Govern de la Generalitat sobre el territori, ja iniciada a l’etapa anterior, va fer un pas endavant significatiu el maig de 2006: els Subdelegats del Govern de la Catalunya Central i l’Alt Pirineu i Aran es van convertir en delegats pel Decret 229/2006, de 30 de maig, de reestructuració d’òrgans territorials de l’Administració de la Generalitat. Així, tots els territoris rebrien un tracte d’igualtat en aquest aspecte.9

La legislatura anava avançant, i es va fer evident que, com més es trigués a iniciar el procés legislatiu per transformar l’organització territorial de Catalunya, més difícil fóra culminar-lo a temps. Es van elaborar unes “Hipòtesis i escenaris de continuació dels treballs de la nova organització territorial de Catalunya” que formulaven sis possibilitats (de la 0 a la 5). La més ambiciosa contemplava els passos següents:

“Hipòtesi 5:

1) S’aproven les Bases OTC.

2) Se sotmeten a consulta pública amb participació ciutadana.

3) S’elabora un informe de la consulta.

4) S’elaboren i s’aproven tots 4 projectes de llei, i el projecte de proposició de llei orgànica (per tal de modificar els límits provincials i altres qüestions) i es trameten al Parlament.

9 La Plataforma per la Vegueria de l’Alt Ter va arribar a interposar un recurs contenciós administratiu, el 12 de març de 2004, contra el Decret de la Generalitat que va crear la Subdelegació del Govern de la Catalunya Central.

5) Entre l’elaboració d’un avantprojecte de llei i la seva aprovació com a projecte de llei per part del Govern, s’han de seguir els tràmits previstos, que són:

• Eventual sotmetiment de l’Avantprojecte de llei a informació pública o audiència d’entitats. Termini d’un mínim de 15 dies (art. 64 Llei 13/1989).

• Informe de l’Assessoria Jurídica del Departament. Termini de 10 dies (art. 65.1 Llei 13/1989).

• Eventual sotmetiment a Informe del Gabinet Jurídic de la Generalitat. Termini d’un mes (art 65.2 Llei 13/1989 i art. 4.a de la Llei 7/1996 d’organització dels Serveis Jurídics).

• Eventual sotmetiment a Dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, preceptiu quan l’Avantprojecte de llei és resultat de delegació legislativa. Termini de dos mesos (art. 8.2.a de la Llei 5/2005, de la Comissió Jurídica Assessora)

• El Consell Tècnic de la Generalitat informa l’Avantprojecte de llei (art. 8.b del Decret 128/2005, Reglament del Consell Tècnic), habitualment en 7 dies.

Juntament amb el text s’ha d’elaborar la documentació relacionada a l’article 63 de la Llei 13/1989 i a la Llei 4/2001, que el modifica parcialment.

6) El Govern aprova aquest projecte de proposició de llei orgànica10 i el tramet, juntament els altres projectes de llei, al Parlament, perquè es tramitin com a tals.

7) El Parlament tramet a les Corts Generals la proposició de llei orgànica.

Amb aquesta hipòtesi,11 el calendari seria el següent:

- Treballs previs: 1 mes.

- Consulta pública amb participació ciutadana: 2 mesos.

- Anàlisi de les aportacions i elaboració de l’informe: 1 mes.

- Elaboració dels avantprojectes de llei: 2 mesos.

- Tràmits interns del Govern: entre mig mes i 4 mesos i mig, segons els tràmits potestatius.

- Tramitació al Parlament: entre 4 i 8 mesos.

Total: entre 10,5 i 18,5 mesos”.

La primavera de 2006 no és un període qualsevol en la història de l’autogovern de Catalunya. El 20 d’abril, el president Pasqual Maragall va remodelar el Govern, amb una important polèmica sobre la metodologia utilitzada. L’11 de maig, després d’un canvi de posicionament sobre el vot al referèndum de l’Estatut provocat per les bases del partit, els consellers d’ERC van ser expulsats del Govern. El 18 de juny es va produir el referèndum de l’Estatut, enmig de tota mena de traves (prohibició de demanar institucionalment el vot afirmatiu, prohibició fins i tot de fomentar el vot). I finalment, passat l’estiu, el 7 de setembre el President de la Generalitat va dissoldre el Parlament i va convocar eleccions per a l’1 de novembre.

L’elaboració i la tramitació de l’Estatut va consumir una enorme quantitat d’energies i va ocupar tant espai i temps polític que va desplaçar altres reformes

10 Per a l’elaboració d’aquest projecte cal seguir els mateixos tràmits que els descrits anteriorment.

11 En el cas del projecte de proposició de llei orgànica, el seu tràmit acabaria a les Corts Generals.

polítiques importants pendents com la nova organització territorial i la nova llei electoral.

Fins aquí, s’ha descrit molt per sobre la trajectòria dels treballs de la COTC, en tres etapes. No és el lloc ni encara el moment d’aprofundir en els detalls de tot aquest procés previ, tot i que el seu interès és innegable. Per ara, diguem que aquest procés havia de tenir un final, perquè el mandat anava avançant i cada cop hauria estat més difícil encabir la tramitació i l’aprovació d’unes lleis tan complexes i importants en els mecanismes, feixucs, del Govern i del Parlament de Catalunya. Per establir aquest final i principi a la vegada es va preveure una nova sessió, eventualment la darrera, de la COTC per al juny de 2006. Es va convocar una reunió prèvia amb els membres de la COTC excepte els consellers, per tal de llimar tots els temes encara pendents (perquè en van anar sortint de sobrevinguts), cosa que es va aconseguir, segons es desprèn de l’acta d’aquella reunió (3 de juny de 2006). Ara bé, la Comissió pròpiament dita ja no es va tornar a reunir. Poc temps després va començar un altre cicle electoral, que va donar pas a la VIII legislatura.

2. Resum del contingut de les bases per a l’organització territorial de Catalunya

Com s’ha dit més amunt, el document de “Bases OTC” no va ser aprovat formalment pel Govern, i al llarg de tot el procés, va ser sotmès a esmenes i adaptacions. Per exemple, l’aspecte dels procediments per a la plasmació completa de les vegueries es va harmonitzar amb el projecte d’Estatut tal i com va quedar després de l’Informe de ponència de les Corts Generals (6 de març de 2006). Ara bé, els seus aspectes essencials es van mantenir. El resum que se’n fa a continuació respon a aquests aspectes essencials.

D’altra banda, la versió de les “Bases OTC” que s’hauria de considerar més propera a un document aprovat és la de 27 de juliol de 2004, que la COTC aleshores va donar per acabada. La darrera (3 de juny de 2006), malgrat que incorporava esmenes, en realitat no va ser aprovada per la COTC, que no es va arribar a reunir.

2.1. Principis i aspectes generals

- Els trets bàsics de l’organització territorial de Catalunya (OTC) han de ser determinats per l’Estatut (tal i com, efectivament, va passar).

- L’OTC ha de respondre als principis generals d’eficiència, racionalitat i simplicitat, així com als de descentralització, proximitat i subsidiarietat.

- El model s’ha de definir i concretar en la seva globalitat: no s’ha d’anticipar la regulació parcial d’alguna de les seves “peces” o nivells.

- Les Bases preveuen els àmbits d’organització territorial de caràcter supramunicipal; s’assumeix, en principi, el mapa municipal actual.

- Els nivells territorials bàsics de naturalesa política i administrativa han de ser els municipis i les vegueries, i les comarques també han de constituir un nivell general d’organització institucional. Fora d’aquests nivells generals per a tot el territori, també es té en compte la figura de l’àrea metropolitana i es reconeixen plenament les institucions araneses i la seva singularitat (l’Estatut va reflectir perfectament tot aquest punt).

Els trets essencials de cadascun dels nivells han de ser els següents.

2.2.

Les vegueries

Catalunya s’ha d’organitzar territorialment en set vegueries: Barcelona, Girona, Lleida, Camp de Tarragona, Catalunya Central, Terres de l’Ebre i Alt Pirineu i territori d’Aran. Aquests set espais geogràfics han de ser els mateixos per a tots els nivells de l’administració a Catalunya: ens locals, administració de la Generalitat i, si escau, administració de l’Estat.

La implantació de les vegueries ha de suposar un major grau de racionalitat i de simplificació en relació amb l’OTC vigent. Per exemple, les vegueries han de substituir l’organització provincial actual, que quedarà abolida, i han d’unificar l’organització dels serveis de la Generalitat en el territori.

Han de comportar també un major grau de proximitat: com a administració local, han d’assumir les funcions actuals de les diputacions que no siguin atribuïdes a la Generalitat o als municipis. Com a delegacions territorials, la Generalitat hi ha de desconcentrar serveis i funcions, i els seus delegats han de tenir més significació política i potestats de coordinació. L’Estat haurà d’utilitzar els àmbits territorials de les vegueries per a les seves funcions que actualment presta en l’àmbit provincial i que no siguin traspassades a la Generalitat.

A cada vegueria s’ha de constituir un consell de vegueria, d’elecció indirecta, que escollirà el President d’entre els seus membres.

2.3. Les comarques

Han de respondre essencialment a la voluntat de col·laboració i d’associació dels municipis que les integren, estimulada per la Generalitat i les vegueries. Es defineixen sobretot per mitjà dels impulsos municipals, sens perjudici que també han de ser un model general d’organització institucional.

La seva missió bàsica ha de ser la prestació d’obres i serveis de competència municipal, especialment per a municipis petits i mitjans, i de funcions que afectin àmbits plurimunicipals. També poden exercir, per delegació, conveni, etc., competències de la Generalitat, cosa que ha de servir per potenciar-les, i les vegueries han de gestionar preferentment algunes de les seves funcions amb les comarques o per mitjà de les comarques.

Els consells comarcals han de tenir dos elements bàsics: el Ple, format per tots els alcaldes, i el President, elegit pel ple entre els seus membres. Els altres òrgans han de ser determinats pel reglament orgànic.

2.4. L’àrea metropolitana de Barcelona

A més de les vegueries i les comarques, es poden reconèixer àrees metropolitanes en aquells sistemes urbans en els quals, per les seves característiques demogràfiques, urbanístiques, socials, econòmiques, de mobilitat, etc., sigui necessari o aconsellable. Inicialment, es defineixen els termes en què s’haurà de reconèixer l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB), però no s’exclou que en un futur se’n puguin reconèixer d’altres.

L’àmbit territorial de l’AMB ha de ser el que resulta de sumar les tres institucions metropolitanes existents actualment (Entitat Metropolitana de Serveis Hidràulics i Tractament de Residus (EMSHTR), Entitat Metropolitana del Transport (EMT) i Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (MMAMB).

El consell metropolità ha d’estar integrat per regidors designats pels municipis en el nombre que fixarà la Llei, i ha d’elegir el seu president d’entre els seus membres.

Les competències o funcions de l’AMB han de ser les que tenen atribuïdes les EMT i EMSHTR actuals, llevat de les de planificació, les que té actualment la MMAMB i eventualment, altres de competència municipal, sempre que ho decideixin els municipis.

3. Les “Bases OTC” en els avenços i les limitacions de l’Estatut respecte les vegueries

Les “Bases OTC” van ser conegudes de seguida per l’Institut d’Estudis Autonòmics, que assessorava molt de prop el procés de redacció de l’Estatut. També les tenien en compte els diputats implicats en les negociacions en aquest aspecte de l’Estatut. Es va fer un procés de “feedback” bastant satisfactori, però segurament ho hauria estat més si les “Bases OTC” haguessin estat aprovades formalment.

L’Estatut d’Autonomia de Catalunya de l’any 2006 ha significat un “punt de no retorn” en l’acceptació de les vegueries.12 Com és ben sabut, el projecte d’Estatut va seguir un procés molt llarg i complex a Catalunya mateix i, un

12 “S’ha fet un viatge sense retorn: amb matisos, a hores d’ara, tots els partits accepten l’organització territorial amb vegueries” (Burgueño, Jesús (2008). “Ara ja toca? Pors, dubtes i incerteses davant l’organització territorial de Catalunya”. A: Tort, Joan et al. [ed.]. L’organització del territori. Un repte per al segle xxi? Barcelona: Fundació Universitat Catalana d’Estiu-Galerada, p. 83-105, p. 100).

cop aprovat pel Parlament de Catalunya, va ser mutilat i retallat a les Corts Generals abans d’esdevenir la llei orgànica vigent actualment.13 També en matèria d’organització territorial, i específicament pel que fa a les vegueries, hi va haver retocs importants. Amb això, l’Estatut ha portat un seguit d’avenços i també algunes limitacions.

Entre els avenços, se’n poden destacar cinc:

1) L’article 2.3 de l’Estatut integra les vegueries en el sistema institucional de la Generalitat, com a ens locals en què aquesta s’organitza territorialment. L’article 83.1 estableix que Catalunya estructura la seva organització territorial bàsica en municipis i vegueries. És a dir, l’Estatut actual, a diferència de l’anterior, no només inclou les vegueries sinó que les qualifica de bàsiques, com els municipis. Exactament com les “Bases OTC”.

2) La vegueria és alhora administració local i administració perifèrica de la Generalitat. L’article 90.1 defineix aquestes dues funcions alhora, tot i que corresponen a dues administracions diferents: “La vegueria és l’àmbit territorial específic per a l’exercici del govern intermunicipal de cooperació local i té personalitat jurídica pròpia. La vegueria també és la divisió territorial adoptada per la Generalitat per a l’organització territorial dels seus serveis”. Altra vegada, com a les “Bases OTC”.14

3) L’article 91.3 deixa clar, com les “Bases OTC”, que les vegueries no se sumen a altres nivells, sinó que substitueixen les diputacions. És a dir, les diputacions i els consells de vegueria no coexistiran, sinó que les segones han de substituir les primeres. Això no vol dir que necessàriament hagin de tenir les mateixes competències ni, òbviament, els mateixos àmbits territorials. S’entreveu que no serà així a l’article 91.4, on s’estableix que “la creació, la modificació i la supressió, i també el desplegament del règim jurídic de les vegueries, són regulats per llei del Parlament. L’alteració dels límits provincials, si s’escau, s’ha de portar a terme d’acord amb el que s’estableix a l’article 141.1 de la Constitució”.

4) Aquest darrer incís de l’article 91.4 és l’únic lloc de tot l’Estatut d’Autonomia (que, com se sap, és molt llarg, i ha estat acusat per alguns de “voler-ho regular absolutament tot”) on apareix la paraula província, i encara no en la seva forma substantiva, sinó adjectiva (“provincials”). Les províncies, doncs, només apareixen a l’Estatut per explicar com s’han d’alterar, com a conseqüència de “la creació, la modificació i la supressió” de vegueries. Si no, no ho diria al mateix apartat del mateix article. El mètode a seguir per alterar els límits provincials no és, d’altra banda, cap novetat, perquè està explicitat a la Constitució. Aquí és oportú fer una remissió a les “Bases OTC” perquè aquest procés

13 En el moment de redactar aquest article (setembre de 2009) no existeix encara cap sentència del Tribunal Constitucional sobre els diferents recursos que, malgrat la mutilació, s’hi van interposar.

14 Les “Bases OTC” també deien que “l’Estat haurà d’utilitzar els àmbits territorials de les vegueries per a les seves funcions que actualment presta en l’àmbit provincial que no siguin traspassades a la Generalitat”, però l’Estatut, tècnicament, això no ho pot regular.

es va estudiar específicament, amb l’assessorament de l’Institut d’Estudis

Autonòmics:

“Atès que el model de vegueria que es proposa comporta que aquesta institució substitueixi les actuals províncies i diputacions, amb la corresponent afectació de l’organització en el territori d’institucions de l’Estat i d’aspectes bàsics de l’administració local, la seva plasmació completa requerirà la intervenció de les Corts Generals, mitjançant la corresponent llei orgànica, segons disposa l’article 141.1 de la Constitució, sense perjudici que la Generalitat pugui instituir-les en l’àmbit de les seves competències. El procediment per a la instauració de la vegueria s’inicia amb una llei del Parlament de creació de les vegueries i d’establiment del seu règim jurídic, i la presentació al Parlament de Catalunya d’una proposició de llei orgànica de modificació dels límits territorials de les actuals províncies”.15

5) La participació en tributs de l’Estat i en subvencions incondicionades estatals es percebrà “per mitjà de la Generalitat”, segons el que disposi la llei i d’acord amb uns determinats criteris, segons l’article 219.2. En el cas de les subvencions incondicionades, aquests criteris han de permetre que el Parlament pugui incidir en la distribució dels recursos amb l’objectiu d’atendre la singularitat del sistema institucional de Catalunya a què fa referència l’article 5 de l’Estatut. És a dir, està plenament en consonància amb allò que preveien les “Bases OTC”.

Al costat d’aquests avenços, cal constatar almenys dues limitacions importants pel que fa a la plena implantació de les vegueries. Aquestes limitacions van ser imposades durant la tramitació a les Corts Generals, perquè no existien en el projecte que va aprovar el Parlament de Catalunya:

1) D’una banda, el Parlament de Catalunya no pot legislar sobre la totalitat del règim jurídic de les vegueries, sinó només sobre el seu “desplegament” (article 91.4). Això ve donat per la garantia constitucional de les províncies i el seu caràcter bàsic. De tota manera, això reforça la idea que les vegueries són identificades com a províncies constitucionals.

2) D’altra banda, la competència de la Generalitat en la regulació del règim electoral té també una excepció en l’article 160.3: “Correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de règim electoral dels ens locals que crea, a excepció dels que són garantits constitucionalment”.

Aquesta excepció caldrà tractar-la també, com el cas de l’alteració de límits, en el seu dia, mitjançant una llei orgànica, perquè seria absurd que les circumscripcions electorals per als consells de vegueria fossin els partits judicials preconstitucionals (ni tan sols els vigents actualment!) com, contra tota lògica, continuen essent avui les circumscripcions electorals de les diputacions.

15 “Bases per a l’organització territorial de Catalunya”, versió de 28 de març de 2006 i posteriors, segons informe previ de l’Institut d’Estudis Autonòmics: “Informe sobre la creació i el desplegament de les vegueries”, exp. 19/2006, 20 de març de 2006.

4. Algunes consideracions

a) La COTC es va crear el febrer de 2004, i entre el març i el juliol d’aquell any es va reunir tretze vegades. Al si de la Comissió, el consens va ser molt gran i s’hi va arribar ràpidament. El 21 de maig de 2004, el seu president en va fer públics els trets essencials. En menys dels sis mesos de termini atorgats pel Govern, la COTC va tenir enllestit el document de “Bases per a l’organització territorial de Catalunya”.

b) Malgrat que la creació de la COTC va ser una idea molt bona, no va ser suficient. Es va arribar a plantejar la possibilitat de crear un “Programa per a l’Organització Territorial de Catalunya”, amb una estructura mínima, amb participació de tots tres departaments, per tal de fer d’oficina tècnica de la COTC, per desenvolupar, concretar i donar forma i contingut a les actuacions, a partir dels acords polítics. Però aquesta proposta finalment es va desestimar.

c) L’Acord de Govern de creació de la COTC en va assignar la Presidència al Conseller de Relacions Institucionals i Participació que, efectivament, era el responsable de l’impuls i la coordinació de la nova divisió territorial. Ara bé, les competències del Departament de Governació i Administracions Públiques en matèries com delimitació territorial o règim local van seguir vigents, com abans i després de la COTC. Malgrat que es pugui distingir –és difícil– entre l’assignació de l’impuls polític i l’assignació de la competència, això no es va resoldre adequadament.

d) Un dels trets principals dels treballs de la COTC i de les “Bases OTC” va ser la proposta d’implantació de les vegueries com a marc territorial comú per a totes les administracions.16 Això representava una simplificació i una racionalització molt important en les organitzacions territorials de les administracions públiques. Encara hi ha damunt del territori divisions diferents, no coincidents. Amb la implantació de les vegueries aquesta situació s’hauria d’acabar, i el Govern de la Generalitat hauria de ser el primer a donar-ne exemple.

e) L’organització territorial en vegueries que plantejaven les “Bases OTC” és un model nou. S’hi preveia l’abolició de la divisió provincial de Catalunya en quatre, la desaparició de les diputacions i, al seu lloc, la constitució de set consells de vegueria, que evidentment no serien idèntics a les antigues diputacions, ni per l’àmbit territorial ni segurament pels serveis públics que efectivament prestarien.

f) La COTC va tenir l’encert d’enfocar sempre els temes a nivell general, i no va entrar en casos particulars. Per exemple, es va valorar positivament el fet que fos més flexible el procediment de crear noves comarques, però mai no es va proposar cap comarca nova en concret, malgrat la profusió de mapes

16 En aquest aspecte, i en d’altres, va seguir l’Informe Roca.

de possibles noves comarques que van aparèixer a la premsa la primavera de 2004.

g) Aquest darrer fet va provocar reaccions favorables i contràries en determinats indrets del país, des d’entusiasme al Lluçanès o a l’Alta Segarra per la perspectiva de tenir una comarca “pròpia” fins a indignació al Ripollès per un hipotètic desmembrament de la comarca en tres comarques de tres vegueries diferents. D’això ni de qüestions semblants, a la COTC no se’n va parlar mai.

h) Aquelles reaccions i d’altres que es van produir aleshores van portar a un petit estudi complementari sobre quins eren els principals punts de conflicte d’adscripcions territorials que hi havia a Catalunya. Se’n van trobar un total de 23 (sense comptar-hi, naturalment, els de tipus municipal). N’hi ha de tot tipus: capitalitat, rebuig a una determinada vegueria o comarca, voluntat de tenir una vegueria o una comarca “pròpia” o de pertànyer a una altra de veïna, etc. Evidentment, molts són incompatibles entre si.

i) La majoria d’aquests punts de conflicte s’han de poder solucionar mitjançant el diàleg i la negociació; si finalment queden algunes reivindicacions impossibles d’atendre, s’han de prendre decisions. El país no pot estar eternament pendent de tancar el seu mapa.

j) Al llarg de tot el procés, també hi va haver moviments contraris a la proposta d’organització territorial de Catalunya en vegueries. Les més significatives van ser les de les presidències de les diputacions, especialment les de Barcelona i Lleida (vegeu Burgueño, J., cita de la nota 12, p. 94). Des del Conselh Generau d’Aran i, recentment, des del Consell Comarcal de la Cerdanya, s’ha manifestat oposició a formar part de les vegueries, però no tant com a qüestionament del procés, sinó per ressaltar el territori respectiu com a cas especial.

k) Com s’ha anat explicant, els treballs de la COTC i l’activitat complementària que s’hi va desenvolupar van produir una certa documentació, que va ser recollida i arxivada per la seva secretaria.

l) L’Estatut no limita les possibilitats de modificar les províncies i identificarles amb les vegueries de nova creació, sinó que d’alguna manera hi condueix, indica com fer-ho. Altra cosa és que des de Catalunya mateix de vegades hi ha una espècie de por reverencial a plantejar clarament a l’Estat que el país ha de poder organitzar-se internament de la manera que més li convingui. Certament, l’Estat no modificarà així com així les seves demarcacions preconstitucionals, però tampoc no trobaria raons de pes per oposar-s’hi radicalment. D’electorals, tampoc: Castella i Lleó, per exemple, té poc més d’un terç de la població de Catalunya, i en canvi té 9 circumscripcions electorals. D’altra banda, des de fa dècades, els subjectes polítics territorials principals a Espanya són les comunitats autònomes, no les províncies.

m) Amb les eleccions anticipades i l’inici de la nova legislatura, aquest procés va quedar interromput, però l’objectiu no va quedar abandonat. En la sessió d’investidura (23 de novembre de 2006), el President José Montilla hi va fer referència: (“Cercarem el consens necessari per aprovar una nova llei

d’organització territorial ...”). Els documents programàtics del Govern de la VIII legislatura incloïen la nova organització territorial tant en els objectius com en les actuacions.

n) Ara bé, l’experiència adquirida i la documentació acumulada, malauradament, no ha estat prou aprofitada. En un treball anterior s’advertia que “no seria convenient que es volgués partir de zero. Les Bases per a l’organització territorial de Catalunya és un document que ha estat molt treballat, debatut, i finalment redactat per una comissió constituïda ad hoc pel Govern, i hauria de ser un punt de partida i referència per a les reformes legislatives que s’emprenguin”17.

o) No s’entrarà en aquest article en la situació actual, però cal dir que les expectatives no són gaire engrescadores. Pel que s’ha anat coneixent dels esborranys dels avantprojectes de llei18 que està preparant el DGAP, no són gens agosarats pel que fa a desplegar el nou model de l’Estatut, ni tan sols en el capítol de les competències municipals. Encara menys amb les vegueries, que aquest paquet legislatiu, de fet, no crearia... Caldrà superar encara algunes contradiccions entre els textos. I a més, s’ha de tenir en compte el factor temps, que tant va faltar a la VII legislatura. Cada vegada és més difícil que, tal i com està el calendari, es pugui completar tot el periple governamental i parlamentari necessari per arribar a port en aquest mandat. Ara bé, si no és en aquest mandat, pot ser en el següent, sempre que es donin determinades circumstàncies, es corregeixin errors i s’aclareixin millor els objectius i el camí per arribar-hi. p) Malgrat tot, el debat continua viu, i no és pas veritat que “no interessi a la gent”. Des de la societat civil se segueixen organitzant actes i, des de determinades institucions, s’han fixat posicions. Per exemple, en el moment de redactar aquestes ratlles hi ha hagut una taula rodona a la Seu d’Urgell19 sobre aquella ciutat i la vegueria de l’Alt Pirineu i Aran; com s’ha apuntat més amunt, el Consell Comarcal de la Cerdanya acaba de presentar una proposició de llei al Parlament de Catalunya en la qual es pretén que la Cerdanya quedi al marge de l’organització territorial de Catalunya en vegueries; el mateix que proposa el Conselh Generau d’Aran en l’avantprojecte de llei de reforma del règim especial d’Aran que ha presentat; no cal dir que la Plataforma per la Vegueria del Penedès segueix amb les seves activitats, etc.

17 Sanclimens, Xavier: “Perspectives de l’organització territorial local a Catalunya”, Activitat Parlamentària, núm. 12, Barcelona, maig de 2007, pp. 31-41, p. 41.

18 Avantprojectes de llei de:

- Governs locals de Catalunya,

- Transició de les diputacions als consells de vegueria,

- Àrea (o Entitat?) Metropolitana de Barcelona,

- Reforma del règim especial de la Val d’Aran.

- Projecte de llei del Consell de Governs Locals de Catalunya. [Cal recordar que aquest text va ser redactat el setembre de 2009.]

19 Taula Rodona: “La Seu i la Vegueria del Pirineu”, Conferència oberta Catalunya casa comuna, la Seu d’Urgell, setembre de 2009.

q) Això fa pensar que, malgrat haver ajornat una vegada i una altra l’assignatura, algun dia caldrà passar l‘examen i aprovar-la, encara que costi esforç i algun disgust. S’han perdut oportunitats, sí, però com en tantes altres coses, l’objectiu de vegades no s’aconsegueix ni a la primera ni a la segona. Alguns dels passos ferms que s’han fet segurament no tenen marxa enrere. Falta la darrera empenta.

Reinventar la metròpoli: Barcelona i el model de la Greater London Authority

Narcís Sastre Fulcarà

Departament de Geografia Universitat de Girona narcis.sastre@udg.edu

Resum

La dècada de 1980 va significar un punt i a part per als governs metropolitans. Després de viure una època daurada durant els 60 i 70, la reestructuració del sistema politicoeconòmic va comportar que les estructures de govern metropolità fossin qüestionades i fins i tot suprimides. Quan tot semblava indicar que restarien només com a record, la lògica de competència entre grans ciutats i la necessitat de reinventar-se en base a un desenvolupament sostenible va suposar un inesperat renaixement de la política metropolitana. Si fins aleshores la seva necessitat s’havia justificat bàsicament des d’un punt de vista funcional, seguint pautes tecnòcrates i burocratitzades, la nova metropolítica se centra en la competitivitat i en la sostenibilitat, alhora que posa èmfasi en assajar mètodes de governança. Londres, ciutat que presenta certs paral·lelismes històrics amb Barcelona, ha estat una ciutat pionera i de la seva experiència es pot aprendre per la capital catalana.

Paraules clau: Barcelona, Londres, metròpoli, governança, organització territorial.

Resumen: Reinventar la metrópolis: Barcelona y el modelo de la Greater London Authority

La década de 1980 significó un punto y aparte para los gobiernos metropolitanos. Después de vivir una época dorada durante los 60 y 70, la reestructuración del sistema politicoeconómico comportó que las estructuras de gobierno metropolitano fueran cuestionadas y hasta suprimidas. Cuando todo parecia indicar que permanecerian como un recuerdo, la lógica de la competéncia entre grandes ciudades y la necesidad de reinventar-se en base a un desarrolllo

250 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Narcís Sastre Fulcarà

sostenible supusieron un inesperado renacimiento de la política metropolitana. Si hasta el momento su necesidad se havia justificado, basicamente, desde un punto de vista funcional, seguiendo pautas tecnocratas y burocratizadas, la nueva metropolítica se centra en la competitividad y en la sostenibilidad, a la vez que pone énfasis en ensayar métodos de gobernanza. Londres, ciudad que presenta ciertos paralelismos históricos con Barcelona, ha sido una ciudad pionera y de su experiéncia se puede aprendrer para la capital catalana.

Palabras clave: Barcelona, Londres, metrópolis, governanza, organización territorial.

Abstract: Reinventing the metropolis: Barcelona and the Greater London Authority model

The 1980s meant a new milestone for metropolitan governments. After living a golden age during the 60s and 70s, the restructuring of the political economy entailed that the structures of metropolitan government were questioned and even suppressed. When everything seemed to indicate that the metropolitan governments would be left only as relic, the logic of competition among big cities and the need to reinvent themselves with regard to a sustainable development approach supposed an unexpected renaissance of the metropolitan politics. Today, in contrast of the previous logic that justify their existence from a functional point of view, following technocrat and bureaucratic strategies, the new metro-politics focuses on the competitiveness and on the sustainability, while it puts emphasis on rehearsing new methods of governing. London, shows certain historical parallelism with Barcelona, has been a pioneering city on this governing realm and the Catalan capital could learn from that experience.

Keywords: Barcelona, London, metropolis, governance, territorial organization.

Introducció: ciutat, govern i territori

Govern i territori són termes històricament relacionats. L’aparició de l’estatnació i del concepte de sobirania estatal al llarg dels segles xvii i xviii marca una fita en aquest sentit. Es tracta de la culminació d’un procés de concentració de poder que compta amb diferents etapes (la poliarquia medieval, l’estat absolutista i l’estat modern contemporani). En molts casos, l’estat esdevé una construcció política que sovint no té en compte la identitat cultural o lingüística del territori on s’estructura.

Els diferents estats s’organitzen políticament de diferent manera, i en podem trobar d’unitaris, de federals, de confederals, de regionals o autonòmics, etc. A més, avui en dia no és estrany trobar grans grups regionals d’estats organitzats políticament, com ara la Unió Europea (UE). Cada unitat i subunitat compta amb la seva pròpia administració pública, amb diferent grau competencial depenent del país. Per administració pública s’entén l’òrgan que disposa el poder polític per al seu funcionament i la provisió de serveis als ciutadans del territori adscrit, en el qual s’organitzen les diferents administracions d’àmbit central o

Reinventar la metròpoli: Barcelona i el model de la Greater London Authority 251 perifèric (López i Benito, 1999, p. 211). Així podem parlar d’administració central (o estatal), d’administració regional o d’administració local.

A diferència dels estats, les ciutats són realitats físiques –construccions humanes– tangibles amb un llarg bagatge històric. Les ciutats europees, especialment les més importants, han tingut una història singular. Deuen el seu poder a la capacitat d’acumulació i mobilització de capital, en ser un punt de trobada i d’intercanvi de béns i idees; uns llocs on floreix la creativitat i la innovació. Des d’un punt de vista més transcendental, hi ha qui les ha admirat i qui les ha temut. Els primers les veien com un espai de llibertat, un lloc on l’individu es podia desenvolupar sense les restriccions pròpies del món rural, més conservador. Per contra, els segons les observaven amb recel precisament per això, per la tendència dels seus habitants a prescindir de les convencions socials més tradicionals, la majoria lligades a la religió.

A l’edat mitjana, la seva decadència va ser aprofitada pels sobirans per integrarles dins dels seus reialmes. De manera progressiva, moltes ciutats fins aleshores independents o amb dinàmica autònoma van anar quedant diluïdes dins de l’Estat, reduïdes a la simple condició de “municipi”, amb una administració de rang local, tot i la resistència d’aquestes. Els “estats voraços” van vèncer les “ciutats obstructives” (Blockmans, 1994).

Tanmateix, la mateixa dinàmica urbana va evidenciar que els rígids límits administratius no eren més que una simple cotilla que quedava desbordada contínuament, ja fos morfològicament o funcionalment. En altres paraules, més enllà de la ciutat “legal” hi havia la ciutat “real”. La ciutat es convertí en metròpoli, realitat territorial que requeria d’algun sistema que satisfés les creixents demandes socials dels seus habitants i garantís el seu propi funcionament intern. A poc a poc, sobretot entre les dècades de 1950 i 1960, es féu clara la necessitat d’establir algun sistema de coordinació i/o planificació que transcendís les fronteres administratives de les grans ciutats, és a dir, un govern d’abast metropolità, sempre sota una òptica tecnòcrata i burocratitzada.

En els nostres dies, la globalització, en totes les seves vessants (econòmica, cultural, política, social, etc.), ha reafirmat la posició central d’unes ciutats que havien quedat en un segon pla arran de l’emergència de l’Estat modern. Les transformacions territorials lligades als processos globalitzadors fan que els centres urbans esdevinguin (o tornin a esdevenir) el lloc privilegiat de l’acumulació de capital i de la producció de riquesa (Le Galès i Harding, 2003). Avui en dia resulta habitual parlar de ciutats globals (Sassen, 2002) o de megaregions (Florida, 2008), conceptes de diferent significat però amb una mateixa filosofia de fons: la superació del marc territorial establert mitjançant noves formulacions espacials. La dinàmica del capitalisme global ha fomentat la competència interurbana, i moltes ciutats i regions tracten d’atreure el màxim d’inversió a vegades “fent el pont” al mateix Estat, tot usant noves metodologies i eines com són els plans estratègics.

Tot això fa necessari que les ciutats desenvolupin noves formes de govern urbà adaptat a les dinàmiques i necessitats dels nous temps. Fins i tot hi ha qui rebutja parlar de “govern” i prefereix usar el neologisme governança, entesa com una nova forma d’acció política on cooperen actors de caràcter públic i altres de caràcter privat, amb una funció marcadament estratègica.

En el nou context, la importància dels governs metropolitans resulta cabdal. La tradicional visió que més enllà de la ciutat “legal” hi ha la ciutat “real” es veu reforçada per les noves necessitats estratègiques. Apareix una nova metropolítica –política metropolitana– que difereix de la dels anys seixanta. Ara, els objectius principals s’allunyaran de la mera gestió administrativa per anar molt més enllà: aconseguir el màxim d’acord entre els diferents agents que operen en el territori i vetllar per la promoció de la ciutat en un món altament competitiu. No és estrany, doncs, que alguns governs metropolitans hagin incorporat la planificació estratègica com una de les seves principals tasques. El present article busca establir un marc de referència vàlid per entendre el canvi de filosofia dels governs metropolitans en el trànsit entre el segle xx i el xxi, basant-se sobretot en l’exemple de la Greater London Authority (GLA) i valorant la possibilitat que el model londinenc es pugui implementar a Barcelona. En primer lloc, s’analitza el concepte de governança en contraposició a govern, centrant-se en l’auge de la globalització i en l’evolució de les polítiques urbanes durant el darrer segle. En segon lloc, s’examina el cas de la capital britànica, tant pel que fa al recorregut històric com en les particularitats de la recentment creada GLA. Seguidament, en tercer lloc, es fa una breu exposició de la història urbana recent de Barcelona per acabar, en quart i darrer lloc, proposant un nou model de govern metropolità per a la capital de Catalunya tot definint si Londres pot ser un exemple a seguir.

De govern a governança

L’arribada de la dècada de 1980 significa la fi d’una determinada manera d’entendre la relació entre govern i territori. El centralisme imperant des de la fi de la Segona Guerra Mundial, on l’Estat era el gran protagonista, es veu progressivament substituït per una nova lògica clarament descentralitzadora. Són molts els estats europeus que comencen a implementar polítiques de descentralització política o administrativa, tendència que s’anirà accelerant amb el tombant de segle. El procés de descentralització s’acompanya d’una certa retirada d’un sector públic que es veu complementat pel sector privat. Contràriament a l’ortodòxia keynesiana, a partir de mitjan anys setanta es comença a observar una cada vegada major implicació del sector privat en la provisió de béns i serveis públics, alhora que l’Estat ja no es limita exclusivament a la gestió de la demanda i passa a ocupar-se també d’estimular l’oferta.

S’acostuma a dir que tots aquests canvis es produeixen com a conseqüència d’un nou fenomen: la globalització, terme subjecte a diferents interpretacions. Moltes de les seves possibles definicions fan referència a una disminució de les distàncies temporals a resultes de l’impacte de les tecnologies de la informació i la comunicació (Harvey, 1989; Castells, 1998; Giddens, 1990), amb repercussions sobre la política, l’economia, la societat, el territori o la cultura i identitat mateixes. David Held, en una obra conjunta amb altres científics socials, la defineix de la següent manera: “Un procés (o conjunt de processos) els quals configuren una transformació de l’organització espacial de les transaccions i relacions socials –avaluades en termes de la seva extensió, intensitat, velocitat i impacte– tot generant fluxos transcontinentals o interregionals i xarxes d’activitats, interacció i d’exercici del poder” (Held i altres, 1999, p. 16).

Es tracta d’una definició molt interessant i completa que agrupa els conceptes d’organització espacial, fluxos i, sobretot, xarxes, una paraula que resulta essencial per tal d’entendre la nova organització entre govern i territori. Es pot afirmar que la globalització trenca amb la rigidesa jeràrquica pròpia de dècades anteriors i permet de funcionar en base a una estructura en xarxa, molt més flexible i basada més en l’acord que no pas en la imposició entre les diverses parts. De xarxes, en podem trobar de diversa mena, i tant poden tenir plasmació territorial i/o física (com les xarxes urbanes) com no (com les xarxes associatives). En aquest cas interessa analitzar les xarxes territorials, l’anomenat territori-xarxa, entès com “el conjunt de l’estructura espacial format pels nodes i els canals (materials i no materials) de circulació dels fluxos” (Farinós, 2004, p. 8). Com diu el mateix Farinós, tot sovint s’identifica el territori-xarxa amb les xarxes de ciutats, quan aquestes només en són una part. De xarxes territorials, en podem trobar de diferent escala, ja sigui a nivell de barri, a nivell metropolità, regional, estatal, global, etc.

El que resulta interessant de tot plegat és veure com la flexibilitat i la voluntarietat de la xarxa representa un atac a la línia de flotació de la manera clàssica de governar el territori. La visió rígida, estàtica i burocratitzada del que hem entès habitualment per govern ja no resulta hàbil en el nou context. Contra aquesta visió, en els darrers anys han sorgit diverses teories que apunten cap a la necessària col·laboració entre els diversos agents (públics i privats) amb la finalitat de marcar (i si pot ser, aconseguir) objectius concrets, és a dir, introduint una clara dimensió estratègica que sigui apta per gestionar la complexitat de l’esfera pública. Així, apareix el concepte de governança, el qual ha estat treballat des de diversos àmbits de pensament i per part de multitud d’autors, fins al punt que Francesca Governa afirma que “l’ús del terme governança és molt difós i imprecís en el pla teòric i metodològic” (Governa, 2002, p. 46). Una bona i senzilla interpretació del concepte la dóna Joaquim Farinós, basant-se en el Llibre Blanc de la governança europea (Comissió Europea, 2001): “Una nova cultura de govern i de l’administra-

ció que pressuposa consens al voltant de determinats conceptes, principis, normes i procediments, sense necessitat de recórrer a instruments legislatius” (Farinós, 2001, p. 11).

Aquesta definició, amb la seva idea de consens, porta implícita la necessitat d’un aprofundiment democràtic per tal de que sigui efectiva. Requereix la implicació i acció coordinada dels diferents nivells administratius (tot sovint confrontats entre ells, sobretot si són de diferent color polític) i de la societat civil, entesa en un sentit ampli, la qual no pot restar al marge de la presa de decisions. Paradoxalment, però, aquesta necessitat de consens entre les diferents parts que implica la governança multinivell, pot suposar una major dificultat per a un procés que necessita, per sobre de tot, agilitat.

Segons Brugué, Gomà i Subirats (2002, p. 304), les xarxes de governança destaquen per tres característiques:

- La inexistència d’un centre jeràrquic amb capacitat per determinar processos de govern de forma monopolista. Expressat en positiu: l’estructura multinodal de la xarxa i la determinació relacional de processos i resultats.

- La interdependència. No es tracta tan sols de pluralisme, de més actors; es tracta abans que res de dependències mútues entre els diferents actors en el moment de resoldre problemes, perseguir objectius i aconseguir certs resultats.

- Una certa institucionalització, en el sentit menys estructural del terme. És a dir, l’existència d’unes interaccions més o menys sostingudes amb algun nivell d’estabilitat i rutina.

Les ciutats són les entitats territorials amb més potencial a l’hora d’assajar mètodes de governança. En les dues últimes dècades hem estat testimonis de com moltes urbs del planeta, i no només les grans metròpolis sinó també ciutats petites i mitjanes, han anat experimentant mètodes per fer-se un paper en el context d’un món cada vegada més interconnectat i competitiu. Les estratègies de “marketing urbà” i, més darrerament, de “branding”, han sovintejat en diferents punts del planeta en els darrers anys. L’objectiu últim de “vendre ciutat” estava i està al darrera d’un munt d’iniciatives basades en la col·laboració dels diversos actors que operen en una mateix territori, tot i que en diversos casos, sobretot a Europa, a l’objectiu de creixement econòmic se sobreposa també una vessant social, ambiental i/o cultural, quedant englobat dins del concepte de “desenvolupament local”.

Una de les principals eines emprades per les ciutats a l’hora de marcar-se tals objectius han estat els anomenats plans estratègics, uns documents sense validesa legal i normalment promoguts per l’administració local, on els diversos agents polítics, econòmics i socials del lloc es marquen un seguit de fites de cara al futur, posant un èmfasi especial a la promoció econòmica. També les Agendes 21, sorgides de la Conferència de les Nacions Unides sobre Medi Ambient i Desenvolupament celebrada a Rio de Janeiro el 1992, tenen unes

Reinventar la metròpoli: Barcelona i el model de la Greater London Authority 255

característiques semblants als plans estratègics, però centrades en objectius relacionats amb el desenvolupament sostenible del territori en qüestió.

Les àrees urbanes i àrees metropolitanes, espais marcats per l’existència d’un elevat grau d’integració i interdependència, esdevenen un important enclavament per assajar mètodes de governança pública, superant els “tres principals obstacles” definits per l’OCDE (2000, p. 2): la fragmentació de les jurisdiccions administratives, la manca de capacitat fiscal i financera de les autoritats locals i la manca de transparència durant el procés de presa de decisions.

Les dècades de 1960 i 1970 (almenys fins a 1975) van ser el període d’or pel que fa a la implantació o reforma dels governs metropolitans. La manca de correspondència entre la delimitació administrativa clàssica i la realitat funcional de les metròpolis va fer que els responsables polítics apostessin per la creació d’uns nous ens administratius que resultessin efectius de cara a les necessitats de planificació i de proveïment de serveis a la població. En alguns casos, el nou ens metropolità operava dins d’una demarcació territorial reconeguda jurídicament dins de l’organització territorial de l’Estat, encara que rarament es corresponia amb la veritable realitat funcional de la metròpoli, com va ser el cas de Londres. En canvi, en altres casos es va optar perquè l’ens metropolità prescindís de demarcació territorial pròpia i s’incorporés dins d’una de preexistent, que és el que va passar a Barcelona amb la Corporació Metropolitana (CMB). Durant la segona meitat de 1970, moltes de les “bondats” inherents al model metropolità vigent fins al moment van ser posades sota sospita. Un seguit d’arguments coincidiren a qüestionar la mateixa raó de ser dels governs metropolitans. Cada cas particular és diferent i s’ha de tenir en compte la idiosincràsia del lloc, però és possible de detectar algunes coincidències força generalitzades entre els actors contraris als governs metropolitans. Lefèvre (1999) n’ha enumerat tres:

- Els governs locals, principalment els municipis, els quals haurien vist de mala gana l’aparició de noves estructures de poder que els prenia competències i atribucions pròpies.

- Els grups de pressió i d’interessos, identificats per Lefèvre amb els partits polítics, associacions, l’església i el que anomena “cossos consultius”, refractaris d’acceptar l’aparició de noves entitats territorials que podien alterar el seu funcionament intern, basat en una organització territorial més tradicional i que en alguns casos podia funcionar en base al clientelisme.

- La població en general, recelosa de reconèixer unes realitats administratives basades en una “legitimitat funcional” que neix d’arguments de caràcter més tècnic que polític. Les autoritats metropolitanes podien ser considerades com a mers “productes institucionals” que alteraven aspectes psicològicament essencials com la mateixa identitat.

El model metropolità amb orígens a la dècada dels seixanta partia d’una manca d’acord entre els diferents agents territorials i resultava més una imposició des

de l’estat que no pas una demanda des del territori. Aquest va ser el seu pecat original i finalment el preu pagat fou molt alt.

No serà fins als anys noranta que es produirà una mena de “revival” en relació a la necessitat de comptar amb governs metropolitans, moment en què fa entrada una renovada metropolítica que poc té a veure amb el seu precedent immediat. Ara, les primigènies raons de caràcter funcional quedaran en un segon pla en benefici d’altres motius relacionats amb les necessitats de garantir un desenvolupament sostenible, competitivitat econòmica i cohesió social. Alhora, per aconseguir un bon funcionament resulta essencial comptar amb la col·laboració de tots els agents polítics, econòmics i socials que conviuen –a vegades en permanent conflicte– dins de la ciutat. Aconseguir la seva implicació i que, més encara, arribin a acords concrets, pot resultar una tasca complicada (fins i tot impossible) però que és vista com a necessària. La governança de les metròpolis del segle xxi implica reinventar la manera tradicional d’entendre la política a les ciutats, passant del rígid dirigisme institucional d’antany vers una verdadera metropolítica altament inclusiva, on tots els actors que interactuen sobre el territori tinguin veu.

Com ja va passar al segle xix, Londres ha estat una de les ciutats pioneres d’assajar una nova forma de govern metropolità basada en el nou paradigma, i l’any 2000 es va crear la nova Greater London Authority (GLA). La capital britànica no és l’únic lloc del planeta on s’ha experimentat amb noves metodologies de govern metropolità i a Europa es podrien citar les Communautés d’agglomération franceses o les Città metropolitana italianes. La GLA, però, presenta unes característiques que la fan especialment suggerent i que requereixen d’una anàlisi més detallada.

Londres: evolució del govern metropolità i estructura de la GLA

Londres fou la ciutat pionera en la constitució d’un govern d’àmbit metropolità. Ja el 1888 es va crear l’anomenat London County Council (LCC), amb competències sobre els 303 km2 del comtat de Londres, territori que comptava amb uns cinc milions d’habitants. La jove LCC seria objecte d’una primera reforma onze anys més tard, que donà lloc a una estructura que romandria intacta fins la gran reorganització de 1963. El LCC englobava vint-i-un boroughs (que equivaldrien a un entremig entre barri i districte) londinencs, seguint un funcionament a dos nivells (two-tier government), que repartia les competències entre el LCC i els mateixos boroughs. La City, el cor financer de la capital britànica, va quedar com un enclavament independent del LCC enmig de Londres, i conservà el seu particular govern municipal heretat de l’edat mitjana.

La ràpida evolució demogràfica i urbanística de Londres, experimentada sobretot per raó del gran creixement econòmic i els canvis en el transport

lligats a la segona revolució industrial, va fer que la ciutat acabés per desbordar els límits administratius del LCC, convertits en una cotilla que no s’ajustava a la realitat. La situació es va tornar insostenible a partir de la Segona Guerra Mundial, quan l’aprovació del Greater London Plan va evidenciar que el LCC era quelcom obsolet per planejar i garantir el proveïment de serveis amb garanties d’eficiència. Es va haver d’esperar fins al 1963, any en què el vell LCC va ser substituït pel Greater London Council (GLC), una estructura governamental que s’ajustava als trenta-dos boroughs que formaven el contínuum urbà de Londres, amb la manifesta excepció de la City, tot i quedar lluny de la veritable regió metropolitana, definida en termes de relacions sistèmiques.

Les funcions del GLC s’orientaven bàsicament a la planificació territorial, ocupant-se de qüestions que requerien ser tractades a escala supralocal. El nou govern de Londres mantenia l’antiga estructura de dos nivells de la LCC, amb les competències repartides entre el GLC, els boroughs o compartides. A l’hora de repartir-les, es van haver de mantenir algunes de les estructures pròpies del vell comtat de Londres. Per exemple, l’educació del que ara era l’inner London (els límits de l’antic comtat) es trobava segregada de la resta de boroughs a través de l’entitat anomenada Inner London Education Service (ILEA).

El GLC formava una estructura molt més poderosa que el seu predecessor, no només per les seves àmplies competències, sinó també per la mateixa dimensió simbòlica; una mena de contrapoder polític al govern britànic que es va intensificar amb força a partir de 1979, quan van coincidir la conservadora Margaret Thatcher a Downing Street i el laborista Ken Livingstone al County Hall.

Ja des dels inicis, la política aplicada per Ken Livingston, un socialista favorable a l’extensió de l’esfera pública, va anar en una direcció diametralment oposada a la desenvolupada pel govern de Thatcher, qui es va significar a favor d’una política econòmica de tall neoliberal. Aquesta dinàmica va engegar un llarg període de confrontació entre el GLC, per una banda, i el govern britànic i els boroughs londinencs dominats pels tories per l’altra, aquests darrers sempre refractaris a l’existència del GLC. La lluita va culminar el 1986, quan Thatcher decidí abolir per llei el Greater London Council.

Des de la supressió del GLC, el 1986, fins a la creació de la Greater London Authority (GLA), catorze anys més tard, Londres va viure un període ple de clarobscurs. Per una banda, la ciutat es va consolidar com a membre de l’exclusiu club de les “ciutats globals”, honor compartit amb Nova York, Tòquio i París (Sassen, 1992). La força del sector financer, basat en el bon funcionament de l’eix City-Canary Wharf, té molt a veure amb aquesta fita, sense oblidar que ens trobem en una ciutat amb una economia molt forta i suficientment diversificada (serveixi l’auge del turisme com a exemple: Londres va tenir el 2005 gairebé quinze milions de visitants, front als prop de cinc milions del 1986). Mentre que el creixement econòmic sostingut, tot i alguna davallada ocasional, esdevenia una realitat durant el temps d’“interregne”, també és cert

que alguns problemes subsistien, com ara els grans clàssics relacionats amb un transport públic ineficient, les desigualtats socials existents a l’interior de la ciutat o d’altres referents al medi ambient.

Durant els noranta, hi havia la sensació generalitzada que l’excessiva fragmentació administrativa era més un problema que una virtut. Si bé des del govern britànic (fins al 1997 sota el control del Partit Conservador) va haver-hi importants actuacions per promocionar la ciutat, arribant a crear un ministeri exclusiu per Londres, des de diversos sectors polítics, acadèmics i empresarials es va denunciar la manca de lideratge i de visió estratègica global existent en el si de la metròpoli. Només existia un organisme amb capacitat per produir documentació de caràcter estratègic per al conjunt de la ciutat, el London Planning Advisory Committee (LPAC), format per representants dels boroughs i amb una naturalesa merament consultiva. El problema general es podia reduir a l’afirmació que faltava “una sola veu per Londres”.

El 1995, a iniciativa de l’important lobby empresarial London First, es va elaborar l’anomenat London Pride Prospectus, document on es denunciaven moltes de les mancances estratègiques de la ciutat i s’animava a treballar perquè Londres continues sent l’única ciutat global d’Europa, ja que en un context de creixent competència es podia perdre pistonada en benefici d’altres ciutats. El contingut d’aquest document va tenir molta influència sobre el govern britànic, qui revisà la política prevista sobre la ciutat, encara que de manera totalment paradoxal, s’abocà a crear “més i més organitzacions amb una complexa interrelació entre elles” que acabaren donant lloc a una “confusa xarxa que dificultava identificar qui era el responsable de la presa de decisions” (Newman i Thornley, 2005, p. 138).

La victòria del Partit Laborista a les eleccions de 1997 va significar una bona notícia per als partidaris de la restitució del govern metropolità. Els laboristes sempre havien estat els garants de l’existència d’aquest i els eixos programàtics del Nou Laborisme, que havien patit canvis substancials sota el corpus ideològic de la “Tercera Via” (Giddens, 1998), ho confirmaven.

El programa de 1997 donava una gran importància a la descentralització administrativa del Regne Unit i incorporava idees pròpies del “Nou Regionalisme” (Ward, 2004), com ara la Devolution, la transferència d’alguns poders des de Westminster fins als nous parlaments autònoms d’Escòcia i el País de Gal·les. Anglaterra, al seu torn, es va dividir en 9 regions, una de les quals era el Gran Londres (figura 1). La capital mereixia una especial atenció en el programa laborista, el qual proposava la creació d’una “autoritat estratègica” juntament amb l’elecció directa d’un alcalde, que de manera conjunta havien de “parlar més fort de les necessitats de la ciutat i els seus plans de futur”.

El mes de maig de 1998 es va celebrar un referèndum on es preguntava a la població londinenca si donava suport a la creació de la GLA i a la figura d’un alcalde escollit directament. Amb una participació del 65% d’un cens pròxim als dos milions i mig de persones, un 72% hi va donar suport. El sí va guanyar

Reinventar la metròpoli: Barcelona i el model de la Greater London Authority 259 a tots els boroughs de la ciutat, tot i que amb més força a l’Inner London que a l’Outer London. Prop d’un any després, la Greater London Authority Act de 1999 certificava l’aparició d’un nou govern metropolità format per una assemblea de vint-i-cinc membres i un alcalde, escollits democràticament de manera separada i amb un mandat de quatre anys. La delimitació de la GLA coincidia gairebé del tot amb la de l’antiga GLC, encara que amb una important novetat: incloïa la City, encara que aquesta gaudia de més autonomia que els 32 boroughs restants (figura 2).

Figura 1. Divisió territorial d’Anglaterra en les 9 regions i els seus respectius Counties, Unitary Authorities i Metropolitan Counties. El Greater London és considerat regió des de 1998

Font: elaboració pròpia a partir de GISCO, 2009

La GLA, com a “govern unificat” de la ciutat, és l’organisme encarregat de definir quines són les “necessitats presents i futures de Londres” (GLA, 2006), és a dir, les gran línies d’actuació estratègica més que no pas la dotació d’uns i del govern central (alguns de tan importants com l’habitatge o l’educació). Disposa de competències sobre el transport públic, la policia, la planificació urbanística, els serveis de bombers i emergències, la cultura, la salut i el medi ambient, moltes de les quals efectua de manera coordinada amb els boroughs i el govern britànic, amb la col·laboració activa de diferents agents socials. El nombre de treballadors de la GLA es limita a uns quants centenars, molt pocs en comparació amb d’altres ciutats europees de magnitud semblant. L’alcalde (Mayor of London), que és la persona cridada a posar solució a l’antic problema derivat de la manca d’“una sola veu per Londres”, està proveït de forts poders executius i és l’encarregat de formular estratègies de visió global, coordinar els private partners (membres associats, empreses privades que col·laboren amb la GLA) i controlar i definir els pressupostos dels quatre diferents “cossos funcionals”: el departament de policia, el cos de bombers i d’emergències, l’autoritat del transport i la London Development Agency (LDA), encarregada del “creixement econòmic sostenible”, que inclou la planificació estratègica. Per la seva banda, la funció de l’assemblea (London Assembly) és la de supervisar les actuacions

Reinventar la metròpoli: Barcelona i el model de la Greater London Authority 261 de l’alcalde; una tasca bàsicament fiscalitzadora, tot i que també proposen idees i recomanacions al Mayor. Els seus vint-i-cinc membres (onze escollits usant tot Londres com a circumscripció única i catorze escollits en circumscripcions constituïdes per l’agrupament de boroughs) es reuneixen una vegada al mes a l’edifici del County Hall, on s’interroga públicament l’alcalde.

Des de la seva concepció, la GLA ha fet seus els principis propis de la nova governança urbana, cercant la participació activa de la societat civil. A part de la col·laboració activa de la GLA amb empreses i institucions, la implicació de la ciutadania és clau. Més de 1.300 entitats de la societat civil, així com ciutadans a títol individual, s’agrupen al London Civic Forum, organització en xarxa des d’on formulen propostes per a Londres i aconsellen l’alcalde i l’assemblea sobre les decisions que cal prendre. Igualment, de manera anual s’organitza l’State of London Debate, un esdeveniment d’un dia de durada on la població londinenca té l’oportunitat de qüestionar l’alcalde i els consellers metropolitans, així com de participar en diverses conferències temàtiques relacionades amb diversos aspectes de la ciutat (ensenyament, medi ambient, transport públic, el paper de la dona, els negocis, etc.).

En definitiva, la GLA representa tota una novetat en el camp de l’administració pública. La seva voluntat de trencar amb els vells esquemes, opacs, rígids i excessivament burocratitzats, es fa visible en la gestió del dia a dia de la ciutat, encara que la seva estructura i filosofia no es troba exempta de crítica. Les dues més habituals fan referència a la complexitat de l’entramat institucional vigent i a la manca de correspondència entre els límits operatius de la GLA i la regió funcional londinenca, els quals van molt més enllà del que és el Gran Londres estricte. És per aquests motius que ja s’han plantejat propostes de reforma, especialment des d’àmbits acadèmics (Travers, 2006, p. 12).

Barcelona: aproximació a la història recent

La ciutat de Barcelona no va començar la seva expansió urbana fins a les acaballes del segle xix, quan el projecte d’eixample ideat per Ildefons Cerdà va permetre de superar la cotilla que suposaven les antigues muralles. Es va iniciar així un creixement per la plana que es va anar desenvolupant de manera ininterrompuda durant el transcurs dels anys següents, ja fos de manera més o menys espontània o mitjançant nous plans urbanístics i territorials, suposant la fagocitació de molts pobles dels voltants de la capital. La barrera psicològica del milió d’habitants no es va superar fins al 1930, després d’haver experimentat un fort creixement de la població durant els anys vint. L’evolució demogràfica es va accelerar després de la Guerra Civil Espanyola (1936-1939), amb l’arribada massiva d’immigració procedent sobretot del sud d’Espanya. La nova població no es va establir només a la ciutat de Barcelona,

sinó també en molts dels municipis localitzats a la perifèria de la capital i a la plana vallesana.

El procés de formació de la Barcelona metropolitana, mitjançant les seves successives etapes, va fer evident que es requeria d’una escala de planificació i d’una estructura administrativa que transcendís els límits municipals. El Pla Comarcal de 1953, el fallit Pla Director de l’Àrea Metropolitana de Barcelona de 1968 i l’encara vigent Pla General Metropolità de 1976 són alguns dels instruments de planificació que es van anar desenvolupant durant la segona meitat del segle xx. Encara que la regió funcional s’estenia fins a moltes desenes de quilòmetres del que era la Barcelona estricta, la majoria de plans van limitar-se als vint-i-set municipis que formaven l’anomenada “comarca” de Barcelona, amb l’excepció de l’esmentat Pla Director de 1968, que no es va arribar a aplicar mai.

La “comarca” de Barcelona va ser també l’àmbit territorial que va quedar sota el paraigua, a partir de 1960, de la primera institució amb competències de gestió i planificació d’abast supramunicipal, la Comisión de Urbanismo y Servicios Comunes de Barcelona y Otros Municipios (CUSCBOM), que seria l’embrió de l’Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona (EMMB), creada per llei el 1974 i regida per la Corporació Metropolitana de Barcelona (CMB).

