Els continguts de la revista catalana d’administració pública estan subjectes —llevat que s’indiqui el contrari en el text o en el material gràfic— a una llicència Reconeixement - No comercial - Sense obres derivades 3.0 Espanya (by-nc-nd) de Creative Commons, el text complet de la qual es pot consultar a https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/deed.ca . Així doncs, s’autoritza el públic en general a reproduir, distribuir i comunicar l’obra sempre que se’n reconegui l’autoria i l’entitat que la publica i no se’n faci un ús comercial ni cap obra derivada.
Vicenç Aguado Cudolà, de la Universitat de Barcelona
Enoch Albertí i Rovira, de la Universitat de Barcelona
Mercè Barceló i Serramalera, de la Universitat Autònoma de Barcelona
Andrés Boix Palop, de la Universitat de València
Lucía Casado Casado, de la Universitat Rovira i Virgili
Mercè Castillo Solsona, de la Universitat de Lleida
Agustí Cerrillo Martínez, de la Universitat Oberta de Catalunya
Neus Colet Aran, de la Generalitat de Catalunya
Tomàs Font Llovet, de la Universitat de Barcelona
Xavier Forcadell Estellés, de la Diputació de Barcelona
Alfredo Galán Galán, de la Universitat de Barcelona
Alfonso González Bondia, de la Universitat Rovira i Virgili
Pablo Herráez Vilas, de l’Agència Catalana de l’Aigua
Jordi Jaria Manzano, de la Universitat Rovira i Virgili
Maria Esther Jordana Santiago, de la Universitat de Girona
Susanna Marín Dios, de la Generalitat de Catalunya
Oriol Mir Puigpelat, de la Universitat Pompeu Fabra
Belén Noguera de la Muela, de la Universitat de Barcelona
Montserrat Pareja Eastaway, de la Universitat de Barcelona
Joan Lluís Pérez Francesch, de la Universitat Autònoma de Barcelona
Juli Ponce Solé, de la Universitat de Barcelona
Eva Pons i Parera, de la Universitat de Barcelona
Isabel Pont Castejón, de la Universitat Autònoma de Barcelona
Carles Ramió Matas, de la Universitat Pompeu Fabra
Joan Ridao Martín, de la de la Universitat de Barcelona
Petra Saiz Antón, de l’Ajuntament de l’Hospitalet de Llobregat
Laura Salamero Teixidó, de la Universitat de Lleida
Víctor Siles Marc, del Consell Comarcal del Vallès Oriental
Carmen Torres Morales, de l’Ajuntament de Barcelona
Joan Manuel Trayter Jiménez, de la Universitat de Girona
Joaquín Tornos Mas, de la Universitat de Barcelona
Clara Velasco i Rico, de la Universitat Pompeu Fabra
Jaume Vernet i Llobet, de la Universitat Rovira i Virgili
Josep Maria Vilajosana i Rubio, de la Universitat Pompeu Fabra
Joan Vintró Castells, de la Universitat de Barcelona
Editorial
Monogràfic:
Número especial dedicat a l’urbanisme i l’habitatge
La actuación de regeneración y renovación urbana sobre el medio urbano en Cataluña, adaptación o disociación, per Álvaro Cerezo Ibarrondo
Perspectivas europeas sobre vivienda y exclusión residencial: el papel del futuro plan europeo de vivienda asequible, per María-José Aldanas Sánchez
El pla territorial sectorial d’habitatge de Catalunya: un instrument per a la política d’habitatge, per Carles Donat Muñoz
Com estudiar el mercat residencial immobiliari?, per Òscar Gorgues Griñán
Els efectes de les regulacions del preu del lloguer. Lliçons internacionals i el cas català, per Carme Arcarazo Sempere i Jaime Palomera Zaidel
Garanties constitucionals i instruments de dret privat en matèria de propietat i habitatge digne, per Santiago Robert Guillén
Miscel·lània
L’impacte de gènere en el dret urbanístic des del punt de vista de la doctrina jurisprudencial, per Hui Lei Wu Zhang
La igualdad entre mujeres y hombres en los contratos públicos: configuración de una estrategia de género, per María Isabel Méndez Núñez
Dret a indemnització per vinculació singular derivada de la catalogació cultural o urbanística d’un immoble, per Bernat Calvo Català
Legislació
Recull normatiu per Aranzazu Colom Nart
Jurisprudència
Recull de jurisprudència constitucional, per Berta Bernad Sorjús
Recull de jurisprudència dels tribunals ordinaris, per Xavier Urios Aparisi
Doctrina consultiva
Recull de doctrina del Consell de Garanties Estatutàries, per M. Àngels Arróniz Morera de la Vall i Anna M. Carbonell Roura
Recull de doctrina de la Comissió Jurídica Assessora, per Mercè Grau i Bonàs
Règim local
Consultes de les administracions locals en matèria de personal resoltes pels serveis jurídics de l’Associació Catalana de Municipis, per Albert Guilera i Planas, Àlex Tarroja i Piera, Júlia Bisquert i Lloveras i Víctor Almazán i Ortega
Municipalisme i transició energètica: rol, competències i iniciatives dels ajuntaments catalans en el sector elèctric, per Maria Cacharro López
Crònica bibliogràfica
Notícia de llibres, per Joan Amenós Álamo
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
EDITORIAL
HABITATGE, COHESIÓ SOCIAL I GOVERN DE LA CIUTAT: REPTES JURÍDICS D’UN DRET EN TRANSFORMACIÓ
La garantia d’un habitatge digne i adequat s’ha convertit en un dels desafiaments estructurals més complexos de les societats europees contemporànies. A Catalunya, la combinació de tensions del mercat residencial, desigualtats creixents, transformacions urbanes accelerades i noves necessitats socials ha situat l’habitatge al centre del debat públic, jurídic i institucional. En aquest context, dediquem el número 4 de la revista catalana d’administració pública a oferir una reflexió profunda, plural i rigorosa sobre els instruments disponibles —i els que cal repensar— per a donar una resposta efectiva a aquesta qüestió, que és avui indestriable de la cohesió urbana, de la sostenibilitat territorial i del mateix exercici dels drets fonamentals.
Els treballs que conformen el present monogràfic analitzen, des d’angles complementaris, els mecanismes jurídics, econòmics i institucionals que incideixen en la configuració del dret a l’habitatge i en les polítiques públiques que l’han de fer possible. En primer lloc, l’article dedicat a la regeneració i la renovació urbanes a Catalunya aborda un dels grans reptes de les polítiques territorials contemporànies: intervenir sobre la ciutat construïda, actualitzar-la i fer-la habitable, sense desnaturalitzar la seva funció social ni generar dinàmiques d’exclusió. La tensió entre adaptació normativa i dissociació pràctica constitueix un dels punts clau de l’anàlisi.
Seguidament, s’ofereix una mirada europea i multinivell sobre l’habitatge assequible i l’exclusió residencial, remarcant el paper que pot tenir el futur Pla d’Habitatge Assequible. La comparació amb l’experiència europea esdevé especialment il·lustrativa en un moment en què els estats i les regions cerquen fórmules innovadores que permetin garantir l’accés a l’habitatge com un element essencial de la inclusió social.
En aquesta mateixa línia, es presenta una anàlisi detallada del Pla Territorial Sectorial d’Habitatge de Catalunya, concebut com un instrument estratègic que, per primera vegada, articula de manera integrada la diagnosi territorial, la programació pública i l’ordenació urbanística amb els objectius d’equitat i sostenibilitat. El seu caràcter estructural obliga a reflexionar sobre el paper del planejament i sobre la capacitat de les administracions per orientar de manera efectiva el mercat residencial.
El monogràfic es completa amb tres treballs que aborden qüestions fonamentals per a comprendre el funcionament del sector. D’una banda, una aportació que examina com estudiar el mercat immobiliari residencial, tot identificant els indicadors, les metodologies i les aproximacions necessàries per a promoure diagnòstics fiables que informin polítiques públiques sòlides. De l’altra, un estudi sobre els efectes de la regulació dels preus del lloguer, que revisa l’evidència internacional i el cas català, i ofereix claus per a valorar els seus impactes en termes d’eficiència, equitat i estabilitat del mercat. Finalment, es presenta un treball sobre les garanties constitucionals i els instruments de dret privat en matèria de propietat i habitatge digne, que examina la difícil articulació entre la funció social de la propietat, el dret a un habitatge adequat i la intervenció pública en un àmbit regit tradicionalment per l’autonomia privada.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
9
Aquest número incorpora, igualment, tres contribucions que aborden qüestions de gran interès actual. En primer lloc, s’analitza l’impacte de gènere en el dret urbanístic a partir de la doctrina jurisprudencial, una perspectiva imprescindible per a comprendre com la normativa urbanística pot —i ha de— incorporar de manera efectiva criteris d’igualtat, sostenibilitat i seguretat urbana. En segon lloc, i en sintonia amb la primera contribució, s’analitza la igualtat entre dones i homes en la contractació pública, examinant les potencialitats i els límits de la integració d’estratègies de gènere en els procediments de compra pública. I, per a tancar la secció miscel·lània, es presenta un estudi sobre el dret a indemnització per vinculació singular derivada de la catalogació cultural o urbanística d’un immoble, que aporta llum sobre la complexa interacció entre la preservació del patrimoni i la posició jurídica dels propietaris.
En conjunt, els articles reunits conviden a reflexionar sobre el paper que han d’assumir les administracions públiques —especialment els ens locals, però també la Generalitat de Catalunya i el conjunt de les institucions europees— en la governança del territori i la garantia d’un dret que és condició de possibilitat d’una vida autònoma i plena. L’habitatge, com a bé jurídic i socialment essencial, exigeix instruments normatius sofisticats, polítiques públiques estables i una mirada transversal capaç d’integrar urbanisme, economia, igualtat, medi ambient i cohesió social.
Com és habitual, aquest número es completa amb les seccions tecnicojurídiques, que recullen les principals novetats normatives i jurisprudencials, la doctrina consultiva de major rellevància entre març i juliol del 2025, l’anàlisi de consultes locals i una selecció bibliogràfica comentada. Aquest treball no seria possible sense la col·laboració del Consell de Garanties Estatutàries, la Comissió Jurídica Assessora, el Gabinet Jurídic de la Generalitat de Catalunya, l’Associació Catalana de Municipis i el Col·legi de Secretaris, Interventors i Tresorers d’Administració Local de Barcelona, a qui reiterem el nostre sincer agraïment.
Des de la direcció i l’equip editorial reafirmem el nostre compromís perquè la revista catalana d’administració pública continuï esdevenint un espai de reflexió jurídica exigent i útil, al servei de les administracions públiques i del conjunt del país.
Judith Gifreu i Font
Directora de la revista catalana d’administració pública Desembre del 2025
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MONOGRÀFIC: NÚMERO ESPECIAL DEDICAT
A L’URBANISME I L’HABITATGE
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 13-53
Data de l’avaluació cega: 13 de novembre i 18 de novembre de 2025
Data d’acceptació: 24 de novembre de 2025
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN
URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA, ADAPTACIÓN O DISOCIACIÓN
Álvaro Cerezo Ibarrondo
Doctor arquitecte en Sostenibilitat i Regeneració Urbana1
Doctorand en Dret per la Universitat Nacional d’Educació a Distància (UNED)
Professor de la Cátedra UNED-Lincoln de Políticas de Suelo
Resumen
Desde la pionera Ley 2/2004, de 4 de junio, de mejora de barrios, áreas urbanas y villas que requieren una atención especial (Ley de barrios), hasta la reciente Ley 11/2022, de 29 de diciembre, de mejoramiento urbano, ambiental y social de los barrios y villas (LMU), la acción de regeneración urbana en Cataluña se ha movido en la esfera de la transferencia de recursos económicos para atender las necesidades de las zonas urbanas más vulnerables.
Sin embargo, el cambio de modelo en favor de la sostenibilidad primero con la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS07), y después con la ampliación de la integralidad en el medio urbano con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R), ambos objetivos subsumidos en el actual Real decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (TRLSRU), dio pie a la incorporación de nuevos instrumentos y determinaciones urbanísticas para atender no solo las intervenciones sobre tejidos urbanos vulnerables, sino a todos los aquejados por el gran problema urbano: su obsolescencia.
Por ello, interesa describir cuáles son las características de las aMU y, en especial, las de regeneración y renovación urbana, y en qué grado la legislación urbanística catalana se ha adaptado o permanece disociada del nuevo marco regulador básico para la intervención y preservación de la ciudad existente.
Palabras clave: medio urbano, urbanismo, regeneración y renovación, barrios, obsolescencia.
1. https://orcid.org/0000-0002-9823-9057.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
13
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
L’ACTUACIÓ DE REGENERACIÓ I RENOVACIÓ URBANA
SOBRE EL MEDI URBÀ A CATALUNYA, ADAPTACIÓ O DISSOCIACIÓ
Resum
Des de la pionera Llei 2/2004, del 4 de juny, de millora de barris, àrees urbanes i viles que requereixen una atenció especial (Llei de barris), fins a la recent Llei 11/2022, del 29 de desembre, de millorament urbà, ambiental i social dels barris i viles (LMU), l’acció de regeneració urbana a Catalunya s’ha mogut en l’esfera de la transferència de recursos econòmics per a atendre les necessitats de les zones urbanes més vulnerables.
No obstant això, el canvi de model en favor de la sostenibilitat primer amb la Llei 8/2007, del 28 de maig, del sòl (LS07), i després amb l’ampliació de la integralitat en el medi urbà amb la Llei 8/2013, del 26 de juny, de rehabilitació, regeneració i renovació urbanes (L3R), tots dos objectius subsumits en l’actual Reial decret legislatiu 7/2015, del 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (TRLSRU), va donar peu a la incorporació de nous instruments i determinacions urbanístiques per a atendre no sols les intervencions de regeneració sobre teixits urbans vulnerables, sinó a tots els afectats pel gran problema urbà: la seva obsolescència.
Per això, interessa descriure quines són les característiques de les aMU i, especialment, les de regeneració i renovació urbana, i en quin grau la legislació urbanística catalana s’ha adaptat o roman dissociada del nou marc regulador bàsic per a la intervenció i preservació de la ciutat existent.
Paraules clau: medi urbà, urbanisme, regeneració i renovació, barris, obsolescència.
URBAN REGENERATION AND RENEWAL ACTION IN CATALONIA, ADAPTATION OR DISSOCIATION
Abstract
Since the pioneering Law 2/2004, of June 4, on the improvement of neighborhoods, urban areas and towns that require special attention (Neighborhood Law), to the recent Law 11/2022, of December 29, on urban, environmental and social improvement of neighborhoods and towns (LMU), urban regeneration action in Catalonia has moved in the sphere of the transfer of economic resources to address the needs of the most vulnerable urban areas.
However, since the change in model in favour of sustainability, first with the Law 8/2007, of May 28, on land (LS07), and with the expansion of comprehensiveness in the urban environment with the Law 8/2013, of June 26, on urban rehabilitation, regeneration, and renewal (L3R), both objectives subsumed in the current Royal Legislative Decree 7/2015, of October 30, which approves the revised text of the Land and Urban Rehabilitation Law (TRLSRU), have led to the incorporation of new urban planning instruments and determinations to address not only regeneration interventions in vulnerable urban zones, but also all those affected by the major urban problem: its obsolescence.
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
Therefore, it is important to describe the characteristics of urban environment interventions, particularly those related to urban regeneration and renewal, and to what extent Catalan urban planning legislation has adapted to or remains dissociated from the new state regulatory framework for intervention and preservation of the existing city.
Keywords: existing city, urban planning, regeneration and renewal, neighborhoods, obsolescence.
Sumario: 1. Introducción; 1.1. Antecedentes; 1.2. La regulación básica de las actuaciones sobre el medio urbano; 2. Descripción de las actuaciones sobre el medio urbano en la regulación básica; 2.1. Tipos y objetos; 2.2. Determinaciones y reglas específicas de las actuaciones sobre el medio urbano; 2.2.1. La situación básica, las actuaciones básicas y la clasificación; 2.2.2. La participación obligatoria o facultativa; 2.2.3. Los deberes, las cargas y los costes de las actuaciones; 2.2.4. Beneficios e ingresos; 2.2.5. Delimitación de las actuaciones sobre el medio urbano; 2.2.6. Efectos de la delimitación de las actuaciones sobre el medio urbano; 2.2.7. Derecho de realojo y retorno; 2.3. Los instrumentos específicos de las actuaciones sobre el medio urbano; 2.3.1. Instrumentos y contenidos de las actuaciones sobre el medio urbano; 2.3.2. La memoria de viabilidad económica de las actuaciones sobre el medio urbano; 2.3.3. La distribución de costes y beneficios de las actuaciones sobre el medio urbano; 2.3.4. Mecanismos de participación, coordinación y colaboración en las actuaciones sobre el medio urbano; 3. Las actuaciones sobre el medio urbano en Cataluña; 3.1. Los tipos y objetos de las actuaciones sobre el medio urbano en Cataluña; 3.2. Las actuaciones sobre el medio urbano de regeneración y renovación en Cataluña; 3.2.1. Antecedentes; 3.2.2. La Ley 11/2022, de 29 de diciembre, de mejoramiento urbano, ambiental y social de los barrios y villas (LMU); 3.2.3. La regulación urbanística (Decreto legislativo 1/2010 y Decreto 305/2006); 4. Conclusiones, adaptación o disociación; 5. Referencias.
1. INTRODUCCIÓN
Para describir y comparar las regulaciones urbanísticas básica y catalana en materia de regeneración urbana es preciso realizar, cuando menos, una breve descripción del periplo normativo que nos hemos dado, para luego adentrarnos en sus claves y así observar cuál es el grado de adaptación de la regulación catalana de regeneración urbana en la actualidad.
Desde la óptica de la regulación básica y al igual que el modelo urbanístico que emergió con la Ley de 12 de mayo de 1956, de suelo (LS56), la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS07), se centró en la producción de nueva ciudad, ya fuera sobre suelo en situación básica rural (actuación de nueva urbanización, art. 14.1a .1 LS07) o sobre suelo urbanizado (actuación de reforma o renovación de la urbanización, art. 14.1a .2 LS07), o incluso con la intención de obtener dotaciones gratuitas para mejorar la ciudad (actuación de dotación, art. 14.1b LS07). Sin embargo, la LS07 no dispuso de ningún instrumento para la preserva-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
• Mediante las aMU hacer efectivos para todos el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, así como la exigencia del deber de sus propietarios de mantener los inmuebles en adecuadas condiciones de conservación (EM II).
• Contribuir activamente a la sostenibilidad ambiental, a la cohesión social y a la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos, tanto en las viviendas y los edificios, como en los espacios urbanos. No en vano, muchas de las operaciones más importantes de regeneración y renovación urbanas tienen, además, un carácter integrado, es decir, articulan medidas sociales, ambientales y económicas, que se suman a las estrictamente físicas para lograr, mediante una estrategia unitaria, la consecución de aquellos objetivos (EM II).
• El desarrollo de un medio urbano sostenible en el seno de una estrategia temática para el medio ambiente urbano, el Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible o la Declaración de Toledo —aprobada por los ministros responsables del desarrollo urbano de los veintisiete estados miembros de la Unión Europea el 22 de junio de 2010—, de acuerdo con la cual «la batalla principal de la sostenibilidad urbana se ha de jugar precisamente en la consecución de la máxima ecoeficiencia posible en los tejidos urbanos de la ciudad ya consolidada» y en la que se destaca la importancia de la regeneración urbana integrada y su potencial estratégico para un desarrollo urbano más inteligente, sostenible y socialmente inclusivo en Europa (EM II).
• La recuperación y reactivación —de cara sobre todo al empleo— del sector de la construcción. Dicha salida, en un contexto de improcedencia de políticas de expansión, tales como la generación de nueva ciudad y nuevas viviendas, solo es posible actuando sobre el patrimonio inmobiliario y la edificación existente (EM III).
Pero quizás los objetivos más importantes no sean los explicitados expresamente, porque en una lectura detallada afloran:
a) La configuración de un modelo legal de carácter básico que supera las barreras y garantías del modelo clásico urbanístico español de la LS56-LRSV98, así como las determinaciones urbanísticas de las comunidades autónomas.
b) La definición de una regulación de un modelo estatutario de propiedad sin eximentes ni exclusiones para el suelo urbanizado, basado en la actuación conjunta de suelo y vuelo con todas las flexibilidades posibles.
c) La superación de la intervención meramente física para poder acometer las verdaderas necesidades urbanas.
La L3R ahonda en la regulación del suelo urbanizado y su régimen estatutario, al margen del régimen de clasificación y sus categorías, recupera el régimen dual precedente (el anterior a la LS56, si se quiere) y establece un régimen jurídico basado en la preservación urbana que podrá llegar a ser de carácter integrado, en vez de uno basado en la sustitución. Pero en igual medida, siendo consciente de que no es lo mismo intervenir en lo existente para su preservación que para su sustitución, define un régimen jurídico especial y diferenciado de aplicación preferente, bajo los principios jurídicos lex specialis derogat
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
generali y lex posterior derogat priori , 8 donde el régimen general, por tanto, será de aplicación subsidiaria.
La reacción a estas determinaciones de unión de las actuaciones y superación del régimen de clasificación por parte de los operadores ha sido un rechazo al cambio y no querer articular soluciones dolorosas para amplias capas de la población, pero sin constatar la inviabilidad y la insostenibilidad de las actuaciones tradicionales utilizadas hasta este momento, basadas en el modelo clásico.
Por ello, la L3R establece un tipo de actuaciones, las aMU (ahora en el TRLSRU), y, a diferencia de las actuaciones separadas de transformación (suelo) y de edificación (vuelo), las unifica en un único marco, porque las actuaciones generales no tienen por objeto la preservación urbana, sino los nuevos desarrollos o la sustitución, ya sea de la urbanización o de la edificación. Su definición se concreta en el artículo 7 de la L3R:
1. De conformidad con lo dispuesto en esta Ley, en la legislación estatal sobre suelo y edificación, y en la legislación de ordenación territorial y urbanística, las actuaciones sobre el medio urbano se definen como aquéllas que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y de regeneración y renovación urbanas, cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos.
2. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.
Como se puede observar, las aMU tienen una serie de características que las hacen diferentes de las actuaciones urbanísticas de carácter general:
— Tanto la de rehabilitación como la de regeneración y renovación tienen como requisito la rehabilitación edificatoria, por lo tanto, la preservación urbana.
— Se definen en situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, o, lo que es lo mismo, cuando no alcancen a cumplir los requisitos del Código técnico de la edificación, que precisamente establece la DF 3 de la L3R.
— Cuando además de los edificios afecte a los tejidos urbanos, esto es, a la urbanización y la red de equipamientos, serán actuaciones de regeneración y renovación (actuación que no debe ser confundida con la de reforma o renovación de la urbanización; art. 14.1a.2 TRLS08).
8. El primer aforismo significa literalmente que la ley especial deroga a la general o que la norma especial prevalece frente a la general. El segundo significa literalmente que la ley posterior deroga a la anterior, e implica uno de los tres criterios tradicionales o principios legislativos. El segundo comporta el llamado criterio cronológico y se aplica en caso de conflicto entre dos enunciados normativos de igual extensión e idéntico rango jerárquico, incompatibles, promulgados en momentos distintos, en cuyo caso prevalecerá el posterior en el tiempo.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
21
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
— En el caso de las actuaciones de regeneración y renovación, se habilita para que se incluyan la de demolición y la de nueva construcción de edificios como parte inherente de la actuación.
— La actuación de regeneración y renovación tendrá carácter integrado (que no se debe confundir con el vocablo integrado que utilizan los art. 16.1 TRLS76, 71.2, 82.1 y 85.1b TRLS92 y las legislaciones urbanísticas de las comunidades autónomas) cuando incluya las medidas y los costes sociales, económicos y medioambientales (lo necesario para la preservación urbana más allá de lo físico) dentro de una estrategia administrativa global y unitaria (aquí el legislador se abstuvo de utilizar el vocablo plan para no provocar el litigio competencial).
El legislador opta por definir tipos de actuación urbanística especiales con un objeto distinto. Recuérdese igualmente que el objetivo de las actuaciones de transformación es la obtención de dotaciones urbanizadas y la producción de solares edificables, mientras que las actuaciones de no transformación (inicialmente innominadas y posteriormente identificadas como edificatorias) solo tienen el objeto de edificar, rehabilitar y, en su caso, demoler. Pero en general no existe una actuación que combine ambos objetos, ni que tenga la vocación de la preservación urbana con carácter conjunto. Esto es, por primera vez desde la promulgación del modelo clásico, se plantea una actuación unitaria que vincula el suelo y el vuelo para lograr la sostenibilidad urbana integrada.
El segundo elemento que es preciso destacar es que esta regulación especial tiene la condición de legislación básica (DF 19.1 L3R, actualmente DF 2 TRLSRU) y, como tal, se superpone a las determinaciones autonómicas que pudieran oponerse por el principio de prevalencia (STC 102/2016, 116/2016 y 127/2016).
Por último, es preciso indicar que la STC 143/2017 ha venido a resolver y dictaminar la constitucionalidad de la L3R ante el recurso de Generalitat de Catalunya sobre los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 15 L3R (únicamente se señalan los artículos afectados a las aMU), por entender esta que se ha producido una invasión competencial, y declara inconstitucional por invasión competencial en materia de urbanismo lo siguiente:
• Artículo 9.3 TRLSRU: los modos de ejecución de las aMU.
• Letras del artículo 22.5 TRLSRU: los contenidos de la MEaMU.
• Artículos 24.1 TRLSRU (parcial) 24.2: las reglas especiales de las aMU.
Debe considerarse que se declara constitucional y de aplicación plena y prevalente todo lo demás, con lo que los operadores estarán sujetos a esas determinaciones. Por todo ello, cabe inferir que no se ha cuestionado nada del modelo urbanístico por la ciudad, con extensión del contenido de uno de sus documentos (ciertamente importante), la MEaMU, y las reglas para su ejecución, que en parte resultaban expresivas de los principios básicos del urbanismo.
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
2. DESCRIPCIÓN DE LAS ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO URBANO EN LA REGULACIÓN BÁSICA
Como ya se ha apuntado, las aMU son las actuaciones de régimen especial de la regulación básica que, a diferencia de las actuaciones de régimen general, tienen por objeto la preservación urbana. Su definición se incluye en el artículo 2.1 TRLSRU:
1. Actuaciones sobre el medio urbano: las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado, cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.
A esta definición se incorporó una novación normativa con motivo del TRLSRU,9 el segundo párrafo del artículo 2.1:
A todas ellas les será de aplicación el régimen estatutario básico de deberes y cargas que les correspondan, de conformidad con la actuación de transformación urbanística o edificatoria que comporten, a tenor de lo dispuesto en el artículo 7.
Interesa resaltar que, de acuerdo a esta determinación, las aMU no son actuaciones de transformación per se (art. 7 TRLSRU), sino que se les aplica el régimen jurídico de los distintos alcances de aquellas, incluso combinadas entre sí, y que no contradigan las determinaciones especiales y propias de las aMU que se recogen en los artículos 3, 4, 8, 9, 10, 14, 17, 19, 22, 24, 31, 32, 33, 42 y 43 TRLSRU.
2.1. Tipos y objetos
De acuerdo a la propia dicción del precepto y la definición de sus objetos, se pueden distinguir tres tipos de aMU:
• aMU-R (rehabilitación): las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones.
• aMU-RR (regeneración y renovación): las que, además de la rehabilitación de los edificios, afectan a tejidos urbanos (la urbanización); pueden llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos.
9. En lo que puede constituir un claro ejemplo de ultra vires , puesto que este párrafo no se encontraba en ningún texto anterior y supone una alteración jurídica de las aMU.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
23
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
• aMU-RRi (regeneración y renovación integrada): son aMU-RR que, además, articulan medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.
Se debe precisar que las aMU-RR y las aMU-RRi constituyen dos tipos diferenciados que no deben confundirse con las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, las aRRU (art. 7.1a.2 TRLSRU), aunque compartan el vocablo renovación , 10 ,11 ni con las actuaciones de dotación, las aDOT (art. 7.1b TRLSRU), que tienen por objeto la obtención gratuita de dotaciones urbanizadas con cargo al otorgamiento de incrementos de edificabilidad a través de su señalamiento en los instrumentos de ordenación, pero ninguna de las dos tiene por objeto específico la preservación de lo existente, sino la creación y mejora de la ciudad mediante la mera obtención de dotaciones y, por tanto, sin que ello implique la rehabilitación, construcción y demolición de los edificios, ni la imputación de los costes sociales, económicos y medioambientales.
Los tres tipos de aMU tienen un nexo común conceptual, jurídico y competencial: el deber de conservación de la propiedad. Conceptual porque permite vincular la propiedad al medio urbano en que se inserta de una manera plena (art. 15.1c TRLSRU); jurídico porque en todos sus tipos el contenido económico del deber de conservación queda afecto a la actuación (art. 22.5 TRLSRU), y competencial porque el Estado tiene la competencia exclusiva de definir las condiciones básicas de los derechos y obligaciones para garantizar la igualdad de todos los españoles (art. 149.1.1ª de la Constitución española [CE]), donde se incluye del deber de conservación.
10 . Obsérvese que para que la actuación de regeneración y renovación remitiese a dos actuaciones diferenciadas debería haberse utilizado la estructura gramatical «de regeneración» y «de renovación», cosa que no ocurre en ningún pasaje de la Ley.
11. En el mismo sentido, el profesor parejo aborda la cuestión en Comentarios a la Ley 8/2013 de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R), p. 104: «La denominación como de regeneración y renovación expresa la complejidad del objeto de estas actuaciones en cuanto comprensivo de la rehabilitación que precisa del parque edificado y la renovación, asimismo pertinente, del tejido urbano que otorga soporte —es decir: la correspondiente urbanización—, en modo alguno, la diferenciación de dos tipos en función de sus posibles y diferenciados objetos: el de actuación de regeneración, de un lado, y el de renovación, de otro. Si así fuera, se estaría, en el primer caso, ante el absurdo de una actuación formalmente denominada de regeneración pero materialmente de rehabilitación. La denominación alude, pues, a un único tipo de actuación».
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
1. Tipos de actuación básica (TRLSRU), facultades y deberes
Fuente: elaboración propia.
2.2. Determinaciones y reglas específicas de las actuaciones sobre el medio urbano
Sin perjuicio de la tarea refundidora llevada a cabo en el año 2015, subsiste en el TRLSRU un régimen especial vinculado a las aMU fácilmente detectable por cualquier lector de la Ley en el uso del encabezamiento o referencia en cada apartado o inciso de «En las actuaciones sobre el medio urbano», por lo que es posible su identificación en los distintos artículos del TRLSRU.
2.2.1. La situación básica, las actuaciones básicas y la clasificación
No es posible entender la regulación de las aMU sin constatar el cambio nuclear producido con la LS07: el desplazamiento jurídico del régimen de clasificación del suelo por el régimen de las actuaciones básicas. Una determinación legal no exenta de crítica y rechazo, cuando menos hasta que el Tribunal Supremo sancionó de manera explícita di-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Tabla
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
cha determinación jurídica en la Sentencia 2971/2017, fundamento jurídico (FJ) 8,12 caso
Mahou-Calderón:13
Séptimo. Según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que, como afirma el art. 4 de la nueva Ley «La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste».
A partir de esta nueva normativa, es necesario adaptar nuestro criterio, pues tal y como establece el art. 18, los deberes de los propietarios aparecen vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, de forma tal que los mismos se vinculan a dichas actuaciones y a la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar suficientemente motivado y justificado.
La consecuencia de este cambio es que, al margen de cuáles sean la clasificación y la categoría del suelo (en términos de las legislaciones de las comunidades autónomas, como por ejemplo Cataluña, con sus dos categorías de suelo urbano, consolidado y no consolidado), la mera constatación de la situación básica del suelo urbanizado habilita la posibilidad de imponer deberes urbanísticos colectivos en función del tipo de actuación con cargo a la propiedad del suelo de manera motivada (como en todo instrumento de planeamiento y actuación) por medio de las aMU, con lo que el blindaje y armazón del modelo clásico del urbanismo español (de la LS56 a la LRSV98) sobre la propiedad, en la ciudad existente o en suelo consolidado en particular, ha cambiado porque los objetivos y las necesidades son otros, concretamente la preservación de la ciudad en su sentido pleno e integrado.
2.2.2. La participación obligatoria o facultativa
En el modelo clásico, la participación en la actuación urbanística que hoy llamaríamos de transformación era obligatoria, en correspondencia con los objetivos particulares de la LS56. Como lógica consecuencia, aquella obligación traía aparejada la garantía de beneficio de la actuación: la viabilidad económica del planeamiento (Cerezo y Tejerina, 2018a: 441).
13. Véanse también otras sentencias del Tribunal Supremo (STS): STS 3779/2018, FJ 15, PGOU Málaga, Unidad de Ejecución SUNC R G-15 «Veracruz Este», y de manera expresa STS 598/2020, FJ 7, PGOU Málaga, SUP-CH-3 «El Cuartón».
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
Sin embargo, con la LS07 se establece que la participación en las actuaciones de transformación deja de ser obligatoria y pasa a ser facultativa14 (actualmente, art. 13.2 c y 14 c TRLSRU), por lo que ya no se exige la garantía de viabilidad económica, sino la sostenibilidad económica que está referida a las haciendas públicas tras la finalización de la actuación.
Ante esta dualidad, el legislador del año 2013 opta por resolver dicha problemática estableciendo que la participación en las aMU sea obligatoria. Esta determinación se enclava a su vez en un doble plano: por un lado, en la ampliación del alcance económico del deber de conservación y, por otro, en la consideración de que si la problemática de los tejidos urbanos es conjunta, no cabe respetar la voluntad de cada propietario, como prácticamente había resultado con la tímida aplicación del deber de conservación, siquiera limitado a la propiedad misma.
El artículo 8 L3R, ahora artículo 17.5 TRLSRU, identifica el régimen jurídico especial de la obligación de participar en un orden de prelación que resulta especialmente significativo en cuanto a los sujetos obligados a participar: a) los propietarios y los titulares de derechos de uso otorgados por ellos, b) las comunidades de propietarios, las agrupaciones de comunidades y las cooperativas de viviendas, y, por último, c) las administraciones públicas. La última letra del apartado, referida a la participación de las administraciones públicas, señala que dicha participación será obligatoria cuando afecte a elementos propios de la urbanización y no exista el deber legal para los propietarios de asumir su coste. Ante ello se debe tener presente que:
a) La Administración nunca tiene la obligación de participar en las actuaciones de transformación; únicamente es receptora y cuando participa lo hace en la medida que es propietaria de algún bien patrimonial (no demanial) y de manera análoga al resto, pero en caso contrario solo es beneficiaria (en igual sentido, véase Parejo, 2014: 110; Hervás, 2017: 360).
b) Únicamente tiene la obligación de asumir aquella parte del coste que exceda el sumatorio de todos los valores legales de conservación (art. 15.2 TRLSRU), como en las órdenes de ejecución y como se constata en la condición de la viabilidad económica de las aMU (art. 22.5 TRLSRU).
c) Cuando la Administración financie parte de la operación, será porque voluntariamente así lo acuerda en los términos del convenio administrativo que se suscribe, que resulta ser un acto potestativo y, por tanto, no obligatorio (Parejo, 2015: 8).
d ) Cuando los obligados no cumplan su deber de participación y de sufragar los costes y sea la Administración quien tenga que hacerlo, lo hará a costa de los obligados, con lo que no resulta ser una verdadera obligación (Parejo, 2014: 111, de manera análoga a como lo establecía el TRLS76, art. 183.3).15
14. Diccionario de la lengua española: «facultativo, va. 1. adj. Opcional, no obligatorio».
15. TRLS76, art. 183: «Uno. Cuando alguna construcción o parte de ella estuviere en estado ruinoso, el Ayuntamiento, de oficio o a instancia le cualquier interesado, declarará y acordará la total o parcial demolición, previa audiencia del propietario y de los moradores, salvo inminente peligro que lo impidiera. […] Tres. Si el propietario no cumpliere lo acordado por el Ayuntamiento, lo ejecutará éste a costa del obligado».
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
En consecuencia, el TRLSRU establece que los propietarios (en sus distintos tipos de organización) son los obligados a participar y costear estas actuaciones porque gravitan sobre la delimitación de la propiedad de acuerdo con su función social y, en concreto, en el cumplimiento del deber de conservación que precisamente se reformula con esta ley.
En igual medida, el artículo 4.4 TRLSRU recoge como mandato la necesidad de elaborar consensos para evitar la reactividad ciudadana colectiva:
[…] las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas […], así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.
Sin embargo, esta determinación fue considerada inconstitucional en la STC 143/2017 por invasión competencial en materia de urbanismo.
Pero lo que interesa es la referencia final de dicho apartado, «bien de la iniciativa de los propios particulares […], bien de una amplia participación los mismos», que denota ese afán de que, más allá de la obligación legal, sea la propia voluntad colectiva lo que conduzca a la formulación de estas actuaciones tuteladas por la Administración (Iglesias, 2017: 244), pero evitando en todo caso la picaresca, las minorías obstruccionistas o las actuaciones del «gorrón» (Castelao, 2013: 164).
En todo caso, el establecimiento de la obligación de participar constituye un régimen especial que desplaza al régimen general de las actuaciones de transformación que activa el sistema de reparto de beneficios, ingresos, costes y cargas, como así señala el artículo 14d TRLSRU:
d) Obtener, en su caso, la conformidad o autorización administrativas correspondientes para realizar cualesquiera de las actuaciones sobre el medio urbano, lo que determinará la afección real directa e inmediata, por determinación legal, de las fincas constitutivas de elementos privativos de regímenes de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario privado, cualquiera que sea su propietario, al cumplimiento del deber de costear las obras. La afección real se hará constar mediante nota marginal en el Registro de la Propiedad, con constancia expresa de su carácter de garantía real y con el mismo régimen de preferencia y prioridad establecido para la afección real al pago de cuotas de urbanización en las actuaciones de transformación urbanística.
Esta determinación abre todo un nuevo escenario de potencialidades a las aMU y a las de carácter integrado especialmente, en la medida que, como se puede observar, distingue dos supuestos de distribución, el clásico de beneficios y cargas y un segundo, que precisamente recoge el artículo 14c TRLSRU, de «distribución entre todos los afectados de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma» y que, por tanto, no tienen que ser materializados o capitalizados para ser considerados como tales.
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
2.2.3. Los deberes, las cargas y los costes de las actuaciones
Es en relación con los deberes de la actuación o de las actuaciones donde el modelo adquiere su pleno potencial, primero con la LS07, más tarde con la L3R y finalmente con el TRLSRU.
Con la LS07, más allá de las situaciones básicas del suelo, los deberes de la propiedad se definen en base a un régimen de actuaciones. Así, si bien la situación básica de suelo urbanizado lleva implícito el cumplimiento del deber de conservación general (art. 9.1 LS07) de acuerdo con el régimen estatutario del derecho de propiedad, únicamente en caso de estar incluido en una actuación y ejercer el derecho a participar quedaba sometido al régimen adicional de deberes de la citada actuación. Por tanto, nos encontramos ante el régimen dual clásico: propiedades no incluidas en actuaciones de transformación únicamente sometidas al deber de conservación y, por otra parte, las incluidas, cuyo régimen, por tanto, depende del tipo de actuación.
En la LS07 los tipos de actuación en suelo urbanizado son dos, la actuación de reforma o renovación de la urbanización (aRRU) y la actuación de dotación (aDOT), cuyo objeto fundamental lleva únicamente aparejada la intervención sobre el suelo, la reordenación del suelo con sustitución de la edificación en el caso de la aRRU (al igual que la producción de solares clásica del suelo urbanizable pero sobre un suelo previamente transformado) y la obtención de dotaciones de manera gratuita para la Administración con cargo a incrementos de edificabilidad en el caso de la aDOT. En todo caso, ninguna de las dos actuaciones contempla la preservación urbana ni de edificios, ni de la urbanización, y menos de manera conjunta, afectando a una pluralidad de propiedades, ni tampoco de manera integral, yendo más allá de lo físico. Sin embargo, la propia definición de las actuaciones mediante sus deberes permite que, a través de su redefinición y ampliación, se pueda acometer el objetivo de la preservación urbana.