Amb l’arribada de la democràcia el 1979, quatre anys després de la mort de Franco, els ajuntaments catalans passaren a ser dirigits per persones escollides mitjançant sufragi universal, el mateix que passà a partir de 1981 amb la instaurada Generalitat de Catalunya. L’Estatut de Catalunya (1979) va establir que les competències en urbanisme passessin a dependre de la Generalitat, fet que aviat va topar amb la realitat heretada del franquisme. Es va donar la circumstància peculiar que la Generalitat, tot i el que estipulava la legalitat vigent, no podia intervenir en matèria urbanística dins dels vint-i-set municipis que es trobaven regits per la CMB, creant així una situació anòmala que es va traduir en un seguit de confrontacions polítiques entre Generalitat i CMB. Aquesta topada legal es va sobreposar amb una altra de política, ja que mentre la Generalitat estava governada per la coalició Convergència i Unió (CiU), la CMB i la majoria d’ajuntaments metropolitans ho estaven pel Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC-PSOE).

L’aprovació, el 1987, de les Lleis d’Organització Territorial de Catalunya (LOT), va suposar la desaparició fulminant de la CMB i la repartició de les seves antigues competències entre la mateixa Generalitat, consells comarcals, ajuntaments i dues entitats de nova creació: l’Entitat Metropolitana del Transport (EMT) i l’Entitat Metropolitana dels Serveis Hidràulics i del Tractament de Residus (EMSHTR; actualment Entitat Metropolitana del Medi Ambient, EMMA). L’àmbit territorial de les dues entitats no es va correspondre ni entre elles mateixes ni amb els vint-i-set municipis de l’antiga CMB (EMT, divuit municipis; EMMA, trenta-dos municipis).

Reinventar la metròpoli: Barcelona i el model de la Greater London Authority 263

El 1988, amb posterioritat a la creació per llei del Parlament de Catalunya d’aquestes dues entitats, un total de vint-i-quatre municipis metropolitans (actualment trenta-un) governats pel PSC i IC (coalició que havia succeït el PSUC) es van unir de manera voluntària per formar la Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (MMAMB), un nou ens creat per tal de coordinar les diferents actuacions municipals en matèria territorial, sota la presidència de l’alcalde de la Ciutat Comtal. Avui en dia, les tres entitats metropolitanes (EMT, EMMA i MMAMB), tot i no comptar amb una delimitació territorial homogènia, actuen de fet com si fossin un sol organisme sota la denominació genèrica d’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB), que engloba trenta-sis municipis amb una extensió total de 633 km2, on viuen 3,2 milions de persones.

Reinventar la metròpoli: una proposta per a Barcelona i per a Catalunya

D’ençà de l’eliminació de la Corporació Metropolitana de Barcelona (CMB) es pot afirmar, no sense matisos ni discussió, que la història de Barcelona ha estat un èxit global, tot i la sensació de no haver trobat el suficient encaix en els àmbits metropolità i català. Èxit global perquè Barcelona ha sabut posicionar-se a escala mundial, esdevenint una ciutat d’un prestigi indiscutible i una metròpoli d’abast regional, el principal centre de l’Arc Mediterrani. Aquesta fita no ha d’amagar les dificultats que han existit en el moment en què calia crear confiança i complicitat amb la resta de municipis de l’entorn metropolità i amb el conjunt de Catalunya per tal d’afrontar un futur comú. En d’altres paraules: hi ha hagut una especial preocupació a reformar i embellir el “rebedor” de la ciutat per poder projectar-lo millor, mentre que, en canvi, hi ha hagut certa desídia amb el “rebost” de la metròpoli. Algunes vegades, el legítim però excessiu interès localista o sectorial de les diferents administracions que operen sobre un mateix territori, molt segmentades i tot sovint en permanent competència, ha estat un llast difícil de superar.

Parlar de l’anomenat Model Barcelona pot representar un exemple il·lustratiu d’aquesta dinàmica. Aquest model es basava en un mètode, aparentment innovador, que buscava l’acord entre el sector públic (bàsicament l’Ajuntament de Barcelona, qui liderava el procés), els agents privats i els moviments socials (especialment les AAVV) de cara a la promoció de la ciutat i per tirar endavant els diferents projectes que s’hi anaven desenvolupant. Queda prou clar que el Model Barcelona tenia principi i fi dins dels límits de la capital catalana (el “rebedor”). La resta de la regió metropolitana (el “rebost”) no entrava dins dels esquemes del Model Barcelona, si no era que es tractés de tirar endavant projectes que interessaven a la capital, com ara els d’infraestructures.

La regió metropolitana ha patit durant les dues darreres dècades un procés que es pot qualificar de contradictori. Per una banda, l’àmplia autonomia dels diversos municipis ha permès que aquests optessin pel model de desenvolupament que més els convingués segons els seus propis interessos, sense gaires interferències d’una autoritat superior. Evidentment, hi ha casos més reeixits que d’altres, però en línies generals es pot dir que els municipis metropolitans han sortit guanyant amb la seva àmplia capacitat de decisió. Per l’altra banda, aquesta constatació no ha d’amagar que a voltes hi ha hagut una important manca de coordinació entre els municipis veïns en aspectes tan importants com l’ordenació urbanística, la gestió paisatgística, el medi natural, les infraestructures o la mateixa planificació estratègica local. En d’altres paraules: la visió de conjunt ha brillat sovint per la seva absència. El nou repte, ara mateix, és el d’articular l’àrea (regió?) metropolitana de Barcelona en base a una renovada visió estratègica capaç de dotar-la d’una major força i coherència territorial, la qual no menystingui el caràcter i la identitat dels municipis que la composen.

Barcelona ha estat, sense cap mena de dubte, un model per a Londres des de mitjan anys noranta, cosa que s’ha plasmat en forma d’articles, documents oficials i diversos reconeixements, destacant en aquest darrer aspecte la distinció del Royal Institute of British Architects (RIBA), el 1999. És interessant d’esbrinar si, a la inversa, ara Londres pot ser un model per a Barcelona, començant per saber si la filosofia i el funcionament de la GLA es poden exportar a la capital de Catalunya. Si fins ara s’ha parlat d’història, ara és el moment de parlar de l’oportunitat de futur.

Abans de res, cal dir que no es pot dissociar el debat sobre el govern metropolità de la reforma de l’organització territorial de Catalunya. Que l’actual organització és complexa, ineficient i no respon a la realitat del territori és un fet acceptat gairebé per tothom. El problema rau a buscar una nova fórmula d’organització que pugui ser acceptada també per tothom. Els precedents immediats, com l’“Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya” (2000), més conegut com Informe Roca, han topat amb fortes resistències polítiques, entre territoris i entre partits, que han acabat per posposar de manera indefinida la reforma territorial. Tota proposta presentada reserva un lloc d’honor a la regió metropolitana de Barcelona, el motor econòmic i el principal centre demogràfic de Catalunya. Algunes qüestions sobresurten en el moment en què toca parlar de la governança de la metròpoli barcelonina: quin ha de ser l’abast territorial del nou ens? Quina ha de ser la forma de govern, quines competències ha de disposar i en base a quins valors ha de funcionar? Podem trobar-nos amb problemes pel que fa a la representativitat i lideratge? Quina ha de ser la fórmula de finançament de la nova institució? Són diverses preguntes que ben bé podrien ser una de sola, ja que es troben clarament relacionades les unes amb les altres.

En primer lloc, cal plantejar-se quins han de ser els límits operatius del nou ens metropolità, és a dir, quin ha de ser el seu abast territorial. Sens dubte

(Comissió d’Experts, 2000, p. 60) que és el que ocorre en el cas de Barcelona,

on a més la funció de les comarques és posada en dubte vista l’alta integració espacial existent.

En definitiva, es proposa que mitjançant la reorganització territorial de Catalunya tot el que es coneix com a “regió metropolitana” es converteixi en la vegueria metropolitana. S’ha de prescindir d’una entitat territorial intermèdia entre aquesta i els municipis, cosa que serveix per clarificar i simplificar el mapa administratiu actual. Si aquesta vegueria s’ha de correspondre perfectament o no amb el territori de l’actual àmbit metropolità de planificació és una qüestió que s’ha de discutir, ja que, per exemple, l’Informe Roca hi proposava modificacions. Així seria possible passar dels set nivells administratius existents actualment a tan sols un total de quatre: municipis, vegueria metropolitana (amb les seves entitats funcionals), Generalitat i Estat, entenent que les comarques perden gran part de la seva raó de ser dins de l’àmbit metropolità, arribant fins i tot al punt de desaparèixer.

Si l’abast territorial és un tema que ha estat objecte de polèmica, la discussió sobre quina ha de ser l’estructura interna i quines han de ser les competències amb les quals ha de comptar el futur govern metropolità de Barcelona no s’ha quedat enrere. Des de la Mancomunitat de Municipis s’ha posat sempre un especial èmfasi en una competència clau: l’urbanisme. La superació de l’actual PGM de 1976 es considera un punt essencial que només es pot dur a terme de manera efectiva mitjançant un nou organisme que agrupi les actuals entitats metropolitanes i, com es diu a la revista ÀMB (2006), editada per la mateixa Mancomunitat, “incorpori competències bàsiques per a la cohesió metropolitana, com són urbanisme i ordenació del territori, habitatge, promoció econòmica, medi ambient, mobilitat i infraestructures, es poden atendre amb garantia les necessitats actuals i futures que planteja la metròpoli”.

Almenys fins ara, aquesta reclamació no ha obtingut resposta per part de la Generalitat, on conviuen diferents sensibilitats, sobretot polítiques, referents a aquesta qüestió. Les discussions entre el que fou conseller de Governació, Joan Carretero (2003-2006), favorable només a una nova institució sense pes polític que aplegués únicament i de manera unitària les competències de les actuals entitats metropolitanes, i els responsables polítics de la Mancomunitat han quedat com a testimoni del que va ocórrer durant aquest convuls període.

Novament, és la vegueria metropolitana qui compta amb un major potencial per desenvolupar algunes de les principals tasques de gestió que ara són dutes a terme per altres institucions o entitats. Aquesta es pot basar en la GLA londinenca sense que, almenys a priori, existeixin gaires inconvenients si hi ha una decidida voluntat política al darrere. Encara que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya defineix, en el seu article 90.1, la vegueria com “govern intermunicipal de cooperació local”, es tractaria d’anar més enllà i crear un nou “govern metropolità estratègic”, que actués amb el màxim d’intel·ligència institucional, estructurant-se en xarxa amb les altres institucions que operen sobre el mateix territori, bàsicament municipis i Generalitat. Hauria de funcionar amb una

Reinventar la metròpoli: Barcelona i el model de la Greater London Authority 267

mínima estructura interna, mancada d’un excessiu aparell burocràtic, en pro d’una major agilitat, flexibilitat i capacitat d’adaptació a un context que canvia cada vegada més ràpidament.

Aquest govern estratègic hauria d’encarregar-se de la planificació territorial i estratègica de tot el territori metropolità, sempre d’acord amb l’interès general de Catalunya. Les diverses entitats funcionals existents (com l’ATM), junt amb d’altres de nova creació, haurien d’integrar-s’hi com a organismes funcionals autònoms. El rol d’assistència i cooperació als municipis hauria de ser l’altra funció d’aquest nou ens, sobretot tenint en compte que la comarca perdria la seva raó de ser. Així, mentre que la dotació de molts serveis públics no és un dels rols assignats a l’actual GLA, en el cas de la metròpoli barcelonina sí que ho hauria de ser, limitant-se, però, a abastar fins allà on els municipis no puguin arribar amb els seus propis mitjans, exercint d’aquesta manera el rol que actualment fan els Consells Comarcals o les actuals entitats metropolitanes, que s’haurien de reorganitzar fins a abastar tota la regió (de fet, l’EMT s’hauria d’integrar dins de l’ATM). D’entre els serveis públics que hauria de servir el nou ens es podrien assenyalar la gestió de residus urbans, el foment de la cultura o els serveis socials, així com també l’assessorament als municipis. Igualment, i també com diu l’Estatut d’Autonomia, la vegueria hauria de ser la unitat territorial de descentralització de la Generalitat de Catalunya, i tots els seus departaments s’haurien d’intentar adaptar al seu marc territorial. A més, l’ideal seria que l’Estat també s’adaptés a l’organització territorial pròpia de Catalunya, tot deixant les actuals quatre províncies sense efecte, una llarga reclamació del catalanisme polític. Les vegueries haurien de substituir les províncies, encara que això suposi renunciar a un vell objectiu: la conversió de Catalunya en província única.

Si bé la filosofia general de la GLA sembla adaptable al context barceloní i català, hi ha un punt molt essencial que, ja d’entrada, sembla que cal descartar: l’existència d’un “alcalde metropolità”. S’ha vist com, en el cas londinenc, la figura de l’alcalde és preponderant; un actor escollit democràticament cada quatre anys que lidera i coordina totes les polítiques que es promouen des de la GLA. És, ni més ni menys, la persona cridada a esdevenir “una sola veu per Londres”, tan reclamada durant els anys noranta.

La pregunta és la següent: podem imaginar un “alcalde metropolità” que actuï de la mateixa manera a Barcelona? La resposta sembla que ha de ser necessàriament negativa, principalment perquè es crearia un conflicte de representativitat: els alcaldes actuals compten amb una força que de ben segur no tindria aquest hipotètic alcalde metropolità. La identitat dels municipis està ben establerta i consolidada, cosa que –almenys a curt i mitjà termini– no passarà amb la vegueria metropolitana. Tornem, doncs, a la força de la identitat com a font de legitimitat.

L’Estatut d’Autonomia de Catalunya contempla, en el seu article 91.2, el Consell de Vegueria com l’òrgan encarregat d’escollir el veguer –equivalent

més pròxim a aquest “alcalde metropolità”– entre els seus membres. La forma d’escollir els consellers de vegueria resta encara sobre la taula. Tant podria ser una elecció indirecta, hereva de l’actual manera d’escollir els diputats provincials, o bé directa, mitjançant unes eleccions on la ciutadania hauria de triar-los mitjançant el seu vot secret. Quin ha de ser el sistema electoral i la circumscripció electoral és una qüestió que també està pendent de determinar. Si s’opta pel darrer mètode, la força d’aquests consellers serà major que no pas si és indirecta, ja que hauran de rendir comptes directament sobre la població que els ha escollit, gaudint així d’una major legitimitat. L’Informe Roca es decantava per una elecció indirecta, recollint així el que diu l’actual Ley Orgànica del Régimen Electoral General (LOREG), tot i que deixava la porta oberta a l’elecció directa.

Finalment, assenyalar que sembla viable que el veguer exerceixi alhora el paper del delegat territorial de la Generalitat i que alguns consellers de vegueria s’erigeixin al mateix temps de delegats dels diferents departaments de l’administració pública catalana, en coherència amb la filosofia de governança en xarxa i per no crear una altra figura representativa paral·lela. Tema a part és el del subdelegat del govern estatal, l’antic governador civil, que amb la nova organització el més lògic sembla que seria la transferència dels seus poders al delegat de la Generalitat, o sigui, al mateix veguer. Aquesta darrera afirmació es pot modificar sempre que Catalunya opti finalment per convertir-se en província única, fent així innecessària la figura dels subdelegats del govern. En definitiva, Londres no pot ser un exemple a seguir pel que fa al lideratge. Ni l’actual situació política i administrativa ho afavoreix ni existeix una demanda que reclami un nou actor amb el suficient poder de representar tota la metròpoli barcelonina. Una altra cosa és la legitimitat democràtica de la nova institució, ja que per aconseguir un vincle fort i una identificació amb la ciutadania sembla recomanable que el consell de la vegueria metropolitana sigui escollit de manera directa, igual que passa amb la London Assembly. El rol dels consellers metropolitans de Barcelona no s’hauria de limitar tan sols a la mera fiscalització del veguer –escollit pel conjunt de consellers–, sinó que gaudirien d’uns majors poders polítics sobre les diverses àrees de gestió, que serien assignades als consellers del grup (o grups) polítics que aconseguissin formar govern, assumint aquests les funcions de delegats territorials de la Generalitat en les àrees respectives i equivalents. D’aquesta manera, almenys en un pla teòric, es produiria un major reconeixement ciutadà, que sabria a qui s’ha de dirigir i demanar comptes, tot reduint l’entramat burocràtic actual i aconseguint de manera subsidiària una interrelació i coherència entre les polítiques empreses des de la vegueria i el Govern de la Generalitat, d’acord amb els preceptes de la governança multinivell.

Finalment, i ja per acabar, un breu comentari relatiu a la qüestió del finançament. Com és lògic, els recursos econòmics són essencials per garantir el bon funcionament de tota institució. Per més competències i funcions que es

tinguin, si aquestes no s’acompanyen amb un finançament i gestió adequats, l’acció de govern es veurà seriosament afectada.

El cas dels municipis catalans és un exemple il·lustratiu d’uns ens administratius mal finançats. La dependència que els ajuntaments tenen dels impostos relacionats amb la construcció ha estat assenyalada com una de les causes del desordre territorial i paisatgístic existent a Catalunya (Ulied, 2003, p. 33). A més, l’excessiva fragmentació del mapa municipal català és un altre problema que hi està relacionat. Les comarques i altres ens supramunicipals tenen el rol de contrarestar els efectes negatius de l’existència de municipis sense el mínim de massa crítica per prestar serveis amb garanties d’eficiència, funció que s’ha demostrat insuficient per diversos motius d’índole tècnica o legal, fent necessària la seva revisió tal com recomana el mateix Informe Roca.

La nova vegueria metropolitana, en tant que compleix el rol de suport i coordinació supramunicipal, ha de comptar amb els suficients recursos per tal de dur a terme les seves tasques encomanades amb el mínim de garanties. La doble condició de vegueria i de “supercomarca” és un pas positiu en la consecució d’aquest fi, ja que a priori li assegura unes fonts de finançament més clares que no pas a altres àmbits territorials.

Bibliografia

Abadia, Xavier (2002). Àrees metropolitanes comparades. Un anàlisi global de metodologies de planejament. Barcelona: Institut d’Estudis Territorials. http://www.ietcat.org/htmls04/cat/ publicacions/temes_metro/arees_metro_comp.htm

Artal, Francesc (1997). “Política i administració del territori: el drama de l’àrea metropolitana de Barcelona”. A: Roca, Joan (coord.) El municipi de Barcelona i els combats pel govern de la ciutat. Barcelona: Proa, p. 229-248. Belil, Mireia; Espinòs, Mercè (2001). “Aproximació a la governabilitat de les àrees metropolitanes europees”. Elements de Debat Territorial [Barcelona], núm. 14. http://www.diba. es/territori/fitxers/14elements.pdf

Benevolo, Leonardo (1978). Diseño de la ciudad 5. El arte y la ciudad contemporánea. Barcelona: Gustavo Gili. — (1993). La ciudad europea. Barcelona: Crítica. Blockmans, Wim (1994). “Voracious states and obstructing cities. An aspect of state formation in preindustrial Europe”. A: Blockmans, W.; Tilly, C. (eds.) Cities and the rise of states in Europe. Boulder: Westview, p. 218-251. Burgueño , Jesús (2001). “Geografía y administración. Proyectar territorios en el siglo xxi ”. Boletín de la AGE , núm. 32, p. 191-207. http://age.ieg.csic.es/boletin/32/3210. pdf — (2003). Història de la divisió comarcal. Barcelona: Rafael Dalmau. Brugué, Quim; Gomà, Ricard, Subirats, Joan (2002). “Gobierno y territorio: del Estado a las redes”. A: Subirats, Joan [ed.]. Redes, territorios y gobierno. Nuevas respuestas locales a los retos de la globalización. Barcelona: UIMP-Diputació de Barcelona, p. 299-310. Busquets, Joan (1992). Barcelona. Madrid: Fundación Mapfre.

270 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Narcís Sastre Fulcarà

Capel, Horacio (2005). El modelo Barcelona: un examen crítico. Barcelona: Ediciones del Serbal.

Comissió d’Experts (2000). Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya. http://www.gencat.cat/municat/pagines/info/noticies/informe_ordena.pdf

Comissió Europea (2001). La governanza europea. Un libro blanco. http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/site/es/com/2001/com2001_0428es01.pdf

Estapé i Triay, Salvador (coord.) (2003). Cap a una nova administració. El Pla Governamental CAT21 com a model d’innovació de l’Administració de la Generalitat de Catalunya. Barcelona: Enciclopèdia Catalana.

Farinós, Joaquim (2004). La ordenación del territorio en Europa y su repercusión en el arco mediterráneo. http://www2.unia.es/nuevo_inf_academica/visualizar_file_Adjunto.asp?ID=1976

Ganau, Joan; Mallarach, Jordi, (2003). La planificació estratègica territorial a Catalunya. Barcelona: Generalitat de Catalunya.

Giddens, Anthony (1998). La tercera vía, la renovación de la socialdemocracia. Madrid: Taurus.

Governa, Francesca (2002). “Del government a la governance. El canvi de les formes i de les modalitats de l’acció col·lectiva en el camp urbà i territorial”. Documents d’Anàlisi Geogràfica [Barcelona], núm. 41, p. 43-62. http://www.raco.cat/index.php/DocumentsAnalisi/ article/view/31770/31604

Greater London Authority (2002). The London Plan. Londres: GLA. Hall, Peter (1996). Ciudades del mañana. Barcelona: Ediciones del Serbal. Harvey, David (1998). La condición de la posmodernidad. Buenos Aires: Amorrortu Editores.

Hebbert, Michael (1992). “Governing the capital”. A: Thornley, Andy (ed.) The crisis of London. Londres: Routledge, p. 134-148.

Held, David; McGrew, Anthony; Goldblatt, David; Perraton, Jonathan (1999). Global transformations. Politics, economics and culture. Oxford: Polity Press.

Le Galès, Patrick; Harding, Alan (2003). “Ciutats i Estats” A: Morata, Francesc; Etherington, John (ed.) Global i local. L’impacte de la globalització en els sistemes territorials. Barcelona: Pòrtic, p. 109-133.

Lefèvre, Christian (1999). Building Metropolitan Governments in Europe: 1960-2000. From functional to political legitimacy (Working Paper) http://www.mcrit.com/espon_pss/files/ DOCUMENTS/metro_lefevre.pdf

López Trigal, Lorenzo; Benito del Pozo, Paz (1999). Geografía política. Madrid: Cátedra. Monclús, Francisco Javier (2003). “El Modelo Barcelona: ¿una fórmula original? De la reconstrucción a los proyectos urbanos estratégicos (1979-2004)”. Perspectivas urbanas [Barcelona], núm. 3, p. 1-13. https://upcommons.upc.edu/revistes/bitstream/2099/703/2/ art03-3.pdf

Nel·lo, Oriol (2001). Ciutat de ciutats. Barcelona: Empúries. Newman, Peter; Thornley, Andy (2005). Planning world cities. Globalization and urban politics. Nova York: Palgrave Macmillan. OCDE (2000). Policy Brief. The reform of metropolitan governance. http://www.oecd.org/ dataoecd/3/17/1918016.pdf

Serratosa, Albert (2006). Més enllà de l’urbanisme. Barcelona: Publicacions de l’Abadia de Montserrat.

Subirats, Joan (coord.) (2002). Redes, territorios y gobierno. Nuevas respuestas locales a los retos de la globalización. Barcelona: Diputació de Barcelona i UIMP.

Reinventar la metròpoli: Barcelona i el model de la Greater London Authority 271

Thornley, Andy (1993). Urban planning under tatcherism. Londres: Routledge

Tonkiss, Fran (2007). “Visió de ciutat: la governança a Londres”. A: Beunderman, Joost; Mean, Melissa; Sánchez de Juan, Joan-Anton. BCN_LDN 2020. Barcelona: Fundació Ramon Trias Fargas, p. 37-42.

Travers, Tony (2006). “The Government of London: reforming the Greater London”. A: Kochan, Ben London. Bigger and Better? Londres: London School of Economics. http:// www.lse.ac.uk/collections/LSELondon/pdf/Londonbiggerbetter.pdf

Travers, T.; Kleinman, M. (2004). The Politics of London: Governing an Ungovernable City. Londres: Palgrave Macmillian.

Ulied, Andreu (2003). Catalunya cap al 2020. Visions sobre el futur del territori. Barcelona: Generalitat de Catalunya.

Ward, Stephen V. (2004). Planning and urban change. Londres: SAGE Publications.

Divisió territorial de Catalunya: algunes reflexions

des de l’Alt Pirineu

Antoni F. Tulla Pujol Departament de Geografia

Universitat Autònoma de Barcelona antoni.tulla@uab.cat

Resum

Aquest article vol combinar cinc temes relacionats amb la divisió territorial de Catalunya. Primer, es presenta un recordatori des de l’Alt Pirineu del debat realitzat durant el període immediat al retorn de la democràcia parlamentària a Catalunya. Segon, es presenten els conceptes bàsics per entendre l’ordenació del territori. Tercer, es fa una anàlisi sobre el tipus de divisió territorial d’acord amb les formes de govern, les funcions i les competències de les unitats territorials. Quart, es fa un repàs de les normatives més significatives des del restabliment de l’autonomia catalana l’any 1977. I, cinquè, es fa una reflexió sobre la implementació de l’organització veguerial de Catalunya des de la perspectiva de la Vegueria de l’Alt Pirineu i l’Aran. En el seu conjunt, es pretén aportar elements de reflexió i debat sobre el tipus de divisió territorial de Catalunya que avui convé més al país, sense que pugui ser la més perfecta.

Paraules clau: ordenació del territori, divisió territorial de Catalunya, vegueries, Alt Pirineu.

Resumen: División territorial de Catalunya: algunas reflexiones desde el Alt Pirineu

Este artículo pretende articular cinco temas relacionados con la división territorial de Catalunya. Primero, se presenta un recordatorio del debate llevado a cabo des del Alt Pirineu durante el período inmediato a la recuperación de la democracia parlamentaria en Catalunya. Segundo, se hace una presentación de los conceptos básicos para entender la ordenación del territorio. Tercero, se realiza un análisis sobre el tipo de división territorial según las formas de

274 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Antoni F. Tulla Pujol gobierno, las funciones y las competencias de las unidades territoriales. Cuarto, se realiza un repaso de las normativas más significativas desde el restablecimiento de la autonomía catalana en el año 1977. Y, quinto, se lleva a cabo una reflexión sobre la implantación de la organización en vegueries de Catalunya desde la Vegueria de l’Alt Pirineu i l’Aran. Globalmente, se pretende aportar elementos de reflexión y debate sobre el tipo de división territorial de Catalunya que conviene más al país actualmente, aunque no sea la más perfecta.

Palabras clave: ordenación del territorio, división territorial de Catalunya, veguerías, Alt Pirineu.

Abstract: The Catalonian Territorial Organization: some views from the “Alt Pirineu” (High Pyrenees)

This paper presents five themes in order to understand the administrative organization of Catalonia. First, there is a reminder of the discussion done just before to reinstate parliamentary democracy in Catalonia. Second, some main concepts in order to understand regional planning there are presented. Third, there is an analysis of each type of administrative organization according to different levels of government, functions and responsibilities. Fourth, a list of the main laws during the re-establish Catalan self-government (1977-2009) is presented. And fifth, from the point of view of the proposed “Vegueria de l’Alt Pirineu i l’Aran” the process to implement the administrative organization of Catalonia in vegueries, is analysed. In full, it is expected to bring significant elements in order to think about different types of administrative organization of Catalonia.

Key words: regional planning, administrative organization of Catalonia, vegueries, High Pyrenees.

1. Preàmbul

No hi ha dubte que a la Catalunya contemporània sempre ha existit un alt grau d’insatisfacció sobre la divisió territorial en províncies, imposada l’any 1833. Des de llavors s’han plantejat diverses propostes culminant amb la de la Generalitat de Catalunya (Informe de la Ponència d’abril de 19331 i implantació l’agost de 1936 –Conselleria d’Economia, 1937–). Amb la victòria dels insurgents a la guerra de 1936-39, la dictadura franquista va reprimir qualsevol forma d’identitat catalana i llavors, qualsevol alternativa administrativa a les províncies era considerada subversiva. Amb tot, hi ha un nombre de propostes i reflexions significatives elaborades per acadèmics i polítics, durant el franquisme i la transició, que han estat recollides per Enric Lluch i Oriol Nel·lo (1984). A la transició política, la societat catalana va plantejar un moviment social i cultural, a través del primer Congrés de Cultura Catalana, on es pretenia

1 Informe de la Ponència creada el 1931 (Josep Iglesias i Pau Vila entre d’altres), Divisió Territorial: Estudis i Projectes , Barcelona: Generalitat de Catalunya, 1933.

“construir” les grans línies de treball per al futur democràtic que hom esperava arribés aviat. En el marc de l’Àmbit VIIIè d’Ordenació del Territori d’aquest congrés es va realitzar la trobada del 14 de novembre de 1976 a la Seu d’Urgell on es va parlar de la divisió territorial de Catalunya des de diversos enfocaments. El que més semblava preocupar en aquells moments era quines havien de ser les unitats administratives en què s’organitzaria la Catalunya democràtica i autonòmica, i en coherència amb aquesta organització, quins haurien de ser els diversos nivells administratius en el territori i la seva jerarquia. Tanmateix, molt sovint únicament es plantejaven les unitats espacials concretes, amb la capçalera administrativa i els seus límits territorials sense cap més interès. Les il·lusions en el canvi democràtic i l’entusiasme polític feia pensar que tot era possible. És un dels períodes contemporanis on la “societat civil” va ser decisiva en la formació de professionals i polítics que treballaven pensant en què es “construïa el país” encara que el poder encara era en mans de les autoritats franquistes. Inclusivament, en moltes de les trobades del Congrés de Cultura Catalana hi “assistia” la policia secreta franquista prenent nota del que deien els diversos participants. En l’àmbit pirinenc, cal recordar que el cap d’any de 1973-74 a l’Hostal la Glorieta de Castellciutat (Alt Urgell), ens vàrem reunir unes 40 persones que com a societat civil, entre altres temes, vàrem plantejar objectius i accions per accedir als ajuntaments i altres llocs de poder quan s’acabés la dictadura franquista. Com a persona que té les arrels entre l’Alt Urgell i la Cerdanya, i que hi ha viscut en anys d’infantesa, vaig fer costat als que hi varen assistir i més endavant constituïren els “Grups de l’Alt Pirineu (GAP)” (Alsina et al., 1996). Una associació que considerava que l’Alt Pirineu tenia una problemàtica diferent de molts altres llocs de Catalunya i, així mateix, era semblant en les diverses valls d’aquest territori. Aquesta era la raó per aconseguir un àmbit administratiu comú que facilités el bon govern de l’Alt Pirineu i l’Aran. En la jornada del citat 14 de novembre de 1976, com a geògraf i formant part dels GAP, però també amb consciència política pròpia vaig presentar una proposta organitzativa (Tulla, 1983), que a part de demanar una vegueria de les comarques de l’Alt Pirineu2 plantejava formes d’articulació organitzativa que més endavant es varen presentar en altres publicacions (Tulla i Vivar, 1979; Tulla, 1986) posant l’accent en l’accés de la població en les preses de decisió sobre el territori. Des de llavors han transcorregut 33 anys, amb la creació i desenvolupament de les institucions democràtiques als diversos nivells d’organització territorial de Catalunya, encara que no s’ha completat la divisió territorial que ara és un mandat de l’Estatut de Catalunya del 2006. En línia amb aquelles propostes de fa 33 anys, considero important reflexionar en quines són les necessitats de la població en relació al territori i la seva organització.

2 Llavors amb les comarques de l’Alt Urgell, Cerdanya, Pallars Jussà, Pallars Sobirà i Aran, ja que l’Alta Ribagorça es va crear més tard.

2. Els conceptes bàsics a l’entorn de l’organització del territori

En el fons del debat sobre la divisió territorial cal trobar-hi les diferents aspiracions de la població de com fer ús del territori. Tanmateix, un aspecte previ és intentar donar contingut als conceptes lloc, espai, territori i localització, que estan en l’inici de moltes de les discussions posteriors sobre les divisions territorials, per la possible confusió que plantegen.

El lloc, representa una posició particular sobre la superfície de la terra, identificable específicament, i amb determinats valors, integrant natura i cultura (Haggett, 1983; Lukermann, 1964) però també considerant el sentiment de pertinença, de valors sentits, de percepció d’un espai valorat personalment (Tuan, 1977). Els pobles i les comarques relacionen i identifiquen a la població amb llocs. Es podria afirmar que els aspectes subjectius predominen per sobre dels objectivables.

L’espai, s’ha definit de moltes maneres però podríem prendre el plantejament de Schaefer (1953) com a punt de partida perquè ens permet dir que l’espai geogràfic conté bona part del conjunt de relacions entre els fets geogràfics, que evolucionen en el temps, canviant i diferenciant-se. S’entén l’espai sempre formant part de la superfície de la terra (Haggett, 1983). Però si aprofundim en el plantejament de Harvey (1973) el que és important serà relacionar el concepte d’espai amb l’ús que en fa la humanitat, podent ser en cada aplicació un concepte d’espai diferent. Llavors, podem lligar-ho amb l’ordenació de l’espai i, per tant, amb el concepte de territori. De fet, el concepte de justícia territorial que desenvolupa Harvey (1973), en un enfocament social solidari, està a la base de la distribució dels serveis entre la població prenent la variable territori, espai organitzat, com a unitat. En el concepte espai, se sobreposen els principis objectivables d’una racionalitat d’anàlisi de les relacions entre els fets geogràfics, com l’eficiència tècnica d’un servei, amb els principis normatius d’una ideologia que prioritza unes relacions per sobre d’unes altres, com pot ser el dret universal d’accedir a l’esmentat servei (Tulla i Vivar, 1979).

El territori implica una estructura ordenada, implícitament o explícitament, dels diversos elements i relacions que hi ha en l’espai geogràfic per part de la societat. L’ordenació del territori és una de les decisions que pren tota societat, a través de les seves institucions polítiques, en un moment històric determinat. Tanmateix, aquestes decisions es fonamenten en uns objectius, com poden ser, per exemple, la forma d’aplicar el poder polític en el territori o la gestió funcional dels serveis d’una societat. La relació entre objectius i formes d’organització territorial és el punt clau en qualsevol debat i resolució posterior d’una divisió territorial. Aquesta temàtica va ser tractada des de diversos enfocaments en el I Congrés Català de Geografia (Tulla, 1991). Existeix una relació biunívoca entre els objectius d’ordenació territorial i les formes de govern d’una societat. Els objectius de l’organització territorial condicionen les formes que pot adoptar el

govern i la gestió d’aquest territori, però també i més sovint, les institucions de govern a través dels seus programes configuren els objectius a tenir en compte en la ordenació i planejament territorial.

La localització està molt relacionada conceptualment amb el significat de territori, que expressa les característiques que presenta qualsevol emplaçament segons les propietats (recursos, condicions, etc.) i funcions que s’hi compleixen. En geografia s’ha utilitzat per estudiar la localització de les activitats econòmiques i dels serveis (Isard, 1956; Haggett et al., 1977) sota el nom de “regional planning”. La consideració de restriccions normatives i, per tant, la existència d’uns fonaments ideològics en els models de localització (Gregory, 1981) conjuntament amb uns supòsits teòrics que assumeixen uns principis objectivables, comporta un clar paral·lelisme amb el concepte de territori encara que es podria dir que s’ha utilitzat més en el món anglosaxó sota l’enfocament de l’anàlisi espacial (Haggett, 2001), mentre que el territori en els països mediterranis s’ha associat més amb la valoració de les necessitats i amb la gestió administrativa dels recursos i els serveis en l’espai, tal com ens presenta Pierre Merlin (1988). En la literatura anglosaxona, tanmateix es fa esment del concepte de territori quan es relaciona amb l’espai social, entès com un espai delimitat per un grup social d’acord amb estratègies de delimitació de la seva influència territorial (Storper, 1997). Aquest darrer concepte de territori podria ser un nexe entre les dues tradicions geogràfiques.

Són precisament la localització de determinats serveis i equipaments els que comporten cada cop més conflictes territorials. En la publicació editada per Oriol Nel·lo (2003) es presenten diversos casos a Catalunya que han precisat debats i processos de negociació. Així com tothom vol tenir un bon accés als serveis considerats “positius” com l’escola, el mercat o els espais verds, quasi ningú vol que es localitzi en el seu barri un servei “negatiu” com una presó, un ecoparc o una narcosala, per exemple. S’ha arribat a una gran contradicció: per un costat, s’entén que tots els països han de disposar de diversos serveis i equipaments però els pobles i els barris3 volen que els considerats “negatius” estiguin en un altre territori. Sense cap dubte, hi ha un procés molt marcat de defensa dels interessos personals o territorials immediats, a causa d’una millora del nivell de vida i també per una major sensibilitat vers valors com l’ecologia o la seguretat, per sobre dels d’un territori més gran com pot ser el de Catalunya que ha de poder distribuir-los.

Aquesta contraposició entre allò proper, més particular, i allò general s’ha d’entendre en el marc de les parelles de conceptes antitètics desenvolupats per Oriol Nel·lo (2001). La concentració que tendeix al desequilibri front a la desconcentració que tendeix a l’equilibri està en la base de l’explicació

3 El que actualment s’ha vingut a denominar “el territori”, com si aquest pogués pensar, es una incorrecció. Tanmateix, com que la llengua la va creant el poble, llavors, ens cal entendre que es vol dir les persones que viuen en aquest territori. D’aquesta forma hem d’admetre un nou significat del terme territori.

d’aquestes actituds poc solidàries. Si acceptem que hi ha d’haver una justícia territorial distributiva (Tulla i Vivar, 1979), per als serveis i equipaments “positius”, també hi hauria de ser, en certa forma, per als considerats “negatius”. El conflicte entre les decisions particulars i les generals, llavors esdevé crucial en l’organització del territori, ja que les competències per a cada nivell territorial pot afavorir un extrem o l’altre. Cal trobar un equilibri entre la defensa dels interessos particulars d’un territori i els generals d’un país. S’ha d’evitar que s’imposi l’egoisme particular però també las decisions d’alt nivell sense tenir en compte les diverses possibilitats que els particulars o associacions plantegin. Les formes de planejament participatiu, amb transparència dels beneficis i perjudicis de cada acció, poden ser l’opció més desitjable.4 Llavors, desenvolupar el planejament territorial a tots els nivells podria ser la millor garantia de buscar l’equitat en les decisions.

3. Quins són els aspectes que la població considera en relació al territori?

Intentarem establir una relació de les necessitats de la població envers l’ús del territori, des de la decisió més propera a les persones del lloc, fins a les més allunyades emprant el criteri del principi de la subsidiarietat, que considera que el que es pot resoldre a prop de la població o territori afectat no ha de fer-se lluny. Aquestes necessitats les podríem agrupar en vuit àmbits:

Primer, les decisions referents a l’habitatge, als serveis i equipaments comuns del lloc on es viu i a l’accés als serveis personals, bàsicament educació i sanitat. Segon, les infraestructures i els serveis que han de servir a àmbits territorials de diversa dimensió. Tercer, la creació i desenvolupament de les activitats econòmiques del lloc i de la regió. Quart, la reglamentació en l’ús del sòl i dels recursos territorials i ambientals del lloc i de la regió. Cinquè, les polítiques culturals i socials en l’àmbit territorial corresponent. Sisè, les polítiques econòmiques i fiscals que permetin finançar les actuacions públiques, tant en l’àmbit local com en àmbits més amplis. L’establiment, en setè lloc, de polítiques de desenvolupament local i regional, sostenibles o no, que permetin orientar econòmicament i social un territori en el seu conjunt. I finalment, en vuitè lloc, el lligam estatal i internacional d’un territori local o regional. Aquesta visió esquemàtica de les necessitats i actuacions en un lloc o en una regió, ens porta a definir els tipus i els nivells de decisió en les diverses estructures d’organització de l’espai. Coneixement previ sempre necessari per establir les organitzacions territorials i les seves competències.

4 La incorporació “formal” de la “valoració participativa” en molts projectes normatius corre el risc de ser un acte depenent que recorda la manca d’imparcialitat que comenta O’Riordan (Tulla i Miró, 1989; O’Riordan, 1981) en parlar dels Environmental Impact Assesment (EIA).

Les decisions polítiques, que corresponen als diversos òrgans de poder executiu o parlamentari (municipal, autonòmic, estatal o comunitari), sovint es poden delegar en ens de tipus intermedi, com els consells comarcals, les diputacions o les mancomunitats de municipis (Tulla, 1990). Tanmateix, la característica important és la representació i legitimació política resultat d’un sistema electoral democràtic, o abans pel poder d’un sistema monàrquic o d’una usurpació del poder per una dictadura colpista. Les diverses funcions d’aquest poder, comporten l’existència d’ens territorials i estableixen nivells competencials. Si ens fixem en el nostre país, actualment, coexisteixen tres sistemes d’organització territorial: el de l’Estat espanyol i el de l’Autonomia de Catalunya, de forma més evident, i el de la Unió Europea per a una selecció més heterogènia de normatives i competències. L’únic element comú d’aquests sistemes es el municipi. Tanmateix, l’Estat posa l’accent en la província, les diputacions provincials i els municipis, mentre l’Autonomia ho fa en les vegueries, les comarques i els municipis. A part, que els dos sistemes prenguin el Principat com a àmbit global de Catalunya. La Unió Europea s’estructura bàsicament a través dels estats, però no únicament, a causa de la forta dinàmica social de les regions i els municipis.

Els diversos tipus de necessitats a resoldre en els àmbits territorials, adés presentats en vuit grups, haurien d’assignar-se totalment o parcial als tres nivells territorials bàsics (municipis, vegueries i Principat). D’acord amb l’esmentat principi de subsidiarietat són els municipis els que tindrien més competències en el primer grup de necessitats, mentre que el Principat les tindrà bàsicament en els grups sisè, setè i vuitè, compartint-les en algun cas amb l’Estat o la Unió Europea. En canvi, el gruix dels grups segon a cinquè poden correspondrà a les vegueries, per assignació directa de la competència, per delegació del Govern de la Generalitat de Catalunya o per gestió dels òrgans descentralitzats de la Generalitat en les vegueries. Per la seva dimensió territorial o de població, la vegueria esdevé la unitat territorial més adequada per la planificació però també per a la gestió dels serveis i el desenvolupament de les polítiques públiques de desenvolupament econòmic i social. Tanmateix, un tema diferent serà el de la representació política.

4. Els ens territorials, la representació política i les competències

En el nivell territorial del Principat l’elecció dels representants al Parlament de Catalunya, objecte de debat actual per a una Llei Electoral de Catalunya, hauria de recollir una representació proporcional de la població de cada vegueria amb una lleu correcció territorial. Seria important combinar la representació política per partits i associacions polítiques amb la dels territoris (comarques i districtes urbans en les grans ciutats), bé sigui per unitats electorals o explicitat

en llistes obertes. El Govern de la Generalitat de Catalunya és elegit per aquest Parlament. En el segon nivell, les vegueries, hi haurà el Consell de Vegueria, d’acord amb l’Avantprojecte de Llei de l’Organització Veguerial de Catalunya, elegit per comarques com a circumscripció. En aquest àmbit hi pot coexistir el govern i l’administració de la vegueria amb les delegacions territorials de la Generalitat de Catalunya. Llavors hi ha un sol àmbit territorial intermedi amb diversos ens de decisió i gestió territorial de les polítiques i els serveis. El nivell municipal és el més divers, per ser-ho la mida i la diversitat dels municipis. Tanmateix, en bona part dels municipis és on hi ha més possibilitats de participació ciutadana. En els altres dos nivells, es podria millorar en l’aspecte de la participació si la circumscripció electoral comarcal (i de districtes urbans en determinades ciutats) funciona com a veritable àmbit de relació entre els veguers o parlamentaris i els seus electors. La comarca deixa de tenir competències però obtindria un paper important en el procés de representació electoral, així com en la possible mancomunitat de serveis municipals. És obvi que hi ha dos àmbits territorials que no es poden discutir. La totalitat, és a dir, el territori del Principat de Catalunya com a nivell més agregat, i el municipi com a primer nivell, és a dir, el més desagregat. Amb tot, en aquest darrer nivell reconegut per la Constitución Española (1978) i per les Lleis Territorials de Catalunya (1987), s’han plantejat propostes al nostre país com la de Lluís Casasses i Joaquim Clusa (1981) en la línea d’altres propostes europees com ha estat la de Dinamarca (Gottschalk, 1990), país d’una dimensió territorial i de població similar a Catalunya que ha passat en dues reformes de més de 900 municipis a 275 l’any 1970, i a menys de 100 el 1989. Aquesta reducció del nombre de municipis va permetre posar quasi el 80% de la despesa pública sota la gestió de l’administració local (Studsholt; Hvidtfeldt, 1990). És important recordar en aquest punt el treball realitzat per la Comissió d’experts5 creada per acord del Govern a instància dels diferents grups del Parlament de Catalunya (2000), que va fer una recomanació clara de reducció del nombre de municipis i dels criteris de com fer-ho.

El problema, llavors, rau en trobar una divisió territorial intermèdia entre el Principat i el municipi, i si els municipis fossin molt grans un major desenvolupament de la figura de la entitat municipal descentralitzada (EMD) com a element territorial més elemental. En les figures intermèdies, a part de la difícil solució d’obviar la província, s’hauria d’escollir entre la continuïtat de les comarques o la generalització de les mancomunitats municipals de serveis. De fet, l’alternativa és més entre municipis grans o petits, com en l’actualitat. Si no es modifiquen les dimensions dels municipis, llavors la comarca pot

5 Formada per Miquel Roca i Junyent (President), Jordi Bonet i Agustí (advocat), Jesús Burgueño i Rivero (geògraf), Robert Casadevall i Camps (geògraf), Tomàs Font i Llovet (CU dret administratiu), Josep M. Franquet i Bernis (enginyer agrònom), Enric Lluch i Martín (geògraf), Xavier Rubio i Cano (geògraf i demògraf), actuant la lletrada M. Dolors Vergés i Fernández (Cap Dept. de Governació i Relacions Institucionals) com a secretària (DOGC núm. 3133).

tendir a fer les funcions de coordinació i oferta de serveis supramunicipals encara que no pas de representació política. Tanmateix, les dificultats per a una agrupació de municipis fan necessari pensar en un ens intermedi amb un nombre superior de competències, tant per assumir les dels consells comarcals actuals com les de les diputacions i, quan sigui oportú les que li delegui la Generalitat de Catalunya.

El municipi és l’ens territorial on es pot conèixer i debatre de forma més directa els problemes i les necessitats de la població. En els municipis de les àrees metropolitanes i, quan aquests fossin grans ciutats, haurien d’ésser els barris o els districtes urbans l’àmbit territorial de debat. El que és important es distingir entre les competències, per un cantó, i les formes de decisió política i de gestió, per l’altra. Una garantia important del caràcter democràtic dels ens territorials en els tres nivells és l’elecció directa dels membres que formen part del Consistori Municipal, del Consell Veguerial i del Parlament, i no pas com ara que l’ens intermedi, fos el Consell Comarcal o les Diputacions, ho eren per elecció de segon grau. L’altra garantia seria l’elecció per circumscripcions o l’existència de llistes obertes per a crear un vincle més evident entre els elegits i els electors.

5. Desenvolupament normatiu en relació a l’ordenació territorial de Catalunya (1977-2009)6

Els 33 anys des de la recuperació de l’autonomia catalana es poden organitzar en quatre períodes. El primer (1977-1979) representa el reconeixement de la institució catalana existent durant la II República espanyola així com l’elaboració d’una nova Constitució. En aquest període de transició política, la societat civil és molt participativa i encara marca les pautes en moltes de les decisions dels partits polítics tot just legalitzats. Cal fer esment de les diverses normes bàsiques que fan possible el canvi en l’organització territorial de Catalunya durant la transició democràtica, però que posen en evidència l’escull que representa la província, com a entitat local bàsica a l’Estat espanyol, per a qualsevol projecte identitari de divisió territorial de Catalunya:

1) El Restablecimiento Provisional de la Generalitat de Catalunya (Real DecretoLey 41/1977 de 29 de septiembre) que permet crear el Consell Assessor de Política Territorial de la Generalitat de Catalunya prestatutària (27-12-1978) amb una estructura de plenari, ponències i comissions de treball que seran el punt de partida del primer govern de la Generalitat de Catalunya.

2) La Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, que estableix que l’Estat s’organitza en municipis, províncies i comunitats autònomes; explici-

6 No es citaran a la bibliografia les referències de les normes presentades en aquest apartat. Són de fàcil accés en la web de la Generalitat de Catalunya.

tant que la província i el municipi són les entitats bàsiques del règim local i deixant la possibilitat que la comarca sigui un ens intermedi, encara que de forma ambigua.

3) L’Estatut de Catalunya (Ley Orgànica 4/1979 de 18 de diciembre) on s’estableix una difícil adaptació al Text Constitucional ja que es parla de les comarques compreses en les quatre províncies en el moment de promulgar-se l’Estatut.

4) L’any 1978 es va promulgar la Ley de Elecciones de las Corporaciones Locales, que van fer possible les primeres eleccions democràtiques als ajuntaments, ensems que el Real Decreto 1.358/1978, que tractava de les funcions administratives en matèria d’urbanisme i ordenació del territori que s’havien traspassat des de l’Administració de l’Estat a la Generalitat de Catalunya.

5) Com a resultat dels debats de l’Àmbit VIIIè del Congrés de Cultura Catalana varen aparèixer tres blocs supracomarcals ben definits, fet que sovint s’oblida. Eren les comarques de l’Alt Pirineu i les de les Terres de l’Ebre que, per fer front a la seva suposada marginalitat i identitat d’interessos volien organitzar-se plegades en dues noves vegueries. També es plantejaven funcionar juntes les comarques de l’àrea metropolitana de Barcelona per la seva complexitat diferent de la resta de Catalunya. Tanmateix, la Generalitat provisional únicament va promulgar un Decret, el 4 de desembre de 1978, creant el Consell Intercomarcal de les Terres de l’Ebre.

El segon període (1979-1987) representa el desenvolupament del cos legislatiu bàsic, tant de les lleis de l’Estat espanyol com de les de Catalunya. Hi ha una activitat legislativa important per fixar el marc de “l’Estat de les Autonomies” amb les normes que estructuren l’ordenació territorial a tot l’Estat espanyol significant un procés important de traspàs de competències a la Generalitat de Catalunya. En aquest període, la institucionalització dels partits que substitueixen els moviments populars i la participació ciutadana fan canviar els mecanismes de debat. L’associacionisme popular que havia estat l’eix de l’oposició a la dictadura franquista, deixa lloc a la lògica de l’electoralisme delegat sense mecanismes de control. El debat parlamentari, molt influenciat pels interessos partidaris, aprova aquests anys 33 normes autonòmiques i 20 de l’Estat espanyol recollides per l’IEMB (1989) i la Direcció General de Medi Ambient (1991), de les que destaquem:

a) La Financiación de las Comunidades Autónomas (Ley Orgànica 22-09-1980), la Adaptación de los Planes Generales de Ordenación Urbana (Real Decreto Ley 16-10-1981) i el Régimen de la Agricultura de Montaña (Ley 09-06-1982) a Las Cortes Españolas en el període legislatiu 1979-1982.

b) La Creació de l’Institut Català del Sòl (Llei 16-12-1980), la Transferència Urgent i Plena de les Diputacions a la Generalitat (Llei 17-12-1980), la Protecció de la legalitat Urbanística (Llei 18-11-1981), L’Alta Muntanya a Catalunya (Llei 09-03-1983), les Comarques d’Alta Muntanya (Decret 14-07-1983), la Regulació del Procés Autonòmic de les Comunitats Autònomes (Llei 14-10-1983), la Política

Territorial (Llei 21-11-1983) i les Mesures d’Adequació de l’Ordenament Urbanístic de Catalunya (Llei 09-01-1984) s’aprovaren al Parlament de Catalunya en el període legislatiu 1980-1984.

c) La Regulación del Fondo de Compensación Interterritorial de las Comunidades Autónomas (Ley 31-03-1984), la llei Reguladora de las Bases del Régimen Local (Ley 02-04-1985), el Régimen Electoral General (Ley Orgànica 19-06-1985), i la llei Reguladora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de las Policías de las Comunidades Autónomas y de las Policías Locales (Ley Orgànica 13-03-1986) a Las Cortes Españolas en el període legislatiu 1982-1986.

d) En el període legislatiu 1984-1988, el Parlament de Catalunya va aprovar la llei dels Espais Naturals de Catalunya (Llei 13-06-1985), l’Ordenació de les carreteres de Catalunya (Llei 11-07-1985), el Règim provisional de les competències de les Diputacions Provincials (Llei 04-04-1987), l’Organització Comarcal de Catalunya (Llei 04-04-1987), l’Establiment i regulació d’actuacions públiques especials en la connurbació de Barcelona i en les comarques compreses dins la seva zona d’influència directa (Llei 04-04-1987), la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya (Llei 15-04-1987), sent aquestes quatre darreres les anomenades Lleis d’Organització Territorial de Catalunya que es desenvolupen amb diversos decrets i amb l’Establiment de la Divisió i l’Organització Comarcals de Catalunya i sobre l’Elecció dels Consells Comarcals (Llei 16-12-1987) i els Criteris de Finançament del Pla Únic d’Obres i Serveis de Catalunya (Llei 23-12-1987). En el tercer període (1988-2002),7 s’alenteix l’elaboració legislativa en matèria d’ordenació del territori ja que s’ha consolidat el marc jurídic de les institucions autonòmiques. A més, en ser una continuïtat del predomini polític importarà més el govern i la interpretació de les normes jurídiques, molt especialment de les esmentades Lleis d’Organització Territorial de Catalunya, que no pas elaborar-ne de noves. Cal destacar, tanmateix, en urbanisme el Decret legislatiu 1/1990, de 12 de juliol, de refosa dels textos legals vigents a Catalunya en matèria urbanística, i la Llei d’Urbanisme (14-03-2002), així com el Pla Territorial General de Catalunya (Llei 16-03-1995), la Delegació Territorial del Govern a les Terres de l’Ebre (Decret 06-03-2001) i el Reconeixement de l’Alt Pirineu i l’Aran com a àrea funcional de planificació (Llei 31-12-2001). El quart i darrer període (2002-2009), en haver-hi un canvi polític en el Parlament i el Govern, mostra de nou una important activitat legislativa. Aquest període està tractat amb gran profunditat per Oriol Nel·lo en la seva col·laboració en aquest mateix número. Hi ha quatre blocs de normatives a considerar: el desenvolupament i modificació urbanística, la planificació territorial, la reestructuració territorial i organitzativa dels departaments de la Generalitat, i les que són el resultat del desenvolupament de l’Estatut d’Autonomia del 2006:

7 Per fer un seguiment més acurat dels tres primers períodes i l’inici del següent, és recomanable la lectura de l’Evolució del marc jurídic, des de 1979 a IEMB (1999), p. 20-51.

a) Les dues normes bàsiques són la Llei 10/2004 (24-12-2004) de Modificació de la Llei 2/2002 d’Urbanisme aprovada pel Parlament de Catalunya; i la Ley 8/2007 (28-05-2007) del Suelo aprovat per las Cortes españolas a proposta del Govern socialista, en substitució de la Ley 6/1998 del Régimen del Suelo y Valoraciones, aprovada el 13-04-1998 durant el Govern del Partit Popular. Aquestes dues noves lleis han permès ajustar les normes autonòmiques a les estatals amb el Decret Llei 1/2007 de Mesures Urgents en Matèria Urbanística, aprovat pel Govern de la Generalitat el 16-10-2007.

b) La planificació territorial es el bloc normatiu més actiu en aquest període. En destacaríem la Llei 6/2009 (28-04-2009) d’avaluació ambiental de plans i programes, i el Decret 142/205 (12-07-2005) del procediment d’elaboració, tramitació i aprovació dels plans territorials parcials. En l’àmbit sectorial de l’organització territorial sanitària cal esmentar el Decret 105/2005 (31-052005) de delimitació de les regions sanitàries del Servei Català de la Salut, i el Decret 122/209 (28-07-2009) pel qual es modifica parcialment la delimitació territorial de determinats sectors sanitaris i regions sanitàries establerta pel Decret 105/2005. En el marc dels Acords de Govern de la Generalitat de Catalunya, s’han aprovat els diversos Plans Territorials Parcials de quasi tots els 7 àmbits de planificació de Catalunya, i altres normes com els Plans Directors Territorials (Alt Penedès, Empordà, Garrotxa) o els Plans Directors Urbanístics (més de 13 fins ara) que van configurant un entramat molt ben relligat de l’ordenació del territori català.

c) La reestructuració dels departaments de la Generalitat, també territorialment, és el resultat obvi del canvi polític en el Govern. A tall d’exemple podem fixar-nos en el Decret 109/2006 (25-04-2006) de reestructuració territorial del Departament de Política Territorial i Obres Públiques, i el Decret 229/2006 (3005-2006) de reestructuració d’òrgans territorials de l’Administració de Catalunya. Aquest procés de reorganització es completaria amb la Llei 3/2008 (05-11-2008), de la presidència de la Generalitat i del govern. També es important fixar-se en el Decret 391/2003 (29-12-2003) de creació de la subdelegació territorial del Govern de la Generalitat a la Catalunya Central i de la subdelegació territorial del Govern de la Generalitat a l’Alt Pirineu i Aran per assenyalar un nou marc territorial d’organització que, juntament amb els ja existents a les Terres de l’Ebre i a l’Àrea metropolitana de Barcelona, van completant el disseny d’organització territorial de Catalunya.

d) La normativa que es desenvolupa des de l’aprovació de l’Estatut d’Autonomia del 2006 és diversa, però ateny bàsicament a l’adaptació legal dels traspassos i normes estatals, com les de finançament de les autonomies. El que sí voldríem explicitar en aquest text, son els dos avantprojectes a debatre a l’inici de l’any 2010: l’Avantprojecte de Llei de l’Organització Veguerial de Catalunya, i l’Avantprojecte de Llei de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, que representarien la modificació definitiva de les anomenades Lleis territorials de 1987 i consolidar la divisió territorial de Catalunya.

L’activitat normativa d’aquest darrer període hauria de continuar amb la Llei electoral de Catalunya, entre d’altres normes, per a poder normalitzar la situació territorial d’un país que ja ha fruït de 33 anys de democràcia i que encara funciona amb normativa provisional o per desenvolupar.

6. Una reflexió final des de l’Alt Pirineu

Aquests darrers mesos s’ha presentat un nou projecte de divisió territorial de Catalunya on l’aspecte més important són les vegueries. L’alt to del debat sobre el nombre, límits i noms d’aquestes respon més als enfocaments localistes i a la defensa dels interessos de qui actualment en té les competències, o les voldria tenir, que no pas a l’objectiu d’aconseguir un bon model d’organització territorial per a tota Catalunya. No s’ha d’oblidar que les vegueries, com a tals, presenten dos aspectes “històrics” a tenir en compte, un d’antic i l’altre modern.

En primer lloc, varen ser les unitats administratives a Catalunya fins el Decret de Nova Planta (16-01-1716) del “Borbó” Felip V d’Espanya (Burgueño, 1995), desprès que Catalunya i els altres territoris de la Corona d’Aragó, perdessin la guerra en defensa dels drets que li reconeixien la dinastia dels “Àustries”. És la recuperació d’una nomenclatura històrica d’abans que Catalunya perdés els furs. Això no vol dir pas que es vulgui tornar al nombre i límits de les vegueries d’aquell temps, que com diu Pau Vila (1977) pel seu origen feudal no responen a unitats d’organització humana ni de límits naturals.

En segon lloc, la Llei de Política Territorial (21-11-1983) reconeix que el planejament del territori català s’organitzarà a través de les vegueries, tal com s’ha desenvolupat recentment amb els Plans Territorials Parcials, com és el cas del de l’Alt Pirineu i l’Aran (APiA) aprovat el 2006 per acord del Govern de la Generalitat de Catalunya. La tendència al desequilibri territorial a Catalunya, des del creixement urbà i metropolità d’una part i l’especialització turística d’espais costaners i de muntanya d’una altra, fa cada cop més necessari definir un model d’articulació territorial i dels instruments legals que permetin aconseguir els objectius proposats fent possible la correcció de les desviacions que sovint s’hi donen. Ja fa uns anys (Tulla i Vivar, 1979) varem recollir el concepte de “justícia territorial distributiva” difós per David Harvey (1973), aplicant-ho al dret a la igualtat d’oportunitats de cada individu en tots els àmbits de la vida social, bàsicament els serveis i les opcions a l’activitat productiva, sense parar esment al lloc on resideix. Llavors, el planejament territorial ha de permetre intervenir als poders públics per tal de potenciar les aptituds de cada territori, proveir-los dels serveis i, en definitiva, modificar les diferències que existeixen entre els habitants de les comarques més marginals i les comarques urbanes, més ben dotades i properes a on es prenen les decisions polítiques.

Havent explicat dues raons per les quals té sentit parlar de vegueries, òbviament també cal fer referència a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya,8 promulgat el juliol de 2006. En el seu Art. 83 planteja que el municipi i la vegueria constitueixen l’organització territorial bàsica en què s’estructura Catalunya, mentre en l’Art. 90 es planteja la doble naturalesa de la vegueria, per un cantó, com a ens local de prestacions i govern intermunicipal i, per l’altre, com a organització territorial dels serveis que presta la Generalitat de Catalunya. A l’Art. 91 es presenta la forma de govern i les funcions de les vegueries.

En l’Annex de l’Avantprojecte de Llei de l’Organització Veguerial de Catalunya es fa esment de set vegueries (Alt Pirineu i l’Aran, Barcelona, Camp de Tarragona, Girona, Central, Lleida, i Terres de l’Ebre) que són el resultat de definir àmbits territorials amb unes característiques i problemàtiques similars, per això es consideren àmbits de planejament, però tenint com a rerefons l’estructura provincial de Catalunya. En el cas de la Vegueria de l’Alt Pirineu i l’Aran han aparegut algunes divergències, com en la major part de les altres vegueries. Tanmateix, són bàsicament de tres tipus: el reconeixement de l’especificitat de l’Aran que ningú qüestiona, la disconformitat sobre la possible capitalitat de la vegueria que encara cal decidir, o l’aproximació d’alguns municipis o comarques a altres vegueries, que sovint implica una confusió entre la distribució territorial que es pretén crear i la millor accessibilitat a un servei. En totes les decisions cal renunciar a alguna cosa per fruir-ne una altra. El guany més important de l’actual proposta és poder organitzar la distribució dels serveis amb el mínim d’unitats territorials, les quals respectin les característiques diferencials més extremes de Catalunya en cadascuna d’elles. Els interessos locals pressionen sovint en dues direccions, l’augment d’unitats administratives per diferenciarse dels veïns o voler grans unitats per accentuar-ne el pes de la capitalitat. El més difícil sempre és trobar un punt mig equilibrat.

Les tres noves vegueries en relació a les províncies actuals, serien un mínim on es presenten les problemàtiques pròpies de l’alta muntanya (Alt Pirineu i l’Aran), d’una gran àrea metropolitana (Barcelona), i d’un gran riu en el seu curs final (Terres de l’Ebre). Les altres quatre, són sistemes urbans prou diferenciats entre si i amb el rerefons rural. A més, cal tenir en compte que les tres vegueries noves, juntament amb l’Aran, han tingut reconeixement legislatiu d’ordre divers en els darrers anys (Consell Intercomarcal de les Terres de l’Ebre, 1978; la Llei 04-04-1987 sobre la connurbació de Barcelona i comarques dins la seva zona d’influència directa; l’Alt Pirineu i Aran com a àrea funcional de planificació, 2001; i Proposta de projecte de Llei sobre el règim especial d’Aran, 2009). Per a cadascuna de les set vegueries s’ha desenvolupat, o està en curs de fer-se, un pla territorial parcial que mostra la realitat actual i els objectius per a una proposta de desenvolupament futur.

8 Que substitueix l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 1979, el qual no fa esment a l’organització territorial en vegueries.

En la divisió territorial de Catalunya de 1936 (Conselleria d’Economia), es van presentar 38 comarques agrupades en 9 vegueries. L’objectiu primer va ésser identificar i delimitar les comarques com a ens territorials on s’organitzava l’activitat econòmica a l’entorn d’un centre al qual es podia accedir i fer la feina en una mateixa jornada. Tanmateix, era evident que l’organització territorial de Catalunya no es podia fer amb un nombre tan elevat d’unitats territorials. Llavors es va plantejar agrupar-les en 9 vegueries. Per tant, les vegueries foren un resultat bottom up d’agregació amb l’objectiu de fer més eficient la gestió dels serveis i la organització econòmica de Catalunya en el territori. No es va tenir en compte l’existència de les províncies en la formació de les vegueries, i sense voler aprofundir-hi massa sí que cal dir que en algun cas es va voler evitar conflictes de difícil resolució política creant, per exemple, una vegueria amb capital a Reus i una altra amb capital a Tarragona. En canvi, la proposta actual de 7 vegueries és el resultat top down de partir de les quatre províncies constitucionals i “partir-les” quan sembla racional, amb poques excepcions de canvis de límits provincials, per adequar-les a les necessitats de fer-hi la diagnosi i prognosi pròpies del planejament territorial, però també amb competències de gestió. Es manté la comarca però com una realitat territorial de representació política més que d’organització territorial de l’economia o de la gestió dels serveis.

7. Conclusions

Per a concloure, cal tornar a remarcar la necessitat d’un nombre mínim de nivells en l’Organització Territorial de Catalunya: el municipi, la vegueria i el conjunt de Catalunya. Aquests nivells d’organització, amb les seves competències, haurien de coincidir amb els de l’administració de l’Estat espanyol (Constitución Española, 1978) per evitar un model d’enfrontament entre el Govern de Catalunya i el Govern de l’Estat espanyol, i com a conseqüència evitar un baix nivell d’eficiència organitzativa. És l’ens organitzatiu intermedi, el de les vegueries, aquell on hi ha més dificultats d’entesa. Llavors, perquè sigui possible un sistema eficient d’organització territorial de Catalunya, s’haurien de complir quatre condicions al introduir-hi les vegueries com a ens intermedi.

En primer lloc, el territori, la hisenda i les competències de les diputacions (Lleis Territorials de Catalunya, abril de 1987), hauria de ser el de les vegueries. En segon lloc, la província com a unitat territorial recollida a la Constitución Española hauria de coincidir amb la vegueria. En tercer lloc, l’elecció dels diputats i senadors de Las Cortes i El Senado, s’haurien de fer en les vegueries, ara també considerades províncies de l’Estat espanyol i, per tant, com a àmbits electorals. És cert, que això significaria un major pes polític de Catalunya en el

legislatiu espanyol però també cal reconèixer que el pes demogràfic relatiu de Catalunya ha augmentat en la mateixa proporció o més des de 1979.9 Si això no fos possible, haurien de coexistir les demarcacions electorals per al Parlament de Catalunya (Vegueries) amb les de Las Cortes Españolas (Provincias). En quart lloc, les comarques (Lleis Territorials de Catalunya, abril de 1987), constitueixen circumscripcions electorals de les vegueries i, si fos el cas, ens supramunicipals de gestió de serveis, però deixarien de ser un ens local amb competències.

La Vegueria de l’Alt Pirineu i l’Aran, d’acord amb l’Avantprojecte de Llei de l’Organització Veguerial de Catalunya en l’Art. 25, tindria un consell de vegueria de 25 membres elegits en 6 circumscripcions (comarques), tenint 7 representants la que més i 2 la que menys, i les altres quatre valors intermedis. Llavors, la procedència territorial dels veguers seria força equilibrada. És important, donat que l’elecció de la capitalitat i del president o presidenta de la vegueria haurà de comportar pactes entre “les valls” i els grups polítics, evitant el predomini d’una vall sobre les altres. D’aquesta forma, en el que pertoca a la Vegueria de l’Alt Pirineu i l’Aran, no es pot considerar que una vila o una vall domini a les altres. Sembla, doncs, molt millor que es discuteixin els afers d’aquest territori entre els representants dels seus habitants que des de llocs més allunyats i amb problemàtiques molt diferents com són les ciutats de les planes de la depressió central de Catalunya. És bo no oblidar que l’Alt Pirineu ha estat un cas clar de perifèria territorial (Arqué, Garcia, Mateu, 1982) i únicament podria canviar-se si des d’una vegueria pròpia que abracés tot el seu àmbit espacial es pogués defensar un desenvolupament sostenible d’aquesta regió d’alta muntanya.

Bibliografia

Alsina i Cases, Gemma; García Osuna, Martín; Pérez López, Rosa Mª (1996). “Els GAP: Fruit d’una època. Actuacions per a la defensa de l’Alt Pirineu”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, núm. 42, p. 9-36. Arqué, Maite; Garcia, Àngela; Mateu, Xavier (1982). “La penetració del capitalisme a les comarques de l’Alt Pirineu”. Documents d’Anàlisi Geogràfica, núm. 1, p. 5-67. Burgueño, Jesús (1995). De la vegueria a la província. La formació de la divisió territorial contemporània als Països Catalans (1790-1850). Barcelona: Rafael Dalmau, Editor. Casassas, Lluís; Clusa, Joaquim (1981). L’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Publicacions de la Fundació Bofill 5.

Comissió d’Experts (2000). Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Departament de Governació. http://www.gencat.cat/sial/noticies/ informe_ordena.pdf

9 L’any 1975, la població de Catalunya amb 5.660.393 h. era el 15,72% de l’Estat espanyol (36.012.254 h.). El 2009, Catalunya amb 7.475.420 h (IDESCAT) representa el 16,02% (Estat espanyol 46.661.950 h., INE).

Conselleria d’Economia (1937). La divisió territorial de Catalunya. Barcelona: Generalitat de Catalunya.

Direcció General de Medi Ambient (1991). Legislació Ambiental de Catalunya. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Política Territorial i Obres Públiques. Generalitat de Catalunya (2006). “Acord de Govern de 25 de juliol, pel que s’aprova el Pla Territorial Parcial de l’Alt Pirineu i l’Aran”. Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, núm. 4714, de 7 de setembre de 2006.

Gottschalk, Georg (1990). “Planning and Public Participation in Denmark”. INTERPLAN, núm. 5, September. Copenhagen: The Danish Association for International Urban and Regional Planning.

Gregory, Derek (1981). “Alfred Weber and location theory”. A: Stoddart, David R., Geography, ideology and social concern. Oxford: Basil Blackwell.

Haggett, Peter; Cliff, Andrew D.; Frey, Alan E. (1977). Locational analysis in human geography. London: Edward Arnold, 2a edició.

Haggett, Peter (1983). Geografía: Una síntesis moderna. Barcelona: Omega (3ª ed. en anglès; trad. castellana 1988).

— (2001). Geography. A Global Synthesis, Harlow (Essex, UK): Pearson Education Ltd.

Harvey, David (1973). Social justice and the city. London: Edward Arnold.

Institut d’Estudis Metropolitans de Barcelona (1989). Deu Anys d’ajuntaments democràtics (1979-1989). Elements per a un balanç. Barcelona: Federació de Municipis de Catalunya. — (1999). Vint Anys d’ajuntaments democràtics (1979-1989). Elements per a un balanç i un debat de futur. Barcelona: Federació de Municipis de Catalunya.

Isard, Walter (1956). Location and space economy. London: Chapman and Hall.

Lluch, Enric; Nel·lo, Oriol [ed.] (1984). El debat de la divisió territorial de Catalunya. Edició d’estudis, propostes i documents (1939-1983). Barcelona: Diputació de Barcelona.

Lukermann, Fred (1964). “Geography as a formal intellectual discipline and the way in which it contributes to human knowledge”. Canadian Geographie, núm. 8, p. 167-172.

Merlin, Pierre (1988). Géographie de l’aménagement. Paris: Presses Universitaires de France. Nel·lo, Oriol (2001). Ciutat de Ciutats. Barcelona: Empúries.

— (2003). Aquí, no!. Els conflictes territorials a Catalunya. Barcelona: Empúries.

O’Riordan, Timothy (1981). Environmentalism. Londres: Pion Ltd. (reimpressió 1983; 1a. ed. 1976; 2a ed. 1981).

Schaefer, Fred K. (1953). “Exceptionalism in geography: a methodological examination”. Annals of the Association of American Geographers, núm. 43, p. 226-249.

Storper, Michael J. (1997). “Regional economies as relational assets”. A: Lee, Roger i Wills, Jane [ed.], Geographies of Economies. London: Edward Arnold, p. 248-258.

Studsholt, A.; Hvidtfeldt, H. (1990). “National and regional planning in Denmark”. Interplan, núm. 3, May. Copenhagen: The Danish Association for International Urban and Regional Planning.

Tuan, Yi-Fu (1977). Space and place: the perspective of experience. London: Edward Arnold. Tulla, Antoni F. (1983). “La Divisió Comarcal en el futur de Catalunya: algunes precisions ideològiques”. A: La nova divisió territorial de Catalunya. Bellaterra: Departament de Geografia de la UAB, p. 72-88 [original de 1976].

— (1986). “La consolidació de la Divisió Territorial de Catalunya des de 1975 a 1986 per decantació a l’absurd”. Quaderns d’Alliberament, núm. 12, p. 121-137.

— (1990). “Divisió territorial i repartiment de poder”. A: La Regionalització del territori i els ens intermedis. Barcelona: Diputació de Barcelona, p. 43-47.

290 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Antoni F. Tulla Pujol

Tulla, Antoni F. (1991). “Política i ordenament del Territori. El pensament sobre l’ordenament del territori”. A: I Congrés català de Geografia, vol. II (Ponències). Barcelona: Societat Catalana de Geografia, p. 69-83.

Tulla, Antoni F.; Miró, Manuel (1989). “Métodos de Evaluación de impactos medioambientales”. Norba. Revista de Geografía, núm. VIII i IX, p. 389-419.

Tulla, Antoni F.; Vivar, Alex (1979). “Unidades territoriales hacia el socialismo”, Transición, núm. 6, any II, p. 25-31.

Vila, Pau (1977). La divisió territorial de Catalunya. Selecció d’escrits de geografia. Barcelona: Curial.

ConfERènCIES

Vers un nou model d’organització territorial de Catalunya. L’encaix jurídic de les vegueries1

Enric Argullol Universitat Pompeu Fabra

En primer lloc, vull agrair a la Societat Catalana de Geografia que em permeti ser avui amb vostès i, una vegada més, reflexionar –aquesta vegada en veu alta– entorn d’un tema que crec que a molts de nosaltres ens acompanya des de fa molts anys; a mi almenys m’acompanya des de fa trenta anys. Quan un torna a temes que fa trenta anys que conrea –no cada dia, però més o menys periòdicament– no sé si se sent més jove o més vell. Intentaré, per optimisme, sentir-me més jove.

Permetin-me un advertiment inicial: no esperin de mi miracles; no tinc la vareta que permetrà encarrilar el tema que ens ocupa. Els mitjans de comunicació fan la seva feina i, per tant, publiquen notícies com la que ha fet referència el president de la Societat.2 Jo no sempre llegeixo els diaris, darrerament m’he acostumat a veure per internet els titulars al matí i, de vegades, ja en tinc prou; i és clar, els titulars no diuen totes les notícies. Sembla ser que el dia 24 de juny es va publicar una notícia en la qual se’m relacionava amb els estudis o les decisions actuals en matèria d’organització territorial. Bé, saben com me’n vaig assabentar jo que havia sortit aquesta notícia? Perquè vaig rebre una allau de correus electrònics suggerint la creació de vegueries per tot Catalunya, perquè s’havia interpretat que jo tenia el llapis i un mapa i hi anava fent dibuixos, i en definitiva jo faria la repartidora com si fos una loteria. Immediatament vaig

1. Transcripció adaptada de la conferència impartida a la Societat Catalana de Geografia, el dia 3 d’octubre de 2007.

2. El conferenciant es refereix a una breu notícia publicada a El País (24-VI-2006), segons la qual el Govern havia encarregat al catedràtic de dret administratiu un estudi sobre la futura organització territorial que abordés, entre altres qüestions, “el número de veguerías que debería tener Cataluña”.

contestar aquests correus, dient que s’havien equivocat, que jo no estava amb un llapis dibuixant vegueries i, per tant, no els podia correspondre; perquè tots, a més, em demanaven hora per venir-me a explicar la justificació de no sé quantes vegueries més. Bé, haig de dir que molt amablement tots em van contestar a totes les meves respostes dient que s’havien equivocat. Fet aquest aclariment inicial, anem al tema de la sessió d’avui.

Sobre organització territorial, l’Estatut conté un conjunt de proposicions, lògicament d’un caràcter general encara que algunes més puntuals. Ens diu, en primer lloc, que l’organització territorial de Catalunya estarà configurada per uns esglaons bàsics que són els municipis i les vegueries. Però, a més a més, hi haurà uns altres esglaons, un dels quals esdevé també generalitzat en tot el territori, que és la comarca, però que no tindria aquesta condició de bàsic que sí té el municipi i la vegueria. A més, admet que hi ha altres divisions supramunicipals entre les quals esmenta la que es pugui crear contemplant els fenòmens metropolitans, no únicament el de Barcelona sinó altres fenòmens d’aquest caràcter que puguin existir en aquest territori. Pensi’s, per exemple, en el cas de la zona de Tarragona-Reus. Aquesta és la primera proposició de l’Estatut que cal retenir.

La segona proposició que cal retenir, a parer meu, és que la competència exclusiva per establir o regular l’organització territorial s’assigna expressament a la Generalitat.

En tercer lloc, l’Estatut estableix una regulació substancial d’alguns aspectes d’aquestes entitats que han de constituir l’organització territorial. Assenyala uns criteris en ordre als municipis, a les seves competències, les finances... Assenyala alguns criteris –pocs– sobre les comarques i fa una regulació dels elements més importants de les vegueries mitjançant dos articles de l’Estatut.

En quart lloc, l’Estatut indica que la regulació, el desplegament de les proposicions estatutàries es farà per llei. És una proposició lògica: una decisió tan important com establir l’organització territorial i regular-ne els elements ha de correspondre al legislador, al Parlament.

Normalment, de les normes un s’ha de fixar en allò que diuen, però també en allò que no diuen. I l’Estatut, no esmenta la província expressament. Ara bé, si nosaltres analitzem els preceptes de l’Estatut veurem que, dos o tres vegades, apareixen algunes clàusules, algunes expressions que indiquen límits, acotacions, restriccions de la potestat de la Generalitat per regular l’organització territorial; o bé assenyalen que determinats continguts haurien de necessitar certs complements. Per exemple, quan l’Estatut a l’article 151 regula i fa una declaració expressa que la Generalitat té competència exclusiva sobre la matèria, diu: “Correspon a la Generalitat, respectant la garantia institucional que estableixen els articles 140 i 141 de la Constitució, la competència exclusiva sobre organització territorial”. Per tant, l’Estatut, alhora que afirma la competència autonòmica màxima de caràcter exclusiu sobre l’organització territorial expressa una precaució: la necessitat de respectar les previsions constitucionals dels articles 140 i 141. És

evident que, encara que l’Estatut no ho hagués dit, la Constitució s’ha de respectar: la Constitució està per sobre de l’Estatut. I per tant, encara que no hagués assenyalat que s’havia de respectar la garantia institucional que estableixen els articles 140 i 141, també s’haurien hagut de respectar les previsions, els valors que aquests preceptes de la Constitució contenen.

Què diuen aquests articles? L’article 140 (“La Constitució garanteix l’autonomia dels municipis...”) no té una transcendència especial als efectes d’establiment de l’organització territorial de Catalunya. El tema del municipi només té una significació específica en tant en quant es replantegi la planta municipal. El tema que pot generar atenció i tensió respecte l’esglaó municipal en un projecte d’organització territorial no és l’autonomia municipal, que ningú no discuteix; no és que els municipis han de tenir competències i recursos, que tampoc ningú no discuteix. El tema que fins i tot ha fet saltar per l’aire alguna iniciativa és replantejar el nombre de municipis, això és: la planta municipal. Però, per tant, l’article 140 de la Constitució no planteja cap problema.

On ens obliga a la reflexió aquesta salvaguarda que fa l’article 151 de l’Estatut és en la referència a l’article 141 de la Constitució, que diu que les províncies són entitats locals al front de les quals hi ha una institució representativa. Per tant, quan l‘article 151 de l’Estatut assigna a la Generalitat competència exclusiva en matèria d’organització territorial respectant la garantia institucional que estableixen els articles 140 i 141 de la Constitució, realment ens està dient que s’ha de respectar la garantia institucional que estableix l’article 141. Què vol dir garantia institucional? Aquest és un concepte que es va anar incorporant després de la Constitució, procedent de la doctrina germànica, que podem resumir dient que es garanteix la fesomia de la institució. La paraula fesomia ho diu molt clar: no que tingui tota la regulació que tenia, sinó aquells elements, aquells principis que descriuen la fesomia d’una institució. Doncs bé, el que ens està dient l’article 151 de l’Estatut és, en principi, que en establir l’organització territorial la Generalitat ha de respectar la fesomia a la qual es refereix l’article 141 de la Constitució: això és la província com a entitat local. Això es pot deduir d’aquesta primera lectura de l’article 151.

Però no és l’única prevenció que hi ha a l’Estatut. Si anem a l’article 91 que regula determinats aspectes del consell de vegueria, trobem una regulació inicialment senzilla, sense incisos. El paràgraf 4 diu: “La creació, la modificació i la supressió, i també el desplegament del règim jurídic de les vegueries, són regulats per llei del Parlament”. Però afegeix: “L’alteració dels límits provincials, si s’escau, s’ha de portar a terme d’acord amb el que estableix l’article 141.1 de la Constitució”, que vol dir que s’ha de fer per llei orgànica aprovada pel Parlament estatal. Per tant apareix un altre límit o acotació.

I encara podríem analitzar una altre precepte que és l’article 160.3, que en regular les competències de la Generalitat en matèria de règim local, de nou estableix una excepció en dir que la Generalitat pot establir el règim electoral de les entitats que crea i que constitueixen la seva organització territorial, però

respectant els ens que tenen garantia institucional. Tornem a la referència que abans hem vist.

Aquest és un primer tast de les previsions de l’Estatut. En resum, l’Estatut en matèria d’organització territorial estableix que els esglaons bàsics de l’organització territorial són el municipi i la vegueria; que els graons complementaris són la comarca o altres entitats de caràcter supramunicipal; que la competència per regular l’organització territorial correspon a la Generalitat, però deixa caure, si més no en tres punts, observacions, incisos que ens encenen una senyal de què el desplegament de les previsions estatutàries pot no ser tan senzill com aparentment sembla en una primera lectura.

Fet aquest primer tast i aquesta petita recopilació permetin-me que els recordi que no estem davant d’un tema nou. No únicament no ho és des del punt de vista de la geografia, sinó tampoc des d’un punt de vista institucional. M’agradaria simplement assenyalar unes fites.

L’organització territorial és un tema preestatutari. Quan, després de les eleccions democràtiques del 15 de juny de 1977, es reinstaura la Generalitat pel decret-llei de 29 de desembre del mateix any, en la persona del president de la Generalitat, Josep Tarradellas, les normes que regulen aquesta reinstauració i que estableixen el règim provisional de la Generalitat no únicament regulen les competències que va anar assumint la Generalitat en el temps que va de la tardor del ‘77 fins a l’aprovació de l’Estatut i les primeres eleccions al Parlament de Catalunya de 1980. Les normes reguladores d’aquest règim provisional contemplen també una reorganització territorial de Catalunya i, en concret, el traspàs de les diputacions a la Generalitat; per a la qual cosa es crea una comissió mixta de traspassos constituïda per membres designats pel Govern de la Generalitat i per les diputacions. Comissió mixta que prepara el traspàs del serveis de les diputacions a la Generalitat en la seva totalitat. Però en el darrer moment l’operació queda paralitzada. Llavors s’arriba a l’aprovació de l’Estatut i a una situació en què l’alteració de l’organització territorial, inicialment autoritzada en restablir-se la Generalitat, no s’ha portat a terme. I això passa quan, simultàniament, en el procés de redacció de la Constitució al llarg de 1978, es va produint, a través de les successives redaccions del projecte, una definició de la província que deixa de ser entesa com una realitat institucional eventual per a passar a ser una realitat a la qual es vol donar i imprimir un caràcter preceptiu. Diríem que no reïxen dues operacions: d’una banda la prevista en les normes de restabliment de la Generalitat, de l’altra en el procés de redacció de la Constitució. Per tant, aquesta és una primera dada que hem de recordar, perquè les dificultats que ens podem trobar davant del desplegament de les previsions de l’Estatut de l’any 2006 en matèria d’organització territorial –que se centraran primordialment entorn de la vegueria– no són unes dificultats que sorgeixen de bell nou, sinó que tenen arrels profundes.

La segona fita segurament alguns de vostès –els que no són molt joves– la recorden. A l’any 1980, una de les primeres lleis que aprova el Parlament de

Catalunya, és la Llei de transferència urgent de les diputacions a la Generalitat, llei que és anul·lada pel Tribunal Constitucional amb una sentència de juliol de l’any 1981.

La fita següent que podríem tenir present és la Llei bàsica de règim local, la llei estatal de 1985, la qual consagra la visió del règim local, no com una qüestió de les comunitats autònomes (com és normal que sigui als estats federals), sinó com una qüestió que correspon regular a l’Estat i a les CC.AA. amb una posició de supremacia del primer. La Llei és interessant en un punt que els vull indicar sense entrar en gaire detall: recull el Pla Únic d’Obres i Serveis, una de les poques alteracions que s’havien produït durant la Generalitat provisional i que té una repercussió en l’ordre de l’organització territorial. Durant la Generalitat provisional es van unificar els plans d’obres i serveis de les quatre diputacions amb un Pla Únic, que la llei salva expressament.

Però encara m’interessa més remarcar una segona dada: la disposició addicional quarta de la Llei de règim local de 1985 que encara està vigent –amb moltes modificacions– estableix que, atès que l’Estatut de 1979 disposa que les comarques són un ens obligatori, per crear les comarques a Catalunya se seguirà un procés diferent. Vull recordar aquest punt perquè evidencia que les disposicions estatuàries s’imposen al legislador estatal. Que el legislador estatal, en fer la llei local, va haver de tenir en compte que l’Estatut de Catalunya contemplava les comarques com a un ens local necessari i no pas eventual i facultatiu. Cal fer una excepció a la llei general en raó a una previsió estatutària. Això és important, no perquè haguem de discutir sobre les comarques sinó en el sentit que les disposicions estatutàries (i per tant també les de l’Estatut de 2006), s’imposen al legislador estatal als efectes d’establir determinats continguts en la regulació de les entitats locals. En el nostre cas, ens importa per allò que fa referència a les vegueries.

El següent esdeveniment en el temps són les lleis territorials del 1987. Per al cas que ens ocupa només importa recordar la previsió de conversió de Catalunya en província única, amb el consegüent traspàs de les competències de les diputacions a la Generalitat, així com també la creació de noves circumscripcions –sense precisions– en funció de la història, l’economia, la població... en al·lusió indirecta a les vegueries o regions. D’altra banda, establia un règim provisional per a les diputacions, que al capdavall és l’únic règim que hi ha hagut.

Permetin que faci un parèntesi: jo sempre dic als meus alumnes que comencin a llegir les lleis per les disposicions transitòries, perquè sovint són les úniques que s’apliquen. Ara recordo un estatut ferroviari de fa uns anys que establia el principi de competència europeu, que per les vies de tren anirien companyies privades i públiques. Després afegia una disposició addicional amb les normes provisionals. D’això fa 7 o 8 anys. Naturalment, la llei no s’ha aplicat mai, i l’únic que ha funcionat són les normes provisionals que hi havia en les disposicions addicionals. Bé, en el cas de la llei de conversió de Catalunya en una província única ha passat el mateix.

El que passa és que la reflexió a fer és que no es pot abordar el tema provincial si no és amb moltes matisacions. Tots podríem convenir en convertir Catalunya en una província única, però això vol dir que només hi hauria quatre senadors per Catalunya i no setze; i vol dir que el nombre de diputats al Congrés per Catalunya seria diferent si modifiquem la circumscripció electoral. Per tant, el tema provincial cal tractar-lo amb molta cura i molts matisos.

Ens quedaria una última fita a recordar, que és l’intent del 2000-2001 de fer una proposta d’organització territorial, la qual enllaça amb una cosa que he dit fa uns minuts: va fracassar quan va voler replantejar amb profunditat la planta municipal (aquest fou el primer fracàs, segurament hauria fracassat per molts altres motius).

Bé, ara ens trobem amb el nou Estatut, amb noves opcions que plantegen directrius clares, però que són fruit d’un procés pactista. És una norma que té un doble origen: un origen des de Catalunya però la redacció del text que s’aprova és el resultat del pacte, de la negociació amb l’Estat. Un text que ofereix un esquema clar, amb certa rotunditat, més que la que hi havia a l’article 5 de l’Estatut de 1979. Però com els he volgut explicar, els propis preceptes de l’Estatut, ja sigui amb incisos o bé fent referència a la Constitució, almenys en tres vegades posen en relleu que, per clares que siguin les determinacions, el procés de desplegament pot ser una mica més complex.

La província és per a Catalunya com una petita mosca de matxo (els castellans en diuen cojonera), que molesta i no acabes de fer-la fora. Perquè per una banda el catalanisme ha sigut històricament no provincialista. Alguns rascant trobarien que, allà per la meitat del s. xix, un dels primers moviments reivindicatius, segurament encara sense una clara consciència catalanista segons després es va entendre, potser amb una consciència més localista, era un moviment que s’afirmava com a provincialista, en aquest sentit de defensa de la perifèria. Però el catalanisme no ha estat provincialista sinó que ha estat, més aviat, antiprovincialista; tot i que la primera experiència de govern administratiu autònom es va fer a partir de les províncies, però per ajuntar-les, en l’operació de Prat de la Riba amb la Mancomunitat del 1914-1923. El catalanisme ha vist la divisió provincial com a una divisió artificial.

I d’altra banda, Catalunya ha tingut la sort que, com a fruit de la història i de l’economia, ha tingut una xarxa d’ocupació del territori força articulada. La xarxa de ciutats de Catalunya –avui possiblement amb l’aglomeració a la costa això queda una mica desvirtuat– jugava un paper equilibrador del territori que em sembla un dels trets significatius del país. Per tant, quan es planteja l’organització territorial de Catalunya no es fa per dir que les vegueries són les províncies o les províncies són les vegueries, i per tant: si tenim quatre províncies, ara fem quatre vegueries. Sinó que ben segur que al darrere hi ha una voluntat d’articular Catalunya de manera diferent. Quantes i com? Aquí ja entraríem en els mapes; i els mapes són uns documents extraordinaris però complexos.

Per tant, el catalanisme no ha estat provincialista, però les províncies existeixen i la seva vertebració no és petita. Jo crec que no hauríem de perdre de vista el pes que amb els anys (ja són pràcticament 175) han assolit les províncies. Les dificultats a l’hora de desplegar les previsions estatutàries pel que fa les vegueries no són les mateixes si hom pensa que simplement es tracta de substituir les actuals diputacions per uns consells de vegueria. Totes aquestes precaucions (respectant la garantia institucional, llei orgànica per variar els límits...) no hi juguen si de l’únic que es tracta és de canviar als edificis el nom de l’entrada. Els problemes comencen quan no es tracta d’això. Es tracta de variar els límits, el nombre, el sistema electoral i de fer unes institucions viables, el que vol dir incidir en el seu finançament. I sobre els quatre punts es projecten les previsions i determinacions de l’Estatut, però també les precaucions o les necessitats d’interpretació acurada. Interpretació reflexiva que els preceptes estatutaris reclamen. Insisteixo: si es tractés simplement de canviar el cartell d’entrada de les quatre seus de les actuals diputacions i posar “Consell de Vegueria” l’operació seria senzillíssima. Però si es tracta d’anar més enllà, l’operació es fa més complexa. Comencem pel primer punt: els límits. La Constitució contempla en la província si més no quatre coses diferents. La primera afirma que la província és una entitat local de segon grau, això és: agrupació d’ajuntaments. Els seus òrgans de govern són d’elecció indirecta a partir dels regidors dels ajuntaments. Aquesta és la primera naturalesa de la província. La segona: la província és una circumscripció de l’administració de l’Estat. L’Estat distribueix els seus serveis per províncies; mai no ho ha fet de forma total, en té que són regionals, en té que són de dimensió inferior, però així ho diu la Constitució. En tercer lloc, la província juga en el camp de la justícia: audiències provincials, jutjats provincials...

I finalment (he deixat pel final la que em sembla que ens amaga l’autèntic rovell de l’ou de les dificultats quant a límits), la província és la circumscripció electoral per a les eleccions a les Corts Generals, per senadors i per diputats. Per què la Constitució exigeix llei orgànica per modificar puntualment un límit d’una província i en canvi podem suprimir municipis, crear-los, ajuntar-los, per simple acord de la CC.AA.? S’ha de buscar el perquè de les coses. El perquè pot després semblar poc lògic, però tenen un perquè. I aquí, per a mi, l’únic perquè d’aquesta exigència de llei orgànica és que la província és un instrument, un element, del sistema electoral estatal. Per tant, si nosaltres alterem els límits d’una província o multipliquem el número de províncies estem afectant a les eleccions generals, i per tant afectem la composició del Congrés dels Diputats, i els equilibris polítics espanyols. Si nosaltres fem set províncies, vol dir que no seran setze senadors sinó que n’hi haurà dotze més. Però no únicament això (el Senat ja saben vostès que és per anar-hi a descansar) sinó que, a més a més, els resultats de diputats seran diferents.

¿És possible modificar el nombre de províncies a Catalunya i fer coincidir el seu nombre amb els projectes que assenyalen, per exemple, set vegueries? Possible ho és; no és impossible. És difícil. Més ben dit: és molt més que difí-

cil, gairebé impossible, perquè afecta a un nucli essencial de l’organització del poder polític a Espanya com és la composició del Congrés del Diputats i, en general, la composició de les Corts Generals.

Ara bé, podem plantejar-nos modificacions de límits provincials? O és que qualsevol modificació de límits provincials és una aventura de resultats tan incerts com la que acabo d’assenyalar? Penso que no, que una cosa és multiplicar les províncies (que afecta directament els resultats electorals) i una altra és fer correccions dels límits provincials. Això últim és perfectament possible. Naturalment si es tractés de traslladar el municipi de Barcelona a la província de Lleida això ho alteraria tot, però petites modificacions de les fronteres que afecten només uns milers de votants no són significatives a efectes electorals. Perquè insisteixo: el tema dels límits i de la multiplicació de les províncies cal veure-ho des de la visió de la província com a circumscripció electoral, i d’aquí les prevencions de la mateixa Constitució i les que fa l’Estatut quan, de manera expressa, remet a la Constitució, i per tant a llei orgànica.

Les vegueries apareixen a l’Estatut com una entitat necessària, bàsica, de segon grau, agrupació de municipis (tot plegat com la província), però que és regida per un Consell de Vegueria. L’Estatut afirma taxativament: “Els consells de vegueria substitueixen les diputacions” (art. 91.3). Per tant, quant a entitat local, l’òrgan de govern de la província serà substituït pel Consell de Vegueria. Aquesta transmutació de la província –com a entitat local– en vegueria està avalada per l’Estatut a través d’aquesta substitució de l’òrgan de govern de la província per l’òrgan de govern de la vegueria.

Ara de nou tornem al començament (és com aquells jocs que tornes de nou al començament si no et surten les cartes que corresponen). Però si es tracta de que hi hagi més vegueries que províncies... això com lliga? I ens tornem a trobar amb el problema d’abans, però ara ja no des del vessant del límit sinó des del vessant de la mateixa gènesi de la institució.

Crec que els esforços haurien d’orientar-se a jugar a fons la diferenciació d’ànimes que hi ha a la província. Abans ho he dit; la província és, si més no, quatre coses: circumscripció electoral, (intocable per a les eleccions estatals), demarcació per als serveis estatals (ja s’ho faran, no ens interessa), per a l’organització de la justícia (no ens hi enredem en aquests moments) i com a entitat local: això darrer és realment l’organització territorial i on hem d’intervenir. Naturalment això vol dir que es necessita la complicitat, la col·laboració del legislador estatal. Que accepti precisament aquesta dissociació. Les províncies –les quatre províncies amb els seus setze senadors i els diputats que resulten de l’aplicació de la regla d’Hondt i del mínim de diputats que tenen totes les províncies, etc.– continuaran igual a efectes d’eleccions generals. Però a efectes d’organització local, d’organització territorial –tema intern, tema propi, tema que l’Estatut remet a la Generalitat– sí que s’hi pot incidir.

Aquest és el plantejament més nítid, el que permet reorganitzar les províncies, substituir-les per les vegueries i establir el nombre de vegueries d’acord amb

les decisions que el Parlament de Catalunya adopti a partir dels estudis, de les realitats actuals i òbviament de les decisions polítiques que s’adoptin.

Això tampoc és una novetat estricta en el panorama espanyol, perquè de fet la província com a entitat local ha desaparegut en algunes provínciescircumscripció electoral estatal. Per exemple a Balears, a Madrid, a la Rioja... Perquè la província com a entitat local, com a Diputació, ha desaparegut. El que hi ha és la comunitat autònoma, que és una altra cosa. I a Balears, per sota de la comunitat autònoma no hi ha la província, sinó una entitat local que és cada illa, que són els consells insulars. Per tant hi ha règims especials. I si ens fixem en les províncies basques i navarresa –les províncies forals– allà també s’ha canviat la seva naturalesa. Continua havent-hi la província perquè formava part de la història, de l’esquema històric d’aquestes comunitats autònomes, però és una província que no és l’entitat local de la Llei de bases de règim local: és una altra cosa. Per això, la Llei de règim local estableix uns règims especials, un dels quals correspon a les províncies forals, que no es regeixen per les normes que regulen les diputacions.

Vostès poden estar pensant que tot això val quan coincideix la província i la comunitat autònoma, però que no val quan ens trobem en una comunitat pluriprovincial. Però es que tenim el cas de Canàries. A les Canàries hi havia dues províncies com a entitats locals, i a efectes electorals continua havent-hi dues províncies: Santa Cruz de Tenerife i Las Palmas. En crear la Comunitat Autònoma de Canàries les províncies, com a entitat local, s’evaporen perquè pràcticament deixen d’existir: no tenen competències, no tenen recursos, el que hi ha és la Comunitat Autònoma i per sota l’illa –que és el que mana– i el cabildo insular. Només hi ha una mancomunitat de cabildos que no es reuneix mai, ni té òrgans, ni té edificis, ni té recursos.

Podem pensar que la previsió de l’Estatut es pot desplegar sense ser presonera del nombre històric de províncies? Sense estar condicionada a no fer res, com ha passat els darrers quasi trenta anys, com a conseqüència de la dificultat d’encaixar l’esquema que es vol implantar en l’estructura constitucional, tal i com ha sigut interpretada per part de l’Estat. Un desplegament dels preceptes, avui dia més clars del nou Estatut (tot i les clàusules limitadores, enunciades a vegades enigmàticament, a les quals m’he referit anteriorment) ha d’anar per la via de una dissociació entre les diverses ànimes de la província, i no tant per un replantejament frontal de l’actual divisió provincial, que jo considero una via sense sortida. A partir d’aquí, cal anar cap a una configuració de les vegueries que pugui acomodar-se a les previsions constitucionals i, al mateix temps, pugui ser coherent amb un esquema que vulgui anar més enllà de la vella divisió, la qual mai ha acabat de ser contemplada –podríem dir– amb afecte.

Això pot comportar diversos requeriments: el primer la necessària col·laboració estatal, el segon l’establiment de fórmules que permetin entendre que l’establiment de les vegueries, en cap moment és un primer pas per recompondre la distribució de les circumscripcions electorals de Corts generals. Això vol dir, a

parer meu, que podrien haver-hi més vegueries que províncies. Però es fa difícil de pensar que això sigui possible sense que aquestes noves vegueries no fossin fruit de la partició d’una província. Em costa entendre que pugui establir-se un mapa de vegueries que en tot xoqui amb el mapa provincial. Puc entendre un mapa en què alguna província actual es subdivideixi en dues vegueries. Se’m fa més difícil d’entendre, per la prevenció que s’aixecarà en l’ordre electoral, l’absoluta manca d’encaix entre el mapa provincial –que subsistiria en tot cas per a les altres tres ànimes– i el mapa de vegueries.

Jo no sé si amb aquestes reflexions els he aportat massa llum. Sóc conscient que les solucions no són senzilles, però en tot cas l’Estatut del 2006 ofereix una pista per enlairar-se més llarga, si val l’expressió, de tal manera que podem rodar per la pista més temps i amb més possibilitats d’agafar impuls que no ho faria l’Estatut del 79. Si afinem les solucions mínimament crec que es pot anar cap a un desplegament de l’organització territorial contemplant vegueries sempre, repeteixo, que es tingui en compte que aquest desplegament no es pot fer prescindint o oblidant les precaucions que el mateix Estatut, de manera expressa –potser amb circumloquis– indica.

[Extractes del col·loqui posterior]

Joan Rebagliato: [...] Si aquests recursos presentats al Tribunal Constitucional prosperen ens tornarem a quedar en l’Estatut del 79?

Hem de veure què decideix el Tribunal Constitucional. Ni en moments d’insomni i de pessimisme total contemplo que anul·lin l’Estatut. No és possible. Ho és teòricament, però no: les coses que no poden ser no són. Una altra cosa és que pugui anul·lar algun precepte o sobretot que pugui fer interpretacions de preceptes, però anul·lar l’Estatut certament crec que no. Pel que fa a la divisió territorial, jo que conec els recursos presentats, no és un tema que hagi centrat l’atenció del recurrents.

Jesús Burgueño: D’entrada cal fer notar que s’estableix un conflicte amb la previsió de dos mapes diferents, un de vegueries i un de províncies i les contradiccions que en resulten. Però li plantejo altres dues qüestions més concretes: la possibilitat d’un règim d’elecció directa en les noves vegueries i, en segon lloc, l’aspecte financer. Sembla que serà necessari fer a cada legislatura un gran pacte de país, decidint com repartir entre les vegueries els mateixos diners que ara arriben de l’Estat per a quatre províncies. Jo no entenc que puguin sortir els números si no és afectant directament a la Diputació més potent financerament, que és la de Barcelona. Per tant això també ens porta, no sé si a un atzucac, però sí a un camí molt complex per tal d’elaborar una llei de pressupostos cada legislatura, amb un pacte molt ampli que permeti aconseguir un cert equilibri pressupostari de les diputacions pobres amb la Diputació de Barcelona. No sé si de la meva exposició s’ha deduït que el procés és senzill; espero que no, perquè si fos així és que ho he fet molt malament. Quant a la convivència de dos mapes. [...] Si no estic equivocat s’ha treballat amb la idea de passar la Cerdanya gironina a la vegueria del Pirineu i el Solsonès de Lleida a la vegueria central; la vegueria aquesta que no se sabia si la capital seria a Vic o a Manresa o a mig camí entre Vic i Manresa.

Aquestes són dues modificacions de límits provincials petites des d’un punt de vista electoral. Jo no sé quants habitants té el Solsonès, però no deu tenir més de deu mil electors i la Cerdanya gironina tampoc deuen ser molts milers de persones. Per tant, aquestes són modificacions menors. La província estatal de Barcelona tindria dues vegueries, la província estatal de Tarragona en tindria dues, la província estatal de Lleida en tindria dues i la província estatal de Girona en tindria una. Aquesta convivència de mapes a mi em sembla no molt difícil. Pensin vostès que al llarg dels últims trenta anys, si més no l’any 1973 o 74 es va fer el primer dibuix en què es creava una macroàrea metropolitana de Barcelona, que comprenia tota la banda marítima de la província de Barcelona incloent-hi el Penedès, el Vallès i el Maresme. Fins i tot es va crear un organisme, sense massa substància, per crear aquesta àrea. Per tant se n’ha parlat, que a la província de Barcelona hi ha dues vegueries. Jo dic que aquests dos mapes, tal com els he descrit, a mi no em semblen impossibles d’encaixar. Ara bé, jo ni sóc ni deixo de ser partidari de la vegueria dels Pirineus ni de l’altra, ni de l’altra. És veritat que la geografia la modifiquem molt, certament, però fins un cert punt. Dic això amb tota prudència, perquè la vegueria del Pirineu vol dir anar cercant serres, que jo he fet el servei militar a la Seu d’Urgell i sé què vol dir això. La geografia mana.

Quant a eleccions, en els estudis que es van fer a l’anterior legislatura a la conselleria de Governació i que vaig tenir ocasió de consultar, hi havia un tema obert. Hi havia dues postures en el si del Govern quant al sistema electoral de les vegueries. Hi havia coincidència en què la circumscripció electoral de la vegueria fos la comarca, llevat del cas del municipi de Barcelona que seria una circumscripció electoral. Però en canvi hi havia dues línies: una que mantenia, a partir de la circumscripció-comarca (no del partit judicial, que és una cosa que no lliga amb la realitat d’avui en dia) el sistema de les diputacions més o menys corregit. Però hi havia una altra postura orientada a establir l’elecció directa. Jo crec que aquesta és possible per la via de règims especials.

El tema financer. Jo defenso que l’article 219.2 de l’Estatut dóna suficient empara per a una reorganització acotada del sistema de finançament de les entitats locals de Catalunya. Una part substancial del finançament de les entitats locals deriva de la participació en fons estatals. L’article 219.2 de l’Estatut diu que la Generalitat, en el marc dels criteris que estableixi l’Estat, podrà establir criteris propis a efectes de distribuir les quantitats que deriven de participació de les entitats locals catalanes en els tributs estatals i en les subvencions incondicionades. Això sí, la llei que aprovi aquests criteris de redistribució té un quòrum altíssim, de tres cinquenes parts del Parlament de Catalunya. A continuació diu que els criteris que estableixi l’Estat per a la participació de les entitats locals catalanes en subvencions incondicionades han de tenir en compte la reorganització institucional de Catalunya, dins la qual hi ha essencialment l’organització territorial. El que fa l’Estatut és donar un manament a l’Estat pel que fa referència a la redistribució dels diners que van a les entitats locals, que són participació en subvencions incondicionades. Pel que fa a participació en tributs estatals no hi és aquest manament, cosa que no vol dir que la Generalitat no pugui tenir en compte la reorganització territorial a l’hora d’una redistribució, que lògicament serà una redistribució limitada. Per tant, a parer meu, l’article 219.2 de l’Estatut no únicament no és un obstacle per a l’organització territorial sinó que, fins i tot, assenyala una pauta. Una altra cosa és que pot ser més o menys difícil que en el si del Parlament es pugui arribar als prop de dos terços de vots favorables requerits.

Però l’article crec que és un dels punts que hem de tenir en compte i fa que la pista d’enlairament sigui més llarga en aquest Estatut que en l’anterior: precisament preveu que hi ha reorganització.

Ignasi Cuadros: Remarca l’interès del cas canari i pregunta quins temes del recurs de l’Estatut presentat pel PP afectaven l’organització territorial?

La sensació que tinc és que l’organització territorial no era un tema que preocupés especialment el PP. Fins i tot en algun precepte que hom podria sospitar que podia generar una enardida defensa d’Espanya, no hi era aquesta preocupació.

Aprofito la seva intervenció en què ha al·ludit a Canàries per assenyalar que, des d’un plantejament possibilista de desplegament de l’Estatut, fins i tot seria possible en aquest mapa que abans he descrit, de subdivisió de províncies estatals en vegueries, mantenir –com a Canàries– una mancomunitat de vegueries que no es reunís mai, que els dos presidents, per exemple el de les Terres de l’Ebre i el del Camp de Tarragona pel dia de Nadal dinessin junts, fent la caricatura. Si això tranquil·litza l’Estat que no es trenquen coses especials. La convivència dels dos mapes és més fàcil seguint aquest model.

Joan Rebagliato: Recorda l’existència de cinc circumscripcions electorals al Parlament català en temps de la II República (Barcelona ciutat i la resta de la província per separat) i demana sobre la viabilitat d’unes circumscripcions diferenciades per a les eleccions catalanes.

Cap problema. Per a les eleccions catalanes es poden establir les circumscripcions que el Parlament de Catalunya consideri convenients. Les que vulgui; aquí no hi ha cap limitació. Sí hi ha limitacions pel que fa a les eleccions municipals. Però si el legislador català vol establir la vegueria com a circumscripció electoral, com sembla que proposa algun estudi,3 no hi ha cap problema. Si vol establir la comarca, cap problema. Si vol mantenir la província, cap problema. En el cas de les eleccions al Parlament de Catalunya, la llei electoral catalana té tots els marges per decidir.

Intervenció no identificada: Els canvis aquests s’han d’aconseguir de cop o gradualment? Quin full de ruta caldria seguir per comptar amb una divisió territorial més satisfactòria?

Un full de ruta és en funció de la política que es vol dur a terme, dels mitjans que tens... Se’m fa difícil aventurar-ho. Un full de ruta possible seria: de moment substituïm les diputacions per consells de vegueria, canviem el nom. Estic improvisant, no faig cap proposta. Podries a continuació plantejar-te una modificació de les circumscripcions electorals de les diputacions, que són bastants irracionals, perquè són els partits judicials. Després podries plantejar-te una subdivisió d’aquestes vegueries inicials que anés perfilant ja l’esquema definitiu... Però és que jo tampoc no sé quin és l’esquema definitiu! És un tema estrictament polític.

Josep Serra: En relació a la proposta en discussió del Penedès. Unir Alt i Baix Penedès no és un afer menor, de poca quantia poblacional; trenca un límit provincial de forma important. S’està fent en el territori una discussió i una bola grossa que contradiu els primers projectes del Govern [el conferenciant precisa que del Govern de l’anterior legislatura] Crec que és molt més senzill, racional i pragmàtic que s’assemblin els mapes de vegueries i

3. El conferenciant fa referència a la proposta de Llei electoral catalana encarregada pel conseller de Governació, Joan Puigcercós, a una comissió d’experts encapçalada per Josep M. Colomer, la qual es va fer pública el mes de juny de 2007.

províncies, en la línia del que planteja el conferenciant. Però hi ha una pressió molt forta que va en contra d’això i pot dificultar enormement aquest objectiu. I a l’Alt Ter passa el mateix. Què hem de fer amb això?

No ho sé. Miri, jo tinc una certa relació personal amb aquest territori i des d’aquest estiu intento callar molt sobre el particular.

Un senyor del públic no identificat: La divisió interna dels departaments de la Generalitat què implica en una futura organització territorial en vegueries? Condiciona el mapa de vegueries?

En principi no. Ara, és evident que si la Generalitat adoptés mesures uniformes i homogènies a l’hora d’implantar els serveis territorials de cada departament, això aniria constituint un gruix difícil de canviar. Tinc la sensació que això, però, planteja problemes: no sempre acaba de funcionar –per a un servei concret– cap dels mapes que en canvi globalment sí funcionen. Ben segur que els requeriments de Sanitat, per exemple, no coincideixen amb els d’Ensenyament. Però en tot cas és evident que si la Generalitat implementa la seva divisió territorial amb uns únics criteris això ajudarà a conformar un mapa de vegueries.

Intervenció no identificada: Com queden les comarques i els consells comarcals amb la nova organització territorial en vegueries? Tantes divisions territorials no sé si tenen massa sentit.

Això depèn de la llei que s’elabori. Al projecte que jo vaig veure a l’anterior legislatura, les comarques passaven a ser sobretot unes entitats flexibles, de suport als municipis. Es facilitava la creació de comarques. La comarca esdevenia circumscripció electoral de la vegueria. Quant a competències es transformava en una eina dels municipis.

Josep Serra: Quant al planejament territorial i urbanístic. Un avantatge del projecte de l’anterior Govern era la coincidència dels àmbits de planificació amb els de les vegueries. És important que el desplegament del planejament territorial tingui una institució al darrera que sigui responsable i a la qual es pugui demanar comptes, i això demana una coincidència d’ambdós mapes.

No sé si la coincidència era total en el mapa del projecte de l’anterior Govern. Sí seria desitjable aquesta coincidència però tinc la sensació que en l’organització territorial els professionals que en parlem tenim certa tendència al despotisme illustrat. Veiem uns esquemes molt clars però la realitat va per un altre camí. És molt clar aquest allunyament cada vegada que es planteja una reorganització del mapa municipal; grans anàlisis com el de les municipalies topen de ple amb la realitat. Per tant podem donar idees, però és un tema polític i els que han de decidir són els elegits i ho tenen molt difícil, perquè és un tema que mou passions. Permeti’m una anècdota: quan el conseller de Governació, Joan Carretero, em va ensenyar l’esquema del projecte d’organització territorial de l’anterior Govern, jo em vaig atrevir, ingènuament, a qüestionar la viabilitat de la vegueria del Pirineu. Déu meu què vaig fer! Vaig renunciar a discutir: ell estava molt convençut que ara es va molt fàcilment en cotxe de Sort a Puigcerdà. Vol dir que la gent del Pirineu veia molt clara la vegueria pirinenca. Potser els de ciutat veiem les muntanyes com un obstacle i en canvi ells les veuen com un punt d’unió.

notES I doCumEntACIó

Projecte de llei de vegueries (febrer 2010)1

Preàmbul

L’Estatut de Catalunya disposa que l’organització territorial bàsica del país s’articula en municipis i vegueries. Amb aquesta previsió, i amb una denominació que entronca amb les institucions històriques de Catalunya, es reprèn la divisió política i administrativa vigent a Catalunya fins als decrets de Nova Planta, en què amb una àmplia autonomia política, la divisió interior de Catalunya s’articulava en vegueries. Aquesta organització territorial la va recuperar el Govern de la Generalitat mitjançant el Decret de 27 d’agost de 1936, amb una divisió territorial articulada en 38 comarques agrupades en 9 vegueries o regions, de manera que la vegueria es configurava com una divisió més apta que la comarcal per a les necessitats del Govern i l’Administració de la Generalitat al territori.

L’article 90 de l’Estatut defineix la vegueria com a àmbit territorial específic per a l’exercici del govern intermunicipal de cooperació local, investit de la condició de govern local amb autonomia per a la gestió dels seus interessos. A la vegada, la vegueria també es configura com a divisió territorial per a l’organització territorial dels serveis de l’Administració autonòmica, de forma que la Generalitat ha d’adaptar els seus òrgans territorials a la nova divisió veguerial.

1 Text aprovat a la sessió del Consell de Govern del 2-II-2010 i publicat al Butlletí oficial del Parlament de Catalunya del 10-II-2010. El corresponent “Avantprojecte de llei de l’organització veguerial de Catalunya” fou elaborat pel Departament de Governació i Administracions Públiques i sotmès a informació pública durant la segona quinzena del mes de desembre de 2009. La Delegació catalana del Col·legi de Geògrafs hi va presentar suggeriments: http://www. geografos.org/index.php/noticias/11702-delegacio-catalunya-suggeriments-organitzacio-veguerial . Alguns dels canvis més destacables entre l’avantprojecte i el projecte han estat: descartar que els consells de vegueria siguin competents per a designar la capital i denominació de la seva vegueria (art. 7 i 8); igualment descartar que els municipis i consells comarcals siguin competents per a instar la modificació dels límits de les vegueries (art. 5); suprimir les referències explícites al sistema electoral dels consells de vegueria (art. 25) el que en tot cas remet al sistema vigent a les diputacions; confirmar la denominació de Catalunya Central en comptes de Vegueria Central i assenyalar Tortosa com a seu institucional de les Terres de l’Ebre; s’ha afegit tot allò que fa referència a la vegueria com a àmbit de desconcentració de la Generalitat (nou títol III) i la gran majoria de les disposicions finals [J. Burgueño].

L’article 91 disposa que el govern i l’administració autònoma de la vegueria corresponen al Consell de Vegueria, que constitueix l’expressió institucional de la nova entitat, i precisa que aquests consells substitueixin les diputacions provincials. Igualment, preveu que la creació, la modificació i la supressió, i també el desplegament del règim jurídic de les vegueries, són regulats per llei del Parlament.

És per això que aquesta Llei té per objecte regular la doble naturalesa de la vegueria, com a divisió territorial per a l’organització dels serveis de la Generalitat, divisió que rep el nom de demarcació veguerial; i com a àmbit territorial específic per a l’exercici del govern intermunicipal de cooperació local, i en aquest sentit, en regula l’òrgan de govern i l’administració, denominat Consell de Vegueria, el seu règim jurídic i la transició de les diputacions provincials als nous consells de vegueria.

De conformitat amb les previsions estatutàries i sempre en el marc de l’establert a l’article 141.2 de la Constitució, la Llei aborda el tractament de la província tan sols pel que fa al desplegament del procés de substitució dels seus òrgans de govern, les diputacions provincials, pels consells de vegueria, i sense afectar per tant les altres naturaleses de la província que la mateixa Constitució li atribueix: circumscripció electoral per a les eleccions generals i divisió territorial per al compliment de les activitats de l’Estat.

El títol I estableix l’objecte de la Llei i la naturalesa de la vegueria d’acord amb les previsions de l’Estatut d’autonomia de Catalunya.

El títol II preveu la divisió territorial de Catalunya en vegueries, establint com a principi que cap municipi ni cap comarca resti exclosa de l’organització veguerial ni pertanyi a més d’una vegueria. A aquests efectes, es preveu que l’àmbit territorial de les vegueries coincideix amb les demarcacions veguerials que estableix aquesta Llei.

Igualment, es regula la legitimació i el procediment per a la creació, modificació i supressió de vegueries.

El títol III regula les demarcacions veguerials, corresponents als àmbits territorial[s] següents: l’Alt Pirineu i Aran, Barcelona, Catalunya Central, Girona, Lleida, Camp de Tarragona i les Terres de l’Ebre.

Aquestes demarcacions veguerials són la divisió territorial en què la Generalitat de Catalunya organitza els seus serveis, sens perjudici de la singularitat derivada del règim especial d’Aran que la mateixa llei estableix.

El títol IV és el dedicat als consells de vegueria, que es troba dividit en quatre capítols. El capítol I preveu el règim d’organització dels consells de vegueries, així com la composició i funcions dels òrgans que la integren. El capítol II està dedicat a les competències i funcions dels consells de vegueries i el capítol III regula la constitució dels consells. Finalment, el capítol IV recull les previsions en relació amb el personal al servei dels consells de vegueria.

L’últim títol preveu els instruments i mecanismes que han de fer possible la transició de les diputacions provincials existents als consells de vegueries que es constitueixin d’acord amb les previsions estatutàries.

La Llei preveu una disposició addicional primera que estableix els recursos de les vegueries, que són els que preveu el Text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals, aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, per a les províncies; i una segona que estableix que, en el cas que la creació, modificació o supressió de vegueries requereixi la modificació de normativa estatal, totes dues iniciatives s’hauran de tramitar conjuntament.

La disposició transitòria primera regula la constitució dels consells de vegueries, preveient la constitució dels consells de vegueries corresponents a Barcelona, Lleida, Girona i Tarragona, d’acord amb els vigents límits provincials.

El segon apartat de la disposició transitòria preveu un procediment específic per a la constitució del Consell de Vegueria de les Terres de l’Ebre, atès que ja amb anterioritat a l’entrada en vigor de l’Estatut d’autonomia de 1979, el Govern de la Generalitat, reconegut pel Reial decret llei de 29 de setembre de 1977, va instaurar, per Decret de 4 de desembre de 1978, el Consell Intercomarcal de les Terres de l’Ebre. Així, aquesta Llei estableix que la constitució d’aquest Consell de Vegueria es produeix quan s’hagi efectuat la corresponent modificació de la legislació en matèria del règim electoral general, moment en què el Consell de Vegueria de Tarragona passarà a denominar-se Consell de Vegueria del Camp de Tarragona.