En la evolución de la LS07 a la L3R lo que se produce es un aumento progresivo de las cargas de las actuaciones, que en el caso de las aMU son deberes, puesto que gravitan y se construyen a partir del deber de conservación del derecho de propiedad. La propiedad edificada ya no va a ser únicamente como un derecho/deber limitado a la mera propiedad, sino que se conceptualiza como algo inserto en un conjunto: la ciudad. Por tanto, las cargas/deberes van a pasar a ser conceptualizadas como algo que supera la condición de algo necesario para la reurbanización del suelo y la conservación de la edificación de manera separada. Van a ser definidas dentro de un instrumento para atender las necesidades urbanas físicas (edificatorias y de urbanización) y también integrales (mediante la inclusión de las medidas sociales, económicas y medioambientales), tanto porque se constata la invalidez de la separación de regímenes (de suelo y de vuelo) para el objeto pretendido de la preservación urbana, como porque se reconoce que la mera intervención física es probable que no permita solventar las necesidades y los déficits reales de los tejidos urbanos de una manera efectiva. El legislador del año 2013 se percata de que, para atender estas nuevas actuaciones, estas nuevas cargas y, consiguientemente, estos nuevos costes, va a ser necesario redefinir los instrumentos legales a su alcance, toda vez que evidencia que el costeamiento de los mismos por las haciendas públicas no solo es imposible, sino que no resultaría realmente equitativo. De entre las alternativas posibles (incremento del IBI, reformulación de las contribuciones
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
29
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
especiales para ampliar su objeto y ampliación del deber de conservación), el legislador se va a inclinar por el deber de conservación, puesto que considera igualmente que la aplicación de las técnicas clásicas basadas en los incrementos de edificabilidad es inviable e insostenible si se hace de la manera masiva que precisa la intervención generalizada en el medio urbano. Por tanto, con la finalidad de contrarrestar las eventuales cargas de las aMU se va a disponer de las aportaciones del deber de conservación, un deber que necesariamente va a ser redefinido en su alcance legal y en su límite económico (CEREZO, 2018b). Con la L3R se redefinen el deber de conservación y su límite para disociarlo de la realidad o estado de la propiedad y situarlo en un límite que permita costear las necesidades en un marco superior al de la propia propiedad donde se inserta: el medio urbano, la ciudad.
Como se ha señalado anteriormente, disponemos de tres tipos de aMU: la aMU-R, la aMU-RR y la aMU-RRi. Por otro lado, sin perjuicio de que las distintas legislaciones urbanísticas de las comunidades autónomas completen o detallen algún deber más, la regulación básica establece los siguientes deberes para cada una de las actuaciones de régimen general en suelo urbanizado (en igual sentido, Iglesias, 2017: 233):
• Actuación de reforma o renovación de la urbanización (aRRU, art. 7.1a.2 TRLSRU):
○ Obtener y ceder todas las dotaciones vinculadas a la actuación (sistemas generales y locales), ya sean incluidas o adscritas.
○ Ceder el 5-15 % de la edificabilidad media ponderada libre de cargas.
○ Costear la urbanización (incluyendo los costes y honorarios técnicos).
○ Indemnizar a los titulares de derechos sobre edificios y construcciones disconformes con la ordenación que deban ser derribados.
○ Garantizar el realojo y el retorno de ocupantes legales de viviendas y actividades según la legislación vigente.
• Actuación de dotación (aDOT, art. 7.1b TRLSRU), igual a las de la aRRU excepto:
○ La cesión de edificabilidad es respecto del incremento sobre la prevista en la ordenación modificada.
○ La obtención y cesión de dotaciones, en caso de imposibilidad, podrá materializarse en edificación o de otras formas según la legislación urbanística.
○ Completar la urbanización para adquirir la condición de solar.
○ Edificar en plazo.
○ Garantizar el realojo y el retorno en su caso.
○ Indemnizar a los titulares de derechos sobre los edificios y construcciones, así como las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados disconformes con la ordenación que deban ser derribados.
Por otra parte, de acuerdo con su regulación especial y sin perjuicio de las determinaciones de desarrollo que pudieran establecer las comunidades autónomas, cabe señalar que las aMU tienen los siguientes deberes y, consiguientemente, el deber de costear con el límite del valor legal del deber de conservación para cada uno de los sujetos incluidos y obligados en la actuación:
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
• aMU-R (rehabilitación): los propios de la actuación edificatoria (aEDIF).
• aMU-RR (regeneración y renovación): los que se derivan de la suma de la actuación de reforma o renovación de la urbanización y la actuación edificatoria, con la posibilidad de incluir actuaciones de dotación.
• aMU-RRi (regeneración y renovación integrada): los mismos que en el epígrafe anterior, pero incluyendo adicionalmente los costes sociales, económicos y medioambientales precisos para la actuación en el seno de un plan urbanístico.
Por tanto, mediante la incorporación de las aMU y la aMU-RR especialmente, no solo permite vincular los deberes del derecho de propiedad a la actuación urbanística, superándose la separación de suelo y el vuelo, sino que se produce la superación del urbanismo físico mediante la posibilidad de obligar a los sujetos incluidos en este tipo de actuaciones especiales a afrontar los costes, cargas y cesiones necesarias para atender cualquier tipo de necesidad urbana. De ahí que se pueda identificar un nuevo modelo de intervención urbana.
2.2.4. Beneficios e ingresos
Desde la LS56, el urbanismo se ha concebido como la transformación de nuevos suelos y la acción sobre la ciudad existente se ha considerado residual e incluso, cuando se ha centrado sobre ella, lo ha sido bien mediante actuaciones asistemáticas, bien, en los casos de mayor dimensión, de manera análoga a las actuaciones de nueva transformación, que son actuaciones de sustitución, y no de preservación. En dichas actuaciones de transformación se parte de un hecho, el vacío o a lo sumo edificios discordantes con la ordenación que no suponen un plusvalor, sino lo contrario, una carga porque deben ser eliminados. En ese escenario lo único de valor que se otorga o atribuye es la edificabilidad y al fin y al cabo es lo único que se exige ceder gratuitamente aparte de la urbanización (espacios libres, zonas verdes y vialidad) y los solares dotacionales, pero que por su condición dotacional no tienen valor lucrativo.
No obstante, en la ciudad existente las condiciones no son tan claras como en el suelo sin transformar, salvo que las actuaciones sobre el suelo urbanizado se igualen a las del suelo rural y conlleven un nuevo desarrollo previa demolición de cualquier preexistencia.
Ahora bien, si la actuación en suelo urbanizado no establece la sustitución de la edificación, si no hay incremento de la edificabilidad, pero sí hay reurbanización, rehabilitación, demolición y nuevas edificaciones sustituidas, incluso mejoras sociales, económicas y medioambientales, etc., se generan plusvalías. Sin embargo, en el urbanismo clásico no sería posible reconocerlas (es cierto que emergen y se reconocen en el caso de las contribuciones especiales, pero esta es una técnica tributaria, y no urbanística, y limitada a mejoras exclusivas mediante obras de urbanización). La conclusión es que, en la intervención sobre el medio urbano, las plusvalías, los beneficios y los ingresos resultan ser elementos permeables entre sí, amén de que puedan aparecer otros conceptos, como las ayudas y subvenciones, que trastocan la «claridad» de los beneficios asociados exclusivamente a la edificabilidad del modelo clásico.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
Por eso, las aMU superan el constreñimiento del concepto de beneficio a los ingresos por la edificabilidad, consideran también los demás ingresos de la actuación y reconsideran la asociación biunívoca entre beneficio y edificabilidad, pero no consideran los demás beneficios, como pueden ser los incrementos de valor de las construcciones preexistentes. Así, el artículo 14c TRLSRU aclara que el concepto de beneficio incluye las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación, referidos en todo caso al inciso a del artículo 24.2 TRLSRU (aunque este apartado fue declarado inconstitucional por la STC 143/2017 por cuestiones competenciales).
2.2.5. Delimitación de las actuaciones sobre el medio urbano
Para la delimitación de las actuaciones clásicas no existen criterios más allá de ciertas reglas de equilibrio entre ámbitos, al amparo del presunto derecho a la igualdad, puesto que es únicamente dentro de las áreas y sectores (u otras denominaciones de ordenación), pero no entre dichos ámbitos espaciales. Para la delimitación de dichos ámbitos, en el modelo clásico esas determinaciones serían interiores al propio ámbito, pero externamente, de acuerdo al concepto nuclear del modelo clásico, todo sería posible siempre y cuando la actuación fuera viable y en su caso igualitaria, esto es, siempre que el beneficio esté garantizado y resulte más o menos igual entre los subámbitos que se definan. No hay más regla.
Las aMU mimetizan dicha idea, la de que para la delimitación de un ámbito de actuación la única regla es que la actuación sea viable, pero con la diferencia sustantiva de que dicha viabilidad ha cambiado. Interesa en este punto recabar la definición concreta de viabilidad que se recoge en el artículo 22.5 TRLSRU:
La ordenación y ejecución de las actuaciones referidas en el artículo anterior requerirá la realización, con carácter previo, de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación […].
Igualmente, interesa recoger la dicción original del contenido de la memoria de viabilidad económica, que en su inciso a indicaba:
a) Un estudio comparado de los parámetros urbanísticos existentes y, en su caso, de los propuestos, con identificación de las determinaciones urbanísticas básicas referidas a edificabilidad, usos y tipologías edificatorias y redes públicas que habría que modificar. La memoria analizará, en concreto, las modificaciones sobre incremento de edificabilidad o densidad, o introducción de nuevos usos, así como la posible utilización del suelo, vuelo y subsuelo de forma diferenciada, para lograr un mayor acercamiento al equilibrio económico, a la rentabilidad de la operación y a la no superación de los límites del deber legal de conservación.
Por todo ello y para la delimitación de las aMU, es posible hacer uso de las potestades públicas que confieren los instrumentos de ordenación urbanística en la medida en que se garantice la nueva viabilidad.
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
2.2.6. Efectos de la delimitación de las actuaciones sobre el medio urbano
La experiencia ha demostrado que la intervención en la ciudad existente no se puede afrontar con las mismas reglas y parámetros que la generación de nueva ciudad, ni siquiera con las reglas especiales de los artículos 99.4 TRLS7616 y 28 LRSV98.17 Mucho menos si el objetivo es la preservación con la mejora de lo existente.
En consonancia con este reconocimiento, la L3R introdujo unas determinaciones para mayor flexibilidad y acomodación de estándares en el seno de las aMU (L3R, EM IX),18 que cabe englobar en varios bloques: las físicas, las urbanísticas, los mecanismos de gestión y las jurídicas.
En el ámbito de las flexibilidades físicas se encuentran las precisas para favorecer y alcanzar la accesibilidad universal (ocupaciones de suelos privados y dotaciones públicas, así como la alteración o no consideración de parámetros urbanísticos limitantes), que se describen en el artículo 24.4 TRLSRU, y para mejorar el comportamiento energético siempre y cuando se logre al menos una reducción del 30 % de la demanda energética, descritas en el artículo 24.5 TRLSRU.
En el ámbito de las urbanísticas se introduce la exención de cesión de la edificabilidad e incluso sustituirla por otras formas de compensación (art. 18.1b TRLSRU) y, como cláusula de cierre, la exención de prácticamente cualquier deber de las actuaciones, como el cumplimiento de los estándares (Iglesias, 2017: 234; art. 18.4 TRLSRU).
En cuanto a los mecanismos de gestión, la aprobación del instrumento por el cual se aprueban las aMU supone la declaración de utilidad pública e interés social de todos los bienes y derechos incluidos en la delimitación, desplegándose los mecanismos de las potestades públicas de los instrumentos de planeamiento de desarrollo (expropiación, venta y sustitución forzosa, tanteo y retracto en favor de la actuación), así como la legitimación de la ocupación de superficies de espacios libres o de dominio público de titularidad municipal, simplificando los procesos de desafectación y cesión descritos anteriormente (Castelao, 2013: 215), y marcaba el inicio de la actuación (art. 42.3 TRLSRU). Al igual que los mecanismos de gestión, la STC 143/2017 también anuló los artículos 42.3 y 24.3 TRLSRU.
Pero de todos los efectos que implican para la propiedad la aprobación del instrumento de las aMU, el más relevante es el siguiente (art. 14d TRLSRU):
16 . TRLS76, art. 99.4: «En el suelo urbano, los derechos de los propietarios en la reparcelación se regularán por el valor de sus respectivas parcelas en la fecha de aprobación del Plan que motivare la reparcelación con arreglo a lo dispuesto en el artículo ciento ocho».
17. En referencia al uso de las valoraciones catastrales en suelo urbano consolidado y en suelo urbano no consolidado.
18 . L3R, EM IX: «Por último, se incluyen también normas excepcionales para aquellos supuestos en los que la actuación se proyecta sobre zonas muy degradadas de las ciudades, o con un porcentaje de infravivienda muy elevado, en los que, tanto la inexistencia de suelos disponibles en su entorno inmediato para dotar de coherencia a los deberes de entrega de suelo, como el cumplimiento de determinadas cargas, podrían frustrar su finalidad prioritaria, que es superar tales situaciones. En tales casos, la regla excepcional se justifica por la necesidad de priorizar entre los diversos intereses públicos en presencia».
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
33
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
d) Obtener, en su caso, la conformidad o autorización administrativas correspondientes para realizar cualesquiera de las actuaciones sobre el medio urbano, lo que determinará la afección real directa e inmediata, por determinación legal, de las fincas constitutivas de elementos privativos de regímenes de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario privado, cualquiera que sea su propietario, al cumplimiento del deber de costear las obras. La afección real se hará constar mediante nota marginal en el Registro de la Propiedad, con constancia expresa de su carácter de garantía real y con el mismo régimen de preferencia y prioridad establecido para la afección real al pago de cuotas de urbanización en las actuaciones de transformación urbanística.
Esta determinación exclusiva de las aMU es la demostración de que, a la aprobación del instrumento, cualquier tipo de propiedad incluida en el ámbito delimitado queda afecta de manera real, directa e inmediata al costeamiento de los deberes de la actuación (Tejedor, 2018: 300), inscribiéndose la carga sobre cada bien y con la misma determinación y naturaleza de las cargas de urbanización. En consecuencia, se demuestra que el deber de conservación transciende el ámbito espacial de la propiedad extendiéndose al medio urbano, se delimita por el contenido y los objetivos de la actuación, y su contenido económico se incorpora al cálculo y determinación de la viabilidad económica especial de las aMU.
2.2.7. Derecho de realojo y retorno
El derecho al realojo y retorno, que en nuestra historia ha sido un derecho de reconocimiento reciente, merece un análisis específico. El derecho de realojo y retorno de ocupantes legales aparece por primera vez en nuestro ordenamiento de carácter básico con la LS07 (sin perjuicio de las legislaciones autonómicas y la disposición adicional 4 del TRLS92, anulada parcialmente por la STC 61/1997), concretamente como uno de los deberes de las actuaciones de transformación, actualmente en el artículo 18.1e TRLSRU:
e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente.
Sin embargo, los artículos 19 y 43.2 TRLSRU desarrollan este derecho de manera específica en el seno de las aMU más allá de la definición procedimental para el ejercicio y la garantía del derecho. Así, para hacer efectivo el derecho de realojo se define que:
• Se realojará una vivienda protegida por cada vivienda afectada en el mismo ámbito o lo más cercana posible, o en metálico cuando no sea posible.
• Las personas con necesidades especiales recibirán, en virtud del derecho de realojo, una vivienda adaptada a su discapacidad.
• El derecho es independiente de otras ayudas, excepto que se actúe o se despliegue la expropiación.
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
En cuanto al derecho de retorno, el artículo 19.2 TRLSRU define que, para hacer efectivo el derecho, el propietario de la finca deberá proporcionar una nueva vivienda, cuya superficie no sea inferior al cincuenta por ciento de la anterior y siempre que tenga, al menos, noventa metros cuadrados, o no inferior a la que tenía si no alcanzaba dicha superficie, de características análogas a aquella y que esté ubicada en el mismo solar o en el entorno del edificio demolido o rehabilitado.
La singularidad de las aMU reside en la definición del sistema de ejecución o gestión en la actuación, donde se establecen dos supuestos (art. 43.2 TRLSRU): en la expropiación, es la Administración quién determina si se le entrega la vivienda de realojo (Parejo, 2014: 161; Hervás, 2017: 370) o su compensación en metálico, mientras que, en todos los demás supuestos, la elección es a voluntad del que ostenta el derecho.
2.3. Los instrumentos específicos de las actuaciones sobre el medio urbano
Las aMU, conforme a los objetivos de la L3R que les dio origen, suponen un cambio para la intervención en el medio urbano de manera sostenible e integrada, en la medida que los modelos precedentes tenían como objetivo fundamental la expansión urbana (hacia el exterior o el interior) mediante la transformación del suelo y la sustitución edificatoria en el caso del modelo clásico (Quintana, 2011: 42). En el caso de la LS07, la introducción de la sostenibilidad y la consideración de los efectos de la transformación urbanística, junto con la transposición del derecho comunitario en materia de medioambiente y la explicitación del régimen estatutario del derecho de propiedad, definen un cambio conceptual para que la intervención en el medio urbano sea posible con la L3R.
Para ello, la L3R primero y ahora el TRLSRU van a modular las garantías de la limitación de las cargas y viabilidad económica tradicional y blindajes del suelo consolidado del modelo clásico, precisamente porque el legislador se percata de que dicho sistema o régimen de garantías impide la actuación o la hace inviable, a la par que insostenible, y no queda otra opción, al menos en el plano urbanístico, pero queda siempre la posibilidad de poder implementar las medidas de carácter tributario.
2.3.1. Instrumentos y contenidos de las actuaciones sobre el medio urbano
Al igual que la LS07, que no identifica el concepto de plan y se vale del concepto de instrumento de ordenación urbanística19 de las actuaciones de transformación, la L3R primero y actualmente el TRLSRU utilizan el mismo concepto para articular el despliegue de las aMU. Al TRLSRU le basta una sencilla remisión al procedimiento administrativo para definir la forma de tramitación de las aMU:
19. En parte para evitar la inconstitucionalidad en el uso de un término asociado a la materia urbanística, aunque resulte ineludible tal identificación.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
1. Las actuaciones sobre el medio urbano que impliquen la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente, observarán los trámites procedimentales requeridos por la legislación aplicable para realizar la correspondiente modificación. No obstante, tal legislación podrá prever que determinados programas u otros instrumentos de ordenación se aprueben de forma simultánea a aquella modificación, o independientemente de ella, por los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias, con los mismos efectos que tendrían los propios planes de ordenación urbanística. En cualquier caso, incorporarán el informe o memoria de sostenibilidad económica que regula el apartado 5 del artículo 22.
Las actuaciones que no requieran la alteración de la ordenación urbanística vigente, precisarán la delimitación y aprobación de un ámbito de actuación conjunta, que podrá ser continuo o discontinuo, o la identificación de la actuación aislada que corresponda, a propuesta de los sujetos mencionados en el artículo 8, y a elección del Ayuntamiento.
Por tanto, remite a que sean los instrumentos de ordenación urbanística de las comunidades autónomas o las ordenanzas municipales las que encajen a las aMU de la misma manera que lo hacen las actuaciones de régimen general (art. 7 TRLSRU).
En cuanto a sus contenidos, fueron recogidos en el artículo 24.2 TRLSRU, si bien fueron declarados inconstitucionales por la STC 143/2017:
2. El acuerdo administrativo mediante el cual se delimiten los ámbitos de actuación conjunta o se autoricen las actuaciones que deban ejecutarse de manera aislada, garantizará, en todo caso, la realización de las notificaciones requeridas por la legislación aplicable y el trámite de información al público cuando éste sea preceptivo, conteniendo, además y como mínimo, los extremos siguientes:
a) Avance de la equidistribución que sea precisa, entendiendo por tal la distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución de la correspondiente actuación y de los beneficios imputables a la misma, incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación.
La equidistribución tomará como base las cuotas de participación que correspondan a cada uno de los propietarios en la comunidad de propietarios o en la agrupación de comunidades de propietarios, en las cooperativas de viviendas que pudieran constituirse al efecto, así como la participación que, en su caso, corresponda, de conformidad con el acuerdo al que se haya llegado, a las empresas, entidades o sociedades que vayan a intervenir en la operación, para retribuir su actuación.
b) El plan de realojo temporal y definitivo, y de retorno a que dé lugar, en su caso.
Aunque tiene interés su descripción puesto que, como se verá respecto de la MEaMU, los contenidos de los instrumentos de ordenación que contengan una aMU son cuando menos indicativos para cualquier operador al albur de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en su Sentencia 733/2021, sobre el plan parcial de reforma interior del área de planeamiento remitido (APR) 07.09, TPA Raimundo Fernández de Villaverde.
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
2.3.2. La memoria de viabilidad económica de las actuaciones sobre el medio urbano
La viabilidad económica del planeamiento fue uno de los elementos nucleares del modelo clásico y, más allá de las cuestiones políticas u opcionales, resultaba coherente con el mismo.
Si la ejecución del planeamiento resultaba obligatoria para los propietarios, la misma no podía ser un quebranto, una lesión o una ruina para ellos en la medida que no solo podían perder su propiedad (suelo y/o edificio), sino que además tenían que pagar los costes de la actuación. En igual medida resultaba coherente con el modelo porque únicamente permitía considerar aquellos ingresos y costes objeto de las actuaciones urbanísticas que propugnaba aquel modelo, que no era generar ciudad, sino en sentido estricto transformar suelo (urbanizar y reordenar suelo); al fin y al cabo, la actuación de urbanización o integrada únicamente produce solares. La ley confiaba a la buena práctica de los operadores que la generación de suelo transformado produjera ciudades óptimas. En ese sentido y de acuerdo a la percepción común, la actuación clásica únicamente repartía edificabilidad (el supuesto ingreso) y las cargas de urbanización, pero de una manera limitada o tasada (fundamentalmente los costes de las obras de urbanización, los honorarios técnicos y jurídicos, las indemnizaciones y, ya en una etapa posterior, los realojos). En todo caso, la condición de viabilidad suponía que este binomio de ingresos y gastos debía tener un saldo positivo.
No obstante, se puede observar que la conservación de la ciudad no se encontraba reflejada ni en el inicio (con la primera transformación, salvo la remisión a las entidades de conservación urbanística), ni durante su vida útil, ni al final de la misma. En igual medida, la viabilidad no se veía impelida por la edificación y por las necesidades integrales urbanas. La edificación no se incluye porque, de acuerdo al modelo bifásico del sistema urbanístico español, eso corresponde a otra etapa de la transformación urbana, y las necesidades integrales tampoco porque han sido conceptualizadas como algo ajeno al objetivo del urbanismo y, sin embargo, son propias de otros departamentos públicos.
Para abordar la viabilidad de la preservación de la ciudad desde la acción urbanística se ha precisado una evolución conceptual primero e instrumental después.
La primera evolución se produce con el desplazamiento de la viabilidad clásica (garantía de beneficios para el propietario a la finalización de la actuación) y la modificación del foco por aparición de la sostenibilidad económica de los instrumentos de transformación del suelo (impacto sobre las haciendas públicas a partir de la terminación de la actuación, incluyendo los eventuales saldos de la actuación y la suficiencia y adecuación de los usos productivos para preservar la competitividad y garantizar la supervivencia de los distintos tejidos urbanos; artículo 22.4 TRLSRU). Con ese primer viraje se consigue poner el foco en la sostenibilidad y las consecuencias de la acción transformadora del urbanismo, pero en cierta manera limitada a las consecuencias de la mera transformación o sustitución del suelo ya transformado, no de su preservación. Por ello, se hacía preciso un segundo cambio o evolución para poder atender esa realidad y esas necesidades urbanas.
No va a ser tanto una cuestión de innovación conceptual, sino más bien una novación en la vinculación y ampliación de conceptos que hasta ese momento habían permanecido separados.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
Con la L3R se va a redefinir la viabilidad económica de las actuaciones de régimen especial. La aMU-R se limita a la rehabilitación del edificio conforme al nuevo alcance y límite del deber de conservación, mientras que la aMU-RR vinculará tanto la edificación como la urbanización, afectando a una pluralidad de fincas y, por tanto, vinculando bajo un mismo paraguas el suelo y el vuelo. Si además incluye los costes de las medidas sociales, económicas y medioambientales en un mismo plan, será una aMU-RRi, superándose el alcance meramente físico de las actuaciones clásicas.
Finalmente, si a ello le sumamos que la vinculación de beneficios, ingresos, deberes y costes ya no es la misma, nos encontramos ante una viabilidad económica distinta a la viabilidad del modelo clásico. Esta se reformula, si acaso necesariamente porque el objeto de estas actuaciones es otro: la preservación urbana. El objeto no es la producción de solares edificables, sino que la ciudad no decaiga, que no se sustituya, que no pierda competitividad y que sea plenamente sostenible. Por tanto, la viabilidad va a ser redefinida y el instrumento que la justifica, también.
Si la viabilidad económica clásica es la garantía de beneficio —o, lo que es lo mismo, que la edificabilidad patrimonializable sea superior a las cargas urbanísticas (Ramos, 2018: 10-11)—, esta se puede formular de la siguiente manera:
ingresos – costes > 0 edificabilidad patrimonializable de la actuación – cargas de la actuación > 0 €
Sin embargo, la viabilidad de la aMU se va a definir como (art. 22.5 TRLSRU):
La ordenación y ejecución de las actuaciones referidas en el artículo anterior requerirá la realización, con carácter previo, de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación […].
De lo cual se deducen tres elementos fundamentales:
1. Que el deber de conservación se encuentra afecto a la actuación.
2. Que los ingresos y los beneficios son todos los que la actuación defina y genere.
3. Que los costes de la actuación son todos los necesarios de acuerdo con la propia definición y alcance de la actuación.
Por lo que la viabilidad de las aMU puede formularse como:
costes – ingresos = ∑ Ai ≤ 50 % VRBai Ai ≤ Xi
Donde:
• Costes: todos los costes y cargas de la actuación.
• Ingresos: todos los ingresos e incrementos de valor de la actuación.
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
• ∑Ai: el sumatorio de todas las aportaciones individuales de las propiedades incluidas en el ámbito que se encuentran topadas por el límite legal del deber de conservación respectivo (50 % VRBa).
• VRBa: valor de reposición bruto actualizado, límite legal del deber de conservación (art. 15.3 TRLSRU):
3. El límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios en cumplimiento del deber legal de conservación de las edificaciones se establece en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente al original, en relación con las características constructivas y la superficie útil, realizado con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinado al uso que le sea propio.
• VRBai: valor de reposición bruto actualizado de cada propiedad.
• Xi: revalorización de la propiedad, diferencia entre el valor antes y después de la actuación.
Con la vinculación e interrelación de estos tres elementos que redefinen la viabilidad económica de las aMU, incluyendo todos sus tipos, se abre un nuevo escenario y se produce la ruptura necesaria con los axiomas del modelo clásico precedente.
En cuanto a los contenidos de la MEaMU, fueron declarados inconstitucionales por la STC 143/2017:
a) Un estudio comparado de los parámetros urbanísticos existentes y, en su caso, de los propuestos, con identificación de las determinaciones urbanísticas básicas referidas a edificabilidad, usos y tipologías edificatorias y redes públicas que habría que modificar. La memoria analizará, en concreto, las modificaciones sobre incremento de edificabilidad o densidad, o introducción de nuevos usos, así como la posible utilización del suelo, vuelo y subsuelo de forma diferenciada, para lograr un mayor acercamiento al equilibrio económico, a la rentabilidad de la operación y a la no superación de los límites del deber legal de conservación.
b) Las determinaciones económicas básicas relativas a los valores de repercusión de cada uso urbanístico propuesto, estimación del importe de la inversión, incluyendo, tanto las ayudas públicas, directas e indirectas, como las indemnizaciones correspondientes, así como la identificación del sujeto o sujetos responsables del deber de costear las redes públicas.
c) El análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares, medido, en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación.
El análisis referido en el párrafo anterior hará constar, en su caso, la posible participación de empresas de rehabilitación o prestadoras de servicios energéticos, de abastecimiento de agua, o de telecomunicaciones, cuando asuman el compromiso de integrarse en la gestión, mediante la financiación de parte de la misma, o de la red de infraestructuras que les competa, así como la financiación de la operación por medio de ahorros amortizables en el tiempo.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
d) El horizonte temporal que, en su caso, sea preciso para garantizar la amortización de las inversiones y la financiación de la operación.
e) La evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas.
Y, sin embargo, el Tribunal Supremo los ha reconocido como indicativos de la voluntad del legislador en la Sentencia 733/2021, sobre el plan parcial de reforma interior del APR 07.09, TPA Raimundo Fernández de Villaverde. 20
De la propia definición de la MEaMU (art. 22.5 TRLSRU) se infiere el reconocimiento de que, a diferencia de las actuaciones ordinarias o generales, donde el supuesto ha sido que las mismas fueran de saldo positivo (beneficio garantizado, Ramos, 2018: 10-11), las aMU son actuaciones de saldo negativo, que se equilibran mediante las aportaciones obligatorias (con
Pero es que, además de lo expuesto, y como tercer criterio interpretativo, que se haya establecido ese régimen «especial» de la memoria de viabilidad, es acorde a la misma procedencia del precepto que se incorpora, no se olvide, en un Texto Refundido, es decir, integra normativa de naturaleza legal ya vigente. Y así, este párrafo 5º del artículo 22 no hace sino incorporar, como ya se dijo, el artículo 11 de la Ley de 2013 que, ya en su redacción, limita su contenido a las actuaciones en suelo urbanizado —«actuaciones referidas en el artículo anterior»—, esto es, tanto de urbanización por reforma o renovación, como de dotaciones.
[…]
Por el contrario, la memoria de viabilidad tiene otra finalidad, ya se hizo referencia a ello, y, por tanto, un contenido bien diferente. En relación a su contenido, es acorde a esa finalidad de previsibilidad de poder acometer económicamente la actuación, habida cuenta que por incidir sobre suelo que ya tiene un aprovechamiento consolidado, en mayor o menor grado, imponiendo la necesidad de alterar ese aprovechamiento con otros que se imponen con la actuación o, incluso, pueden verse anulados por acometer nuevas dotaciones. Ese contenido puede descubrirse de los cinco apartados que tenía el artículo 11 de la Ley de 2013 que, como ya se dijo, fueron declarados inconstitucionales y aunque por el juego de fechas fueron incorporados al TRLS, han desaparecido de su artículo 22, pero que sirven para descubrir la intención del legislador básico.
Pues bien, conforme a dichos párrafos, obviamente que se incluye la sostenibilidad de las nuevas instalaciones y servicios de la nueva urbanización o dotación, como cabe concluir del extinto párrafo e), cuando se refiere a que la memoria de viabilidad deba incluir «[l]a evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas». Pero además de ello, la exigencia de la memoria va más lejos. En efecto, por tratarse de actuaciones que inciden sobre el suelo ya urbanizado, la primera exigencia que se imponía en el párrafo (apartado a) era precisamente un «estudio comparado» de las determinaciones urbanísticas ya existentes en el ámbito de la actuación y las que deban ser establecidas con la misma, determinando los efectos «en su caso», sobre aquellas. En segundo lugar (apartado b), se imponía la determinación económica de los valores de repercusión del suelo por los nuevos usos propuestos, en relación con el importe de la inversión necesaria para ejecutar la actuación. En el apartado c) se hacía referencia a un análisis de la inversión prevista con la actuación que permita su financiación en su mayor parte. Y en el apartado d) se hacía referencia al aspecto temporal de amortización de las inversiones que la actuación comporta.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
el límite del deber de conservación) de todas las propiedades incluidas en su delimitación. Por ello, cabría formular matemáticamente las dos viabilidades de la siguiente manera comparativa:
Viabilidad clásica: ingresos – costes > 0
Viabilidad aMU: costes – ingresos = ∑ Ai Ai ≤ 50 % VRBai Ai ≤ Xi
Donde, en las aMU:
• los costes son todos los necesarios,
• los ingresos son todos los resultantes, y
• el límite de las aportaciones es el límite del deber legal de conservación de cada una de las propiedades incluidas en la actuación.
Reiteramos que en la formulación se observa que las aMU son actuaciones, en principio, de saldo negativo, pero con un saldo negativo limitado a no rebasar el límite del deber legal de conservación; o, como indica el artículo 15.2 TRLSRU, cuando la relación de costes menos los ingresos no supere la suma de los límites del deber y el límite particular de cada obligado, la actuación será viable, y si se supera, se plantean dos posibles situaciones:
• la actuación es inviable y precisa ser redefinida o redelimitada, o
• la Administración debe cubrir el diferencial hasta lograr el equilibrio.
La definición de una nueva viabilidad nos lleva a entender la labor urbanística desde una óptica muy distinta y a manejar datos desde una visión integral. Por tanto, para hacer esta sencilla comprobación se requiere una intensa labor de campo y de diagnóstico del tejido urbano de manera integral (física, medioambiental, social y económica), así como el manejo de las distintas técnicas y métodos de valoración.
La aMU incluirá, en función del tipo, hasta todos los costes necesarios para la recuperación del ámbito, pero se apropia igualmente de todos los ingresos, beneficios y plusvalías de la actuación, análogamente a cualquier actuación integrada o sistemática de las legislaciones urbanísticas, pero superando el alcance limitado de la urbanización de esta última y, sobre todo, la garantía de beneficios. Adicionalmente, es preciso contemplar las determinaciones conjuntas y propias de las actuaciones de transformación y de edificación cuyo régimen regula el artículo 18 del TRLSRU:
• Costear y ceder las dotaciones, tanto locales como generales, incluidas y adscritas, incluso las de conexión, ampliación y reforzamiento de las existentes.
• Ceder libre de cargas un porcentaje (5-15 %) de la edificabilidad media ponderada del total de la actuación en actuaciones de reforma o renovación y del incremento en la actuación de dotación.
• Costear todas las obras de rehabilitación, nueva edificación y sustitución incluidas en el ámbito (privadas y públicas).
• Garantizar el realojo de los ocupantes legales.
• Indemnizar a los titulares de derechos de construcciones, edificaciones, obras e instalaciones a demoler o que no puedan conservarse.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
De manera simplificada y considerando las pautas anteriores, es preciso realizar un doble cálculo de viabilidad de la aMU:
a) Sin incluir los beneficios y garantizando el equilibrio de cargas-costes e ingresos.
b) Incluyendo los beneficios (por ejemplo, los incrementos de valor de los bienes inmobiliarios).
2.3.3. La distribución de costes y beneficios de las actuaciones sobre el medio urbano
El TRLSRU, conforme al objetivo en este caso de las aMU-RR y las aMU-RRi, habilita una equidistribución distinta a la clásica, tanto porque los beneficios y costes son distintos como porque la relación o saldo entre ellos es distinto al del modelo anterior.
Como mecanismo de reparto y distribución de beneficios y cargas, la reparcelación ha sido la técnica estrella en el urbanismo español. Esta técnica tiene por objeto realizar la transformación jurídico-económica del suelo de manera acorde al planeamiento, ya sea sobre suelo virgen o sobre suelo previamente transformado. Así, con arreglo a la condición de viabilidad (beneficios – costes > 0), hace tabula rasa de las fincas existentes para, tras la división y ordenación en solares del ámbito conforme al plan, proceder a la adjudicación de las nuevas parcelas. Por tanto, el resultado final es la sustitución de una realidad física por otra, creando una nueva situación, sin perjuicio de que puedan existir zonas o edificios que sean conformes con la ordenación. No obstante, es preciso reconocer, como decían García de Enterría y Parejo (1981: 483 y 484), que la reparcelación no estaba, ni está, hecha para el suelo urbano y, desde luego, tampoco para la preservación o conservación urbana (en igual sentido, Ramos, 2018: 12, refiriéndose a las palabras de Javier García Bellido al respecto). Su objetivo es la sustitución y, consiguientemente, el crecimiento urbano.
La técnica de la reparcelación, como instrumento económico, es una técnica de reparto de beneficios netos, bajo el supuesto de que toda operación debe tener saldo positivo, esto es, que el valor de la edificabilidad patrimonializable por los participantes sea superior a las cargas de la actuación.
Sin embargo, esta técnica, que no estaba pensada para la ciudad existente, resulta mucho menos adecuada para las actuaciones no asimilables, como las de preservación urbana. Por todo ello, el TRLSRU define un tipo distinto de equidistribución, acorde por otra parte a la regulación especial pretendida y que recoge la heterogeneidad de beneficios y costes que comprenden las aMU. Así, el artículo 24.2 TRLSRU establecía las reglas básicas para la ordenación y ejecución de las actuaciones:
2. El acuerdo administrativo mediante el cual se delimiten los ámbitos de actuación conjunta contendrá como mínimo:
a) Avance de la equidistribución que sea precisa, entendiendo por tal la distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución de la correspondiente actuación y de los beneficios imputables a la misma, incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación.
[…]
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
Obsérvense las diferencias: mientras que para las actuaciones de régimen general indica «beneficios y cargas», para las aMU se invierten los términos, hecho indicativo de que nos encontramos ante otra técnica. Una técnica que, frente al reparto de beneficios netos como es la de la reparcelación clásica, aquí será de reparto de costes netos. De igual manera, resulta descriptiva de la diferencia técnica de la distribución, la dicción literal que señala que se trata de una distribución de los costes de la actuación y de todos los posibles beneficios e ingresos posibles e imputables (Parejo, 2014: 127).
A la hora de fijar el criterio de reparto, la Ley remite a dos supuestos o ámbitos: por un lado, al interno de la propiedad, que remite el reparto en función de las cuotas de propiedad; sin embargo, al exterior la Ley remite únicamente a alcanzar un acuerdo entre propiedades y, en defecto de acuerdo, a que se establezca un criterio que ha de ser justo y equitativo.
La Ley no prefigura la formulación del reparto, pero todo hace pensar que debería contemplarse la necesidad de establecer una correspondencia de la aportación obligatoria del deber de conservación y el beneficio obtenido u obtenible en la actuación en base al principio de progresividad tributaria (art. 31.1 CE). 21
No obstante, la STC 143/2017, al igual que se hizo con los contenidos de la viabilidad económica especial de las aMU, estudió la constitucionalidad de los preceptos descritos, que, conjuntamente con la forma de delimitación de los ámbitos de estas actuaciones, resultaban inconstitucionales por ser materia urbanística y no ser instrumental de otras competencias estatales.
El artículo 24.2 a TRLSRU, anulado por la STC 143/2017, nos remitía a las cuotas que correspondan a cada uno de los propietarios dentro de cada propiedad, pero remitía a un acuerdo que debería alcanzarse entre propiedades. Por tanto, en defecto de acuerdo se ha de establecer un criterio que ha de ser equitativo, para lo que se propone que el reparto del saldo entre los costes y los ingresos se realice bajo el principio de progresividad tributaria, de tal manera que quien más se lucre más deberá aportar proporcionalmente (aunque en este caso no sea una progresividad estricta, sino proporcional). De otro modo, en ausencia de acuerdo las aportaciones individuales obligatorias, limitadas por el valor del deber legal de conservación (art. 15.3 TRLSRU), se ponderarán de manera proporcional al beneficio o incremento de valor de cada edificio o propiedad incluida en el ámbito (regla antes-después 22 de los valores inmobiliarios de mercado).
21. Artículo 31.1 CE: «Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio».
22 . La regla de antes-después de Stanley L. McMichael es recogida por el profesor Humero Martín (Humero, 2008: 101), referida a la tasación de los derechos reales, como «la comprobación segura de si se han ocasionado daños de fraccionamiento se obtiene con la aplicación de la regla “antes y después” de la concesión de los derechos reales, la diferencia de valor es mayor que el de los derechos cedidos, entonces y solamente entonces, existe un daño de fraccionamiento. Este daño equivale exactamente al excedente entre la diferencia de valor en la plaza de la propiedad “antes y después” de la cesión y el valor de los derechos cedidos».