Així doncs, el Consell de Vegueria de les Terres de l’Ebre es podrà constituir independentment de l’efectiva modificació dels límits provincials, ja que les comarques que componen el Consell de Vegueria formen part d’una mateixa província, com a circumscripció electoral i, per tant, no exigeixen alteració dels límits provincials per llei orgànica.

Pel que fa als consells de vegueria de l’Alt Pirineu i Aran i de la Catalunya Central, es constitueixen una vegada aprovada l’alteració dels límits provincials i, si s’escau, altres modificacions de la normativa estatal en els termes de la disposició final segona.

Finalment, la Llei inclou una disposició derogatòria única i quatre disposicions finals, les quals tenen per objecte adequar la normativa vigent a les previsions que es deriven d’aquesta Llei.

TÍTOL I. DISPOSICIONS GENERALS

Article 1. Objecte

L’objecte d’aquesta Llei és regular la doble naturalesa de la vegueria, preveure la divisió territorial veguerial de Catalunya i establir el règim jurídic dels consells de vegueria i la transició de les diputacions provincials als nous consells de vegueria.

Article 2. Naturalesa de la vegueria

1. La vegueria és una entitat local amb personalitat jurídica pròpia, determinada per l’agrupació de municipis, i constitueix l’àmbit territorial específic per a l’exercici del govern intermunicipal de cooperació local.

2. La vegueria, com a govern local, té naturalesa territorial i gaudeix d’autonomia per a la gestió dels seus interessos. El govern i l’administració autònoma de la vegueria corresponen al Consell de Vegueria.

3. La vegueria també és la divisió territorial adoptada per la Generalitat per a l’organització territorial dels seus serveis. En aquest sentit, les demarcacions veguerials determinen l’àmbit de divisió territorial.

TÍTOL II. EL TERRITORI VEGUERIAL

Article 3. Divisió veguerial

1. L’organització veguerial s’estén a tot el territori de Catalunya. Cap municipi ni cap comarca no ha de restar exclòs de l’organització veguerial, ni ha de pertànyer a més d’una vegueria. Cada municipi i cada comarca ha de formar part íntegrament d’una vegueria.

2. L’àmbit territorial de les vegueries coincideix amb l’àmbit territorial de les demarcacions veguerials que estableix aquesta llei.

Article 4. Legitimació per a la proposta de creació, modificació i supressió de vegueries

1. La creació, modificació i supressió de vegueries, ha de ser aprovada mitjançant una llei del Parlament.

2. Estan legitimats per proposar la creació, modificació i supressió de vegueries exclusivament el Govern de la Generalitat, els diputats i els grups parlamentaris de conformitat amb allò establert al Reglament del Parlament de Catalunya, i les vegueries i municipis que en cada cas correspongui, d’acord amb allò que s’estableix a l’article 6.

Article 5. Creació, modificació o supressió de vegueries a proposta del Govern de la Generalitat o del Parlament de Catalunya

1. Quan la iniciativa prové del Govern la proposta de creació, modificació i supressió de vegueries ha d’anar acompanyada d’una memòria que en justifiqui els motius i l’oportunitat i un estudi de la viabilitat econòmica i de l’impacte geogràfic, demogràfic, econòmic i social de la proposta, a més de la resta de documentació preceptiva que estableix la normativa d’aplicació en l’elaboració dels avantprojectes de llei.

2. Quan la iniciativa prové del Parlament la proposta ha de tenir en compte els mateixos criteris que preveu l’apartat anterior.

Article 6. Creació, modificació i supressió de vegueries a proposta de municipis i vegueries

1. La proposta de creació i supressió de vegueries requereix el consentiment exprés de dues terceres parts dels municipis que l’haurien de constituir, o bé dues terceres parts dels municipis afectats, que en ambdós casos han de representar, com a mínim, dues terceres parts de la població de la vegueria.

2. La proposta de modificació del territori veguerial l’exerceixen les vegueries interessades. L’òrgan plenari dels respectius consells de vegueria ha d’aprovar

la proposta de modificació per dues terceres parts del nombre legal dels seus membres.

3. La proposta de creació, modificació i supressió de vegueries s’ha de trametre al departament competent en matèria d’Administració local juntament amb una memòria que en justifiqui els motius i l’oportunitat i un estudi de la viabilitat econòmica i de l’impacte geogràfic, demogràfic, econòmic i social de la proposta.

4. El departament competent en matèria d’Administració local ha de sotmetre la proposta de creació, modificació o supressió a informació pública per un termini mínim de trenta dies en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, i ha de sol·licitar un informe als ajuntaments i als consells de vegueria afectats, que l’han de lliurar en el termini d’un mes.

5. El departament competent en matèria d’Administració local ha d’elaborar un informe en relació amb el contingut de la documentació presentada amb la proposta de creació, modificació o supressió de vegueria, que avaluï també l’impacte de la proposta sobre les demarcacions veguerials. Per a l’elaboració d’aquest informe, el departament competent en matèria d’Administració local sol·licitarà la informació i valoració necessària dels departaments competents en cadascun dels aspectes abordats per la referida documentació.

6. L’expedient complet s’ha d’elevar al Consell Tècnic perquè emeti informe favorable abans de ser sotmès a informe de la Comissió de Delimitació Territorial i a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, successivament.

7. Si la Comissió Jurídica Assessora en el seu dictamen no hi formula objeccions, el departament competent en matèria d’Administració local ha d’elevar al Govern l’avantprojecte de llei corresponent juntament amb l’expedient complet.

T ÍTOL III. L ES DE m ARCACIONS VEGUERIALS

Article 7. Els serveis de la Generalitat en el territori

La Generalitat de Catalunya organitza territorialment els seus serveis i la seva estructura i exerceix les seves funcions en el territori d’acord amb la divisió veguerial. En conseqüència, la vegueria:

a. És la demarcació única en la qual s’organitzen tots els serveis del Govern i de l’Administració de la Generalitat en el territori.

b. És l’espai sobre el qual el Govern i l’Administració de la Generalitat exerceixen les seves funcions de planificació, programació i coordinació territorials.

c. És la divisió en què s’organitzen territorialment les autoritats i els serveis que depenen del Parlament.

Article 8. Organització dels serveis de la Generalitat en la vegueria

1. La Delegació Territorial del Govern és l’òrgan que representa el Govern i l’Administració de la Generalitat en el territori de la vegueria, hi impulsa i

coordina els seus serveis i hi promou la col·laboració amb les administracions locals.

2. Els serveis radicats en el territori dels departaments i organismes de l’Administració de la Generalitat són dirigits en l’àmbit de la vegueria per l’òrgan que determina la normativa respectiva d’organització interna, el qual exerceix també funcions de representació del departament, organisme o entitat corresponent en el seu àmbit territorial.

3. Quan sigui necessari per a un millor compliment de les finalitats dels serveis de l’Administració de la Generalitat i atenent també la naturalesa de les seves funcions, es poden reconèixer àrees amb funcionalitat pròpia com a àmbits d’actuació específica a l’interior d’una determinada vegueria.

4. La Comissió Territorial del Govern és l’òrgan que assisteix la Delegació Territorial del Govern en l’exercici de les seves funcions de coordinació i impuls dels serveis de l’Administració de la Generalitat a la vegueria. És presidida pel delegat o la delegada territorial del Govern i integrada per les persones titulars dels òrgans responsables de dirigir els serveis de cada un dels departaments de la Generalitat en l’àmbit de la vegueria.

Article 9. Les demarcacions veguerials

La demarcació veguerial és la divisió en la qual la Ge neralitat organitza els seus serveis. L’àmbit territorial de les demarcacions veguerials és el següent:

a. La demarcació veguerial de l’Alt Pirineu i Aran comprèn els municipis corresponents a les comarques de l’Alta Ribagorça, l’Alt Urgell, la Cerdanya, el Pallars Jussà, el Pallars Sobirà i la Val d’Aran sens perjudici d’allò que preveu l’article 10.

b. La demarcació veguerial de Barcelona comprèn els municipis corresponents a les comarques de l’Alt Penedès, el Baix Llobregat, el Barcelonès, el Garraf, el Maresme, el Vallès Occidental i el Vallès Oriental.

c. La demarcació veguerial de la Catalunya Central comprèn els municipis corresponents a les comarques de l’Anoia, el Bages, el Berguedà, Osona, i el Solsonès.

d. La demarcació veguerial de Girona comprèn els municipis corresponents a les comarques de l’Alt Empordà, el Baix Empordà, la Garrotxa, el Gironès, el Pla de l’Estany, el Ripollès i la Selva.

e. La demarcació veguerial de Lleida comprèn els municipis corresponents a les comarques de les Garrigues, la Noguera, el Pla d’Urgell, la Segarra, el Segrià i l’Urgell.

f. La demarcació veguerial del Camp de Tarragona comprèn els municipis corresponents a les comarques del Tarragonès, l’Alt Camp, el Baix Camp, el Baix Penedès, la Conca de Barberà i el Priorat.

g. La demarcació veguerial de les Terres de l’Ebre comprèn els municipis corresponents a les comarques del Baix Ebre, el Montsià, la Ribera d’Ebre i la Terra Alta

Article 10. Règim especial de l’Aran

En virtut del règim jurídic especial garantit per l’article 94 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, el Conselh Generau d’Aran es relaciona directament amb els òrgans centrals del Govern i de l’Administració de la Generali tat, en els termes fixats per la legislació reguladora del seu règim jurídic especial. En aquest sentit, l’organitza ció que estableix aquest títol no li és d’aplicació.

T ÍTOL IV. E LS CONSELLS DE VEGUERIA

Capítol I. Òrgans del Consell de VeguerIa

Article 11. El Consell de Vegueria

1. El Consell de Vegueria està format pel president o presidenta, que també pot adoptar la denominació de veguer o veguera en cap, i pels consellers o conselleres de vegueria, que poden adoptar la denominació de veguers o vegueres.

2. El president o presidenta del Consell de Vegueria és escollit pels consellers o conselleres de vegueria entre els seus membres.

Article 12. Règim de la Carta veguerial

La Carta veguerial és la norma bàsica en matèria d’autoorganització de les vegueries. En tot cas regula les matèries següents:

a. El règim jurídic i de funcionament dels seus òrgans.

b. Aspectes funcionals referents a la constitució i vigència dels òrgans del Consell de Vegueria.

c. L’estatut de les persones membres del Consell de Vegueria.

d. El règim jurídic i de funcionament dels grups polítics.

e. L’abast i contingut de les funcions de control i fiscalització del Ple del Consell de Vegueria.

f. L’articulació orgànica i material de la participació ciutadana.

g. La capacitat de descentralització orgànica i funcional.

h. Les formes d’exercici de les seves competències

Article 13. Organització bàsica

1. Són òrgans del Consell de Vegueria:

a. Ple.

b. President o presidenta.

c. Vicepresidents o vicepresidentes.

d. Govern.

e. Comissions d’estudi, informe i consulta

f. Comissió Especial de Comptes.

g. Comissió de Coordinació Territorial.

2. El règim de funcionament dels òrgans previstos a l’apartat 1 es regula per aquesta Llei i pel previst a la Carta veguerial, d’acord amb la legislació de règim local.

Article 14. Organització complementària

1. El Consell de Vegueria, en exercici de la seva capacitat d’autoorganització, pot crear els òrgans complementaris que consideri convenients per al correcte exercici de les seves competències i funcions.

2. En el cas que es creïn comissions delegades del Ple, s’ha de garantir la proporcionalitat en relació amb la composició del Ple del Consell de Vegueria, bé sigui numèrica o bé mitjançant el vot ponderat.

Article 15. El Ple

1. El Ple del Consell de Vegueria està constituït pel president o presidenta i pels altres consellers o conselleres. Corresponen, en tot cas, al Ple del Consell de Vegueria les atribucions següents:

a. El control i fiscalització dels òrgans de govern.

b. L’aprovació de la Carta veguerial i les ordenances.

c. L’aprovació i modificació dels pressupostos, i l’aprovació dels comptes anuals.

d. L’aprovació dels plans de caràcter veguerial.

e. L’aprovació de la plantilla de personal, la relació de llocs de treball, la fixació de la quantia de les retribucions complementàries fixes i periòdiques dels funcionaris i personal laboral propi, i el nombre i règim de personal eventual i directiu.

f. L’alteració de la qualificació jurídica de béns de domini públic.

g. El plantejament de conflictes de competències amb altres ens locals i administracions públiques.

h. L’exercici d’accions judicials i administratives.

i. La declaració de lesivitat dels actes i acords del Consell.

j. Les altres que han de correspondre al Ple, pel fet que la seva aprovació exigeix una majoria qualificada.

k. Les altres que expressament li atribueixin les lleis.

2. Així mateix, li correspon la votació sobre la moció de censura al president o presidenta i les qüestions de confiança. En aquests casos, les votacions són públiques i es realitzen mitjançant la crida nominal.

3. El Ple pot delegar l’exercici de les seves atribucions al president o presidenta o al govern, llevat de les descrites en les lletres a), b), c), e), f), g), j) i les de l’apartat 2 d’aquest article. Així mateix, el Ple pot delegar les esmentades funcions en una o diverses comissions, tot mantenint la representació proporcional dels diferents grups polítics.

Article 16. El president o presidenta

1. Correspon, en tot cas, al president o presidenta:

a. Dirigir el govern i l’administració del Consell de Vegueria.

b. Representar el Consell de Vegueria.

c. Convocar i presidir les sessions del Ple, del govern i la resta d’òrgans col·legiats de l’organització bàsica del Consell de Vegueria, i decidir els empats amb vot de qualitat.

d. Dirigir, inspeccionar i impulsar els serveis i les obres la titularitat o exercici de les quals correspongui al Consell de Vegueria.

e. Assegurar la gestió dels serveis que la Generalitat hagi encomanat o delegat al Consell de Vegueria.

f. Desenvolupar la gestió econòmica d’acord amb el pressupost aprovat i la disposició de despeses dins els límits de la seva competència.

g. Aprovar l’oferta pública d’ocupació d’acord amb el pressupost i la plantilla, i les bases de les proves per a la selecció de personal i dels concursos de provisió de llocs de treball i distribuir les retribucions complementàries que no siguin fixes i periòdiques.

h. La direcció superior de tot el personal, acordar el seu nomenament i sancions, llevat de la separació del servei de funcionaris amb habilitació estatal, que es regirà pel seu règim propi.

i. Exercir les accions judicials i administratives i la defensa del Consell de Vegueria en les matèries de la seva competència, fins i tot quan hagin estat delegades a un altre òrgan, i, en casos d’urgència, en matèries de competència del Ple; en aquest últim supòsit, en dóna compte en la primera sessió que aquest celebri per a la seva ratificació.

j. Prendre la iniciativa per proposar al Ple la declaració de lesivitat en matèries de la seva competència.

k. Ordenar la publicació i execució dels acords del Consell de Vegueria, i fer-los complir.

l. Exercir totes les atribucions que s’assignin al Consell de Vegueria i no estiguin expressament atribuïdes a altres òrgans.

m. La resta que li atribueixin les lleis.

2. El president o presidenta pot delegar l’exercici de les seves funcions en el govern o altres consellers o conselleres, llevat de les descrites a les lletres a), c), i), j), la direcció superior de personal, la separació de servei del personal funcionari i l’acomiadament del personal laboral.

Article 17. Govern

1. El govern del Consell de Vegueria està integrat pel president o presidenta i un nombre de consellers o conselleres no superior a una tercera part del seu nombre legal, nomenats i separats lliurement per aquell, donant-ne compte al Ple, i li correspon en tot cas:

a. Assistència al president o presidenta en l’exercici de les seves atribucions.

b. Actuació com a òrgan de contractació.

c. Creació de juntes i òrgans centrals de contractació.

d. Adquisició, concessió i alienació de tota classe de béns i drets.

e. Aprovació de projectes d’obres i de serveis.

f. Concertació de les operacions de crèdit no atribuïdes al Ple.

g. Aprovació dels instruments o programes de cooperació amb els municipis i altres ens locals.

h. Atribucions que li delegui el Ple, el president o presidenta o li atribueixin les lleis.

2. Són delegables en el president o presidenta, o en el seu cas en els consellers o conselleres de vegueria que integrin el govern, les competències assenyalades a les lletres b), d) i e) de l’apartat anterior.

Article 18. Vicepresidents o vicepresidentes

Els vicepresidents o vicepresidentes són lliurement designats pel president o presidenta entre els membres del govern, i substitueixen el president o presidenta, per ordre de nomenament, en els casos de vacant, absència o malaltia, i per qualsevol altre impediment.

Article 19. Comissions d’estudi, informe i consulta

1. Les comissions d’estudi, informe i consulta han d’emetre un dictamen previ en relació amb els assumptes que s’han de sotmetre a la decisió de Ple o del govern, quan aquest així ho requereixi.

2. Les comissions són integrades pels consellers i conselleres que designin els diferents grups polítics que formen part del Consell de Vegueria. El nombre de membres és proporcional a la seva representativitat en el Consell o igual per a cada grup. En aquest últim cas s’aplica el sistema de vot ponderat.

3. El nombre, la denominació i el règim de funcionament d’aquestes comissions, s’estableix a la Carta veguerial.

Article 20. Comissió Especial de Comptes

1. La Comissió Especial de Comptes està integrada per membres de tots els grups polítics del Ple, amb pro porció a la seva representativitat o per nombre igual a cada grup. En aquest darrer cas, s’aplica el sistema de vot ponderat.

2. Correspon a la Comissió Especial de Comptes l’exa men, l’estudi i l’informe dels comptes anuals de l’ens. Aquests queden integrats pel compte general del pressupost, el compte d’administració del patrimoni i els comptes d’entitats o organismes veguerials de gestió.

3. El règim de funcionament s’estableix a la Carta veguerial, d’acord amb la legislació de finances locals.

Article 21. Comissió de coordinació territorial

1. La comissió de coordinació territorial és l’òrgan col·legiat i paritari que articula les relacions interadministratives, i de coordinació de polítiques públiques entre els ens locals i els serveis territorials de la Generalitat, en l’àmbit territorial veguerial.

2. La seva composició és paritària i la presidència de la comissió l’exerceix el president o la presidenta del Consell de Vegueria i la vicepresidència, el delegat o delegada territorial del Govern en la demarcació veguerial. En tot cas, formen part de la comissió els presidents o presidentes dels consells comarcals. Es reuneix amb una periodicitat mínima de tres mesos, quan ho consideri necessari el president o presidenta, o quan ho sol·licitin la meitat més un dels presidents o presidentes dels consells comarcals.

II. CompetènCIes del Consell de VeguerIa

Article 22. Competències

1. Són competències pròpies dels consells de vegueria les que li atribueixen les lleis, i, en tot cas:

a. Coordinar els serveis municipals entre ells per garantir la prestació integral i adequada dels serveis en tot el territori veguerial.

b. Prestar assistència i cooperació jurídica, econòmica i tècnica als municipis, especialment als que tenen menys capacitat econòmica i de gestió, seguint criteris d’equilibri territorial.

c. Prestar els serveis públics de caràcter supracomarcal.

d. Prestar els serveis per encàrrec de gestió o delegació dels ens locals.

e. Fomentar els interessos peculiars de la vegueria.

2. L’exercici de les competències que preveu l’apartat 1 es desenvolupen d’acord amb les previsions de la normativa de règim local.

Article 23. Funcions d’assistència i cooperació

1. Els consells de vegueria exerceixen les competències de cooperació local, mitjançant l’orientació i assessorament jurídic, econòmic i tècnic, i entre d’altres, les següents:

a. Coordinar els serveis municipals, per tal de garantir la prestació integral i adequada dels serveis en tot el territori de la vegueria, sempre que això no sigui possible per la via de la cooperació concertada.

b. Planificar i executar infraestructures generals, obres i equipaments d’interès veguerial, fent possible la participació dels ens locals en la seva gestió.

c. Prestar assistència per a la creació o l’exercici de les funcions de contractació encomanades als òrgans centrals de contractació, així com les relatives a la supervisió de projectes tècnics i l’elaboració de plecs generals tipus de clàusules.

d. Exercir les funcions públiques necessàries de secretaria, intervenció i tresoreria reservades a funcionaris amb habilitació estatal.

e. Exercir la defensa jurídica i assistència judicial dels ens locals.

f. Fer el seguiment de l’execució d’obres i d’altres ser veis, com ara la cartografia, el padró d’habitants i la conservació de carreteres.

g. Tramitar i dur la gestió electrònica de procediments administratius i de suport informàtic per a la creació de xarxes telemàtiques.

h. Exercir les funcions d’inspecció i de recaptació de tributs.

i. Cooperar en l’organització i el manteniment de mitjans tècnics i installacions amb funcions determinants per a la seguretat.

j. Exercir les funcions de policia administrativa en seguretat alimentària, intervenció ambiental o protecció de la legalitat urbanística.

k. Organitzar la formació contínua del personal de les administracions locals i dels càrrecs electes, de forma coordinada amb l’Escola d’Administració Pública de Catalunya.

Capítol

l. Aprovar els plans de cooperació veguerials i altres instruments de desenvolupament territorial local.

m. Qualsevol altra que determini la legislació vigent.

2. L’exercici d’aquestes atribucions i competències s’articula a través de les fórmules de cooperació i col·laboració previstes legalment.

3. Els consells de vegueria poden descentralitzar a favor de les comarques i de les entitats metropolitanes l’exercici de les seves funcions i competències de cooperació i assistència locals.

4. Així mateix, poden executar, per delegació o encàrrec de gestió, competències de l’Administració de la Generalitat o de l’Estat.

Article 24. Potestat normativa veguerial

1. L’exercici de la potestat normativa mitjançant l’aprovació de la Carta veguerial i de les ordenances correspon a l’òrgan plenari del Consell de Vegueria.

2. El president o presidenta de vegueria pot aprovar ordenances d’emergència, en situacions d’aquesta naturalesa, que s’han de sotmetre a la ratificació de l’òrgan plenari del Consell de Vegueria en la sessió immediatament posterior a l’adopció de l’ordenança.

Article 25. Iniciativa i procediment d’elaboració i aprovació de les normes veguerials

1. La iniciativa per a l’aprovació de les normes veguerials correspon a:

a. Qualsevol dels òrgans de l’entitat que tingui com a fi l’impuls de la seva acció política.

b. Els grups polítics.

c. Els òrgans de participació sectorial.

d. Els veïns i les veïnes, ja sigui per compte propi o per mitjà de les entitats o associacions legalment constituïdes.

2. L’elaboració, aprovació i modificació de les normes veguerials s’ajusta al procediment establert a l’apartat següent, que pot ser desenvolupat per la Carta veguerial.

3. L’aprovació de les normes veguerials s’ajusta, en tot cas, al següent procediment:

a. Aprovació inicial pel ple del Consell de Vegueria.

b. Informació pública i audiència dels interessats per un període mínim de trenta dies per a la presentació d’al·legacions.

c. Resolució de totes les al·legacions presentades durant el termini i aprovació definitiva pel Ple. En cas que no hi hagi cap al·legació, l’acord inicial esdevindrà definitiu.

4. Un cop aprovades definitivament, les normes es publiquen íntegrament en el butlletí oficial corresponent i no entren en vigor fins que no hagi transcorregut el termini de quinze dies hàbils. Així mateix, s’anuncia en el Diari Oficial de la Generalitat la referència del butlletí en què s’hagi publicat, a excepció de la Carta veguerial, que s’ha de publicar en ambdós. En tot cas cal inserir també

la publicació íntegra al butlletí informatiu propi, quan existeixi, en el tauler d’anuncis i en seu electrònica.

Capítol III. ConstItuCIó del Consell de VeguerIa

Article 26. Constitució

1. El Consell de Vegueria es reuneix en sessió constitutiva el trentè dia següent al de la constitució dels ajuntaments, presidit per una mesa d’edat integrada pel conseller o consellera de més edat i pel conseller o consellera de menor edat presents. La presidència de la mesa d’edat correspon al conseller o consellera de més edat. Com a secretari o secretària actua qui tingui aquesta condició dins el mateix Consell de Vegueria, amb la finalitat d’escollir el president o presidenta entre els seus membres.

2. Per a l’elecció de president o presidenta, el candidat o candidata ha d’obtenir la majoria absoluta en primera votació, o la majoria simple en la segona. En cas d’empat, es procedeix a una tercera votació i, si en aquesta es produeix novament empat, és elegit el candidat de la llista que compti amb més consellers o conselleres. Si les llistes tenen el mateix nombre de consellers o conselleres, és elegit el candidat de la llista que compti amb el major nombre de regidors o regidores en el territori de la vegueria.

3. El president o presidenta pot ser destituït per una moció de censura que es desenvolupa d’acord amb el previst a la legislació electoral vigent. Pot ser candidat o candidata a president o presidenta qualsevol dels consellers o conselleres de la vegueria.

4. El president o presidenta també pot cessar per la pèrdua d’una qüestió de confiança plantejada davant el Consell de Vegueria, vinculada a l’aprovació o modificació de qualsevol dels assumptes següents:

a. Els pressupostos anuals.

b. La Carta veguerial.

c. El pla veguerial de cooperació d’obres i serveis de competència municipal.

Si el president o presidenta no obté la confiança, s’ha d’escollir un nou president o presidenta d’acord amb el procediment establert a l’apartat 2 d’aquest article.

Article 27. Grups polítics

1. Per al millor funcionament dels òrgans de govern del Consell de Vegueria, s’han de constituir grups polítics, on només s’hi poden integrar els consellers i conselleres que hagin concorregut a les eleccions en la mateixa llista electoral. Per cada partit, coalició, federació i agrupació d’electors només es pot constituir un grup polític.

2. Un cop constituït el Consell de Vegueria i abans de la convocatòria del primer ple ordinari, el cap de cadascuna de les llistes amb representació en el Consell ha de presentar a la secretaria general una declaració signada on es relacionen els membres que integren el grup polític.

3. Els consellers o conselleres que no quedin integrats en algun dels grups constituïts queden com a no adscrits, amb els drets i deures previstos en aquesta Llei. Qui abandoni el grup al qual inicialment ha estat adscrit no es pot integrar al grup mixt sinó que resta com a no adscrit.

4. Els consellers o conselleres no adscrits tenen els deures i els drets individuals, inclosos els de caràcter material i econòmic, que es deriven de l’estatut dels membres del Consell de Vegueria, i participen en les activitats pròpies d’aquest de manera anàloga a la de la resta de membres.

5. En tot allò no previst s’aplica el que disposa la legislació de règim local relativa als grups polítics municipals i a l’estatut dels membres de les corporacions locals.

Article 28. Del personal

1. Els consells de vegueria per al compliment de les seves funcions disposen de funcionaris, personal laboral i personal eventual. També poden nomenar personal directiu en els termes establerts en l’article següent.

2. Les funcions públiques necessàries de secretaria, control i fiscalització interna de la gestió economicofinancera i pressupostària, i la comptabilitat, tresoreria i recaptació s’exerceixen pels funcionaris amb habilitació de caràcter estatal.

3. Els funcionaris i el personal eventual es regulen per les normes de funció pública de la Generalitat de Catalunya i pel que preveu la normativa de règim local en tot allò que els sigui d’aplicació.

4. El personal laboral es regula per la legislació en matèria de funció pública en els aspectes expressament aplicables, per l’Estatut dels treballadors i pels convenis col·lectius d’aplicació. Article 29. Personal directiu

1. El ple del Consell de Vegueria, a proposta del president o presidenta, pot nomenar personal directiu, quan la complexitat i especialització dels serveis ho requereixi. A aquest personal li és aplicable la legislació sobre funció pública de la Generalitat de Catalunya i el que preveu la normativa de règim local en tot allò que correspongui.

2. Els llocs reservats al personal directiu han de ser definits i han de figurar en la relació de llocs de treball i estan subjectes a control i avaluació periòdica de la gestió pública que tenen encomanada. En qualsevol cas, la designació ha de recaure en persones que acreditin el mèrit i capacitat i la idoneïtat per desenvolupar adequadament les funcions d’aquest tipus de llocs, mitjançant un procediment que es realitza d’acord amb els principis de publicitat i concurrència.

3. No poden ésser nomenats com a personal directiu els membres del Consell de Vegueria.

Capítol IV. del personal al ser VeI dels Consells de VeguerIa

4. El personal directiu pot assistir a les sessions dels òrgans de govern del Consell de Vegueria si ho demana la majoria dels seus membres o quan és requerit pel president o presidenta. El personal directiu present a la sessió s’ha de limitar a informar, assessorar i, en el seu cas, fer propostes sobre el seu àmbit de competència.

Article 30. Personal eventual

1. El personal eventual exerceix funcions de confiança o assessorament especial.

2. El nombre, les característiques i la retribució del personal eventual són determinats pel Ple del Consell de Vegueria, mitjançant la relació de llocs de treball o instrument equivalent i dins dels crèdits assignats en els pressupostos.

3. El nomenament i cessament d’aquest personal són lliures i corresponen al president o presidenta del Consell de Vegueria. Cessen automàticament quan es produeix el cessament o l’expiració del mandat de l’autoritat per a la qual presta la funció.

4. El nomenament i cessament del personal eventual, les funcions, el règim de retribucions i de dedicació es publiquen en el diari oficial corresponent.

5. La prestació de serveis en qualitat de personal eventual mai no pot ésser considerada com a mèrit per a l’accés a la condició de funcionari ni per a la promoció interna.

T ÍTOL V. T RANSICI ó DE LES DIPUTACIONS ALS CONSELLS DE VEGUERIA

Article 31. Subrogació

1. Els consells de vegueria se subroguen en la representació que les diputacions tenen en institucions, consorcis, fundacions, societats i altres entitats o ens públics o privats.

2. Els ens esmentats vinculats o dependents de les diputacions, o dels quals aquestes són titulars, passen a estar vinculats o dependre dels consells de vegueria, que, si escau, en passen a ser titulars.

3. Els consells de vegueria, des de la seva constitució, assumeixen la titularitat dels béns i drets de les respectives diputacions.

4. Els òrgans dels consells de vegueria se subroguen en els contractes, convenis i altres relacions bilaterals, en substitució dels òrgans corresponents de les diputacions.

5. Així mateix, els consells de vegueria se subroguen en la posició financera, tributària i pressupostària de les diputacions respectives. Es regularà reglamentàriament la liquidació pressupostària de l’exercici.

Article 32. Integració de personal

1. El personal subjecte a règim estatutari i laboral que, en el moment de l’entrada en vigor d’aquesta Llei, presta serveis a les diputacions provincials que resten subrogades, passen a integrar-se, amb plena dependència orgànica i

funcional, en els òrgans dels consells de vegueria que es creen, en les mateixes condicions i situacions i amb els mateixos drets i deures que en el moment de la seva transferència. En qualsevol cas, el personal qualificat com a directiu i el personal eventual resta subjecte a la seva ratificació o adaptació de nomenament per part dels òrgans corresponents.

2. Els òrgans de govern del Consell de Vegueria i dels ens o entitats que en passen a dependre, assumeixen les facultats, en relació amb el personal, que la legislació de règim local atribueix als òrgans superiors de les corporacions substituïdes.

3. Al personal que presta serveis en les entitats de dret públic que passen a dependre de les vegueries, també li és d’aplicació el que s’estableix en l’apartat 1 i mantindran la seva situació i condició respecte de l’entitat en què presten serveis, amb els mateixos drets i deures que els correspon en el moment de la subrogació.

4. Respecte al personal laboral, el traspàs no comporta modificació de la relació contractual preexistent, llevat d’allò que es deriva del mateix traspàs.

Disposició addicional primera. Recursos de les vegueries

Les vegueries de Catalunya disposaran globalment dels mateixos recursos que es reconeixen a les províncies en el Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals. L’import d’aquests recursos es distribuirà entre cadascuna de les vegueries d’acord amb el que s’estableixi en la legislació corresponent. Disposició addicional segona. Iniciativa legislativa del Parlament davant les Corts Generals

En cas que la proposta de creació, modificació o supressió de vegueries a la qual es refereixen els articles 4, 5 i 6 ho requereixi, la tramitació del projecte o proposició de llei de creació, modificació o supressió de vegueries s’ha de fer conjuntament amb la tramitació de la iniciativa legislativa del Parlament de Catalunya davant les Corts Generals per a la modificació de la normativa estatal necessària.

Disposició transitòria primera. Constitució dels consells de vegueria

1. En el moment de l’entrada en vigor d’aquesta Llei es constitueixen els consells de vegueria de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona. La circumscripció territorial d’aquests consells de vegueria coincideix amb la de les actuals províncies de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona. Els corresponents consells de vegueria substitueixen les actuals diputacions.

2. El Consell de Vegueria de les Terres de l’Ebre es constitueix un cop s’hagi produït la corresponent modificació de la legislació en matèria de règim electoral general i la seva seu institucional s’ubica a la ciutat de Tortosa. El Consell de Vegueria de Tarragona adopta, en aquell moment, la denominació de Consell de Vegueria del Camp de Tarragona.

3. Els consells de vegueria de l’Alt Pirineu i Aran i de la Catalunya Central es constitueixen un cop aprovada l’alteració de límits provincials d’acord amb el que preveu la disposició final segona. Per a la constitució d’aquests consells de vegueria, una llei del Parlament ha de determinar la ciutat on s’ubica la seva seu institucional. En el cas del Consell de Vegueria de l’Alt Pirineu i Aran, aquesta llei preveurà també les singularitats de la relació del Consell de Vegueria amb el Conselh Generau d’Aran que, en el marc de l’article 94 de l’Estatut d’autonomia, es derivin de la legislació reguladora del seu règim jurídic especial.

Disposició transitòria segona. Transferència de recursos

1. Per ordenar la transferència dels serveis, recursos humans, mitjans econòmics i béns d’un consell de vegueria ja constituït a un altre de recent constitució dels que preveu aquesta Llei, el Govern ha de crear reglamentàriament una comissió mixta de traspàs, de caràcter paritari, integrada per representants del Consell de Vegueria existent i del nou Consell de Vegueria i presidida per un representant del departament competent en matèria d’Administració local.

2. S’ha de seguir el mateix procediment quan es creïn noves vegueries. En aquest cas, la comissió mixta de traspàs ha d’estar formada per representants del nou Consell de Vegueria i del Consell de Vegueria d’origen. A aquests efectes, el Govern estableix, reglamentàriament, el procediment per al traspàs efectiu.

Disposició derogatòria única

1. Es deroguen els articles 87, 88, 89, 90, 91, 92 i 93 del Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril.

2. Es deroga l’apartat 4 de l’article 25 de la Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern.

3. Es deroga l’article 7 del Text refós de la Llei d’organització comarcal, aprovat pel Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre.

Disposició final primera. Actualització de les referències a les diputacions provincials

Totes les referències que la normativa vigent d’àmbit d’aplicació a Catalunya fa a les diputacions provincials s’entenen realitzades als consells de vegueria. Disposició final segona. Iniciativa per a la modificació de normativa estatal

El Govern de la Generalitat presentarà al Parlament de Catalunya per a la seva proposta a les Corts Generals, les iniciatives legislatives que puguin ser necessàries, incloses les relatives a l’establiment del règim electoral de la vegueria, per tal d’adequar-lo a l’àmbit territorial que preveu aquesta Llei i així, completar el desplegament de l’organització territorial establerta a la disposició transitòria primera.

Disposició final tercera. Organització territorial dels serveis de la Generalitat

L’organització dels serveis i de l’exercici de les funcions de la Generalitat en el territori s’ha d’adequar a l’estructura i als criteris establerts pel títol III, de conformitat amb els principis d’eficàcia, eficiència i continuïtat en la prestació dels serveis. Aquesta adequació ha de ser en tot cas efectiva en el termini màxim de quatre anys a partir de l’entrada en vigor d’aquesta Llei. Disposició final quarta. modificació del Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre

Es modifica l’article 5 del Text refós de la Llei d’organització comarcal, aprovat pel Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, que resta redactat de la manera següent: «Qualsevol modificació de les demarcacions comarcals s’ha de fer per llei, excepte quan es tracti de modificacions que afectin parts de termes municipals i siguin conseqüència de la modificació dels límits dels corresponents termes municipals.»

Projecte de Llei presentat per la Ponència de la Divisió Territorial al Govern de la Generalitat de Catalunya (1934)

Presentació

El text que reproduïm correspon al projecte de Llei de divisió territorial elaborat per encàrrec de la conselleria de Governació l’any 1934. Hem cregut d’interès la seva publicació, atès que és l’únic document rellevant emanat de la Ponència de la Divisió Territorial que romania inèdit. Entenem que correspon al document originalment arxivat amb el número 43, segons el catàleg de la documentació de la Ponència que es conserva a l’Arxiu Històric de la Diputació de Barcelona, el qual és reproduït per Enric Lluch i Oriol Nel·lo a La gènesi de la divisió territorial de Catalunya. Edició de documents de l’arxiu de Ponència (1931-1936) (Diputació de Barcelona, 1983, p. 325-330). Segons anotaven els esmentats autors, “aquest important document no es troba en els lligalls de l’arxiu de la Ponència”. Ara l’hem pogut localitzar dins el fons documental Pau Vila de la Cartoteca de Catalunya (Institut Cartogràfic de Catalunya), amb signatura PV-D-4, caixa Divisió territorial III, sobre “Vària”. El document original mecanografiat es troba ple d’esmenes manuscrites atribuïbles a Pau Vila. La nova redacció que es deriva de les esmentades correccions correspon al Decret del Govern de la Generalitat, de 23 de desembre de 1936, signat pel conseller primer Josep Tarradellas, i reproduït al llibre redactat per Pau Vila, La Divisió Territorial de Catalunya (Generalitat de Catalunya, 1937, reedició de 1977, p. 70-81). El text mecanografiat (de fet, una de les autocòpies) no conté data ni signatura. Aquestes dues qüestions han de ser, doncs, esbrinades a títol d’hipòtesi a partir de les dades conegudes.

La Ponència de la divisió territorial no es va tornar a reunir un cop lliurats els seus treballs al conseller de Governació, Joan Selves, el 18 de febrer de 1933.

En el debat al Parlament de l’Estatut Interior, el mes de maig, el conseller no es va manifestar gens partidari d’implantar cap divisió territorial excepte per a qüestions administratives, judicials, d’ordre públic...:

“No anem a posar a Catalunya demarcacions comarcals que moltes vegades seran objecte de confusió. Nosaltres tenim el concepte que aquestes coses no poden ésser objecte d’una llei. Han de néixer de la mateixa naturalesa, perquè el Municipi no és un fet realitzat per la llei, sinó un fet natural que la llei regula. [...] Hi ha a Catalunya comarques completament demarcades per elles mateixes i no és necessari que una llei digui aquesta comarca comença ací o acaba allà [...] i això ha fet que amb gran precisió i sentit de responsabilitat la Comissió, en presentar aquest Projecte de Llei [d’Estatut Interior], no s’hagi volgut decantar per a una solució prèvia, limitant-se a dir en l’article 58 que per a funcionar els serveis de la Generalitat, el territori de Catalunya podrà ésser dividit en les demarcacions que la llei determini. [L’estudi fet per la Ponència] no té altre abast que el d’un estudi previ al servei dels Diputats [...] és l’acopi d’aquests materials perquè permetin en cas necessari resoldre el dia de demà amb serenitat i amb ponderació aquest problema de la divisió territorial que s’ha plantejat aquí amb una inquietud extraordinària.” (DSPC, 5-V-1933, p. 1321).

Tanmateix, el març de 1934, el president Companys anunciava al Parlament la intenció de redactar una llei de divisió territorial. El 5 d’abril, per indicació del conseller Selves, Pau Vila adreçava al director general d’administració local, Josep M. Espanya, un “esbós de projecte de Llei per a la Divisió Territorial” a fi que pogués estudiar-lo abans de reunir-se tots dos. Vila afegia que “en la nostra conversa podrem resoldre la qüestió de capitalitat de les comarques pirinenques que vós coneixeu tan bé” (Espanya era aranès). No creiem que l’esbós redactat per Vila fos el text que reproduïm, d’entrada perquè aquest document està molt perfilat i detallat, i segonament perquè el propi geògraf va situar cronològicament la redacció del text definitiu en el mes de setembre:

“Vers el mes de setembre del 1934, a petició del Conseller de Governació i a iniciativa del Govern de la Generalitat, fou redactat un Projecte de llei a base del projecte de vegueries de la Ponència per tal d’ésser presentat al Parlament català. La interrupció de la vida política catalana des del 6 d’octubre d’aquell any paralitzà el tràmit pel qual s’endegava la Divisió territorial projectada.” (La divisió territorial de Catalunya, 1937, p. 64)

El projecte de Llei de divisió territorial, tal i com el coneixem, adoptava una de les dues propostes fetes per la Ponència, la de dos nivells administratius (comarques i vegueries) i descartava l’alternativa preferida per Pau Vila, d’un sol nivell format per 28 demarcacions. Aquest aspecte previ, la definició de quin era model territorial a implantar, justificava per ell sol la realització d’una reunió preliminar del geògraf amb el director general. Alhora, requeria sens

dubte d’una discussió en el si del Govern, per la qual cosa no és estrany que s’ajornés unes setmanes la progressió dels treballs de redacció del projecte, amb més raó atesa la situació d’interinitat en què es va trobar la conselleria de Governació per motiu de la greu malaltia que afectà Joan Selves. Per aquesta causa, el 28 de juny, Josep Dencàs i Puigdollers va ser nomenat conseller interí de Governació, assumint el càrrec de forma efectiva el 18 de setembre.

Des del mes de juny no sortí de l’oficina de la Ponència cap escrit amb la signatura de Pau Vila. No fou fins l’1 d’octubre quan el secretari administratiu, Artur Dasca, va demanar al director general d’administració local la relació dels ajuntaments de nova creació d’ençà 1931 “a fi de poder donar una relació exacta de tots els municipis que corresponen a cada comarca en la redacció definitiva del projecte de Divisió Territorial” (Lluch i Nel·lo, 1983, p. 168). Que el text definitiu va ser redactat essent conseller el polèmic –pel seu protagonisme en els immediats Fets d’Octubre– Josep Dencàs sembla fora de dubtes. El maig de 1936, el conseller de Governació Josep M. Espanya, recordava que fou en un dels darrers consells executius abans del 6 d’octubre quan es plantejà la qüestió i se li encarregà un projecte de divisió territorial de Catalunya (Lluch i Nel·lo, 1983, p. 373). Més explícit, l’any 1945 Rovira i Virgili recordava el projecte “que va presentar Dencàs al Parlament, l’any 1934” (Enric Lluch – Oriol Nel·lo, El debat de la divisió territorial de Catalunya. Edició d’estudis, propostes i documents (1939-1983), Diputació de Barcelona, 1984, p. 17). No consta l’entrada del projecte al Diari de Sessions del Parlament, però l’historiador i diputat sens dubte parlava amb coneixement de causa. Rovira havia seguit molt de prop el tema de la divisió territorial i, per exemple, el 30 de novembre de 1933, amb motiu del centenari de la divisió provincial, havia intervingut al Parlament demanant que es desencallés la qüestió.

Les circumstàncies de redacció del projecte de Llei presenten nombrosos interrogants. Ni Pau Vila ni Josep Iglésies semblen tenir-ne notícia directa. No es convoca els membres de la Ponència i malgrat això s’adopten resolucions que anaven més enllà del que ells havien acordat; per exemple, l’atribució de la capitalitat del Montsià a Amposta en raó a la seva major població, quan el juny de 1933 Vila assenyalava que aquesta era una qüestió que romania indefinida (resposta a l’Ajuntament d’Ulldecona, a Lluch i Nel·lo, 1983, p. 220). Però sobretot hi ha un element sorprenent, per ser obertament contradictori amb el criteri establert per la Ponència: allà on aquesta definia un Vallès Occidental amb capitalitat compartida entre Sabadell i Terrassa, el nou text presentava dues comarques, Vallès Mitjà amb capital a Sabadell i Vallès Occidental amb capital a Terrassa. La redacció del projecte sembla, doncs, aliena als membres de la Ponència, però encaixa molt bé amb el criteri del secretari tècnic, Artur Dasca i Sumsi (Valls, 1884 – Barcelona, 1936).1

1 Vegeu la nota biogràfica redactada per Lluch i Nel·lo (1983, p. 7).

A mitjans de 1933, Dasca havia publicat a dos diaris representatius del catalanisme conservador, El Matí (21-V) i La Veu de Catalunya (1-VI), sengles articles favorables a la partició del Vallès en tres comarques i no pas en les dues que havia proposat la Ponència. Hi defensava l’adopció del mateix criteri de repartiment tripartit emprat per al cas del Penedès, tot afirmant el seu caràcter natural. Fins i tot enumerava els municipis que, a parer seu, haurien de formar part del Vallès Occidental (7 en total) i el Vallès Central (15), tot deixant Sant Cugat del Vallès amb Sabadell. El projecte de Llei que aquí es reprodueix respon exactament a aquests criteris, oposats a allò que havia aprovat per la Ponència.

D’altra part, l’obsessió per remarcar la continuïtat de les capitalitats de la nova divisió territorial amb la que fins llavors hi havia (províncies i partits judicials), lliga perfectament amb la visió del tècnic que havia hagut d’organitzar un gran volum de dades demogràfiques i d’enquestes municipals tot seguint el marc legal territorial vigent. El mecanicisme en la justificació de l’atribució de les capitalitats comarcals en raó a la presència de jutjats o (en el seu defecte) a la major població, encaixa molt bé amb aquesta mentalitat tecnòcrata. D’altra part, el fet de remetre’s a la divisió judicial beneficiava la candidatura de Terrassa com a cap de partit judicial.

La intervenció directa de Dasca en la redacció d’aquest projecte creiem que resta fora de dubtes. El que ignorem és fins a quin punt Pau Vila hi participà o bé restà al marge de la redacció, però resulta significatiu que quan el geògraf s’hi refereix (en el text ja citat) només digui que “fou redactat” un projecte, expressió impersonal que dóna idea d’una cosa feta al marge de la Ponència. I tanmateix, l’1 d’octubre Dasca s’adreçava al director general d’administració local “en nom de la Ponència”; i encara més, el propi projecte de llei es deia “presentat per la Ponència de la Divisió Territorial al Govern de la Generalitat”. S’entén que Dasca, per la seva implicació personal en la tasca de la Ponència i per conèixer amb el màxim detall les propostes, s’hi identifiqués plenament i fins i tot volgués fer-hi la seva aportació personal. Però costa de creure que s’arribés a redactar el projecte sense que Pau Vila en sabés res. L’interrogant resta obert. En tot cas, el que no es pot imaginar és que rectificacions tan significatives a la proposta de la Ponència es fessin sense l’acord del director general d’administració local o del mateix conseller.

Diguem finalment que un aspecte important de la divisió territorial restava encara indeterminat en el Projecte de Llei: la qüestió de la capitalitat de la vegueria pirinenca. Sembla que hauria de ser el Parlament qui decidís entre la Seu d’Urgell o Tremp, o bé adoptés el sistema de cocapitalitat proposat per la Ponència. Cal recordar que, finalment, els decrets de 1936 situaren la capitalitat del Pirineu a Tremp.

Jesús Burgueño

Projecte de Llei presentat per la Ponència de la Divisió Territorial al Govern de la Generalitat de Catalunya

Al Parlament de Catalunya

L’article 10 de l’Estatut de Catalunya aprovat per les Corts Constituents de la República el dia 5 d’octubre de 1932, faculta a la Generalitat per a establir dintre de Catalunya les demarcacions territorials que cregui convenients per al compliment dels seus fins. El nostre Estatut Interior aprovat per aquest Parlament el dia 26 de maig de 1933, en el seu article 58 estableix que per a l’organització i funcionament dels diferents serveis de la Generalitat, el territori de Catalunya podrà ésser dividit en les demarcacions que la llei determini. Signe de la sotmissió2 a un centralisme que repugnava a la nostra ànima col·lectiva, les quatre províncies amb què era dividida Catalunya d’ençà de l’any 1833, foren suprimides per donar lloc a la construcció de la unitat catalana que representa la Generalitat. La divisió de Catalunya en quatre grans demarcacions ha servat amb tot, una supervivència transitòria amb les quatre Comissaries que venien a reunir les funcions de les desaparegudes Diputacions Provincials i dels Governadors Civils. El Govern de la Generalitat tenia, però, el deure de presentar al Parlament, per a la seva discussió, una divisió territorial definitiva. La conveniència d’adaptar a quadres territorials nous els serveis que ens han estat traspassats per l’Estat, es fa sentir intensament. Les quatre províncies desaparegudes tal volta havien estat útils per a administrar des de Madrid i dins d’un règim centralista, la part del territori estatal que comprèn Catalunya. Per a governar Catalunya des de Barcelona calen unes divisions noves adaptades a les característiques de la nostra autonomia i basades en les realitats naturals i econòmiques de la terra.

El Govern de la Generalitat de Catalunya, recollint l’animadversió que sentia el poble vers la divisió centralista i l’anhel de veure reconegudes les antigues comarques tradicionals com a organismes administratius, el dia 15 d’octubre de 1931 va crear una Ponència formada per persones de la màxima competència, encarregant-li d’estudiar una nova divisió administrativa a base de les comarques. Acomplerta la seva tasca, la Ponència de la Divisió Territorial va presentar dos projectes diversos al Govern de la Generalitat. Els dos projectes foren publicats, i junt amb un volum explicatiu, foren lliurats als diputats i oferts després al públic per a coneixement de tothom. La vulgarització donada al volum de referència ens estalvia, ara, de desfer molts dels equívocs que hi ha plantejats entorn de la divisió territorial.

El primer problema que presenta la divisió comarcal en pensar d’aprofitar-la

2 No corregim el text original, excepte en la puntuació, accentuació, desenvolupament de les abreviatures i errades ortogràfiques evidents (com ara Coceller per Conseller).

administrativament és el desequilibri quan a extensió i nombre d’habitants que hi ha entre les diverses comarques catalanes. Comarques de 200.000 habitants fan costat a altres de 10.000. Això priva d’acceptar la comarca com a unitat administrativa amb tota la seva puresa de límits; límits que per altra part en molts casos són difícils d’assenyalar amb exactitud. Cal dividir les comarques massa grans i acoplar les massa petites. Aquest acoplament d’unes comarques i divisió d’unes altres, ve condicionat per una exigència d’ordre econòmic importantíssima. Ens referim al nombre de comarques. És convenient que Catalunya sigui dividida en el menor nombre de comarques possible a fi de no multiplicar les despeses d’administració i de govern.

Una vegada equilibrades les demarcacions comarcals entre si i sentada la norma sobre el seu nombre, ve la qüestió de l’eficàcia i economia dels serveis que han de contenir les comarques. És evident que hi ha serveis que han d’ésser establerts a base d’àrees territorials més grans que les demarcacions comarcals. Hi ha serveis d’un cert ordre que seria completament antieconòmic circunscriure’ls als confins comarcals. Llurs característiques reclamen quadres més extensos. Entre altres motius és per aquest que, vulgues o no, ha estat necessari pensar amb un organisme intermig entre la comarca i la Generalitat.

El projecte que oferim a la discussió del Parlament té un doble caràcter conservador i innovador. Conservador per tal com respecta els interessos creats per la vella divisió político-administrativa; per tal d’esmorteir el trasbals que les noves demarcacions puguin ocasionar s’han tingut en compte els fets establerts i resten les quatre capitals de província com a capitals de vegueria i resten gairebé tots els caps de partit judicial com a capitals de comarca. Innovador per tal com desfà la divisió centralista i estableix un estat de coses completament nou, adaptat a les realitats geogràfiques i econòmiques de la terra i d’acord amb la voluntat dels catalans.

Un advertiment em cal fer als senyors diputats, abans de passar a llegir el projecte de llei que tinc l’honor d’oferir a la vostra discussió. El nombre de demarcacions comarcals són 39, nombre major que el dels actuals partits judicials. Les vegueries o supercomarques són nou; una mica més del doble de les províncies. Pensant en el pressupost català he de dir que sigui en bona hora que el Parlament trobi la fórmula per reduir el nombre de les demarcacions proposades, però em permeto de pregar-li que hi pensi molt abans de crear-ne més de les que figuren en el projecte.

És superant tots els localismes i amb l’esguard fit amb el futur de Catalunya, que el Conseller que subscriu té l’honor de presentar al Parlament el següent:

Projecte de Llei

Article primer.- Per a l’organització i funcionament dels diferents serveis de la Generalitat el territori de Catalunya resta dividit en les següents co -

marques: l’Alt Empordà, el Baix Empordà, el Gironès, la Selva, la Garrotxa, el Ripollès, la Cerdanya, Osona, el Vallès Oriental, el Vallès Mitjà, el Vallès Occidental, el Maresme, el Baix Llobregat, el Barcelonès, l’Alt Penedès, el Baix Penedès, Garraf, l’Alt Camp, el Baix Camp, la Conca de Barberà, el Tarragonès, el Priorat, la Ribera, la Terra Alta, el Baix Ebre, el Montsià, el Berguedà, el Bages, l’Anoia, el Solsonès, la Segarra, l’Urgell, les Garrigues, el Segrià, la Noguera, l’Alt Urgell, el Pallars Sobirà, el Pallars Jussà i la Vall d’Aran.

Article segon.- Formen la comarca de l’Alt Empordà els municipis següents:

[Prescindim de l’enumeració dels municipis inclosos a cada comarca pel seu escàs interès, atès que bàsicament coincideix amb la llista del Decret de 23 de desembre de 1936, reproduït a “La Divisió Territorial de Catalunya” (1937, reedició de 1977, p. 70-81). Tot i això hi ha diferències menors pel que fa a: – l’ordenació de les comarques;

– la no inclusió, en aquesta part del projecte de llei, de cap referència a la capitalitat comarcal, que sí s’especifica al decret de 1936;

– la lògica absència en el projecte dels municipis segregats en data posterior a maig de 1934: Colera, la Llagosta, Montesquiu, Sant Antoni de Mar, Serra d’Almos i Vilanova de la Roca;3

– la igualment lògica inclusió en el projecte dels municipis de Brocà i les Masies de Roda, que el 1936 van ser agregats a Guardiola de Berguedà i Roda de Ter, respectivament; – algunes modificacions en la toponímia;4

– i l’errònia inclusió de Belianes a la comarca de les Garrigues. La diferència realment important, pel que fa a la llista de poblacions, fa referència al Vallès Occidental, on s’afirma el que segueix.]

Formen la comarca del Vallès Mitjà els municipis següents: Barberà del Vallès, Caldes de Montbui, Castellar del Vallès, Cerdanyola del Vallès, Gallifa, Montcada i Reixac, Palau-solità, Polinyà, Ripollet, Sabadell, Sant Cugat del Vallès, Sant Llorenç Savall, Sant Quirze de la Serra, Santa Perpètua de Moguda, Sentmenat.

Formen la comarca del Vallès Occidental els municipis de: Castellbisbal, Matadepera, Rubí, Rellinars, Terrassa, Ustrell, Vacarisses i Viladecavalls del Vallès. [...]

3 En canvi, només es pot atribuir a error l’absència, en el projecte de 1934, dels municipis la Pobla de Cérvoles, Santa Susanna i Sant Iscle de Vallalta.

4 En el text de 1934 s’empren les formes: Aiguaviva (Aiguaviva de Gironès, en el decret de 1936), la Bisbal (la Bisbal d’Empordà), la Bovera (Bovera), la Força (Sant Pere de Vilamajor), Montagut (Montagut de Fluvià), Parròquia d’Hortó (la Parròquia d’Hortó), Poal (el Poal), Salàs de Pallars (Salàs), Sant Antoni de Vilamajor (Vilamajor), Sant Julià de Cerdanyola (Guardiola de Berguedà), Sant Vicenç de Llavaneres (Sant Vicenç de Montalt), la Sentiu (Sentiu de Sió), Tuixent (Tuixén) i Utxafava (Vila-sana).

Article tercer.- Si algun poble limítrofe d’una comarca vol pertànyer a un altre de veïna, una vegada publicada la present llei al Butlletí de la Generalitat, pot acudir al Govern dintre el termini de 30 dies presentant una sol·licitud raonada.

Bases per escollir les capitals comarcals

Article quart.- Si dins d’una comarca solament hi ha una població que és cap de partit judicial, resta establerta com a capital de la comarca aquesta mateixa població.

Article quint.- Si dins d’una comarca hi ha dues poblacions que són cap de partit judicial, restarà establerta com a capital de la comarca la que entre les dues tingui un major nombre d’habitants, sigui centre de comunicacions, mercat tradicional de la contrada i hagi vingut tradicionalment designant-se com a capital de la rodalia.

Article sisè.- En les comarques on no hi ha cap població que en l’actualitat sigui cap de partit judicial, s’escullirà per capital comarcal la població que tingui un nombre major d’habitants, sigui centre de comunicacions, mercat tradicional de la contrada i tradicionalment hagi vingut designant-se com a capital de la rodalia.

Les capitals comarcals

Article setè.- D’acord amb l’article quart resten establertes les capitals següents: Figueres, de l’Alt Empordà; la Bisbal, del Baix Empordà; Girona, del Gironès, Santa Coloma de Farners, de la Selva; Granollers, del Vallès Oriental; Sabadell, del Vallès Mitjà; Terrassa, del Vallès Occidental; Barcelona, del Barcelonès; Sant Feliu de Llobregat, del Baix Llobregat; Vilanova, del Garraf; Vilafranca, del Alt Penedès; el Vendrell, del Baix Penedès; Mataró, del Maresme; Tarragona, del Tarragonès; Valls, del Alt Camp; Reus, del Baix Camp; Montblanc, de la Conca de Barberà; Falset, del Priorat; Móra d’Ebre, de la Ribera; Gandesa, de la Terra Alta; Tortosa, del Baix Ebre; Amposta, del Montsià; Olot, de la Garrotxa; Vic, d’Ossona; Ripoll, del Ripollès; Puigcerdà, de la Cerdanya; Manresa, de Bages; Berga, del Berguedà; Igualada, d’Anoia; Solsona, del Solsonès; Cervera, de la Segarra; Tàrrega, de l’Urgell; les Borges Blanques, de les Garrigues; Lleida, del Segrià; Balaguer, de la Noguera; la Seu, de l’Alt Urgell; Tremp, del Pallars Jussà; Sort, del Pallars Sobirà; i Viella, de la Vall d’Aran. [D’acord amb l’enunciat de l’art. 4, és errònia la inclusió en aquesta llista de Mataró, Tàrrega, Amposta, Ripoll i Móra d’Ebre.]

D’acord amb l’article cinquè resten establertes [sic] Mataró com a capital del Maresme.

D’acord amb l’article sisè resten establertes les següents capitals: Tàrrega, de l’Urgell; Amposta, del Montsià; Ripoll, del Ripollès; i Móra d’Ebre, de la Ribera.

Les vegueries

Article vuitè.- Per l’organització i funcionament dels serveis que reclamin unes àrees territorials majors que les comarques resten establerts uns grups d’aquestes que es designaran amb l’antic nom de vegueries.

Aquest[s] grup[s] de comarques són els següents: l’Alt Empordà, el Baix Empordà, el Gironès, la Selva, constituiran una vegueria. El Vallès Oriental, el Vallès Mitjà, el Vallès Occidental, el Maresme, el Baix Llobregat i el Barcelonès, una altra vegueria. L’Alt Penedès, el Baix Penedès, el Garraf, l’Alt Camp i el Tarragonès, una tercera vegueria. La Conca de Barberà, el Baix Camp, el Priorat i la Ribera, una quarta vegueria. La Terra Alta, el Baix Ebre i el Montsià, una quinta vegueria. La Cerdanya, el Ripollès, la Garrotxa i Osona, una sexta vegueria. El Berguedà, el Solsonès, el Bages i l’Anoia, una séptima vegueria. Les Nogueres, la Segarra, l’Urgell, el Segrià i les Garrigues, una octava vegueria. La Vall d’Aran, el Pallars Sobirà, el Pallars Jussà i l’Alt Urgell, una novena vegueria.

Bases per escollir les capital de vegueria

Article novè.- En les vegueries que incloguin una antigua capital de província, aquesta serà constituïda capital de vegueria.