La teoría defendida por McMichael, a la que nosotros nos adherimos, se puede casar efectuando una analogía con el artículo 564 del Código civil, que manifiesta lo siguiente refiriéndose concretamente a la servidumbre de paso forzosa: «Si esta servidumbre se constituye de manera que pueda ser continuo su uso para todas las necesidades del predio dominante estableciendo una vía permanente, la indemnización consistirá en el valor del terreno que se ocupe y en el importe de los perjuicios que se causen en el predio sirviente».
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
En consecuencia, cabe proponer que la aportación de cada propiedad o edificio equivaldrá a la parte proporcional que le corresponde en función del beneficio particular en la actuación y su suma total permitirá cubrir el diferencial de la actuación, que matemáticamente se puede formular de la siguiente manera:
Ai = (costes – ingresos) ≤ 50 % VRBai
Donde:
• A i: aportación individual de cada propiedad topada por el límite legal del deber de conservación respectivo (50 % VRBai).
• Costes – ingresos: saldo inicial de la actuación sin aportaciones.
• Xi: revalorización de la propiedad, diferencia entre el valor antes y después de la actuación.
• 50 % VRBa i : límite del deber legal de conservación de cada propiedad (VDLC).
• VRBa: valor de reposición bruto actualizado, límite legal del deber de conservación; véase el artículo 15.3 del TRLSRU:
3. El límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios en cumplimiento del deber legal de conservación de las edificaciones se establece en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente al original, en relación con las características constructivas y la superficie útil, realizado con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinado al uso que le sea propio.
2.3.4. Mecanismos de participación, coordinación y colaboración en las actuaciones sobre el medio urbano
La redacción original del artículo 4.4 del TRLSRU decía:
4. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.
Esta dicción, aunque fue declarada inconstitucional por la STC 143/2017, induce a un cambio de óptica, más en clave de autogestión, porque la ciudadanía no ha de ser solo partíci-
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
pe, sino protagonista de las actuaciones que la afectan, que la benefician y que tiene que pagar directamente: la preservación del medio urbano. Por ello, el TRLSRU resitúa las ayudas y subvenciones en el seno de las aMU. Lo hace al considerar que dichas ayudas y subvenciones, al igual que el resto de ingresos, beneficios y financiaciones, son de la actuación, y no de los particulares. Son de la empresa colectiva de la actuación, con el objetivo de reducir la carga y el coste de los obligados, pero vinculados en todo caso al cumplimiento de los deberes conjuntos de la actuación. Así lo señalaba el artículo 24.2 a TRLSRU y también los apartados a y b del artículo 22.5 TRLSRU. Por tanto, esta nueva lectura y aplicación de las ayudas y/o subvenciones supone resituar el instrumento, las políticas y los objetivos de la acción urbanística en el beneficio colectivo y no en la patrimonialización de los recursos públicos (Tejedor, 2018: 463).
3. LAS ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
3.1. Los tipos y objetos de las actuaciones sobre el medio urbano en Cataluña
Partiendo del canon de contraste definido por la regulación básica, que identifica tres tipos de aMU (de rehabilitación; de regeneración y renovación; de regeneración y renovación integrada), la regulación catalana de barrios, de urbanismo y de vivienda recoge la definición de actuaciones de rehabilitación edificatoria de manera conforme con la regulación básica. Sin embargo, como se ha señalado en la introducción, la actuación de regeneración y renovación se identifica, en algún caso, como una actuación de reforma interior, pero finalmente se inclina por su identificación como de mejora (planes de mejora en la legislación urbanística) o como de mejoramiento en la LMU. Igualmente, dentro de ese paraguas y al menos en sus objetivos, la actuación de mejora urbana incluye el alcance integrado de los conceptos sociales, económicos y ambientales de las aMU-RRi e incluso algunos más.
3.2. Las actuaciones de regeneración y renovación sobre el medio urbano en Cataluña
3.2.1. Antecedentes
Con carácter previo es necesario constatar el antecedente de la Ley 2/2004 (Ley de barrios). Una ley pionera para la intervención en barrios degradados y tejidos vulnerables, pero que se limitó a la creación de un fondo para dotar estas actuaciones con recursos públicos, pero no activaba ningún mecanismo urbanístico, salvo los que pudieran estar previstos en la Ley urbanística vigente en aquel momento, la Ley 2/2002, que, conforme a la regulación básica, impedía modelo alguno de preservación conjunta o exigencia sobre la ciudad existente, salvo que se estableciera una actuación de sustitución de la ordenación.
Aquel fondo era un instrumento para la contribución financiera de la Generalitat a los proyectos de intervención integral en las áreas con el objetivo de mejorarlas desde el punto
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
de vista urbanístico, social, económico y ambiental y que eran solicitados por los municipios. En lo económico, el fondo podría cubrir entre el 50 % y el 75 % del presupuesto global de las actuaciones, pero se omitía quién y cómo debería cubrir el tanto por cierto restante del presupuesto y el resultado final de la liquidación del coste real y efectivo.
La Ley de barrios fijó su objetivo en las áreas de atención especial que podían caracterizarse por tener alguna de las siguientes condiciones: a) un proceso de regresión urbanística, como la degradación progresiva de la edificación o la persistencia de déficits de equipamientos, o bien la insuficiencia o la falta de calidad de la urbanización, de las redes viarias, del saneamiento y del espacio público; b) una problemática demográfica causada por la pérdida o el envejecimiento de la población, o bien por un crecimiento demasiado acelerado para que pueda ser asumido desde el punto de vista urbanístico o de servicios; c) una presencia característica de problemas económicos, sociales o ambientales especialmente graves; y d ) una persistencia de déficits sociales y urbanos importantes, y una problemática de desarrollo local. Y para la consecución de los objetivos se debían definir proyectos que podían tener los siguientes objetos: a) la mejora del espacio público y la dotación de espacios verdes; b) la rehabilitación y el equipamiento de los elementos colectivos de los edificios; c) la provisión de equipamientos para el uso colectivo; d ) la incorporación de las tecnologías de la información en los edificios; e) el fomento de la sostenibilidad del desarrollo urbano, especialmente en lo que respecta a la eficiencia energética, el ahorro en el consumo de agua y el reciclaje de residuos; f ) la equidad de género en el uso del espacio urbano y de los equipamientos; g) el desarrollo de programas que conlleven una mejora social, urbanística y económica del barrio, y h) la accesibilidad y la supresión de las barreras arquitectónicas.
Asimismo, con cada proyecto se creaba un comité de evaluación y seguimiento, integrado por representantes de la Administración de la Generalitat, de la Administración local, de las entidades vecinales, de los agentes económicos y sociales, y de las asociaciones ciudadanas.
Sin embargo, como constataría la LMU, la realidad económica, social y ambiental evolucionó de manera distinta a la prevista:
[…] en ocasiones la reurbanización del espacio público, la construcción de equipamientos o la rehabilitación de los elementos comunes de los edificios llevadas a cabo de acuerdo con la Ley 2/2004 han sido exitosas pero, en cambio, en el mismo barrio o área de atención especial se han mantenido conjuntos de viviendas que no cumplen los requisitos legales mínimos de habitabilidad y que tienen un estado general calificado por la inspección técnica de grave o muy grave, o que no llegan a los mínimos estándares de eficiencia energética que requiere el nuevo contexto de crisis climática, la nueva ley introduce un ámbito de actuación específico en el contenido de los proyectos y las actuaciones que pueden ser financiados: el de las transformaciones físicas, entendidas como el conjunto de actuaciones —incluyendo posibles remodelaciones con realojamiento— destinadas a mejorar la eficiencia energética, la accesibilidad, la seguridad o la habitabilidad de edificios situados en áreas que, por deficiencias en estos aspectos y por otros factores —fundamentalmente de degradación urbana y de desequilibrio en la cohesión social— requieren una atención especial por parte de las administraciones públicas. Por otra parte, y con la voluntad de promover intervenciones integrales en estos barrios y villas, los proyectos deben prever actuaciones en los ámbitos de la transición ecológica y la acción socio-comunitaria.
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
3.2.2. La Ley 11/2022, de 29 de diciembre, de mejoramiento urbano, ambiental y social de los barrios y villas (LMU)
A pesar de intentar remediar los fallos de aplicación de la Ley de barrios, la LMU es una ley continuista hasta tal punto que incorpora todas sus determinaciones previas y la amplía con los siguientes objetivos:
• La reducción de las desigualdades sociales, la contribución a la equidad territorial, el cambio climático, la erradicación de las discriminaciones, la rehabilitación edificatoria residencial, la reducción de la brecha digital, el avance hacia la sostenibilidad ambiental y el impulso de la participación ciudadana.
• El incremento de los supuestos de determinación de áreas de atención especial conforme a los objetivos ampliados, encuadrando las intervenciones en función de que sean de transformación física, transición ecológica o acción socio-comunitaria.
• La pormenorización de los ámbitos de distribución del fondo con carácter anual (municipios, barrios, áreas urbanas y áreas de atención especial con un proyecto de intervención integral).
• La posibilidad de crear partenariados público-comunitarios con el tejido asociativo.
• La creación de oficinas técnicas de barrios y villas para canalizar cada una de las actuaciones, su seguimiento y evaluación.
• La posibilidad de alcanzar excepcionalmente la subvención del 90 % de los costes, frente al límite máximo convencional del 75 % de la Ley de barrios.
• La habilitación de una serie de herramientas potestativas para gestionar las transformaciones urbanas, como son los ámbitos de tanteo y retracto, el censo enfitéutico por el plazo de diez años (devolución de la ayuda otorgada en caso de transmisión o venta) y las áreas con mercado de vivienda tenso.
Desde el punto de vista de los contenidos que ayudan a visualizar el alcance concreto de estas actuaciones y su adecuación a la actuación sobre el medio urbano de regeneración y renovación, los proyectos de intervención integral deben de contener una memoria que incluya:
a) La delimitación del área en la que se quiere intervenir y la descripción de su situación social, urbanística, ambiental y económica.
b) La propuesta de actuación, con el detalle de todas las acciones previstas, justificando debidamente su necesidad mediante una recopilación de indicadores y datos disponibles.
c) El presupuesto global previsto, con el detalle del coste de cada una de las actuaciones previstas y las emisiones de dióxido de carbono que se asocian a cada una.
d ) Las medidas de desarrollo comunitario y acción social inclusiva, que deben incluir el marco de participación ciudadana y los mecanismos concretos para impulsar el papel activo de los agentes sociales identificados en las áreas de atención especial, o las medidas para favorecer su aparición.
e) El calendario de desarrollo de las distintas acciones previstas y los recursos destinados para cada una, especificando la aportación que se propone de cada Administración.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
f ) El modelo de gobernanza propuesto, que explicite tanto la distribución de tareas y responsabilidades entre los miembros del partenariado público-comunitario, si lo hay, como la relación con las diversas administraciones públicas implicadas y otros agentes económicos y sociales.
g) Las intervenciones públicas en curso o proyectadas en el área de actuación.
h) La memoria del proceso participativo llevado a cabo para elaborar el programa memoria de intervención integral en caso de que se haya desarrollado formalmente.
Como se puede observar, estos proyectos no incluyen la MEaMU, ni la distribución de costes e ingresos de las aMU de regeneración y renovación, porque su ADN es otro —la subvención y dotación de fondos públicos—, ilustrativo de la renuncia al despliegue de los mecanismos urbanísticos habilitados.
Con todo y a pesar de que este tipo de intervenciones deben ser autorizadas por el departamento competente en materia de regeneración urbana, la única determinación concurrente con la aMU de regeneración y renovación se recoge en el artículo 20.3 LMU, que establece:
3. Los municipios pueden establecer contribuciones especiales o cuotas urbanísticas a cargo de los propietarios beneficiarios de las actuaciones para cubrir la cofinanciación que corresponda, de acuerdo con los requisitos establecidos por la legislación aplicable. En este caso, debe garantizarse que su establecimiento no genere una situación de agravio o perjuicio para los propietarios con rentas más bajas.
Como se puede observar, en ningún caso se establece la afectación del deber de conservación a la actuación para garantizar su viabilidad; tampoco se considera el objetivo de la sostenibilidad económica (los efectos sobre las haciendas públicas), aunque se señala la posibilidad de establecer contribuciones especiales o cuotas e urbanización, pero sin que puedan alcanzar otros costes, cargas u objetivos de integralidad; y se impone una cláusula que puede desactivar toda exigencia a los propietarios, al presumir que toda exigencia puede ser gravosa o generar un perjuicio, obviamente, económico y que niega que ser propietario implica cumplir unos deberes al margen de su capacidad económica.
Por tanto, podemos deducir que la óptica con la que se plantean estas intervenciones se aparta del marco regulatorio urbanístico de la regeneración urbana, lo que implica que es preciso analizar las determinaciones establecidas en el resto de regulaciones urbanísticas y de vivienda, para deducir si en ellas se articula alguna medida o instrumento que se cohoneste con la misma.
3.2.3. La regulación urbanística (Decreto legislativo 1/2010 y Decreto 305/2006)
Desde el punto de vista de la adecuación a los distintos tipos de aMU, la regulación catalana distingue claramente entre las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de mejora urbana, en la medida que podemos asimilar dicho concepto al de regeneración , toda vez que el mismo no se menciona ni una sola vez en los textos.
En el campo de la rehabilitación de vivienda, es la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, la que lo recoge en sus artículos 1-5 y 29-40, en todo caso, sin hacer
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
referencia alguna a las intervenciones de regeneración o a un concepto alternativo, reflejo de la disociación del legislador entre la vivienda y el marco espacial que la rodea, la dota de valor y le da carácter.
En cuanto a la actuación de regeneración urbana, considerando las determinaciones del Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo (DL 1/2010; última modificación: 8 de noviembre de 2023), cabe asimilarla a las actuaciones canalizadas a través del Plan de Mejora Urbana.
El DL 1/2010, a pesar del momento en que se dictó y de las veintidós veces que se ha modificado hasta la fecha, es una ley deudora del modelo clásico en la medida que pervive la diferenciación entre suelo consolidado y suelo no consolidado (incluso habiendo sido dictado con posterioridad a la LS07) y que sigue estableciendo el deber de urbanizar siempre que exista una actuación integrada. No obstante, la obligación de participar no se establece por haber realizado una adaptación o integración de la regulación específica sobre el medio urbano, sino precisamente por ser deudora del régimen de clasificación que imponía a los propietarios tal deber.
Como se ha indicado anteriormente, el instrumento para la regeneración urbana y presuntamente alineado con la LMU es el Plan de Mejora Urbana, el cual define objetos distintos en función de la categoría del suelo urbano donde se intervenga (art. 70.1 DL 1/2010):
a) En suelo urbano no consolidado, de completar el tejido urbano o bien de cumplir operaciones de rehabilitación, de reforma interior, de remodelación urbana, de transformación de usos, de reurbanización, de ordenación del subsuelo o de saneamiento de poblaciones y otros de similares.
b) En el suelo urbano consolidado, de completar o acabar la urbanización, en los términos señalados por la letra b del artículo 30, y regular la composición volumétrica y de fachadas.
El Plan de Mejora Urbana no deja de ser una actualización del histórico Plan Especial de Reforma Interior (PERI), que ahora puede definir la remodelación urbana, la transformación de usos, la reurbanización, o completar el tejido urbano, y, en consecuencia, puede (art. 70.2 DL 1/2010):
a) Determinar operaciones urbanísticas que comporten el desarrollo del modelo urbanístico del ámbito de que se trate o bien su reconversión en cuanto a la estructura fundamental, la edificación existente o los usos principales.
b) Establecer la sustitución integral o parcial de las infraestructuras de urbanización y la implantación de nuevas infraestructuras, por razones de obsolescencia o de insuficiencia manifiesta de las existentes o por las exigencias del desarrollo económico y social.
Y, además, regular (art. 70 e DL 1/2010):
c) La posibilidad de aprovechamiento privado y, específicamente, de mantener o no, en todo o en parte, el aprovechamiento privado preexistente.
d) El uso del subsuelo, vinculado al uso público y a la prestación de servicios públicos.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
Como tal, sus contenidos son los propios de los planes parciales, sin necesidad de garantizar el cumplimiento de los estándares dotacionales, aunque sí su señalamiento. Pero, consecuentemente, sin afectación del deber de conservación a la actuación, sin inclusión de la MEaMU (ni sus contenidos), ni la distribución de costes e ingresos de las aMU de regeneración y renovación. Tampoco se establecen cuáles son los posibles efectos de la aprobación de dichos planes o declaraciones (p. ej., afección registral, insolvencias, etc.), lo cual lo deja huérfano de determinaciones que permitan alcanzar su plena efectividad, salvo que se esté confiando en el uso cuasipleno de recursos públicos e intervenir de manera aislada y limitada sobre los bienes públicos. Una vez más, disociando suelo y vuelo en el medio urbano (como ya constató la LMU en referencia a la Ley de barrios).
Esta situación resulta un tanto paradójica, por cuanto Cataluña impugnó la L3R y reclamó para sí la definición de los contenidos de la MEaMU y las técnicas de distribución de costes en estas actuaciones, pero tras más de ocho años desde la STC 143/2017 sigue sin recoger ni regular estas determinaciones.
Es cierto que se habilita la iniciativa privada para formular los planes de mejora (art. 101 DL 1/2010), pero no se concreta en qué términos se produce la obligación de participar ni el modo en el que las administraciones intervienen en el proceso. Si acaso, se posibilita que las asociaciones administrativas para el desarrollo y la gestión urbanística puedan operar en estos ámbitos.
Finalmente, interesa señalar que, desde la óptica reglamentaria, es el Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de urbanismo (última modificación: 1 de enero de 2022), el que detalla algo más el Plan de Mejora Urbana, en la medida que establece que cada plan debe definir un sector delimitado, sin perjuicio de la definición de subsectores:
[…] cuando de las determinaciones del plan de mejora urbana se deduzca una incidencia significativa en usos residenciales preexistentes, el plan tiene que incorporar un estudio completo de las consecuencias sociales y económicas de su ejecución, justificando la existencia de los medios necesarios para llevarla a efecto y la adopción de las medidas precisas que garanticen la defensa de los intereses de la población afectada, con especial referencia a las previsiones en materia de vivienda protegida y asequible y a la efectividad del derecho de realojamiento.
Una formulación ambigua, que puede dar pie a la inacción porque no se contempla la afección de la propiedad privada al costeamiento de las necesidades del medio urbano (conforme al régimen estatutario de la propiedad) y no se concibe que los propietarios tengan la obligación de contribuir al común conforme al nuevo límite y alcance del deber de conservación para disponer de un medio urbano más sostenible e integrado.
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO
4. CONCLUSIONES, ADAPTACIÓN O DISOCIACIÓN
De lo expuesto anteriormente cabe extraer las siguientes conclusiones:
Primera. Las aMU son unas actuaciones de régimen especial en suelo urbanizado cuyo objeto es la conservación, rehabilitación y preservación urbana. Estas actuaciones, en tanto que constituyen una regulación básica, resultan de aplicación prevalente a la regulación de las comunidades autónomas, a la cual pueden completar pero no desvirtuar.
Segunda. Los tipos de aMU son tres y comparten como alcance la rehabilitación edificatoria: la aMU de rehabilitación se limita a los edificios; la aMU de regeneración y renovación, además de la rehabilitación de los edificios y la reurbanización del ámbito que la delimita, puede incluir la demolición y la nueva edificación; y la aMU de regeneración y renovación integrada, además de las anteriores, permite incluir los costes de las medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.
Tercera. Los deberes de las aMU se definen por el objeto y alcance de las actuaciones, y es posible combinar los deberes de distintas actuaciones y, por tanto, que una misma actuación tenga los mismos deberes de las actuaciones de urbanización y las edificatorias de manera aunada.
Cuarta. A diferencia de las actuaciones de régimen general (de transformación y edificatorias), la participación en las aMU es obligatoria y toda propiedad incluida queda afecta, incluso registralmente, al cumplimiento de los deberes de la actuación. Por ello, las aMU afectan a la actuación todos los costes y todos los ingresos y beneficios.
Quinta. Las aMU se tramitan mediante los mismos procedimientos que los definidos para los instrumentos de ordenación urbanística y las ordenanzas, pero incluyendo las determinaciones específicas de estas actuaciones. Adicionalmente, las aMU gozan de todos los mecanismos urbanísticos para su delimitación espacial flexible, con el límite de su viabilidad económica especial.
Sexta . La MEaMU es el instrumento de comprobación de la viabilidad y sostenibilidad económica de las aMU, entendiendo por viabilidad que el saldo entre costes e ingresos de la actuación no rebase el límite del deber legal de conservación de todas las propiedades incluidas en la actuación y por sostenibilidad el saldo positivo en el tiempo para todas las administraciones afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos en el ámbito de la aMU.
Séptima. Las aMU son instrumentos legitimadores del reparto y la distribución de costes en función de un criterio de justicia y equidad, pero utilizando un criterio de reparto distinto de las actuaciones de transformación convencionales.
Octava. En el marco de la regulación catalana de barrios, desde la pionera Ley de barrios del año 2004 hasta la actual Ley de mejoramiento urbano del año 2022, la acción de regeneración urbana en Cataluña sobre las zonas urbanas más vulnerables se ha limitado a la transferencia de recursos económicos para atender dichas necesidades, sin articular soluciones, instrumentos o mecanismos urbanísticos.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
Novena. La actual regulación urbanística catalana, formada por el Texto refundido del año 2010 y el Decreto 305/2006, deudora del modelo de la regulación clásica, tampoco incorpora determinaciones y regulaciones que permitan la activación de actuaciones de regeneración o mejora urbana en los términos de la regulación básica vigente.
Décima. En consecuencia, cabe afirmar que la actual regulación catalana para la regeneración urbana se encuentra totalmente disociada de las previsiones de la regulación básica y se limita a disponer únicamente de mecanismos de subvención económica cuando los tejidos son vulnerables o se encuentran degradados, pero renunciando a cualquier intervención preventiva sobre la ciudad que permita atender el problema urbano que nos rodea: la obsolescencia de la ciudad común.
No obstante y a pesar de la STC 143/2017, se encuentra disponible una regulación básica potente para la intervención en la ciudad existente al objeto de su preservación integrada, que permite superar las barreras y rigideces de la regulación anterior a pesar de la falta de desarrollo de la regulación catalana, dado que, en virtud del principio de prevalencia de la regulación básica y la combinación de los distintos programas de ayudas, permite afrontar la intervención preservadora de la ciudad en su sentido más amplio a través de la actuación sobre el medio urbano de regeneración y renovación integrada conforme al principio del desarrollo urbano sostenible e integrado.
5. REFERENCIAS
Cerezo Ibarrondo , A. (2018a). «De los deberes de los propietarios en suelo urbano a las cargas integrales en las actuaciones sobre el medio urbano. ¿La definición de un nuevo urbanismo?». Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente (Madrid), núm. 324, p. 65-102.
— (2018b). «Evolución del derecho de propiedad en cuanto al deber de conservación en la legislación de suelo y urbanismo desde 1956 a 2018, de la triada clásica a la actuación sobre el medio urbano». ACE: Arquitectura, Ciudad y Entorno (Barcelona), núm. 38, p. 81-100. https://doi. org/10.5821/ace.13.38.5364.
Cerezo Ibarrondo , A.; Lora-Tamayo Vallvé , M.; Tejerina González , J. I. (2025). «Las actuaciones sobre el medio urbano en España 2024». Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales (Madrid), núm. 223 (primavera). https://doi.org/10.37230/CYTET.2025.223.20 .
Cerezo Ibarrondo , A.; Tejerina González , J. I. (2018a). «Viabilidad y sostenibilidad económicas del planeamiento urbanístico: ¿dos requisitos o un cambio de enfoque?». Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales (Madrid), núm. 197, p. 439-454. https://recyt.fecyt.es/index.php/ CyTET/article/view/76675.
— (2018b). «La equidistribución en suelo urbanizado y las actuaciones sobre el medio urbano de regeneración y renovación integradas en el País Vasco». Práctica Urbanística (Madrid: Wolters Kluwer), núm. 152, p. 1-20.
— (2020). «La verificación de la viabilidad de las actuaciones de urbanización: Incidencia del carácter facultativo de la participación». Práctica Urbanística (Madrid: Wolters Kluwer), núm. 164, p. 1-20.
— (2022). «La equidistribución de las actuaciones sobre el medio urbano de regeneración y renovación integrada. El nuevo paradigma para la intervención urbana en la ciudad existente». Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales (Madrid), núm. 211, p. 19-36. https://doi.org/10.37230/ CyTET.2022.211.2
LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANA SOBRE EL MEDIO URBANO EN CATALUÑA
García de Enterría, E.; Parejo Alfonso, L. J. (1981). Lecciones de derecho urbanístico. Madrid: Civitas.
García-Bellido García de Diego , J. (1998). «La excepcional estructura del urbanismo español en el contexto europeo». Documentación Administrativa (Madrid), núm. 252-253.
— (2004). «Por una liberalización del paradigma urbanístico español (i )» [editorial]. Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales (Madrid), núm. 140, p. 289-296.
— (2005). «Por una liberalización del paradigma urbanístico español (iii ): el tsunami urbanístico que arrasa el territorio». Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales (Madrid), núm. 144, p. 273.
Hervás Más , J. (2017). Nuevo régimen jurídico de la regeneración urbana . Cizur Menor, Navarra: Thompson Reuters y Aranzadi, p. 369-370.
Humero Martín, A. H. (2008). Valoraciones expropiatorias y urbanísticas: LRSV 6/1998 frente al TRLS 2/2008 . Cizur Menor, Navarra: Thompson Reuters yAranzadi, p. 101.
Iglesias González , F. (2017). «Régimen jurídico de las actuaciones urbanísticas de regeneración urbana». Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente (Madrid), núm. 311 (enerofebrero), p. 231-234 y 244.
Parejo Alfonso , L. J. (2015). «Urbanismo temporal, derecho a la ciudad y marco estatal de las políticas urbanas». Práctica Urbanística (Madrid: Wolters Kluwer), núm. 136, p. 8.
— (2017). «Gobierno del territorio y políticas urbanas. La ordenación territorial y urbanística en el periodo 2007-2017». Práctica Urbanística (Madrid: Wolters Kluwer), núm. 146, p. 7-9 y 12-13.
Parejo Alfonso , L. J.; Roger Fernández , G. (2014). Comentarios a la Ley 8/2013 de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R). Madrid: Iustel, p. 110-111, 161 y 127.
Tejedor Bielsa, J. (2018). «Relaciones intersubjetivas y nuevos roles para el impulso de la rehabilitación urbana». En: López-Mesa, Belinda (coord.). Nuevos enfoques en la rehabilitación energética de la vivienda hacia la convergencia europea: La vivienda social en Zaragoza, 1939-1979. Zaragoza: Prensas Universitarias, Universidad de Zaragoza, p. 300 y 463 (Cátedra Zaragoza Vivienda; 2). Disponible en: www.zaragozavivienda.es/m07_rehabilitacion-urbana/ documentos/Nuevos-enfoques-en-la-rehabilitacion-energetica.pdf
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÁLVARO CEREZO IBARRONDO
PERSPECTIVAS EUROPEAS SOBRE VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 55-71
Data de l’avaluació cega: 21 d’octubre i 7 de novembre de 2025
Data d’acceptació: 27 de novembre de 2025
PERSPECTIVAS EUROPEAS SOBRE VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL: EL PAPEL
DEL FUTURO PLAN EUROPEO DE VIVIENDA ASEQUIBLE
María-José Aldanas Sánchez
Jurista
Federación Europea de Organizaciones de Atención al Sinhogarismo
Resumen
El artículo analiza la evolución del papel de la Unión Europea (UE) en materia de vivienda y exclusión residencial, desde el reconocimiento progresivo del derecho a la vivienda en la Carta de Derechos Fundamentales y el Pilar Europeo de Derechos Sociales hasta las recientes iniciativas de gobernanza y financiación. Se presta especial atención al futuro Plan Europeo de Vivienda Asequible. Desde una perspectiva crítica, se evalúan las oportunidades y los riesgos que presenta el Plan para avanzar hacia una mayor coherencia entre la política de vivienda y la lucha contra el sinhogarismo. Finalmente, se identifican los retos pendientes para la realización efectiva del derecho a la vivienda en la UE, subrayando la necesidad de reforzar la condicionalidad social. El análisis examina también la interacción del Plan con otros marcos estratégicos, incluidas la transición ecológica del parque edificatorio y la futura Estrategia Europea de Lucha contra la Pobreza, y destaca la importancia de una gobernanza multinivel efectiva.1
Palabras clave: derecho a la vivienda, exclusión residencial, Unión Europea, vivienda asequible, políticas públicas.
1. Análisis cerrado el 25 de noviembre de 2025, en un contexto de elaboración en curso del Plan Europeo de Vivienda Asequible.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
55
MARÍA-JOSÉ ALDANAS SÁNCHEZ
PERSPECTIVES EUROPEES SOBRE HABITATGE I EXCLUSIÓ RESIDENCIAL:
EL PAPER DEL FUTUR PLA EUROPEU D’HABITATGE ASSEQUIBLE
Resum
L’article analitza l’evolució del paper de la Unió Europea (UE) en matèria d’habitatge i exclusió residencial, des del reconeixement progressiu del dret a l’habitatge a la Carta de Drets Fonamentals i al Pilar Europeu de Drets Socials fins a les iniciatives recents de governança i finançament. Es presta una atenció especial al futur Pla Europeu d’Habitatge Assequible. Des d’una perspectiva crítica, s’avaluen les oportunitats i els riscos que presenta el Pla per avançar cap a una coherència més gran entre la política d’habitatge i la lluita contra la sensellarisme. Finalment, s’identifiquen els reptes pendents per a la realització efectiva del dret a l’habitatge a la UE i subratllen la necessitat de reforçar la condicionalitat social. L’anàlisi examina també la interacció del Pla amb altres marcs estratègics, incloses la transició ecològica del parc edificatori i la futura Estratègia Europea de Lluita contra la Pobresa, i destaca la importància d’una governança multinivell efectiva.
Paraules clau: dret a la vivenda, exclusió residencial, Unió Europea, vivenda assequible, polítiques públiques.
EUROPEAN
PERSPECTIVES ON HOUSING AND HOUSING EXCLUSION: THE ROLE OF THE FUTURE EUROPEAN AFFORDABLE HOUSING PLAN
Abstract
The article analyses the evolution of the European Union’s role in housing and residential exclusion, from the progressive recognition of the right to housing in the Charter of Fundamental Rights and the European Pillar of Social Rights, to recent governance and financing initiatives. Particular attention is paid to the Future European Affordable Housing Plan. From a critical perspective, the opportunities and risks presented by the Plan for moving towards greater coherence between housing policy and the fight against homelessness are assessed. Finally, it identifies the remaining challenges for the effective realisation of the right to housing in the EU, emphasising the need to strengthen social. The analysis also examines the Plan’s interaction with other strategic frameworks, including the green transition of the building stock and the future European Strategy for Combating Poverty, and highlights the importance of effective multi-level governance.
Keywords: right to housing, housing exclusion, European Union, affordable housing, public policy.
Sumario: 1. Introducción; 1.1. Contexto europeo: incipiente reconocimiento político del derecho a la vivienda; 1.2. La crisis de asequibilidad y el aumento del sinhogarismo; 1.3. Objetivo del artículo: perspectivas y desafíos; 2. El papel de la Unión Europea en la lucha contra
PERSPECTIVAS EUROPEAS SOBRE VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL
la exclusión residencial: avances y límites; 2.1. De la «coordinación blanda» a la influencia estructural en materia de exclusión residencial; 2.2. Instrumentos financieros y condicionalidad social; 2.3. Gobernanza multinivel y nuevos espacios de cooperación; 3. El nuevo Plan Europeo de Vivienda Asequible; 3.1. Contexto político e institucional; 3.2. Perspectiva de la sociedad civil: oportunidades, riesgos y orientaciones estratégicas; 3.2.1. Tensiones actuales en el debate europeo; 3.2.2. Riesgos identificados por la sociedad civil; 3.2.3. Herramientas analíticas y criterios de priorización; 3.2.4. Propuestas para el Plan Europeo de Vivienda Asequible; 3.2.5. Ayudas de estado, vivienda social como servicio de interés económico general y riesgos regulatorios emergentes; 3.3. Interacción con otros marcos estratégicos; 3.4. Balance provisional; 4. Conclusiones; 5. Bibliografía; 5.1. Normativa y jurisprudencia de la Unión Europea; 5.2. Documentos e informes institucionales; 5.3. Literatura académica y especializada.
1. INTRODUCCIÓN
1.1. Contexto europeo: incipiente reconocimiento político del derecho a la vivienda
La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), que adquirió carácter vinculante con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, no consagra un derecho autónomo a la vivienda, pero sí reconoce, en su artículo 34.3, el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda como instrumentos para garantizar una existencia digna a quienes carecen de recursos suficientes:
Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales.
Este precepto se inspira en la Carta Social Europea, aunque su efectividad jurídica es limitada por el artículo 51 de la propia CDFUE, que circunscribe su aplicación a los ámbitos de competencia de la Unión. En consecuencia, el papel de las instituciones europeas en materia de derecho a la vivienda y exclusión residencial se ha definido por la doctrina como una competencia de apoyo, dependiente de las acciones de los estados miembros y de las políticas nacionales y locales.
El futuro Plan Europeo de Vivienda Asequible (PEVA) de la Comisión deberá respetar, promover y aplicar los derechos y principios recogidos en la CDFUE. Esta Carta ha integrado diversos derechos procedentes del sistema de Naciones Unidas y del Consejo de Europa en el marco normativo de la UE, orientando la elaboración de sus políticas. Un ejemplo destacado es el artículo 7, que reproduce el contenido del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), sobre el derecho al respeto del domicilio, y que forma parte del núcleo de derechos fundamentales reconocidos por la Unión.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA-JOSÉ ALDANAS SÁNCHEZ
Asimismo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha afirmado que, en virtud del derecho de la UE, el derecho a la vivienda constituye un derecho fundamental que debe tenerse en cuenta en la interpretación del ordenamiento jurídico europeo. 2 Además, el artículo 33.1 de la CDFUE es un reflejo del artículo 16 de la Carta Social Europea, que exige una oferta adecuada de viviendas asequibles para las familias y prohíbe los desahucios sin una alternativa habitacional. Este artículo ha sido ratificado por todos los estados miembros de la Unión, lo que refuerza su legitimidad como estándar común en materia de derechos sociales.
En los últimos años la dimensión social de la vivienda ha adquirido una mayor relevancia política. La proclamación en 2017 del Pilar Europeo de Derechos Sociales, conjunto de veinte principios destinados a reforzar la justicia social y la cohesión en la Unión, supuso un paso significativo hacia el reconocimiento del acceso a la vivienda como derecho básico. Su principio 19 establece explícitamente el derecho de las personas que lo necesiten a acceder a viviendas sociales o a ayudas de vivienda de calidad, así como a la protección frente a desalojos forzosos y a servicios adecuados para las personas sin hogar.
El Plan de Acción del Pilar Social (2021) consolidó estos compromisos y dio lugar a la creación de la Plataforma Europea para Combatir el Sinhogarismo (EPOCH, del inglés European Platform on Combating Homelessness), un instrumento de gobernanza multinivel que reúne a la Comisión, a los estados miembros y a la sociedad civil para promover el intercambio de políticas, el seguimiento de los compromisos nacionales y la movilización de recursos europeos destinados a la prevención y reducción del sinhogarismo.
La Plataforma es, no obstante, una iniciativa relativamente joven, que requiere un refuerzo institucional y una dotación presupuestaria estable para alcanzar un impacto real y sostenido. La eficacia de esta plataforma dependerá de su integración y coordinación con las nuevas iniciativas de la UE, en particular con el PEVA. Vincular ambos marcos resulta fundamental para garantizar la coherencia entre la lucha contra el sinhogarismo y las políticas de vivienda asequible.
1.2. La crisis de asequibilidad y el aumento del sinhogarismo
Durante la última década, la cuestión de la vivienda ha adquirido una centralidad creciente en la agenda política europea, impulsada por un deterioro sostenido de las condiciones de acceso y una expansión de la exclusión residencial en la mayoría de los estados miembros. La crisis de asequibilidad constituye uno de los principales desafíos estructurales: en la mayoría de los países de la Unión, el coste de la vivienda ha aumentado a un ritmo muy superior al de los ingresos disponibles, erosionando la capacidad de los hogares para acceder a una vivienda adecuada.
Esta tendencia se ha visto agravada por un déficit crónico de oferta de vivienda asequible, especialmente en las áreas urbanas, donde la presión del mercado es más intensa. Los
2 . Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de septiembre de 2014, caso Kušionová, C-34/13, apartado 65.
PERSPECTIVAS EUROPEAS SOBRE VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL
procesos de gentrificación, la financiarización del parque inmobiliario y la creciente concentración de la inversión en vivienda como activo especulativo han contribuido a consolidar un modelo de mercado que excluye progresivamente a amplios sectores de la población. Jóvenes, familias monoparentales y personas con bajos ingresos son los grupos más afectados, junto con trabajadores precarios y migrantes.
El informe sobre la exclusión residencial en Europa elaborado anualmente por la Federación Europea de Organizaciones de Atención al Sinhogarismo (FEANTSA) y la Fondation Abbé Pierre (2024), ofrece un panorama preocupante de esta evolución. En 2024 se estimaba que al menos 1,2 millones de personas se encontraban sin hogar cada noche en la UE, una cifra que refleja tanto el aumento de las situaciones de sinhogarismo como la saturación de los dispositivos de alojamiento temporal. Lejos de tratarse de un fenómeno marginal, el sinhogarismo se ha convertido en un indicador estructural del mal funcionamiento de los sistemas de vivienda en Europa.
El enfoque conceptual adoptado por la tipología european typology on homelessness and housing exclusion (ETHOS) resulta esencial para comprender la complejidad del fenómeno. Esta tipología recoge la definición de sinhogarismo más allá de la falta de techo, pues incorpora también situaciones de vivienda insegura (por ejemplo, ocupaciones sin título legal o riesgo de desahucio) y vivienda inadecuada (condiciones de hacinamiento o insalubridad). Desde esta perspectiva, la exclusión residencial aparece como un proceso dinámico y multidimensional, vinculado a factores económicos, sociales y territoriales.
La respuesta predominante en muchos estados miembros sigue siendo la provisión de alojamiento temporal o de emergencia, un modelo que gestiona la urgencia pero no resuelve las causas estructurales. Frente a ello, las estrategias más innovadoras impulsadas a nivel europeo, como la promoción de modelos específicos de alojamientos para personas sin hogar, como el modelo housing first , junto con las políticas de prevención, apuntan la necesidad de garantizar soluciones habitacionales estables, integradas en sistemas de apoyo social en la comunidad.
1.3. Objetivo del artículo: perspectivas y desafíos
El presente artículo tiene por objeto analizar el papel actual y potencial de la UE en la lucha contra la exclusión residencial, prestando especial atención a las implicaciones del futuro PEVA. A partir de un enfoque jurídico-institucional y de política pública, se examina hasta qué punto la acción europea puede contribuir a reducir las desigualdades en el acceso a la vivienda y a reforzar los mecanismos de protección frente al sinhogarismo.
Este estudio tiene como objetivo analizar en qué medida las recientes iniciativas europeas, en especial el PEVA, pueden transformar los compromisos políticos en medidas concretas, alineadas con los principios del Pilar Europeo de Derechos Sociales y con los estándares sociales comunes de la UE.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA-JOSÉ ALDANAS SÁNCHEZ
2. EL PAPEL DE LA UNIÓN EUROPEA EN LA LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓN RESIDENCIAL: AVANCES Y LÍMITES
La acción de la UE en materia de vivienda se caracteriza por un equilibrio complejo entre competencias limitadas y ambiciones crecientes. Aunque los tratados no atribuyen a la Unión una competencia legislativa directa en este ámbito, el desarrollo progresivo de políticas sociales, territoriales y de cohesión ha permitido una europeización gradual de la cuestión de la vivienda.