Article desè.- Les vegueries que no incloguin una antigua capital de província, tindran per capital de la vegueria, la capital comarcal que tingui un major nombre d’habitants, sigui el centre d’enllaç de les comunicacions de les diverses comarques que formen la vegueria i estigui reconeguda com a mercat supercomarcal de totes elles.

Les capitals de vegueria

Article onzè.- D’acord amb l’article novè resten establertes les ciutats de Barcelona, Lleida, Girona i Tarragona com a capitals de les respectives vegueries.

D’acord amb l’article desè resten establertes les ciutats de Vic, Manresa, Reus, Tortosa i (la Seu-Tremp) com a capitals de les vegueries on són situades.

L’organització territorial de l’administració pública de Catalunya. Resum de “La Proposta” (informe lliurat a la Diputació de Barcelona l’any 1994)1

Lluís Casassas - Jordi Casassas (directors)

La

proposta

És conseqüència obligada de les tesis defensades al llarg d’aquest treball, la formulació d’una proposta de nova organització territorial de l’administració local de Catalunya que es plantegi com a objectius principals l’adaptació de les divisions administratives als fenòmens urbans en què s’organitza realment l’activitat social, econòmica i cultural, així com l’atribució de les responsabilitats i competències administratives a les entitats que garanteixin més bé una gestió eficient dels recursos públics.

1. Aquest text correspon a «La proposta» (capítol 5) de l’estudi titulat L’organització territorial de l’administració pública de Catalunya, encarregat l’any 1991 pel director del Gabinet d’Estudis de la Diputació de Barcelona, Rafael Pujol i Marigot, al catedràtic d’Anàlisi Geogràfica Regional Lluís Casassas i Simó. Arran d’aquest encàrrec, Lluís Casassas va formar aquell mateix any un equip redactor constituït pels geògrafs: Enric Bertran i Gonzàlez, Jesús Burgueño i Rivero, Jordi Cortès i Rodríguez, Montserrat Cuxart i Tremps, Enric Mendizàbal i Riera, Francesc Nadal i Piqué, i Roser Serra i Coma. Després de la mort de Lluís Casassas i Simó, el juny de 1992, es va fer càrrec de la direcció del treball el seu fill, el catedràtic d’Història Contemporània Jordi Casassas i Ymbert. Per la seva part, Francesc Nadal va passar a realitzar tasques de coordinador científic i Enric Mendizàbal de secretari tècnic. L’equip redactor va comptar, per a l’elaboració d’aquest estudi i per a la realització de la seva proposta, amb la col·laboració del geògraf Jaume Font i Garolera, així com la del jurista Joaquim Mir i Bagó. També va comptar amb informes externs realitzats pels professors d’Hisenda Pública, Ezequiel Baró i Núria Bosch; pels catedràtics de Dret Administratiu Joaquín Tornos Mas i Tomàs Font i Llobet; així com de l’Equip d’Anàlisi Política, integrat pels següents professors i membres del Departament de Ciència Política i Dret Públic de la Universitat Autònoma de Barcelona: Joan Subirats, Joan Font, Agustí Bosch, Ricard Gomà i Quim Brugué. Finalment, l’any 1994 l’equip redactor va lliurar al Gabinet d’Estudis de la Diputació de Barcelona el seu treball, en dos volums amb un total de 854 pàgines. Per raons d’espai fem un resum de la proposta, tot prescindint d’alguns apartats, quadres, figures i notes.

Hom és conscient, però, que si es limita a la consideració dels objectius esmentats, la proposta podria abocar-se cap a posicions tecnocràtiques i podria esdevenir irreal, en la mesura que no fos capaç d’assolir una legitimació social. Per això, els criteris apuntats en el paràgraf anterior s’han de complementar amb d’altra mena de consideracions, també de prou importància, com és ara el reconeixement de les aspiracions d’autogovern que acostumen a tenir totes les col·lectivitats humanes, per reduïdes que siguin, la necessitat d’apropar al màxim les institucions als ciutadans, i determinades tradicions històriques i culturals.

De la combinació d’aquest conjunt de factors, en surt la proposta d’un model d’organització territorial de l’administració local de Catalunya que s’estructura en tres grans nivells generals: municipis, comarques i regions, que, val a dir-ho, són sensiblement diferents als actuals municipis, comarques i províncies.

Abans, però, de començar a exposar la proposta, cal assenyalar que l’actual mapa de l’Administració territorial a Catalunya és un mapa inacabat, fruit d’una reforma feta a mitges. El procés reformista endegat amb força el 1987 amb l’aprovació de les Lleis d’Organització Territorial (LOT) pel Parlament de Catalunya no ha aconseguit, de moment, resoldre la reforma del mapa provincial, que ha esdevingut, des de la perspectiva política i jurídica, un dels punts més conflictius i autèntic cul-de-sac de l’actual procés de reordenament territorial de l’Administració pública a Catalunya. Si es fa aquesta observació, és perquè la proposta que es planteja en aquest treball no ve condicionada, únicament, pel mapa administratiu vigent, sinó també per les possibles solucions que, des del Parlament de Catalunya o des del govern de Madrid, hom vulgui donar a la qüestió provincial/regional. També cal tenir present que aquesta proposta ha estat elaborada amb l’observança dels límits jurídics i polítics de l’actual ordenament constitucional i estatutari.

1. El reforçament de l’Administració local com a objectiu principal

[...] La proposta s’elabora a partir de quatre principis bàsics: la descentralització, l’increment de les competències locals, l’atribució concreta de les competències, i la flexibilitat i diversitat en 1’atribució de competències a municipis i comarques.

La descentralització

La descentralització és un dels principis inspiradors de l’ordenament constitucional: propugna l’atribució preferent de les competències públiques a les instàncies polítiques i administratives més properes als ciutadans, tant en termes de proximitat física com de representativitat. L’oportunitat d’aquest

criteri, a més, ha estat avalada, recentment, per l’accent que les institucions de la Comunitat Europea han posat en el principi de subsidiarietat –tot allò que es pugui resoldre en un esglaó administratiu no s’ha de gestionar en un altre de superior–, en tant que regla limitadora d’un eventual centralisme europeu. Tot i que a nivell comunitari aquest principi només juga a favor dels estats, de fet expressa un clima de concepcions culturals i polítiques favorable a la descentralització en benefici dels poders regionals i locals, tal com ho confirma la Carta Europea de l’Autonomia Local.

Aquest criteri de subsidiarietat s’ha de traduir en l’atribució als ens locals de totes aquelles funcions públiques que siguin capaços de gestionar i que no tinguin una transcendència ostensiblement supralocal. La manca de capacitat de gestió i una clara afectació d’interessos d’àmbit territorial superior serien, per tant, els únics paràmetres que podrien limitar l’operativitat del principi de descentralització.

La descentralització s’ha de concretar, doncs, en la titularitat de competències públiques per part dels ens locals, però també en la necessitat de poder gestionar aquestes competències sota la seva responsabilitat i amb els mitjans suficients. La descentralització, per tant, exigeix també del reconeixement d’autonomia per a gestionar les competències que tenen atribuïdes les entitats locals, i s’ha de concretar també en termes de sector públic: la descentralització es mesurarà, en bona part, pel percentatge de recursos públics que siguin gestionats pels ens locals.

En definitiva, la descentralització requereix la titularitat local d’un àmbit significatiu de competències, d’un règim d’autonomia en el seu exercici i una traducció equivalent en el volum econòmic d’aquestes competències.

L’increment de les competències locals

Coherentment amb el principi de descentralització, es propugna l’augment significatiu de les competències que tenen actualment atribuïdes les entitats locals de Catalunya. [...]

Per una altra banda, hom està convençut que aquesta proposta de reorganització territorial de Catalunya garanteix l’articulació d’una administració local més potent políticament i administrativa, amb major capacitat per a la gestió de serveis públics i per a l’exercici de competències públiques més rellevants, alhora que amb més capacitat per a gestionar eficientment una part més significativa dels recursos públics. Aquesta superior capacitat opera també a favor d’una major atribució competencial, ja que, com s’ha assenyalat en l’apartat anterior, la manca de capacitat constitueix un dels frens de la descentralització.

Qüestió diferent és quins han de ser els sector d’activitat administrativa en què s’ha de donar aquest increment de competències locals. S’és de l’opinió que aquest increment s’hauria de produir principalment en els següents sectors d’activitat: ensenyament, serveis de benestar social, urbanisme i habitatge, medi ambient i intervenció en l’activitat econòmica.

L’atribució concreta de les competències

No n’hi ha prou a incrementar les competències locals, sinó que cal fer-ho de manera que es donin els requisits suficients de claredat i certesa, de forma que els ens locals puguin exercir-les plenament. Amb aquesta finalitat, és del tot necessari que la legislació de règim local defineixi amb més precisió uns àmbits significatius de competències locals, que podrien ser municipals si la capacitat dels ajuntaments ho permetés, o comarcals o regionals en cas contrari.

La legislació sectorial, que a hores d’ara té un destacat protagonisme en la definició de les competències locals, hauria de jugar un paper més secundari, complementari a l’àmbit competencial definit en la legislació de règim local.

La flexibilitat i diversitat en l’atribució de competències a municipis i comarques

Aquest és un dels aspectes en què més s’ha d’insistir en proposar un nou model d’administració territorial. El règim local espanyol s’ha caracteritzat, tradicionalment, per un uniformisme que ha menat a plantejaments absurds com l’existència d’un règim organitzatiu, econòmic i competencial, substancialment idèntic per a municipis de centenars de milers d’habitants i per a municipis que no arriben al centenar.

L’uniformisme, propi del liberalisme decimonònic, no es correspon ni amb els valors culturals dels nostres dies, ni amb els valors propis de la descentralització, que propugnen 1’atribució de poder descentralitzat, en funció de les capacitats de cada entitat receptora. Per altra banda, aquests plantejaments uniformistes suposen un fre per a una efectiva descentralització: difícilment es poden demanar més competències locals si la gran majoria d’ajuntaments no és capaç de gestionar les que tenen atribuïdes actualment. La flexibilitat i la diversitat en l’atribució de competències ha de permetre assignar a cada tipus d’ens local el paquet de competències més adient a les seves característiques i capacitats.

1.1 Escala inadequada de les comarques vigents

[...] Tal com ho corroboren els informes sol·licitats a diversos administrativistes, el mapa de l’Administració local a Catalunya pateix dos problemes força greus: un afecta la seva eficiència funcional, mentre que 1’altre posa en qüestió la seva representativitat política. Tots dos són conseqüència directa de l’extraordinària fragmentació del mapa municipal català i de l’existència d’un nombre excessiu de nivells de l’Administració local.

La fragmentació del mapa municipal ha estat, de sempre, un dels principals problemes de l’Administració local a Catalunya, sense que en cap moment s’hagi intentat de fer-ne una pregona reforma. Per tal de fer front a aquesta realitat, les LOT, aprovades el 1987, reconeixent la situació de feblesa econòmica i tècnica d’una gran part dels ajuntaments catalans, preveien que els

consells comarcals contribuïssin a resoldre’n les greus mancances, que arreu de Catalunya condicionen la gestió municipal. En aquest sentit, els consells comarcals van ser plantejats, en gran mesura, com uns ens intermedis destinats a reforçar l’Administració local.

Però, tal com s’ha assenyalat a bastament en aquest informe, els consells comarcals no han aconseguit, fins ara, de resoldre satisfactòriament els problemes ocasionats per l’extraodinària fragmentació del mapa municipal. Hi ha diverses raons per explicar-ho i algunes són de caràcter essencialment administratiu. No obstant això, una de les principals causes d’aquest fet és geogràfica i rau en el caràcter híbrid dels actuals ens comarcals, com a entitats dotades d’una doble personalitat, ja que per un costat tenen un caràcter local, mentre que per l’altre tenen un caire regional. [...] Així, per exemple, si s’analitzen com a entitats supramunicipals, és a dir com una mena de grans municipis, la principal funció dels quals seria solucionar les deficiències dels actuals ajuntaments respectius, es pot observar com la seva dimensió poblacional i geogràfica és, gairebé sempre, massa gran. La grandària geogràfica i demogràfica de les comarques actuals excedeix clarament els límits que es consideren bàsics i a partir dels quals s’hauria de reorganitzar l’Administració local. Així, per exemple, una bona part de les capitals comarcals rauen distants dels àmbits geogràfics de residència-treball i de vida quotidiana d’una bona part de la població comarcana, cosa que provoca un progressiu allunyament del ciutadà respecte l’Administració local. Aquest és un fet força negatiu, ja que un dels principis fonamentals que ha de presidir l’organització de qualsevol sistema municipal democràtic és apropar al màxim la gestió local al ciutadà.

Per altra banda, si hom analitza els ens comarcals actuals com a entitats de caràcter regional, es pot copsar com el problema es planteja justament de forma inversa. Aleshores, les comarques esdevenen massa petites, geogràficament i poblacional parlant, per poder desenvolupar amb eficiència un seguit de competències locals, que haurien de ser gestionades des del nivell regional.

Això comporta una doble inadequació de l’actual mapa comarcal a les necessitats que té plantejades, avui en dia, l’Administració local a Catalunya. Per un costat, el nombre i l’extensió de les comarques resulta insuficient per gestionar satisfactòriament els serveis que són competència del primer nivell de l’Administració local, és a dir el municipal; per altra banda, el nombre de comarques resulta clarament excessiu si es plantegen com a ens de caràcter regional, ja que no tenen suficients recursos tècnics, ni prou abast geogràfic, per resoldre de forma eficient la gestió dels serveis de caràcter regional.

1.2 Excessiu nombre de nivells administratius

L’altre gran problema que afecta l’Administració local a Catalunya és l’existència d’un excessiu nombre d’esglaons administratius. En determinades zones de Catalunya, la situació ha esdevingut greu, a causa de la presència de

diferents nivells organitzatius, cosa que comporta una considerable diversitat d’entitats locals encarregades de gestionar diferents serveis. Aquest fet esdevé paradigmàticament preocupant a l’àrea metropolitana de Barcelona, on coexisteixen una munió d’ens d’administració local (ajuntaments amb règim divers, entre els quals el de Barcelona amb una Carta Municipal específica, Consell Comarcal, Mancomunitat Metropolitana de Municipis, Entitat Metropolitana del Transport, Entitat Metropolitana dels Serveis Hidràulics i del Tractament de Residus i Diputació provincial). Per tal d’esmenar aquesta situació, s’ha de fer tot el possible per simplificar al màxim l’Administració local, especialment en 1’àmbit geogràfic de la regió metropolitana de Barcelona. Aquest gran nombre de nivells administratius provoca dos greus problemes en l’Administració local: una minva de la transparència en la gestió democràtica dels serveis que presten i un augment del conflictes entre les diferents entitats locals. Tots dos problemes tenen un fort component polític, però el primer d’ambdós, el de la pèrdua de transparència, afecta molt especialment el funcionament democràtic de l’Administració local, ja que el ciutadà acaba perdent-se entre els arbres d’un bosc, cada cop més espès, d’entitats locals, no sabent ben bé quines són les competències i les responsabilitats de cadascuna, ni on adreçar les seves queixes. Aquesta situació contribueix a allunyar i provocar el desinterès del ciutadà respecte l’Administració local. El segon problema que se sol generar és de caràcter més funcional. Les experiències de reformes administratives en altres països occidentals posen de relleu que l’existència de molts nivells en l’Administració local sol ser una font inestroncable de conflictes jurídics i polítics. Fins i tot a Anglaterra, on s’ha simplificat radicalment l’Administració local, el sistema de dos nivells, instaurat a començaments de la dècada dels setanta, ha estat conflictiu, ja que s’han produït, sovint, seriosos litigis jurídics, per tal de determinar quin era el nivell a què corresponia una determinada competència. Aquests litigis han menat, massa vegades, a la paralització dels serveis en discussió, augmentant, per tant, el grau d’ineficiència de l’Administració local.

Per això, qualsevol reforma de l’Administració local hauria de procurar simplificar al màxim el nombre de nivells existents. La situació més racional a la qual s’hauria d’ajustar l’Administració local catalana seria la d’un model basat en dos nivells administratius: l’esglaó inferior, format per un nombre força més reduït de municipis que no l’actual i amb moltes més competències i recursos que els que disposen avui; i l’esglaó superior, format per un nombre de regions que no fos superior a cinc.

En formular aquest model s’han tingut molt presents, tal com ja s’ha assenyalat en el pròleg de l’informe, el treball, avui ja clàssic, de Lluís Casassas i Joaquim Clusa, L’organització territorial de Catalunya, que en el seu moment fou una fita molt important del pensament territorial a Catalunya, així com les experiències de reforma local portades a terme, d’ençà la dècada dels setanta, a Anglaterra, Dinamarca i Suècia. Al respecte, cal assenyalar que les reformes

sueca i danesa han estat, vista l’experiència de més de vint anys de funcionament, de tot punt modèliques.

Tanmateix, aquest propòsit de simplificar al màxim els diferents nivells en què s’estructura l’Administració local catalana ha de tenir molt en compte tot un seguit d’esculls de caire polític, jurídic i constitucional. De l’anàlisi de tots plegats i de la voluntat de resoldre els problemes que plantegen, en surt aquesta proposta, que és fruit d’un compromís entre la realitat jurídica i política existent i el desig d’aconseguir una Administració local de dos nivells.

Pel que fa al graó inferior, cal dir que tots els estudis i informes consultats assenyalen com aspecte força negatiu el gran nombre de municipis existents. Així, en un recent informe, fet públic el maig d’enguany [1994] per la Sindicatura de Comptes de Catalunya, s’indica que hi ha una munió de petits municipis catalans que són incapaços de gestionar els seus propis recursos. Una mostra d’aquesta incapacitat són els 363 municipis, tots amb una població de menys de 5.000 habitants, que no han lliurat els comptes municipals corresponents al període 1988-1990 a l’esmentada Sindicatura, cosa que és una obligació legal.

No obstant aquesta provada feblesa financera i administrativa, els informes encarregats a diferents especialistes en Administració local són molt prudents pel que fa a una reducció radical de l’actual nombre de municipis. Per tal de conservar aquesta xarxa municipal, s’addueixen fonamentades raons d’ordre històric i polític. Així, s’esmenta el fort arrelament històric i comunitari, que tenen els municipis en la consciència popular. Al respecte, només cal recordar que la història de la Catalunya contemporània és plena d’annexions municipals, realitzades d’una forma força impopular, fet que ha acabat representant un seriós entrebanc de qualsevol procés de racionalització del mapa municipal de Catalunya.

No és estrany, doncs, que tots els informes consultats recomanin la preservació d’aquest primer esglaó municipal. Aquesta preservació, però, hauria d’anar acompanyada de l’adopció d’un seguit de mesures com és ara dificultar al màxim els processos de segregació municipal o, fins i tot, suprimir aquells municipis que, a causa del seu reduït nombre d’habitants, siguin incapaços de formar un consistori escollit democràticament o de prestar un mínim de serveis. Així, la major part dels serveis que presten avui aquests municipis hauria de ser traspassada al següent nivell de l’Administració local, la comarca.

Pel que fa al segon esglaó, el comarcal, la seva existència legal ve determinada per l’Estatut d’Autonomia de Catalunya [de 1979]. La legislació catalana vigent possibilita la seva reforma o modificació, però en cap cas la seva supressió. En paràgrafs anteriors, ja s’ha exposat el caràcter poc funcional de la major part de l’actual divisió comarcal. Al respecte, cal deixar clar que la crítica que es pot fer a l’actual mapa comarcal és de caire essencialment administratiu i funcional. La discussió sobre la validesa geogràfica, històrica i humana de les comarques actuals és un terreny més científic que administratiu, i, per tant, no és un objectiu prioritari d’aquesta proposta. En tot cas, una idea ha de quedar clara: mai un mapa polític no podrà reproduir fidelment la percepció popular de la

realitat comarcal, cosa que és tan valida per al mapa comarcal vigent com per al que aquí es proposa.

Quan en la dècada dels trenta, Pau Vila i els altres membres de la Ponència sobre la divisió territorial de Catalunya van elaborar el seu projecte de divisió comarcal ho van fer a partir de criteris que alguns geògrafs i urbanistes no han dubtat a considerar modèlics per a la seva època. Però, d’aleshores ençà, no sols Catalunya ha experimentat grans canvis territorials, sinó que tant el pensament territorial com les reformes que s’han portat a terme en molts països de l’Europa Occidental, han plantejat una realitat molt diversa. Aquesta evolució ha estat conseqüència d’uns canvis que no poden ser negligits i són la base d’aquesta proposta.

S’és conscient que fer casar la realitat geogràfica de les comarques amb 1’organització política del país ha estat una vella aspiració del pensament catalanista, ja fos de caire progressista o conservador. Aquesta fita, però, no ha de fer perdre de vista –tal com ha succeït– 1’objectiu bàsicament administratiu del mapa comarcal. La ponència de la Generalitat republicana, mancada d’uns objectius explicitats per part del Govern, va optar per suposar a la comarca un caràcter d’unitat per a l’organització perifèrica de la Generalitat. Sota aquest supòsit, no és estrany que hom parés atenció en el mapa de partits judicials, ja que aquest s’havia fet amb una finalitat similar per a cada província. Les LOT, en canvi, han definit la comarca com a ens local, sense, però, que aquest radical canvi de funció hagi comportat el consegüent canvi de forma territorial. Únicament la creació de les comarques del Pla de l’Estany, Pla d’Urgell i Alta Ribagorça suposen un reconeixement per part del legislador que alguna cosa fonamental ha canviat en la definició del que ha de ser avui dia una comarca administrativa.

Tenint presents totes aquestes consideracions, es proposa la reorganització de l’actual mapa comarcal en 41 comarques en un altre dividit en quelcom més d’un centenar de comarques administratives. Aquestes noves comarques haurien de ser definides a partir d’uns criteris geogràfics i administratius similars als de les municipalies proposades el 1980 pel geògraf Lluís Casassas i 1’economista Joaquim Clusa. D’aquesta manera, en la delimitació de les noves comarques administratives, aquí proposades, s’han tingut en compte el sistema urbà de Catalunya, els àmbits urbans i territorials de residència-treball, de vida quotidiana, així com la dimensió òptima dels ens locals a partir dels llindars que defineix l’economia pública.

Tendencialment, la major part dels serveis i competències pròpies de l’Administració local ha de concentrar-se en aquest segon nivell supramunicipal. Les noves comarques administratives esdevindrien, de fet, l’eix bàsic sobre el qual s’articularia la nova Administració local a Catalunya. La seva instauració hauria de ser el punt fort de la reforma i, en certa mesura, el seu paper hauria de ser l’equivalent al dels municipis suecs i danesos, un cop remodelats a començament de la dècada dels setanta.

Pel que fa al tercer nivell, el regional, cal esmentar que la Constitució garanteix l’existència de les províncies. El seu manteniment ha estat i és un dels punts més conflictius i discutits, des de mitjan segle xix, pel pensament catalanista. No obstant això, per tal de no qüestionar aquest principi constitucional, a partir dels primers anys de la dècada dels vuitanta, es comença a plantejar la possibilitat de convertir Catalunya en una comunitat uniprovincial. Val a dir, però, en aquest sentit, que les possibilitats que el Tribunal Constitucional doni el vistiplau a una reforma d’aquesta mena són, d’acord amb els informes consultats, més aviat escasses. Altres vies dirigides a reformar el mapa provincial haurien de salvar considerables esculls, abans d’aconseguir ser acceptades, i tanmateix existeix un marge legal que pot ser aprofitat.

El mapa provincial fa més de 160 anys que va ser instaurat i els importants canvis territorials que, d’aleshores ençà, ha experimentat Catalunya han fet que, en molts aspectes, aquest mapa hagi esdevingut obsolet. Això, que és particularment cert pel que fa referència a la major part dels criteris administratius i polítics amb què fou traçat, ho és més encara pel que fa a la qüestió del nombre i límits de les províncies. Per això, es proposa una reforma del mapa provincial, per adequar-lo a la nova realitat geogràfica i administrativa de Catalunya.

Això no obstant, aquesta reforma provincial està estretament vinculada al mapa regional que ha de traçar la Generalitat. La remodelació, possible i necessària, del mapa provincial no pot ser considerada de forma independent de l’Administració autonòmica, ja que aquesta encara ha de decidir de quina manera organitzarà la seva pròpia Administració perifèrica.

Això vol dir que si el Govern central i el català no es posen d’acord a l’hora de reformar i traçar, respectivament, els seus mapes regionals, Catalunya, en un termini de pocs anys, pot tenir-ne dos de diferents: continuaria existint el vell mapa provincial com a base de l’Administració perifèrica de l’Estat, mentre que la Generalitat podria descentralitzar els seus serveis en un de diferent. La regionalització proposada al Pla Territorial de Catalunya pot ser considerada com un avantprojecte o un esbós del mapa regional que pot aprovar el Parlament de Catalunya. Les regions que s’hi delimiten són més petites que les actuals províncies i caldrà veure si l’aplec de més d’una d’aquestes regions constituiria una província. El resultat de tot això pot ser la coexistència de dos mapes regionals diferents, tant pel que fa al nombre d’unitats com als seus límits. Aquesta és una situació que tant el Govern central com el de la Generalitat han d’evitar, ja que implicaria tot un seguit de qüestions força negatives per a 1’organització territorial de l’Administració pública a Catalunya. En primer lloc, s’incompliria greument el principi de simplificar al màxim l’Administració, amb la qual cosa la funcionalitat i contingut democràtic de l’Administració catalana quedaria fortament qüestionada. I, en segon lloc, es podria produir una conflictiva relació política entre el vell mapa provincial i el nou mapa regional, que seria un capítol més dels enfrontaments entre el Govern de l’Estat i la Generalitat. Una de les conseqüències d’aquesta possible situació seria la minva de

possibilitats d’assolir una racionalització del mapa regional de Catalunya. Per tal que aquesta situació no es produeixi, el Govern autònom hauria d’impulsar un mapa regional que fos assumible per l’Estat com a propi.

A l’hora de determinar l’abast geogràfic d’una regió, es poden tenir en compte criteris molt diferents (naturals, culturals, econòmics, etc.). Tant si es consideren separadament com conjunta, els mapes regionals resultants divergiran. Ara bé, al llarg d’aquest segle, el criteri que s’ha anat imposant, tant en els mitjans acadèmics com administratius occidentals, per definir una regió administrativa ha estat el de la ciutat-regió. Tots els països compten amb una jerarquia regional de ciutats. En el cas català, per sota de la capital nacional, Barcelona, hi ha un segon nivell de ciutats amb una influencia d’abast regional: Girona, Lleida, Manresa i Tarragona-Reus.

La lògica de la reforma que es proposa és que tot el que es pugui fer en el nivell de les comarques no ha de ser competència de cap esglaó administratiu superior. Val a dir que els ens regionals s’entenen com a institucions amb un caràcter molt tècnic, encarregades de gestionar determinats serveis de caire local que, pel seu abast geogràfic i complexitat d’execució, rauen fora de les possibilitats tècniques de la major part dels municipis i comarques.

1.3 Recapitulació

A tall de breu recapitulació de tot el que s’ha anat exposant fins ara, cal assenyalar que, malgrat la hipòtesi inicial de limitar a dos els nivells de l’Administració local a Catalunya, tot reduint de manera radical el nombre de municipis existents, els imperatius legals existents i la realitat històrica de la fragmentada Administració municipal catalana, fan que hi hagi d’haver tres nivells d’Administració local: regió, comarca i municipi.

El municipi s’ha de mantenir per raons d’ordre històric, polític i comunitari, però amb un nivell de competències més baix que l’actual. La comarca ha d’aplegar el màxim de competències possibles i ha de ser l’eix central a partir del qua1 s’estructuri l’Administració local a Catalunya; en aquest nivell, es pot establir una certa diferenciació competencial, segons la grandària demogràfica de les comarques administratives. Les cinc regions haurien de tenir una caràcter polivalent, ja que serien emprades tant per a l’Administració local, com per a les perifèriques de la Generalitat i de l’Estat.

En acabar aquest apartat, cal dir que l’esperit que ha presidit, en tot moment, la realització d’aquest treball i la formulació d’aquesta proposta no ha estat el desig acadèmic, totalment respectuós i necessari, de dissenyar el millor model d’organització territorial possible, sinó el d’elaborar una proposta de reforma que fos factible. En aquest sentit, s’ha de dir que a l’hora de formular-la un és conscient de les dificultats polítiques i jurídiques que s’hauran de sortejar si es vol portar a terme, però també del fet que es tracta d’una proposta jurídicament realista i dirigida a reforçar i potenciar l’Administració local a Catalunya.

2. Les regions

D’un cantó, un dels trets que han de sustentar el fet diferencial català és la capacitat de decidir com i de quina manera s’ha d’estructurar territorialment el país. Per altra banda, no cal remetre’s a la tradició política del catalanisme, per entendre que la divisió provincial ha de ser revisada, després de més de 160 anys de vigència. Els canvis esdevinguts en la xarxa de ciutats i les mancances originals de les províncies reclamen una actualització.

Catalunya ha de comptar amb una organització territorial, alhora coherent i flexible, per afrontar la nova etapa autonòmica. Aquesta reforma, per tant, no pot limitar-se a una simple revisió de límits, cosa que en tot cas no comportaria altra cosa que l’ampliació del territori barceloní per aquells sectors on la influència de les altres capitals és més minsa.

D’altra banda, és necessari donar una sortida al procés de regionalització encetat per la Llei 5/1987 de 4 d’abril, a través d’una via de consens que en garanteixi una solució duradora. Set anys després de l’esmentada Llei, pot afirmar-se que s’ha pres consciència de la molt dubtosa viabilitat i idoneïtat de l’alternativa de constitució d’una província única.

En aquest sentit, cal recordar que la Disposició Addicional segona de la Llei de règim provisional de les competències de les diputacions provincials estableix que Catalunya comptarà amb un “nombre de regions no inferior a cinc”. A partir de l’anàlisi de la realitat territorial de Catalunya (física, cultural, històrica i socioeconòmica) realitzada en capítols anteriors i a la vista de les diverses propostes de regionalització també comentades, es pot deduir una estructuració de Catalunya en cinc grans regions. Lògicament, a l’hora de definir aquests àmbits, es tenen en compte, a més, els requeriments de l’economia administrativa, la virtualitat potencial dels esmentats espais com a eines de descentralització, la pretensió d’obtenir un cert equilibri entre les diverses unitats i la necessitat que aquestes regions tinguin prou trets de coherència funcional, social i històrica, per assolir un alt grau d’identificació popular.

Un més gran fraccionament, sembla superflu i antieconòmic per a les funcions que han de desenvolupar les regions. Per contra, el manteniment de les quatre províncies actuals impossibilitaria el tractament diferenciat que exigeix la regió metropolitana de Barcelona, al temps que negaria a la Catalunya central la possibilitat de comptar amb una veu pròpia per resoldre els seus problemes i per articular el seu territori amb una lògica autònoma i no exclusivament orientada vers Barcelona.

Una divisió en cinc unitats té un avantatge molt important: la possibilitat que aquest ordenament territorial sigui plenament assumit per l’Estat. La coincidència entre la demarcació propugnada des de Catalunya i l’estatal és imprescindible si es vol simplificar i racionalitzar l’Administració central i 1’autonòmica. Per altra banda, qualsevol altra regió que hom volgués establir

Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Casassas - Jordi Casassas a Catalunya seria massa reduïda territorialment, poc poblada o mancada de coherència interna i sense prou autonomia funcional. Les cinc unitats regionals proposades són: la regió de Barcelona, amb capital a Barcelona; la regió Oriental (o regió de Girona-Costa Brava o Catalunya Oriental), amb capital a Girona; la regió de Ponent (o Catalunya de Ponent), amb capital a Lleida; la regió Central (o Catalunya Central), amb capital a Manresa; i la regió Meridional (o Catalunya Meridional), amb capital compartida entre Tarragona i Reus. Aquestes unitats, que s’anomenarien regions a Catalunya, haurien de ser les emprades per l’organització perifèrica de l’Administració central, per a la qual es tractaria de cinc províncies, que podria denominar, com fins ara, amb el nom de la capital (Tarragona, en el cas de la regió Meridional). Una dualitat de noms homologable a la proposada és la dels “territorios históricos” d’Euskadi. [...]

A banda de la regió metropolitana de Barcelona, la resta de regions compten amb una població força equilibrada (entre 338.000 i 505.000 habitants). Totes les superfícies regionals estan en raó inversa al seu volum demogràfic, de manera que la regió de Barcelona, la més poblada, és la més petita, mentre que la regió de Ponent, la menys habitada, és la més extensa.

Quadre 1. Població, superfície i nombre de municipis de les noves regions de Catalunya [1991]

Regió Població Superfície Municipis

BARCELONA 4.290.374 3.528,8 176

CENTRAL 431.318 6.780,1 193

MERIDIONAL 504.188 6.005,5 171

ORIENTAL 494.841 4.982,6 196

PONENT 338.773 10.598,5 208 CATALUNYA 6.059.494 31.895,5 944

2.1 Una interpretació de la realitat regional [...]

2.2 La demarcació territorial de les regions [...]

2.3 Les funcions de les regions

Les cinc regions proposades han d’exercir les funcions de les actuals quatre províncies: divisió administrativa de l’Estat, circumscripció electoral al Congrés de Diputats i al Senat, àmbit territorial bàsic per a l’administració perifèrica de la Generalitat i demarcació de l’administració local superior (diputacions).

Les regions com a divisió administrativa de l’Estat

Tal com preveu l’article 141.2 de la Constitució, el Parlament de Catalunya haurà de presentar a les Corts una iniciativa legislativa per tal que s’aprovi per llei orgànica la reforma de la divisió provincial catalana. Aquesta reforma haurà de contemplar la creació de la província de Manresa i la modificació dels límits de les províncies de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona.

L’Estat, doncs, haurà d’assumir com a pròpia la divisió regional catalana i, per tant, adaptar-hi tota la seva administració provincial, creant-hi les delegacions oportunes: d’Hisenda, de l’INEM, audiència, govern civil... (això sense perjudici de la necessària simplificació i reducció de l’administració perifèrica de l’Estat). En conseqüència, també haurien d’alterar-se aspectes més formals com ara la informació estadística i cartogràfica, la matriculació de vehicles, la xarxa telefònica, el servei de correus, etc.

Val a dir, que la població de les regions catalanes que es proposen roman dins dels paràmetres habituals a les províncies espanyoles. La Regió Central, de nova creació, compta amb 431.318 habitants; aquesta xifra la situa per davant de 18 províncies espanyoles, com ara Càceres, Lugo, Salamanca o la mateixa comunitat autònoma de La Rioja. La reduïda superfície de la nova Regió de Barcelona (3.528 km2), només superior a la dels territoris històrics bascos i a Santa Cruz de Tenerife, resta àmpliament compensada pel seu volum demogràfic. La Regió Oriental (4.983 km2), la segona catalana en ordre creixent d’extensió, supera en grandària, a més de les cinc províncies esmentades, Las Palmas i Pontevedra.

En un altre ordre de coses, cal recordar que la capitalitat de la Catalunya Meridional ha de ser compartida per Reus i Tarragona i, per tant, les seus dels òrgans perifèrics de la Generalitat s’hi han de repartir. També convindria que l’Administració de l’Estat en fes un reconeixement de fet, si no de dret, optant indistintament per Reus o Tarragona en la ubicació dels seus serveis. No obstant això, la seu de la Diputació pot romandre a Tarragona.

Les regions com a circumscripció electoral al Congrés de Diputats i al Senat Una revisió del mapa provincial comporta una menor o major alteració de l’equilibri de forces existent en els òrgans de representació política estatals, concretament en el Congrés de Diputats i el Senat. Consegüentment, interessa que la proposta de reordenació territorial que es faci des de Catalunya no suposi un gran trasbals del repartiment d’escons actual, per tal que sigui assumible per l’Estat.

Segons la Llei 5/85 de 19 de juny (art. 162), que regula l’atribució d’escons en funció de la població, a Catalunya li corresponen en l’actualitat 47 diputats. L’aplicació d’aquesta normativa electoral a les cinc regions que es proposen només augmentaria en un diputat la representació catalana. [...]

Més considerables, són les repercussions de la remodelació del mapa provincial pel que fa al nombre de senadors, ja que la llei atorga a cada província quatre escons d’elecció directa. [...] Tanmateix, aquest nou desequilibri no seria pas el més greu en una cambra que és sotmesa a un procés de redefinició, que possiblement comportarà, en un futur no llunyà, un replantejament del seu sistema de constitució. [...]

Les regions com a àmbit territorial bàsic per a l’administració perifèrica de la Generalitat

La Llei de règim provisional de les diputacions defineix la regió com a “demarcació supracomarcal comuna per a la desconcentració territorial dels serveis dels diferents departaments de l’Administració de la Generalitat” (disposició addicional 2a de la Llei 5/1987).

Tots els serveis prestats per la Generalitat hauran de ser presents, si més no, a les cinc regions. Les divisions actuals que no s’ajusten estrictament a les quatre províncies (regions sanitàries i delegacions d’ensenyament) hauran de coincidir també amb les noves regions.

Les regions com a demarcació de l’administració local superior (diputacions)

La finalitat bàsica de les regions s’ha de situar en el pla de la supracomarcalitat, de manera que hauran d’atendre dues finalitats principals: col·laborar amb les comarques i municipis per a l’establiment de les infraestructures, obres i serveis necessaris per a l’exercici efectiu de les competències locals; i complementar de forma especial les limitacions, principalment d’ordre econòmic, de les comarques amb uns nivells més baixos de renda.

Això vol dir que les diputacions de les regions hauran de desenvolupar estrictament el paper que els marca la llei. La Llei de règim provisional de les competències de les diputacions provincials afirma que el traspàs de competències de les diputacions a la Generalitat i les comarques s’ha de fer respectant “el nucli essencial de l’autonomia provincial” i sense “afectar les competències d’assistència i de cooperació jurídica, econòmica i tècnica que corresponen a les diputacions provincials, d’acord amb el que estableixen la Llei Reguladora de les Bases del Règim Local, la legislació de règim local de Catalunya i el títol III d’aquesta Llei” (art. 4 de la Llei 5/1987, de 4 d’abril).

Cal advertir que les diputacions són òrgans electius de segon grau i, per tant, representatius dels interessos locals. Alhora, la disposició addicional segona de la Llei de règim provisional de les diputacions parla no només de desconcentració, sinó que afirma que la futura llei de regionalització “ha d’establir les bases per a la desconcentració i la descentralització dels serveis de la Generalitat”. En introduir el concepte de descentralització, s’expressa un desig de traspassar poder decisori sobre determinades qüestions a les regions. En aquest sentit, sembla evident que aquest poder no pot ser delegat en un òrgan estrictament burocràtic i sense cap mena de responsabilitat política. S’ha de comptar, per tant, amb les diputacions.

En conseqüència, les diputacions haurien de ser escoltades per la Generalitat i s’haurien d’establir vies de col·laboració que permetessin: la participació de les diputacions en la presa de decisions sobre la planificació dels seus territoris; i la delegació en elles de part de l’administració perifèrica de la Generalitat, d’acord amb els principis d’optimització dels recursos de l’administració i de no multiplicació burocràtica. Òbviament, avui, aquest canvi de mentalitat i la superació de la desconfiança entre les institucions és difícil, però no pas per això deixa de ser desitjable.

La Diputació de Barcelona hauria d’assumir les funcions que en l’actualitat exerceixen les entitats metropolitanes del transport i dels serveis hidràulics i del tractament de residus. Altrament, caldria accelerar el traspàs d’aquelles funcions de les diputacions actuals que més clarament competeixin l’administració autonòmica, com ara la gestió dels espais naturals. [...]

2.4 Una possibilitat a debatre: les subregions

La legislació catalana contempla la possibilitat d’establir “unitats territorials intraregionals, també comunes a tots els departaments [de la Generalitat], quan les especificitats pròpies de determinades zones del territori així ho aconsellin” (disposició addicional 2a de la Llei 5/1987).

De fet, el tractament diferenciat que la legislació catalana atorga a la Val d’Aran prefigura, implícitament, quina ha de ser una d’aquestes subregions, definida fonamentalment per la seva cultura occitana. A més, pot plantejar-se l’existència d’altres dues subregions, les Terres de l’Ebre i Osona-Ripollès, totes dues amb una població pròxima als 140.000 habitants. En aquest supòsit, les seves demarcacions serien les següents:

a) La subregió de les Terres de l’Ebre estaria formada per les actuals comarques del Baix Ebre, el Montsia i la Terra Alta, amb capital a Tortosa.

b) La subregió d’Osona-Ripollès, que tindria Vic com a capital, estaria integrada per les actuals comarques d’Osona i el Ripollès sense la vall de Camprodon. [...]

La creació d’aquestes dues subregions presenta avantatges i inconvenients que haurien de ser valorats abans d’adoptar-ne una resolució definitiva. Entre els aspectes positius, hom pot esmentar l’apropament de l’administració al ciutadà, la possibilitat d’assolir un major consens al voltant de la reforma regional que es proposa, i un millor encaix del sector de l’actual comarca del Ripollès que es proposa adscriure a la Catalunya Central en funció de la seva vinculació dominant amb Vic. Pel que fa als aspectes negatius, es poden apuntar un risc d’increment de la burocràcia perifèrica, la possibilitat de generar un greuge comparatiu en altres ciutats i comarques catalanes que no assolirien aquest rang, i una pèrdua de la claredat i simplicitat de l’esquema en cinc regions i, per tant, un cert confusionisme de l’administrat.

Aquestes dues àrees presenten unes característiques exclusives que poden justificar el seu reconeixement com a subregions: un volum demogràfic que depassa els 130.000 habitants, una extensió superior als 2.000 km2, una distància de la ciutat principal de la subregió a la capital regional de més de 50 km, un considerable grau de coherència funcional interna, una tradició històrica... Aquests trets no es donen, plegats, en cap altra àrea de Catalunya que pugui reclamar aquest rang de subregió. [...]

Les subregions de les Terres de l’Ebre i Osona-Ripollès no esdevindrien ens locals, sinó que la seva virtualitat es limitaria a aspectes d’ordre exclusivament intern, sense implicar, per tant, l’administració de l’Estat. Les seves funcions serien les següents:

- A Vic i Tortosa, hi hauria una oficina tècnica al servei, tant de la diputació respectiva com de la Generalitat, amb la finalitat de gestionar els afers que es puguin suscitar des de les comarques i municipis de les subregions, evitant, així, la necessitat de desplaçar-se a Manresa o a les ciutats del Camp de Tarragona.

- El Govern de la Generalitat podria utilitzar, potestativament, aquestes àrees com a àmbit territorial per a la prestació de determinats serveis. Aquest fet ja es produeix en l’actualitat en el cas de la regió sanitària de Tortosa. Endemés, la planificació territorial hauria de fer-se tenint present l’existència d’aquestes subregions.

- Circumscripció electoral al Parlament de Catalunya (aspecte, aquest, que requereix una anàlisi detallada).

Les circumscripcions electorals al Parlament de Catalunya

Les quatre províncies actuals són les circumscripcions electorals al Parlament de Catalunya. La normativa electoral es regeix per la disposició transitòria 4a de l’Estatut d’Autonomia, ja que el Parlament encara no ha elaborat la llei que estatutàriament ha de reemplaçar aquesta normativa. Val a dir que el sistema actual ha quedat clarament desfasat, a causa dels canvis demogràfics (d’acord amb el cens de 1991, caldria escollir un diputat més), i esdevé massa discriminatori per a la província de Barcelona, perquè no té un mínim de diputats (que és de 6 a les altres províncies) pel fet de ser circumscripció electoral, perquè li correspon un diputat per cada 50.000 habitants (la proporció és d’un per cada 40.000 habitants a les altres demarcacions), perquè té fixat un sostre màxim de 85 diputats (cosa que, d’acord amb la població censada, comporta una representació disminuïda al Parlament).

La reordenació territorial sembla una ocasió idònia per a revisar aquest sistema electoral, que va néixer amb una clara voluntat de provisionalitat. A Catalunya podria emprar-se el mateix sistema electoral del Congrés de diputats, establint com a única limitació per a la regió de Barcelona no comptar amb una assignació mínima de diputats. Aquests diputats designats en funció del

354 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Lluís Casassas - Jordi Casassas

territori podrien augmentar en total de 18 a 25, de la manera que s’expressa en el quadre 2, tant si s’admet la formació de les subregions de les Terres de l’Ebre i Osona-Ripollès, com si només es compta amb el diputat corresponent a la Val d’Aran.

Quadre 2. [modificat l’original]

Proposta de distribució d’escons (hipòtesi de sis circumscripcions)

assignació directa per població (cens 1991)

Entre parèntesi els diputats actuals de les quatre províncies

Proposta de distribució d’escons (hipòtesi de vuit circumscripcions)

assignació directa per població (cens 1991)

3 Les comarques i els municipis

3.1 Esbós d’un nou mapa comarcal

Les noves comarques s’han de definir, definitivament, com a ens d’administració local. Consegüentment, la comarca ha de tenir una major proximitat social que 1’actual, ja que ha d’assumir un important protagonisme en la gestió directa dels serveis locals. Això caldrà fer-ho atenent els següents criteris metodològics:

a) Les comarques han de respondre, en primer lloc, a una realitat humana, a un espai de relacions intenses i quotidianes en tots els ordres (comercial, laboral, d’estudi, de lleure, etc.). Caldrà, doncs, comptar “amb l’existència d’un o més centres urbans que organitzin el territori, a través d’una xarxa de comunicacions que en possibiliti les interrelacions. És interessant, endemés, que les noves comarques responguin a una realitat socioeconòmica compartida, bé per 1’homogeneïtat de les activitats, bé per la seva complementarietat.

b) Les comarques que compleixen els requisits funcionals anteriors tenen, generalment, arrels històriques i són percebudes popularment en l’organització de l’espai. En aquest sentit, les comarques han de ser també àrees recognoscibles des d’un punt de vista sociològic.

c) De l’anàlisi dels llindars de població en les divisions territorials i en la legislació, es desprèn la conveniència que les noves comarques tinguin més de 5.000 habitants. Les excepcions haurien de limitar-se a aquells indrets amb unes característiques geogràfiques molt específiques: valls pirinenques, altiplans poc poblats i allunyats dels centres urbans... Tot i això, en cap cas les noves comarques haurien de tenir menys de 3.000 habitants.

d) Les dimensions de les noves comarques han de permetre un desplaçament ràpid al centre o centres urbans principals. [...]

e) Convé que les comarques no estiguin formades per un nombre de municipis massa gran, per tal de facilitar la participació i identificació de tots ells amb l’ens comarcal. Cal tenir present que en l’actualitat hi ha comarques que apleguen més de 50 municipis.

En funció dels requisits plantejats, la proposta de comarcalització que es presenta en aquest treball és una síntesi de les diverses variables estudiades, sense deixar de tenir en compte aspectes tals com les àrees comercials, la xarxa urbana, els fluxos laborals, les anteriors propostes d’organització territorial, les reivindicacions històriques o recents de les diverses ciutats, la tradició d’administració mancomunada, les divisions administratives existents, etc.

Tot i així, hom creu que la delimitació d’un nou mapa de comarques és una tasca que exigirà un estudi més aprofundit, en què hauran de participar tècnics i representants de les diverses regions catalanes. A més, el mapa que finalment el Govern de Catalunya presentés com a proposta hauria de ser sotmès a informació prèvia, per tal que els ajuntaments manifestessin el seu parer, abans de ser tramès al Parlament.

El mapa comarcal que es presenta aquí redueix les municipalies proposades el 1981 per Lluís Casassas i Joaquim Clusa de 126 a 108 (sense comptar el municipi de Barcelona). Aquesta minva es deriva de l’aplicació dels següents principis: descartar la creació de comarques monomunicipals; evitar, si és possible, l’existència de comarques amb menys de 5.000 habitants; bandejar la delimitació de comarques amb escassa coherència funcional, estretament

vinculades i ben comunicades a centres urbans propers; no separar continus urbans (llevat del cas peculiar de Barcelona); i agrupar algunes rodalies que aïlladament tindrien escassa entitat. […]

3.2 Reforma del mapa municipal

[...] Els municipis han de representar els interessos col·lectius de la població i, ensems, han d’exercir unes funcions administratives bàsiques. Tot municipi ha de disposar d’unes oficines que obrin diàriament, ateses com a mínim per una persona que pugui lliurar certificats, rebre instàncies i, en general, executar unes funcions mínimes de tramitació administrativa i de gestió d’afers i serveis d’àmbit local. La capacitat d’assumir, efectivament, aquestes dues finalitats generals hauria de ser un requisit imprescindible per a reconèixer la personalitat municipal. No té massa sentit parlar de municipi, si no hi ha veïns disposats a fer d’alcalde o de regidors, si l’ajuntament no té cap treballador a plena dedicació i si no s’està en condicions de responsabilitzar-se d’un àmbit mínim de serveis i activitats públiques.

La defensa de la institució municipal i l’ampliació dels seus recursos i de les seves competències, ha d’anar lligada a l’aplicació d’un principi de responsabilitat i a uns mecanismes d’intervenció en el cas que aquest s’incompleixi.

És per això que el mapa municipal ha d‘anar acompanyat de l’atribució als municipis d’un paper i d’unes responsabilitats institucionals al seu abast. En molts municipis actuals, la figura legal més adient és l’entitat municipal

descentralitzada; en d’altres casos, caldrà, tal com es comentarà més endavant, una acurada redistribució competencial amb la comarca.

L’actual mapa municipal de Catalunya ha esdevingut difícilment sostenible. La Llei municipal i de règim local de Catalunya reconeix que l’estructura municipal resulta inadequada, ja que “el nombre de municipis de Catalunya és excessiu i comporta una fragmentació que és una de les causes de la crisi municipal, crisi que es manifesta essencialment en la manca de recursos i de capacitat per a prestar amb eficàcia els serveis corresponents.” És per aquests motius, que esdevé del tot necessari abordar amb valentia una prudent, però ferma, reforma del mapa municipal. [...]

La remodelació del mapa municipal ha de contemplar les següents mesures: l’agregació dels municipis amb menys de 500 habitants, la limitació de les segregacions, la incentivació de la conversió dels petits municipis en entitats municipals descentralitzades, i la flexibilització de les reformes dels límits municipals. [...]

3.3 Organització i funcions de les noves comarques

La Llei d’organització comarcal de Catalunya estableix que la comarca “ha de servir d’element potenciador de la capacitat de gestió dels municipis”, i esdevenir “un element indirecte de reforma de l’estructura municipal del nostre país”.

Per assolir progressivament l’objectiu de fer de la comarca l’ens local fonamental de l’ordenació territorial catalana, caldria plantejar un paquet de mesures, concretades en un reforma de les LOT i d’alguns aspectes de la legislació estatal, particularment pel que fa al finançament dels ens locals. La comarca no serà mai un ens local de debò fins que no compti amb atribucions de competències exclusives i amb un finançament propi.

Elecció directa del consell comarcal

En la proposta d’aquest treball, les comarques esdevenen entitats amb una important responsabilitat de gestió de serveis locals, responsabilitat que es tradueix en molts supòsits de gestió comarcal directa de serveis públics, així com en l’exercici de funcions polítiques molt significatives, com és el cas de la coordinació de la planificació urbanística. Unes comarques amb aquestes atribucions no poden ser deixades al govern que indirectament resulti d’unes eleccions municipals prèvies, ni a les pressions que uns o altres ajuntaments, a través dels seus regidors-consellers comarcals, puguin exercir sobre les comarques. Les comarques que es proposen han de ser governades per consellers elegits directament pels ciutadans, després d’un debat polític obert en què unes i altres llistes puguin plantejar els programes respectius, en qüestions tan rellevants com ara l’urbanisme, l’ordenació econòmica o la política mediambiental. Per tant, el consell comarcal s’hauria de formar per elecció directa de tots els

ciutadans de la comarca, en base a llistes comunes, simultàniament a les eleccions municipals. Això donaria una més gran legitimitat a les actuacions comarcals i reforçaria la identificació de l’elector amb aquest ens local.

Cal assegurar que tots els municipis de la comarca siguin escoltats en les decisions que els afectin, per la qual cosa els alcaldes de la comarca que no siguin membres del consell comarcal han de poder intervenir en les seves reunions.

La capitalitat comarcal

En l’actualitat, només hi ha una comarca amb capitalitat compartida (el Vallès Occidental). En el nou mapa comarcal, hauria de ser un fet corrent, atès que hi ha comarques amb més d’un centre de dimensions similars, els quals poden exercir determinades funcions amb un grau semblant d’eficàcia, i que convé evitar malfiances entre les poblacions importants. També fóra interessant que els consells comarcals celebressin les seves sessions en diversos ajuntaments de la comarca.

De les competències i funcions de les noves comarques

La principal comesa de la comarca seria garantir la prestació, en el seu àmbit territorial, del conjunt de serveis de competència local. Amb aquesta finalitat, hauria d’establir i gestionar els serveis d’àmbit comarcal i, també, els serveis municipals que ultrapassin la capacitat de gestió dels ajuntaments. Caldrà, per tant, l’existència en cada comarca d’un equip de govern plenament responsable davant els ciutadans i d’uns professionals capacitats per a la planificació i la gestió de les activitats locals, així com per a la representació dels interessos col·lectius.

La reforma de la Llei comarcal ha de partir del principi de diversitat en l’atribució de les competències. Mai no podrà ser equivalent la gestió dels afers públics en una comarca de 4.000 habitants que en una de 210.000; alhora, tampoc no seran equiparables les prestacions que un municipi de 1.000 habitants demanarà a l’ens comarcal i les que reclamarà un altre de 70.000. Aquest principi de diversitat comporta lògicament una major complexitat en la descripció de les competències locals. La diferent visió del que ha de ser la comarca cal tenir-la molt en compte i, particularment, s’ha d’assegurar als grans municipis el manteniment de la seva capacitat d’actuació autònoma i diferenciada.

Així, doncs, hom proposa un nucli competencial propi i comú a totes les comarques, l’atribució de les competències municipals en funció dels llindars de població i la delegació de competències municipals a les comarques, alhora que es tracta de la planificació territorial, de la gestió dels tributs locals i d’altres funcions de les comarques.

Un nucli competencial propi i comú a totes les comarques Hi ha serveis i funcions que han de ser presents en tot el territori de Catalunya, malgrat que la llei els atribueixi a ens locals amb un determinat llindar

de població. Totes les comarques, amb independència de la seva població, han de tenir competència sobre els aspectes que la llei municipal confia només als municipis superiors a una determinada grandària demogràfica:

1) parcs públics

2) biblioteca pública comarcal

3) mercat comarcal

4) tractament de residus

La comarca exercirà les competències corresponents als punts 1, 2, 3 i 4 sense perjudici, sinó en coordinació, amb les actuacions que puguin dur a terme els municipis comarcans de més de 5.000 habitants.

5) Ordenació i planificació en matèria de protecció civil, i de prevenció i extinció d’incendis

6) serveis socials comarcals

7) instal·lacions esportives públiques d’utilització comarcal

8) escorxador

La comarca exercirà les competències corresponents als punts 5, 6, 7 i 8 sense perjudici, sinó en coordinació, amb les actuacions que puguin dur a terme els municipis comarcans de més de 20.000 habitants.

9) Ordenació i planificació del transport públic de viatgers en l’àmbit comarcal

10) protecció del medi ambient (control preventiu, inspecció i sanció d’activitats contaminants)

La comarca exercirà les competències corresponents als punts 9 i 10 sense perjudici, sinó en coordinació, amb les actuacions que puguin dur a terme els municipis comarcans de més de 50.000 habitants.

A més d’aquestes competències derivades del que estableix la llei municipal per als grans municipis, la comarca serà també l’encarregada de dos aspectes que es tracten una mica més endavant:

11) planificació urbanística general i ordenació de l’activitat econòmica (provisió de sòl per a activitats econòmiques, planificació comercial i foment de la modernització de les estructures comercials)

12) gestió tributaria

L’atribució de les competències municipals en funció dels llindars de població

La major part de les competències esmentades hauran de ser compartides amb un o més municipis de la comarca, en funció del que estableix la Llei municipal (i la LBRL), segons els llindars de població. A la pràctica, es donaran les següents quatre situacions:

a) que cap municipi de la comarca estigui per sobre del llindar x corresponent al servei en qüestió (5.000, 20.000 o 50.000 habitants),

b) que hi hagi un municipi per sobre del llindar x, c) que hi hagi diversos municipis per sobre del llindar x, d) que tots els municipis estiguin per sobre del llindar x.

Cadascuna d’aquestes circumstancies comportarà una situació específica:

a) Quan la competència sigui exclusivament comarcal, la comarca haurà de desenvolupar la infraestructura necessària per garantir la prestació del servei en qüestió per a tot el territori de la seva demarcació.

b) Quan la competència sigui d’un únic municipi i de la comarca, aquesta li delegarà la prestació del servei per a tot el territori comarcal i en verificarà la prestació.

c) Quan la competència sigui de diversos municipis i de la comarca, aquesta assumirà la prestació del servei pera la resta de la demarcació comarcal i cercarà la manera més eficient de dur-la a terme: delegació i repartiment del territori a atendre entre els municipis competents, gestió encomanada a un sol municipi competent, o gestió autònoma i diferenciada respecte dels municipis competents. Cal recordar que la Llei comarcal actual preveu l’establiment de convenis entre el consell comarcal i els ajuntaments, per a la utilització dels serveis i mitjans propis dels municipis, i particularment de la capital (art. 35, Llei 6/1987).

d) Quan la competència sigui de tots els municipis de la comarca, aquesta només podrà assumir la prestació del servei per delegació dels ajuntaments.

La delegació de competències municipals a les comarques

A més del que, en aquest sentit, estableix la Llei d’organització comarcal, caldrà establir mecanismes de verificació de la prestació dels serveis que assumeixin els municipis. La reiterada comprovació de la manca de prestació d’un determinat servei haurà de ser causa de la seva delegació forçosa en la comarca. A part de la via jurídica, els mecanismes de què el Govern de la Generalitat disposa per al compliment d’aquest precepte són múltiples: assignació automàtica dels recursos financers finalistes (per a aquell servei) a la comarca, inici d’un expedient d’agregació forçosa, condicionament per a la concessió d’altres ajuts...

Talment com en el cas de les competències derivades dels llindars de població, pel que fa a les competències delegades, la comarca podrà optar per gestionar per si sola el servei o bé confiar-lo a un o més ajuntaments competents de la seva demarcació.

Aquests mecanismes comporten que cada competència tingui un determinat mapa prestacional: algunes competències seran exercides en tota la comarca, altres només en alguns municipis i no seran sempre els mateixos en tots els casos (fet ja previst en la Llei 6/1987, art. 29). Dit d’altra manera, cada municipi tindrà un grau d’implicació divers en la comarca. Particularment laxa, serà la vinculació

dels municipis de més de 50.000 habitants a les seves comarques, ja que en gran part dels serveis sols hi restaran lligats en la mesura que acceptin la coordinació d’aquest ens o si són els encarregats, mitjançant un conveni de col·laboració, de prestar determinats serveis a la resta de la comarca. No obstant això, cal no oblidar que hi haurà actuacions comarcals que afectaran tothom: la gestió financera, les directrius de planificació, la coordinació del pla de protecció civil, etc.

La planificació territorial

Aprofundint en el que estableixen els articles 34 i 36 de la Llei d’organització comarcal, cal que la comarca esdevingui la unitat bàsica de l’ordenament territorial. La comarca, entesa com aquí es defensa, és a dir, una unitat petita amb una elevada coherència interna, resulta l’àmbit idoni per a la planificació del territori i la previsió dels usos del sòl. No és d’estranyar, doncs, que els sistemes de proposta a que es refereix el Pla Territorial de Catalunya coincideixin amb les noves comarques.

La comarca hauria d’elaborar un mapa-resum de tota la planificació territorial de la comarca, com a pas previ per a l’elaboració del corresponent pla urbanístic comarcal, amb el qual s’haurà de cercar, entre d’altres coses, l’eliminació de les contradiccions que s’observin en el contacte de dos municipis. Aquest pla marcarà les directrius pel que fa als usos del sòl, localització d’infraestructures, grans serveis comercials, etc. El pla comarcal haurà de ser aprovat pel consell comarcal i tindrà, lògicament, un caràcter vinculant per al planejament de rang inferior, propi dels municipis de la comarca. A més, la comarca haurà d’avaluar els dèficits assistencials, les mancances d’infraestructures, l’estat de prestació dels serveis municipals, etc.

És necessari que la comarca esdevingui la interlocutora local prioritària de les administracions autonòmica, regional i estatal. Les actuacions de qualsevol administració en la comarca hauran de ser comunicades a l’ens comarcal.

La gestió dels tributs locals

Per imperatiu legal (i per tant sense necessitat que aquesta determinació s’incorpori als plans d’actuació comarcal), la comarca hauria de gestionar la recaptació d’impostos municipals en tot el seu territori i ser l’òrgan que retés compte de l’estat financer propi i dels municipis als òrgans superiors pertinents (Sindicatura de Comptes), en funció dels estats de comptes que elaborin els municipis. Val a dir, que també la gestió econòmica municipal pot ser delegada en la comarca, tal com preveu l’article 46 de la Llei d’organització comarcal.

Les comarques haurien de comptar amb un personal d’administració financera adient a la seva dimensió, segons el que estableixen les normes vigents, però amb la següent modificació: les comarques amb menys de 5.000 habitants seran assimilades a les d’interval superior (entre 5.000 i 20.000). El consell comarcal haurà de determinar si aquests servei i personal s’ha d’adscriure o no a l’ajuntament de la capital comarcal, per tal d’optimitzar els recursos públics.

Altres funcions de les comarques

A més d’ens local, la comarca, en tant que organització territorial pròpia de Catalunya, haurà de ser també:

- L’ens de delegació preferencial de competències per part de la Generalitat, atenent, lògicament, a la capacitat de gestió de la competència per part de cada comarca.

- La unitat bàsica en la planificació territorial, en l’avaluació de les necessitats, en l’assignació de recursos i en l’estadística, tant per a la Generalitat com per a les diputacions.

- La unitat bàsica en la definició de la resta de divisions territorials de l’Administració. Com a criteris generals, les divisions d’ordre superior (partits judicials, delegacions d’hisenda, etc.) hauran de coincidir amb les comarques o constituir-se a partir de la unió de diverses demarcacions comarcals; mentre que les divisions d’ordre inferior (àrees bàsiques de salut, àrees bàsiques de serveis socials, etc. ) hauran de ser igualment coincidents amb comarques o amb subdivisions d’aquestes (agrupaments de municipis). Lògicament, no sempre la coincidència entre divisions podrà ser absoluta, però en tot cas tota divisió territorial de l’Administració a Catalunya haurà de comptar amb l’informe favorable de la Comissió de Delimitació Territorial.

- Caldria reformar, puntualment, la llei electoral per tal que les diputacions es formessin a partir de circumscripcions electorals comarcals (per si soles o agrupades segons els casos), de la manera que aprovés el Parlament de Catalunya.

- Les comarques han de poder agrupar-se entre elles per a la prestació de determinats serveis o per emprendre determinades iniciatives. Perquè es mancomunin no caldrà que pertanyin a una mateixa regió. Amb aquesta possibilitat es poden resoldre dues menes de situacions: les iniciatives que en comú vulguin dur a terme comarques identificades per un mateix apel·latiu geogràfic (les comarques del Penedès, de la Segarra, de l’Empordà, etc.), i la prestació de determinats serveis per part d’una ciutat reconeguda d’ordre superior (Figueres, Granollers, Manresa, Vic, etc. ) en comarques veïnes, però molt vinculades amb aquesta ciutat.

- El mapa de les comarques de muntanya hauria de ser revisat en funció de la nova divisió territorial.

Del finançament de les noves comarques

S’ha pogut afirmar que un dels principals motius pels quals l’Estat no es decideix a impulsar una redistribució pressupostària cap el 50-25-25% és precisament el minifundisme municipal. L’actual mapa municipal català (i, també, l’espanyol) impedeix una major atribució de recursos als ajuntaments a causa de l’escassa capacitat de gestió de bona part dels ens locals i de la seva

gran diversitat. La reclamació d’unes hisendes locals més sòlides i autònomes s’ha d’acompanyar d’una major responsabilitat dels gestors locals, que ha de fer efectiva l’obligació de totes les administracions locals de confeccionar i aprovar un pressupost i la seva liquidació, dins els terminis previstos legalment; i garantir el control efectiu per part de la Sindicatura de Comptes de la gestió econòmica dels ens locals.

Per tot això, cal que la comarca esdevingui l‘entitat gestora dels tributs locals, tant per la seva òptima dimensió com per la major homogeneïtat en la capacitat d’actuació que cal esperar d’aquests nous ens locals. Aquesta atribució de la gestió financera ha de fer-se independent de possibles canvis en els valors tributaris o en la titularitat dels impostos.

El finançament és, sens dubte, l’aspecte més problemàtic de qualsevol mena d’ordenament comarcal, per la senzilla raó que la legislació estatal no contempla l’existència necessària d’aquest ens local intermedi. En l’estat legislatiu actual sembla inevitable que la comarca estigui subjecta a l’atribució de recursos per part de la Generalitat, però cal cercar les vies adients perquè el finançament comarcal arribi a ser conforme amb la seva naturalesa: és lògic que el sustentador econòmic d’un ens local complementari del municipi emani, en bona part, de les pròpies hisendes locals. Respecte aquesta qüestió, hi ha diverses vies d’actuació, unes de relativa fàcil aplicació i unes altres més complexes, però potser necessàries a mig termini.

La reassignació dels pressupostos corresponents als ens locals per part del Govern de la Generalitat és la possibilitat més factible. Aquesta via suposaria la canalització directa d’un percentatge dels recursos dirigits a diputacions i municipis cap a les comarques, en tant que aquestes són ens locals intermedis i que, conseqüentment, han de prestar uns serveis que no poden desenvolupar els municipis en raó a la seva dimensió i que tampoc no convé que restin a mans de les diputacions, d’acord amb el principi de subsidiarietat o de proximitat a l’administrat. El percentatge en qüestió hauria de ser acuradament avaluat, en funció de les característiques de la comarca i de la seva capacitat real d’actuació.

L’aplicació d’un recàrrec en els impostos municipals és una altra possibilitat d’aplicació relativament fàcil. Aquest recàrrec podria avaluar-se a partir de la diferència entre el tipus impositiu aplicable calculat per la població del municipi i el tipus impositiu calculat pel volum demogràfic del conjunt de la comarca.

Les altres dues fórmules que es plantegen tot seguit comportarien una reforma de la Llei d’hisendes locals. Aquesta modificació podria ser puntual i limitada (cas del primer sistema a què un es referirà) o bé, altrament, hauria d’implicar una radical modificació del mecanisme de finançament local a Catalunya (cas de la segona possibilitat que es comenta).

L’assignació a la comarca d’un determinat impost entre els ja existents (no es proposa d’incrementar el nombre de tributacions). Els impostos idonis per a aquesta funció serien l’impost d’activitats econòmiques o l’impost sobre vehicles, en tant que tots dos afecten un àmbit supramunicipal i bàsicament coincident

amb les unitats territorials de relació quotidiana que es proposen com a noves comarques. Per altra banda, les activitats econòmiques es desenvolupen, en primera instància, gràcies al treball i al consum dels habitants de la comarca i no d’un únic nucli del seu territori, mentre que els desplaçaments amb automòbil afecten principalment al conjunt comarcal, ja que els que es produeixen dins d’un mateix municipi són clarament inferiors.

La plena assumpció per part de l’Estat de l’organització comarcal de Catalunya possibilitaria la reforma més radical. La irrupció de la comarca com a ens local de suport al municipi es traduiria fiscalment en els següents aspectes:

- Els paràmetres emprats en el càlcul dels barems de tributació haurien de tenir en compte la població total de la comarca i no la dels seus municipis, considerats aïlladament. També caldria que la participació dels municipis en els tributs de l’Estat fos avaluada per al conjunt de la comarca i no individualment per a cada municipi. I això tant pel que fa al volum de població (70% en el càlcul de l’assignació de recursos), com pel que fa a l’esforç fiscal mitjà de la població municipal (20% de l’esmentat càlcul) o al nombre d’escoles municipals (el restant 5%; art. 115 de la Llei 39/1988) .

- La tributació recaptada per la comarca hauria de ser transferida als municipis, un cop quantificada i descomptada la participació de cadascun d’ells en la gestió comarcal comuna, d’acord amb els paràmetres que s’esmenten en l’article 45 de la Llei d’organització comarcal (població i aprofitament dels serveis comarcals).

- Els municipis haurien de conservar, com a recurs particular indisponible per a la comarca, aquelles fonts d’ingressos derivades de l’explotació del propi patrimoni (vedats de caça, boscos, etc.).

- Cap municipi no hauria de rebre un volum de recursos inferior al que obté ara separadament, si prèviament no es fes una estimació del cost dels serveis assumits per la comarca en substitució del municipi.

- La comarca hauria de transferir als municipis encarregats de la prestació de determinats serveis comuns els recursos necessaris per gestionar-los.

Amb independència de la fórmula esmentada que s’apliqués, caldria que les transferències directes per part de la Generalitat s’incrementessin substancialment, si de debò es pretengués fer de la comarca l’ens bàsic en l’ordenament territorial de Catalunya i si s’optés per la potenciació del poder local i la descentralització política.

3.4 Una valoració final

La proposta formulada en aquest treball ha estat concebuda com un tot interrelacionat, que pretén assolir un alt grau de coherència. Si les regions tenen

un determinat disseny és perquè se’ls suposa unes funcions determinades i una determinada estructura comarcal subjacent. Si les noves comarques són 108, és perquè són enteses com a ens locals; si es defensa l’existència de l’ens local comarcal, cal dotar-lo d’autonomia i recursos financers propis; etc.

Certament, la pràctica administrativa palesa que, sovint, d’unes propostes àmplies, només s’adopten determinats aspectes. En aquest supòsit, cal dir que algunes parts de la proposta són susceptibles d’aplicació, encara que no s’accepti el conjunt del que es planteja. Així, per exemple, els trets bàsics de la reforma provincial o regional serien compatibles amb un manteniment de les comarques en la seva configuració competencial actual.

No obstant això, s’ha d’insistir en un punt crucial: la implantació d’un nou mapa comarcal tindria poc sentit si no anés acompanyada d’un radical canvi en la seva concepció competencial i financera; si la comarca només ha de tenir una funció simbòlica, particularista i cultural, el seu disseny actual és tan vàlid com qualsevol altre. En aquest darrer supòsit, una reforma del mapa comarcal no comportaria gaire més que un increment de la confusió sobre aquesta qüestió. Pel contrari, si s’emprèn el camí de la reforma, cal un compromís en la radicalitat que suposa aquest procés. El model territorial que aquí es proposa exigeix una profunda reflexió sobre l’ordenament territorial de Catalunya i la seva estructuració interna.

Aquesta reforma requereix un ampli consens social. No pot ser un tema susceptible de profundes reformulacions en funció dels canvis del mapa polític. Implica, alhora, un radical canvi de mentalitat en les relacions entre les institucions, en què s’imposi la col·laboració enlloc de la competència. L’objectiu final ha de ser compartit per tothom: una Administració local forta en una Catalunya forta.

La implantació d’un nou ens local, la comarca, comporta, sens dubte, un risc, una aposta de futur i un elevat grau de compromís de les institucions. Si aquest assaig fracassa, tard o d’hora caldrà reconduir la reforma del mapa municipal a la via clàssica de l’agregació generalitzada de municipis. Una via no cal dir que més senzilla en funció de la legislació actual, però alhora amb un elevat cost de pèrdua de representativitat política i de proximitat a l’Administració local. Finalment, s’ha de dir que aquest informe havia de tenir forçosament un caire generalista, es tractava de dissenyar un model global d’estructuració del territori i de les administracions locals. Sens dubte, aspectes aïllats de la nostra proposta poden ser fàcilment impugnats i necessàriament millorats. El que convé és una reflexió sobre el conjunt i la filosofia del pla; evidentment, si s’acceptés la seva viabilitat i conveniència, altres especialistes haurien de donar concreció a cadascun dels aspectes que en aquest informe només han estat succintament apuntats. Al capdavall, no s’ha fet altra cosa que reobrir la línia de reflexió sobre l’ordenament territorial de Catalunya que havia impulsat Lluís Casassas i Simó des de la seva estima apassionada i per tant crítica al nostre país.[...]

Proposta per a l’organització regional de Catalunya

Informe presentat a la Comissió de Delimitació Territorial de la Generalitat de Catalunya (abril 1989)

Lluís Casassas i Simó Joan Vilà-Valentí

1. Introducció

1.1. L’encàrrec

L’organització territorial, abans que un problema tècnic, és una qüestió de voluntat política. Avui, l’organització territorial de l’Administració de la Generalitat s’inspira en els principis de descentralització i de desconcentració, amb l’objectiu de crear uns canals de participació ciutadana i d’assegurar un rendiment millor dels serveis.

Aquests principis de democràcia, de control de la despesa i d’eficàcia comporten que totes les funcions que es puguin exercir en un esglaó no es facin en el superior i que es redueixi el màxim els nivells i les unitats territorials. Cal no oblidar que com més divisions diferents hi hagi, més burocràcia es generarà, més elevats seran els costos de manteniment, més dificultats oferiran per al control democràtic i més es fomentarà una difusió de la responsabilitat del governant.

La gestió desconcentrada de les competències de la Generalitat s’ha de portar a terme mitjançant les regions1 perquè les comarques són massa petites en extensió,

1 A Catalunya, no representa cap dificultat l’ús del terme de “regió” aplicat a les unitats intermèdies entre les entitats d’administració local i el conjunt nacional. Però les dificultats poden aparèixer si es contempla des d’una òptica espanyola (l’Espanya “de les autonomies” és un Estat de base “regional”) o des d’una òptica europea (el cami vers la unitat d’Europa sembla que pot passar pel reconeixement de l’“Europa de les regions”). Són possibles diverses opcions alternatives: vegueries, demarcacions, departaments, districtes, entitats territorials, circumscripcions...

en força poblacional i en potència econòmica per esdevenir agents de planificació administrativa o de desenvolupament econòmic. Els problemes territorials requereixen un camp més ampli que el del municipi i de la comarca. A més, cal un reconeixement oficial als nous fets territorials, que són supracomarcals: el fet metropolità, les autopistes, les canalitzacions, els lligams creats per la velocitat i per la facilitat de les comunicacions, l’ús generalitzat del telèfon, l’engrandiment de la urbanització, la relativa difusió territorial general de la indústria, etc.

Al mateix temps, no es poden oblidar alguns determinants físics i la seva disposició: les valls fluvials, l’alineació de les carenes i de les serralades, l’altitud, les barreres “naturals”, els factors d’inaccessibilitat, quan existeixen, etc.

A més, l’eficàcia de la gestió pública depèn, a part de la base demogràfica i econòmica i de la voluntat política, de la seva adaptació als àmbits on es produeixen els problemes territorials de vida col·lectiva. Per això –que condicionarà, també, el nombre d’unitats regionals– i perquè les regions han d’ésser considerades com els òrgans territorials de l’Administració de la Generalitat –i l’Administració és invisible– si bé han d’aplegar les comarques de Catalunya, les regions no es poden entendre com parts d’una estructura jeràrquica, sinó, únicament, com òrgans territorials de contingut operacional. Les regions han d’ésser divisions territorials funcionals de la Generalitat.

1.2. Els factors territorials

Per determinar el nombre de regions s’han de tenir en compte, també, els factors territorials següents:

- Els grans trets del relleu.

- Les “centenàries” relacions de base periòdica no diària.

- El sentit actual i previsible de les comunicacions.

- Que la delimitació d’unitats territorials regionals no trenqui unitats significatives de relacions socials (que són les comarques “populars”) ni unitats de determinació legal (que són les comarques “oficials”).

- Que els ens resultants no siguin deslligats massa fortament d’una realitat històrica, especialment d’un passat immediat.

- Que no es perjudiqui massa els centres urbans que han vist consolidat el seu paper “central” degut a l’organització territorial vigent.

- Que l’ens resultant de la divisió reflecteixi l’existència d’una entitat urbana aglomerada que necessàriament ha d’ésser discontínua i que no arriba a tenir caràcters de realitat metropolitana, amb excepció, és clar, de la regió de Barcelona. En el cas de la regió de Barcelona, per la seva peculiaritat caldrà estudiar una reglamentació especial. Les arrels urbanes que, en cada cas, caldrà localitzar, han d’ésser significatives respecte a les relacions territorials existents i a les unitats reals de vida comunitària.

- Que no es produeixi l’encavalcament resultant de les divisions políticoadministratives existents en l’actualitat.

Per tot això, les unitats regionals:

- Han d’incloure problemàtiques territorials senceres.

- Han d’ésser ens significatius com a àmbit de vida col·lectiva i de vida participativa.

- Han de tenir en compte els veritables centres de serveis, de poder, de relació, de cultura, etc.

Ara bé, com que hom s’enfronta amb el peu forçat d’unes comarques basades en municipis i no s’han resolt les disfuncionalitats existents, són limitades les opcions possibles en tenir ja uns límits prefixats.

1.3.

Les característiques regionals

Els canvis, en el territori, però, s’efectuen vertiginosament: els treballs d’infraestructures fan problemàtica la determinació de límits estables. De totes maneres, per determinar la grandària de les noves regions, s’ha de pensar que aquestes hauran d’absorbir les actuals estructures de les diputacions, tot i canviar-ne, quan calgui, el sentit, perquè deixaran d’ésser òrgans de govern per esdevenir divisions racionals de descentralització.

Hom ha de pensar que les regions noves:

- Han de tenir unitats senceres de serveis.

- Han de tenir capacitat suficient per rebre “delegacions” de la Generalitat.

- Han de tenir poques competències com a òrgans d’administració local que han de recollir les competències actuals de les Diputacions i algunes delegades de l’administració central.

- Han de poder simplificar els serveis, condició prèvia per a la seva eficàcia i el seu abaratament.

- Han de tenir pocs serveis, però importants, tot evitant que, en ésser ens significatius des del punt de vista de l’organització administrativa, no es “talli” innecessàriament els serveis, fet que augmentaria la irracionalitat i les despeses.

- Han de fer possible que el ciutadà obtingui una millora en la prestació dels serveis perquè possibilitin, així mateix, que les funcions tècnicoadministratives es facin amb eficàcia i amb el mínim cost possible.

- Han d’afavorir centralitats de serveis d’equipaments. Caldria estudiar el cost de cada servei transferible i de la corresponent dotació de personal perquè siguin ens que actuïn amb eficàcia i amb el cost mínim.

- Han de poder rebre part de l’administració de la Generalitat (ensenyament, treball, agricultura, sanitat, per exemple), administració que, al seu torn, podria ésser delegada a agrupacions de municipis.

1.4. Els pressupòsits polítics

També cal pensar que, des del punt de vista polític, les regions:

370 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Casassas i Simó – Joan Vilà-Valentí

- Han d’acostar la gestió al ciutadà, única manera de fomentar la participació pública.

- Han de procurar que la participació pugui ésser més directa i útil en les decisions col·lectives.

- Han d’assegurar l’increment de la solidaritat per facilitar la integració social i territorial. Per això no és indispensable l’homogeneïtat, que genera el classisme, l’aïllament i la ruptura del projecte de vida en comú, ni és indispensable l’existència, en una regió, d’un sol centre urbà significatiu. L’homogeneïtat és un factor secundari o subordinat, essent la intensitat dels fluxos de relacions el criteri principal i el determinant.

- Han de comprendre comarques contigües. No és indispensable, en canvi, com ja s’ha dit, ni l’homogeneïtat de caràcters ni l’existència de problemes “únics” i comuns.

- Han de permetre que les seves funcions i el seu camp de decisió política puguin incidir en les causes de les necessitats socials i locals generades dins del seu àmbit territorial d’actuació.

- Han d’ajudar a la col·laboració i a la coordinació entre comarques per a casos concrets establerts i limitats per la Llei.

- Han de ser veritables òrgans de descentralització i de desconcentració. La seva autonomia de gestió fa que no sigui recomanable la denominació de “vegueria” que es pretén atribuir a les noves regions. “Veguer” i “vegueria” són termes que pressuposen una submissió total a una jerarquia: són significatius de simples funcionaris polítics d’execució.

Per raons econòmiques, per la millora de l’operativitat administrativa i per raons d’eficàcia i, a més, per raons polítiques i teòriques, la regió segons la definició que en féu Lluís Solé i Sabarís, ha de ser “una unitat d’ordre superior que comprèn un grup més o menys nombrós de comarques lligades entre si per vincles més estrets que amb les contrades veïnes, ja sigui per raó de llur semblança, ja sigui per la facilitat de comunicacions i per estar íntimament relacionades amb una capital important que fa servir de capital comuna i serveix de nexe d’unió entre elles”.

1.5. El nombre de les unitats o demarcacions grans

Finalment, malgrat acceptar que no existeixen números màgics ni nivells o entorns òptims, hom ha de pensar que, en el cas concret de la Catalunya d’avui i de la seva evolució previsible, les regions políticoadministratives, considerades com a ciutats extenses i discontínues, no poden tenir un potencial demogràfic inferior a 250-300.000 habitants, nivell que s’ha definit com a convenient perquè puguin ésser òrgans d’intercanvis i de relació sense risc de congestió, per un cantó, ni d’ineficàcia, per l’altre.

Per tot el que s’ha exposat –unit a la constatació que l’evolució històrica condueix a una limitació constant del nombre de les unitats territorials admi-

nistratives de caràcter regional, sempre que s’ha intentat una racionalització de l’administració i un augment de l’eficàcia en la pràctica administrativa– hom pot afirmar que:

1) S’han de reduir les grans unitats administratives a un nombre força petit, dotada cadascuna d’elles d’una centralitat que hi confereixi cohesió, i a l’aparent paradoxa d’establir a cada regió els centres, delegacions o unitats territorials intrarregionals que la història, la voluntat o el propi dinamisme intern de la societat comportin.

2) No es pot desconèixer la realitat metropolitana. En aquest àmbit s’ha de procedir a una descentralització més intensa en subsectors metropolitans que s’assentin en les realitats existents o que es puguin formar.

3) Per raons històriques i culturals que, al llarg del temps, han portat a la consolidació d’una individualitat específica, Aran hauria de tenir un tractament particular.

2. L’evolució històrica

2.1. Les vegueries

La fragmentació feudal, territorial i administrativa imposà la necessitat de tenir un representant dels comtes a les terres que s’anaven ajuntant a les seves respectives possessions. Era el veguer.

El veguer tenia poder per jutjar civilment i criminalment, tenia forces a les seves ordres i podia dictar decrets i altres ordenaments. Algunes vegueries, a causa de la seva extensió o complexitat, tenien sotsvegueries.

Les vegueries i sotsvegueries eren demarcacions que no depenien de cap ordenament territorial previst. No eren vertebrades per les comunicacions naturals i no tenien homogeneïtat física. Els límits i el nombre de les vegueries els fixava el comte, que tenia bona cura de respectar els interessos del senyor feudal afectat, civil o eclesiàstic.

La vegueria fou la divisió territorial oficial autòctona des del segle xiii al segle xviii. Durant aquests cinc segles varià el seu nombre i els seus límits, algunes vegades.

2.2.

Els corregiments

Des d’un punt de vista administratiu i deixant de banda les intencionalitats centralitzadores, els corregiments representaren un esforç per a la racionalització administrativa i l’eficàcia, tot i que, en el cas de Barcelona, l’afany per debilitar la ciutat comportés la segregació del territori del Maresme i del que ara es pot anomenar “Barcelonès Nord”, que constituïren el corregiment de Mataró.

Per fixar els límits corregimentals es tingueren en compte, per primera vegada, factors objectius i es deixaren els criteris d’herències passades d’origen feudal. Es valoraren les comunicacions seguint les valls dels rius i la distribució del poblament, sobretot.

Cal notar que, el mateix que succeí amb l’establiment de les vegueries front a la fragmentació feudal, va ocórrer amb la implantació dels dotze corregiments: l’intent de racionalitzar l’administració comportà una reducció dràstica del nombre d’unitats territorials intermèdies.

2.3. Les divisions de finals del segle xviii i primer terç del segle xix: les províncies

Pel que s’acaba de dir, no ha d’estranyar que els nous esforços per a l’agilització, modernització i augment de l’eficàcia de l’administració que s’efectuaren a començaments del segle xix, anessin acompanyats pels intents d’aplicar una nova divisió administrativa territorial i de reduir unitats, adaptant-les a la nova època.

Ja ho intentaren tant la proposta d’establiment d’intendències feta per Floridablanca (regnat de Carles IV), com els projectes francesos d’implantació de prefectures i departaments. Cal notar que, per primera vegada en els temps moderns, apareix una unitat territorial “subprovincial”. En els departaments d’Auguerau, de 1810, es preveien quatre departaments: el del Ter, prefecte a Girona; el de Montserrat, prefecte a Barcelona; el de les Boques de l’Ebre, prefecte a Lleida; el del Segre, prefecte a Puigcerdà. Es preveien sotscorregiments a Figueres i a Olot (dins del departament de Girona) i a Manresa i Vic (dins del departament de Barcelona).

Des de la proposta francesa es fa constant el nombre de quatre unitats administratives que recolzaven els fonaments en les conques fluvials i la seva distribució.

És evident que, des d’una òptica política, aquesta concepció administrativa era reflex d’una política centralitzadora i de pèrdua de poder polític de la perifèria. L’existència de les quatre unitats, per si sola, no descentralitzava ni centralitzava d’una manera mecànica. La descentralització és fruit d’una voluntat política i depèn de la confiança que es tingui en front dels ciutadans. És evident, també, que des del punt de vista “geogràfic” la divisió en quatre províncies no fou una arbitrarietat total. De totes maneres s’ha de dir que la divisió del trienni liberal (1822) era molt més encertada de la que finalment s’aprovà, l’any 1833, amb les quatre províncies que s’han mantingut fins avui. Divisió de Xavier de Burgos: Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona.

2.4. Els estudis recents

Tradicionalment, s’entén com el debat de la divisió territorial de Catalunya una discussió sobre l’organització comarcal i s’ha deixat de banda, en alguns casos, l’establiment dels ens intermedis de caràcter políticoadministratiu.

Però no manquen els autors que han treballat en aquest camí, ja immediatament després de l’establiment de les nou regions econòmiques de la Ponència de 1931, el mes d’agost de 1936, a fi d’adaptar-les a les realitats noves i a algunes de les tendències científiques i jurídiques que anaven apareixent.

Sobretot, aquest esforç fou notable després de 1939, en un marc òbviament difícil.

Potser, cronològicament la primera de les noves definicions “regionals” es troba en les propostes de Rovira i Virgili fetes des de Montpeller el 1944 que establia sis comissaries de la Generalitat, seguida, l’any següent, per la proposta del Consell Assessor de la Generalitat a l’exili.

Després, seguiren altres propostes i estudis. Potser, entre elles –i sense negar el valor documental i enriquidor de moltes altres– es poden considerar els estudis de:

Pere Blasi (1954)

Josep Serrano, a la Fundació Bosch i Cardellach (1975)

Josep Mª Bas (1976)

Francesc Lliset (1978)

Albert Serratosa i Joaquim Clusa (1978)

Centre d’Estudis de Planificació (1979)

Enric Argullol (1980)

Josep Mª Vilaseca (1981)

Josep Mª Carreras i Puigdengolas (1981)

Lluís Casassas i Joaquim Clusa (1981)

Manuel Ribas i Piera (1971, 1976, 1983) i d’un llarg i valuós etcètera.

2.5. L’encàrrec actual

Atenent les consideracions que s’acaben d’exposar i els propis termes de l’encàrrec que els formulà la Comissió de Delimitació Territorial, els professors sotasignants, doctors Lluis Casassas i Simó, i Joan Vilà-Valentí, formulen la següent proposta d’organització regional del territori català.

3. Una proposta com a base de debat

3.1. Consideracions preliminars

D’acord amb les definicions i criteris que s’han exposat en diversos punts dels apartats anteriors, sembla imprescindible el reconeixement d’una unitat interior a Catalunya que comprendria la part central i la franja septentrional corresponent.

Figura 1. El “triangle català” i els cinc grans centres urbans

La consideració dels eixos de circulació i l’existència d’un nucli urbà destacat confirmen la validesa d’aquesta proposta d’una divisió gran interior.

Així, apareixen en el sector més ample del triangle català tres divisions o demarcacions grans. Esquemàticament es poden expressar de la manera que figura en el gràfic següent.

Figura 2. Esquema de les tres divisions grans septentrionals: 1, 2, 3

O Nuclis urbans principals

La circulació de les aigües i els corrents humans confirmen l’existència d’uns eixos nord-sud predominants. En cadascuna de les tres divisions, una ciutat gran, de posició interior o meridional, respecte a la unitat corresponent, actua realment de centre i focus. Es tracta, d’oest a est, de Lleida, Manresa i Girona.

La resta de Catalunya és un rectangle paral·lel a la costa d’uns 40-50 km d’amplada. A les franges litoral i prelitoral la concentració poblacional i la diversitat

econòmica són elevades. Si es consideren els centres urbans més desenvolupats apareix una gran àrea metropolitana (Barcelona), la més important de tota la perifèria mediterrània, i una segona àrea metropolitana, menys acusada, però que representa la conurbació de dos nuclis urbans ben destacats, Tarragona i Reus. Reconèixer, doncs, dues divisions que parteixen el rectangle en una part nord-occidental i una altra sud-occidental, sembla el més adequat. S’expressa esquemàticament, d’aquesta manera:

Figura 3. Esquema de les dues divisions grans meridionals i costaneres

Àrees metropolitanes costaneres

3.2. Altres consideracions i aplicacions

En realitat, queda clar que certs grans dominis físics de Catalunya queden dividits per aquestes cinc demarcacions grans. S’al·ludeix, especialment, a la divisió tripartida, evidentment vàlida en sentit “natural”: la Muntanya (Pirineu, Pre-pirineu), el domini interior i la franja costanera (litoral, prelitoral). El reconeixement de fluxos i la magnitud de funcions d’uns nuclis urbans passen a ésser-hi predominants.

En aquest sentit, les divisions o demarcacions grans són per definició àrees heterogènies. En unes divisions (1, 2) de l’esquema adjunt, s’hi reconeixen àrees de muntanya, premuntanya i planes interiors; en una altra (3) muntanya, premuntanya, planes interiors i franja litoral; en les dues restants (4, 5), sectors diversos interiors i franja litoral.

En bona part, aquesta heterogeneïtat explica l’existència de fluxos –la majoria molt antics, amb més o menys dinamisme– i l’aparició de nuclis urbans complexos i ben desenvolupats. El reconeixement de l’homogeneïtat de certes àrees i de certs problemes i de determinades activitats econòmiques

(la muntanya: explotació forestal, per exemple, i la costa: un turisme “semiurbà” temporer, posem per cas) s’haurà d’endegar a través de disposicions i plans específics.

La definició de la proposta obliga a tenir en compte i ressaltar quatre fets ja abans assenyalats i que ara es concretaran i puntualitzaran:

1) La necessitat de considerar com una unitat l’àrea metropolitana de Barcelona i els sectors que més directament hi depenen obliga a efectuar un reconeixement d’aquest fet dins de la divisió A (sic) de l’esquema adjunt;

2) Tarragona i Reus han de considerar-se com el centre d’una petita àrea metropolitana i de cap manera poden dividir-se com una capitalitat de divisió gran –a diferència del que féu la divisió regional de 1936, amb dues regions diferents– s’hauria d’admetre una capitalitat conjunta, resolts els problemes administratius i jurídics que es plantejarien i que caldria estudiar;

3) en diversos casos, la relativa llunyania de la capital de demarcació i l’existència d’un nucli urbà suficientment gran aconsellaria el reconeixement d’unes subdivisions i la concessió a la ciutat corresponent d’unes determinades funcions (podria ésser el cas de l’àrea que correspon a Osona i Ripollès, amb el nucli urbà de Vic);

4) probablement, per raons històriques, culturals i polítiques, no seria recomanable unir la Vall d’Aran a la divisió 1 de l’esquema i caldria reconèixer que constitueix una demarcació especial.

3.3. La proposta

Regió de Barcelona

Comprèn les comarques actuals del Barcelonès, el Maresme, el Vallès Occidental, el Vallès Oriental, Alt Penedès, Baix Penedès, Garraf, Anoia i el Baix Llobregat.

Regió de Girona

Comprèn les comarques actuals del Gironès, Pla de l’Estany, la Selva, la Garrotxa, l’Alt Empordà i el Baix Empordà.

Regió de Lleida

Comprèn les comarques actuals del Segrià, Pla d’Urgell, Urgell, Segarra, les Garrigues, la Noguera, l’Alta Ribagorça, Pallars Jussà, Pallars Sobirà i l’Alt Urgell.

Es podria estudiar el possible establiment d’alguna forma de descentralització o de delegació que comprengués el territori de les quatre comarques darrerament citades.

Regió de Manresa

Comprèn les comarques actuals del Bages, Berguedà, Solsonès, Cerdanya, Osona i Ripollès.

S’hauria d’establir una unitat territorial delegada que comprengués, almenys, les comarques d’Osona i Ripollès amb centre a la ciutat de Vic.

Regió de Reus-Tarragona

Comprèn les comarques actuals del Tarragonès, Alt Camp, Baix Camp, Conca de Barberà (el rodal de Santa Coloma de Queralt passa a l’àrea de la ciutat d’Igualada), Priorat, Ribera d’Ebre, Terra Alta, Montsià i Baix Ebre.

Es podria estudiar el possible establiment d’alguna forma de descentralització o de delegació que comprengués el territori de les tres comarques darrerament citades.

Era Val d’Aran

Taula 1. Les demarcacions regionals de Catalunya: resum

Figura 4. Algunes propostes del segle actual. Les divisions regionals de l’exili

Proposta Rovira i Virgili, 1944 (6 comissaries)

Proposta del Consell Assessor de la Generalitat, 1945 (5 comissaries)

378 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

Lluís Casassas i Simó – Joan Vilà-Valentí

Figura 5. Altres propostes de regionalització

La proposta de Josep Serrano (Fundació Bosch Cardellach, 1975). Les deu supercomarques

La proposta de Josep Mª Bas (1976). Les deu zones educatives

La proposta de Manuel Ribas i Piera (1983). Les vuit regions

Figura 6. La proposta Casassas-Clusa. Les cinc entitats territorials d’actuació de la Generalitat

L’encaix comarcal (1979) Les “noves consideracions” (1989)

7. La proposta de l’encàrrec actual (Casassas – Vilà, 1989)

Figura

Lluís Creus i Vidal (Barcelona 1904–1990)

Montserrat Cuxart i Tremps Societat Catalana de Geografia

Enginyer, publicista i cofundador de la Societat Catalana de Geografia. Pertanyia a una família acomodada d’advocats. Nét de Teodor Creus i Coromines, advocat establert a Vilanova i la Geltrú, d’on va ser alcalde i president de l’Ateneu, i fill de l’advocat Manuel Creus i Esther, director del Boletín de la Biblioteca i Museu Víctor Balaguer de Vilanova i la Geltrú. Va realitzar els seus estudis superiors a Barcelona, on va obtenir la llicenciatura d’Enginyer industrial i on anys més tard va obtenir-ne el doctorat a l’Escola Superior d’Enginyers Industrials de Barcelona. De jove va afeccionar-se a l’excursionisme i es va fer membre del Centre Excursionista de Catalunya, al qual va pertànyer fins els darrers anys de la seva vida. També va formar part de la primera generació d’esquiadors de fons de l’escola d’entrenament de Martinet de la Cerdanya. En el seu primer treball participa en l’equip per a la construcció de la primera central hidroelèctrica d’Andorra que va permetre d’il·luminar la ciutat fins els anys cinquanta del s. xx, empresa encarregada per FHASA. El 1930 va contraure matrimoni amb Matilde Tomasino, filla d’un industrial del sabó de Badalona i a qui havia conegut a Viladrau, on solia estiuejar la família Tomasino. Val a dir que la primera meitat de la dècada dels trenta del segle passat Lluís Creus es mostra com un jove catalanista vinculat al corrent noucentista i compromès amb la realitat del moment, cosa que queda palesa per les moltes aportacions que fa de caràcter tècnic o de divulgació científica referents a Catalunya. En efecte, la tardor del 1932 participa en el I Congrés d’Unió

382 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Montserrat Cuxart i Tremps

Democràtica de Catalunya amb la presentació d’una ponència sobre la “Política econòmica de Catalunya. A principis de gener de 1933 publica al diari La Nau un projecte de divisió de Catalunya en nou vegueries. L’any 1934 surt a llum Visió econòmica de Catalunya, obra en dos toms de 400 pàgines cadascun, autografiada pel president de la Generalitat de Catalunya Francesc Macià i prologada per l’escriptor noucentista Ramon Suriñach i Senties; aquest mateix any rep un premi de l’Agrupació de Barcelona de l’Asociación Nacional de Ingenieros Industriales pel seu treball sobre “Les possibilitats hidràuliques de Catalunya”, i un altre de la Sociedad Económica Barcelonesa de Amigos del País (SEAP de Barcelona) per l’obra Visió econòmica de Catalunya, tractat de 800 pàgines. L’any 1935 publica La immigració a Catalunya, treball premiat per la Institució Patxot el mateix any. El 1936 rep el premi Agell de l’Acadèmia de Ciències i Arts de Barcelona per un avantprojecte sobre “El ferrocarril de Puigcerdà a la Seu d’Urgell”.

Lluís Creus era un home de dretes, de profundes arrels religioses, de conviccions catalanistes, i vinculat a la Lliga, on col·labora des del 1932 al 1936, amb articles per la revista econòmica del partit. L’esclat de la guerra civil espanyola i el fet que els republicans matessin el seu germà gran Manuel F. per qui sentia una gran estima i complicitat, deurien provocar-li una transformació interior completa. De manera que trasbalsat i decebut va apropar-se al bàndol franquista. Quan va esclatar la guerra, aconsegueix enviar la dona i els fills a la ciutat italiana de San Remo on ell arribaria l’any 1937 i s’hi estaria fins uns mesos abans que acabés la guerra espanyola. El 1939 Lluís Vidal passa a Espanya pel front franquista i arriba a Bilbao i aquest mateix any ja treballa com a tinent enginyer a l’empresa metal·lúrgica SA Echevarría d’aquesta ciutat basca. Val a dir que la gradació de tinent, l’oferia el règim franquista postbèl·lic a tot enginyer pel mer fet de ser-ho. Convé ressaltar, que la postguerra va ser dura també per Lluís Creus que va haver de comparèixer davant d’un tribunal franquista per passar comptes, entre altres coses, de les seves publicacions catalanes i especialment per la seva Visió econòmica de Catalunya que, el 1942, va ser causa d’un expedient mitjançant el qual va ser “desaconsellat” per optar a la càtedra de “Economía Política y Legislación Industrial y Organización y Contabilidad de Empresas Industriales”.

A les primeries dels anys quaranta demana la delegació de l’empresa Echevarría a Barcelona, ciutat on viuria fins la seva mort. Aquesta feina a Barcelona, on ell tenia el seu propi despatx i no depenia de ningú, li va permetre disposar del temps i la solitud necessaris per escriure, una altra de les seves afeccions que no va deixar mentre va poder. Ara les seves publicacions són en llengua castellana i, o bé estan impregnades d’un profund i sistemàtic sentiment religiós, o bé prenen un caire cientificotècnic quan no totes dues coses a la vegada. Aportacions d’aquesta altra etapa de la seva vida són Paganismo y cristianismo en la economia de l’any 1938, primer llibre que escriu en castellà i que dedica

a la memòria del seu germà Manuel F. El 1944 cofunda la revista Cristiandad, de moral jesuítica i hi publica quatre articles l’any fins el 1987. L’any 1946 publica a Ariel La vuelta a los altares, un llibre sobre la història de l’hecatombe de l’Europa contemporània amb un missatge fonamentat en la doctrina cristiana, obra il·lustrada per l’arquitecte i pintor Ignasi Maria Serra i Godoy. L’any 1948 surt a llum ¿Conoces el acero?, una breu visió històrica, general i tècnica de la indústria siderúrgica. El 1949 publica a Edicions Salvat un treball de 300 pàgines titulat Primeras materias y productos industriales. L’any 1951, publica a Ariel Interrogantes sobre el continuo y el infinito matemático i aquest mateix any edita a París Le problème de l’evidence de la religion, dedicat a la memòria del bisbe d’Urgell i copríncep d’Andorra, Justin Guitart Vilardebó. L’any 1957 publica a l’editorial La hormiga de oro una Introducción a la apologética, un discurs de quasi 400 pàgines.

Del tomb tan radical que va fer Lluís Creus, també van ressentir-se altres parcel·les de la seva vida. Així, doncs, abandona l’excursionisme i es dedica a viatjar amb la seva dona arreu del món. Certament, aquesta mena d’inquietud no l’abandonaria fins als darrers anys de la seva vida, la qual alternaria amb l’activitat de publicista que amb el temps, val a dir, va quedar reduïda a les aportacions anuals a la revista Cristiandad fins tres anys abans de la seu traspàs. A partir dels anys seixanta comença la seva activitat viatgera. En efecte, va recórrer tot el continent americà, bona part d’Àfrica, Terra Santa i Europa, inclosa Rússia, gràcies a un salconduit expedit per l’Ambaixada espanyola a París –com que amb els passaports espanyols d’aquells anys no es podia visitar la URSS– per fer-ho calia anar a l’ambaixada de París on un donava el seu passaport a canvi d’un altre, a la tornada es recuperava a canvi del substituït, operació que es feia per tal que no figuressin els segells dels països comunistes al passaport del visitant. Solia viatjar amb vaixell o amb transport terrestre i mai no va agafar cap avió. La seva curiositat intel·lectual el feia adoptar una actitud sempre amatent, sociable i no exempta de sentit de l’humor. En arribar a casa sempre tenia històries per explicar que fills i néts escoltaven amb interès els uns i fascinació els altres.

Aprofitant l’any del centenari de la mort de Jules Verne i com a humil contribució, goso exposar una anècdota contada pel seu nét, Eduardo Creus, que il·lustra l’esperit que el seu avi adoptava quan voltava pel món. En un dels seus viatges a Islàndia, Lluís Creus i Vidal conversava animosament amb el capità del vaixell amb què viatjava sobre el volcà on Jules Verne va situar la porta d’accés del Viatge al centre de la Terra. S’esplaiava, així, explicant, amb una expressió anglesa dificultosa, a un oient, de comprensió anglesa dificultosa, com el professor Lidenbrock, el seu nebot Axel i l’ajudant Hans van entrar pel cràter del volcà islandès que els havia de conduir al centre de la Terra. Quan hores més tard el vaixell salpava del port de Reykjavik i navegava rumb nord pel golf de Faxaflói, el capità tot cofoi va exclamar –miri senyor Creus, l’Sneffels, el volcà on vostè va entrar per anar al centre de la Terra!

El fons documental Pau Vila a la Cartoteca de l’Institut

Cartogràfic de Catalunya

M. Carme Montaner i Garcia

Institut Cartogràfic de Catalunya. Cartoteca de Catalunya carme.montaner@icc.cat

El primer fons documental que arribà l’any 1983 a l’Institut Cartogràfic de Catalunya fou el de Josep Maria Puchades i Benito (1913-1982), gràcies a les gestions de la seva filla Glòria. Aquest fons, juntament amb la cartoteca que ell mateix havia fundat a la Diputació de Barcelona –d’on era el Cap del Servei de cartografia– i que fou traspassada a la Generalitat de Catalunya, constituí el nucli inicial de la Cartoteca de Catalunya. Format principalment per mapes i llibres, el fons Puchades portava inclosa una part de documentació d’arxiu que procedia originàriament de Pau Vila i Dinarès (1881-1980) que, en vida, l’havia anat traspassant al seu amic Puchades. Fou doncs, d’una manera indirecta, que la Cartoteca de Catalunya aplegà una part prou significativa de la biblioteca i, sobretot, de l’arxiu personal del geògraf sabadellenc.

L’amistat entre tots dos personatges ja ve de la col·laboració d’un jove Puchades en l’edició de La divisió territorial de Catalunya (1937) i s’afermà en el

retorn de Vila de l’exili, l’any 1961. Fins a la mort d’aquest, van compartir moltes estones i fins algunes vacances al Pallars Sobirà. En aquests vint anys es van anar aplegant a la biblioteca particular de Puchades molta documentació així com llibres i mapes de Pau Vila. La biblioteca de Puchades, que tenia un volum considerable d’obres sobre temes relacionats amb el territori català, era considerada, en aquells anys, una de les millors biblioteques espanyoles en temes d’hidroelectricitat.

Tot i que el fons Puchades formava un sol conjunt, i així va ser catalogat quan arribà a la cartoteca de l’Institut Cartogràfic de Catalunya, una part es pot vincular directament a Pau Vila. Pel que fa als llibres, encara que es fa difícil de dir sense un estudi atent, dels poc més de 6.000 volums (entre llibres, separates i fulletons d’aquesta biblioteca), calculem que a l’entorn d’un 20% poden ser volums que pertanyien a Pau Vila, bé perquè porten l’ex-libris del geògraf, bé perquè li havien estat dedicats pels autors respectius. Un estudi aprofundit de la biblioteca Puchades, aportaria molta informació sobre l’entorn cultural i professional de Vila.

Pel que fa als més tres mil mapes del llegat Puchades, encara que en la majoria no hi ha cap mena d’identificador que permeti vincular-ne la procedència a Pau Vila, n’hi alguns que s’hi poden atribuir. Són molt pocs els que porten el seu segell a les cobertes però d’altres, si ens guiem pel període històric i per la temàtica, segurament li van pertànyer, com per exemple el mapa Municipalité de Grodno (Pologne): Petit guide en souvenir du séjour a Grodno des membres du Congrès Géographique International 2-3. IX. 1934, congrés al qual assistí Pau Vila; o també el mapa de Bèlgica al qual dedicà un article (làm. 20 a Vila, 2008). Un altre exemple són la col·lecció de cinc mapes murals escolars elaborats per Pau Vila i editats l’any 1929 per l’editorial Seix i Barral.

Els que de manera gairebé segura procedeixen de Pau Vila són un centenar de mapes de Catalunya estretament lligats amb les seves activitats professionals. Una quarantena d’aquests mapes corresponen als treballs elaborats per la Ponència de la Divisió Territorial de Catalunya. Es tracta de mapes amb informació temàtica manuscrita damunt del mapa de Catalunya de Vicenç

Ex-Libris de Pau Vila

Treballs de la Ponència de la divisió territorial (1931-1936): dibuix de les comarques formulades el 1897 per Font i Sagué damunt un mapa de la Generalitat de V. Turell (Institut Cartogràfic de Catalunya. Cartoteca)

Turell a escala 1:630.000 i imprès per la Generalitat. S’hi dibuixen diferents divisions del territori català fetes al llarg dels anys, des dels fogatges de Pere III de 1359 fins a les propostes fetes a principis del segle xx, així com divisions elaborades per la pròpia ponència.

Uns altres trenta-quatre mapes de la col·lecció també són manuscrits i porten un segell amb l’anotació “Generalitat de Catalunya. Distribució en zones del territori català”. Són mapes de Catalunya a escala 1:500.000 amb informació temàtica i es corresponen amb els mapes publicats el 1932 per Nicolau M. Rubió i Tudurí en el Pla de distribució en zones del Territori Català o Regional

Treballs de la Ponència de la divisió territorial (1931-1936): 2a proposta divisió en vegueries i comarques [anotació manuscrita] (Institut Cartogràfic de Catalunya. Cartoteca)

Treballs de la Ponència de la divisió territorial (1931-1936): Els mercats [informació manuscrita, damunt un mapa imprès, de les àrees de mercat] (Institut Cartogràfic de Catalunya. Cartoteca)

Planning. No sabem com van anar a parar a aquesta col·lecció però podria ser que Pau Vila els hagués utilitzat en els treballs per a la Ponència.

Completen aquesta col·lecció cartogràfica una vintena de mapes manuscrits elaborats pels alumnes de Pau Vila, una bona part a l’Escola Normal de la Generalitat. També són mapes de Catalunya manuscrits o bé amb informació temàtica manuscrita damunt un mapa imprès. Són una mostra magnífica de treballs cartogràfics com a eina pedagògica, un recurs molt utilitzat pels renovadors de la pedagogia a Catalunya des de principis del segle xx. Tal com diu la semblança que se li fa a la pàgina web de la Societat Catalana de Geografia, Pau Vila “forma part d’una generació de mestres-geògrafs que veieren en la geografia una eina per a la renovació escolar i aquests mapes en són una prova”.

Tots aquests mapes es poden consultar i descarregar en alta resolució a la Cartoteca Digital de l’Institut Cartogràfic de Catalunya, que trobareu a l’adreça http://cartotecadigital.icc.cat/.

Els fons documental

L’apartat documental del fons Puchades pertany majoritàriament a Pau Vila. De fet, el notable volum de tota aquesta documentació, tota procedent de la família Puchades, va arribar en dues etapes a la Cartoteca de Catalunya. La primera, la ja esmentada de 1983; però n’hi hagué una segona, vint anys més tard. L’any 2003, Glòria Puchades tancà l’editorial Montblanc dedicada a la

El fons documental Pau Vila a la Cartoteca de l’Institut Cartogràfic de Catalunya 389

publicació de mapes, guies i llibres geogràfics que havia fundat el seu pare l’any 1961. La Sra. Puchades donà a la Cartoteca mostres de tot el fons editorial que hi havia en el moment del tancament de l’empresa, així com algunes capses de documentació que havien quedat en els seus locals. Entre aquesta documentació, a més de la referida estrictament a les gestions editorials, hi figurava una part important de la correspondència de Pau Vila, sobretot la més antiga. Amb els dos lliuraments, doncs, s’ha pogut aplegar una bona part de l’arxiu privat d’aquest geògraf, bàsicament fins a la guerra civil, encara que també hi figuren alguns documents posteriors. La llargada que ocupa tot el fons és d’uns deu metres lineals. Hi trobem tres tipus de documentació: correspondència, textos i fotografies.

Correspondència

La correspondència abasta des de 1914 fins a 1935. És molt seguida, sense salts d’anys i amb un volum entre tres i quatre mil cartes amb més de mil set-cents remitents diferents. La llista de noms és molt llarga: pedagogs com Manuel Ainaud o Alexandre Galí, historiadors com Bosch i Gimpera o Pierre Vilar, polítics com Puig i Cadafalch o Josep Terradellas i geògrafs com Palau i Vera, Raoul Blanchard, Miquel Santaló o Gonçal de Reparaz.

Pau Vila i altres excursionistes en una excursió sense datar al cim del Nou Creus (Institut Cartogràfic de Catalunya. Cartoteca)

Escola Horaciana: els alumnes barcelonins a les ruïnes d’Empúries. 1909 (Institut Cartogràfic de Catalunya. Cartoteca)

Un apartat molt important fa referència a temes pedagògics: l’Escola Horaciana, Mont d’Or, l’Escola del Treball, l’Escola Industrial o el Gimnasio Moderno de Bogotà. Hi ha moltes cartes d’alumnes, pares d’alumnes i personal docent. És un apartat molt rellevant pel que fa a l’estudi de la història de la pedagogia a Catalunya a la primera meitat del segle XX. La col·lecció també recull correspondència amb diverses institucions, com ara el Centre Excursionista de Catalunya o la Societat Catalana de Geografia.

Textos

Tot i que el volum de textos no és gaire gran, hi ha documents prou significatius. La majoria són manuscrits o bé mecanografiats. En un primer inventari es va fer una classificació amb els següents apartats temàtics:

- Notes d’excursions: format per llibretes amb anotacions manuscrites sobre diverses excursions fetes per ell mateix.

- Divisió Territorial: Documentació de la Ponència de la Divisió Territorial de Catalunya formada bàsicament per duplicats d’estudis i propostes de divisions territorials, documents de treball de la Ponència com allegacions d’alguns municipis, resums de premsa, etc. Són còpies de la documentació original que Pau Vila devia tenir com a materials propis de treball.

- Temes relacionats amb l’aigua: còpies de treballs i documentació diversa relativa a les portades d’aigua a diferents municipis de Catalunya.

- Textos manuscrits: són textos d’obres de Pau Vila que després van ser publicades, així com textos de conferències i xerrades a escoles, ateneus, etc. Moltes són referides a Veneçuela i més concretament a la presència catalana en aquelles terres al llarg de la història, i corresponen al període d’exili. Una bona part dels textos són posteriors al seu retorn a Catalunya el 1961. De tots els textos en destaquen de tan diversos com folis manuscrits del volum La Cerdanya, una conferència sobre “Els caputxins catalans a la Guayana: entre el mite de l’or i la realitat aurífera” o la documentació i les il·lustracions per al llibre que dedicà a Joan Orpí.

- Retalls de premsa, passis, proclames i saludes dels anys 1930.

- Treballs escolars presentats per alumnes.

- Carpetes amb informació municipal: es conserven vint arxivadors amb unes carpetes que contenen informació municipal. Cada carpeta correspon a un municipi i Pau Vila hi guardava tant informació manuscrita pròpia com retalls de diaris o textos d’altres autors referits a cada un dels municipis.

Fotografies

El fons documental es complementa amb un fons fotogràfic també de gran interès, tant per a l’estudi de la figura de Pau Vila com també per a l’estudi de la geografia i de la pedagogia a Catalunya fins a la guerra civil. Encara que no gaire gran, unes nou-centes fotografies, reuneix moltes instantànies dels alumnes de les escoles on participa activament Pau Vila. No només hi ha fotografies de sortides, sinó també de les aules, durant les classes de dibuix, de naturals, etc. amb una especial referència a l’Escola Horaciana. Hi ha fotografies des de la primera dècada del mil nou-cents. Malauradament no totes porten indicació sobre el lloc i la data. En aquest sentit la Cartoteca de l’Institut Cartogràfic de Catalunya ha digitalitzat tota aquesta col·lecció, de manera que es pugui fer conèixer i es pugui comptar amb la col·laboració dels usuaris per a documentar-les. Durant l’any 2009 l’Institut Cartogràfic ha estat duent a terme la catalogació d’aquesta documentació i esperem poder posar els catàlegs a disposició del públic a mitjan 2010, tan a la sala d’usuaris del Parc de Montjuïc a Barcelona com a la xarxa (www.icc.cat/cartoteca). Aquest fons forma part d’un projecte de més abast de la Cartoteca de Catalunya que reuneix documentació de persones i institucions relacionats amb el territori. Juntament amb el fons Josep M. Puchades-Pau Vila, comptem també el amb el fons Gonçal de Reparaz, el fons Eduard Fontserè, o els que provenen d’institucions com el fons històric del Servei Meteorològic de Catalunya, el fons històric del Servei Cartogràfic de la Mancomunitat, el del Grup d’Estudis Territorials o els fons cartogràfics de la FECSA i el fons Monés de la guerra civil espanyola.

392 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

M. Carme Montaner i Garcia

Escola Horaciana: Els intercanvistes horacians a la platja, a punt d’embarcar-se cap a Sant Feliu. 1908 (Institut Cartogràfic de Catalunya. Cartoteca)

Col·legi Mont d’Or: Estudis de la naturalesa: el Gat. 1913 (Institut Cartogràfic de Catalunya. Cartoteca)

El fons documental Pau Vila a la Cartoteca de l’Institut Cartogràfic de

La documentació dipositada a l’Institut Cartogràfic de Catalunya es complementa amb la que Pau Vilà donà a la Biblioteca Miquel Carreras de la Fundació Bosch i Cardellach de Sabadell (http://www.fbc.cat) de la qual hem tingut notícia darrerament.

La catalogació del fons documental Puchades-Pau Vila, juntament amb les col·leccions de mapes i llibres ja incloses en els catàlegs de la Cartoteca de Catalunya, posaran nous materials d’estudi a disposició del públic interessat en la figura de Pau Vila, però també en les iniciatives pedagògiques i en l’entorn cultural a Catalunya del primer terç del segle xx.

Escola Horaciana: Alumnes de Sant Feliu de Guíxols visitant una fàbrica a Terrassa. 1909 (Institut Cartogràfic de Catalunya. Cartoteca)

Escola Horaciana: dibuix a l’aula amb el professor Manuel Ainaud. 1909 (Institut Cartogràfic de Catalunya. Cartoteca)

Bibliografia

Bertran i González, Enric (1991). “Josep M. Puchades i Benito: El mecenatge d’un geògraf”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, núm. 25, p. 179-181. — “Josep M. Puchades i Benito”. Semblança al web de la Societat Catalana de Geografia <http://scg.iec.cat/Scg7/Scg72/S720033a.htm>

Carreras i Verdaguer, Carles (1987). “La divisió territorial de Catalunya. Una visió geogràfica”. Revista Catalana de Geografia, núm. 3, p. 23-31.

Cartoteca de Catalunya. Cartoteca digital <www.cartotecadigital.icc.cat>

Durà i Guimerà, Antoni: “Pau Vila”. Semblança al web de la Societat Catalana de Geografia <http://scg.iec.cat/Scg7/Scg72/S720003c.htm>

Nogué i Font, Joan; García Ramon, Maria Dolors (1997). “Vida i obra de Pau Vila i Dinarés (1881-1980)”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, núm. 45, p. 31-44. Tort, Joan (2004). Pau Vila. L’esperit de la terra. Barcelona: Publicacions de l’Abadia de Montserrat.

Vila, Pau (2008). “Un mapa de Catalunya i un mapa de Bèlgica (1938)”. A: Burgueño, Jesús (ed.) El mapa com a llenguatge geogràfic. Recull de textos històrics (ss. xviii-xx). Barcelona: Societat Catalana de Geografia, p. 203-211.

M. Carme Montaner i Garcia

Pau Vila i Dinarès. Semblança biogràfica1

Joan Vilà-Valentí Institut d’Estudis Catalans

En el transcurs de la seva llarga vida, que abastà fins als noranta-nou anys, Pau Vila i Dinarès constituí un extraordinari exemple d’esforç continu i de treball ben fet. Insistirem d’antuvi en la llargada del seu marc vital: nasqué a Sabadell el juny del 1881 i morí a Barcelona l’agost del 1980, quan s’acostava a un segle complet de vida. Com que, des de jove, mai no deixà d’interessarse per determinats problemes i qüestions, com que mai no deixà de parlar i escriure sobre uns determinats fets, hem de subratllar, des dels primers mots d’aquesta semblança, que la seva activitat professional s’exercí, d’una manera o altra, però de forma realment contínua, malgrat les dificultats que sorgiren, durant gairebé vuitanta anys. Certament és ben veritat, com en algunes ocasions s’ha dit, que ens trobem davant d’una personalitat realment excepcional, que ens mostra una vida ben llarga i ben plena.

Potser amb una sola paraula podríem incloure tot el que Pau Vila fou a través de totes les seves activitats. En efecte, el nostre biografiat fou sempre, en circumstàncies ben diverses, un ensenyant. Ho fou, és clar, quan exercí de mestre durant gairebé una vintena d’anys. Ho fou quan a la Catalunya dels anys vint i trenta del segle passat exercí de professor de geografia, a un nivell d’ensenyament secundari i preuniversitari, o quan apareixia com a publicista en diverses publicacions periòdiques i en alguns diaris. Ho fou també en terres americanes, a Colòmbia i Veneçuela, quan els anys quaranta i cinquanta continuà les seves tasques de formador de mestres o geògrafs, per una banda, mentre ell mateix continuava essent un investigador en geografia, per l’altra.

1 Conferència pronunciada davant el Ple de l’Institut d’Estudis Catalans el dia 13 de juny de 2005. Aquest text ja va ser publicat per l’IEI dins la col·lecció Semblances (núm. 42, 2006).

Ho fou així mateix els anys seixanta i setanta, quan havia tornat a Catalunya i seguí realitzant els seus treballs geogràfics i els explicava en conferències i publicacions.