Desde el punto de vista jurídico, la política de vivienda se ha circunscrito al marco de las competencias de apoyo definidas en el artículo 6 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Aunque la vivienda no se menciona de forma explícita en la enumeración de competencias de apoyo, tanto la doctrina como la práctica institucional coinciden en incluirla en este ámbito, debido a su naturaleza transversal y su estrecha relación con objetivos como la cohesión social y territorial (Ponce Solé, 2019). En esta y otras obras, Ponce Solé defiende una intervención más amplia y coordinada de la UE en el ámbito de la vivienda, basada en la articulación entre los derechos sociales, la función social de la propiedad y los servicios de interés general. Ponce Solé (2022) indica:
En nuestra opinión, la UE, bajo el paraguas de los conceptos aquí presentados [...], debería poner a prueba los límites de las diversas bases jurídicas múltiples para promover el derecho a la vivienda, adoptando normas jurídicas vinculantes [...] que nos permitan luchar contra la segregación y la gentrificación.
El autor propone incluso la elaboración de una directiva europea en materia de vivienda que permita integrar los aspectos actualmente dispersos e incorporar otros nuevos relacionados con la lucha contra la segregación espacial y la promoción de la mezcla social, mediante instrumentos como las reservas de suelo para vivienda social, todo ello sin invadir las competencias nacionales de urbanismo y de conformidad con el principio de subsidiariedad (Ponce Solé, 2019).
Para Padraic Kenna, un enfoque jurídico limitado no refleja adecuadamente el alcance real de la acción europea en materia de vivienda. Incluso desde una perspectiva centrada exclusivamente en la vivienda social, la UE desempeña un papel significativo, dado que muchos estados miembros enfrentan desafíos comunes, como la renovación del parque de vivienda, la planificación urbana, el fomento del desarrollo sostenible, el acceso de jóvenes y grupos vulnerables al mercado de la vivienda, y la mejora de la eficiencia energética en los hogares. Estas problemáticas compartidas justifican una intervención más coordinada y ambiciosa por parte de la UE, que reconozca la interdependencia entre los elementos de mercado y los de no mercado dentro de los sistemas de vivienda, y que incorpore plenamente los derechos sociales y humanos vinculados al acceso a una vivienda digna (Kenna, 2021).
PERSPECTIVAS EUROPEAS SOBRE VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL
2.1. De la «coordinación blanda» a la influencia estructural en materia de exclusión residencial
Desde comienzos de los años 2000 la UE ha promovido la cooperación entre los estados miembros en el ámbito de la política social mediante el denominado método abierto de coordinación (MAC), introducido en el marco de la Estrategia de Lisboa. Este instrumento se aplica en áreas que siguen siendo competencia exclusiva de los estados, como la inclusión social, y permite establecer objetivos comunes, realizar evaluaciones comparativas, intercambiar buenas prácticas y fomentar el aprendizaje mutuo (Comisión Europea, 2008).
En este contexto, el MAC ha contribuido a incorporar la lucha contra la exclusión residencial en la agenda social europea, especialmente a través de iniciativas como la Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social, que promueve la cooperación intergubernamental y el uso de fondos europeos (Parlamento Europeo, 2013).
Con la adopción del Pilar Europeo de Derechos Sociales en 2017 y, especialmente, con su Plan de Acción de 2021, la política de atención social a la exclusión residencial empezó a adquirir una dimensión estructural dentro del marco de los derechos sociales. El principio 19 del Pilar, relativo a la ayuda a la vivienda y la asistencia a las personas sin hogar, y la posterior creación de la EPOCH, representan un paso cualitativo hacia la institucionalización de la cooperación europea en materia de sinhogarismo y exclusión residencial.
2.2. Instrumentos financieros y condicionalidad social
La ausencia de competencias legislativas directas no ha impedido a la Unión influir de forma sustancial en las políticas nacionales mediante la orientación y la financiación. En particular, los fondos de cohesión —el FEDER y el FSE— se han convertido en instrumentos esenciales para financiar programas de vivienda social, rehabilitación urbana y servicios de inclusión. Asimismo, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) ha financiado tradicionalmente proyectos de desarrollo económico y social en la UE, principalmente proyectos de renovación energética y vivienda asequible, mientras que el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (Next Generation EU) ha reforzado estas oportunidades mediante inversiones nacionales orientadas a la transición energética, la digitalización y la resiliencia social. La efectividad de estos instrumentos depende, en gran medida, de las decisiones de los estados miembros y de la capacidad de las autoridades locales para acceder a los fondos y gestionarlos de forma coordinada. En este sentido, distintas organizaciones de la sociedad civil, entre ellas FEANTSA, y varias instituciones europeas, como el Comité Europeo de las Regiones, han insistido en la necesidad de introducir una condicionalidad social explícita en el uso de los fondos de la UE.
En el debate actual sobre la política de vivienda de la UE se ha planteado la cuestión de las condiciones sociales aplicadas a la canalización de fondos y préstamos europeos destinados a la oferta de vivienda, como medio para prevenir la especulación inmobiliaria y reforzar el valor público de la inversión. No obstante, esta orientación requiere una mayor clarificación, en particular en lo relativo a la integración de los proyectos de vivienda en
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA-JOSÉ ALDANAS SÁNCHEZ
planes de desarrollo urbano más amplios que incluyan infraestructuras y servicios públicos, garantizando así la asequibilidad a largo plazo y la seguridad de la tenencia, tal como subraya el Comité Europeo de las Regiones en su dictamen El papel de las ciudades y las regiones en el Plan de Vivienda Asequible de la UE (CDR, 2025).
En este contexto, el concepto de condicionalidad social aplicado a la financiación de la vivienda significa que las inversiones europeas se alineen con los objetivos sociales recogidos en el Pilar y que se garantice que los recursos públicos se destinan prioritariamente a cubrir las necesidades de vivienda más urgentes. Implica, además, que la vivienda financiada con fondos europeos cumple una función social verificable, garantizando así su coherencia con el interés público y la obtención de un valor social duradero mediante mecanismos de reinversión y control de las prácticas extractivas. La ausencia de tales condiciones puede traducirse en impactos negativos para los hogares con menores ingresos o en situación de vulnerabilidad, lo que reduciría la eficacia redistributiva de las políticas de vivienda de la UE. La efectividad de esta orientación dependerá, no obstante, de la capacidad institucional para coordinar los distintos niveles de gobernanza, un aspecto que marca la siguiente etapa del debate europeo en materia de vivienda.
2.3. Gobernanza multinivel y nuevos espacios de cooperación
La creación de la nueva Comisaría de Energía y Vivienda, encabezada por Dan Jørgensen, así como la del Comité HOUS, un comité ad hoc sobre la crisis de la vivienda en el Parlamento Europeo, junto con la creciente implicación de otras instituciones, como el Comité Europeo de las Regiones, reflejan una nueva fase de gobernanza en materia de vivienda. Este entramado institucional refuerza la idea de que la vivienda debe abordarse como una cuestión de cohesión territorial y justicia social, más allá de su dimensión estrictamente económica.
La política de cohesión de la UE ha venido reforzando su dimensión urbana en el marco financiero 2021-2027. Este avance se traduce en la asignación obligatoria de al menos el 8 % de los recursos del FEDER a estrategias de desarrollo urbano sostenible gestionadas directamente por las autoridades locales, y en la creación de la Iniciativa Urbana Europea (European Urban Initiative, IUE), concebida para promover la innovación y el intercambio de buenas prácticas entre ciudades. A ello se suma la incorporación del objetivo político 5, que consagra el papel de las zonas urbanas como espacios prioritarios de cohesión territorial. En conjunto, estos instrumentos consolidan el enfoque multinivel de la política de cohesión y fortalecen el papel de las ciudades en la ejecución de las políticas europeas de vivienda y exclusión residencial.
El dictamen del Comité Europeo de las Regiones ya mencionado (CDR, 2025) subraya precisamente que las políticas de vivienda europeas no deben limitarse a criterios económicos, sino que han de incorporar objetivos de justicia social y derechos fundamentales. El texto insiste en que garantizar la vivienda como un derecho humano exige respetar el principio de subsidiariedad y fomentar la participación activa de las autoridades locales y regionales, más próximas a las necesidades de la población. Asimismo, reclama que la finan-
PERSPECTIVAS EUROPEAS SOBRE VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL
ciación europea se condicione a la integración de los proyectos de vivienda en estrategias urbanas sostenibles y a la promoción de modelos diversos de asequibilidad, proponiendo incluso la contabilización fuera de balance de las inversiones públicas, dada su repercusión social y económica a largo plazo.
Por su parte, el informe del Parlamento Europeo El papel de la inversión de la política de cohesión en la resolución de la actual crisis de la vivienda (A10-0139/2025) sitúa la vivienda asequible y la lucha contra el sinhogarismo en el centro de la política de cohesión para el periodo posterior a 2027. La resolución subraya que la UE no está cumpliendo plenamente los compromisos asumidos en la Declaración de Lisboa de erradicar el sinhogarismo para 2030 y alerta sobre el aumento del número de personas sin hogar en varios estados miembros. El Parlamento insta a que los fondos estructurales prioricen a los grupos más vulnerables, como personas sin hogar, jóvenes y familias en riesgo de exclusión, y reclama una mejor coordinación entre los instrumentos financieros de la UE para garantizar soluciones integradas que combinen vivienda estable con servicios de apoyo. Además, el informe aboga por reforzar la dimensión social de la política de cohesión y por duplicar la financiación destinada a vivienda asequible en el próximo marco financiero plurianual.
Ambos textos convergen en una misma lógica: reforzar la gobernanza multinivel, condicionar la financiación a criterios sociales y otorgar un papel protagonista al nivel local en la implementación de las políticas.
De hecho, las ciudades europeas han asumido un papel cada vez más activo en la configuración de la agenda comunitaria de vivienda. Un ejemplo destacado es la Alianza de Alcaldes por la Vivienda (Mayors for Housing, en inglés), una red integrada por dieciséis ciudades europeas, lideradas por Barcelona, que busca incidir directamente en las políticas de la UE. En mayo de 2025 la Alianza presentó ante la Comisión Europea (CE) el Plan de Acción Europeo para la Vivienda Asequible, con propuestas dirigidas a hacer frente a la emergencia habitacional y a la crisis de asequibilidad.
Dicho plan plantea, entre otras medidas, la creación de un fondo europeo específico para las autoridades locales, capaz de movilizar hasta trescientos mil millones de euros anuales para la construcción y rehabilitación de vivienda asequible, así como el reforzamiento de la coordinación institucional y la financiación directa a las ciudades. Si bien el Plan no aborda explícitamente el fenómeno del sinhogarismo, sus propuestas podrían contribuir indirectamente a mitigarlo, reforzando la dimensión social de las políticas urbanas de la UE.
A pesar de estos avances, persisten importantes limitaciones estructurales. La falta de competencias normativas sólidas y la dependencia de la voluntad política de los estados miembros restringen el alcance de la acción europea. La Unión se sitúa así en un espacio intermedio entre la coordinación política y la acción jurídica, con capacidad para orientar, financiar y movilizar, pero no para imponer. En definitiva, la contribución europea a la lucha contra la exclusión residencial dependerá de su capacidad para transformar su influencia política y financiera en compromisos efectivos y medibles.
Esta consolidación de la gobernanza multinivel crea el marco desde el cual se está preparando el PEVA.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA-JOSÉ ALDANAS SÁNCHEZ
3. EL NUEVO PLAN EUROPEO DE VIVIENDA ASEQUIBLE
3.1. Contexto político e institucional
El anuncio del PEVA constituye uno de los hitos más recientes y significativos en la evolución de la política social y territorial de la UE. Si bien el debate sobre la asequibilidad de la vivienda ya había adquirido visibilidad en el mandato anterior, su inclusión formal en la agenda actual refleja el reconocimiento creciente de la necesidad de actuar de manera estructurada frente a la crisis de accesibilidad del parque de vivienda en toda la UE. En este marco, la CE ha identificado áreas prioritarias de intervención destinadas a apoyar a los estados miembros en la superación de los factores estructurales que alimentan la crisis, como la insuficiente oferta, la presión sobre los precios y las disparidades regionales, al mismo tiempo que propone desbloquear inversiones públicas y privadas para el desarrollo de viviendas asequibles y sostenibles.
Paralelamente, el BEI ocupa una posición central en el apoyo financiero a la vivienda social y asequible en la UE. A través de su Action Plan for Affordable and Sustainable Housing, el BEI no solo incrementa la disponibilidad de financiación para la construcción y rehabilitación de vivienda asequible, sino que también promueve la innovación en materiales y técnicas constructivas y respalda proyectos de renovación energética del parque residencial. Su intervención combina financiación directa, que puede cubrir hasta el 75 % del coste en proyectos que integran asequibilidad y eficiencia energética, con asistencia técnica a autoridades locales, entidades públicas y promotores privados mediante un portal especializado (one-stop shop). Paralelamente, el BEI y la CE avanzan en la creación de una plataforma paneuropea de inversión en vivienda asequible y sostenible, destinada a movilizar bancos nacionales y actores privados en torno a un objetivo común. De este modo, el BEI se configura como un actor estratégico en la articulación financiera del futuro Plan Europeo de Vivienda Asequible, proporcionando capacidad inversora, apoyo técnico y alineación con los objetivos de descarbonización y cohesión social de la Unión.
La Comisión para la Crisis de la Vivienda del Parlamento Europeo (HOUS Committee) desempeña igualmente un papel activo en esta fase preparatoria, mediante audiencias públicas y misiones sobre el terreno que desembocarán en la elaboración de un informe propio, actualmente en fase de enmiendas.
Con el fin de preparar el primer PEVA, la CE ha lanzado lo que se ha denominado «Diálogo sobre Vivienda Asequible», concebido como un proceso participativo destinado a recabar datos, evidencias y propuestas de las partes interesadas en todos los estados miembros. Este proceso se ha estructurado en varias fases: en primer lugar, una convocatoria de presentación de pruebas (call for evidence), abierta entre el 12 de mayo y el 4 de junio de 2025, que recibió más de trescientas contribuciones de administraciones, organizaciones y ciudadanos, y la reunión inaugural, el 30 de junio de 2025, del Consejo Asesor sobre Vivienda (Housing Advisory Board), integrado por quince expertos independientes encargados de formular recomendaciones políticas; y en segundo lugar, una consulta pública, desarrollada entre el 11 de julio y el 17 de octubre de 2025, orientada a recoger las opiniones de la ciudadanía y de los agentes del sector sobre las posibles líneas de actuación.
PERSPECTIVAS EUROPEAS SOBRE VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL
A partir de estas aportaciones la Comisión prevé presentar el PEVA en diciembre de 2025, tal como anunció la presidenta Ursula von der Leyen en su discurso sobre el estado de la Unión del 10 de septiembre de 2025. De esta manera, para el 16 de diciembre está prevista la adopción de un «paquete europeo sobre vivienda» que incluirá no solamente el Plan, sino también una revisión de las normas sobre ayudas estatales para los servicios de interés económico general (SIEG), una recomendación del Consejo sobre la Nueva Bauhaus Europea (NEB) 3 y una estrategia de construcción de vivienda orientada a la sostenibilidad y la eficiencia energética.
Por último, el Consejo Europeo ha incluido por primera vez la cuestión de la vivienda en su agenda política, lo que refleja la voluntad de los líderes europeos de abordar la asequibilidad de la vivienda como un desafío común. En sus conclusiones, el Consejo invita a la Comisión a «presentar con prontitud un plan ambicioso y global sobre vivienda asequible, destinado a apoyar y complementar los esfuerzos de los estados miembros, respetando el principio de subsidiariedad y las competencias nacionales» (Consejo Europeo, Conclusiones, 23 de octubre de 2025).
3.2. Perspectiva de la sociedad civil: oportunidades, riesgos y orientaciones estratégicas
La sociedad civil desempeña un papel central en el debate europeo sobre la vivienda, al introducir una lectura basada en derechos y en necesidades sociales que complementa las orientaciones económicas predominantes en la política de la UE. Las posiciones formuladas por redes europeas especializadas como FEANTSA permiten identificar las principales tensiones que atraviesan el diseño del futuro PEVA, especialmente en relación con el equilibrio entre vivienda social y vivienda asequible y con la priorización de los grupos con mayores necesidades habitacionales.
3.2.1. Tensiones actuales en el debate europeo
Uno de los debates más significativos gira en torno a la relación entre vivienda social y vivienda asequible. Mientras que la vivienda social, concebida como infraestructura pública destinada prioritariamente a los hogares con menores ingresos, carece de una definición armonizada a nivel europeo, la vivienda asequible ha ganado protagonismo político al asociarse tanto con la atracción de inversión como con la respuesta a las necesidades de los sectores medios. Esta reconfiguración del discurso genera tensiones: por un lado, abre oportunidades para situar la vivienda entre las prioridades económicas y sociales de la UE; por otro, plantea el riesgo de desplazar la función redistributiva tradicional de la vivienda social, especialmente en contextos de escasez de recursos públicos.
3. La Nueva Bauhaus Europea (NEB) es una iniciativa de la UE que busca vincular sostenibilidad, inclusión y diseño en las políticas urbanas y de vivienda.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA-JOSÉ ALDANAS SÁNCHEZ
3.2.2 . Riesgos identificados por la sociedad civil
Las organizaciones del sector han alertado sobre varios riesgos que podrían derivarse de una orientación predominantemente económica del futuro PEVA. En primer lugar, existe preocupación por una posible erosión de la vivienda social en beneficio de fórmulas de vivienda asequible dirigidas a ingresos medios, lo que podría reducir la viabilidad financiera del parque público y limitar su capacidad para atender a los hogares con mayores necesidades.
Este desplazamiento podría intensificar la polarización entre vivienda social y vivienda asequible, con efectos especialmente negativos para grupos vulnerables, incluidas las personas sin hogar o en riesgo de exclusión residencial. Las posiciones expresadas por FEANTSA (Vlad, 2024) ilustran este punto, subrayando la necesidad de preservar y ampliar el mandato social de la vivienda pública frente a posibles dinámicas de residualización.
Asimismo, redes de organizaciones como la European Alliance for Affordable Housing and Homelessness (EAAHH) advierten de que una política focalizada exclusivamente en la oferta corre el riesgo de no abordar las causas estructurales de la crisis de asequibilidad, incluidas dinámicas fiscales, financieras y regulatorias que han contribuido al encarecimiento del mercado en numerosos estados miembros (EAAHH, 2025).
3.2.3. Herramientas analíticas y criterios de priorización
La sociedad civil ha contribuido también a clarificar los criterios que deberían guiar la priorización de necesidades de vivienda dentro del Plan. Uno de los principales aportes es la distinción entre necesidad de vivienda y demanda expresada en el mercado, recordando que los mercados no reflejan automáticamente las necesidades de los hogares con menores ingresos.
En este marco, se ha subrayado que indicadores tradicionales, como el umbral del 30 % del gasto en vivienda, resultan insuficientes para identificar las situaciones de mayor vulnerabilidad. En cambio, instrumentos como el índice 30/40 de presión sobre la asequibilidad, que focaliza la atención en los dos quintiles de renta más baja (Eurofound, 2025), permiten captar mejor la intensidad de las dificultades habitacionales.
Estas herramientas son particularmente relevantes en el análisis de la situación de las personas jóvenes, un colectivo frecuentemente mencionado en el debate político, pero cuya heterogeneidad interna es notable: la tasa de sobrecarga de vivienda entre jóvenes en riesgo de pobreza (34,7 % en 2024, Eurostat) triplica la media del grupo de edad. Además, la creciente importancia de las herencias y donaciones en el acceso a la propiedad (OCDE, 2022) refuerza la necesidad de orientar las políticas hacia los jóvenes vulnerables, para quienes el alquiler social constituye la vía más realista de acceso a la vivienda.
3.2.4. Propuestas para el Plan Europeo de Vivienda Asequible
Sobre la base de estos diagnósticos, la sociedad civil plantea un conjunto coherente de recomendaciones para reforzar la dimensión social del Plan y garantizar su capacidad para
PERSPECTIVAS EUROPEAS SOBRE VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL
responder a las necesidades habitacionales más urgentes. Según las propuestas de la EAAHH, el Plan debería:
a) Reforzar la vivienda social como infraestructura pública esencial, ampliando su papel en la implementación de estrategias basadas en la vivienda, incluidos modelos específicos para personas sin hogar (housing first).
b) Alinear las inversiones con los objetivos sociales de la UE, asegurando que la financiación europea prioriza a los grupos con mayores necesidades habitacionales.
c) Garantizar la asequibilidad a largo plazo y el uso público del valor generado, mediante condiciones sociales vinculadas a la financiación europea, como la asignación basada en necesidades, la integración en estrategias urbanas sostenibles, la protección de la tenencia y prevención de prácticas especulativas, o los principios de reinversión del valor público.
d ) Ir más allá del enfoque centrado en la oferta, incorporando evaluaciones sistemáticas del impacto de las políticas económicas, fiscales y regulatorias europeas sobre la asequibilidad de la vivienda.
e) Promover la reutilización y movilización del parque existente, incluidas las viviendas vacías y los espacios infrautilizados.
3.2.5. Ayudas de estado, vivienda social como servicio de interés económico general y riesgos regulatorios emergentes
El debate sobre las ayudas de estado es clave para la sociedad civil en el futuro de la vivienda social en Europa. Tradicionalmente la vivienda social se ha reconocido como un servicio de interés económico general (SIEG), según el artículo 106.2 del TFUE, lo que permite a los estados compensar a los proveedores de estos servicios sin infringir las normas de competencia, siempre que la compensación sea proporcional y vinculada a una misión de servicio público. La Decisión 2011/2012 sobre SIEG confirmaba que los operadores de vivienda social para hogares desfavorecidos pueden beneficiarse de la exención de notificación, lo que garantiza seguridad jurídica y estabilidad a la provisión pública.
La reforma propuesta por la CE en 2025 plantea introducir una nueva categoría de «vivienda asequible», dirigida a hogares que no pueden acceder a una vivienda en condiciones asequibles por fallos del mercado, con criterios sobre los operadores, duración mínima de obligaciones y medidas para prevenir la especulación.
Desde la sociedad civil, esta diferenciación genera preocupación, pues podría fragmentar el sistema, provocar competencia por los recursos públicos y favorecer la entrada de actores con ánimo de lucro, poniendo en riesgo la viabilidad económica y la atención a los hogares con mayores necesidades, tal como advierte FEANTSA (2025).
Por ello, las organizaciones europeas defienden mantener una categoría fuerte de vivienda social dentro del régimen SIEG, preservar la exención de notificación para compensaciones destinadas a necesidades urgentes y garantizar que cualquier ampliación del marco vaya acompañada de salvaguardias claras, condicionalidades sociales y mecanismos de rendición de cuentas.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA-JOSÉ ALDANAS SÁNCHEZ
En su conjunto, todas estas aportaciones muestran que la sociedad civil no solo desempeña un papel crítico frente a los riesgos de desvirtuación de la vivienda social, sino que contribuye a estructurar una agenda propositiva centrada en la protección del derecho a la vivienda, la reducción del sinhogarismo y la consolidación de un parque público sostenible y equitativo.
3.3. Interacción con otros marcos estratégicos
El futuro PEVA se inscribe en un ecosistema político e institucional en evolución, en el que confluyen tanto políticas previamente consolidadas como nuevos instrumentos estratégicos.
Entre las primeras destaca el paquete normativo relativo a la transición ecológica de los edificios, especialmente la Renovation Wave y la Directiva sobre Eficiencia Energética de los Edificios (EPBD), pilares centrales del Pacto Verde Europeo. Durante la última década, la Unión ha impulsado una profunda transformación del parque edificatorio, orientada a la descarbonización, la mejora del rendimiento energético y la reducción del impacto climático del sector de la construcción.
No obstante, estas iniciativas han suscitado preocupaciones relevantes desde la perspectiva de la justicia social. Diversas organizaciones alertan de que la rehabilitación energética, cuando no va acompañada de salvaguardias adecuadas, puede generar efectos adversos sobre los hogares vulnerables, incluidos incrementos de renta tras las obras, pérdida de asequibilidad y desalojos vinculados a renovaciones (renovictions). Estas dinámicas muestran que la transición verde, si bien es imprescindible, requiere mecanismos sólidos que garanticen la asequibilidad posterior a la rehabilitación, la estabilidad de la tenencia y la protección de inquilinos y propietarios con ingresos reducidos.
Paralelamente, están en desarrollo nuevos marcos estratégicos destinados a reforzar la dimensión social de la acción europea. Entre ellos destaca la futura Estrategia Europea de Lucha contra la Pobreza, cuya publicación está programada para 2026. Esta estrategia aspira a reforzar la aplicación del Pilar Europeo de Derechos Sociales, con el objetivo de reducir en al menos quince millones el número de personas en riesgo de pobreza de aquí a 2030, mediante un enfoque integrado que combine medidas en materia de empleo, vivienda y servicios esenciales. La vicepresidenta ejecutiva Roxana Mînzatu reafirmó el compromiso de la Comisión con la exclusión residencial más severa, considerándola un elemento central de dicha Estrategia (European Parliament – HOUS Committee, 2025).
Asimismo, la Comisión ha iniciado los trabajos preparatorios del nuevo Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales, llamado a sustituir al de 2021. Este se enmarca en la «transición justa» hacia una economía ecológica y digital, y deberá coordinarse con la Estrategia de Pobreza, la agenda de empleos de calidad, el diálogo social europeo y el futuro PEVA. Su diseño final y su articulación con otros instrumentos están aún por concretarse. En este entramado destaca también la EPOCH, que debería continuar actuando como espacio de cooperación multinivel entre autoridades públicas y sociedad civil. La coherencia entre el PEVA y la Plataforma es esencial para mantener la lucha contra el sinhogarismo como prioridad transversal de las políticas de vivienda.
PERSPECTIVAS EUROPEAS SOBRE VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL
La interacción entre estos marcos estratégicos se produce, además, en un contexto presupuestario complejo, marcado por debates sobre la disciplina fiscal, el endurecimiento de las reglas presupuestarias y la aparición de nuevas prioridades de gasto, como la inversión en defensa, que compiten directamente con la infraestructura social. De ahí que una cuestión central en el debate europeo sea cómo movilizar financiación privada para la vivienda asequible sin reproducir dinámicas especulativas ni socavar el interés público. Por último, la negociación del Marco Financiero Plurianual (MFP) 2028-2034 constituye una oportunidad decisiva para asegurar una financiación estable y suficiente destinada a la vivienda asequible. Solo una integración coherente entre las políticas climáticas, sociales y económicas permitirá que el PEVA contribuya de manera efectiva a una Europa más justa, sostenible y cohesionada.
3.4. Balance provisional
A día de cierre del presente análisis (25 de noviembre de 2025), el proceso de elaboración del Plan Europeo de Vivienda Asequible se encuentra en una fase de consolidación política, pero todavía abierta en términos normativos, metodológicos y financieros. La Comisión ha avanzado en la definición de un marco estratégico que reconoce la centralidad de la vivienda en la agenda social europea, mientras que el Parlamento y el Consejo han situado el acceso a la vivienda en un nivel de prioridad inédito. Sin embargo, persisten tensiones estructurales que condicionan el alcance del futuro Plan: la ausencia de competencias plenas en materia de vivienda, las divergencias entre estados miembros sobre el papel de la vivienda social, la disputa conceptual entre vivienda social y vivienda asequible, y la necesidad de equilibrar la movilización de capital privado con garantías adecuadas de interés público.
Asimismo, aunque la participación de autoridades locales, sociedad civil y expertos independientes ha enriquecido el proceso, aún no se dispone de una definición armonizada de asequibilidad ni de un conjunto de criterios compartidos para orientar la priorización de grupos vulnerables. Tampoco se ha aclarado cómo se integrarán las dimensiones climática, social y territorial derivadas del Pacto Verde, de la política de cohesión y de la futura Estrategia contra la Pobreza.
En conjunto, el balance provisional muestra un escenario de oportunidades significativas: mayor visibilidad política, coordinación multinivel y apertura a nuevas fuentes de financiación; pero también de riesgos relevantes, especialmente en lo relativo a la protección del parque de vivienda social, la prevención de la especulación y la garantía de que las políticas europeas respondan de manera efectiva a las necesidades habitacionales más urgentes.
4.
CONCLUSIONES
El análisis desarrollado en este artículo permite afirmar que la vivienda ha adquirido una posición estratégica en la agenda de la UE y se ha configurado como un ámbito emergente de acción pública europea en el que convergen objetivos sociales, económicos y ambientales.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA-JOSÉ ALDANAS SÁNCHEZ
Esta evolución confirma una tendencia de fondo: la progresiva internalización de la cuestión residencial en las políticas europeas, impulsada por la interacción entre instituciones, ciudades, sociedad civil y marcos regulatorios en transformación.
Los avances institucionales y programáticos observados durante 2024-2025 abren una ventana de oportunidad para fortalecer un enfoque europeo coherente con los compromisos del Pilar Europeo de Derechos Sociales y con los objetivos de erradicación del sinhogarismo. No obstante, el éxito del Plan Europeo de Vivienda Asequible dependerá de la capacidad de las instituciones europeas y de los estados miembros para situar la vivienda social en el centro de la acción pública, establecer mecanismos de condicionalidad social eficaces y garantizar que las inversiones contribuyan de forma sostenida al interés general.
De cara al futuro inmediato, resultará fundamental asegurar la coherencia entre el Plan de Vivienda, la Estrategia Europea de Lucha contra la Pobreza, el nuevo Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales y las políticas de transición ecológica, así como reforzar la participación de los niveles local y regional y de la sociedad civil organizada.
En última instancia, la consolidación de un modelo europeo de acceso a la vivienda digno, asequible y sostenible exigirá no solo nuevas herramientas jurídicas y financieras, sino también una orientación política basada en principios de justicia social, igualdad territorial y derechos fundamentales. El año 2026 será determinante para verificar si la ambición inicialmente anunciada se traduce en instrumentos capaces de transformar la realidad habitacional en los estados miembros.
5. BIBLIOGRAFÍA
5.1. Normativa y jurisprudencia de la Unión Europea
Agencia de Derechos Fundamentales de la UE. Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea.
5.2. Documentos e informes institucionales
Comisión Europea (2008). Un compromiso renovado en favor de la Europa social: reforzar el método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social y la inclusión social [COM (2008) 418 final].
Comisión Europea (2012). Decisión de la Comisión de 20 de diciembre de 2011 relativa a la aplicación del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en forma de compensación de servicio público concedidas a determinadas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (2012/21/UE).
Comisión Europea (2021). European Pillar of Social Rights Action Plan
Comisión Europea (2021). European Platform on Combatting Homelessness.
Comisión Europea (2023). Housing affordability in the EU: Current situation and future trends (European Commission Discussion Paper).
Comité Europeo de las Regiones (CDR) (2025). El papel de las ciudades y las regiones en el Plan Europeo de Vivienda Asequible. Dictamen del Comité Europeo de las Regiones,
PERSPECTIVAS EUROPEAS SOBRE VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL
CDR 1463/2024. Bruselas, aprobado en sesión plenaria el 20 de marzo de 2025. Disponible en: https://cor.europa.eu/es/news/Pages/affordable-housing-plan.aspx.
Comisión Europea (2025). Affordable housing. Disponible en: https://housing.ec.europa.eu/index_en Consejo Europeo (2025). Conclusions (EUCO 18/25) Bruselas, 23 de octubre de 2025. Disponible en: www.consilium.europa.eu/media/d2nhnqso/20251023-european-council-conclusions-en.pdf. Eurofound (2023). Unaffordable and inadequate housing in Europe. Luxemburg: Publications Office of the European Union. Disponible en: www.eurofound.europa.eu/en/publications/ all/unaffordable-and-inadequate-housing-europe.
Eurofound (2025). Housing affordability : Approaches to measurement and key data insights –Background paper. Dublín: Eurofound. Disponible en: www.eurofound.europa.eu/en/publications/all/housing-affordability-approaches-to-measurement-and-key-data-insights-background-paper
European Alliance for Affordable Housing and Homelessness (2025). Joint statement on the EU Affordable Housing Plan . Disponible en: www.feantsa.org/resources/beyondbandages-towards-a-european-affordable-housing-plan-that-is-fair-and-sustainable.
European Parliament – Special Committee on the Housing Crisis in the European Union (HOUS) (2025). HOUS Extraordinary meeting - Exchange of views with Roxana Mînzatu, Executive Vice-President of the European Commission for Social Rights and Skills. Estrasburgo: European Union, 20 octubre. Disponible en: www.europarl.europa.eu/committees/ en/exchange-of-views-with-roxana-minzatu-co/product-details/20251016CAN75391.
FEANTSA (2021). ETHOS Light : European Typology of Homelessness and Housing Exclusion. Bruselas.
FEANTSA; Fondation Abbé Pierre (2024). 9th Overview of Housing Exclusion in Europe. Bruselas.
FEANTSA (2025). Response to the Public Consultation on the Revised SGEI Decision
FEANTSA (2025). Response to the Public Consultation on the European Affordable Housing Plan. Parlamento Europeo (2013). La lucha contra la pobreza, la exclusión social y la discriminación. Fichas temáticas sobre la Unión Europea.
Parlamento Europeo (2020). Informe sobre el acceso a una vivienda digna y asequible para todos (2019/2187(INI)).
5.3. Literatura académica y especializada
Kenna, P. (2020). Housing and housing rights in the EU Charter of Fundamental Rights. Galway: National University of Ireland, Centre for Housing Law, Rights and Policy (Briefing Paper; 1). Ponce Solé , J. (2019). El derecho de la Unión Europea y la vivienda: Análisis de experiencias nacionales e internacionales. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). — (2022). «The European union role in ensuring access to affordable housing and in fighting against urban segregation and gentrification: moving forward». Journal Européen des Droits de l’Homme, núm. 5 (2019), p. 311-334.
Vlad , I. (2024). Affordable for whom?: Reflections on the possibilities of an EU Affordable Housing Plan from a homelessness perspective. Bruselas: FEANTSA (FEANTSA Report). Disponible en: www.feantsa.org/en/report/2024/11/26/affordable-for-whom?bcParent=27.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA-JOSÉ ALDANAS SÁNCHEZ
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
EL PLA TERRITORIAL SECTORIAL D’HABITATGE DE CATALUNYA
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 73-101
Data de l’avaluació cega: 13 de novembre i 25 de novembre de 2025
Data d’acceptació: 28 de novembre de 2025
EL PLA TERRITORIAL SECTORIAL D’HABITATGE DE CATALUNYA: UN INSTRUMENT
Resum
Carles Donat Muñoz
Codirector de l’Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona
Professor associat del Departament de Geografia de la Universitat Autònoma de Barcelona
Aquest article analitza el Pla Territorial Sectorial de l’Habitatge de Catalunya. Es tracta d’un instrument de planejament i programació de les polítiques d’habitatge a mitjà i llarg termini que preveia la Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge, i que, finalment, ha estat aprovat mitjançant el Decret 408/2024, del 22 d’octubre. El Pla analitza i diagnostica les necessitats d’habitatge en un període de vint anys i programa les actuacions necessàries per a incrementar el parc destinat a polítiques socials, en general, i el de lloguer social, en particular. La metodologia utilitzada s’ha basat en l’anàlisi de la documentació del Pla, així com en les principals normatives que el creen, el complementen i l’articulen. L’article sistematitza els aspectes més rellevants del Pla i en fa una anàlisi crítica destacant-ne els punts forts i les potencialitats, així com les principals línies que cal desenvolupar en un instrument que, per la seva concepció, està subjecte a una avaluació necessària i, si escau, a la seva actualització.
Paraules clau: habitatge social, lloguer social, demanda d’habitatge exclosa, projeccions de llars, polítiques d’habitatge.
EL PLAN TERRITORIAL SECTORIAL DE VIVIENDA DE CATALUÑA: UN INSTRUMENTO PARA LA POLÍTICA DE VIVIENDA
Resumen
Este artículo analiza el Plan Territorial Sectorial de la Vivienda de Cataluña. Se trata de un instrumento de planeamiento y programación de las políticas de vivienda a medio y largo plazo que preveía la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, y que, finalmente, ha sido aprobado mediante el Decreto 408/2024, de 22 de octubre. El Plan ana-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARLES DONAT MUÑOZ
liza y diagnostica las necesidades de vivienda en un período de veinte años y programa las actuaciones necesarias para incrementar el parque destinado a políticas sociales, en general, y el de alquiler social, en particular. La metodología utilizada se ha basado en el análisis de la propia documentación del Plan, así como en las principales normativas que lo crean, lo complementan y lo articulan. El artículo sistematiza los aspectos más relevantes del Plan y realiza un análisis crítico destacando los puntos fuertes y las potencialidades, así como las principales líneas a desarrollar en un instrumento que, por su concepción, está sujeto a una necesaria evaluación y, en su caso, actualización.
Palabras clave: vivienda social, alquiler social, demanda de vivienda excluida, proyecciones de hogares, políticas de vivienda.
THE SECTORIAL TERRITORIAL HOUSING PLAN OF CATALONIA: AN INSTRUMENT FOR HOUSING POLICY
Abstract
This article analyzes the Sectorial Territorial Housing Plan of Catalonia. This plan is a medium- and long-term planning and programming instrument for housing policies, as stipulated by Law 18/2007 of December 28, on the right to housing, and finally approved by Decree 408/2024 of October 22. The Plan analyzes and diagnoses housing needs over a twenty-year period and programs the necessary actions to increase the stock allocated to social housing policies in general, and to social rental housing in particular. The methodology used is based on an analysis of the Plan’s own documentation, as well as the main regulations that create, complement, and structure it. The article systematizes the Plan’s most relevant aspects and provides a critical analysis, highlighting its strengths and potential, as well as the main lines of development for an instrument that, by its very nature, is subject to ongoing evaluation and, where necessary, updating.
Keywords: social housing, social rental, excluded housing demand, household projections, housing policies.
Sumari: 1. Introducció; 2. Objectius i encaix en el planejament territorial; 3. El punt de partida: la quantificació de les necessitats d’habitatge i de la demanda exclosa del mercat; 3.1. La quantificació de les necessitats d’habitatge; 3.2. La demanda exclosa del mercat; 4. El contrast entre la creació de noves llars i el potencial urbanístic del territori; 5. Àrees de demanda residencial forta i acreditada; 5.1. La delimitació i el tipus d’àrees de demanda residencial forta i acreditada; 5.2. Afectacions en les àrees de demanda residencial forta i acreditada; 6. L’objectiu de solidaritat urbana; 6.1. Seguiment de l’objectiu de solidaritat urbana; 6.2. El cens d’habitatges destinats a polítiques socials; 6.3. El percentatge d’habitatges destinat a polítiques socials; 6.4. La quantificació de l’objectiu de solidaritat urbana; 7. Habitatges destinats a polítiques socials i de lloguer social; 8. Les àrees que no són de demanda residencial forta i acredi-
tada; 9. Les àrees d’intervenció complementària i les zones d’escassa demanda; 10. Programació i cost econòmic de les actuacions; 11. Seguiment i actualització del Pla; 12. Conclusions; 13. Bibliografia.
1. INTRODUCCIÓ
Des de la darreria del segle xx s’està configurant a Catalunya el que s’ha anomenat la crisi estructural d’assequibilitat a l’habitatge. Aquesta crisi, que es produeix de manera molt intensa a les àrees urbanes del nord global, però que s’estén per altres parts del territori, es caracteritza per la tendència a la separació entre els ingressos mitjans de la població i els preus mitjans dels habitatges tant de compravenda com de lloguer (Gabriel, Painter, 2020; Housing Europe Observatory, 2022; Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona, 2025).
En el cas concret del sistema residencial català, i espanyol en general, aquesta crisi entronca amb tres elements que el fan especialment vulnerable: el dèficit de parc d’habitatge social, una inversió exigua en política d’habitatge i un mercat que tendeix a reproduir situacions altament inflacionistes en contextos de creixement econòmic (Rodríguez-López, 2006; Trilla et al ., 2025; Trilla, Bosch, 2018).
La Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge (LDH), ja recollia aquest diagnòstic al llarg del seu articulat i incorporava les mesures per a fer-hi front, que s’han anat complementant i modificant per tal d’adaptar-se a les dinàmiques més recents (Ponce Solé (coord.), 2018). No s’entrarà en aquest article a analitzar totes les mesures incloses en la LDH. En canvi, sí que es focalitzarà l’anàlisi en un dels instruments, el Pla Territorial Sectorial de l’Habitatge de Catalunya (PTSH), que ja disposava d’un primer projecte l’any 2010 (Secretaria d’Habitatge, 2010) i que, després de tants anys, s’ha aprovat, finalment, mitjançant el Decret 408/2024, del 22 d’octubre, pel qual s’aprova el Pla Territorial Sectorial d’Habitatge i es desenvolupa l’objectiu de solidaritat urbana que preveu la Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge.
Es tracta d’un instrument de planificació en el qual, com es veurà, es diagnostiquen les problemàtiques estructurals en matèria d’habitatge i les seves conseqüències en termes d’(in) accessibilitat a l’habitatge, i es quantifiquen quines són les mesures, principalment d’increment del parc d’habitatge destinat a polítiques socials, que s’haurien d’implementar en un període de vint anys. La documentació del Pla consta d’un memòria, unes normes, que s’aproven mitjançant el Decret 408/2024, una memòria econòmica, un estudi ambiental i estratègic i, finalment, un informe sobre la consulta, informació pública i participació ciutadana. Així mateix, el mateix Decret 408/2024 desplega i concreta algunes de les indicacions recollides en la memòria del PTSH, que també es recullen en aquest article.
El mètode seguit s’ha basat en l’anàlisi de la mateixa documentació del Pla i del marc legal que el crea (LDH), així com d’altres normatives a les quals dona compliment i amb les quals s’articula (Llei 22/1983, de política territorial de Catalunya; Decret 75/2014, del 27 de maig, del Pla per al Dret a l’Habitatge; Llei 14/2015, del 21 de juliol, de l’impost sobre els habitatges buits, i de modificació de normes tributàries i de la Llei 3/2012; Decret llei 17/2019, del 23 de desembre, de mesures urgents per a millorar l’accés a l’habitatge). A partir d’aquesta
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARLES DONAT MUÑOZ
documentació s’han seleccionat els principals punts que, des del punt de vista de l’autor, són més rellevants, amb l’objectiu d’oferir una exposició sistematitzada i crítica del PTSH. Així, l’article s’estructura en onze apartats on es presenten i s’analitzen els continguts del PTSH, que inclouen la memòria del Pla, les normes que l’acompanyen i també l’articulat del mateix decret d’aprovació (Decret 408/2024). Després d’aquesta introducció, el segon apartat se centra en els objectius del Pla i en l’encaix d’aquest en el sistema de planejament territorial de Catalunya. En el tercer apartat el focus se situa en el que és el principal punt de partida d’un instrument de planificació de les polítiques d’habitatge: la quantificació de les necessitats d’habitatge i l’estimació de la demanda exclosa del mercat per motius d’esforç econòmic. En el quart epígraf es passa a analitzar la manera en què el Pla duu a terme el contrast entre aquestes necessitats d’habitatge i el potencial urbanístic, exercici que, en desglossar-se a escala territorial, dibuixa els principals desequilibris existents en el territori. En el cinquè apartat s’entra en la proposta amb major incidència pel que fa a l’aplicació dels objectius del Pla a escala territorial: la delimitació de les àrees de demanda residencial forta i acreditada. En el sisè epígraf es presenta precisament el principal objectiu d’aplicació en aquestes àrees: l’objectiu de solidaritat urbana. En el setè apartat es fa un incís sobre el que el Pla, seguint la LDH, defineix com a habitatge destinat a polítiques socials. En el vuitè es presenta el tractament que dona el PTSH a la resta de municipis que no són de demanda residencial forta. Juntament amb la divisió entre les àrees que són de demanda forta i acreditada i les que no, el Pla elabora una altra diferenciació territorial entre els municipis que formen part d’àrees d’intervenció complementària i els que no, com es veurà en el novè apartat. En el desè epígraf es posa el focus en el tipus i la programació de les actuacions previstes, mentre que en l’onzè es presenten els mecanismes de seguiment i actualització del Pla. El dotzè apartat es dedica a les conclusions de l’autor i en el darrer es poden trobar les referències citades en el treball.
2. OBJECTIUS I ENCAIX EN EL PLANEJAMENT TERRITORIAL
El PTSH és un instrument de planificació i programació de les polítiques d’habitatge a Catalunya, recollit en l’article 11.2 de la LDH, i constitueix el marc orientador per a l’aplicació a tot el territori de Catalunya de les polítiques d’habitatge que deriven de la mateixa llei (art. 12.1 de la LDH). Malgrat que ja es recull en la LDH, la seva aprovació s’ha anat posposant fins al Decret 408/2024, del 22 d’octubre, i té vigència des del 25 d’octubre del mateix any, després de la seva publicació en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC).
El PTSH parteix d’un objectiu general i dos de complementaris. L’objectiu general consisteix a donar compliment al dret a l’habitatge de totes les noves llars que es formin des de la seva entrada en vigor. Per a donar compliment a aquest objectiu, en la memòria del PTSH es quantifica la demanda que quedarà exclosa del mercat de l’habitatge en els vint anys de vigència del Pla, mentre que altres aspectes relacionats amb la qualitat de l’habitatge es preveu desplegar-los en un dels plans específics previstos, en concret el de rehabilitació. Els dos objectius complementaris es focalitzen, precisament, en com donar cobertura a les necessitats residencials de la demanda exclosa en aquells municipis que han estat decla-
rats àrees de demanda residencial forta i acreditada. Per a concretar i fer operatius aquests objectius es defineixen dos paràmetres: en primer lloc, l’assoliment de l’objectiu de solidaritat urbana (OSU) recollit en l’article 73 de la LDH, que consisteix en l’increment del parc destinat a polítiques socials fins a arribar, com a mínim, al 15 % del parc principal de cada municipi; en segon lloc, mitjançant el Decret 408/2024, del 22 d’octubre, el PTSH introdueix l’obligatorietat que, com a mínim, un 9 % del parc principal sigui de lloguer social en aquests municipis.
D’altra banda, les normes del PTSH aprovades en el Decret 408/2024 traslladen a la resta del territori que no són àrees de demanda residencial forta i acreditada, uns escenaris de provisió d’habitatge destinat a polítiques socials que, si bé no estaven recollits inicialment en la LDH, sí que indiquen les necessitats que es preveuen per a satisfer el dret a l’habitatge, com es dedueix de les projeccions de la demanda exclosa.
Juntament amb els objectius del Pla, es vol fer esment en aquest apartat de la doble vessant del PTSH, no només sectorial (d’habitatge), sinó també territorial, ja que de la dimensió espacial se’n deriven dues afectacions molt rellevants.
En primer lloc, els objectius i les fites recollits en el PTSH tenen una translació en el diagnòstic a diferents escales territorials: àmbits funcionals, comarques, sistemes urbans i municipis. Però, sobretot, s’estableix una tipologia de municipis segons la qual s’ha d’assolir, amb més o menys intensitat i amb més o menys temps, l’OSU i de lloguer social, com s’acaba de veure.
En segon lloc, el PTSH s’insereix en l’estructura del sistema de planejament a Catalunya i d’aquí es deriva el seu encaix amb la resta de polítiques territorials sectorials (protecció dels espais naturals, infraestructures, etc.), així com els condicionants urbanístics que estableixen els plans territorials i els plans urbanístics (gràfic 1). Aquest encaix en l’estructura del planejament de Catalunya orienta i condiciona, doncs, els potencials de creixement d’habitatge en les diferents parts del territori.
Gràfic 1. El PTSH en l’estructura del sistema de planejament a Catalunya
Font: elaboració pròpia a partir de Nel·lo (2012).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025) EL PLA TERRITORIAL SECTORIAL D’HABITATGE
DE CATALUNYA
3. El PUNT DE PARTIDA: LA QUANTIFICACIÓ DE LES NECESSITATS
D’HABITATGE I DE LA DEMANDA EXCLOSA DEL MERCAT
Si bé els objectius del PTSH es focalitzen en la demanda exclosa i en els objectius de solidaritat urbana i de lloguer social, el punt de partida és més general. En efecte, consisteix a projectar les llars que es preveuen en l’horitzó temporal del Pla, o, dit d’una altra manera, la quantificació de les necessitats d’habitatge. Una vegada es disposa d’aquesta xifra de referència, es pot passar a comptabilitzar quina part de totes les llars estaran excloses del mercat.
3.1. La quantificació de les necessitats d’habitatge
En efecte, per a donar resposta a l’objectiu de garantir el dret a l’habitatge digne i adequat a Catalunya, el PTSH parteix de la quantificació de les necessitats d’habitatge durant un període de vint anys.1 Cal fer notar que aquest exercici es desglossa territorialment en àmbits territorials funcionals, comarques i sistemes urbans, però en aquest article es presenta de manera general per al conjunt de Catalunya. Es tracta d’un procés tècnic complex que, de manera simplificada, es pot dividir en quatre passos.
El punt de partida del Pla per a arribar a projectar el creixement net de les llars són les projeccions de població de l’Institut d’Estadística de Catalunya (Idescat) en diferents escenaris (mínim, màxim i intermedi), que es representen en el gràfic 2. Així, si es pren com a referència l’escenari mitjà, l’any 2023 hi havia a Catalunya 7.690.674 persones, que arribarien a ser 8.304.774 l’any 2038, un augment de 614.100 persones, un 8 % més. 2
1. En l’apartat dedicat a les projeccions de població i llars de la memòria del PTSH es publica molt poca informació per al període 2023-2042, que coincidiria aproximadament amb els vint anys des de l’aprovació del Pla. Només es publiquen les dades de variació quinquennal del nombre de llars en la taula 5.5.1.4 (p. 92) i, en canvi, la gran majoria de la informació fa referència al període 2018-2038, que s’anirà seguint en aquest apartat de l’article. En l’annex hi ha una actualització de les projeccions de població i llars amb la data final de l’any 2041 (p. 263), però, com s’acaba de veure, té poca translació al cos del document.
2 . En la taula 5.5.1.2 de la memòria del PTSH es presenta la dada per a l’any 2037. Per coherència amb el seguiment de períodes quinquennals, l’autor pren com a referència la dada per a l’any 2038, que es pot trobar a l’annex (p. 250-263).
CARLES DONAT MUÑOZ
Gràfic 2. Projeccions de població per a Catalunya, 2018-2038
Font: Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH, a partir de l’Idescat i del Centre d’Estudis Demogràfics.
En la memòria del PTSH es pren com a referència l’escenari mitjà i aquestes són les xifres que es presenten en aquest apartat, tot i que l’allargament en l’aprovació definitiva del Pla ha fet que aquest escenari de població hagi estat superat per la realitat. En efecte, segons la darrera dada oficial de població del 2024, a Catalunya s’ha arribat a 8.012.231 persones, xifra que correspondria a l’escenari alt. Aquest desencaix entra dins de les possibilitats en un exercici de projeccions, ja que determinats esdeveniments no es poden predir en el curt termini. Per exemple, l’escenari que després de la pandèmia de la COVID-19 i de la invasió d’Ucraïna per part de Rússia l’economia catalana i espanyola creixeria als ritmes que ho ha fet, no entrava en les previsions d’un escenari mitjà.
Per a donar cabuda a aquestes oscil·lacions en el curt i mitjà termini es disposa, almenys, de dues tècniques. En primer lloc, la mateixa elaboració de diferents escenaris, com s’acaba de veure, i, en segon lloc, l’actualització de les projeccions cada cinc anys, prevista en el PTSH. En cas que aquestes variacions de l’escenari mitjà que s’ha pres com a referència siguin persistents, seria recomanable adaptar o revisar el Pla, ja que el càlcul de les necessitats residencials està, com s’ha vist, a la base de l’increment del parc d’habitatge principal, en general, i de l’increment del parc d’habitatge destinat a polítiques socials, en particular.
Una vegada elaborades les projeccions de població, el segon pas consisteix a calcular el creixement net de llars. Aquest exercici es fa a partir de les taxes de principalitat per grups d’edat quinquennal, o, dit d’una altra manera, el percentatge de població d’un grup d’edat que és persona de referència de la llar. Les taxes de principalitat són un valor operatiu que
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARLES DONAT MUÑOZ
sintetitza el conjunt de les dinàmiques de transformació en les formes de convivència que es produeixen en la societat: envelliment de la població i increment de les llars unipersonals de població de seixanta-cinc anys i més, reducció del nombre de parelles amb fills, disminució del nombre mitjà de fills per dona i increment de les separacions i divorcis, entre les principals (López, 2012; López, Pujadas, 2011; Módenes et al ., 2008, 2017). És tracta de dinàmiques que s’estan produint a Catalunya, i en altres països del nostre entorn, durant les darreres dècades i que donen com a resultat una tendència a la disminució de la dimensió mitjana de les llars (Lesthaeghe, 2010; Ogden, Hall, 2004).
Certament, hi ha altres tendències que actuen en sentit contrari, com, per exemple, l’increment de la població que viu en habitatges compartits o el persistent retard en l’edat d’emancipació (Moreno, González-Heras, 2023; Orozco-Martínez et al ., 2022, 2024). Tanmateix, no compensen els processos que s’han vist més amunt i, en conseqüència, de manera agregada s’ha produït una disminució de la dimensió mitjana de la llar, que és el que es projecta als escenaris del PTSH. Així, l’any 2018 la dimensió mitjana de les llars era de 2,44 persones i s’estima que, d’acord amb els processos que s’acaben de veure, la dimensió mitjana seguirà disminuint i passarà a 2,31 en l’escenari mitjà (gràfic 3). 3
Gràfic 3. Projeccions de la mida mitjana de les llars a Catalunya, 2018-2038
Font: Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH, a partir de l’Idescat i del Centre d’Estudis Demogràfics.
3. En aquest punt cal tenir present que les dades del darrer cens de població i habitatges, del 2021, indiquen que el procés de reducció de la dimensió mitjana de la llar no només s’ha estancat, sinó que, fins i tot, s’està revertint. Aquests resultats plantegen el dilema de si aquest canvi de tendència està causat pel canvi metodològic que s’ha produït en el cens del 2021 o si, per contra, respon a transformacions socials en les formes de convivència. Certament, es tracta d’un canvi de tendència de conseqüències molt notables per a la planificació de les polítiques d’habitatge, del qual caldrà fer el seguiment per a incorporar a l’actualització quinquennal de les projeccions de població i llars que ja preveu el PTSH.
De la combinació de les projeccions de població, obtingudes en el primer pas, i de les taxes de principalitat, en el segon, es projecten les llars en el tercer pas. Així, en l’escenari mitjà es passarà de 3.200.270 llars el 2023 a 3.575.970 el 2038 a Catalunya (gràfic 4), fet que representa un creixement net de 370.000 llars, un 11,7 %. Es vol fer notar que el creixement de les llars és superior percentualment al creixement de població (8 %), precisament per la tendència al descens de la dimensió mitjana de les llars que s’acaba de veure.
Aquest creixement diferenciat entre nombre d’habitants i nombre de llars és molt rellevant per a la planificació d’habitatge. En efecte, es poden donar situacions en què hi hagi municipis que no augmentin de població, però, en canvi, sí que augmentin en nombre de llars, només pels canvis en les formes de convivència. En conseqüència, aquests municipis necessitarien incrementar el parc d’habitatge principal. Lògicament, en aquells municipis on es preveu un creixement de la població, també es produiria un augment del nombre de llars.
Gràfic 4. Projeccions de llars, Catalunya 2018-2038
Font: Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH, a partir de l’Idescat i del Centre d’Estudis Demogràfics.
Finalment, el darrer pas consisteix a desglossar, per al període 2023-2037, el creixement net de les llars (375.000), que és el resultat de la combinació d’uns fluxos de creació de llars (901.300) i d’altres de destrucció (–525.600) 4 (taula 1). Com es pot deduir, entre els grups d’edat més joves és on hi ha una major creació de llars per causa de l’emancipació, mentre que, en canvi, en les edats més avançades predomina la destrucció de llars per efecte de la mortalitat.
4. En realitat, aquest quart pas ja es produeix quan es fan les projeccions de les llars en el tercer pas. Tanmateix, per a millorar l’explicació de tot aquest procés complex l’autor ha optat per presentar-ho per separat.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
EL PLA TERRITORIAL SECTORIAL D’HABITATGE DE CATALUNYA
CARLES DONAT MUÑOZ
Taula 1. Noves llars, destrucció de llars i saldo. Escenari mitjà. Catalunya, 2023-2037
Nota: les dades per al període 2023-2027 són les que es presenten en la taula 5.5.1.1 de la memòria del PTSH (p. 92). El saldo per al període 2023-2042 ha estat elaborat per l’autor a partir de les dades disponibles en les taules 5.5.1.2 i 5.5.1.3 del Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana (2024a: 92). Font: Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH.
Aquesta diferenciació és molt rellevant per a la planificació de les polítiques d’habitatge. Així, en primer lloc, la creació neta de llars indica l’increment necessari d’habitatge principal, sobretot amb edificació d’obra nova, però també amb canvis d’usos o divisions en el parc existent. En segon lloc, la destrucció de llars ens orienta sobre els habitatges de segona mà que potencialment entraran al mercat. Com el lector deu haver deduït, es tracta d’un nombre d’habitatges molt notable, superior, per exemple, al nombre d’habitatges d’obra nova que es necessitarien d’acord amb les projeccions del Pla. Finalment, la creació de llars és la dada de referència a partir de la qual es projecta la demanda exclosa del mercat, com es veurà a continuació.
3.2. La demanda exclosa del mercat
Una vegada quantificades les necessitats residencials en termes de creació de noves llars, el PTSH passa a estimar quines d’aquestes llars tindran dificultats i/o quedaran excloses d’accedir a l’habitatge a preu de mercat. En l’àmbit operatiu es consideren demanda exclosa les llars que es formaran i que haurien de destinar més d’un 30 % dels seus ingressos per a accedir a un habitatge de lloguer de preu mitjà. Així, d’acord amb els ingressos mitjans de l’any 2018, el 39 % de les llars estarien excloses del mercat.5 Com es pot deduir, aquest percentatge s’ha d’aplicar a les 901.300 llars que està previst que es creïn durant el període de vigència del Pla, fet que dona com a resultat aproximadament 355.000 llars excloses en el període 2023-2037 (taula 1).
Finalment, el Pla dimensiona les actuacions necessàries per a atendre la demanda exclosa durant aquest període de quinze anys, diferenciant tres grans tipus d’actuació: habitatges d’obra nova, parc assequible que s’obtindria del parc existent i, finalment, ajuts al pagament del lloguer. Cal recordar que l’horitzó del PTSH és de vint anys, de tal manera que, com es recull en el mateix Pla, el volum de demanda exclosa del darrer quinquenni, així com les actuacions requerides per a atendre-la, seran quantificades al final del primer quinquenni del Pla.
En resum, segons l’escenari mitjà del PTSH, l’any 2037 hi haurà 901.300 llars més i, potencialment, entraran al mercat 525.600 habitatges, principalment per efecte de la morta-
5. El percentatge de llars excloses del mercat de lloguer és del 46 %, però el Pla considera que un 15 % de les llars joves accedeixen a l’habitatge no només amb els seus ingressos, sinó també amb el suport familiar, principalment mitjançant herències d’habitatges.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
litat. Així mateix, per a compensar la diferència, el parc d’habitatge principal s’haurà d’incrementar en 375.700 unitats. El PTSH no aprofundeix en com i on hauria d’augmentar el parc d’habitatge principal i es focalitza en la demanda exclosa del mercat, que quantifica en 355.000 llars que necessitaran un habitatge a preu per sota de mercat, o bé mitjançant actuacions en el parc residencial, o bé mitjançant ajuts al pagament de l’habitatge.
4. EL CONTRAST ENTRE LA CREACIÓ DE NOVES LLARS
I EL POTENCIAL URBANÍSTIC AL TERRITORI
Juntament amb la definició dels escenaris de necessitats d’habitatge i de la demanda exclosa del mercat, el PTSH analitza les disponibilitats de sòl per a edificar habitatge nou. Així, a partir del planejament vigent l’any 2019, el PTSH quantifica el potencial d’habitatge en el sòl urbà i urbanitzable, i presenta aquesta informació desglossada per àmbits territorials funcionals, que es completa amb cartografia temàtica per sistemes urbans i municipis.6 I divideix aquest potencial en dos tipus: un per a habitatge en general i un segon per a habitatge de protecció pública.
Pel que fa al potencial d’habitatge en general, s’estima que, amb el planejament vigent l’any 2019, hi ha sòl per a edificar 678.897 nous habitatges, mentre que la creació neta de llars se situa, com s’ha vist, en 375.700 en el període 2023-2037 i en 486.581 en el període 2023-2042 (taula 2). És a dir, que amb el planejament vigent hi hauria sòl suficient per a donar cobertura al creixement net de les llars previst a Catalunya en l’escenari mitjà en els dos horitzons temporals de quinze i vint anys. Malauradament, el PTSH no dona informació de l’estat d’aquest sòl, fet que permetria contrastar millor el ritme de les necessitats amb el del desenvolupament urbanístic i detectar possibles desajustos.
Taula 2. Creixement net de llars, potencial d’habitatge i saldo.
Escenari mitjà. Catalunya, 2023-2037 i 2023-2042
Nota: les dades de creixement net de llars per als àmbits funcionals han estat elaborades per l’autor a partir de les taules 5.5.1.2 i 5.5.1.4 del Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana (2024a: 92).
Font: Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH.
6 . Es recull informació de 783 dels 947 municipis, on resideix 98,5 % de la població.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
EL PLA TERRITORIAL SECTORIAL D’HABITATGE DE CATALUNYA
CARLES DONAT MUÑOZ
Així mateix, les dades publicades en el Pla permeten constatar un desequilibri territorial molt notable, ja que a l’àmbit metropolità de Barcelona hi ha més necessitats que potencial per a nous habitatges (dèficit de 72.381 habitatges o de 143.509, segons l’escenari), mentre que a la resta del territori es dona la situació inversa, és a dir, hi ha més potencial que necessitats, especialment a les Terres de l’Ebre i a l’Alt Pirineu i Aran (taula 2). Certament, es tracta d’un assenyalat desajust entre els processos de poblament projectats a Catalunya i el planejament urbanístic vigent, però que, en canvi, no va acompanyat de directrius, mesures o actuacions concretes en el document del Pla. Respecte a aquesta qüestió, en la memòria només es fa notar «la necessitat d’articular mecanismes urbanístics dirigits a incrementar l’oferta residencial en l’entorn metropolità» (Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024a: 84).
Pel que fa al potencial d’habitatge de protecció pública, el Pla analitza els dos principals processos per a incrementar aquest tipus d’habitatge mitjançant edificació d’obra nova: d’una banda, les reserves de sòl obligatòries per a habitatges de protecció pública en el sòl urbà i en l’urbanitzable; de l’altra, el patrimoni municipal de sòl i habitatge.
Taula 3. Potencial d’habitatge de protecció pública a les reserves obligatòries en el sòl urbà i urbanitzable a partir del planejament vigent l’any 2019. Àmbits funcionals
Font: elaboració pròpia a partir de les dades de la Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH
Pel que fa a les reserves, el Pla quantifica el potencial d’obtenció d’habitatge protegit en 210.736 unitats a Catalunya l’any 2019 a partir del planejament vigent (taula 3). Per la seva banda, la informació relativa al patrimoni municipal de sòl i habitatge només es refereix al valor d’aquest patrimoni, però no s’especifica el seu potencial en termes d’habitatges. Si es prenen, doncs, com a referència les dades del potencial a partir de les reserves, es pot observar que la demanda exclosa supera aquest potencial. En concret, la diferència se situa en 144.264 unitats. Com es veurà més endavant, el Pla recull altres mecanismes per tal d’incrementar els habitatges destinats a polítiques socials a partir del parc existent mitjançant cessió o adquisició. Així mateix, per tal de donar cobertura a la demanda exclosa del mercat, el Pla preveu, a més de l’increment del parc d’habitatge destinat a polítiques socials, ajuts al pagament del lloguer.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
5. ÀREES DE DEMANDA RESIDENCIAL FORTA I ACREDITADA
La delimitació d’àrees de demanda residencial forta i acreditada segurament és el principal element que estructura els objectius i les propostes del PTSH, ja que delimita els municipis que han d’acomplir l’OSU, que es veurà de manera detallada més endavant. Així mateix, la delimitació d’aquestes àrees té implicacions en l’aplicació d’altres instruments de la política d’habitatge, com la mobilització d’habitatges buits, l’exercici de l’expropiació en habitatges en mal estat de conservació o la possibilitat d’exercir el tanteig i retracte en determinades circumstàncies.
5.1. La delimitació i els tipus d’àrees de demanda residencial forta i acreditada
Per la seva funció en altres instruments de la política d’habitatge més enllà del PTSH, la delimitació de les àrees de demanda residencial forta i acreditada ja es va fer en el Decret 75/2014, del 27 de maig, del Pla per al Dret a l’Habitatge. Mitjançant el Decret 408/2024, del 22 d’octubre, s’ha actualitzat atenent, sempre, als criteris definits en la LDH:
[...] la proporció de persones inscrites en el Registre de Sol·licitants d’Habitatge amb Protecció Oficial i la quantitat d’habitatges disponibles i de sòl urbanitzable disponible, la densitat demogràfica de la zona, la necessitat d’habitatge derivada de les característiques geogràfiques o econòmiques i els preus dels lloguers a la zona (art. 12 LDH).
En concret, el mateix PTSH recull:
[...] per a la delimitació de les àrees de demanda residencial forta i acreditada s’han utilitzat les següents variables: la polaritat i estratègia de creixement assignada a cada municipi pels plans territorials parcials, les projeccions demogràfiques relatives de llars (en percentatge de noves llars respecte a les existents) del sistema urbà on s’ubica el municipi, i la població del municipi (Memòria del PTSH, 2024: 120).
D’aquesta manera, l’instrument de planificació sectorial de les polítiques d’habitatge s’insereix en el marc del sistema de planejament territorial, en concret a partir de les polaritats i les estratègies de creixement recollides en els plans territorials parcials. Així mateix, per a donar compliment als criteris de delimitació de les àrees recollits a l’article 12 de la LDH, el PTSH estableix:
[...] aquestes àrees es corresponen, majoritàriament, amb aquelles parts del territori més denses, on els preus de compravenda, de lloguer i l’esforç econòmic per accedir a un habitatge de compravenda o de lloguer són més elevats, i on hi ha major proporció de persones inscrites en el Registre de sol·licitants d’habitatge amb protecció oficial (Memòria del PTSH, 2024: 121).
Per a la seva justificació s’acompanya d’un recull de cartografia temàtica amb les variables que s’acaben d’enumerar a escala municipal. Malauradament, no s’inclouen aquestes
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARLES DONAT MUÑOZ
dades per a cada municipi, cosa que permetria tenir una informació de partida i de seguiment per a les administracions locals a l’hora d’elaborar els plans locals d’habitatge. Com a resultat de l’aplicació d’aquests criteris de càlcul, el PTSH defineix dos tipus d’àrees de demanda residencial forta i acreditada: les de tipus 1, amb 100 municipis inclosos, i les de tipus 2, amb 63 (gràfic 5). En total, doncs, en el moment de la redacció de la memòria són 163 dels 947 municipis de Catalunya, on hi viu, però, aproximadament un 83 % de la població.
Gràfic 5. Mapa de municipis de demanda residencial forta i acreditada de tipus 1 i 2 a Catalunya
Font: elaboració pròpia a partir de les dades de la Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH.
Finalment, hi ha les àrees de tipus 3, formades per municipis contigus a algun dels municipis anteriors que vulguin ser inclosos en el tipus 3. A diferència de les de tipus 1 i 2, que estableix el PTSH, les de tipus 3 són iniciativa del mateixos municipis, que, prèviament acordat pel Ple, poden sol·licitar la seva inclusió al departament competent en matèria d’habitatge durant els quatre primers anys de vigència del Pla.
5.2. Afectacions en les àrees de demanda residencial forta i acreditada
La inclusió d’un municipi en una àrea de demanda residencial forta i acreditada porta implícita diferents afectacions, entre les quals cal destacar:
• En primer lloc, l’assoliment de l’OSU, que es veurà amb deteniment més endavant, ja que es tracta, segurament, de l’element més rellevant del Pla.
• En segon lloc, l’impuls d’actuacions per a evitar la desocupació permanent d’habitatges, com recull l’article 42 de la LDH, mitjançant l’establiment de programes d’inspecció dels edificis residencials per a detectar l’existència d’habitatges desocupats i per a establir censos de propietats susceptibles d’ésser afectades per les mesures que estableix el mateix article 42 de la LDH.
• En tercer lloc, l’Administració competent pot acordar l’expropiació forçosa de la propietat en les àrees declarades de demanda residencial forta i acreditada per incompliment del deure de conservació i rehabilitació, si aquest incompliment comporta un risc per a la seguretat de les persones, sempre que s’hagin garantit, als propietaris que en demostrin la necessitat, els ajuts públics suficients per a fer front al cost del deure de rehabilitació de llur habitatge (art. 40.1 de la LDH).
• En quart lloc, a l’efecte de la transmissió dels habitatges adquirits en un procés d’execució hipotecària o mitjançant compensació o pagament de deute amb garantia hipotecària, les àrees de tanteig i retracte poden coincidir amb les àrees de demanda residencial forta i acreditada aprovades pel PTSH (art. 15.2 de la LDH).
• En cinquè lloc, encara en el cas d’habitatges adquirits en un procés d’execució hipotecària o mitjançant compensació o pagament de deute amb garantia hipotecària, que, a més, estiguin desocupats per manca de les condicions i els requisits d’habitabilitat, l’execució forçosa de les obres de rehabilitació habilita l’Administració per a l’expropiació temporal, durant un termini mínim de quatre anys i màxim de deu anys, de l’usdefruit dels habitatges en qüestió.
• En sisè lloc, als municipis inclosos en les àrees de demanda residencial forta i acreditada els resulta d’aplicació l’impost d’habitatges buits, amb la qual cosa el Pla dona compliment al mandat establert en l’article 10 i la disposició transitòria segona de la Llei 14/2015, del 21 de juliol. Aquesta característica la comparteixen amb la resta de municipis inclosos en les àrees d’intervenció complementària, que es veuran més endavant.
• Finalment, el PTSH estableix en les àrees de demanda residencial forta i acreditada de tipus 1 i 2 els estàndards de reserves mínimes de sòl per a habitatges de protecció pública a partir dels mínims que recull el Decret llei 17/2019, del 23 de desembre, de mesures urgents per a millorar l’accés a l’habitatge (Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024c: 4):
a) A les àrees del tipus 1, el sòl corresponent al 50 % del sostre que es qualifiqui per a l’ús residencial de nova implantació en sòl urbanitzable delimitat i el 40 % en sòl urbà no consolidat, amb la possibilitat, en aquest darrer cas, de reduir-lo fins al 30 % quan sigui necessari per a garantir la viabilitat econòmica de l’actuació. La meitat, com a mínim, d’aquestes reserves s’ha de destinar específicament al règim d’arrendament.
b) A la resta d’àrees, són exigibles els estàndards de reserva mínima d’acord amb el règim general del text refós de la Llei d’urbanisme, llevat que es tracti d’un municipi comprès a l’Àrea Metropolitana de Barcelona, supòsit en què són exigibles els estàndards de reserva mínima d’acord amb el règim especial de la disposició addicional sisena del Decret llei 17/2019, del 23 de desembre, de mesures urgents per a millorar l’accés a l’habitatge.
6. L’OBJECTIU DE SOLIDARITAT URBANA
L’objectiu de solidaritat urbana (OSU) és l’obligació dels municipis que es troben en àrees de demanda residencial forta i acreditada de disposar en un període d’entre quinze i vint anys, segons el tipus de municipi, d’un mínim del 15% del seu parc d’habitatge principal destinat a polítiques socials. El PTSH recull aquest objectiu de la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge (art. 73.1), que el crea per tal de fer efectiu el dret fonamental a un habitatge digne i adequat. A més, el Pla introdueix que, com a mínim, un 9 % d’aquest parc d’habitatge destinat a polítiques socials ha de ser de lloguer.
Aquests objectius s’han d’assolir a escala municipal, tot i que, d’acord amb l’article 73.3 de la LDH, el Decret 408/2024, d’aprovació del PTSH, preveu en el seu article 3.5 que es puguin acomplir de manera mancomunada, amb l’aprovació de la Generalitat, sempre que l’habitatge destinat a polítiques socials quedi repartit «de manera equivalent entre els municipis mancomunats i que aquesta distribució suposi una millora en la cohesió social».
Seguint les orientacions de la LDH (art. 73.1), el PTSH estableix les fites al final de cada quinquenni per a cada municipi, segons el tipus de municipi. Així, els municipis de demanda residencial forta i acreditada de tipus 1 han d’arribar al 15 % d’habitatge destinat a polítiques socials al final del tercer quinquenni, mentre que els de tipus 2 l’han d’assolir al final del quart (taula 4). Lògicament, els ritmes de cada municipi no depenen només de quan han d’arribar al 15 %, sinó de quin és el punt de partida, és a dir, el percentatge d’habitatge destinat a polítiques socials en el moment d’aprovació del PTSH.
Taula 4. Període per a arribar a l’OSU segons tipus de municipi de demanda residencial forta i acreditada
Font: elaboració pròpia a partir de les dades de la Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH.
6.1. Seguiment de l’objectiu de solidaritat urbana
Com es recull en el Decret 408/2024, durant els tres mesos posteriors al final de cada quinquenni els ajuntaments han de justificar el compliment de l’OSU que els pertoqui. Per a fer-ho, l’article 6 del Decret 408/2024 estableix que han de lliurar la documentació següent:
a) El cens d’habitatges destinats a polítiques socials existents en el municipi al final del període.
b) L’acreditació de les actuacions realitzades per incrementar el parc d’aquests habitatges durant el període, així com dels recursos destinats, en coherència, si s’escau, amb el que estableix el pla local d’habitatge d’abast municipal o supramunicipal, o la memòria social, el programa d’actuació urbanística municipal o document equivalent de les figures de planejament urbanístic general.
c) El percentatge d’habitatges destinats a polítiques socials que el municipi considera assolit, així com la seva justificació.
d) En cas que el municipi no hagi assolit l’objectiu de solidaritat urbana establert per al període, la informació detallada i acreditativa de les circumstàncies i les causes determinants de no haver-lo pogut assolir.
A continuació s’aprofundeix en la metodologia de càlcul del cens d’habitatges destinats a polítiques socials i del percentatge d’habitatges destinats a polítiques socials, als quals es refereixen els punts a i c.
6.2. El cens d’habitatges destinats a polítiques socials
Com es pot deduir, el seguiment de l’execució de l’OSU recau sobre els ajuntaments. Així doncs, la comptabilització dels habitatges destinats a polítiques socials i la seva actualització és l’element central. En aquest sentit, el Decret 408/2024, d’aprovació del Pla, estableix en la disposició addicional vuitena que «en el termini d’un any des de l’entrada en vigor del PTSH, els municipis obligats a complir l’objectiu de solidaritat urbana han de constituir el cens dels habitatges que integren llurs parcs d’habitatges destinats a polítiques socials».
Certament, el Decret 408/2024 atribueix als municipis la funció de quantificació i seguiment del cens, però no és menys cert que els municipis no disposen de tota la informació necessària. En efecte, la majoria dels processos administratius que han de seguir els habitatges destinats a polítiques socials en totes les seves versions que s’han vist més amunt, estan centralitzats en la Generalitat de Catalunya, d’acord, precisament, amb les seves atribucions i competències pròpies. Es pot deduir, doncs, que l’elaboració del cens d’habitatges destinats a polítiques socials hauria de ser un procés d’informació concertada entre els ajuntaments i la Generalitat de Catalunya, en el qual cada Administració aporti la informació de què disposa.
A manera temptativa, d’una banda, hi ha informació de la qual haurien de disposar els ajuntaments, com, per exemple, el patrimoni públic de sòl i habitatge o el parc de titularitat municipal o gestionat pel mateix ajuntament o per les empreses municipals. D’altra banda, hi
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARLES DONAT MUÑOZ
ha els diferents tipus d’habitatge destinats a polítiques socials que recull el mateix PTSH per al conjunt de Catalunya i que hauria de poder-se desglossar a escala municipal (taula 5).
Taula 5. Distribució dels habitatges existents destinats a polítiques socials segons el tipus d’habitatge en les àrees de demanda residencial forta i acreditada, 2019
Font: elaboració pròpia a partir de les dades de la Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH.
Pel que fa a la informació que es facilita en el PTSH, estructurada en la taula 5, una de les principals mancances és que es tracta de categories que no sempre són excloents, de manera que caldria fer un procés de depuració d’aquesta informació. Certament, aquests dèficits sovint tenen l’origen en els processos de recollida d’informació, que no estan dissenyats per a analitzar a posteriori les dades que contenen. Es tracta, com se sap, d’un dels principals reptes en la digitalització de les administracions públiques, que resulta necessari per a poder fer el seguiment i l’avaluació de les polítiques en general i de les d’habitatge en particular.
6.3. El percentatge d’habitatges destinats a polítiques socials
El cens d’habitatge destinat a polítiques socials és una part del numerador per tal de calcular el percentatge d’habitatges destinats a polítiques socials. L’altra part del numerador està format per «aquells altres que, encara que no constin en aquest cens, es pugui deduir raonadament que existeixen a partir d’altres dades contrastades» (art. 6 del Decret 408/2024).
Per la seva banda, el parc d’habitatge principal s’ha d’incloure en el denominador i el mateix Decret indica la manera de comptabilitzar-lo (gràfic 6): «Els habitatges principals existents, deduïbles raonadament a partir de les dades que constin, entre altres fonts contrastades, al padró municipal i al cadastre de béns immobles» (art. 6 del Decret 408/2024).
Gràfic 6. Metodologia per al càlcul del percentatge d’habitatges destinats a polítiques socials
Font: elaboració pròpia a partir de les dades de la Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH.
El Decret 408/2024 no enumera de manera explícita el cens de població i habitatges com a font per a quantificar el parc d’habitatge principal, tot i que, justament amb el canvi metodològic del cens del 2021 (Instituto Nacional de Estadística - INE, 2023), la forma de calcular el parc es fonamenta principalment en l’encreuament dels dos registres que s’esmenten en el Decret (cadastre i padró). Així doncs, es podria considerar com una font vàlida que, a més, presenta alguns avantatges: en primer lloc, homogeneïtzaria la metodologia de càlcul a tots els municipis; en segon lloc, reduiria el cost del càlcul, ja que l’encreuament entre cadastre i padró no és automàtic i requereix depuracions prèvies, almenys en el cadastre i, depenent del municipi, també en el padró; finalment, cal tenir present que l’INE té previst actualitzar el cens d’habitatges en un període més curt dels deu anys que transcorren entre dues operacions censals (Instituto Nacional de Estadística - INE, 2025).
6.4. La quantificació de l’objectiu de solidaritat urbana
Si ens focalitzem en les dades agregades del conjunt de Catalunya, el PTSH quantifica el parc destinat a polítiques socials en 193.961 unitats el 2019, és a dir, el 7,35 % respecte al parc principal, que en aquest cas es comptabilitza a partir de les projeccions de llars que s’han vist més amunt. 7 Així, per a arribar al 15 % el Pla preveu que el parc d’habitatge destinat a polítiques socials s’ha d’incrementar en 201.665 unitats. Ara bé, en el període de vint anys de
7. S’equipara el nombre de llars amb el nombre d’habitatges principals, com es fa, per exemple, en els censos de població i habitatges de l’INE.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
EL PLA TERRITORIAL SECTORIAL D’HABITATGE DE CATALUNYA
CARLES DONAT MUÑOZ
vigència del Pla, una part d’aquest parc, el de règim de lloguer de pròrroga forçosa, deixarà de ser-ho, en concret 39.061 habitatges. Així doncs, la fita se situa en 300.300 unitats. D’aquests, 275.052 hauran de ser de lloguer social per a assolir l’objectiu del 9 % (taula 6).
Taula 6. Parc del 2019 i objectius de solidaritat urbana i de lloguer social per al 2044 Catalunya.
Font: elaboració pròpia a partir de les dades de la Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH.