Caldria dir tot seguit, per completar aquesta visió de conjunt que de la personalitat del nostre autor volem donar ara, que especialment en els anys de joventut i en el primer decenni d’activitat professional, Pau Vila fou un ensenyant en bona part autodidacte. Volem dir que posseïa uns coneixements i una cultura que eren fruit sobretot d’unes lectures, probablement molt diverses i d’un valor força desigual, i d’unes experiències i pràctiques dutes a terme, que seguien desigs i criteris molt personals, però ben atent sempre a les circumstàncies socials i polítiques que l’envoltaren. Aquest interès en l’estudi i aquesta atenció contínua vers els fets que podien interessar-li constitueixen, sens dubte, una primera lliçó que hem de tenir sempre en compte.

Probablement ara, abans de referir-nos a cadascuna de les diverses etapes esmentades, és ja oportú avançar algunes altres característiques del tarannà de Pau Vila i sobre les quals tindrem ocasió d’insistir en diverses ocasions, més endavant. Abans ja ho hem apuntat, a l’inici d’aquest escrit, amb un parell de mots, «esforç» i «treball». És ben veritat que mostrà, al llarg de tota la seva vida, una activitat contínua i diversa, feta amb il·lusió i tenacitat, malgrat que sovint les circumstàncies no fossin gaire favorables i fins i tot, ben al contrari, clarament adverses. Però ell fou capaç sempre de mantenir les seves activitats a un bon nivell d’intensitat i de diversitat. Cal subratllar que aquesta continuïtat en el treball, malgrat les difícils circumstàncies que en ocasions podien presentar-se, constitueix una gran lliçó, que convé tenir sempre present.

Pau Vila era, al mateix temps, un bon comunicant, amb una expressió clara i viva, tant en l’expressió oral com en l’escrita. Aquests fets són ja ben evidents i públicament reconeguts en bona part del tercer decenni del segle passat i durant tot el quart, quan Pau Vila era conegut, llegit i escoltat atentament, amb viu interès a tot Catalunya, a través de les seves classes i conferències o dels seus llibres i articles, de vegades simplement per mitjà de petites reunions o de converses particulars amb ell tingudes. Amb raó són molts els que han parlat del «mestre» Vila.

Aquestes intenses i plurals activitats, que cal recordar que s’allargaren i es mantingueren durant quasi vuitanta anys, podem agrupar-les en quatre períodes o etapes, abans simplement apuntades, d’acord amb les tasques predominants exercides, el lloc i l’ambient on es realitzaven. En un primer període, que començà quan Pau Vila tenia una vintena d’anys, exercí fonamentalment de mestre d’escola i d’organitzador d’activitats escolars i d’ensenyança, individuals o col·lectives. Posteriorment, i després d’una fase d’especialització, que, a partir del 1919, sembla culminar entre el 1921 i el 1923 –podríem parlar respecte a aquests anys del «camí de Pau Vila cap a la geografia»– es convertí definitivament en un professor de geografia i en un investigador en aquesta matèria. Així s’inicià una segona etapa de la seva vida laboral. Llavors començà una època

de plenitud, que visqué en estret contacte amb una activa i dinàmica societat catalana, durant el tercer i quart decennis del segle xx, i que durà prop d’una vintena d’anys, des de la fi del segon decenni fins a l’acabament de la Guerra Civil a les nostres terres, el gener del 1939.

El tercer període, vital i professional, és resultat de l’allunyament de Catalunya, fet motivat per un forçós exili polític, que donà com a resultat una llarga estada, durant més d’una vintena d’anys, en terres sud-americanes, concretament a Colòmbia i Veneçuela. De nou, Pau Vila mostrà la seva capacitat d’adaptació a nous ambients, ben diferents del propi, i la seva il·lusió i tenacitat en les tasques d’ensenyament i recerca en un sentit ampli i més concretament en el camp de la geografia. A Colòmbia visqué de l’any 1939 al 1947. Llavors passà a Veneçuela i durant una quinzena d’anys exercí de professor a l’Instituto Pedagógico de Caracas, com a formador de nous professors de geografia, mentre la seva tasca de recerca s’efectuava, és clar, sobre temes i aspectes ben diferents als que havien caracteritzat l’etapa anterior.

Tornà a Catalunya l’any 1961. Entrem en un quart període de la vida i les tasques del nostre autor. Trobà un país ben diferent al que havia conegut i estudiat anteriorment. Pau Vila, als vuitanta anys, s’interessà de nou per la seva terra i la seva gent, i respongué al repte dels nous temps amb l’esforç i el treball que sempre el caracteritzà. El país, especialment alguns sectors i entre els quals la ciutat de Barcelona, havia començat a reorganitzar-se després dels anys grisos i estancats de la postguerra. Hi havia una onada d’immigrants procedents de nombroses àrees de l’Estat espanyol i començaven a actuar uns determinats i nous factors econòmics. Durant gairebé una vintena d’anys –recordem que Pau Vila morí l’agost del 1980 i que fins uns mesos abans del seu traspàs continuava atent a certes qüestions–, seguí, amb l’interès de sempre, els canvis de tota mena que s’anaven produint, que afectaven aspectes poblacionals, socials, econòmics, culturals i fins i tot polítics. Canvis també en el camp de la geografia catalana: l’interès per aquesta disciplina s’havia mantingut a través d’unes poques persones i un parell d’institucions, des de la segona meitat del cinquè decenni; per altra banda, un fet ben notable es produí vint anys després, quan la geografia, a partir del 1966, començà a desenvolupar-se amb continuïtat dins de les aules universitàries. L’any 1972 sorgí la primera promoció de geògrafs formats en una universitat catalana. El nostre biografiat col·laborà amb alguns dels recents llicenciats en geografia durant el vuitè decenni, especialment en els treballs que preparà i publicà sobre la ciutat de Barcelona. Sóc testimoni de com Pau Vila s’alegrà i es reconfortà, respecte al present i al futur, amb aquestes noves generacions universitàries de geògrafs. Els qui el tractàvem i els qui tingueren la sort de treballar amb ell manifestàvem i manifestaren la qualitat del seu personal mestratge, caracteritzat encara per la vivacitat, la il·lusió i la tenacitat de sempre.

Ja que aquesta semblança s’efectua per encàrrec de l’Institut d’Estudis Catalans, fet que agraeixo ben sincerament, no volem pas deixar d’assenyalar, en aquesta

398 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Joan Vilà-Valentí

introducció al nostre treball, que Pau Vila ingressà com a membre numerari de l’Institut el novembre del 1968. Juntament amb ell entrà també un grup de personalitats ben destacades de la cultura i la ciència catalanes, especialment en el camp de les disciplines socials. Es tractava d’un pedagog (Alexandre Galí) –que per cert havia tingut un notable paper en «la conversió» de Pau Vila a la geografia–, un filòsof (Eusebi Colomer), dos economistes (Joan Sardà i Ramon Trias i Fargas) i un jurista (Ramon Faus). Així començava, encara no fa quaranta anys, la que ara és la cinquena secció de l’Institut d’Estudis Catalans, la Secció de Filosofia i Ciències Socials.

Pau Vila, mestre d’escola i pedagog

Com ja hem dit, durant gairebé una vintena d’anys, Pau Vila exercí de mestre d’escola. De la seva formació, al llarg de la infantesa i joventut, no en coneixem pas gaires detalls. Sembla que en ell influí, més que els estudis regulars, l’afany d’informar-se sobre fets del seu entorn social i cultural que l’interessaven vivament. Ens apareix ja clarament com un autodidacte, a través de nombroses observacions, converses i lectures, especialment de contínues i ben diverses lectures. «Llegia molt, llibres i revistes», ens diu Montserrat Albet. Cal fer, d’altra banda, una referència immediata a l’ambient social que l’envoltava, de gent obrera, ocupada moltes hores en la dura feina diària i amb escasses possibilitats per a obtenir una millora cultural. Una massa proletària sotmesa a unes ideologies diverses, en ocasions extremes, i no sempre escaients per a resoldre en aquells moments els autèntics problemes que realment existien.

El mateix Pau Vila es trobaria, és clar, sotmès a la forta influència d’aquest ambient. No era pas fàcil orientar-se adequadament entre idees parcials i contrastades, enmig de missatges extrems i cridaners, de vegades anarquitzants. Però em ell començà a aparèixer aviat un cert bon sentit, fruit d’unes observacions i unes reflexions que el conduïren cap a una adequada visió i comprensió de la realitat. Juntament amb aquest fet, Pau Vila mostrava ja clarament, en plena joventut, un afany de fer saber a la gent del seu voltant uns coneixements i unes orientacions. És important subratllar que, en aquests moments, estava ja sorgint l’ensenyant que ell ha estat sempre. Això l’obligava, en primer lloc, a completar les deficiències de la seva pròpia formació i, en segon lloc, a cercar la manera de comunicar el que ell volia transmetre. Aquests dos fets, dels quals en té, sens dubte, plena consciència, són una constant en la vida professional i, diríem potser, en tota la vida de Pau Vila. Ja tindrem diverses ocasions, al llarg d’aquest escrit, de tornar a insistir-hi.

Tenim notícies que de ben jove –no havia arribat encara als vint anys–, i aprofitant les seves nombroses relacions i amistats amb gent d’ateneus i centres obrers, ja feia classes nocturnes a diversos grups de treballadors. Mantenia

també contactes amb mestres i responsables d’escoles per a obrers, com era el cas de l’anomenada Escola Moderna, de Ferrer i Guàrdia. Sembla que el 1902, quan Pau Vila tenia vint-i-cinc anys, va iniciar el primer ensenyament regular i constant a un ateneu obrer, concretament el de Badalona. Més tard, apareix com a mestre a les escoles del Foment Martinenc i de l’anomenat Centro Republicano Democrático Federalista. Els mateixos noms de les escoles i els sectors on vivia i treballava durant aquests anys (el barri de Sant Martí, Badalona, Montgat) evoquen perfectament l’ambient social i fins i tot cultural i polític en el qual treballava.

L’any 1905 representà una data ben destacada en la vida professional del nostre biografiat. En efecte, Pau Vila veié arribat el moment d’exercir de mestre independent, d’acord amb les experiències fins llavors aconseguides. D’acord també, sens dubte, amb la seva personalitat. Ara actuarà, dins de les circumstàncies que l’envolten i les limitacions que existeixen, amb plena llibertat. Sembla que es va allunyant de certes actituds i persones, com és el cas de Ferrer i Guàrdia, que per una raó o altra havia comprovat que no eren del tot vàlides dins de les concepcions i els mètodes pedagògics que en ell predominaven en aquells moments. Utilitzo per primera vegada aquest mot de «pedagogia», tot advertint que en aquell moment Pau Vila no fa pas la impressió, en cap sentit, d’un teòric de la pedagogia sinó tot al contrari. És la constant aplicació i pràctica de determinats mètodes pedagògics el que pensa efectuar, d’acord amb el que ell ha après i comprovat fins aquell moment i d’acord també amb uns objectius concrets.

Llavors, creà, l’any 1905, la Fundació Horaciana d’Ensenyança, dita simplement Escola Horaciana. No és pas una decisió purament personal. Tots els autors que han tractat d’aquestes qüestions en aquests moments mostren que la decisió de Pau Vila respon a un afany de renovació de la pedagogia catalana que és representada per un bon nombre de mestres i pedagogs, entre els quals destaquen en aquells moments, o arribaran aviat a destacar, Joan Palau Vera, Joan Bardina i Alexandre Galí.

Amb una visió àmplia, aquesta «escola nova», aquesta «nova pedagogia», vol ésser activa i contrària a les actituds passives i memorístiques de l’escola tradicional. L’Escola Horaciana, que es mantingué, malgrat un bon nombre de dificultats, del 1905 al 1912, en constitueix un excel·lent i original exemple. Salvador Miralda, que en fou alumne, recorda algunes característiques d’aquesta escola: «ens plauria descriure les lliçons rebudes del mestre Vila, les excursions, les seves lectures, el tracte amb els deixebles [...], les lliçons de dibuix, de cant, de treballs manuals [...], de zoologia, de ciències naturals».

La vida professional de Pau Vila com a mestre d’escola continuà al llarg del segon decenni. Destacarem tan sols dos fets nous, de significat ben diferent, però sempre dins la línia d’activitats que ell havia escollit i exercit anteriorment. Un d’aquests fets respon, sens dubte, a un afany del nostre autor de millorar en la seva formació teòrica respecte a la pedagogia i a conèixer mètodes i nous

400 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Joan Vilà-Valentí

objectius quant a les activitats pedagògiques. Això el portà a acceptar, l’any 1912, una pensió de la Junta para Ampliación de Estudios –institució que assajarà, des de Madrid, una renovació de l’ensenyança i la recerca– per a efectuar estudis a Ginebra, a l’Escola de Ciències de l’Educació, dirigida per un destacat pedagog, Edouard Claparède. Després d’un parell de cursos d’estudis a Ginebra, ja de nou a Barcelona, dirigí durant uns mesos el centre escolar Nou Món d’Or, que havia fundat, feia poc, Joan Palau Vera. Diguem de passada que el pedagog que acabem d’anomenar començava a destacar per la seva bona formació i cultura, i que feia la impressió que seria un dels capdavanters més sòlids de la renovació pedagògica a Catalunya. El tornarem a esmentar més endavant, atès que curiosament Palau Vera ja mostrava, durant aquells anys, una clara inclinació cap als estudis geogràfics.

Un segon fet ben interessant, i bona mostra del caràcter viu i inquiet de Pau Vila, és que el 1914 acceptà la direcció del Gimnasio Moderno de Bogotà. Durant uns anys, fins al 1918, exercí aquest nou càrrec, ben lluny de les seves terres. Se subratlla de nou, d’aquesta manera, la capacitat d’organització i direcció de tasques pedagògiques que tenia, que s’havia mostrat ja en el cas de l’Escola Horaciana i que apareixerà, de nou, en diverses ocasions en el futur. Gustavo Santos, personalitat ben coneguda que havia estat alcalde de Bogotà, escrivia quan encara Pau Vila era a Bogotà, l’any 1918: «Es un hombre de acción [...], piensa en todo y piensa por todos [...], tiene, unido a esta actividad, una especie de fuerza motriz que comunica a quienes le rodean.» Manuel Fornaguera, que fou mestre al Gimnasio Moderno, sota la direcció del nostre biografiat, escrivia molts anys després, el 1971: «Veritablement aquest [Pau Vila] era l’home indicat per a dur a bon terme aquesta obra. El nostre exteixidor sabadellenc es trobava en el moment àlgid de maduresa i d’idealitat avalat per l’experiència assolida amb la seva Horaciana, el seu pas com a director del Nou Món d’Or i enriquit per un any que féu a la Institució d’en Claparède, a Suïssa. Era per a ell un engrescament el passar al Nou Món com a pioner de l’Escola Nova» (Societat Catalana de Geografia, 1975).

Ja a la darreria del 1918, Pau Vila tornà a Barcelona. En els anys següents és coneguda i reconeguda la seva actuació com a mestre i professor i com a organitzador d’escoles i centres pedagògics. En aquest sentit tingué diversos càrrecs i responsabilitats, com el de secretari de l’Escola de Treball de la Mancomunitat de Catalunya. És ben sabut que la institució política que acabem d’esmentar impulsava, durant aquells anys, un notable desplegament en activitats culturals (creació de nous centres pedagògics i de biblioteques, per exemple), fet realment decisiu per a la societat catalana. El 1920, el nostre autor fou nomenat professor en els Estudis Normals de la Mancomunitat. Cal subratllar que Pau Vila no actuava llavors com un mestre d’infants i joves, sinó que exercia en un nivell pedagògic secundari i fins a cert punt preuniversitari. D’altra banda, cal assenyalar tot seguit que sovint apareixia en aquells moments com a professor d’una determinada matèria, precisament la geografia humana. Així, doncs, el

nostre autor mostrava ja llavors una manifesta inclinació cap a l’ensenyança, precisament i exclusiva, de la geografia.

El camí de Pau Vila cap a la geografia

Cal observar immediatament que Pau Vila seguia essent un educador i un pedagog, com durant tot el període anterior de la seva vida professional, però a partir d’ara anirà apareixent, cada vegada més, com un professor amb una clara i completa dedicació a la geografia. Val la pena presentar i comentar breument el que en podem dir el camí que el nostre biografiat seguí cap a la geografia. A aquesta qüestió vàrem dedicar un article, poc després de la mort de Pau Vila, que ara resumirem breument (Vilà-Valentí, 1981).

Sembla que podem trobar uns antecedents a aquest canvi envers la geografia durant la seva llarga etapa com a mestre. Ja per la importància que concedí a les excursions, és a dir, a recórrer i conèixer la nostra terra, hi podem veure, sens dubte, una inclinació cap a les observacions i explicacions geogràfiques, tant respecte a fets físics (el relleu sobretot) com especialment als fets humans (població i poblament, pobles i ciutats, activitats econòmiques, camins i comunicacions). Així mateix, la utilització de mapes i algunes lectures –especialment quan utilitzava textos del geògraf francès Élisée Reclus– mostraven el seu interès vers mètodes i concepcions que corresponien, sens dubte, a la geografia. L’estada a Ginebra li permeté conèixer diverses obres de l’escola geogràfica francesa, en aquells moments molt destacada dins de la nova geografia contemporània. Un geògraf que, segons sembla, li cridà llavors especialment l’atenció fou Jean Brunhes, autor d’una obra (La géographie humaine, primera edició, 1910) que assenyalava nous objectius dins del ràpid i ric desenvolupament de la geografia francesa. Un petit llibre que Pau Vila publicà l’any 1915 (Geografía física y astronómica), encara que concebut com un manual elemental i força tradicional, no deixava d’ésser una publicació dedicada precisament a la matèria geogràfica. Diversos escrits referents a les seves estades a Ginebra –propera als Alps– i a Colòmbia –amb nous i sorprenents paisatges– mostraven una certa inclinació del nostre autor cap a la contemplació, observació i un cert inici d’anàlisi de fets de caràcter geogràfic. Especialment hi ha una afirmació del mateix Pau Vila, referent a la seva primera navegació pel riu Magdalena, l’any 1915, durant l’estada a Colòmbia, ben clara: «Aquell viatge va ser realment ben interessant i crec que va despertar el geògraf que jo portava dintre» (la cursiva és nostra; Rovira, 1989, p. 72; Foghin, 2004, p. 25). A més, cal recordar que ell havia utilitzat sovint les informacions i observacions geogràfiques, a través de lectures, pràctiques i excursions, com uns mitjans pedagògics ben útils i adequats al tipus d’ensenyament que efectuava.

No sabem pas amb exactitud quines foren les raons que motivaren que Pau Vila decidís, durant els anys 1919 i 1920, dedicar-se de manera definitiva a l’ensenyança precisament de la geografia. Cal afegir immediatament que no es tractava tan sols d’utilitzar-la com un instrument pedagògic sinó també de dedicar-se plenament a l’estudi i a la recerca dels fets geogràfics i, poc després, a la publicació de les primeres observacions i dels primers treballs efectuats en aquest sentit. El pedagog Alexandre Galí, abans esmentat, evocava quinze anys després, la singular situació d’interès per la geografia que hi havia a Catalunya en aquells moments: «en tornar d’Amèrica, una sèrie de circumstàncies, entre elles la mort d’en Palau Vera, decanten definitivament Pau Vila a la geografia, fins al punt de renunciar a tota activitat científica en el camp de la pedagogia on havia treballat i lluitat fins llavors» (Societat Catalana de Geografia, 1975).

La malaurada desaparició de Palau Vera, en el començ de l’any 1919, deixà, sens dubte, un considerable buit en el camp de la pedagogia catalana i, fins i tot, precisament en la utilització de la disciplina geogràfica com a eina pedagògica. Tot fa pensar que Pau Vila coneixia perfectament aquesta situació i que ell mateix per inclinació pròpia o fins i tot per desigs o consells que pogués rebre es plantejaria aquest problema. Sembla que el mateix Alexandre Galí hi intervingué personalment. Montserrat Albet, unida familiarment amb el nostre biografiat, ho ha expressat així en un breu, però dens i suggerent, treball: «Alexandre Galí, que influí decisivament en l’orientació de Pau Vila cap a la geografia, en morir Palau Vera, va dir a Vila: vós, hauríeu de dedicar-vos a la geografia». Josep Iglésies atribueix a Alexandre Galí una afirmació un xic diferent, però exactament amb el mateix significat i fins i tot, en definitiva, amb els mateixos termes: «no tenim geografia a Catalunya; dediqueu-vos-hi» (Societat Catalana de Geografia, 1975 i Iglésies, 1981).

Sigui com sigui, els fets de la clara inclinació del mestre Vila cap a la geografia es produïren ràpidament i contínua: l’any 1920 fou nomenat, com ja hem esmentat, professor de geografia humana en els Estudis Normals de la Mancomunitat de Catalunya; l’any següent féu una estada d’un trimestre a l’Institut de Geografia Alpina, dirigit per Raoul Blanchard, i tot seguit féu conferències i cursos, i efectuà breus publicacions sobre qüestions geogràfiques; des del 1923 inicià un treball de recerca de caràcter comarcal, a la Cerdanya, que culminarà amb un llibre, publicat tres anys després, que mostra ja la notable maduresa aconseguida en l’anàlisi i en l’expressió dels seus treballs geogràfics. Pau Vila es convertí, al llarg del tercer decenni, en el veritable iniciador i capdavanter a Catalunya de la geografia contemporània, mentre es mantenia un interès per la nostra disciplina entre mestres i pedagogs (Pere Blasi, Miquel Santaló, per esmentar els autors més destacats i significatius) o apareixia aquesta inclinació envers la geografia entre alguns autors concrets de formació ben diversa (excursionistes, naturalistes, escriptors), com és el cas de Josep Iglésies. Però entre tots ells, sens dubte, el mestre indiscutible, ja en la segona meitat del decenni esmentat, era Pau Vila.

Una vintena d’anys d’estudis geogràfics a Catalunya

La producció geogràfica del nostre autor, que durà seixanta anys, presenta una primera etapa, diguem del 1920 al 1939, a Catalunya, dedicat per complet a la geografia del nostre país. Es manifesta com a professor, conferenciant, investigador i publicista en geografia. Ens sembla que convé destacar, entre les seves ben nombroses i ben diverses activitats, tres fets ben significatius: les relacions amb Raoul Blanchard, geògraf que ja hem tingut ocasió d’esmentar; les publicacions sobre la Cerdanya i el conjunt de Catalunya; o la presidència efectiva que tingué de la ponència sobre la divisió territorial del nostre país, ja en el quart decenni del segle passat.

Les relacions amb Raoul Blanchard, professor universitari, un dels millors representants en aquell moment de l’escola geogràfica francesa, a qui conegué com hem dit amb motiu de l’estada del nostre biografiat a Grenoble, representà una estreta vinculació a un dels grups més destacats de la geografia contemporània d’aquells anys. A més, Blanchard coneixia a fons diversos sectors geogràfics, entre els quals els Alps, la qual cosa permetia fructuoses comparances i disposar de nous mètodes i objectius respecte a l’anàlisi de les terres i la població catalanes. Aquestes relacions, mantingudes del 1922 al 1925, donaren lloc a diverses conferències de Raoul Blanchard i especialment un cicle, ben escaient i fecund, al Centre Excursionista de Catalunya, que permeté una comparança entre les característiques geogràfiques de la gran serralada alpina i del nostre Pirineu (vegeu les obres amb llistes bibliogràfiques, al final d’aquesta semblança; aquesta observació és vàlida per a totes les obres de Pau Vila que anirem assenyalant concretament al llarg d’aquesta publicació; per altra banda, teniu una llista completa de totes les publicacions del nostre autor, llibres i articles, en el treball Bibliografia de Pau Vila, de Montserrat Galera, 1975, i consulteu també l’article bibliogràfic de Lluís Casassas, 1981).

L’obra La Cerdanya, publicada l’any 1926, representà que Pau Vila havia assolit ja una certa maduresa en la seva formació geogràfica. Una formació que, com hem vist, responia a converses, orientacions, classes i lectures diverses, no pas a uns cursos continus i regulars. Per això els dos primers capítols del llibre, de fisiografia o geografia física, foren redactats –encara que posteriorment foren refets i ben assimilats en el conjunt de l’obra pel nostre autor– per un geògraf i geòleg francès, Marcel Chevalier, que llavors vivia a Catalunya. El nostre autor havia efectuat un adequat i bon treball de camp i havia aconseguit i mantingut nombroses dades i entrevistes fins a arribar a un bon coneixement de la comarca i dels seus habitants. Per altra banda, ell mostrava ja clarament, com succeirà en totes les seves publicacions futures, una capacitat especial per a assolir una visió geogràfica profunda i singular de cada cas, en aquesta ocasió les terres cerdanes i els treballs de llurs habitants.

Pau Vila veié ben clar, des del primer moment, que es tractava «d’un nou gènere d’estudis a Catalunya [...] guiats sobretot pels moderns corrents geogràfics de l’escola francesa, orientada pel malaguanyat P. Vidal de la Blache». El mestre i pedagog que ha estat i és apareix clarament quan, en contrast «amb l’àrida visió escolar que hom té de la geografia», vol efectuar una presentació i una descripció diversa i viva, i vol «cercar connexions que pugui haver-hi entre els fenòmens naturals i els fets humans que s’hi manifesten». Ja en conferències i escrits –vegeu, per exemple, l’article sobre «Els corrents moderns de la geografia», Butlletí dels Mestres, en col·laboració amb el geòleg Jaume Marcet, gener del 1922– ens havia assenyalat, des dels primers anys del tercer decenni, les novetats que presentava la nostra disciplina en efectuar l’estudi d’un país dins del que ell mateix en diu «el concepte modern».

I encara, en el pròleg de La Cerdanya sorgeix, com un dels objectius del llibre, una nova i inesperada finalitat de l’obra empresa: l’obra, en efecte, no sols representava un treball que volia tenir un cert caràcter científic sinó que, al mateix temps, constituïa «una tasca [...] de civisme». Sorgeix en Pau Vila, com l’ensenyant que sempre volgué ésser, l’educador que fou i era en aquells moments en les seves terres catalanes, com més tard ho serà en terres llunyanes, en dos països sudamericans.

Un tercer aspecte de Pau Vila que voldríem molt breument assenyalar i analitzar és el seu important, probablement podríem dir decisiu, paper en la Ponència per a l’Estudi de la Divisió Territorial de Catalunya, constituïda durant la República, l’any 1932. Dels nou membres de la Ponència, quatre eren geògrafs (Pere Blasi, Josep Iglésies, Miquel Santaló i Pau Vila); els altres eren mestres o pedagogs o bé historiadors. Es tractava de gent coneixedora del país, en el present i en el passat, i procedent de diverses contrades catalanes. Pau Vila actuà com a president efectiu –la presidència oficial corresponia, és clar, al conseller Ventura Gassol– i Josep Iglésies com a secretari. Com és ben sabut, els decrets sobre la divisió territorial de Catalunya en comarques i vegueries tardaren uns anys a aparèixer –la tasca fou ben llarga i no sempre fou possible fer-la amb continuïtat– i, finalment, foren publicats l’agost i el desembre del 1936.

Sols voldríem assenyalar en l’ocasió present que Pau Vila fou decisiu en l’orientació global del treball de la Ponència esmentada i que participà personalment en tota la tasca efectuada: entrevistes, enquestes, recollida de dades, definició de comarques i vegueries, confecció de mapes i escrits corresponents. El nostre autor, sense potser adonar-se’n gaire, estava realitzant una nova manera de fer geografia, una modalitat que consistia en uns estudis i anàlisis que no representaven tan sols realitzar unes observacions i connexions i arribar a unes conclusions. Aquestes, en efecte, eren aplicables a la solució de determinats i concrets problemes que respecte al territori podien presentar-se. Aquells mateixos anys, un grup de geògrafs anglesos, dirigits per un especialista ben conegut, Dudley Stamp, es dedicaven a resoldre uns problemes semblants referents a

un millor tractament i a una millor organització del territori. Aquells geògrafs parlaven d’una applied geography, d’una «geografia aplicada». Així s’iniciava un nou objectiu de la geografia contemporània, que ara, setanta o vuitanta anys després, s’ha convertit sovint en una tasca professional ben definida.

Tots aquests fets determinaren un bon coneixement per part de la població catalana d’aquesta nova geografia i dels autors que començaven a utilitzar-la i a ensenyar-la, com és el cas de Pau Vila. Com a publicació, destacarem una valuosa obra de divulgació, sense aparell científic, formada per nou breus volums dedicats a l’estudi geogràfic del nostre país (Resum de geografia de Catalunya), publicats a la molt coneguda col·lecció popular «Barcino», que veieren la llum entre el 1928 i el 1935 (del número 43 al 116 de la col·lecció esmentada).

Però, a més, convé repetir-ho, el nostre biografiat era ben conegut per les seves classes, cicles i conferències, per una banda, i per les seves publicacions en revistes i fins i tot en diaris, per una altra, com és el cas, per exemple, dels articles publicats a La Publicitat. Ell s’adonava perfectament del buit que podia haver-hi, en el camp de l’ensenyança, d’una correcta presentació de la nostra disciplina, en especial en els estudis secundaris i molt especialment en els universitaris. Fou Pau Vila qui, de la mateixa manera que llavors feia Eduard Fontserè, havia reclamat, en diverses ocasions, la necessitat que es reflectís a la Universitat de Barcelona l’ensenyament d’una geografia moderna, que fos al dia i al corrent de treballs de geògrafs capdavanters i vàlida per a ésser aplicada a Catalunya. En el mateix sentit i amb l’objectiu que la nostra disciplina fos tractada i coneguda adequadament, ell fou l’iniciador l’any 1935, juntament amb un grup de persones vivament interessades per aquest assumpte, de la Societat Catalana de Geografia, filial de l’Institut d’Estudis Catalans.

Voldríem subratllar encara, per acabar la nostra breu exposició sobre les línies fonamentals d’aquesta primera vintena d’anys, que el nostre biografiat presentava, quant a les seves activitats en el camp de la geografia, tres aspectes i actituds respecte al seu treball. En primer lloc, si és cert que arriba a aconseguir un bon i dens coneixement respecte al nostre país és gràcies a dedicar hores i hores a recórrer-lo, sempre amb curiositat i amb delit i deler de conèixer. Els viatges i excursions per tots els racons, comarques, pobles i ciutats de Catalunya es van succeint. Això manté obert l’esperit a completar contínuament els nostres coneixements geogràfics i a captar recents i noves evolucions. No cal pas insistir, per altra banda, en el dinamisme que s’ha manifestat a Catalunya, al llarg del segle xx i en temps de pau, malauradament amb certes discontinuïtats, en el camp i molt especialment en les àrees urbanes.

En segon lloc, Pau Vila en l’aspecte professional seguí essent un professor, en aquest cas durant aquesta vintena d’anys, fonamentalment com a professor de geografia. Encara més en concret, de geografia de Catalunya. Destacaven de nou les seves excel·lents qualitats respecte a l’ensenyança. Ens ho recordava, molts anys després, Agustí Lledós, que fou alumne de Pau Vila a l’Escola Normal de la Generalitat, creada ja durant el primer any de la República i de

la qual fou nomenat professor el nostre biografiat l’any 1932: «Pau Vila despertà tot seguit la nostra admiració de deixebles. Han passat quaranta anys i algú de nosaltres recorda encara el primer contacte amb el mestre [...]. Viatger i excursionista infatigable, com correspon a qui investiga els fets geogràfics en un ampli context de realitats vives [...], aquell entusiasme extraordinari que posa en tota la seva tasca [...], la seva lliçó de fe en l’obra que hom du a terme [...], el seu exemple de lleialtat i fidelitat al país, a desgrat de tot» (Societat Catalana de Geografia, 1975).

Caldria afegir que l’obra del nostre biografiat fou ben coneguda no pas sols pels seus deixebles sinó també per una part important de la població catalana. N’és una mostra que quan, durant la Guerra Civil, el Comissariat de Propaganda de la Generalitat decidí publicar una obra que evoqués els combatents, el país i la gent pels quals ells estaven lluitant i fou precisament Pau Vila l’autor escollit (La fesomia geogràfica de Catalunya, 1937). Quaranta anys després, en els moments de la transició política a Espanya, aquest opuscle fou significativament publicat de nou, tot recordant-ne l’indubtable valor polític i social.

Acabem d’esmentar la Guerra Civil, que per a Catalunya acabà en ocupar Barcelona les tropes dites «nacionals», a la fi del gener del 1939. Llavors Pau Vila, com tants d’altres, es veié obligat a abandonar el país i convertir-se en exiliat polític. Les seves tasques continuaran, durant una vintena d’anys aproximadament, en dos països llunyans d’Amèrica del Sud.

Una altra vintena d’anys estudis geogràfics, però ara a Colòmbia i Veneçuela

Ja en territori francès, Pau Vila obtingué aviat l’oferiment d’anar a Colòmbia. Fou decisiu en aquest fet l’oferta d’Eduardo Santos, una personalitat colombiana molt destacada, que llavors era president de la República de Colòmbia. Foghin ens recorda la seva arribada a Colòmbia per segona vegada: «Vila fue recibido cordialmente por los amigos de su primera estancia en Bogotá [...], a la vez que por antiguos amigos del Gimnasio Moderno. Todos le estimaban como un pedagogo que había colaborado con éxito [...] a hacer de este centro de enseñanza una institución docente de primera categoría». Ara seria el moment d’afegir a la citació de Gustavo Santos feta anteriorment, sobre la seva primera estada a Colòmbia, unes paraules abans no indicades que mostren, potser un xic ditiràmbicament, el profund impacte que Pau Vila havia produït en la societat colombiana de l’època: «es [Pau Vila] un hombre de acción que a nuestros temperamentos apáticos deja una impresión, más que de admiración, de desconcierto».

L’estada a Colòmbia durà gairebé set anys (1939-1946). El mateix Pau Vila em comentà, en una ocasió, la sorpresa que donà als colombians quan els

advertí que ell hi anava no pas com a mestre i pedagog –al·ludint, és clar, a la seva anterior etapa colombiana, feia una vintena d’anys– sinó com a professor i investigador en geografia. En efecte, el que explicà fou geografia general i geografia de diversos països, especialment europeus, a l’Escuela Normal Superior i a l’Instituto Pedagógico Nacional. Pau Vila ens donà, de nou, una lliçó de la seva capacitat de reacció davant noves dificultats i circumstàncies, i s’adaptà a inèdites característiques socials i culturals, per a ell, i adquirí ràpidament un bon coneixement geogràfic d’un país tan diferent de la seva Catalunya, tant des d’un punt de vista físic com històric i humà.

Ben aviat es convertí en un excel·lent professor de geografia colombiana, fet que es reflectí també en una publicació sobre Regiones naturales de Colombia, l’any 1944, i molt especialment en el llibre Nueva geografía de Colombia, que veié la llum l’any següent. Llavors li succeí el mateix fet que posteriorment es repetirà a Veneçuela: Pau Vila es converteix en una fita important en l’estudi geogràfic, en aquest cas, de Colòmbia, paper que havia representat com a iniciador, a començament del segle xix, el geògraf colombià Francisco José de Caldas i molt més tard, l’any 1901, F. J. Vergara y Velasco amb el seu llibre Nueva geografía de Colombia, títol que curiosament repetirà el nostre biografiat. Montserrat Albet ens conta que Eduardo Santos va dir a Pau Vila, respecte a la seva obra sobre Colòmbia, abans esmentada: «Usted es responsable de haberme hecho pasar toda una noche en blanco [...]. Sí, me cogí su libro y lo apuré hasta que salió el sol.»

Virginia Gutiérrez de Pinedo ens descriu l’impacte que Pau Vila li produí com a professor de geografia de Colòmbia, en els seus estudis a l’Escuela Normal Superior: «Fue Pablo Vila quien nos enseñó la geografía de Colombia [...]. Pablo Vila nos cambió la visión patria [...]. Él rompió los moldes de la pedagogía geográfica en el país. Nos permitió ver el juego recíproco del hombre con su medio y cobró sentido lógico la geografía económica. Por primera vez fuimos con él mismo a estudiar la geografía en el medio ambiente natural [...]. Un extranjero nos había descubierto la patria y, con el conocimiento, un amor racional.»

El mes de novembre del 1946 Pau Vila abandonà Bogotà i passà a viure i exercir a Caracas, on havia estat nomenat cap del Departament de Geografia i Història de l’Instituto Pedagógico Nacional. Durant catorze anys (1947-1960) el nostre autor treballà intensament com a professor i investigador en geografia. Constitueix, sens dubte, l’època de plenitud en les seves tasques educatives i de recerca.

En primer lloc, a partir dels seus estudis i treballs a Colòmbia, més els que realitzarà a Veneçuela, Pau Vila assoleix un directe i profund coneixement d’aquelles terres sud-americanes, tan riques en diversitat i en característiques geogràfiques, sovint expressades amb una grandiositat espectacular: els Andes, les valls del Magdalena i el Cauca, els Llanos, la costa del Carib, la vall de l’Orinoco, les muntanyes meridionals. En segon lloc, aconsegueix una maduresa geogràfica

408 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Joan Vilà-Valentí

ben notable, tant en fets físics com humans, resultat dels originals ambients naturals i dels contrastats trets antròpics –del passat i del present– amb el que ell es troba. A més, a Veneçuela, Pau Vila aconseguí l’ajut de nombrosos especialistes en les diverses matèries que podien interessar-li (geòlegs, historiadors, antropòlegs), fet que ja havia iniciat a Colòmbia, on comptà, per exemple, amb diversos especialistes també exiliats polítics (el geòleg Royo Gómez i el botànic català Josep Cuatrecasas, posem per cas). Es desperten en ell la curiositat per fets insospitats fins llavors, com pot ésser la inclinació vers l’estudi de cultures indígenes, amb el precedent a Colòmbia de l’interès que ja havia mostrat per la cultura dita «de sant Agustí».

Un resultat del seu treball pedagògic i de recerca, especialment efectuat quan era professor del ja esmentat Instituto Pedagógico Nacional, fou que Pau Vila aconseguí a Veneçuela la formació d’una veritable escola geogràfica. En són exemples destacats, entre d’altres, Felipe Bezara, Antonio Luis Cárdenas, Rubén Carpio, Isbelia Sequera, Ramón Tovar i Orlando Venturini. Dos d’ells (F. Bezara i R. Carpio) m’havien expressat personalment diverses vegades i amb tot entusiasme el viu record que tenien de llur mestre, quan preparàvem el llibre Geografía de América Latina, que la UNESCO publicà l’any 1975 i, en segona edició, el 1982.

El seu fill, Marc Aureli Vila, ens recorda amb tota claredat els objectius principals que el nostre autor perseguí durant la seva llarga estada a Veneçuela: «Pau Vila es proposà dues finalitats que per a ell varen ésser les constants, es trobés on es trobés: col·laborar en la formació geogràfica dels professors de segon ensenyament», amb aquesta finalitat fou cridat pel Ministeri d’Educació, «i preparar una geografia del país. Va assolir els dos objectius i els sobrepassà en bona mesura».

El primer objectiu, com ja hem indicat, fou aconseguit plenament. Els més destacats dels seus nombrosos deixebles no sols actuaren com a professors en els estudis secundaris sinó que també ingressaren i acabaren llur formació a nivells universitaris i alguns excel·liren en la recerca geogràfica. Respecte al segon objectiu, l’entusiasme, la tenacitat i el desig d’assolir una obra col·lectiva ben feta per part del nostre biografiat motivaren que s’arribessin a publicar dos volums d’una excel·lent Geografía de Venezuela. El primer (El territorio nacional y su ambiente físico), veié la llum l’any 1960, encara que pràcticament s’havia acabat cinc o sis anys abans. El segon volum (El paisaje natural y el paisaje humanizado), fou publicat el 1965, quan Pau Vila havia ja retornat a Catalunya, però seguia mantenint contactes directes i regulars amb el grup de col·laboradors, entre els quals destacava Rubén Carpio. Malauradament, una colla de factors adversos no permeteren realitzar el tercer volum que s’hauria dedicat especialment a l’estudi de l’evolució econòmica en el país veneçolà.

D’aquesta manera, com en el cas de Colòmbia, la publicació de Pau Vila es convertia en una fita molt important en l’estudi geogràfic de Veneçuela. Un estudi que presentava com antecedent, ja molt llunyà, els valuosos treballs de

l’italià Agustín Codazzi, que comptava amb la publicació d’una obra geogràfica sobre el conjunt del país veneçolà, que veié la llum en el començ del cinquè decenni del segle xix.

L’any 1960 el nostre biografiat fou jubilat i el mes de setembre deixà el seu càrrec –que havia mantingut durant catorze anys– de cap del Departament de Geografia i Història de l’Instituto Pedagógico Nacional. Llavors tornà a Barcelona. El professor Rubén Carpio expressà en poques paraules l’extraordinària tasca que Pau Vila havia efectuat a Veneçuela en un homenatge que li dedicà el departament esmentat: «De todos los geógrafos que han visitado nuestra tierra o que han vivido en ella, ninguno logró formar escuela como este sabio catalán. Su labor de formación de cuadros, su continua difusión de los estudios geográficos ante sus alumnos y en revistas culturales y científicas constituyen el mérito principal de don Pablo Vila. Cuando la geografía era entre nosotros una mera descripción de accidentes naturales y humanos, él introdujo el conocimiento científico de esta disciplina, con los basamentos de observación, interpretación y análisis que conforman su concepción moderna.» Sergio Foghin ho expressà molt breument, uns anys després, en el mateix títol d’una publicació que ell té sobre el nostre biografiat: Pau Vila representa «un hito fundamental en el estudio de la geografía venezolana» (Foghin, 1991).

Aquell any Pau Vila, com hem dit, abandonà Veneçuela, però no deixà pas el seu interès ni tampoc la publicació de diversos treballs geogràfics, alguns ben dignes d’ésser destacats, respecte a aquell país. El seu fill Marc Aureli Vila, que també passà un bon nombre d’anys a Veneçuela, ambdós dedicats a la geografia, ho ha subratllat expressament: «A partir de 1961 Pau Vila solia viure bona part de l’any a Catalunya i l’altra part, la que correspon a l’hivern de casa nostra, a Veneçuela. L’anar i venir de Catalunya a Veneçuela, entre 1961 i 1978, fou per a l’octogenari i nonagenari Pau Vila, un constant tractament de rejoveniment. A ambdues terres, o a ambdues pàtries, hi tenia feina a fer i excel·lents amics.» Preparem-nos, doncs, per parlar encara dels treballs i les tasques de Pau Vila. Ens ve al cap, amb tota força, la sentència de Montserrat Albet, escrita en els primers anys del vuitè decenni del segle passat, quan encara ell era viu: «La vellesa ha estat definida així: manca de curiositat. A més del seu excepcional vigor físic, Pau Vila no és vell per la seva permanent curiositat.» De nou, una nova lliçó professional i vital que ens ha llegat el nostre biografiat.

Gairebé una altra vintena d’anys: de nou, a Catalunya

L’any 1961 Pau Vila s’instal·là definitivament a Barcelona. La ciutat havia canviat força, en comparança de quan ell l’abandonà, feia ja més d’una vintena d’anys. Després d’una època ben grisa –tot el cinquè decenni i bona part del sisè–, la ciutat creixia de nou, especialment en funció d’un acusat corrent im-

migratori, procedent de diversos sectors espanyols, especialment de les terres meridionals. Apuntem diversos canvis i moviments –socials, econòmics i fins i tot polítics– que mostraren l’aparició d’un nou ambient, en bona part a càrrec d’una nova generació.

El nostre biografiat s’hi adaptà perfectament. Com sempre, en el mateix any que arriba als vuitanta, mostra encara una extraordinària capacitat d’ajustament a noves circumstàncies i la possibilitat, d’una manera o altra, de portar a terme una eficaç acció i una contínua tasca personal i professional. Entrà en contacte immediat amb vells i fidels amics i també, d’una manera ben natural i espontània, amb la gent jove. En el camp de la geografia, va mantenir relacions amb els escassos grups de geògrafs existents (el que mantenien Lluís Solé i Sabarís i Salvador Llobet en el Consell Superior d’Investigacions Científiques, des de mitjan cinquè decenni; la Societat Catalana de Geografia, que Josep Iglésies havia reviscolat, malgrat nombroses dificultats, des dels anys 1947-1948) i els ofereix la seva valuosa col·laboració, que en bona part representava encara un veritable mestratge. I cal afegir una lliçó de continuïtat i d’il·lusió, segons el que hem anat dient al llarg d’aquesta semblança.

En el sentit indicat, convé destacar el consell de redacció de la Geografia de Catalunya, dirigida precisament per Lluís Solé i Sabarís, que començà a publicar-se en fascicles l’any 1958 i que arribà a tenir tres volums. Eren vocals de l’esmentat consell autors de la generació formada amb anterioritat a la Guerra Civil (Solé, Iglésies, Llobet), i jo penso que hi representava més o menys –m’han de perdonar la citació pròpia– la nova generació. Ja que al·ludim a conjunts poblacionals, avancem ara, per parlar-ne més extensament tot seguit, que en aquells moments s’estava ja preparant una novíssima generació –nascuda amb posterioritat a la Guerra Civil–, i que podrà rebre una formació universitària a partir del setè decenni i al començ del vuitè. Tornant a les relacions del nostre autor amb la Geografia de Catalunya, direm que, poc després d’arribar a Barcelona, Pau Vila fou invitat a formar part de l’esmentat consell de redacció i, a més, col·laborà en el capítol referent a la Cerdanya (vol. II, 1968, p. 211-230), i preparà amb cura un ampli estudi sobre la Barcelona d’aquells moments que li permeté redactar quatre extensos i molt interessants capítols sobre el Barcelonès i Barcelona ciutat, el quart en col·laboració amb Lluís Casassas (vol. III, 1974, p. 497-640).

Per altra banda, cal assenyalar que, a partir de mitjan setè decenni, apareix un actiu grup de geògrafs, força reduït durant uns anys, a la Universitat de Barcelona: s’hi constitueix un departament de geografia el setembre del 1966, sorgeix una revista de geografia universitària el 1967, s’hi presenta una primera tesi doctoral de geografia el 1968 i s’inicia, per primera vegada a Espanya, una llicenciatura en geografia el 1969. Hi ha poc després, com és sabut, un desplegament d’universitats, fet que dóna com a resultat l’aparició de diversos grups universitaris de geògrafs: hom començà els cursos de geografia a la Universitat Autònoma de Barcelona l’any 1969 i poc després, els anys 1972-1973, a les

futures universitats de Girona, Lleida i Tarragona. Era el vell somni, que ja abans hem apuntat, d’Eduard Fontserè i del mateix Pau Vila, expressat durant el primer quinquenni dels anys trenta –ens referim al desig de l’existència d’un grup universitari dedicat a l’ensenyament de la geografia i a la seva recerca–, fet realitat entre una trentena i una quarantena d’anys després.

D’una manera o altra, Pau Vila entrà en relació, al llarg del vuitè decenni, amb aquest professorat i alumnat universitaris. Una de les mostres més evidents d’aquests vincles ens la dóna el que succeí amb la recerca que més interessà el nostre biografiat durant la gairebé vintena d’anys de retorn a la seva terra. Es tracta de l’estudi, ja indicat, al voltant del creixement i de les característiques que llavors presentava la ciutat de Barcelona, que de nou tornava a tenir l’actiu paper de capitalitat de Catalunya, amb notables modificacions en el seu interior, en la seva perifèria i en les àmplies franges de terres properes, amb la clara aparició i conformació d’una extensa àrea metropolitana. En aquest llarg i molt interessant treball, Pau Vila comptà amb l’ajut d’alguns geògrafs formats en els darrers anys del setè decenni i començament del vuitè, en especial de Lluís Casassas, que formava part, des del 1972, de l’esmentat departament de geografia de la Universitat de Barcelona. Llavors, com ja hem assenyalat, Pau Vila col·laborà en el tercer volum de la Geografia de Catalunya; però el material aplegat i elaborat era tan extens que el nostre biografiat publicà, l’any 1974, un llibre que constituí una destacada i decisiva aportació a l’estudi de la història i la geografia urbana de la ciutat de Barcelona i de la seva recent expansió per les àrees properes (Barcelona i la seva rodalia al llarg del temps). Disset capítols d’aquesta obra foren preparats i redactats pel mateix Pau Vila i el divuitè, dedicat al segle xx, fou a càrrec del ja esmentat Lluís Casassas.

En el llibre que acabem d’esmentar, en definitiva l’última gran obra de Pau Vila dedicada a la geografia de Catalunya, hi ha un breu però excel·lent pròleg de Solé i Sabarís que val la pena llegir. El professor Solé considera el que representa la vida i l’obra del nostre biografiat, amb una perspectiva de gairebé setanta-cinc anys d’esforç i treball. Evoca la coneixença personal que ell féu de Pau Vila durant el «suggestiu i atraient curset que donà, l’any 1927, al Centre Excursionista de Catalunya». Recorda altres activitats del nostre biografiat al llarg del tercer i quart decennis. Hi ha una al·lusió a la seva brillant executòria geogràfica per terres colombianes i veneçolanes. Després hi ha la referència als treballs dels anys propers, quan Pau Vila, ja de retorn a Catalunya, «s’engrescà en la comesa de l’estudi de l’evolució urbana de Barcelona, en la qual ha estat treballant més de deu anys». És ben adient el mot «engrescament», que es produí quan Pau Vila tenia més de vuitanta anys i que s’havia perllongat fins al 1974. A aquest esforç per la profundització en l’aplicació dels mètodes de la geografia urbana s’uneix el record de Raoul Blanchard, autor que ja hem esmentat anteriorment. Una última observació ens situa en les característiques que presentava llavors la geografia a la nostra ciutat, a mitjan vuitè decenni:

en el camí de l’esdevenidor «començat de fressar per Pau Vila [...] que ha estat mestre de tots», apareix sortosament una nova generació que constitueix, segons jutja en aquells moments el professor Solé i Sabarís, «una escola geogràfica barcelonina». Estranyament i curiosa l’obra del nostre autor tenia, des d’aquest punt de vista, una inesperada continuïtat.

Mentrestant, Pau Vila mantenia també relacions amb aquelles institucions i grups interessats per les mateixes qüestions que a ell el preocupaven, com la Societat Catalana de Geografia i el Centre Excursionista de Catalunya –no oblidem la vella relació que al nostre país mantingueren l’excursionisme i els estudis geogràfics i cartogràfics. Pau Vila seguia essent un bon expositor –conferències, algunes classes, orientador en reunions– i un bon i suggestiu escriptor. Ja que al·ludim a les excel·lents virtuts del nostre biografiat, no volem pas oblidar el seu esplèndid do per a la conversa, sempre viva i estimulant. Quantes vegades hem recordat frases, paraules i actituds d’aquelles converses que havíem mantingut amb ell en aquell àtic que Pau Vila ocupava a la Diagonal! No podríem pas acabar aquesta breu evocació dels anys passats a Barcelona pel nostre biografiat durant el setè i vuitè decennis, sense recordar que ell no havia oblidat pas la seva etapa anterior d’estada en terres sud-americanes, especialment a Veneçuela. Ja hem indicat –i fins i tot ho hem subratllat, amb unes paraules del seu fill Marc Aureli Vila– que durant alguns mesos del nostre hivern, Pau Vila s’escapava cap a aquell país, tan seu també, sense deixar de fer alguna volteta per l’Amèrica Central, en especial per Guatemala. Així mateix continuarà treballant en estudis que havia iniciat ja durant la seva llarga estada a Veneçuela i publicant-los. L’any 1975 es publicà a Caracas l’edició castellana del llibre que sobre Joan Orpí havia publicat a Barcelona el 1967. Molt poc abans de morir, Pau Vila va poder veure publicat el primer volum de les visites pastorals que el bisbe català Marià Martí havia efectuat durant el segle xviii per terres després veneçolanes; el segon volum sortí l’any següent. Aquest estudi l’havia iniciat el nostre autor l’any 1975, quan ja havia arribat als noranta-quatre anys.

Bé podem dir que Pau Vila treballà amb delit fins poques setmanes abans de deixar-nos. Morí l’agost del 1980, quan ja havia complert els noranta-nou anys. Certament, no podem pas acabar aquesta semblança sense fer-ho d’una manera semblant a com l’hem començada: es tracta, sens dubte, d’una llarga vida i, com digué Montserrat Albet, «d’una vida plena».

Les lliçons vitals de Pau Vila

Deixeu-nos subratllar ara, per acabar, algunes lliçons que es desprenen clarament de la personalitat i de les activitats del nostre biografiat. Ja hi hem al·ludit en diversos moments del nostre treball i fer-ho ara d’una manera més completa i ordenada ens pot servir per a concloure aquesta semblança.

En primer lloc, en considerar la vida de Pau Vila, ens trobem immediatament amb el seu singular afany per a formar-se i orientar-se, per a millorar en coneixements i experiències. És un autodidactisme que explica i reforça la personalitat del nostre autor. El lloable esforç en aquest sentit, que per si mateix és ja una lliçó per a nosaltres, es dobla amb una altra lliçó: adquirit el coneixement, Pau Vila sent la necessitat de transmetre’l. Això el converteix, com dèiem en començar aquesta semblança, en un ensenyant, no sols quan actua com a mestre o com a professor. En la conversa, en el transcurs de la vida corrent, ell és un ensenyant. Afavorit, a més, per positives circumstàncies personals, Pau Vila es converteix en un ensenyant excel·lent, tant en l’exposició oral com en l’escrita. Ho hem assenyalat i repetit diverses vegades: el nostre autor és un bon exemple en l’esforç i en la il·lusió respecte a la seva pròpia formació i també en la transmissió dels coneixements i experiències.

En segon lloc, el seu afany per a millorar representa el manteniment d’un extraordinari interès en la contínua millora de coneixements. Ho aconsegueix a través de nombroses lectures, en el desig d’observar el que fan els altres, en l’atracció per a conèixer determinats centres o institucions, de vegades en l’intent d’organitzar-ho ell mateix. De tot això, n’hem citat exemples quan exercia de mestre: observació dels pedagogs renovadors del propi país o de l’estranger (sempre sobresurt un nom, Claparède, en aquest cas); organització personal de l’Escola Horaciana, a Barcelona, o del Gimnasio Moderno, a Bogotà. Altres exemples apareixen quan ja exercia de geògraf: el mestre destacat en geografia és Blanchard; poc després, ell publicà un llibre que mostra el seu afany de creació, l’estudi sobre la Cerdanya. Pau Vila té sempre consciència de les seves deficiències en una formació que, en l’inici i fins i tot en algunes fases de la seva evolució, fou irregular i no sempre completa i equilibrada.

Quan escrigué el llibre sobre la Cerdanya cercà en les pàgines de geografia física l’ajut d’un geògraf format a l’escola francesa (Marcel Chevalier); quan en terres sud-americanes es trobà en uns nous ambients físics i humans i quan interessava assolir un bon i complet nivell en la seva formació geogràfica, efectuà l’esforç necessari (lectures, converses, excursions) i es basà en diversos especialistes, alguns dels quals hem citat, que col·laboraren en la solidesa dels seus coneixements i dels seus estudis. Llavors va aconseguint el necessari i adequat nivell per a formar un conjunt de deixebles i per a efectuar nombroses publicacions que permeten parlar de la construcció d’una veritable escola geogràfica durant els catorze anys de permanència a l’Instituto Pedagógico de Caracas. L’organització i direcció d’aquesta escola representà, sens dubte, la plenitud i la màxima expressió de la tasca educativa i científica del nostre biografiat.

La contemplació i la reflexió sobre la vida i les activitats professionals de Pau Vila ens han conduït a extreure’n unes possibles lliçons vitals. L’afany per a aconseguir una pròpia i adequada formació, per una banda, i el constant desig de millora, per l’altra, representen, ens sembla, unes qualitats ben dignes d’ésser

destacades. Hi unirem encara aquesta actitud, també constant, d’ensenyament i comunicació, de posar-ho al servei dels altres.

Hem escrit «constant». Aquesta condició ens fa aparèixer una altra lliçó: la continuïtat en l’esforç i en la tasca. Tot això en una vida llarga, sovint amb circumstàncies no pas fàcils, de tant en tant amb sobtades i dures discontinuïtats. Recordem algunes d’aquestes circumstàncies adverses: l’ambient social de la joventut de Pau Vila, no pas fàcil; els nous ambients amb els quals pot topar, sense una adequada preparació (canvis socials, canvis professionals, canvis de països i societats); el brutal trencament vital a la fi de la Guerra Civil, allunyat a més de la seva família; la duresa d’unes necessàries adaptacions, al llarg d’una no pas curta vida, en terres pròpies i en terres alienes. I malgrat tot, apareix sempre, de manera sorprenent, el manteniment d’una continuïtat en l’esforç i en la il·lusió del treball.

De vegades, les dificultats procedien de l’exigència personal, que imposava continuar. Així apareix ja en les seves primeres activitats com a mestre, segons ell mateix ens ha dit: «tenia una classe de nois de set a nou anys, xicots de carrer, entremaliats [...], tenia classes al vespre, per a la gent gran [...]. A les nits, a soles, bo i preparant les lliçons de l’endemà, a voltes plorava». Qui aporta aquesta informació, Montserrat Albet, comenta i conclou: «Però la il·lusió i el vigor vital [...] el feien tirar sempre endavant.»

Nombroses dificultats i circumstàncies adverses de tota mena es van presentant al llarg de la vida i de les activitats de Pau Vila. En recordarem tan sols una, gairebé mig segle després de les seves primeres activitats professionals, quan el nostre biografiat aconsegueix aviat una veritable plenitud del seu treball, com a organitzador pedagògic, com a ensenyant i com a investigador. Estem en els primers anys de les seves activitats a Caracas, com a professor a l’Instituto Pedagógico. Topà amb un alumnat que no estava pas preparat ni desitjava efectuar l’esforç que Pau Vila exigia, d’acord amb el propi interès i l’afany que ell posava en el seu treball. Un grup d’estudiants arribà a demanar «la destitución como catedrático del curso y como jefe del Departamento de Ciencias Sociales» del nostre biografiat. Més endavant, hi haurà alguns conflictes amb professors del departament esmentat (Foghin, 2004, p. 85-91).

Aquestes situacions no eren pas de fàcil resolució, especialment al començament de la seva estada a Veneçuela, quan Pau Vila no havia aconseguit encara el prestigi que com a sòlid i fins i tot excepcional professor assolirà més endavant: ell podia ésser presentat simplement com un estranger, que no coneixia pas les característiques de l’ambient veneçolà i que xocava clarament amb algunes actituds pedagògiques que podien ésser considerades normals. Pau Vila respongué al possible desconcert personal, amb tenacitat i renovat esforç i entusiasme. Suposem que, en definitiva, es refermà en la idea que l’estudiant, el bon estudiant s’entén, devia respondre amb la mateixa il·lusió i el mateix treball que el professor aplicava a la seva activitat.

Sigui com sigui, fa la impressió que cap moment de dificultats, de vegades d’un cúmul de dificultats, va trencar la continuïtat en les tasques de Pau Vila. Aquest manteniment de les activitats representava també la permanència de les característiques que hem anat exposant en aquest mateix apartat. Continuava també, és clar, la curiositat per a captar i aprendre nous fets i nous coneixements. Malgrat que els anys començaven a pesar, la contínua curiositat era encara, com abans dèiem, l’origen d’un cert rejoveniment. A més d’aquesta continuïtat, uma altra característica i una altra lliçó es desprèn encara de les activitats del nostre autor. És el que podem dir-ne l’eficàcia social de la seva labor i de les seves ensenyances.