El Pla no comptabilitza, però, el parc que actualment és de protecció oficial i que durant el període de vigència del Pla perdrà la seva qualificació, cosa que farà augmentar les necessitats d’increment del parc destinat a polítiques socials. Per a tenir algunes dades de referència, a la demarcació de Barcelona s’ha calculat que dels 72.963 habitatges amb protecció oficial que hi havia l’any 2020, 55.383 deixaran de ser-ho l’any 2044 (Donat, Campaña, 2022).
El PTSH desglossa aquesta informació per als municipis de demanda residencial forta i acreditada, amb els detalls següents: el nombre d’habitatges destinats a polítiques socials, el parc d’habitatge principal estimat i el percentatge resultant per a l’any 2019. Així mateix, el Pla estableix per a cada municipi com ha d’anar augmentant aquest percentatge per quinquennis per a assolir el 15 % al final del període de quinze o vint anys, segons si es tracta d’un municipi de demanda forta i acreditada de tipus 1 o 2 (Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024a, p. 149-152).
7. HABITATGES DESTINATS A POLÍTIQUES SOCIALS I HABITATGES DE LLOGUER SOCIAL
El concepte d’ habitatge destinat a polítiques socials s’introdueix en la LDH i recull un ventall ampli de tipus d’habitatge per sota del preu de mercat, que es detallen a continuació (art. 74 de la LDH):
a) Els habitatges acollits a qualsevol de les modalitats de protecció oficial o als plans i els programes d’habitatge, mentre sigui vigent la seva qualificació definitiva o el tràmit equivalent.
b) Els habitatges promoguts per operadors públics, de preu intermedi entre l’habitatge amb protecció oficial i l’habitatge del mercat lliure, que no es regeixen per les regles del mercat lliure, mentre sigui vigent la seva qualificació definitiva o el tràmit equivalent.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
c) Els habitatges de titularitat pública o privada gestionats per les administracions competents per a desenvolupar les polítiques en matèria d’habitatge.
d ) Els allotjaments dotacionals.
e) Els habitatges privats de lloguer administrats per xarxes de mediació social.
f ) Els habitatges d’inserció gestionats per la Xarxa d’Habitatges d’Inclusió.
g) Els habitatges i allotjaments d’acollida de persones immigrades, refugiades o sol·licitants d’asil.
h) Els habitatges privats de lloguer subjectes al règim legal de pròrroga forçosa.
i ) Els habitatges cedits en règim de masoveria urbana.
j ) Els habitatges d’empreses destinats a llurs treballadors.
Cal notar que s’entén com a habitatge destinat a polítiques socials una gran diversitat d’habitatges que inclouen diferents col·lectius beneficiaris, formes d’obtenció i titularitats. Pel que fa als grups socials, lògicament hi ha els habitatges destinats als col·lectius més vulnerables, però també hi ha altres tipus d’habitatge per a població amb ingressos mitjans, com, per exemple, els de protecció pública de règim general i concertat. Pel que fa a les formes d’obtenció, s’inclouen habitatges que provenen tant de la promoció d’obra nova com habitatges provinents de processos de cessió o adquisició. Finalment, en relació amb la titularitat, s’inclouen en la categoria d’habitatge destinat a polítiques socials tant els públics com els privats (en un sentit ampli), sempre que se situïn per sota del preu de mercat i acompleixin una d’habitatge social. Per la seva banda, el concepte d’ habitatge de lloguer social està definit en les normes del PTSH:
Als efectes del que disposa aquest Pla, s’entén per habitatge de lloguer social aquell en què, l’import de la renda és inferior al de mercat a causa de la intervenció directa o indirecta de l’Administració mitjançant alguns dels instruments de política d’habitatge que estableix la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l’habitatge, o en altres disposicions aprovades amb aquesta finalitat, i té reconeguda aquesta condició expressament mitjançant resolució administrativa o altres instruments admesos en dret (Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024c: 2).
Es pot apreciar que la condició d’habitatge de lloguer social ve determinada per dues circumstàncies: estar per sota del preu de mercat a causa de la intervenció directa o indirecta de l’Administració, i tenir reconeguda aquesta condició.
8. LES ÀREES QUE NO SÓN DE DEMANDA RESIDENCIAL FORTA I ACREDITADA
Com s’ha vist més amunt, l’OSU és d’aplicació en 163 dels 947 municipis de Catalunya. Tanmateix, la resta del territori no és homogeni pel que fa a les dificultats a l’hora de satisfer les necessitats residencials de la població. El PTSH classifica la resta de municipis que no són de demanda residencial forta i acreditada atenent a les dificultats potencials a l’hora de garantir el dret a l’habitatge de la població. Així, per a afrontar aquesta diversitat el PTSH estableix tres àrees: àrees urbanes preferents, àrees urbanes no preferents i àrees rurals (gràfic 7):
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
EL PLA TERRITORIAL SECTORIAL D’HABITATGE DE CATALUNYA
CARLES DONAT MUÑOZ
Gràfic 7. Mapa de municipis de demanda residencial forta i acreditada de tipus 1 i 2, d’àrees urbanes preferents, d’àrees urbanes no preferents, d’àrees rurals i d’àrees d’intervenció complementària.
Font: elaboració pròpia a partir de les dades de la Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH.
a) Les àrees urbanes preferents estan compostes pels municipis que tenen més de 5.000 habitants o són capitals de comarca i en els quals, a més, l’esforç econòmic per a accedir a un habitatge de lloguer o a un de compravenda supera el 30 % dels ingressos. En el moment de redacció de la memòria del Pla són 55 municipis i representen 492.000 persones.
b) Les àrees urbanes no preferents no reuneixen cap dels requisits per a formar part de les àrees de demanda forta i acreditada, de les àrees urbanes preferents i de les àrees rurals. En total, en el moment de redacció de la memòria del Pla són 118 municipis i 425.000 persones.
c) Les àrees rurals s’estableixen a partir de tres criteris, on s’inclouen municipis i també nuclis de població: — Municipis de menys de 2.000 habitants, on cap nucli té reconegut pel planejament territorial parcial vigent el paper territorial de nucli conurbat amb polaritat regional, territorial o comarcal.
— Municipis de més de 2.000 habitants amb més d’un nucli, dels quals el més gran té menys de 2.000 habitants i el paper territorial que té reconegut és de polaritat complementària; polaritat municipal; nucli urbà; nucli municipal; nucli rural; petit nucli; petit nucli de població, petit nucli urbà, petit nucli rural.
— Nuclis de població que, segons la definició del Pla Territorial Parcial, són: petit nucli, petit nucli rural, petit nucli rural deltaic, nucli rural, nucli rural deltaic, nucli rural amb desenvolupament estratègic o nucli rural en reconstrucció.
(Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024a, p. 123 i 126)
En les normes del Pla es despleguen els objectius del parc destinat a polítiques socials per a aquests tipus de municipis. Així, a les àrees urbanes preferents els municipis:
[...] resten subjectes al compliment de l’objectiu d’incrementar el seu parc de lloguer social fins a assolir com a mínim el 3,6 % del total del parc d’habitatges principals del municipi al final del termini de vint anys comptadors a partir de l’1 de gener de 2025. Així mateix, han de promoure quinquennalment nous habitatges amb protecció oficial en qualsevol de les seves modalitats i règims a raó de 7 habitatges per cada 1.000 habitants (Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024c: 3).
Per a la seva banda, els municipis inclosos en les àrees rurals:
[...] resten subjectes al compliment de l’objectiu d’incrementar el seu parc de lloguer social fins a assolir com a mínim l’1,3 % del total del parc d’habitatges principals del municipi al final del termini de vint anys comptadors a partir de l’1 de gener de 2025 (Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024c: 3).
9. LES ÀREES D’INTERVENCIÓ COMPLEMENTÀRIA I LES ZONES
D’ESCASSA DEMANDA
La classificació del territori a partir de la pertinença o no a àrees de demanda residencial forta i acreditada que s’acaba de veure, té la finalitat d’assignar el compliment de l’OSU i de lloguer social, en el cas dels municipis que hi estan inclosos, i a la resta establir uns objectius mínims.
Juntament amb aquesta divisió del territori, el PTSH en fa una altra entre àrees d’intervenció complementària i zones d’escassa demanda. Aquesta divisió, que se superposa a la que s’ha vist en l’apartat anterior, té una altra finalitat: l’aplicació o no de l’impost d’habitatges buits en determinades circumstàncies. Així, als municipis inclosos en les àrees d’intervenció complementària els resulta d’aplicació l’impost d’habitatges buits, fet que permet al PTSH donar compliment al mandat establert en l’article 10 i la disposició transitòria segona de la Llei 14/2015, del 21 de juliol, de l’impost sobre els habitatges buits, i de modificació de normes tributàries i de la Llei 3/2012. Aquesta classificació dels municipis també pot ser utilitzada en el futur per plans d’habitatge de la Generalitat o bé per altres lleis sectorials.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARLES DONAT MUÑOZ
Els municipis inclosos en les àrees d’intervenció complementària són els 163 de les àrees de demanda residencial forta i acreditada, els 53 preferents i 63 municipis més que acompleixen un seguit de supòsits basats en la seva dimensió (més de 2.000 habitants), el seu rol en l’estructura nodal del sistema d’assentaments i la seva proximitat a altres municipis inclosos a les àrees d’intervenció complementària. En total, les àrees d’intervenció complementària en el moment de redacció de la memòria del Pla estan formades per 281 municipis on viu el 92,4 % de la població de Catalunya (gràfic 7).
10. PROGRAMACIÓ I COST ECONÒMIC DE LES ACTUACIONS
Com s’ha vist més amunt, el PTSH assoleix tres fites en l’àmbit del diagnòstic: quantifica la demanda exclosa del mercat de l’habitatge (355.000), quantifica les necessitats d’incrementar el parc destinat a polítiques socials (300.300) i, finalment, dintre d’aquest, quantifica quina part s’ha de destinar a lloguer social (275.000).
A partir d’aquest diagnòstic, el PTSH defineix els tipus d’actuacions que s’han de desplegar en un període de quinze anys en el cas de la demanda exclosa i en un de vint en el cas del parc destinat a polítiques socials i en el del destinat a lloguer social. Els tipus d’actuacions es divideixen en dos grans blocs: d’una banda, els habitatges d’obra nova que s’han de construir i, de l’altra, els que s’han d’obtenir del parc existent mitjançant els mecanismes de la cessió i l’adquisició. En el cas de la demanda exclosa, s’hi inclouen com un tipus d’actuació, a més, els ajuts directes al pagament del lloguer (taula 6).
Taula 6. Parc del 2019 i OSU i de lloguer social per al 2044 a Catalunya
Font: elaboració pròpia a partir de les dades de la Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH.
Així mateix, el PTSH programa aquestes actuacions anualment per al període de quinze o vint anys. Per a fer-ho, com es pot veure en el gràfic 8, centrat en l’objectiu del 15 %, durant els primers anys tenen un pes major els instruments de captació d’habitatge existent i progressivament va guanyant volum la producció d’habitatge d’obra nova, a causa dels terminis necessaris d’edificació i també de mobilització de sòl finalista d’aquest darrer tipus d’actuacions.
Gràfic 8. Nombre anual de nous habitatges destinats a polítiques socials en les àrees de demanda forta i acreditada per al compliment de l’OSU, 1 de gener de 2025-31 de desembre de 2044
Font: elaboració pròpia a partir de les dades de la Generalitat de Catalunya, Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. PTSH.
Com el lector més experimentat ja deu haver deduït, l’assoliment dels objectius del Pla en el període de vint anys passa necessàriament per un fort impuls pressupostari de les polítiques d’habitatge i per la mobilització del sòl urbà no consolidat i urbanitzable amb potencialitats de creixement residencial.
Precisament pel que fa al pressupost, la memòria econòmica del Pla quantifica anualment el cost econòmic de les actuacions necessàries per a atendre la demanda exclosa (12.233,9 milions d’euros al final dels quinze anys), per a assolir l’OSU (12.667,9 milions d’euros en vint anys) i, finalment, per a aconseguir l’objectiu de lloguer social (13.118,8 milions d’euros en vint anys).
Pel que fa a la demanda exclosa, ja s’ha avançat, quan hem vist els tipus d’actuacions, que, a més dels recursos necessaris per a ampliar el parc destinat a polítiques socials (mitjançant la promoció, la mobilització i l’adquisició), s’hi inclouen també ajuts directes al pagament del lloguer. Així mateix, en la memòria econòmica del PTSH s’incorporen els ajuts complementaris per al pagament del lloguer per a llars amb baixos i molt baixos ingressos,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025) EL
CARLES DONAT MUÑOZ
que, justament, residiran en una part d’aquest parc. En el cas de l’OSU i del lloguer social, no hi ha els ajuts directes, però sí que s’hi inclouen, lògicament, els ajuts complementaris que s’acaben de veure (Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024b).
11. SEGUIMENT I ACTUALITZACIÓ DEL PLA
Tant la LDH com el mateix PTSH preveuen mecanismes de seguiment i actualització del Pla anuals i quinquennals.
Pel que fa als mecanismes de periodicitat anual, el PTSH preveu l’actualització dels municipis que formen les àrees d’intervenció complementària, mentre que la LDH recull:
[...] per tal de realitzar un seguiment del Pla que vetlli pel seu compliment, el Govern de la Generalitat de Catalunya ha de presentar cada any, coincidint amb la presentació en seu parlamentària de la liquidació del pressupost de l’any anterior, una auditoria que analitzi l’estat de compliment del Pla territorial sectorial d’habitatge (LDH, 2007: disposició addicional tercera).
Pel que fa als mecanismes de periodicitat quinquennal, hi ha prevista l’actualització dels municipis inclosos a les àrees urbanes preferents i a les àrees rurals, així com l’actualització de les projeccions de població i llars, la necessitat de les quals ja s’ha fet patent més amunt. Així mateix, en les normes del PTSH s’especifica que «el departament competent en matèria d’habitatge ha d’avaluar quinquennalment la implementació del Pla territorial sectorial d’habitatge i, si escau, promoure’n la modificació» (Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024c: 3).
Finalment, cal tenir en compte que, independentment del període transcorregut, el PTSH recull un seguit de supòsit objectius que poden justificar la revisió del Pla i dels plans específics:
a) Quan s’hagin complert 20 anys de vigència.
b) Quan s’hagin produït disfuncions entre les previsions del Pla i l’evolució de la demanda d’habitatge. Es considera que hi ha una disfunció si l’evolució real de les projeccions de llars se situa per sobre de l’escenari alt o per sota de l’escenari baix.
c) Quan s’hagin produït comportaments anòmals en el volum de l’oferta residencial. Es consideren anòmals:
1r. Ritmes anuals de construcció superiors a 7 habitatges per cada 1.000 habitants de manera sostinguda o de mitjana durant un trienni.
2n. Ritmes quinquennals de construcció superiors a 30 habitatges per cada 1.000 habitants.
d ) Quan s’hagin produït comportaments anòmals en l’evolució dels preus residencials. Es consideren anòmals:
1r. Increments reals anuals del preu total (no unitari) de l’habitatge, tant del mercat de compravenda com del de lloguer, superiors al 25 % de manera sostinguda o de mitjana durant un trienni.
2n. Increments reals quinquennals del preu total (no unitari) de l’habitatge, tant del mercat de compravenda com del de lloguer, superior al 60 %.
(Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024c: 3).
Juntament amb els mecanismes de seguiment i actualització anuals i quinquennals, el PTSH preveu el desenvolupament de plans específics, que es poden redactar amb tres finalitats:
[...] per atendre els problemes d’habitatge de determinats territoris que, a causa de les seves particularitats, no poden ser degudament atesos amb les mesures generals del Pla; per resoldre situacions específiques d’exclusió residencial que tampoc queden degudament ateses amb les mesures generals del Pla; per territorialitzar nous instruments de política d’habitatge que pugui aprovar-se durant la seva vigència (Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana, 2024a: 14).
Sigui com vulgui, el PTSH preveu de manera explicita la redacció i aprovació de sis plans específics: el d’habitatge de les àrees rurals, el de rehabilitació, el del dret a un habitatge de lloguer, el del dret a un habitatge digne i adequat entre les persones grans, el de lluita contra el sensellarisme i, finalment, el del dret a un habitatge digne i adequat de les dones i dels infants.
12. CONCLUSIONS
El PTSH de Catalunya és un instrument de planificació i programació de les polítiques d’habitatge previst en la Llei 18/2007, del 28 de novembre, del dret a l’habitatge, i que ha estat aprovat, finalment, mitjançant el Decret 408/2024, del 22 d’octubre.
Es tracta d’un instrument que diagnostica i projecta les necessitats d’habitatge en un horitzó de vint anys i en determina el que es coneix com a demanda exclosa del mercat, és a dir, les llars que haurien de destinar més d’un 30 % dels seus ingressos al pagament de l’habitatge. Amb aquest punt de partida, el Pla divideix el territori català en dues grans categories: les àrees de demanda residencial forta i acreditada i les que no ho són. En els municipis que pertanyen a la primera categoria s’estableix l’obligació d’acomplir l’OSU, és a dir, que en el termini de vigència del Pla s’arribi, com a mínim, a disposar d’un 15 % del parc d’ habitatge destinat a polítiques socials. Així mateix, el Pla estableix que, com a mínim, el 9 % del parc ha de ser de lloguer social . La resta de municipis que no són de demanda forta i acreditada estan dividits, al seu torn, en tres subcategories: els que són àrees urbanes preferents, que han d’arribar, com a mínim, a un 3,6 % del parc de lloguer social en el termini de vigència del Pla i a produir, com a mínim, 7 habitatges de protecció pública per cada mil habitants cada quinquenni; els que estan en àrees rurals, que han d’arribar a l’1,3 % de lloguer social; i, finalment, la resta de municipis, que formen part de les àrees urbanes no preferents, on no hi ha cap obligació.
Juntament amb aquesta divisió del territori de Catalunya, el Pla en fa una altra entre àrees d’intervenció complementària i zones d’escassa demanda , per tal d’aplicar l’impost d’habitatges buits i donar així compliment per part del PTSH al mandat establert en l’article 10 i la disposició transitòria segona de la Llei 14/2015, del 21 de juliol, de l’impost sobre els habitatges buits, i de modificació de normes tributàries i de la Llei 3/2012.
A més de planificar les necessitats i els objectius en l’horitzó de vint anys, el Pla programa anualment les actuacions que cal fer, diferenciant l’increment del parc destinat a polí-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
EL PLA TERRITORIAL SECTORIAL D’HABITATGE DE CATALUNYA
CARLES DONAT MUÑOZ
tiques socials d’obra nova, de les actuacions d’adquisició i mobilització del parc existent. Així mateix, en el cas de la demanda exclosa també programa els ajuts necessaris per al pagament del lloguer.
Finalment, cal destacar que el Pla disposa de mecanismes de seguiment i d’actualització anuals i quinquennals, criteris per a la seva revisió i la previsió de desplegar, com a mínim, sis plans específics. Entre aquests mecanismes, l’autor vol destacar la importància del seguiment pressupostari anual de les inversions fetes en matèria d’habitatge per part del Govern (que ja recull la LDH); la possibilitat (que d’acord amb els canvis demogràfics recents seria una necessitat) d’actualitzar les projeccions de població i de llars; la conveniència d’aprofundir en la informació sobre els potencials de sòl, amb un coneixement més detallat de les reserves i dels patrimonis municipals; la millora dels mecanismes administratius de recollida i difusió de la informació relativa al parc destinat a polítiques socials; i, finalment, el desplegament dels plans específics de rehabilitació i d’àrees rurals.
En definitiva, el PTSH és un instrument de planificació i programació que defineix la línia que cal seguir a mitjà i llarg termini per a revertir el principal dèficit del sistema residencial català, i espanyol en general: l’escassetat d’habitatge social, especialment de lloguer. Certament, és un instrument sense dotació pressupostària, la qual s’haurà de preveure en els pressupostos anuals de les diferents administracions, que en les darreres dècades han estat insuficients atenent a la problemàtica creixent de l’habitatge.
13. BIBLIOGRAFIA
Decret 408/2024, del 22 d’octubre, pel qual s’aprova el Pla Territorial Sectorial d’Habitatge i es desenvolupa l’objectiu de solidaritat urbana que preveu la Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge (2024).
Departament de Territori, Habitatge i Agenda Urbana (2024a). Pla Territorial Sectorial de l’Habitatge de Catalunya. Memòria. Aprovació definitiva . Disponible a: https://habitatge. gencat.cat/ca/ambits/pla-territorial-sectorial-dhabitatge/index.html. (2024b). Pla Territorial Sectorial de l’Habitatge de Catalunya. Memòria econòmica. Aprovació definitiva . — (2024c). Pla Territorial Sectorial de l’Habitatge de Catalunya. Normes. Aprovació definitiva Disponible a: https://habitatge.gencat.cat/ca/ambits/pla-territorial-sectorial-dhabitatge/index.html. Donat, C.; Campaña, A. (2022). El parc d’habitatge protegit a la metròpoli de Barcelona: estoc existent i la seva evolució. Barcelona: Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona. Gabriel, S.; Painter , G. (2020). «Why affordability matters». Regional Science and Urban Economics, núm. 80, p. 103378. Disponible a: https://doi.org/10.1016/j.regsciurbeco.2018.07.001. Housing Europe Observatory (2022). The state of housing in Europe. 2022 mid-term update Instituto Nacional de Estadística - INE (2023). Censos de población y viviendas 2021. Metodología. Versión definitiva .
Instituto Nacional de Estadística - INE (2025). Censo anual de población. Metodología Lesthaeghe , R. (2010). «The unfolding story of the second demographic transition». Population and Development Review, vol. 36, núm. 2, p. 211-251. Disponible a: https://doi.org/10.1111/ j.1728-4457.2010.00328.x.
Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
EL PLA TERRITORIAL SECTORIAL D’HABITATGE DE CATALUNYA
López , C. (2012). Nous comportaments residencials de les llars catalanes. Barcelona: Fundació Jaume Bofill.
Lopez, C.; Pujadas , I. (2011). «Sociodemographical and territorial transformations of one person households in Spain». Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, núm. 55, p. 153-182.
Módenes, J. A.; Blanes, A.; López, J.; Menacho, T.; Yépez , B. (2008). Previsions de necessitats d’habitatge per a l’elaboració del Pla Territorial de l’Habitatge de Catalunya . Cerdanyola del Vallès: Centre d’Estudis Demogràfics.
Módenes, J. A.; Blanes, A.; Menacho, T.; López-Colás , J. (2017). «Previsions de necessitats residencials en el marc de l’elaboració del Pla Territorial Sectorial de l’Habitatge: sistemes urbans del plans territorials parcials». A: Avantprojecte del Pla Territorial Sectorial de l’Habitatge. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Governació, Administracions Públiques i Habitatge, p. 141-165.
Moreno, S.; González-Heras , A. (2023). «Trajectòries d’emancipació: entre el canvi generacional i la continuïtat estructura». A: Verd, J. M. (ed.). Enquesta a la joventut de Catalunya 2022. Volum 1. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Drets Socials, Observatori Català de la Joventut, p. 211-263. Disponible a: https://dretssocials.gencat.cat/ca/ambits_ tematics/joventut/observatori_catala_de_la_joventut/publicacions/coleccio_estudis/enquestaa-la-joventut-de-catalunya-2022/index.html.
Nel·lo , O. (2012). Ordenar el territorio: La experiencia de Barcelona y Cataluña . València: Tirant Humanidades.
Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona (2025). L’assequibilitat de l’habitatge a Catalunya en el 2024. Informe anual . Barcelona: Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona.
Ogden, P. E.; Hall, R. (2004). «The second demographic transition, new household forms and the urban population of France during the 1990s». Transactions of the Institute of British Geographers , vol. 29, núm. 1, p. 88-105. Disponible a: https://doi.org/10.1111/j.00202754.2004.00116.x.
Orozco-Martínez, C.; Bayona-i-Carrasco, J.; Gil-Alonso, F. (2022). «El papel del subarriendo en las trayectorias residenciales de la población inmigrante: el caso del Área Metropolitana de Barcelona». EURE , vol. 49, núm. 147, p. 1-24. Disponible a: https://doi.org/10.7764/ eure.49.147.10.
— (2024). «Vivienda e inmigración: el subarriendo y la vivienda compartida a través de los hogares sin núcleo». Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, núm. 221 (tardor 2024), p. 817-836. Disponible a: https://doi.org/https://doi.org/10.37230/CyTET.2024.221.5. Ponce Solé , J. (coord.) (2018). La Llei del dret a l’habitatge de Catalunya: deu anys de vigència. Balanç i futur. Cizur Menor (Navarra): Thomson Reuters-Aranzadi. Rodríguez-López , J. (2006). «Los booms inmobiliarios en España: un análisis de tres períodes». Papeles de Economía Española , núm. 109, p. 76-90.
Secretaria d’Habitatge (2010). Pla Territorial Sectorial d’Habitatge. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Medi Ambient i Habitatge, Secretaria d’Habitatge.
Trilla, C.; Bosch, J. (2018). El parque público y protegido de viviendas en España: Un análisis desde el contexto europeo. Madrid: Fundación Alternativas.
Trilla, C.; Donat, C.; Arcarons , A. (2025). «La vivienda en el estado del bienestar: los retos de hoy para acceder a una vivienda digna». Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, núm. 225, p. 176-195.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARLES DONAT MUÑOZ
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI? Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 103-148
ISSN: 2938-5733 / DOI: 10.2436/20.3004.04.36 https://revistes.iec.cat/index.php/RCAP Data de lliurament: 3 d’octubre de 2025
Data de l’avaluació cega: 17 de novembre i 19 de novembre de 2025
Data d’acceptació: 24 de novembre de 2025
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
Òscar Gorgues Griñán
Economista
Gerent de la Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona
Resum
L’habitatge constitueix un element central en l’organització social i econòmica, i en aquest marc el present treball té com a objectiu definir i sistematitzar els factors que configuren el mercat residencial, destacant-ne les dimensions socials, econòmiques, territorials i jurídiques, així com identificar les variables i els indicadors més rellevants per a analitzar-ne l’evolució i aportar eines per al disseny de polítiques públiques orientades a garantir el dret a l’habitatge, la cohesió social i el desenvolupament sostenible. Per a assolir aquest propòsit s’ha emprat una metodologia de caràcter descriptiu i documental, basada en la revisió i sistematització de conceptes teòrics i en la referenciació de fonts normatives, fonts estadístiques i estudis institucionals, que ha permès contrastar els coneixements previs de l’autor amb dades empíriques i generar una visió integrada del mercat. Els resultats mostren que el mercat immobiliari es caracteritza per una elevada segmentació i tensió, que conviuen amb usos residencials, patrimonials i especulatius, mentre que la insuficiència històrica del parc públic, la limitada oferta de lloguer assequible i l’expansió dels usos alternatius, com el turístic o el de temporada, accentuen les desigualtats d’accés i pressionen els preus. Alhora, s’evidencia la connexió estreta amb el sistema financer i el paper de l’habitatge com a indicador avançat dels cicles econòmics, fet que reforça la necessitat d’una governança multinivell coordinada, fonamentada en dades fiables i estratègies de llarg termini, per a conciliar les lògiques econòmiques amb el reconeixement efectiu del dret a l’habitatge i garantir un mercat més inclusiu i sostenible.
Paraules clau: mercat d’habitatge, segregació urbana, tipologies residencials, política fiscal, regulació immobiliària, indicadors d’habitatge, governança pública de l’habitatge, governança multinivell.
¿CÓMO ESTUDIAR EL MERCADO RESIDENCIAL INMOBILIARIO?
Resumen
La vivienda constituye un elemento central en la organización social y económica, y en este marco el presente trabajo tiene como objetivo definir y sistematizar los factores que configuran el mercado residencial, destacando sus dimensiones sociales, económicas, territoriales y jurídicas, así como identificar las variables y los indicadores más relevantes para analizar su evolución y aportar herramientas para el diseño de políticas públicas orientadas a garantizar el derecho a la vivienda, la cohesión social y el desarrollo sostenible. Para alcanzar este propósito se ha empleado una meto-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
103
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
dología de carácter descriptivo y documental, basada en la revisión y sistematización de conceptos teóricos y en el análisis de fuentes normativas, fuentes estadísticas y estudios institucionales, lo que ha permitido contrastar los conocimientos previos del autor con datos empíricos y generar una visión integrada del mercado. Los resultados muestran que este espacio se caracteriza por una elevada segmentación y tensión, que coexisten con usos residenciales, patrimoniales y especulativos, mientras que la insuficiencia histórica del parque público, la limitada oferta de alquiler asequible y la expansión de usos alternativos, como el turístico o el de temporada, acentúan las desigualdades de acceso y presionan los precios. Asimismo, se evidencia la estrecha conexión con el sistema financiero y el papel de la vivienda como indicador adelantado de los ciclos económicos, lo que refuerza la necesidad de una gobernanza multinivel coordinada, basada en datos fiables y estrategias de largo plazo, para conciliar las lógicas económicas con el reconocimiento efectivo del derecho a la vivienda y garantizar un mercado más inclusivo y sostenible.
Palabras clave: mercado de vivienda, segregación urbana, tipologías residenciales, política fiscal, regulación inmobiliaria, indicadores de vivienda, gobernanza pública de la vivienda, gobernanza multinivel.
HOW TO STUDY THE REAL ESTATE RESIDENTIAL MARKET?
Abstract
Housing is a central element in the social and economic organization of contemporary societies, and within this framework the present study aims to define and systematize the factors shaping the housing market, highlighting its social, economic, territorial, and legal dimensions, as well as to identify the most relevant variables and indicators to analyze its evolution and to provide tools for designing public policies aimed at ensuring the right to housing, social cohesion, and sustainable development. To achieve this goal, the study applies a descriptive and documentary methodology, based on the review and systematization of theoretical concepts and the analysis of normative, statistical, and institutional sources, which has allowed the author’s prior knowledge to be contrasted with empirical data and to produce an integrated vision of the market. The results show that the housing sector is highly segmented and under pressure, combining residential, patrimonial, and speculative uses, while the historical insufficiency of public housing, the limited supply of affordable rentals, and the expansion of alternative uses, such as tourist or seasonal rentals, intensify inequalities of access and drive-up prices. At the same time, the close link with the financial system and the role of housing as a leading indicator of economic cycles underline the need for coordinated multilevel governance, grounded in reliable data and long-term strategies, to reconcile economic logics with the effective recognition of the right to housing and to foster a more inclusive and sustainable housing market.
Keywords: housing market, urban segregation, residential typologies, tax policy, real estate regulation, housing indicators, public housing governança, multilevel governance.
Sumari: 1. Introducció i objectius de l’estudi; 2. Marc conceptual i definicions bàsiques; 3. Els factors que configuren el mercat d’habitatge; 3.1. Factors socials i demogràfics; 3.2. Factors patrimonials; 3.3. Factors territorials i ambientals; 3.4. Factors econòmics i financers; 4. Marc normatiu i institucional; 4.1. Legislació estatal; 4.2. Legislació catalana;
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
4.3. Polítiques de sòl i planejament urbanístic; 4.4. Normativa tècnica; 4.5. Legislació sobre arrendaments; 4.6. Fiscalitat immobiliària; 4.6.1. Fiscalitat en el procés de promoció d’habitatges; 4.6.2. Fiscalitat en la transmissió d’habitatges; 4.6.3. Fiscalitat en la tinença d’habitatges; 4.6.4. Fiscalitat correctora i incentius; 4.7. Governança multinivell; 5. Anàlisis del mercat per tipologies; 5.1. Venda versus lloguer; 5.2. Habitatge nou versus habitatge de segona mà; 5.3. Habitatge lliure versus habitatge protegit; 5.4. Habitatge principal, secundari, buit i d’ús alternatiu; 6. Variables clau i indicadors d’anàlisi; 6.1. El parc d’habitatge; 6.2. L’oferta d’habitatge; 6.3. La demanda d’habitatge; 6.4. Mercat i preus; 6.4.1. Mercat de compra; 6.4.2. Mercat de lloguer; 6.5. Accessibilitat; 6.6. Entorn financer; 7. Altres factors; 7.1. Factors macroeconòmics; 7.2. Comparativa internacional; 7.3. Models economètrics; 8. Fonts de dades i recursos per a l’estudi del mercat; 8.1. Fonts nacionals públiques; 8.2. Fonts internacionals públiques; 8.3. Fonts nacionals privades; 8.4. Fonts internacionals privades; 9. Conclusions; 10. Bibliografia.
1. INTRODUCCIÓ I OBJECTIUS DE L’ESTUDI
L’habitatge constitueix un dels pilars fonamentals de l’organització social i del desenvolupament econòmic. Més enllà de la seva funció com a bé de consum o d’inversió, és el suport material de la vida quotidiana, l’espai on es construeixen les relacions familiars i comunitàries, i un dret reconegut constitucionalment. En les societats contemporànies, caracteritzades per canvis demogràfics accelerats, transformacions econòmiques globals i reptes ambientals de gran abast, el mercat d’habitatge s’ha convertit en un camp d’anàlisi privilegiat per a comprendre tensions i dinàmiques socials més àmplies. A Catalunya i a l’Estat espanyol, a més, el mercat residencial ha estat històricament un indicador avançat dels cicles econòmics i, alhora, una de les fonts principals de desigualtat social i territorial. Aquesta problemàtica no és nova. Més de cent anys enrere, la Ley de casas baratas del 1911 posava de manifest la manca d’habitatges assequibles per a les classes treballadores i establia incentius fiscals i mecanismes de foment per a impulsar la construcció d’habitatges dignes i saludables.1 Avui, la Llei 12/2023, del 24 de maig, pel dret a l’habitatge, constata de nou la dificultat d’accés a l’habitatge, especialment per a joves i col·lectius vulnerables, i proposa instruments com la declaració de zones de mercat tensionat, la definició del paper del gran tenidor i el reforç dels parcs públics de lloguer. Malgrat els canvis en el context històric, persisteix un mateix diagnòstic de fons: el mercat, per si sol, no garanteix l’accés universal a l’habitatge i cal la intervenció pública per a assegurar-lo. La diferència rau en el model de solució. Si el 1911 el plantejament era bàsicament higienista i assistencial, confiant en la cooperació i els beneficis fiscals per a la construcció de «cases barates», avui el debat se situa en el marc dels drets fonamentals, amb una visió de l’habitatge com a servei d’interès general i amb un sistema més complex d’instruments urbanístics, fiscals i de regulació del mercat.
1. Vegeu l’estudi de Joan Ràfols El control de alquileres como medida de política de vivienda en España (1920-1976
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025) COM
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
Ara bé, tan llavors com ara, qualsevol política pública d’habitatge requereix partir d’una diagnosi rigorosa. És imprescindible conèixer el mercat a través de dades objectives, fonamentals i descriptives, que permetin entendre l’oferta i la demanda, els preus, la qualitat del parc i la situació dels diferents segments socials. Només a partir d’aquest coneixement es poden dissenyar estratègies adequades i, posteriorment, establir mecanismes de seguiment i avaluació que permetin valorar el grau d’assoliment dels objectius.
2. MARC CONCEPTUAL I DEFINICIONS BÀSIQUES
• El mercat immobiliari constitueix l’espai econòmic on es produeixen les transaccions relacionades amb béns immobles, incloent-hi la compravenda, el lloguer, la promoció, la inversió i la gestió d’immobles de tota mena.
Aquest mercat inclou diversos segments diferenciats: el sòl (en tots els seus estats de desenvolupament urbanístic), els habitatges, les oficines, els locals comercials, les naus industrials i altres actius immobiliaris terciaris (com hotels, residències, centres logístics o aparcaments). Cada segment té dinàmiques pròpies pel que fa a la demanda, el règim jurídic, els actors implicats, el finançament i la regulació específica.
En aquest context, el mercat d’habitatge és una part fonamental però diferenciada, ja que es vincula directament amb la satisfacció d’una necessitat bàsica reconeguda com a dret social i constitucional. A diferència d’altres segments més orientats a l’ús empresarial o a l’explotació patrimonial, el mercat d’habitatge està subjecte a una major regulació pública i es troba al centre del debat polític i social per la seva relació amb la cohesió social, l’equitat i l’ordenació territorial.
Les diferències fonamentals entre el mercat d’habitatge i la resta de segments del sector immobiliari es troben, per tant, en la seva funció social, en el perfil dels demandants finals (persones i famílies, en lloc d’empreses o inversors), en la intervenció normativa (més intensa en matèria de protecció de l’arrendatari, dret a l’habitatge, fiscalitat diferencial) i en la seva relació amb polítiques públiques com el planejament urbanístic, l’habitatge protegit o la mobilitat residencial. Entendre aquesta diferenciació és essencial per a poder analitzar correctament les tensions i disfuncions específiques del mercat d’habitatge dins del sistema immobiliari global.
• El mercat d’habitatge es pot definir com el conjunt d’interaccions i processos que regulen la producció, la transmissió, l’assignació i l’ús dels habitatges dins un territori determinat.
Aquest mercat es regeix no només per les lleis de l’oferta i la demanda, sinó també per un marc jurídic, institucional i normatiu que afecta tant la disponibilitat com l’accés a l’habitatge. A més de les transaccions immobiliàries (compravenda i lloguer), inclou aspectes com les polítiques d’habitatge, les pràctiques financeres (hipoteques, crèdits, assegurances), la planificació urbanística, la regulació del sòl, la intervenció pública o privada, i el marc fiscal i econòmic que envolta aquestes operacions. També incorpora dinàmiques socials (canvis demogràfics, mobilitat, composició familiar, segregació), econòmiques (capacitat adquisitiva, distribució de la renda, rendibilitat del capital, cicles de mercat) i territorials (dispersió ur-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
bana, densificació, desequilibris regionals, infraestructures, accés als serveis). En conjunt, el mercat d’habitatge reflecteix i alhora condiciona el present i el futur de l’organització social, l’estructura econòmica i el model territorial d’una societat.
Estudiar el mercat d’habitatge és fonamental per a entendre com es distribueix l’accés a un recurs essencial com és l’habitatge i com aquesta distribució condiciona aspectes centrals de la vida quotidiana. L’habitatge incideix directament en la qualitat de vida de les persones, ja que n’afecta l’estabilitat residencial, la salut física i mental, la possibilitat de planificar projectes vitals i la capacitat d’organització familiar i comunitària. Alhora, l’estructura i el funcionament del mercat influeixen en la cohesió social, ja que aquest pot afavorir la inclusió i la igualtat d’oportunitats o, per contra, generar segregació espacial, precarietat residencial i desigualtats d’accés a béns essencials. També determina les oportunitats laborals i educatives, perquè l’accés a un habitatge digne i ben ubicat facilita la mobilitat social, el rendiment acadèmic i la inserció en el mercat de treball. En aquest sentit, el mercat d’habitatge és una variable clau en la configuració dels itineraris vitals, especialment per als col·lectius vulnerables.
3. ELS FACTORS QUE CONFIGUREN EL MERCAT D’HABITATGE
Aquest apartat sintetitza els principals elements que incideixen en el funcionament del mercat d’habitatge, els quals s’analitzen de manera més detallada en els punts següents. La seva interacció explica tant l’accés i les desigualtats residencials com el paper de l’habitatge en el desenvolupament econòmic i en la configuració del territori.
Resum dels factors que configuren el mercat d’habitatge
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
3.1. Factors socials i demogràfics
L’impacte social del mercat d’habitatge és un dels seus aspectes més rellevants, ja que afecta directament la vida de les persones i les dinàmiques de les comunitats. 2
• La segregació urbana es produeix quan determinats grups socials es concentren en zones específiques en funció del seu nivell de renda, origen ètnic o situació laboral, fet que pot generar desigualtats d’accés als serveis, a l’educació, a la salut o al transport.
• L’exclusió residencial es manifesta en aquelles persones o famílies que no poden accedir a un habitatge digne per manca de recursos, per les condicions d’inestabilitat contractual o per la rigidesa del mercat. Aquest fenomen vinculat està estretament a l’augment de la vulnerabilitat, especialment entre col·lectius com la joventut, les famílies monoparentals, les persones migrants, les dones soles amb càrregues familiars o les persones grans amb pensions baixes.
• L’emergència habitacional fa referència a situacions límit, com els desnonaments, l’amuntegament, l’infrahabitatge o el sensellarisme, que requereixen respostes urgents, coordinades i sostingudes per part de les administracions.
• Finalment, la gentrificació és el procés mitjançant el qual barris populars experimenten un augment dels preus i un canvi en el perfil social dels residents, sovint per l’arribada d’inversió privada o per processos de transformació urbana que expulsen la població resident amb menor renda. Aquests fenòmens no només generen inestabilitat i desarrelament, sinó que també debiliten la cohesió social i poden provocar conflictes territorials, tensions entre veïns i dificultats d’accés als serveis bàsics.
3.2. Factors patrimonials
L’habitatge representa habitualment la principal partida de despesa de les llars, tant en règim de propietat com de lloguer, i condiciona de manera directa la capacitat de consum i d’estalvi de les famílies. Per a moltes persones, l’adquisició d’un habitatge és la inversió més important de la seva vida i, sovint, també una forma de protecció patrimonial a llarg termini. En aquest sentit, l’habitatge funciona no només com un bé d’ús, sinó també com un actiu financer, i esdevé un dels principals destins tradicionals de l’estalvi familiar, amb la qual cosa es converteix en un factor de seguretat i estabilitat econòmica. Aquest caràcter dual fa que els canvis en el valor dels immobles tinguin implicacions importants sobre la riquesa percebuda, el comportament econòmic i la transmissió generacional del patrimoni.
A aquesta dimensió domèstica s’afegeix el fet que l’habitatge és també un destí rellevant de la inversió institucional, pública i privada. En el cas de la inversió pública, l’habitatge esdevé un instrument clau de la política social, orientat a garantir l’accés a un allotjament dig-
2 . L’estudi Parc d’habitatge a la ciutat de Barcelona i a la regió metropolitana de Barcelona , fet pel Consell Econòmic i Social de Barcelona, exemplifica com l’habitatge es veu afectat per les condicions sociodemogràfiques.
ne i assequible, a reduir les desigualtats i a fomentar la cohesió social. Pel que fa a la inversió privada, l’habitatge és concebut com un actiu capaç de generar rendibilitat, ja sigui mitjançant l’explotació directa (lloguer) o a través de l’apreciació del seu valor en el mercat. 3 Així, la interacció entre aquestes dues esferes, pública i privada, contribueix a configurar la dinàmica del mercat immobiliari i influeix en l’evolució dels preus, l’oferta i la demanda.
Una part del parc d’habitatge es destina a un ús lúdic i patrimonial: la segona residència. Té una presència destacada en zones turístiques, litorals o rurals amb atractiu natural o cultural, i capta sobretot demanda externa (nacional i internacional) orientada a períodes de lleure i vacances. Per a moltes famílies és una inversió de llarg termini i un destí habitual de l’estalvi, i per a inversors estrangers pot respondre també a estratègies de diversificació o aprofitament d’avantatges fiscals i climàtics.
3.3. Factors territorials i ambientals
El mercat d’habitatge té un paper fonamental en la sostenibilitat urbana, tant des del punt de vista ambiental (eficiència energètica, mobilitat, ocupació del sòl, emissions) com pel que fa a la planificació del territori (formes de creixement urbà, ús mixt del sòl, ciutat compacta), i és determinant en la construcció d’un model urbà més resilient i equitatiu. La manera com es distribueixen els habitatges en el territori i les característiques del parc residencial influeixen directament en la forma urbana, el consum de recursos naturals, la connectivitat i l’equilibri entre espais construïts i espais verds. La promoció d’habitatge en zones ben connectades i amb serveis pot reduir la dependència del vehicle privat i afavorir una mobilitat més sostenible. Així mateix, la rehabilitació energètica del parc existent i l’aposta per l’eficiència en la nova construcció contribueixen als objectius climàtics i de neutralitat de carboni. Per tot plegat, el mercat d’habitatge esdevé una eina central per a impulsar un desenvolupament urbà integrat, inclusiu i mediambientalment responsable.4
3.4. Factors econòmics i financers
L’impacte econòmic del mercat d’habitatge és profund i multifacètic. D’una banda, té un pes rellevant en el producte interior brut (PIB) de les economies desenvolupades, ja que integra activitats com la construcció, la promoció immobiliària, el finançament hipotecari i una àmplia gamma de serveis associats, com la gestió i intermediació d’immobles, les assegurances, el manteniment i els serveis jurídics i fiscals. A més, la construcció i els sectors vinculats
3. Vegeu El dret de propietat i els límits de la funció social en el lloguer d’habitatges , escrit per Carles Sala i Roca, on s’analitza com el dret de propietat, reconegut constitucionalment, queda condicionat per la seva funció social per tal de compatibilitzar l’interès patrimonial dels propietaris amb el dret de la ciutadania d’accés a un habitatge digne.
4. El mercat d’habitatge també esdevé una eina essencial per al compliment dels objectius de l’agenda 2030 de l’ONU, detallats en Informe de los objetivos de desarrollo sostenible 2023: Edición especial , publicat per les Nacions Unides.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
exerceixen un fort efecte d’arrossegament sobre l’activitat productiva, ja que generen ocupació directa (enginyers, arquitectes, treballadors de l’obra, promotors) i indirecta (indústries de materials, logística, comerç especialitzat). Aquest dinamisme repercuteix en la inversió i en la recaptació fiscal, i converteix aquest sector en un dels motors de l’economia real.
D’altra banda, el mercat d’habitatge està connectat estretament amb el sistema financer. Els crèdits hipotecaris representen una fracció significativa del crèdit bancari concedit a les llars, mentre que la titulització d’actius i les fluctuacions dels tipus d’interès amplifiquen els efectes sobre l’estabilitat macroeconòmica. Per aquest motiu, el sector constitueix una via de transmissió privilegiada de les tensions econòmiques i financeres.
Finalment, l’habitatge actua com un indicador avançat dels cicles econòmics. En fases expansives, l’augment dels preus, la facilitat de finançament i l’increment de la construcció anticipen períodes de creixement. No obstant això, aquestes mateixes dinàmiques poden derivar en bombolles especulatives que, un cop esclaten, desencadenen recessions profundes, com va evidenciar la crisi financera del 2008. En contextos de contracció, el sector mostra símptomes primerencs, com una caiguda de les transaccions, l’ajornament de projectes, la contenció de la demanda i el descens dels preus, que el converteixen en un autèntic baròmetre de l’activitat econòmica.
En síntesi, el mercat d’habitatge no només reflecteix l’estat de salut de l’economia, sinó que també contribueix de manera decisiva a configurar-ne l’evolució. Per això constitueix un àmbit estratègic per a l’anàlisi macroeconòmica, la gestió del risc sistèmic i la definició de polítiques públiques amb capacitat anticíclica.
4. MARC NORMATIU I INSTITUCIONAL
El marc legal i regulador del mercat d’habitatge és un factor determinant que condiciona la gestió del parc consolidat, l’oferta disponible, la seva distribució territorial, els preus i la protecció dels drets dels residents. Inclou diferents àmbits normatius i es fonamenta en el reconeixement del dret a l’habitatge com a dret constitucional, establert en l’article 47 de la Constitució espanyola, 5 que reconeix el dret de tots els ciutadans a gaudir d’un habitatge
5. En la Constitució espanyola (CE), l’equilibri entre el dret a la propietat i el dret a l’habitatge s’articula a través de la funció social de la propietat , que en delimita el contingut i permet la intervenció del legislador per a garantir l’accés a un habitatge digne i adequat, respectant sempre el contingut essencial del dret de propietat i el principi de proporcionalitat .
La Constitució espanyola reconeix el dret a la propietat privada i a l’herència (art. 33.1 CE), i estableix que la funció social d’aquests drets delimita el seu contingut, d’acord amb les lleis (art. 33.2 CE). Ningú no pot ser privat dels seus béns i drets sinó per una causa justificada d’utilitat pública o interès social, mitjançant la indemnització corresponent i de conformitat amb el que disposen les lleis (art. 33.3 CE). El dret a la propietat és un dret de configuració legal, el contingut i límits del qual han de ser determinats per llei, respectant sempre el seu contingut essencial. El Tribunal Constitucional ha assenyalat que la funció social de la propietat implica la subordinació del dret de propietat a l’interès general, i que els límits imposats pel legislador han de ser proporcionals i no poden buidar el dret de contingut.
El dret a un habitatge digne i adequat es reconeix a l’article 47 CE, que imposa als poders públics l’obligació de promoure les condicions necessàries per al seu exercici efectiu. La Llei 12/2023, pel dret a l’ha-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
digne i adequat i obliga els poders públics a promoure les condicions necessàries i a establir les normes pertinents per a fer-lo efectiu, posant una atenció especial a evitar l’especulació amb el sòl. Així mateix, aquest dret s’articula i es desenvolupa mitjançant una pluralitat de normes sectorials i competencials, especialment en els àmbits autonòmic i local, així com en l’Estatut d’autonomia de Catalunya (article 26), en el cas català, i en compromisos internacionals com la Carta Social Europea i l’Agenda Urbana de Nacions Unides.
Legislació estatal
La Llei 12/2023, del 24 de maig, pel dret a l’habitatge, representa un punt d’inflexió en el reconeixement i la regulació del dret a accedir a un habitatge digne i adequat a l’Estat espanyol. Es tracta de la primera norma estatal que, després de la Constitució, aborda de manera integral aquesta matèria, fixant les condicions bàsiques destinades a garantir la igualtat en l’exercici d’aquest dret per part de tots els ciutadans i ciutadanes, sens perjudici de les competències pròpies de les comunitats autònomes.
La Llei té com a objectiu principal regular els aspectes imprescindibles per a garantir l’accés en condicions assequibles a un habitatge digne, tot promovent la funció social de la propietat, el deure de destinar l’habitatge a l’ús previst, la seva conservació i la seva rehabilitació. A més, posa un èmfasi especial en la protecció dels col·lectius més vulnerables, com ara les famílies amb menors, els joves, les persones en risc d’exclusió social i els ciutadans que veuen limitades les seves opcions d’accés a un habitatge pel seu nivell d’ingressos o per situacions de desigualtat.
bitatge, desenvolupa aquest mandat establint que la propietat de l’habitatge està subjecta a una funció social, que es concreta en deures com destinar l’habitatge a l’ús habitacional, mantenir-lo i conservar-lo, i evitar la sobreocupació o els usos contraris a l’habitabilitat. El legislador pot imposar limitacions i deures al propietari per a assegurar el compliment de la funció social, sempre que respecti el contingut essencial del dret i actuï de forma proporcionada.
L’equilibri es garanteix mitjançant la reserva de llei , que exigeix que qualsevol limitació o deure imposat al dret de propietat sigui establert per una llei formal, estatal o autonòmica, i que respecti el contingut essencial del dret. El principi de proporcionalitat exigeix que les limitacions siguin idònies, necessàries i proporcionades, de manera que no privin el propietari de tota utilitat individual del bé. A més, la funció social de la propietat permet la intervenció pública, com l’expropiació forçosa per causa d’interès social, sempre amb la corresponent indemnització. La jurisprudència constitucional ha avalat la constitucionalitat de mesures que, respectant aquests principis, busquen garantir l’accés a l’habitatge i la protecció dels col·lectius vulnerables. La Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, regula les condicions bàsiques que garanteixen la igualtat en l’exercici dels drets i deures constitucionals relacionats amb l’habitatge, respectant les competències autonòmiques. El contingut del dret de propietat de l’habitatge i els seus deures s’apliquen en tot el territori nacional, llevat del que disposin les normatives autonòmiques específiques.
Algunes comunitats autònomes han desenvolupat normatives pròpies per a assegurar la funció social de l’habitatge, incloent-hi mesures com la cessió obligatòria d’habitatges desocupats, el lloguer social o l’expropiació forçosa en cas d’incompliment de la funció social. El Tribunal Constitucional ha delimitat l’abast d’aquestes competències i ha declarat inconstitucionals les mesures autonòmiques que envaeixen competències estatals en matèria processal o de bases de les obligacions contractuals, però permet el desenvolupament autonòmic en el marc de les seves competències materials.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
Un dels eixos fonamentals de la Llei és la clara definició dels drets (com el dret d’accés a la informació, la sol·licitud d’ajudes i la participació en els programes públics) i deures (com la conservació, respecte al parc d’habitatge, o la transparència en les operacions immobiliàries) dels ciutadans i dels propietaris. La Llei reforça la necessitat d’una actuació pública decidida, tant pel que fa a la promoció i l’increment dels parcs públics d’habitatge, una de les grans mancances històriques de l’Estat, com a la creació de noves fórmules, com ara la figura de l’habitatge assequible incentivat. Aquestes fórmules han d’ajudar a garantir una oferta suficient i estable per a respondre a les necessitats reals de la població, amb una atenció especial a l’àmbit del lloguer social i assequible.
Al mateix temps, la Llei introdueix mesures de transparència i protecció per als consumidors en les operacions de compra, venda i arrendament d’habitatges. Determina quina és la informació mínima que ha de rebre qualsevol persona interessada i estableix unes obligacions específiques de publicitat, informació energètica i condicions d’habitabilitat i accessibilitat. Respon així al mandat constitucional d’oferir garanties i seguretat jurídica tant a compradors com a llogaters, i contribueix a evitar pràctiques abusives o discriminatòries.
Un aspecte especialment rellevant és la regulació de les anomenades «zones tensionades», aquelles àrees on es detecta una pressió especialment alta pel que fa als preus i a la dificultat d’accés a un habitatge per part de la població resident. La Llei faculta les autoritats competents per a definir aquestes zones i preveu l’aplicació de mesures de contenció dels preus, de transparència extra i d’obligacions de col·laboració i informació als anomenats «grans tenidors» (propietaris amb nombrosos immobles d’ús residencial), que podran estar subjectes a obligacions específiques en aquests entorns. Aquestes mesures busquen garantir que l’oferta d’habitatge no sigui només una qüestió de mercat, sinó també d’interès social, i posar fi a pràctiques de retenció especulativa o desocupació injustificada.
La Llei, a més, no deixa de banda la dimensió fiscal: introdueix incentius en l’impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF) per a estimular el lloguer a preus assequibles i possibilita recàrrecs en l’impost sobre béns immobles per als habitatges desocupats de manera permanent i no justificada. Inclou, igualment, mesures transitòries i excepcionals per a pal·liar tensions puntuals en l’actualització de les rendes dels lloguers i per a abordar la protecció de les persones que puguin veure’s amenaçades per desnonaments, prioritzant sempre la mediació i la cerca de solucions alternatives des del sector públic.
El text legal preveu també la creació d’un inventari actualitzat del parc públic d’habitatge i l’obligació d’elaborar una memòria anual sobre la seva situació i evolució, així com la posada en marxa del Consell Assessor de l’Habitatge, que ha d’ajudar a orientar les polítiques públiques en aquesta matèria.
En definitiva, la Llei 12/2023 fa una aposta per l’habitatge com a dret fonamental i eix de cohesió social, amb la intenció de superar un model centrat gairebé exclusivament en la propietat, i obre la porta a la promoció del lloguer social i a la intervenció pública per a assegurar que tots els ciutadans puguin disposar d’un habitatge digne, adequat i assequible. Tot plegat, respectant les competències de les comunitats autònomes i buscant la col·laboració entre totes les administracions per a donar resposta a un dels principals reptes socials de l’Estat.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
4.2. Legislació catalana
La Llei 18/2007, pel dret a l’habitatge a Catalunya, constitueix el principal desenvolupament legislatiu del dret a l’habitatge en l’àmbit autonòmic. L’objecte de la Llei 18/2007 és regular el dret a l’habitatge, entès com el dret de tota persona a accedir a un habitatge digne i adequat a la seva situació familiar, econòmica i social. La Llei estableix les actuacions, els drets i les obligacions dels agents públics, privats i socials, defineix les polítiques d’habitatge i els instruments de planificació, fixa els criteris de qualitat i accessibilitat, i estableix mesures per a garantir la protecció dels consumidors i la transparència del mercat immobiliari. També regula el règim jurídic de l’habitatge protegit i les condicions d’adjudicació, gestió i control, així com les mesures d’intervenció administrativa i el règim sancionador. Defineix l’habitatge amb protecció oficial, estableix el règim de preus màxims de venda i lloguer, i regula la vigència de la qualificació de protecció oficial. Per a accedir a aquests habitatges s’exigeix la inscripció al Registre de Sol·licitants d’Habitatge amb Protecció Oficial, amb requisits de residència, límits d’ingressos i necessitat d’habitatge. Es preveuen procediments d’adjudicació específics, amb reserves per a col·lectius vulnerables i criteris de prioritat segons l’antiguitat d’inscripció. Finalment, preveu mesures per a evitar la desocupació permanent d’habitatges, com la creació del Registre d’Habitatges Buits i Habitatges Ocupats Sense Títol Habilitant, la possibilitat d’expropiació forçosa per incompliment de la funció social de la propietat, i la imposició de multes coercitives. També estableix la creació del Registre de Grans Tenidors d’Habitatge i regula la intervenció administrativa en la transmissió d’habitatges en zones tensionades, amb dret de tanteig i retracte per part de l’Administració. Aquesta llei s’articula amb altres normes urbanístiques i socials, configurant un marc integrat que busca fer efectiu el dret a l’habitatge dins l’ordenament jurídic català6 en coherència amb els objectius d’equitat territorial, inclusió social i justícia espacial.
4.3. Polítiques de sòl i planejament urbanístic
La legislació en matèria de polítiques de sòl i planejament urbanístic es fonamenta en la coexistència de la normativa estatal, que estableix les condicions bàsiques d’igualtat i el
6 . A més de la Llei 18/2007, destaquen la Llei 24/2015, que estableix mesures urgents per a afrontar situacions d’emergència habitacional i la pobresa energètica, i la Llei 4/2016, que regula mesures específiques per a protegir el dret a l’habitatge de les persones en risc d’exclusió residencial. Aquestes lleis complementen la regulació general i introdueixen instruments com la mediació, l’expropiació temporal, l’obligació de reallotjament i ajudes econòmiques. Per altra banda, el Decret 75/2014 aprova el Pla per al dret a l’habitatge, que desplega la Llei 18/2007 i regula els programes d’ajudes, la promoció d’habitatge protegit, la mediació per lloguer social, la cessió d’habitatges a l’Administració i altres actuacions socials. Aquest Pla es complementa amb altres decrets i resolucions que desenvolupen aspectes concrets, com les condicions d’habitabilitat (Decret 141/2012) o el règim de cèdules d’habitabilitat. Les lleis i els decrets esmentats preveuen mesures com la mediació en casos de sobreendeutament, l’expropiació temporal d’habitatges buits, l’obligació de reallotjament per a grans tenidors en determinats supòsits, ajudes per a mantenir l’ús de l’habitatge habitual i la creació de comissions de coordinació per a situacions d’emergència social.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
règim jurídic del sòl, i la normativa autonòmica catalana, que desenvolupa i concreta aquestes bases en l’àmbit territorial de Catalunya. Les normes més rellevants són el text refós de la Llei del sòl estatal (Reial decret legislatiu 7/2015, del 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana), la Llei catalana d’urbanisme (Decret legislatiu 1/2010, del 3 d’agost, pel qual s’aprova el text refós de la Llei d’urbanisme), la Llei catalana pel dret a l’habitatge (Llei 18/2007, del 28 de desembre, del dret a l’habitatge), així com el Reglament d’urbanisme de Catalunya (Decret 305/2006, del 18 de juliol, pel qual s’aprova el Reglament de la Llei d’urbanisme) i altres disposicions sectorials.
La Llei del sòl estatal vigent regula les condicions bàsiques per a garantir la igualtat en l’exercici dels drets i el compliment dels deures constitucionals relacionats amb el sòl, així com les bases econòmiques i mediambientals del règim jurídic del sòl i la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques. Té caràcter bàsic i s’aplica a tot el territori estatal, respectant les competències exclusives de les comunitats autònomes en matèria d’ordenació del territori, urbanisme i habitatge. El seu contingut inclou la regulació de les situacions bàsiques del sòl (rural i urbanitzat), els drets i deures dels propietaris i la valoració del sòl.
A Catalunya, la competència exclusiva en matèria d’urbanisme i habitatge està reconeguda en els articles 137 i 149 de l’Estatut d’autonomia. El desenvolupament normatiu es concreta en el text refós de la Llei d’urbanisme de Catalunya (TRUCAT), que regula el règim urbanístic del sòl, els instruments de planejament urbanístic (plans directors, plans d’ordenació urbanística municipal, normes de planejament, etc.), la gestió i execució urbanística, així com els drets i deures dels propietaris. El Reglament d’urbanisme de Catalunya (RUCA) complementa aquesta regulació. A més, la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, estableix les polítiques públiques d’habitatge, la regulació del parc d’habitatge protegit i els instruments d’intervenció en el mercat del sòl i l’habitatge.
El traspàs de funcions a la Generalitat de Catalunya en matèria d’urbanisme es va concretar mitjançant disposicions específiques que determinen la participació de l’Estat en determinats supòsits d’interès supraregional o estratègic, però la regulació i aprovació dels instruments de planejament i la gestió urbanística corresponen, en general, a la Generalitat i als ens locals.
4.4. Normativa tècnica
A escala estatal, la principal norma que regula la tècnica de l’edificació, el manteniment i l’ús de l’habitatge, és la Llei 38/1999, del 5 de novembre, d’ordenació de l’edificació (LOE), que ordena el procés edificatori establint les obligacions i responsabilitats dels agents que hi intervenen, així com les garanties per a assegurar la qualitat i la protecció dels usuaris. La LOE defineix els requisits bàsics de la construcció, funcionalitat, seguretat i habitabilitat, que han de complir-se en el projecte, l’execució, el manteniment i l’ús dels edificis. La LOE queda completada pel Reial decret 314/2006, que aprova el Codi tècnic de l’edificació (CTE) i concreta aquestes exigències bàsiques de qualitat per a edificis de nova construcció i intervencions en edificis existents. A més, la normativa estatal estableix l’obligació de lliurar la documentació tècnica i de manteniment als propietaris i usuaris finals.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Per la seva part, Catalunya disposa de competència exclusiva en matèria d’habitatge, incloent-hi la planificació, ordenació, inspecció, control, qualitat de la construcció, habitabilitat, sostenibilitat i manteniment. La Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, i el Decret legislatiu 1/2010, pel qual s’aprova el text refós de la Llei d’urbanisme, són les normes bàsiques autonòmiques i estableixen que les edificacions han de complir condicions de funcionalitat, seguretat, salubritat, sostenibilitat i accessibilitat, i que la seva adequació s’acredita mitjançant inspeccions tècniques. El llibre de l’edifici és obligatori i recull les dades principals, les garanties i el règim jurídic de l’edifici, i ha de lliurar-se als adquirents i a la comunitat de propietaris. La primera ocupació d’un edifici a Catalunya està sotmesa a comunicació prèvia i requereix la cèdula d’habitabilitat, que acredita el compliment de les condicions de qualitat. A més, la normativa catalana regula la documentació que s’ha de lliurar en la transmissió d’habitatges, inclosos plànols, garanties, cèdula d’habitabilitat i llibre de l’edifici.
Tant la normativa estatal com l’autonòmica imposen el deure de manteniment adequat dels edificis per a garantir la seguretat, la salubritat i l’ornat públic. A Catalunya, el propietari o la comunitat de propietaris han de consignar en el llibre de l’edifici les tasques de manteniment, incidències i reformes. La pèrdua de les condicions mínimes d’habitabilitat comporta la revocació de la cèdula d’habitabilitat i pot donar lloc a mesures de conservació o rehabilitació. La normativa també preveu la inspecció tècnica periòdica dels edificis per a verificar-ne l’estat i el compliment dels requisits legals.
4.5. Legislació sobre arrendaments
La Llei d’arrendaments urbans regula els drets i deures dels arrendadors i arrendataris, i constitueix una peça clau en l’estructura del mercat de lloguer d’habitatges. Aquesta regulació ha estat objecte de reformes en les darreres dècades, amb l’objectiu d’adaptar-se a l’evolució del context socioeconòmic i a la creixent tensió entre l’accés a l’habitatge i la rendibilitat del capital immobiliari. Les modificacions han afectat aspectes com la durada mínima dels contractes, els increments anuals de la renda, els mecanismes de renovació automàtica, les garanties exigibles i els terminis de preavís. Destaquen especialment la Llei 29/1994, d’arrendaments urbans (LAU), que va introduir una liberalització inicial del mercat, i les reformes successives, incloses les del 2013, el 2019 i el 2023, que han tornat a introduir mecanismes de protecció per a l’arrendatari.
Amb l’aprovació de la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, s’incorporen instruments específics de control del mercat en zones declarades tensionades, com la limitació dels increments de renda en funció d’índexs de referència públics i la regulació de les condicions de contractació en funció de la condició de gran tenidor. 7
Els objectius polítics que han guiat aquestes reformes són múltiples i sovint contradictoris: d’una banda, garantir l’estabilitat i l’accessibilitat per als arrendataris mitjançant la
7. El SERPAVI és el sistema estatal de referència del preu del lloguer de l’habitatge. Vegeu la publicació de la Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona Informe sobre la nova regulació del lloguer a Espanya , escrit per Josep Lladòs.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
regulació de preus i condicions; de l’altra, preservar la seguretat jurídica i l’atractiu del mercat per als propietaris i inversors. Aquesta tensió ha donat lloc a una regulació complexa i canviant, que reflecteix els debats polítics i socials sobre com equilibrar el dret a l’habitatge amb la llibertat contractual i la funció econòmica de la propietat. A més, el paper de les comunitats autònomes, especialment a Catalunya, ha estat decisiu en la introducció de normatives complementàries i més restrictives, com va ser el cas de la Llei 11/2020, del 18 de setembre, de mesures urgents en matèria de contenció de rendes en els contractes d’arrendament d’habitatge, declarada parcialment inconstitucional, però que va establir un precedent en la intervenció pública del mercat de lloguer. 8
4.6. Fiscalitat immobiliària
La fiscalitat immobiliària és un element determinant en la configuració del mercat d’habitatge, ja que influeix tant en la viabilitat econòmica de la promoció immobiliària com en la capacitat d’accés i manteniment de l’habitatge per part de la ciutadania. El marc tributari espanyol genera una pressió acumulada que acompanya tot el procés immobiliari: des de la transformació del sòl i la construcció de l’habitatge fins a la seva transmissió i posterior tinença. Aquesta successió d’impostos situa la propietat immobiliària en una posició diferencial respecte d’altres sectors econòmics, amb un impacte directe en els preus finals i en la configuració de l’oferta i la demanda.
4.6.1. Fiscalitat en el procés de promoció d’habitatges
• Transformació del sòl i llicències municipals d’obra: les operacions urbanístiques i de requalificació suporten càrregues fiscals com l’IVA en les transmissions de terrenys urbanitzats i l’impost sobre actes jurídics documentats (AJD) en l’atorgament d’escriptures públiques. Quan la compra del sòl no està subjecta a l’IVA, també pot meritar-se l’impost de transmissions patrimonials (ITP), que en ser no compensable repercuteix directament en el cost final del sòl desenvolupat. A escala local, els ajuntaments exigeixen la taxa per llicències urbanístiques i l’impost sobre construccions, instal·lacions i obres (ICIO), amb un tipus fixat per cada municipi fins a un màxim del 4 % sobre el cost d’execució material, així com taxes per l’ocupació del domini públic vinculades a l’execució d’obres (bastides, contenidors de runa, reserves d’estacionament).
• Construcció i promoció: l’IVA grava la contractació d’obres i serveis, mentre que l’AJD recau sobre el finançament hipotecari i altres documents notarials vinculats. A aquests tributs s’afegeixen l’ICIO i les taxes municipals, recollides pels ajuntaments. Aquest conjunt d’impostos i taxes augmenta els costos de promoció i s’incorpora al preu de venda final.
8 . Vegeu a Urban Studies «Accommodating “generation rent”: Unsettling dominant discourses on rental housing reform in Catalonia and Spain», escrit per Lorenzo Vidal, Javier Gil i Miguel A. Martínez, on s’exposen els diferents punts de vista d’actors que intervenen en el mercat immobiliari, en referència a aquesta llei.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
4.6.2. Fiscalitat en la transmissió d’habitatges
• Compra d’habitatge nou: està subjecta a l’IVA i a l’AJD, amb tipus impositius que poden variar segons la comunitat autònoma i la destinació de l’habitatge. En el cas dels habitatges acollits al règim de protecció oficial, l’IVA aplicable és el reduït (10 % amb caràcter general i 4 % en determinats supòsits d’habitatge protegit de règim especial o de promoció pública).
• Compra d’habitatge usat: està gravada per l’ITP, competència autonòmica. Cada comunitat autònoma defineix la seva pròpia escala tributària i pot establir tipus reduïts o bonificacions per a col·lectius específics (joves, famílies nombroses, habitatge habitual).
• Plusvàlues: la venda d’immobles genera rendiments subjectes a l’IRPF per guany patrimonial, així com l’impost sobre l’increment de valor dels terrenys de naturalesa urbana (plusvàlua municipal), gestionat pels ajuntaments.
4.6.3. Fiscalitat en la tinença d’habitatges
• Impost sobre béns immobles (IBI): és el tribut local recurrent que grava la propietat i que pot incloure recàrrecs en cas de desocupació permanent.
• IRPF: la seva incidència varia segons la destinació de l’immoble. L’habitatge habitual no genera rendiments subjectes a tributació i només pot donar dret a deduccions en aquells casos en què encara s’aplica el règim transitori de la deducció per inversió en habitatge habitual. Els altres habitatges a disposició del titular (segones residències o immobles buits) imputen una renda immobiliària fictícia en la base general, calculada com un percentatge sobre el valor cadastral. En el cas dels habitatges llogats, els rendiments es declaren com a rendiments del capital immobiliari, amb la possibilitat de deduir despeses (reparacions, assegurances, IBI, amortització, etc.) i amb reduccions específiques sobre el rendiment net, segons el cas.
• Impost de societats: les societats mercantils dedicades al lloguer d’habitatges tributen per l’impost de societats, amb la possibilitat de deduir despeses i amortitzacions derivades de la gestió del parc immobiliari. Existeix també la figura de les societats de lloguer d’habitatges, que poden gaudir de determinades reduccions en el tipus impositiu de societats (per sota del tipus general) si mantenen un parc destinat al lloguer durant un període mínim de temps i compleixen unes condicions legals específiques. Les societats cotitzades anònimes d’inversió en el mercat immobiliari (SOCIMI) gaudeixen d’un règim fiscal especial en l’impost de societats sempre que compleixin determinats requisits. Aquest règim busca incentivar la inversió i la professionalització del mercat del lloguer, encara que ha generat debat sobre el seu impacte en l’oferta d’habitatge assequible.
• Impost sobre el patrimoni: aplicable a persones físiques amb patrimonis elevats, pot incidir en la gestió de parcs d’habitatges. No obstant això, la seva aplicació no és homogènia a tot l’Estat. A Catalunya es manté vigent amb un mínim exempt general de 500.000 euros i amb tipus progressius que poden arribar al 2,75 %, la qual cosa el converteix en un element de pressió fiscal notable sobre la propietat immobiliària.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025) COM
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
• Impost sobre successions i donacions (ISD): incideix en la transmissió intergeneracional del parc immobiliari, amb regulació autonòmica i possibilitat de bonificacions segons el grau de parentiu i la destinació de l’immoble.
4.6.4. Fiscalitat correctora i incentius
• El sistema fiscal també integra deduccions i bonificacions amb objectius socials i ambientals: deduccions per lloguer d’habitatge habitual, estímuls a la rehabilitació energètica, reduccions d’impostos per a habitatge protegit o polítiques locals de suport a col·lectius vulnerables.
El conjunt d’impostos que graven el sòl, la construcció, la transmissió i la tinença conforma un escenari de fiscalitat acumulada que encareix el preu final de l’habitatge i condiciona la rotació i mobilitat del parc residencial. Al mateix temps, constitueix una font essencial de finançament per a tots els nivells de l’Administració pública, convertint la fiscalitat immobiliària en un instrument clau de la política pública: pot actuar com a mecanisme de redistribució i accés a l’habitatge, però també com a barrera si no es modula adequadament en funció dels objectius socials i econòmics.9
4.7. Governança multinivell
La política pressupostària en matèria d’habitatge constitueix una expressió clau del compromís públic amb aquest dret social. Les diferents administracions públiques (estatal, autonòmica i local) hi tenen un paper fonamental, tot i que amb nivells de competència, capacitat financera i instruments diversos. A escala estatal, el Govern central estableix els marcs generals de finançament a través dels plans estatals d’habitatge, que fixen els programes subvencionables (rehabilitació, parc de lloguer assequible, ajuts al lloguer, etc.) i cofinancen actuacions conjuntes amb les comunitats autònomes.
Les comunitats autònomes, com la Generalitat de Catalunya, tenen competències exclusives en habitatge i gestionen els recursos provinents de l’Estat, als quals poden afegir fons propis. A través de pressupostos propis, plans territorials d’habitatge i convocatòries específiques, poden desenvolupar actuacions en matèria de construcció d’habitatge protegit, rehabilitació, adquisició d’habitatges per a lloguer social, o mesures de mediació i emergència residencial. Els criteris d’assignació es basen sovint en indicadors de necessitat social, situació de vulnerabilitat, equitat territorial i eficiència de la despesa.
9. L’informe de l’Institut d’Estudis Econòmics ofereix una anàlisi exhaustiva de la fiscalitat de l’habitatge a Espanya en comparació amb altres països de l’OCDE i la UE. Conclou que la càrrega tributària efectiva sobre la inversió immobiliària és significativament superior a la mitjana europea, ja que arriba fins al 30,3 % en el cas de l’habitatge en propietat i al 44 % en el lloguer. L’estudi detalla com els impostos intervenen en totes les fases del cicle immobiliari (adquisició, tinença i transmissió) i estima que fins a un 25 % del preu final d’un habitatge pot correspondre a impostos, cosa que encareix l’accés i limita la mobilitat residencial.
Els ajuntaments, com a administracions més properes a la ciutadania, tenen un paper clau en l’execució directa de polítiques d’habitatge, especialment en els àmbits de la promoció d’habitatge públic, la gestió del parc municipal, l’atenció a l’exclusió residencial o la rehabilitació urbana. El seu marge d’actuació depèn fortament dels recursos propis i de la capacitat de coordinar-se amb altres nivells de l’Administració. Alguns municipis disposen de societats públiques d’habitatge o consorcis metropolitans que executen polítiques amb més escala i continuïtat. En conjunt, la despesa pública en habitatge a Espanya i Catalunya ha estat històricament per sota de la mitjana europea, tot i que en els darrers anys s’han intensificat els esforços per augmentar els recursos, especialment a través de fons europeus orientats a la rehabilitació energètica i la millora del parc existent, com és el cas de la iniciativa Next Generation EU.10
L’eficàcia de la política pressupostària depèn tant del volum de recursos com de la seva orientació estratègica, la qualitat en l’execució i la capacitat de monitoratge i avaluació d’impacte. Per això, cada cop més es reclama una governança multinivell coordinada i amb criteris compartits d’equitat, eficiència i sostenibilitat social.
Quadre resum legislatiu sobre el mercat d’habitatge
5. ANÀLISIS DEL MERCAT PER TIPOLOGIES
La complexitat del mercat d’habitatge exigeix una mirada que vagi més enllà de les magnituds agregades i que consideri les diferents tipologies que el conformen. No tots els habitatges responen a les mateixes lògiques d’ús, ni tots els agents que hi intervenen tenen
10 . La iniciativa Next Generation és un instrument de recuperació temporal per a donar suport a la recuperació econòmica d’Europa després de la COVID-19 i construir un futur més verd, més digital i més resilient. En relació amb l’habitatge a Catalunya, participa en la millora de diferents maneres. Es pot consultar a la pàgina web de la Generalitat https://fonseuropeus.gencat.cat/ca/next-generation-catalunya/
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
els mateixos objectius. Per això, resulta imprescindible distingir entre les diverses categories d’habitatge i entendre com interactuen en un mateix entorn econòmic i social. Aquesta classificació no només permet captar millor les dinàmiques de fons del mercat, sinó que també ajuda a identificar els reptes específics i les respostes polítiques necessàries per a cada segment.
La diferenciació entre venda i lloguer, habitatge nou i de segona mà, habitatge lliure i protegit, o bé entre habitatge principal, secundari, buit i d’ús alternatiu, configura un mapa complex en què conflueixen interessos patrimonials, financers, socials i territorials. A més, cada tipologia es regeix per condicions normatives i fiscals específiques, i atrau perfils de demanda diferenciats, fet que configura un mercat divers amb importants asimetries i segmentacions que en dificulten l’equilibri i la cohesió global.
Analitzar el mercat per tipologies permet, doncs, entendre millor les tensions entre estabilitat i flexibilitat, entre ús social i lògica especulativa, entre eficiència econòmica i sostenibilitat urbana. També fa possible posar en relleu la interacció entre els actors públics i privats, i valorar com les transformacions socials, demogràfiques i tecnològiques redefineixen les necessitats d’habitatge i les formes d’accés a aquest bé essencial.
5.1. Venda versus lloguer
Tot i formar part d’un mateix mercat, la venda i el lloguer d’habitatges responen a lògiques divergents. La compravenda suposa una inversió a llarg termini, amb implicacions patrimonials, financeres i residencials profundes. Es vincula habitualment a l’estabilitat residencial, l’arrelament territorial i l’acumulació de capital familiar, i acostuma a ser finançada mitjançant una combinació de recursos propis, estalvi o capital, i crèdit financer, normalment en format de garantia hipotecària. Malgrat això, pot comportar riscos com la pèrdua de valor en contextos de crisi o una menor mobilitat geogràfica. El lloguer, en canvi, s’identifica amb més flexibilitat, menor inversió inicial i capacitat d’adaptació a canvis vitals o laborals, però implica sovint inestabilitat, inseguretat de permanència i exposició a increments de preus. Normativament també divergeixen: mentre que la propietat garanteix el control ple de l’actiu, el lloguer està regulat per normes sobre durada, actualització de rendes, fiances i drets de l’arrendatari. Econòmicament, la propietat pot generar plusvàlues i rendes passives, però implica costos de manteniment i impostos, i el lloguer representa una despesa recurrent que no genera capital, però pot optimitzar recursos en períodes d’incertesa o transició.
Cal diferenciar, dins del mercat de la compravenda, entre els compradors que adquireixen l’habitatge per a ús propi (com a usuaris directes) i els que ho fan amb finalitats d’inversió. Aquests darrers poden operar de manera individual, acumulant patrimoni immobiliari amb l’objectiu d’obtenir rendiments a través del lloguer o la revalorització, o bé de manera col·lectiva a través de societats, fons d’inversió o altres figures jurídiques. La presència d’inversors institucionals pot tenir un impacte significatiu en el mercat, tant en la fixació de preus com en la disponibilitat d’oferta per a compradors amb finalitats residencials.
Els inversors institucionals en el mercat d’habitatge operen amb objectius de rendibilitat a llarg termini i habitualment centren les seves inversions en àrees urbanes consolidades. Dins d’aquest grup cal distingir entre inversors privats, com fons d’inversió, societats patri-
monials, asseguradores i empreses immobiliàries, i inversors públics, com les empreses municipals d’habitatge, les agències públiques autonòmiques o els fons sobirans que intervenen en el mercat residencial amb finalitats socials.
Els inversors privats busquen optimitzar la rendibilitat del seu capital mitjançant lloguers, revalorització dels actius o operacions a curt termini. No obstant això, alguns d’aquests actors també participen en segments del mercat protegit o social, especialment quan s’estableixen aliances amb el sector públic o es creen instruments de col·laboració publicoprivada que garanteixen una rendibilitat raonable i estable a llarg termini. Aquesta tendència s’ha observat en iniciatives de lloguer assequible impulsades per entitats financeres o fons d’inversió amb sensibilitat social, especialment en països del centre i el nord d’Europa.
Per la seva part, els inversors públics actuen amb l’objectiu de garantir l’accés a l’habitatge, mantenir l’equilibri territorial o estabilitzar el mercat, i sovint participen en promocions de lloguer assequible, regeneració urbana o adquisicions per a incrementar el parc públic. La interacció entre aquestes dues tipologies d’inversors i el marc regulador existent és clau per a entendre la configuració del mercat residencial i les seves tensions actuals.