El fet que acabem d’assenyalar era resultat, sens dubte, de l’encert en la transmissió dels coneixements i de la continuïtat en aquesta línia. Són característiques que hem anat subratllant en les dues o tres pàgines precedents. És el reconeixement dels bons resultats aconseguits freqüentment en nombroses persones —i especialment en algunes— que foren estudiants amb el nostre biografiat. N’hem donat bons exemples en diverses citacions fetes al llarg d’aquesta semblança. Podríem recordar també, d’altra banda, les nombroses distincions personals que Pau Vila rebé al llarg de la seva vida, especialment en l’última trentena d’anys i en particular a Veneçuela i a Catalunya, a partir d’institucions polítiques, culturals i universitàries. Aquest fet constitueix una bona mostra, sens dubte, del que en podríem dir el ressò social de la seva tasca. És curiós indicar també que en determinades circumstàncies, com per exemple durant la transició social i política que a Catalunya hi hagué en el vuitè decenni del segle passat, l’últim en la vida de Pau Vila, tornen a aparèixer problemes i estudis que ell havia plantejat i treballat en èpoques anteriors, ja ben allunyades. Ho subratllen amb encert al final de llur excel·lent publicació J. Nogué i M. D. Garcia Ramon: llavors «la geografia catalana va redescobrir dues facetes de l’obra de Pau Vila: ens referim al tema de l’ordenament del territori i al paper de la geografia a l’escola» (Nogué i Garcia Ramon, 1997).

El mot que ben merescudament se li dóna de mestre té, en el cas de Pau Vila, un sentit ben ple i rotund. És mestre per les lliçons que ha fet com a ensenyant, com a mestre d’escola i com a professor, en el curs de la seva llarga vida professional. Però és mestre també, d’acord amb el que acabem d’expressar precisament en les darreres pàgines d’aquesta semblança, per les nombroses i diverses lliçons personals i vitals que ens ha donat, d’una manera o altra, al llarg de tota la seva extensa vida.

Orientació bibliogràfica

Indiquem els diversos articles i llibres dedicats a l’anàlisi de la vida i obra de Pau Vila i afegim tres estudis de conjunt de la geografia a Catalunya durant

416 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Joan Vilà-Valentí

el segle xx i uns articles dedicats a dos geògrafs catalans contemporanis per permetre un millor emmarcament de la tasca del nostre autor. En les obres col·lectives indiquem aquells diversos autors o autores que analitzen diferents aspectes del nostre biografiat i que han estat expressament citats al llarg d’aquesta semblança. Indiquem també, i ho assenyalem expressament, aquells treballs que contenen una llista bibliogràfica i una citació completa de les obres de Pau Vila, que en el nostre text estan indicades sols breument amb el seu títol o amb una referència al seu contingut.

Casassas, Lluís (1979). «Pau Vila en l’evolució de la geografia catalana». A: La divisió territorial de Catalunya. Barcelona: Curial, p. 5-24. [Pròleg] — (1981). «De la bibliografia de Pau Vila a partir de l’any 1925». Revista de Geografia [Universitat de Barcelona], vol. XV, p. 121-135. [Llista bibliogràfica comentada]

Foghin, Sergio (1991). «Pablo Vila Dinarès, hito fundamental en el estudio de la geografía venezolana». Tiempo y Espacio [Caracas], núm. 8, p. 75-89.

— (2004). Pablo Vila, pedagogo de la geografía de Venezuela. Caracas: Universidad Pedagógica Experimental Libertador. [Conté una extensa informació professional i textos de diversos autors (Gustavo Santos, especialment Rubén Carpio, citats en aquesta semblança)]

Iglésies, Josep (1981). Pau Vila. Barcelona: Dalmau. Lluch, Enric (1980). Qui és Pau Vila i quines coses ha fet? Barcelona: Ajuntament de Barcelona.

Nadal, Francesc (1991). «El pensament geogràfic a la Catalunya contemporània fins als anys quaranta». A: Primer Congrés Català de Geografia. Vol. II. Societat Catalana de Geografia, p. 5-20.

Nel·lo, Oriol (1984). «El lloc de La Cerdanya en l’obra de Pau Vila i l’evolució dels estudis geogràfics a Catalunya». A: Vila, Pau. La Cerdanya. 2a ed. Barcelona: Empúries, p. 7-14.

Nogué, Joan; Garcia Ramon, M. Dolors (1997). «Vida i obra de Pau Vila i Dinarès (18811980)». Treballs de la Societat Catalana de Geografia, vol. XLV, p. 31-44. [Conté una llista bibliogràfica. Aquest article parteix del treball publicat pels mateixos autors a Geographers: Bio-Bibliographical Studies, núm. 13 (1991), p. 133-140]

Palmada, Anna (1997). «L’aportació del mestre Pere Blasi i Maranges a la idea de Catalunya». Treballs de la Societat Catalana de Geografia, vol. XLV, p. 15-30.

Rovira, Bru (1989). Pau Vila: he viscut! Biografia oral. Barcelona: La Campana. Societat Catalana de Geografia (1975). Miscel·lània Pau Vila. Granollers: Montblanc-Martin. [Conté articles de Montserrat Albet, Rubén Carpio, Manuel Fornaguera, Montserrat Galera (amb la llista bibliogràfica més extensa i completa), Alexandre Galí, Virginia Gutiérrez de Pinedo, Agustí Lledós, Salvador Miralda i Gustavo Santos (tots ells citats al llarg d’aquesta semblança), amb textos que apareixen de la pàgina 7 a la 85 de l’obra citada]

Solé i Sabarís, Lluís (1974). «Pròleg». A: Vila, Pau; Casassas, Lluís. Barcelona i la seva rodalia al llarg dels temps. Barcelona: Aedos, p. 7-11.

Vila, Marc Aureli (1981). «La t asca geogràfica de Pau Vila a Amèrica». Revista de Geografia [Universitat de Barcelona], vol. XV, p. 25-34. [Llista bibliogràfica comentada, amb la citació de les últimes publicacions de Pau Vila]

Vilà-Valentí, Joan (1981). «El camí de Pau Vila cap a la geografia». Revista de Geografia [Universitat de Barcelona], vol. XV, p. 5-24.

— (1988). «Miquel Santaló, geògraf». Revista de Girona [Diputació de Girona], any XXXIV, núm. 127, p. 28-33.

— (2002). «Geografia». A: Lluís, Pere [coord.]. Les idees i els dies: Un segle de filosofia i ciències socials als Països Catalans. Barcelona: Proa: Institut d’Estudis Catalans, p. 125-168.

RESSENYES

RodRíguez gonzález, Román [ed.] (2009).

Reformar la administración territorial.

Municipios eficientes y viables.

Oleiros: Netbiblio, 227 p.

El debat sobre el mapa municipal és tot un clàssic de la literatura administrativa espanyola en relació al món local (Burgueño, 2004). També els geògrafs catalans han participat en aquest debat, en el qual cal destacar el revolucionari plantejament favorable a una reforma administrativa integral propugnat per Lluís Casassas i Joaquim Clusa en l’informe publicat per la Fundació Bofill l’any 1981, quan tot estava per fer i tot semblava possible. Molts anys abans, un dels socis fundadors de la Societat Catalana de Geografia, Josep Iglésies, havia afirmat que “l’autonomia municipal pot trobar un recolzament racional en una novella i més justa distribució de termes territorials” i en aquest sentit cridava els governants a afrontar problemes com aquest “amb serenitat màxima, però, també, amb raonada decisió” (Iglésies, 1933, p. 111). I és que en pocs temes com el de l’organització territorial es percep tan clarament la proximitat a la política consubstancial a una geografia que vol ser aplicada. El llibre que comentem també està amarat de connotacions polítiques, subtils o manifestes, i en particular la trajectòria vital de diversos dels participants és difícilment destriable de la seva implicació –pretèrita o actual– en un o altra instància de govern.

La publicació té com a objectiu manifest la defensa de les bondats d’una planta municipal més racional. És aquest un fet relativament sorprenent que aquest missatge ens arribi des de Galícia, atès que dels 315 concellos gallecs, només un compta amb menys de 500 habitants (Negueira de Muñiz, 221 hab.), mentre que a Catalunya n’hi ha 333 d’un total 946 (35%). De fet, Galícia fou l’únic territori peninsular on el 1836 s’establí una autèntica i completa nova planta municipal amb una dimensió mínima relativament homogènia (Fariña, 1990). És possible que la recança gallega envers l’excessiva fragmentació municipal respongui a la percepció de la inviabilitat administrativa que hauria comportat establir un ajuntament a cada entitat de població (com teòricament propugnava el municipalisme liberal), atès l’extraordinari escampall poblacional característic del país atlàntic (3.781 parròquies i prop de 30.000 entitats de població). Sens dubte també hi ajuda el veïnatge amb Portugal, país que –excepcionalment en el nostre entorn immediat i a la manera de l’Europa septentrional– compta amb municipis d’una gran dimensió. El jurista António Cândido Oliveira (Univ. do Minho), autor de l’interessant capítol sobre el marc administratiu local a Portugal, posa com a exemple de municipis inviables per la seva petitesa els 41 concelhos (d’un total de 308) que no compten amb 5.000 habitants (a Catalunya són el 78,5% i a Espanya el 85%).

Els antecedents d’aquesta publicació es troben en un estudi realitzat per la Universitat de Santiago, igualment dirigit pel geògraf Román Rodríguez, per encàrrec del llavors president de la Federación Galega de Municipios e Provincias i alcalde de Lalín (adés i ara) Xosé Crespo Iglesias (PP) (Rodríguez, 2004). Aquell treball explorava els avantatges financers i de tota mena que podria comportar una fusió de municipis, tot partint de l’exemple d’un hipotètic concello de Deza (45.000 hab.) format per Lalín (21.000 hab.) i els altres cinc municipis d’aquesta comarca de la província de Pontevedra. El mateix autor ha publicat també, en una important editorial jurídica espanyola, una estimable aportació de caire més general però amb la mateixa línia argumental (Rodríguez, 2005).

El llibre compta amb un total de deu aportacions. Arrenca amb l’escrit de qui fou vicepresident de la Xunta i professor de ciència política (Univ. Santiago) Xosé L. Barreiro, qui manifesta la seva plena identificació amb la idea d’una reforma municipal i el seu recel envers succedanis com considera que són les comarques, mancomunitats, àrees metropolitanes..., ens mancats de legitimitat política (elecció directa), competències, capacitat hisendística i pressupostària. L’autor fa una contundent crítica del procés de comarcalització gallec desenvolupat durant la presidència de Manuel Fraga –en el qual jugà un paper molt rellevant el geògraf Andrés Precedo Ledo– que qualifica com a pla orientat a desactivar un problema politicoadministratiu amb l’hàbil procediment de desvirtuar els objectius estatutaris de la comarca i desnaturalitzar els seus continguts.

El catedràtic de Dret administratiu (Univ. Coruña) i en el seu moment diputat d’UCD, José L. Meilán Gil, fa una aproximació acadèmica a les entitats locals en l’ordenament constitucional, per a cloure amb una reivindicació del municipio compuesto, un artefacte legal mai experimentat i del qual s’havia parlar força en l’àmbit jurídic administrativista durant els anys finals del franquisme. Aquest concepte pretenia, com qui diu, trobar la quadratura del cercle: formar municipis grans que no impliquessin la desaparició de cap municipi. De fet aquesta és la proposta general de l’obra que ens ocupa, però resta per demostrar la viabilitat legal d’aquesta bonica idea (que no dubtem a subscriure) si no entenem per municipi “no desaparegut” precisament les entitats municipals descentralitzades (amb aquest nom o un altre) que restarien subsumides dins l’hipotètic nou municipi (de fet, tal i com plateja la legislació local catalana i propugnà també l’Informe Roca per als municipis de menys de 250 habitants).

El catedràtic de Dret administratiu (Univ. León) i en l’actualitat eurodiputat d’UPyD, Francisco Sosa Wagner, coautor d’un conegut manual sobre la Creación, supresión y alteración de términos municipales (Sosa-Miguel, 1987) reprèn aquella temàtica (el títol de la seva col·laboració és gairebé idèntic) i rememora les reformes territorials efectuades als diversos länder alemanys els anys seixanta i setanta del passat segle. Resulta alliçonadora la jurisprudència constitucional (alemanya) analitzada, en particular quan determina que el simple canvi de pertinença d’un municipi a un altre d’àmbit territorial superior no afecta gens ni mica l’autonomia local. Sosa comparteix l’objectiu d’establir una ordenació

territorial que permeti una prestació de serveis més eficaç i un enfortiment del món local. Però per dur a terme una operació de reforma de la planta territorial cal –diu– polítics amb paciència, tenacitat i resolució política, així com un termini de temps mitjà, d’uns 10 anys. L’autor aposta per uns municipis “robustecidos”, recolzats per unes diputacions provincials potenciades; taxativament creu que la resta d’ens (comarques i mancomunitats) “son parches”.

El jurista Enrique Oduña Prada (UAM) assenyala la contradicció existent entre una legislació general (estatal i autonòmica) que aparentment és favorable a mesures de racionalització de la planta municipal i la manca d’iniciatives efectives en aquest sentit. Observa que el principi de diferenciació és el que s’incorpora en les darrers reformes estatutàries per tal de deixar intacte el nombre de municipis però graduar les seves competències, funcions, serveis i organització segons el nombre d’habitants. L’autor centra la seva atenció en les mancomunitats de municipis i en particular les figures de coordinació i prestació de serveis en àmbit metropolità.

El sociòleg Jacobo Blanco Fernández (CeCodet, Univ. Oviedo) fa una contribució de caire genèric sobre les característiques del procés d’urbanització al món, a mena de resum del seu llibre La emergencia de las nuevas ciudades en la era global (Trea, 2004). Cal dir que el text no acaba de lligar amb la resta d’aportacions. L’argumentació de l’autor es recolza àmpliament amb material cartogràfic, però dissortadament en alguns casos aquest no ha estat convenientment adaptat a una publicació a una sola tinta i al capdavall esdevé incomprensible.

Les quatre darreres aportacions se centren en la realitat gallega. L’arquitecte

Martín Fernández Prado (Univ. Coruña) fa un repàs als canvis socioeconòmics experimentats per la comunitat (concentració de la població a l’eix atlàntic de l’A-9, èxit de la segona residència com a reflex dels vincles de bona part de la població urbana amb la Galícia rural, increment de la mobilitat...) i descriu la panòplia d’instruments (plans) d’ordenació territorial de la comunitat, els quals presenten un balanç no gaire esperançador: la major part de les figures establertes han tingut una utilització molt limitada i en alguns casos ni tan sols s’han arribat a aprovar. El politòleg Enrique J. Varela Álvarez (Univ. Vigo), amb una prosa irònica (parla del “minicipalismo”) adverteix del risc de fer un plantejament reduccionista i recorda que una reforma territorial completa ha d’incloure aspectes com la millora del finançament o el respecte per les identitats. El lector, tanmateix, troba a faltar una major concreció de les seves propostes. L’escrit del secretari de l’Ajuntament de Lalín, César López Arribas, fa en part la crònica viscuda de les jornades de la UIMP celebrades a la localitat i que van donar lloc a aquesta publicació; no deixa de reconèixer la reacció dels alcaldes en sentir a parlar del tema plantejat: “Ningún alcalde o concejal está dispuesto, salvo contadas excepciones ni siquiera a escuchar estas opciones [de fusió] y menos a participar en su estudio”. Això, malgrat l’acumulació d’arguments favorables a una reorganització territorial en el marc d’un model de municipi compost per al qual estableix unes directrius generals.

El capítol final referit a l’estructura organitzativa d’un –es reconeix sense embuts– utòpic municipi-comarca de Deza és obra del coordinador del llibre, en l’actualitat segon tinent d’alcalde de Lalín. En la proposta d’organització es planteja “fusionar los ayuntamientos como unidades de organización y gestión, pero sin que esto suponga la desaparición formal del municipio”. Tot i amb això, el cert és que els actuals municipis de la comarca –a banda, és clar, de la capital– restarien reduïts a un paper d’intermediació irrellevant, limitats a una existència merament formal; sorprèn una mica l’èmfasi de la proposta en el respecte a la personalitat dels municipis actuals quan aquests hi apareixen totalment desproveïts de competències, i quan la legislació catalana assegura, en canvi, un contingut competencial per a les entitats municipals descentralitzades. Els requisits que l’autor voldria per a dur a terme la reforma (gran pacte polític, recolzament social, assumpció col·lectiva dels veïns...) és una declaració d’intencions potser obligada però que ens sembla impossible d’assolir.

En qualsevol cas, aquest llibre (i els seus precedents) demostra que la diagnosi crítica sobre l’estructura municipal espanyola és àmpliament compartida entre els especialistes de l’administració local. La necessitat d’emprendre una reforma territorial actuant per la base (el mapa municipal) no és cap obsessió eixelebrada i sense fonament. Cal agrair la gosadia dels autors d’aquesta obra i envejar la salut democràtica d’una societat (la gallega) on l’associació de municipis s’atreveix a impulsar la realització d’aquesta polèmica recerca. I és que alguns recordem quina fou la reacció d’una associació municipalista catalana quan aparegué l’Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya. No volem deixar, finalment, de felicitar també l’editorial per l’eficaç disseny gràfic de l’obra.

Jesús Burgueño

Bibliografia

Burgueño, Jesús (2004). “El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña”. Revista de Geografia, núm. 3, p. 7-33.

Casassas, Lluís; Clusa, Joaquim (1981). L’organització territorial de Catalunya. Barcelona: Fundació Jaume Bofill.

Fariña Jamardo, Xosé (1990). Os concellos galegos. A Coruña: Fundación Pedro Barrié de la Maza.

Iglésies, Josep (1933). Les comarques meridionals de Catalunya i la futura divisió territorial. Reus: Revista del Centre de Lectura.

Rodríguez González, Román [dir.] (2004). Os concellos galegos para o século XXI. Santiago de Compostel·la: IDEGA-Universidade de Santiago de Compostela, 2 vol.

Rodríguez González, Román (2005). Territorio y gobierno local en España. Un planteamiento de reestructuración por fusión como realidad necesaria. Madrid: Civitas.

Sosa Wagner, Francisco; Miguel García, Pedro de (1987). Creación, supresión y alteración de términos municipales. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local.

ToRT i donada, Joan; Paül i CaRRil, Valerià; MaluqueR i FeRReR, Joan [ed.] (2008).

L’organització del territori, un repte per al segle XXI? Barcelona: Fundació Universitat Catalana d’Estiu – Galerada, 664 p.

Malgrat existir un debat obert des de fa dècades, l’organització territorial de Catalunya continua essent una qüestió fins a un cert punt pendent, que segueix evolucionant i generant debat entre un bon nombre de professionals interessats en el territori. Fou en aquest context que l’any 2006, tot coincidint amb els setanta anys de l’aprovació del mapa comarcal de la Generalitat republicana, tingueren lloc a Barcelona les Jornades sobre l’organització territorial. Les ponències i debats sorgits en aquella iniciativa, organitzada per la Universitat Catalana d’Estiu, són les que conformen, amb algunes enriquidores aportacions posteriors, el volum que aquí ressenyem.

Ens trobem, amb tota probabilitat, davant d’un treball fonamental per compilar, entendre i contextualitzar, de forma crítica, el perquè de les vicissituds a les quals han hagut de fer front els múltiples projectes sorgits des de diverses parts del territori, especialment en el decurs dels darrers anys. La diversitat d’autors que participen en l’obra és una garantia afegida per al lector, ja que s’hi combinen la majoria de grans especialistes del país amb les darreres aportacions d’alguns reconeguts autors estrangers.

El llibre va precedit d’un curt prefaci a càrrec de Joan Puigcercós, conseller de Governació i Administracions Públiques en el moment de l’edició del volum. Aquesta aportació serveix per certificar l’avinentesa del debat que vertebrà les Jornades, ja que s’hi expressa la voluntat del conseller de tirar endavant una nova divisió que posi fi als problemes existents: “l’actual model d’organització territorial de Catalunya presenta problemes importants” (p. 13). Al mateix temps, però, aquesta aportació posa de manifest al lector una de les primeres dificultats a les quals l’aplicació de l’organització territorial haurà de fer front: la manca de continuïtat de la màxima autoritat responsable de l’àrea. Significativament, les Jornades inicials, celebrades l’any 2006, van ser impulsades pel llavors conseller Joan Carretero i en els quatre anys transcorreguts des de llavors han estat cinc els consellers responsables d’aquesta àrea de govern.

També precedint el text trobem una breu justificació, a càrrec de Joandomènec Ros, en la qual s’exposa la gènesi de les Jornades, així com unes paraules preliminars dels editors del volum. En aquesta darrera part es defensa l’actualitat del tema, malgrat assenyalar que “la VIII legislatura no sembla respondre a les expectatives generades” (p. 35). Al mateix temps, la justificació reivindica la importància del debat, tot remarcant que no és una discussió localista, com alguns voldrien fer creure, sinó un debat ben viu en diversos països. Bona

mostra d’aquesta vitalitat és el resum que es fa de les novetats esdevingudes en matèria d’organització territorial des de la clausura de les Jornades fins al moment de la publicació del llibre.

Entrant ja en les aportacions dels diversos ponents, el volum s’articula en quatre àmbits, que respecten en bona mesura l’ordre que van tenir les intervencions originals. El primer àmbit té un caràcter introductori i es dedica bàsicament a Catalunya. En el segon es fa referència als reptes històrics heretats, en el tercer s’exposen algunes fórmules emergents i en el darrer es parla de les perspectives futures.

Concretament, el primer àmbit porta per títol “L’organització territorial de Catalunya avui”. S’hi presenten tres ponències que serveixen per situar el lector en la problemàtica tractada. Significativament, el títol d’aquest apartat havia estat, en la reunió barcelonina, “La divisió del territori, una eterna assignatura pendent?”, enunciat que amb tota justícia podria exercir de subtítol, ja que resumeix perfectament el contingut de les tres intervencions.

Joan Tort aporta una visió de caràcter teòric, en la qual s’analitzen alguns conceptes claus com ara territori i fronteres. En l’article s’exposen alguns dels principals corrents que han analitzat el tema. A tall d’exemple destaquem una interessant confrontació entre les idees de Cerdà i les exposades en la Carta d’Atenes. Aquesta introducció serveix de pretext per abordar la problemàtica de l’organització territorial i les repercussions que genera a nivell pràctic. L’autor es pregunta “si no és ja hora de deixar de banda certs discursos sobre identitats que cauen fàcilment en la demagògia i substituir-los per iniciatives que impliquen de debò la possibilitat de corregir problemes i disfuncions reals” (p. 76). Per solucionar aquesta situació Tort aposta en tot moment pel canvi, concloent que “no hi ha raó per pensar que les coses no poden ni han de canviar” (p. 78).

Jesús Burgueño parteix d’una visió més contemporània, que analitza els principals corrents que han existit entorn a l’organització territorial de Catalunya. Inicia la presentació amb el restabliment de la Generalitat per centrar-se, bàsicament, en la VII legislatura (2003–2006). L’aportació de Burgueño, però, va més enllà i exposa una aposta concreta pel canvi en el mapa provincial. Una aposta que reapareixerà en la transcripció del debat que clogué les jornades, quan Joan Boada apuntà, tot referint-s’hi, “tècnicament, Déu n’hi do l’impecable que és, i és possible que políticament se li hagués fet més fàcil d’acceptar al govern central” (p. 653). Una aposta, per tant, factible, sempre que es donin els supòsits que el mateix autor assenyala: una interpretació generosa de l’Estatut i la Constitució, la voluntat política del govern de Madrid i una certa convivència entre províncies i vegueries.

En una línia similar a l’aportació anterior trobem l’article de Joaquim Ferret. L’autor coincideix amb Burgueño en la necessitat de limitar el nombre d’ens intermedis de l’administració. Tradicionalment havia existit l’obligació d’una coexistència de diversos nivells: les províncies, derivades de la Constitució, i les comarques, volgudes per l’Estatut del 1979. Aquesta situació ha experimentat

un canvi important amb el nou Estatut, on s’aposta per les vegueries en lloc de les comarques. Aquest canvi legislatiu podria deixar la porta oberta a la substitució de les províncies per les vegueries, sempre i quan la visió del Tribunal Constitucional abonés aquesta tesi.

El segon àmbit temàtic en què es divideix el llibre porta per títol “Més enllà de les inèrcies històriques, el repte de la gestió”. En ell trobem quatre aportacions, tant d’autors catalans com forans, en les quals malgrat referències puntuals a alguns aspectes de caràcter històric, trobem un bon nombre d’actuacions concretes i propostes de futur.

Ramón Salanova centra el seu escrit a presentar el model territorial aragonès i el procés de comarcalització, que finalitzà l’any 2003 (amb l’assignatura pendent de la comarca de Saragossa). Davant la “resistència visceral que s’intueix de les poblacions afectades i llurs representants” (p. 127) a la reforma del mapa municipal, l’autor apunta la conveniència d’un nivell intermedi que reforci una estructura urbana on només vint municipis dels 730 que conformen l’Aragó superen els 5.000 habitants. Així mateix, el text serveix per evidenciar com malgrat un origen bastant diferent al cas català, existeixen certs paral·lelismes entre els respectius processos comarcals.

Jacobo García analitza en la seva aportació alguns dels reptes i conflictes de l’Estat autonòmic per centrar-se en l’àmbit local i les seves fórmules de collaboració. Apunta les disfuncionalitats existents en el mapa municipal espanyol i coincideix amb Salanova en “la impopularitat que suscita tan sòls mencionar (...) la reforma del mapa municipal” (p. 162). Una situació que ha generat l’aparició d’una complexa xarxa administrativa dedicada a la gestió de diversos aspectes. Per fer-hi front l’autor reivindica la importància dels partits judicials com a única divisió supramunicipal existent a nivell espanyol i conclou que per encarar una segona descentralització cal donar més protagonisme i recursos a un nivell municipal que, al seu torn, ha de respondre amb una reestructuració profunda. Una reestructuració que sembla allunyada de la tendència actual: “des del 1985 s’han creat seixanta-cinc municipis i n’han desaparegut tan sols set” (p. 163).

Joan Becat, per la seva banda, dedica la seva presentació al cas francès. Després d’apuntar el pes que la tradició té en l’organització territorial de França, l’article es focalitza en el procés que ha culminat amb la creació i dotació de competències a les regions. Un procés tecnocràtic, que ha deixat diversos debats oberts. Així mateix, Becat fa una breu anàlisi de les escales departamental i municipal franceses per comparar els models espanyol i francès. Finalment, l’article conclou reclamant una millora en el tractament que ambdós estats donen als espais transfronterers, ja que “Barcelona ja no és perifèrica sinó a prop del cor d’Europa; un cor, d’altra banda, cada dia més compacte i interrelacionat” (p. 236).

La quarta i última aportació en aquest àmbit correspon a Jaume Font. L’autor parteix d’una detallada justificació històrica per afirmar que la comarca ha

estat, tradicionalment, la forma més fidedigna de recollir la manera com la gent interpretava el país. Malgrat reconèixer-hi algunes imperfeccions, apunta que la divisió republicana és una bona síntesi entre eficàcia administrativa i respecte a la tradició. En conseqüència, Font defensa aquest nivell de l’administració enfront a una eventual “marginació” i “malbaratament” (p. 249) de la comarca davant l’impuls que el nou Estatut atorga a les vegueries. Igualment, defensa el rol dels petits municipis com a instrument de desenvolupament local i de cohesió territorial.

El tercer àmbit de la recerca, “Fórmules noves per a unes necessitats canviants” compila quatre articles que, com indica l’enunciat de l’àmbit, aspiren a analitzar com tractar les noves realitats emergents.

Jean-Louis Coll inicia aquest àmbit fent referència a les àrees metropolitanes franceses. En els últims anys, la voluntat i la necessitat d’ordenar aquests conjunts ha comportat una extraordinària proliferació d’estructures prestadores i gestores de serveis: les comunitats d’aglomeració, de les quals l’autor analitza en detall el cas de l’aglomeració de Tolosa. Unes comunitats que com subratlla Coll, han estat en bona mesura impulsades pel propi Estat, mitjançant una sèrie de reformes legislatives que han donat els seus fruits.

Josep Oliveras, per la seva banda, aborda una temàtica similar, però des de la perspectiva catalana. Per fer-ho parteix de les vicissituds que ha patit l’àrea metropolitana de Barcelona per passar a analitzar, acte seguit, la problemàtica de la delimitació d’altres àrees i aglomeracions catalanes, especialment la de Tarragona-Reus-Cambrils. L’autor reclama una major presa de consciència d’aquesta realitat supramunicipal que poc té a veure amb les comarques i les vegueries.

João Luís Jesus Fernandes analitza en la seva presentació el cas de Portugal. Fernandes inicia el seu treball amb una presentació dels diversos nivells d’administració, tot alertant de la paradoxa que només s’hi han implantat dos nivells, quan el marc legal n’estableix tres. Posteriorment se centra en les debilitats i les fortaleses del nivell regional portuguès, afectat en bona mesura pel rebuig en referèndum de la proposta de regionalització feta l’any 1998 i la tradició d’un “Estat que durant molt de temps ha patit molt poques pressions d’una societat poc estructurada en grups regionalistes de pressió” (p. 397). Finalment, també s’analitzen els canvis produïts fins l’any 2006. Es tracta, bàsicament, de la creació de les àrees metropolitanes –en un intent de superar el no a la regionalització– tot i que Fernandes critica la seva poca ambició.

Tanca aquest àmbit Onofre Rullan, que analitza la situació a les Illes Balears. Per fer-ho parteix d’una contextualització comarcal dels Països Catalans per passar posteriorment a centrar-se en l’anàlisi de les diverses propostes d’organització plantejades a les Illes Balears i en especial, les propostes supramunicipals i infrainsular que s’han plantejat a l’illa de Mallorca. L’autor conclou que malgrat la multiplicitat de plans, els diversos projectes tendeixen a considerar l’illa com la millor unitat d’organització territorial i apunta que part del debat

comarcal mallorquí es deu a “no haver entès (...) que allò que concordava més amb el que a Catalunya en diuen comarques [és el que] a les Balears en diuen illes” (p. 427).

El quart àmbit, “Dibuixant el present, esbossant el futur”, clou el treball. En aquest apartat trobem cinc articles i la transcripció de la taula rodona que va acollir els representants de les forces polítiques. La principal característica del conjunt d’aquestes aportacions és la voluntat de mostrar propostes de canvis.

Román Rodríguez exposa els treballs teòrics i pràctics realitzats de cara a reformar el mapa municipal gallec. L’autor no defuig el rebuig social que plantegen aquest tipus de reformes. Per aquest motiu, aposta per diferenciar el municipi –ens bàsic d’organització i representació política– de l’ajuntament –entitat que presta els serveis i que s’articularia entorn a les capitals comarcals consolidades. Amb aquesta redistribució de les competències es mantindria el sentiment d’identitat local, al mateix temps que es milloraria la prestació de serveis.

Josep Vicent Boira analitza un marc més ampli; l’europeu. L’autor inicia la presentació amb un paral·lelisme: si es considera que la Unió Europea ha suposat la crisi de l’estat-nació, l’aparició de vegueries, mancomunitats o comarques hauria de suposar la crisi del municipi. Per evitar aquesta situació caldria superar les limitacions actuals de “la frontera” i apostar per una cooperació on cada nivell gestionés les seves necessitats i no, com actualment passa, les seves competències. Un exemple d’aquesta col·laboració seria el de les euroregions; un procés certament imperfecte, però del qual es poden extreure alguns interessants aprenentatges.

Oriol Nel·lo parteix d’una anàlisi en clau històrica per contextualitzar l’organització territorial que proposa l’Estatut del 2006. Descriu, en primer lloc, els diversos avanços produïts en aquest camp en els anys immediatament anteriors –creació de noves delegacions del govern i millores en el planejament territorial– per centrar-se en el document Bases per a l’organització territorial de Catalunya. Posteriorment, l’autor focalitza l’atenció en el nou text estatutari i en les millores que suposa de cara a una necessària reforma de l’organització territorial de Catalunya, tot alertant que “la discussió sobre l’organització territorial, lluny de ser només una qüestió de caràcter tècnic i jurídic, és, essencialment, un debat en el qual es dirimeixen projectes polítics i interessos socials” (p. 551).

Albert Serratosa parteix de l’aparició de conglomerats de ciutats per reclamar la necessitat d’una nova organització territorial. Després d’analitzar diverses qüestions des d’una vessant predominantment teòrica, se centra en la creixent complexitat dels assentaments urbans, fet que obliga a una contínua adaptació de l’organització interna del conjunt de les institucions. Serratosa finalitza la seva exposició aplicant aquesta visió al cas de Barcelona i conclou que sense solucionar el “trauma barcelonès” (p. 575) difícilment es pot resoldre el debat territorial de Catalunya.

Finalment, l’últim article d’aquest àmbit correspon a la conferència de cloenda, que impartí Carlo Brusa. L’aportació se centra en el cas italià, molt especialment en l’àmbit regional. Brusa analitza el debat existent entorn a la divisió de competències entre regió i estat –no sempre clares–, així com les repercussions que han tingut les progressives reformes administratives sobre la representació política. L’autor conclou que aquest procés no ha tancat el debat sobre la reforma de les regions i que seria desitjable una major unitat política de cara a trobar un equilibri entre autonomies regionals, eficiència de les intervencions i solidaritat. Igualment, Brusa apunta la necessitat d’encarar altres reptes, molt especialment la creació de les “ciutats metropolitanes” actuació “inexcusable” (p. 597) que resta pendent des de l’any 1990.

Per últim, el llibre es clou, tal com hem avançat, amb la transcripció de la taula rodona “L’organització del territori; estratègia política o exercici de possibilisme” i del debat posterior. Hi van participar els representants dels grups polítics presents, en aquell moment, al Parlament de Catalunya: Joan Boada (ICV), Teresa Aragonès (ERC), Lluís Corominas (CiU) i Roberto Labandera (PSC). El PP declinà la invitació dels organitzadors.

La taula rodona fou, per si mateixa, una demostració de la diversitat d’opinions que desperta el tema entre els representants polítics. Temes com la conveniència de la reforma, el procés necessari per executar-la, el finançament de Catalunya i dels municipis, la tradició, la representativitat de les institucions o la llei electoral van ser-hi presents.

Ara bé, en línies generals, malgrat un cert debat entorn a les vegueries i a la poca conveniència de la reforma del mapa municipal, la crítica majoritària dels ponents es dirigí envers el nivell comarcal “tot i que alguns consells comarcals han funcionat, n’hi ha d’altres dels quals no podem dir el mateix” (J. Boada, p. 604), “primer vam crear la figura i després vam pensar què faríem amb aquesta figura (T. Aragonés, p. 610), “el mapa comarcal no és un mapa estàtic i immutable i, per tant, ens hem de saber adaptar” (L. Corominas, p. 622) o el contundent qualificatiu que li dedica el geògraf Vicenç M. Rosselló: “arqueologia” (p. 647). En altres intervencions, les comarques eren obviades: “el nostre sistema organitzatiu diria que es resumeix en una idea: municipi, municipi i municipi” (R. Labandera, p. 618). Exemples, tots ells, de la vivesa del debat existent entorn a l’organització territorial.

En definitiva, el lector trobarà en aquesta obra una àmplia i interessant mostra del debat existent entorn a l’organització del territori. És cert que tal com ja apuntava Pere Gil (1551–1622) a la seva Geografia de Catalunya: “la divisió de Cathaluña se pot fer en differents maneres” (p. 7 r.). Es pot fer de diferents maneres, sí, però com recorda Joan Tort en la present obra: “les utopies no són la solució de cap problema, però els immobilismes encara ho són menys” (p. 78).

Daniel Paül i Agustí

CRònICA dE l A

SoCIEtAt CAtAl AnA dE GEoGRAfIA

Sortida d’estudi a la Vall de Ribes.

Cicle Les altres comarques

Jesús Burgueño

Deia l’excursionista Cèsar August Torras que “la Vall de Ribes és una comarca ben definida en tots llurs aspectes. Forma un gran reclòs muntanyenc envoltat pel gran nervi de la carena pirinenca i per gegantescos brancals que se’n desprenen i que venen a encarar-se en l’estret Pas de les Coves de Ribes” (1921). També Francisco de Zamora, en el seu viatge del 1787 s’adonà que “no tiene más camino ni más entrada natural que la salida que tienen las aguas”. És aquest caràcter extraordinàriament clos, juntament amb la seva singularitat històrica, el que ha fet que la Vall de Ribes hagi estat considerada una petita comarca.

L’excepcionalitat històrica es concreta, d’una banda, en el fet d’haver format una vegueria pròpia en època medieval i una sotsvegueria formalment vinculada a Puigcerdà en època moderna. D’altra part, són notables els persistents vincles històrics de la vall amb les terres del Pirineu axial (sense oblidar, però, els forts lligams amb els monestirs de Ripoll i Sant Joan de les Abadesses): Ribes va pertànyer al comtat de Cerdanya, al corregiment de Puigcerdà, al bisbat d’Urgell, al deganat eclesiàstic de Cerdanya... És clar que, com tota comarca pirinenca, la Vall de Ribes ha establert les relacions comercials i de tot tipus seguint el curs de les aigües. A diferència de l’indecís trajecte inicial del Ter, el Freser davalla directament de nord a sud, com si tingués molt clar que l’economia de la vall havia d’estar íntimament vinculada a la ciutat comtal. Una vall de muntanya poc pot oferir a les comarques veïnes del mateix caire perquè produeixen si fa no fa els mateixos productes, més aviat són competència que no pas clients. És amb les ciutats i amb les comarques de la plana cap a on cal establir els intercanvis comercials. Tant se val si parlem

de la transhumància, del proveïment de carn a Barcelona (a Ribes “el pan es la carne”, deia Zamora), dels pioners aprofitaments hidroelèctrics al Freser o dels turistes de cap de setmana: per a tots aquests afers la gent de la Vall de Ribes sempre ha mirat cap al sud.

També és indiscutible que la connexió de la vall amb Ripoll no presenta avui dia cap mena de complicació i que els ribatans obtenen prou còmodament els serveis especialitzats a Campdevànol (hospital), Ripoll o Vic (i a Barcelona, és clar). Per això, en principi l’encaix de la Vall de Ribes dins el Ripollès no seria problemàtic si no fos per la prevista creació de les vegueries de la Catalunya Central i de l’Alt Pirineu, les quals tiben i posen en qüestió l’adscripció territorial del conjunt del Ripollès i de les seves tres parts, geogràficament i històricament ben diferenciades: Camprodon, Ribes i Ripollès estricte. De la mateixa manera que a la Pedra dels Tres Bisbats, situada a la serra Cavallera (trifini de Pardines, Vilallonga de Ter i Ogassa) confluïen antigament els bisbats d’Urgell, Girona i Vic, es pot aventurar que un dia hi podria haver el contacte de les vegueries de l’Alt Pirineu, Girona i la Catalunya Central? Val a dir que en el camp eclesiàstic, els anys cinquanta el bisbat de Vic se’n sortí d’absorbir l’arxiprestat gironí de Camprodon, però no pas l’arxiprestat urgellenc de Ribes; segons ens explicà Miquel Sitjar, els d’Urgell van adoptar un eficaç estratagema: declarar la Mare de Déu de Núria patrona del bisbat (1956).

A la taula rodona celebrada a l’Ajuntament de Ribes per la SCG (25-X-2008), es va titllar d’absurda –en el seu moment, ara fa 175 anys– l’adscripció del Ripollès (ja no diguem d’una part de la Cerdanya) a la província de Girona. No endebades en la primera i més raonada divisió provincial (1822), Ribes, Ripoll i la Cerdanya restaven unides a Barcelona. Fóra la unió de Ribes a l’Alt Pirineu un absurd similar al comès per Javier de Burgos en adscriure la vall a Girona? Els membres de la taula no ens ho aclariren, perquè el debat territorial hores d’ara no està obert i cal esperar a conèixer pros i contres de cada opció. En tot cas, és clar que una vegueria del Pirineu mai no serà una regió funcional; la seva justificació, en tot cas, haurà de ser d’un altre tipus.

En favor d’una hipotètica adscripció pirinenca hi jugarà la construcció del nou traçat de l’Eix Pirinenc entre Alp i Ribes de Freser. La visita de la SCG va coincidir amb l’adjudicació de la redacció del projecte del tram Ribes-la Molina, amb un túnel de 1.700 m; igualment es preveia per al 2010 (abans de les retallades pressupostàries degudes a la crisi econòmica) l’inici del túnel de la variant de Ribes (1.500 m), a la muntanya de Sant Antoni. Cèsar A. Torras va escriure el 1921, quan el tren ja havia arribat a Ribes de Freser i s’estava enllestint el complex traçat ferroviari fins a Puigcerdà: “Tan prompte la locomotora atravessi el Pireneu per la foradada de Toses, Ribes tornarà a aproparse a Puigcerdà i es refermaran els antics llaços d’afinitat històrica i de relació mercantil entre la Vall de Ribes i la Cerdanya.” Es pot tornar a afirmar el mateix respecte de la futura nova carretera? Sigui com sigui, crida l’atenció que el nou traçat de Toses es faci abans que els dos trams de caràcter transversal del mateix

Eix Pirinenc que resulten imprescindibles per tal de vertebrar mínimament la pretesa vegueria de l’Alt Pirineu i Aran: el Cantó, entre el Pallars Sobirà i l’Alt Urgell, i Llevata-Perves, entre l’Alta Ribagorça i el Pallars Jussà.

Els atractius de la Vall de Ribes (Núria, la neu, les aigües, els boscos, el romànic...) són prou coneguts de tothom. El ferrocarril aviat permeté l’establiment d’una estreta relació turística amb Barcelona, tenint com a focus d’atracció inicial els Banys de Ribes o hotel Montagut (el primer establiment data del 1869). Les fites bàsiques d’aquest procés d’integració en la xarxa ferroviària van ser l’arribada del tren a Ripoll (1880), a Ribes de Freser (1920) i la construcció del cremallera de Núria (1931).

La dramàtica crisi del tèxtil (l’empresa Saida tancà el 1992) va alterar la fesomia industrial de Ribes de Freser; la Colònia Recolons (1884) resta com a testimoni arquitectònic d’un passat sense el qual no es poden entendre, per exemple, fets històrics com ara la bipolarització social de la vila de Ribes durant la guerra civil. La crisi industrial va dur el despoblament; la vall compta ara amb 2.900 hab., dos milers menys que el 1960. Per la mateixa raó el turisme domina l’activitat econòmica de la Vall de Ribes. Als pobles petits les segones residències suposen al voltant del 60% dels habitatges (i en alguns casos més); afortunadament la majoria d’aquestes construccions estan prou ben integrades en el paisatge.

La sortida de la SCG a la Vall de Ribes consistí en una agradable passejada fins a l’ermita de Sant Antoni (1.278 m), privilegiat mirador penjat 360 part damunt Ribes. Els magnífics boscos de la vall –en bona part comunals– fan difícil fer-se càrrec avui dia de la desforestació que la vall havia patit com a conseqüència de conreus, pastures i fargues; a finals del s. xviii Zamora deia que “todos estos montes están pelados y cada día se ven en más apuro para la leña”. Les fotos antigues testimonien la radical transformació experimentada pel paisatge del Ripollès en el darrer mig segle.

El recorregut del matí es completà amb una visita a Queralbs per tal d’admirar l’església romànica de Sant Jaume i en particular el seu magnífic porxo amb cinc columnes de marbre blau i capitells bellament esculpits. A l’interior de l’església és fa evident la reedificació de la nau a conseqüència del terratrèmol del 1428. Les ruïnes dels castells de Ribes i Queralbs ens parlen d’altres destruccions, en particular les efectuades pels francesos durant la Guerra Gran. Havent comprovat les dificultats de travessar en autocar l’encaixonada vila de Ribes en dia de mercat, ens adreçàrem al poble de Ventolà per tal de dinar.

L’acte de la tarda consistí en una taula rodona a la Casa de la Vila de Ribes de Freser. Cal agrair l’hospitalitat de l’Ajuntament i la franca col·laboració del Patronat de Turisme i de les persones que intervingueren: el filòleg i historiador Miquel Sitjar, la gerent de l’esmentat Patronat, Montse Benadé i l’alcalde de Ribes de Freser, Marc Prat. Sitjar féu una reflexió de caire històric sobre l’encaix territorial de la Vall de Ribes. Montse Benadé ens va fer una completa caracterització del sector turístic, dels seus punts forts i de les seves debilitats,

434 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

com ara l’estacionalitat. La vall compta amb un centenar de negocis turístics i un nombre similar de comerços; la capacitat d’acollida se situa prop dels 3.000 llits (com a dada remarcable s’apuntà que Núria assolí enguany un màxim de 52.000 visitants/dia). Marc Prat ens exposà, de forma clara i concisa, les característiques socioeconòmiques de la vall i en particular la problemàtica urbanística de Ribes. Entre altres aspectes explicà les dificultats d’assentament de població jove a causa de l’alt cost dels pisos nous en comparació a altres localitats del Ripollès. També es referí a la iniciativa pionera del telecentre (Televall), impulsat per l’Ajuntament. Igualment manifestà la seva voluntat de reactivar la Mancomunitat de la Vall de Ribes per tal de coordinar diverses actuacions dels sis municipi. Això darrer ens va fer recordar novament el viatger Zamora, qui explicava que “el valle forma un ayuntamiento en las cosas concernientes a ella, y tiene un bayle general al cual están sujetos los particulares que hay en los pueblos”; al capdavall cercar fórmules de col·laboració entre els municipis de la Vall de Ribes no és inventar res de nou.

Part dels components de la sortida al mirador de Ribes de la muntanya de Sant Antoni. El mirador aprofita un sòlid búnquer de comandament camuflat amb pedres, al qual s’accedeix per la part inferior dreta de la imatge. Aquesta defensa forma part de l’anomenada línia P (o línia Gutiérrez) de búnquers que Franco va fer construir tot al llarg de la frontera amb França a finals de la Segona Guerra Mundial amb la pretensió d’aturar (!) un hipotètic avenç aliat. De rerefons, en primer terme Puig Cornador i a l’horitzó supraforestal, d’esquerra a dreta, Torreneules, el Balandrau i Puig Cerverís. D’esquerra a dreta i de dalt a baix: Rafael Giménez, Rafael Rosaura, Enric Bertran, M. Carme Montaner, Francesc Nadal, Aina Pedret, Cèsar Pasadas, Xavier Rosselló, Joan Olivar, Alba Badias, Glòria Carbonell, Marta Planas, Montse Carbonell, Mireia Garcia, Swapna Sanromán, Pol Fàbregas, Xavier Martín, Alba Viana, Miguel Herrada, Sergi Ramírez, Míram Madueño, Marc Puigventós, Frederic Torres, Rosa Anna Felip i Mireia Baylina.

Rosa Anna Felip, Enric Bertran, Carme Montaner, Francesc Nadal, Rafael Giménez, Angelina Blasi, Magda Badias i Jesús Burgueño davant l’església de Queralbs.

Boix grèvol monumental de Ventolà.

436 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Jesús Burgueño

Taula rodona al saló de plens de l’Ajuntament de Ribes de Freser. D’esquerra a dreta: Montse Benadé, Miquel Sitjar, Marc Prat i Jesús Burgueño.

Sortida d’estudi al Baix Montseny.

Cicle Les altres comarques

Jesús Burgueño

A cavall del Vallès i la Selva, allà on la fossa tectònica de la Depressió Prelitoral –carrer Major de Catalunya– esdevé un estret corredor entaforat entre Montseny i Montnegre (poc més de 4 km separen els respectius parcs naturals a Gualba) es dibuixa una rodalia força cohesionada i amb unes característiques geogràfiques ben definides. Sant Celoni (16.586 hab.) hi ha exercit, de sempre, com a principal lloc de mercat, centre de serveis (hospital) i destacada estació ferroviària. D’aquesta rodalia o comarca en potència se n’ha vingut a dir Baix Montseny, i fou objecte de visita i estudi per la Societat Catalana de Geografia el dissabte 24 d’octubre de 2009.

El Montseny no és pas cap terra ignota dels geògrafs i naturalistes catalans. Ben al contrari, ja l’excursionisme científic vuitcentista l’adoptà com a principal camp de treball: “Desitjosa la Associació d’Excursions Catalana de donar a sos traballs major unitat y per tant utilitat més inmediata, declarà lo Montseny camp oficial, és a dir, terreno predilecte, objectiu preferent de sas excursions y... senyalà aquesta montanya a la activitat investigadora dels socis y concertà un plan detallat pera anar-la estudiant baix tots los aspectes”1. Però malgrat això, la realitat comarcal de la zona (caracterització física i socioeconòmica, sistema urbà, supramunicipalitat...) no compta encara amb cap estudi. I tanmateix, ens sembla un exemple paradigmàtic de comarca viscuda, que s’ha construït des de la base i al marge de la rígida divisió administrativa oficial.

El mateix nom de la pretesa comarca –que avui sembla totalment assumit i aparentment innegociable– té una trajectòria històrica molt breu. Fou en els

1. Arabia i Solanas, Ramon (1881): “Al Montseny”, Anuari de la Associació d’Excursions Catalana, núm. I, p. 232.

438 Treballs de la SCG, 67-68, 2009

anys trenta del segle xx quan hom cercà un nom per referir-se al territori de l’alta Tordera presidit pel formidable horst del Montseny, sense la pretensió d’abraçar la totalitat del massís sinó només la façana sud-oriental. A Arbúcies aparegué, entre 1927 i 1932, el periòdic Baix Montseny. En l’enquesta comarcal adreçada als municipis l’any 1931, els ajuntaments de Gualba i Hostalric respongueren precisament que pertanyien a la comarca del Baix Montseny; altres parlaven de la Conca de la Tordera, la Falda del Montseny o el Montsenyès, però la majoria, ras i curt, del Montseny. Finalment, durant la guerra civil l’Ajuntament de Sant Celoni adoptà la denominació de Baix Montseny2. Amb motiu del debat comarcal de 1931, des de les pàgines del setmanari celoní Montseny, dirigit per Miquel Grivé i Masó, es reivindicà amb força l’existència d’una comarca específica. Com en altres casos, el desig de la Ponència presidida per Pau Vila de fer un mapa administratiu format per un nombre reduït de comarques grans dugué a prescindir d’aquesta realitat menor, tot adscrivint els pobles de la província de Barcelona al Vallès Oriental i els de Girona a la Selva. Novament el 1987 hi hagué una consulta municipal en relació a l’adscripció comarcal i un cert nombre d’ajuntaments (nou) dins el triangle definit per Arbúcies, Hostalric i Vallgorguina van reivindicar, amb més o menys èmfasi, la comarca del Baix Montseny. Certament la reivindicació no havia assolit la maduresa d’altres contenciosos, com el Pla d’Urgell o el Pla de l’Estany, que el Govern va resoldre favorablement. L’anomenat Informe Roca (2001) va recomanar novament l’estudi de creació d’una nova comarca “a l’entorn de Sant Celoni”,3 amb el mateix èxit que la majoria de les seves propostes.4 Finalment, el novembre de 2008, 15 alcaldes de la zona entre Llinars i Hostalric5 van signar un “Manifest municipalista pel Baix Montseny” que reivindicava l’existència d’una “realitat humana, social, econòmica, natural i cultural” i emplaçava a “tots els grups parlamentaris del nostre país a demanar la comarca del Baix Montseny a la propera llei d’ordenació territorial”. Els 62.194 habitants (2008) dels 15 municipis signants del manifest suposen una població superior a 21 de les actuals comarques i sumen una extensió (330 km2) més gran que altres 6. El Baix Montseny i la Selva Marítima, formen la ròtula que relliga els siste-

2. En els mateixos anys també el geògraf Salvador Llobet (Nyicris) parlava de “El Baix Montseny” (Publicacions La Gralla, vol. VII, p. 48-49), però es referia vagament als sectors a redós de la Calma (Tagamanent, Vallforners...). En la seva formidable tesi doctoral –publicada pel CSIC el 1947– Llobet bandejà totalment aquesta denominació.

3. Fou un afegit in extremis al text consensuat.

4. A l’Informe es proposava incorporar els municipis de Breda i de Riells i Viabrea a la comarca del Vallès Oriental i vegueria de Barcelona, perquè els crèiem inseparables de Sant Celoni. Val a dir que també s’hi proposava, en l’annex elaborat a manera d’hipòtesi de treball, la unió de la part sud del terme de Riells i Viabrea amb la Batllòria (St. Celoni) per raó de la continuïtat urbana existent entre els dos barris avui separats pel límit provincial (per altra banda, Riells restaria amb Breda). En la sortida vam constatar la importància del mercat del dissabte que se celebra al barri d’Alba de Liste, el segon més important de la comarca segons Josep M. Panareda. Això evidencia l’existència d’una sola comunitat humana en aquest estratègic punt situat a mig camí de Sant Celoni i Hostalric, malgrat el que digui la divisió provincial.

5. Breda, Campins, Fogars de Montclús, Gualba, Hostalric, Llinars del Vallès, Montseny, Riells i Viabrea, Santa Maria de Palautordera, Sant Antoni de Vilamajor, Sant Celoni, Sant Esteve de Palautordera, Sant Pere de Vilamajor, Vallgorguina i Vilalba Sasserra.

mes urbans de Barcelona i Girona, tal i com en el seu dia observà l’arquitecte M. Ribas Piera. Tanmateix, el manifest al·ludit res no diu sobre l’encaix de la comarca dins d’una o altra vegueria; aquesta qüestió sens dubte condicionarà, arribat el cas, l’adhesió o no d’alguns municipis al Baix Montseny, i donarà una configuració territorial definitiva a la nova comarca. Encara que el límit entre Barcelona i Girona (comtats, bisbats, vegueries, corregiments i províncies) ha estat força estable històricament (només han ballat Breda i Riells), no es pot descartar a priori cap de les dues possibilitats factibles: integració de la hipotètica nova comarca del Baix Montseny a la vegueria de Barcelona o bé a la de Girona (cal creure i desitjar que és inviable una partició a l’estil de la Cerdanya entre Girona i Lleida). En aquest sentit, un dels defensors de la comarca en temps de la II República ho tenia clar: “ètnicament som més de la província de Girona que la de Barcelona, les nostres característiques de raça desdiuen completament de les de Granollers, Mollet o la Garriga.”6

És evident que el Baix Montseny forma part de la realitat metropolitana de Barcelona, cada cop més estesa, com demostren els estudis de mobilitat laboral.7 Però també és cert que la situació geogràfica perifèrica del Baix Montseny es tradueix en un grau d’urbanització i d’ocupació del territori molt inferior a la del conjunt del Vallès Oriental i regió metropolitana, tot i que la població total gairebé s’ha triplicat en el darrer decenni, principalment per la conversió de les segones residències en primeres. Malgrat les urbanitzacions, els polígons i les infraestructures viàries, el Baix Montseny continua essent una comarca forestal, tal i com ens remarcà el professor Panareda. Òbviament és majoritàriament bosc la meitat del territori comarcal que resta inclosa dins dels parcs naturals del Montseny i del Montnegre i el Corredor, però també el fons de la fossa tectònica de la Depressió Prelitoral presenta una peculiar combinació d’espais oberts (camps) i bosc, fins el punt que –pel que coneixem del catàleg de paisatges encara en preparació– s’identifica el Baix Montseny com a unitat de paisatge diferenciada de la plana de la Selva i de la plana del Vallès.

Aquest paisatge boscós és el que vam poder fruir des de l’enlairat castell de Montsoriu (649 m), inexpugnable palau del vescomte de Cabrera, màxim exponent dels castells d’època gòtica a Catalunya (ss. xiii-xiv). Les sòlides explicacions de Gemma Font (Associació d’Amics del Castell de Montsoriu) ens permeteren aprendre, a cada pas del nostre pacífic assalt al castell, el sentit de cada detall constructiu. Res era casual en el disseny de la fortificació, tot tenia la seva utilitat defensiva o d’habitabilitat. El recorregut transcorregué pel recinte jussà i el pati d’armes, perquè el recinte sobirà es troba en ple procés de

6. Soler Parxachs, M. (1932): “El plet de les comarques”, Montseny, 17 de desembre.

7. Seguint aquest únic criteri (el mercat laboral), la proposta i estudi de Josep Roca Cladera i Montserrat Moix (Cap a una nova organització territorial de Catalunya, Centre de Política de Sòl i Valoracions, UPC, 2004) inclou la rodalia d’Hostalric a la vegueria metropolitana de Barcelona

Burgueño restauració. Un dels elements més interessants, imprescindible per a la vida al castell i per a la resistència en cas de setge, era la gran cisterna, amb capacitat per a 250.000 l. El catedràtic de la Universitat de Barcelona Josep M. Panareda complementà la visita a Montsoriu amb explicacions de caire geogràfic (l’evolució del bosc, els incendis, l’erosió diferencial, la calitja d’inversió provocada per les cremes de rostolls...). La visió de la vall d’Arbúcies des de la Torre de les Bruixes és, en si, tota una lliçó de geografia. Havent dinat a Sant Pere de Vilamajor, a l’altre extrem (l’occidental) de la pretesa comarca, l’alcalde Josep M. Llesuy ens acompanyà a fer un tomb per la Força, presidida per la magnífica torre romànica exempta de pedra vermella. L’església gòticorenaixentista compta amb l’afegit contemporani de diversos elegants elements forjats, obra de Josep Plandiura. Un cop desplaçats a Sant Celoni, l’historiador i tècnic de l’Ajuntament Josep M. Abril ens féu de guia pel centre de la vila, tot resseguint el carrer Major, la via de comunicacions històrica que està en l’origen de la població. De la seva mà vam gaudir de diversos elements del patrimoni arquitectònic de Sant Celoni: el tros de muralla del nucli medieval darrerament recuperat (la torre de la Força al carrer de les Valls), els notables edificis de la plaça de la Vila (l’Ajuntament, obra de Domènec Mansana el 1926; can Ramis, personatge esmentat per F. Zamora; l’Hotel Suís de 1886...) i –és clar– els ingenus esgrafiats barrocs (1762) que decoren la façana de l’església parroquial (i arxiprestal del Montseny), considerats els més importants de Catalunya.

Com a cloenda de la jornada, al centre cultural de la Rectoria Vella, immediat a la primitiva església parroquial de Sant Martí de Pertegàs, vam celebrar el ja tradicional acte acadèmic amb representats de la comarca. L’alcalde de Sant Celoni, Francesc Deulofeu, va fer un repàs dels progressos en la col·laboració intermunicipal al Baix Montseny en relació a diversos aspectes: ajuda a discapacitats, atenció a drogodependència, oficina d’habitatge, govern territorial de salut... També ens féu evident que l’Hospital Sant Celoni va néixer l’any 1956 amb una voluntat explícita (i nominal) d’assolir un abast comarcal, tot assenyalant Llinars i Hostalric com a localitats extremes de la potencial àrea d’influència. Per la seva banda, Josep M. Llesuy comentà la problemàtica específica que pateixen els municipis amb una població majoritàriament resident en urbanitzacions, com és el cas de St. Pere de Vilamajor; en particular remarcà la manca de cohesió social que s’hi produeix. També va reclamar la necessitat de recuperar activitats silvopastorals i, en general, de posar en valor l’excepcional patrimoni natural de la comarca. Finalment, el regidor de mobilitat de Vallgorguina, Jordi Mas, va explicar la recent implantació i millora d’una xarxa de transport públic, fruit d’una visió integrada i d’abast comarcal de la demanda, i que ha estat possible gràcies a la implicació del DPTOP amb una inversió de 391.000 €/any. Els autobusos connecten les diverses valls i principals urbanitzacions amb Sant Celoni (en particular amb l’hospital i amb l’estació de ferrocarril per tal de facilitar la intermodalitat en els desplaçaments)

Tot

les

Explicacions de Josep M. Panareda (a l’esquerra), amb el rerefons del Montseny.

seguint

explicacions de l’arqueòloga Gemma Font sobre el castell de Montsoriu.

optimitzant els trajectes. Finalment, l’alcalde de Sant Celoni va anunciar una pròxima presentació de la reivindicació i proposta de nova comarca al conseller de Governació i Administracions Públiques.

442 Treballs de la SCG, 67-68, 2009 Jesús Burgueño

El castell de Montsoriu presideix un paisatge on el bosc és protagonista.

Josep M. Abril explica l’evolució urbana històrica de Sant Celoni sobre una maqueta, a la Rectoria Vella de Sant Celoni.

Taula rodona a la Rectoria Vella de Sant Celoni. D’esquerra a dreta: Josep M. Llesuy (Vilamajor), Francesc Deulofeu (St. Celoni), Jesús Burgueño (SCG) i Jordi Mas (Vallgorguina).