5.2. Habitatge nou versus habitatge de segona mà
La distinció entre habitatge nou i habitatge de segona mà té implicacions urbanístiques, ambientals i socials. L’habitatge nou, sovint vinculat a desenvolupaments perifèrics, pot fomentar l’expansió urbana i la dispersió territorial, amb conseqüències com l’augment del consum de sòl, la dependència del vehicle privat o la necessitat d’infraestructures noves. No obstant això, sol incorporar millores en eficiència energètica, accessibilitat i tecnologia constructiva. L’habitatge de segona mà, per la seva banda, es troba principalment en àrees consolidades i afavoreix la compactació urbana, la reutilització del parc existent i la regeneració del teixit residencial. Té més varietat tipològica i, sovint, un preu més assequible, però pot requerir rehabilitacions estructurals o energètiques. En termes d’accés, el mercat de segona mà és més abundant i diversificat, però també està més exposat a dinàmiques especulatives. Les preferències dels demandants entre ambdues opcions responen a factors generacionals, culturals i econòmics.
El creixement demogràfic i la transformació de les estructures familiars, amb l’increment de llars unipersonals, parelles sense fills o models de convivència intergeneracional, exigeixen una adaptació estructural del parc d’habitatge. Aquestes noves formes de llar, juntament amb les migracions internes i internacionals, generen una demanda específica que el parc consolidat, especialment el localitzat als centres urbans densos i amb escassa disponibilitat de sòl, sovint no pot satisfer. A més, molts dels edificis existents presenten limitacions físiques o normatives per a la seva transformació o densificació. Per aquest motiu, es fa necessari el desenvolupament d’obra nova que, més enllà de respondre al creixement quantitatiu, permeti introduir innovacions tipològiques, millores d’eficiència energètica i criteris de sostenibilitat ambiental i social. Aquest desenvolupament hauria de prioritzar la integració urbana, la diversitat funcional i la proximitat als serveis, evitar l’expansió perifèrica descontrolada i apostar per models de ciutat compacta, equilibrada i resilient.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
La nova realitat social i demogràfica està donant lloc a noves tipologies d’habitatge, com els microapartaments, els cohabitatges o les promocions de coallotjament (coliving), pensats per a donar resposta a perfils de població més jove, altament mòbil i amb capacitat econòmica limitada, i a llars formades per un nombre menor de persones. Aquesta tendència s’ha accentuat especialment a les grans ciutats, on la mobilitat laboral, educativa i familiar ha esdevingut una constant, i on l’escassetat d’habitatge assequible fa que el lloguer sigui l’opció preferida per una part creixent de la població. El mercat, tant públic com privat, ha començat a adaptar-se a aquesta demanda més nòmada dissenyant habitatges amb superfícies més reduïdes, espais comuns compartits i serveis complementaris. En ciutats com Viena, Amsterdam o Barcelona ja s’estan promovent iniciatives públiques i mixtes que incorporen aquests nous formats residencials dins de polítiques d’habitatge assequible, orientades tant a joves professionals com a col·lectius vulnerables. Aquesta evolució tipològica del parc d’habitatge reflecteix l’impacte directe dels canvis socials sobre la morfologia urbana i planteja nous reptes en termes de regulació, fiscalitat i drets d’ús.
5.3. Habitatge lliure versus habitatge protegit
Aquestes categories defineixen el grau d’intervenció pública en la producció i distribució d’habitatge. L’habitatge lliure està sotmès exclusivament a les regles del mercat, ja que la localització, el preu i les condicions d’accés es determinen per l’oferta i la demanda. Tot i oferir diversitat i ubicacions més atractives, tendeix a tenir preus elevats i a excloure col·lectius amb rendes modestes. L’habitatge protegit, en canvi, forma part d’una política pública orientada a garantir el dret a l’habitatge. Està regulat per condicions específiques d’accés (llindars de renda i requisits de residència), preus màxims i períodes de protecció.11
L’habitatge protegit té una presència reduïda al parc total (per sota del 2 % a Catalunya, segons una nota de premsa de la Generalitat publicada el 8 de febrer de 2024) i una distribució territorial desigual. Aquesta feble implantació de l’habitatge protegit a Espanya té arrels històriques. Durant el franquisme, especialment a partir dels anys cinquanta, es van impulsar promocions d’habitatge protegit en règim de propietat com a forma de control social i com a instrument per a la consolidació de les classes mitjanes, tot desplaçant el lloguer com a fórmula dominant. A partir de la Transició democràtica, es va mantenir una política centrada en la promoció de l’habitatge de protecció oficial en règim de compravenda, sovint amb períodes de protecció limitats, fet que ha provocat que una gran part d’aquest parc acabi integrat de nou en el mercat lliure. A partir de l’any 2000 es va començar a posar més èmfasi en el lloguer protegit, però la crisi financera del 2008 i les retallades pressupostàries van frenar aquest impuls. Només en els darrers anys, arran de l’emergència habitacional i la pressió social, s’ha recuperat el discurs i la planificació orientada a consolidar un parc permanent de lloguer assequible i protegit, seguint models europeus. No obstant això, l’oferta continua
11. El Ministeri d’Habitatge i Agenda Urbana (MIVAU) va publicar el Butlletí especial d’habitatge social 2024 , on analitza el parc d’habitatge i unes enquestes que ajuden a diferenciar entre les diferents tipologies d’habitatge i els seus usos.
sent molt limitada i la dependència del sòl disponible i de la col·laboració publicoprivada en condiciona greument l’efectivitat.
Cal una planificació decidida i una dotació constant de sòl per a consolidar el parc d’habitatge protegit. Aquest objectiu no es pot assolir només amb la iniciativa privada, sinó que requereix la implicació activa de les administracions en la qualificació del sòl, l’assignació de règims de protecció duradors i la promoció directa o col·laborativa de nous habitatges. També són necessaris ajuts econòmics, subvencions i facilitats de finançament per a afavorir la construcció i l’accés. Sense aquestes eines, no és possible garantir un parc d’habitatge assequible, estable i suficient.
5.4. Habitatge principal, secundari, buit i d’ús alternatiu
La classificació funcional dels habitatges és clau per a diagnosticar l’ús real del parc residencial i per a comprendre com es distribueixen i s’utilitzen els recursos habitacionals dins un territori.
L’habitatge principal és aquell on una persona o una unitat de convivència estableix la seva residència habitual, i pot identificar-se mitjançant padrons municipals, consums domèstics regulars (aigua, electricitat, gas) o declaracions fiscals. Aquest tipus d’habitatge constitueix el nucli de la vida quotidiana, és a dir, és l’espai on es desenvolupa la major part de l’activitat personal, familiar i social, i per això és també on es construeix el concepte de llar en un sentit ple: un espai d’arrelament, seguretat, identitat i pertinença.
Aquest vincle amb la llar va més enllà de l’aspecte físic o patrimonial de l’habitatge, i té una dimensió emocional, relacional i simbòlica fonamental. És per això que la protecció de l’habitatge principal té un valor jurídic i social destacat en nombroses legislacions, especialment en contextos en què es tracten drets fonamentals com la inviolabilitat del domicili, la seguretat residencial o la inclusió comunitària. Distingir adequadament els habitatges principals dels habitatges amb altres usos permet orientar millor les polítiques públiques, garantir el dret a una llar digna i dissenyar estratègies efectives per a fer front a la desocupació injustificada o a la conversió especulativa del parc residencial. L’habitatge principal pot estar ocupat tant en règim de propietat com en règim de lloguer, i en cada cas comporta implicacions diferents pel que fa a l’estabilitat, els drets, els costos i la relació amb l’immoble. En el cas del lloguer, que constitueix una opció creixent entre col·lectius joves, famílies amb rendes modestes o persones en situació de mobilitat, la legislació espanyola, especialment mitjançant la LAU, estableix un marc mínim de protecció per als arrendataris. Aquesta norma limita la llibertat de pacte entre les parts en qüestions essencials com la durada mínima del contracte (actualment de cinc anys per a persones físiques arrendadores, o de set si són persones jurídiques), la pròrroga obligatòria i les condicions de revisió de la renda.
Aquestes garanties tenen com a objectiu assegurar la continuïtat de la llar i evitar situacions d’inseguretat residencial que podrien derivar en desnonaments per causes econòmiques o especulatives. La LAU també preveu regulacions específiques sobre les despeses a càrrec de cada part, les fiances, les causes de resolució anticipada i els mecanismes de notifica-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
123
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
ció. No obstant això, el grau de protecció efectiva pot variar en funció de la pressió del mercat, l’actitud dels operadors immobiliaris i la capacitat de les administracions de supervisar i sancionar els incompliments. En aquest context, el règim de lloguer de l’habitatge principal esdevé un element central en el debat sobre el dret a la llar, i la seva regulació ha anat adquirint una importància creixent dins les polítiques públiques d’habitatge.
L’habitatge secundari, de caràcter vacacional o esporàdic, s’ubica principalment en zones turístiques com la costa o la muntanya, i s’utilitza de forma intermitent. Es distingeix per la manca d’empadronament i els consums irregulars. A diferència de l’habitatge principal, no forma part de la llar habitual, sinó que es fa servir com a espai de desconnexió o lleure. Sovint representa una fórmula d’estalvi: moltes famílies adquireixen una segona residència com a actiu tangible que pot valoritzar-se, generar ingressos puntuals o transmetre’s familiarment. Aquesta funció d’estalvi conservador, vinculada emocionalment a l’entorn, reforça el seu valor dins del patrimoni familiar.
Aquest tipus d’habitatge té una demanda especialment significativa per part de compradors estrangers, atrets per l’oferta climàtica, cultural i econòmica d’Espanya. En moltes zones del litoral mediterrani, les illes Balears i les Canàries, una proporció elevada de les transaccions d’habitatge es correspon amb segones residències adquirides per ciutadans procedents d’Alemanya, el Regne Unit, França o els països nòrdics. Aquesta dinàmica internacional té un impacte directe sobre els preus, la disponibilitat d’habitatge per als residents locals i la configuració socioeconòmica de certs municipis. En alguns casos, es produeix una gentrificació turística que expulsa la població resident i transforma els usos tradicionals del sòl.
Finalment, el seu ús comporta implicacions territorials i ambientals: sovint contribueix a la pressió urbanística en entorns fràgils, genera infrautilització de serveis públics i pot afavorir dinàmiques especulatives si es concentra en mercats locals amb escassa oferta residencial. Tanmateix, també pot representar una font de dinamització econòmica per a municipis petits si es gestiona de manera equilibrada. La planificació urbanística i les polítiques d’habitatge han de tenir en compte aquesta categoria per a evitar la dualització funcional dels territoris i garantir l’accés efectiu a la llar habitual per part de la població resident.
Els habitatges buits constitueixen una categoria particular dins del parc residencial: són immobles que, tot i estar potencialment en condicions d’ús, romanen desocupats durant períodes prolongats de temps. La seva identificació és complexa i sovint es basa en indicadors indirectes com l’absència de consum domèstic (aigua, gas, electricitat), la manca d’activitat registral, la inexistència de contractes de serveis actius o la no inclusió en el padró municipal. Tanmateix, cal matisar aquesta categoria, ja que molts dels habitatges classificats com a buits es troben en municipis amb escassa demanda residencial, envelliment demogràfic o dèficits estructurals d’activitat econòmica. En aquests contextos, l’abandonament progressiu de l’habitatge s’explica per la manca d’oportunitats i d’interès de mercat, o bé per l’estat deficient dels immobles, que en dificulta l’ús efectiu sense una inversió significativa en rehabilitació. Aquesta situació contrasta amb la percepció i el debat públic a les grans ciutats, com Barcelona o Madrid, on sovint es denuncia l’existència massiva d’habitatges buits, però on en realitat el parc efectivament desocupat és molt reduït a causa de la forta demanda, la rendibilitat potencial i el moviment constant del mercat.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Algunes estadístiques oficials, com les de l’Institut Nacional d’Estadística (INE), poden oferir una imatge esbiaixada o poc precisa del fenomen, ja que no sempre discriminen entre habitatges buits estructurals, temporals o no aptes per a l’ús immediat. Davant d’això, diversos municipis han començat a elaborar censos propis mitjançant l’encreuament de dades administratives, inspeccions in situ o sistemes d’intel·ligència de dades. Així mateix, han proliferat polítiques que preveuen l’aplicació de taxes o recàrrecs fiscals sobre els habitatges desocupats amb voluntat dissuasiva, així com instruments de mediació o mobilització cap a usos socials. L’abordatge dels habitatges buits requereix, per tant, una anàlisi territorialitzada, criteris tècnics robustos i una combinació d’incentius i mesures correctores que distingeixin entre situacions de desocupació involuntària i conductes especulatives. Els habitatges d’ús alternatiu inclouen els que, tot i tenir condicions per a l’habitatge habitual, s’utilitzen amb finalitats diferents de la residència permanent. Aquesta categoria se subdivideix en diverses modalitats que presenten característiques i problemàtiques específiques:
• Lloguer turístic: consisteix en la cessió d’habitatges complets per períodes curts, habitualment dies o setmanes, a visitants temporals. Ha experimentat un gran creixement amb l’auge de plataformes digitals com Airbnb o Booking. Aquesta modalitat concentra una elevada rendibilitat per als propietaris, però redueix significativament l’oferta per a lloguer residencial, fet que genera tensions veïnals i problemes de convivència i gentrificació, especialment en zones amb elevada afluència turística.12
• Lloguer de temporada: es refereix al lloguer d’habitatges per períodes limitats, generalment d’entre un mes i menys d’un any, per motius laborals, acadèmics, mèdics o altres circumstàncies específiques. Aquest tipus de lloguer es caracteritza per una elevada rotació dels llogaters i una orientació a perfils que valoren la immediatesa, la flexibilitat i la ubicació, com ara professionals desplaçats, estudiants o persones en transició residencial. Els habitatges destinats a aquest ús solen estar completament moblats i equipats, la qual cosa incrementa el seu atractiu, però també implica despeses més elevades de manteniment, gestió i reposició. Malgrat que el lloguer de temporada no està subjecte a les condicions de durada mínima ni a algunes de les garanties de la LAU pròpies del lloguer habitual, aquesta modalitat compleix una funció específica dins del mercat residencial i forma part del ventall legítim d’opcions que responen a les noves formes de mobilitat i habitatge. La seva regulació ha de trobar l’equilibri entre flexibilitat i protecció dels drets, i evitar-ne un ús fraudulent per a esquivar la normativa del lloguer permanent.13
• Lloguer d’habitacions: es tracta de la cessió d’ús d’una part de l’habitatge, sovint sense contracte formal ni regulació específica. Aquesta fórmula és freqüent entre es-
12 . Consulteu el text oficial de la normativa publicada per l’Ajuntament de Barcelona el dia 26 de gener de 2022 amb número de registre 202210004420, que estableix els criteris urbanístics i les condicions d’implantació dels allotjaments turístics a la ciutat. Serveix com a referència legal per a propietaris, gestors i veïns interessats a entendre quines limitacions, obligacions i possibilitats comporta la regulació del lloguer turístic i altres modalitats d’allotjament temporal.
13. Vegeu la publicació d’Òscar Gorgues El contracte de lloguer de temporada a Catalunya: Diagnosi i debat , on analitza el fenomen dels contractes de lloguer temporal a Catalunya: la seva evolució, el seu impacte, la regulació i el debat públic al voltant d’aquesta figura.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
125
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
tudiants, joves treballadors i persones amb rendes baixes, i, tot i oferir una solució flexible i econòmica, pot comportar situacions de precarietat, manca de drets i problemes de convivència. El seu caràcter informal dificulta la supervisió administrativa i genera buits en les estadístiques oficials.
• Allotjaments temporals per a col·lectius específics: inclouen espais destinats a estudiants, treballadors desplaçats o altres perfils amb necessitats d’habitatge puntual. Aquests formats, com les residències, els pisos compartits o els habitatges d’empresa, poden oferir solucions útils, però també s’han utilitzat per a segmentar el mercat, oferint preus elevats o condicions poc transparents.
• Altres usos no residencials: es refereixen a habitatges que han estat transformats en espais comercials, de serveis o de cotreball (coworking), aprofitant la seva ubicació cèntrica, l’estructura de l’immoble o la seva accessibilitat. Aquest ús ha estat tradicionalment present a les grans ciutats, especialment en àrees amb forta activitat econòmica i presència de professionals liberals, com metges, advocats, arquitectes o consultors, que necessiten proximitat a altres serveis i centralitat urbana. Aquest tipus d’activitat, tot i no estar destinada a l’habitatge habitual, ha format part de la trama urbana consolidada, tot coexistint amb l’ús residencial. Tanmateix, quan aquests usos s’intensifiquen o es multipliquen de forma especulativa, poden generar una pèrdua neta del parc residencial disponible, incrementar els preus i alterar la funcionalitat i l’equilibri dels barris, especialment en zones amb escassetat d’habitatge o pressió turística elevada.
L’equilibri del mercat residencial està fortament condicionat per les variacions de la demanda, que ha experimentat un creixement notable en els darrers anys. Per una banda, les grans ciutats estan sotmeses a una pressió demogràfica creixent derivada de l’atracció econòmica, educativa i laboral que exerceixen. Per l’altra, s’ha intensificat la demanda d’usos alternatius de l’habitatge, motivada pel creixement del turisme urbà, la mobilitat professional i les noves formes de residència no permanent. Aquesta doble pressió sobre un parc d’habitatge relativament estancat, és a dir, amb poca renovació i una producció limitada de nova construcció, ha desequilibrat les condicions del mercat, reduint la disponibilitat per a l’habitatge habitual i tensionant els preus. Aquest nou escenari ha obert un debat necessari sobre l’ús prioritari que ha de tenir el parc residencial disponible: si ha de respondre principalment a la funció social de garantir l’accés a una llar estable o bé ha de permetre usos més flexibles i rendibles però menys garantistes. En resposta a aquestes tensions, moltes administracions han començat a intervenir amb regulacions específiques sobre els usos alternatius de l’habitatge, per exemple amb llicències, limitacions zonals, requisits tècnics o mecanismes de control fiscal. L’objectiu és recuperar un cert equilibri entre la diversitat d’usos legítims i la garantia del dret efectiu a l’habitatge permanent, tot adaptant la normativa a les transformacions reals del mercat.
El parc d’habitatge és el conjunt d’habitatges existents en un territori, independentment del seu ús efectiu o del seu règim de tinença. Inclou tant els habitatges principals com els secundaris, ocupats o buits, en bon estat o amb dèficits. És una estructura dinàmica que reflecteix l’evolució urbanística, social i econòmica d’un territori. Conèixer-ne les característiques bàsiques (nombre, tipus constructiu, grau d’ocupació, estat de conservació, ubicació i eficiència energètica) és fonamental per a detectar les necessitats de rehabilitació, planificar l’oferta i avaluar els desequilibris. També cal analitzar el règim de tinença (propietat, lloguer, cessió d’ús...) per a valorar l’estabilitat residencial i la vulnerabilitat social. Aquesta visió global ens permet introduir i contextualitzar els diferents indicadors que analitzarem a continuació.
• El nombre total d’habitatges (absolut i per càpita): permet quantificar el volum del parc residencial i valorar-ne la dimensió respecte a la població resident. És important analitzar-ne també l’evolució temporal (creixement o estancament) per a detectar dinàmiques de desenvolupament o degradació urbana. Aquesta evolució, comparada amb el creixement demogràfic, permet identificar desequilibris entre l’increment de la població i l’ampliació del parc disponible, així com anticipar possibles tensions o sobrereserves d’habitatge.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
• La distribució per antiguitat (per dècades o cicles constructius): dona informació sobre els períodes de major activitat edificadora i ajuda a anticipar necessitats de rehabilitació o adaptació a normatives actuals. Aquesta és una anàlisi eminentment estàtica que ens ha de permetre estimar l’edat mitjana del parc residencial i identificar situacions d’obsolescència tècnica, energètica o funcional. També serveix per a dimensionar les necessitats futures de reposició, renovació o rehabilitació del parc. La combinació amb dades sobre l’estat de conservació o amb el ritme de rehabilitació permet generar indicadors d’urgència o prioritat d’intervenció. En àrees urbanes, aquest tipus d’anàlisi s’ha de fer amb una resolució territorial fina, a escala de barri o secció censal, per a detectar desigualtats internes en la qualitat del parc i orientar polítiques de rehabilitació urbana, intervenció prioritària o programes específics de regeneració.
• L’estat de conservació (segons inspeccions tècniques o classificació administrativa): és clau per a identificar el risc d’exclusió residencial o de deteriorament urbanístic. És fonamental tenir en compte els resultats de la inspecció tècnica d’edificis, que permet avaluar l’estat estructural, de manteniment i de seguretat dels immobles, així com detectar deficiències greus que poden requerir intervencions urgents. A més, els certificats d’eficiència energètica ofereixen informació rellevant sobre el comportament energètic dels edificis i permeten anticipar les adaptacions necessàries per a complir les directives europees i la normativa climàtica vigent. Aquestes eines són essencials per a planificar les futures necessitats de rehabilitació, especialment en el marc dels objectius de descarbonització i sostenibilitat del parc construït. • La tipologia edificada: inclou característiques físiques de l’habitatge com la superfície mitjana, el nombre d’habitacions i banys, la presència d’ascensor, aparcament, espais exteriors, eficiència energètica o accessibilitat. Aquests atributs determinen la funcionalitat i el valor d’ús dels habitatges, i són fonamentals per a identificar l’adequació del parc a les necessitats de les llars actuals. És especialment rellevant analitzar si el parc existent presenta una oferta adequada per a unitats familiars petites, envellides o amb necessitats d’accessibilitat. Aquest tipus d’anàlisi pot fer-se de manera comparativa entre barris o àrees metropolitanes, i encreuant variables com la renda familiar o l’edat dels ocupants permet identificar desajustos entre oferta i demanda real.
• El percentatge d’habitatges buits o infrautilitzats (per tipus de causa d’especulació, desús, segones residències...): permet detectar ineficiències en l’ús del parc i oportunitats per a polítiques de mobilització. És fonamental diferenciar les tipologies d’habitatge buit per a entendre’n les causes i orientar respostes específiques: no és el mateix un habitatge buit per raons especulatives que un de desocupat per successions no resoltes o per manca de demanda local. En contextos urbans, cal estudiar la distribució territorial del parc buit per a identificar els barris amb potencial de reutilització. Analíticament, és molt útil encreuar aquesta variable amb les dades de demanda no satisfeta (llars en situació d’exclusió residencial o llistes d’espera de lloguer social) per a calcular indicadors de desajust territorial. També convé fer-ne un seguiment temporal (anàlisi dinàmica) per a detectar tendències i avaluar l’impacte de mesures fiscals o reguladores sobre l’ús efectiu del parc.
• Les rehabilitacions: el volum d’obres de rehabilitació registrades dona informació sobre l’esforç de manteniment i renovació del parc existent. Aquesta variable és clau per a conèixer el grau de resposta a l’obsolescència constructiva o energètica, i s’hauria d’analitzar
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
per tipologia d’actuació (estructural, energètica, d’accessibilitat) i per àrea urbana. És rellevant fer-ne el seguiment temporal i vincular-la amb els incentius públics i els fons europeus destinats a rehabilitació. També cal vincular el volum i la intensitat de les rehabilitacions amb la distribució per antiguitat del parc: les zones amb una concentració més elevada d’edificis antics o amb dèficits acumulats haurien de mostrar una major activitat rehabilitadora. Aquesta relació ens permet identifica r si les actuacions s’estan concentrant allà on hi ha més necessitat o si, al contrari, es generen dinàmiques de desigualtat en la inversió pública o privada. A més, la relació entre antiguitat i rehabilitació pot ajudar a prioritzar estratègies territorials de regeneració urbana.
• La proporció de lloguer versus propietat (incloent-hi el lloguer social o assequible): ajuda a entendre la cultura residencial predominant i la flexibilitat del parc per a adaptar-se a canvis socials i laborals. Una elevada proporció de propietat pot indicar estabilitat, però també rigidesa en la mobilitat residencial, mentre que una major presència de lloguer, especialment lloguer assequible o social, pot afavorir l’accés a l’habitatge per part de col·lectius amb menor capacitat econòmica o amb mobilitat geogràfica. És recomanable fer una anàlisi comparativa entre territoris i un seguiment temporal de l’evolució d’aquesta proporció. També és molt rellevant encreuar aquesta dada amb la renda disponible de la població, el perfil d’edat o la demanda registrada de lloguer social, per a detectar desequilibris entre oferta i necessitats reals. Aquestes anàlisis poden orientar polítiques públiques d’ampliació del parc de lloguer i millora de l’accessibilitat.
• Distribució de les formes de tinença: permet conèixer la composició del parc segons el règim de tinença de l’habitatge, que pot ser propietat sense càrregues hipotecàries, propietat amb hipoteca, lloguer lliure de mercat, lloguer bonificat (amb suport públic o social), cessió d’ús o altres formes alternatives (cohabitatge, ocupació regularitzada, etc.). Aquesta informació és essencial per a entendre la vulnerabilitat financera de les llars, la seva capacitat de mantenir l’habitatge a llarg termini i el grau d’intervenció pública. És especialment útil encreuar aquestes dades amb indicadors de renda, edat, composició familiar i territori, per a detectar perfils de risc o zones amb major necessitat d’intervenció. També convé fer-ne un seguiment evolutiu (anàlisi dinàmica) per a veure l’impacte de les polítiques de foment de lloguer o d’accés a la propietat, i per a comparar-les amb altres països o ciutats amb models de tinença diferenciats. • Tipologia de propietari: és important distingir si els habitatges estan en mans de persones físiques, jurídiques, entitats públiques o inversors estrangers. Aquesta classificació ens permet entendre com es concentra la propietat i quins perfils tenen més pes sobre el parc disponible. L’anàlisi de la titularitat ens dona informació clau sobre les dinàmiques del mercat, la professionalització de la gestió del parc o el risc d’especulació. També és rellevant per a estudiar les estratègies de compra i venda, l’orientació al lloguer o a la compravenda, i la capacitat de resposta davant de canvis normatius. Una anàlisi dinàmica pot mostrar canvis en la composició de la propietat en resposta a estímuls fiscals o legislatius. Encreuar aquestes dades amb el tipus de tinença, el règim d’ús de l’habitatge i la ubicació territorial ens permet obtenir indicadors sobre la concentració de la propietat, la penetració de fons d’inversió en determinats barris o el grau d’internacionalització del mercat. Aquestes conclusions són clau per al disseny de polítiques de regulació i protecció del dret a l’habitatge.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
129
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
• Habitatge principal versus habitatge secundari: indica si el parc està destinat majoritàriament a ús habitual o a altres usos (turisme, residències temporals, segones residències, etc.). Aquesta distinció és rellevant per a avaluar l’eficiència social del parc d’habitatge i la seva disponibilitat efectiva per a la població resident. En territoris amb un percentatge elevat d’habitatges secundaris, especialment en zones turístiques o costaneres, es poden generar tensions d’accés per a la població local, amb increments de preu o escassetat d’oferta en el mercat permanent. En aquests contextos resulta fonamental fer un seguiment de l’evolució del parc d’habitatge secundari i de les seves transformacions cap a habitatge principal, ja sigui per canvis demogràfics, migracions internes o transformacions del model econòmic local. Aquest seguiment permet detectar processos de consolidació residencial, de gentrificació o canvis en l’ús del territori. A escala analítica és útil fer un encreuament territorial (per municipis o barris) i temporal (variació de l’ús en períodes estivals o postpandèmics), així com vincular aquesta variable amb l’evolució dels preus, la densitat de demanda no satisfeta i la mobilitat residencial. També pot ser un indicador clau per a orientar polítiques de regulació d’usos turístics, habitatge assequible i equilibris territorials.
• Disponibilitat i proporció d’habitatge social respecte del total: mesura el grau de resposta pública a la demanda d’habitatge assequible i permet avaluar fins a quin punt el parc públic o concertat cobreix les necessitats de les llars amb menys recursos. És fonamental analitzar la seva distribució territorial, l’evolució temporal de la seva extensió i ocupació, així com la seva relació amb les llistes d’espera o les situacions d’emergència habitacional registrades. També és rellevant comparar aquest percentatge amb el d’altres països europeus per a valorar el grau d’implicació pública. A escala analítica és molt útil encreuar aquesta variable amb la renda mitjana del territori, la pressió sobre el mercat privat i el percentatge d’habitatge buit, per a identificar desajustos i orientar polítiques d’inversió i ampliació del parc social.
6.2. L’oferta d’habitatge
L’oferta d’habitatge fa referència al conjunt d’immobles disponibles per a la venda o el lloguer, ja sigui en el mercat lliure o en el protegit i dins d’un àmbit territorial concret. Aquests immobles poden provenir tant de l’habitatge nou acabat com del parc de segona mà, i cal posar èmfasi en el paper de l’obra nova, que incrementa directament el parc d’habitatge disponible i pot influir significativament en la regulació de la demanda.
L’estudi de l’oferta ha d’incloure també l’oferta potencial, és a dir, l’habitatge que encara no s’ha construït però que podria entrar al mercat si es donen les condicions adequades. L’oferta potencial pot venir de sòl urbanitzable, de projectes en tramitació o d’habitatges en rehabilitació. Analitzar-la ajuda a anticipar desequilibris, orientar polítiques públiques i detectar obstacles que dificultin la seva materialització.
Per a caracteritzar l’oferta cal analitzar les seves característiques físiques: superfície, nombre d’habitacions, tipologia, accessibilitat i equipaments. També són rellevants l’estat de conservació, l’antiguitat i la classificació energètica, factors clau en un context de transició ecològica. Altres elements útils són la distribució territorial, la concentració de producte si-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
milar i el període mitjà de comercialització, indicadors que ajuden a detectar desequilibris i guien les polítiques públiques i les decisions empresarials.14
• Nombre d’habitatges en venda o lloguer: proporciona una fotografia de l’oferta immediata disponible al mercat. És fonamental desagregar-lo per règims (venda o lloguer i lliure o protegit), tipologia (nova construcció o segona mà) i preu. El seguiment dinàmic d’aquesta variable permet detectar l’escassedat puntual, l’acumulació d’oferta o la saturació en determinats segments. És important fer-ne un seguiment temporal per a observar com evoluciona l’oferta en relació amb el context econòmic i normatiu. Aquesta anàlisi dinàmica ens ajuda a avaluar la força d’absorció de la demanda, és a dir, fins a quin punt el mercat és capaç d’incorporar nova oferta i ajustar-se a les necessitats dels demandants. Un element clau per a completar aquesta anàlisi és el període mitjà de comercialització: un mercat dinàmic tendeix a reduir aquest període, mentre que un de passiu o saturat l’allarga significativament. Aquest indicador, encreuat amb la tipologia del producte i el preu, ens permet identificar quins segments tenen major rotació i quins acumulen oferta persistent. També és útil encreuar aquesta variable amb la demanda registrada i la renda mitjana per a calcular indicadors de tensió o sobreoferta i per a anticipar desequilibris en el mercat.
• Noves construccions iniciades o acabades: el nombre d’habitatges projectats, en construcció o acabats reflecteix el dinamisme promotor i permet anticipar ampliacions del parc. Cal analitzar-ne la localització, tipologia (nombre, superfície, règim de tinença, accessibilitat i eficiència energètica) i preu, i diferenciar entre habitatge lliure i habitatge protegit. Aquestes dades ajuden a valorar si l’oferta s’ajusta a la demanda real. És rellevant encreuar-les amb dades urbanístiques i fer-ne un seguiment temporal per a situar-nos dins el cicle immobiliari i prevenir riscos de bombolla o infraoferta.
• Promocions planificades: s’hi inclouen tant les promocions en tramitació com les anunciades públicament. Aquesta variable permet anticipar futurs canvis d’oferta i orientar la planificació urbanística. L’anàlisi ha de tenir en compte els terminis d’execució, la titularitat (pública o privada) i la tipologia d’habitatge (lliure, protegit, cooperatiu, etc.). És imprescindible conèixer l’estat concret de desenvolupament de cada promoció dins d’un cronograma de fases que inclogui no només les etapes habituals (projecte, tramitació, execució, finalització), sinó també la situació urbanística del sòl: qualificació, disponibilitat efectiva, tramitació urbanística prèvia o necessitat de transformació. L’estat del sòl és un condicionant fonamental per a valorar la viabilitat real i el calendari de qualsevol promoció, especialment en el cas de promocions públiques o concertades. Aquest seguiment integral és fonamental per a projectar la incorporació real d’habitatge al parc disponible i contrastar-la amb la pressió actual de la demanda. Pot comparar-se amb les previsions de creixement demogràfic o les necessitats del pla local d’habitatge.
• Disponibilitat de sòl edificable: mesura la capacitat futura de creixement del parc residencial. S’ha d’avaluar tant el sòl urbà disponible com el sòl urbanitzable programat, la seva qualificació urbanística, l’accessibilitat i la disponibilitat real per al desenvolupament. És
14. L’estudi publicat pel BBVA Motivos tras la escasa oferta de vivienda en España identifica les principals causes de l’escassa oferta d’habitatge a Espanya.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
imprescindible disposar d’un inventari actualitzat de sòl edificable, classificant cada unitat de sòl segons la fase de desenvolupament urbanístic en què es troba (classificació, planejament aprovat, projecte d’urbanització, urbanització iniciada, urbanització finalitzada, aptitud per edificar, promoció activa). Aquest inventari hauria de permetre fer un seguiment anual de la continuïtat dels processos de transformació urbanística i de l’activació real del sòl per a ús residencial. A escala analítica és recomanable encreuar aquesta variable amb els índexs de densitat urbana, la capacitat de les infraestructures i les limitacions ambientals, per a valorar la sostenibilitat i racionalitat del creixement projectat. Aquest seguiment permet anticipar escenaris de disponibilitat efectiva i planificar adequadament les polítiques d’habitatge i desenvolupament urbà.
6.3. La demanda d’habitatge
La demanda d’habitatge fa referència al conjunt de necessitats habitacionals expressades o latents de la població, és a dir, al nombre i les característiques d’habitatge que les llars volen i poden ocupar en un context socioeconòmic determinat. Aquesta demanda depèn de factors demogràfics, econòmics i culturals que condicionen l’accés efectiu a l’habitatge. El creixement poblacional genera pressió sobre el parc existent i pot provocar tensió de preus, mentre que el despoblament rural pot comportar habitatge sobrant. L’estructura per edat influeix en les necessitats residencials: joves amb dificultats d’emancipació, llars amb infants que busquen serveis i població gran que requereix accessibilitat.
Els tipus de llar també condicionen la demanda. Les unipersonals o monoparentals tendeixen a cercar habitatges petits i accessibles, mentre que les llars amb fills o col·lectives tenen requisits específics d’espai i serveis. L’ús com a primera o segona residència també té impacte: la primera respon a necessitats habituals, mentre que la segona obeeix a finalitats vacacionals o d’inversió, amb efectes sobre els preus i la disponibilitat en zones turístiques.
Els fluxos migratoris tenen efectes immediats, especialment quan l’arribada és sobtada i concentrada. Les migracions internes poden augmentar la pressió en ciutats i les internacionals poden generar una demanda imprevista, que requerirà una resposta ràpida del sector públic i privat. El canvi generacional afavoreix formes d’habitar més flexibles i col·laboratives, com el coallotjament. Finalment, les preferències culturals (proximitat familiar, valor patrimonial, comunitat) influeixen en la naturalesa i localització de la demanda, i han de tenir-se en compte en les polítiques públiques.15
• Evolució demogràfica: analitzar el creixement o decreixement de la població, així com la seva composició per edats, permet anticipar les necessitats futures d’habitatge. Per exemple, l’increment de població jove pot activar la demanda de primer habitatge, mentre que
15. Caixabank Research publica l’article «Population and home prices in Spain: a close relationship», on s’exposa com els fluxos migratoris i el creixement poblacional en grans ciutats i zones turístiques impacten en el mercat residencial i els preus.
l’envelliment pot exigir habitatges adaptats i accessibles. És fonamental fer aquesta anàlisi diferenciant per territoris i arribant fins a l’àmbit local (comarques, municipis, barris), ja que les dinàmiques demogràfiques són molt desiguals. Només amb aquesta resolució territorial fina podrem detectar realment on es concentra la pressió sobre el parc d’habitatge, quins municipis experimenten despoblació o quins barris tenen un envelliment més acusat. Aquest nivell de detall és imprescindible per a orientar correctament les polítiques públiques d’habitatge, les estratègies de regeneració urbana i la planificació de serveis. • Nombre de llars: permet dimensionar la demanda potencial d’habitatge en un territori determinat. No es pot equiparar població amb demanda d’habitatge, ja que una mateixa llar pot estar composta per una o diverses persones. L’evolució del nombre de llars, especialment en contextos d’envelliment o de reducció de la mida mitjana de les llars, implica un increment en la necessitat d’habitatges disponibles. A més de fer una lectura retrospectiva, és fonamental projectar aquesta evolució cap al futur, tenint en compte tant les projeccions demogràfiques com els canvis en els models de convivència (augment de llars unipersonals, transformació dels rols familiars, envelliment amb autonomia, etc.). Aquesta anàlisi prospectiva ens permet anticipar escenaris de demanda i dimensionar correctament les polítiques d’habitatge a mitjà i llarg termini, adaptant el parc a la realitat social futura i evitant desajustos entre oferta i necessitat.
• Perfil sociodemogràfic dels demandants: inclou variables com l’edat, el gènere, el nivell de formació, la situació laboral o els ingressos. Aquestes dades ajuden a caracteritzar la demanda i a dissenyar polítiques específiques adaptades a diferents col·lectius (joves, famílies monoparentals, persones grans, etc.). A més, aquest perfil ens permet estimar el nivell d’accessibilitat real de la població al mercat lliure d’habitatge i identificar quins segments poden accedir-hi amb autonomia i quins es troben en situació de vulnerabilitat o exclusió residencial. Aquesta anàlisi és fonamental per a dimensionar correctament la necessitat d’habitatge social o assequible, orientar la seva localització i definir els criteris de priorització d’accés segons els perfils més afectats.
• Moviments migratoris: tant la immigració com l’emigració tenen un fort impacte sobre la demanda d’habitatge. L’arribada de població pot generar pressió sobre el parc existent, especialment en zones urbanes o tensionades, mentre que la sortida pot deixar habitatge disponible en altres territoris. Aquesta pressió és especialment intensa sobre el parc de lloguer, ja que és el règim de tinença preferent per a les persones nouvingudes, tant per la seva immediatesa com per la manca d’arrelament inicial. Per això, l’increment dels fluxos migratoris pot reduir ràpidament l’oferta de lloguer disponible i empènyer els preus a l’alça, especialment en barris amb elevada rotació o oferta assequible. És important analitzar la magnitud, l’origen i les característiques socioeconòmiques dels fluxos migratoris per a anticipar quins segments del mercat poden veure’s més afectats i amb quina intensitat. L’anàlisi territorial ha de ser especialment acurada, ja que la concentració de la nova població en determinats municipis o barris pot derivar en una demanda molt específica per tipus d’habitatge, règim de tinença o preu. Així mateix, convé analitzar com es transforma la pressió sobre el mercat a mesura que aquestes poblacions es consoliden residencialment. Aquestes dades són essencials per a preveure les necessitats futures d’habitatge assequible, serveis i planificació urbana en els territoris receptors.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
133
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
• Estructures familiars: la diversificació dels models familiars (unipersonals, monoparentals, parelles sense fills, famílies nombroses) té implicacions directes sobre el tipus i la mida d’habitatge demanat. Per exemple, les llars unipersonals i les parelles sense fills poden prioritzar habitatges més petits i funcionals, mentre que les famílies nombroses requereixen espais més amplis i amb major nombre d’habitacions. També és important considerar la presència de persones dependents, com infants o gent gran, que pot generar necessitats específiques d’accessibilitat o proximitat a serveis. És essencial encreuar aquesta variable amb la tipologia del parc existent, per a detectar possibles desajustos entre l’oferta d’habitatge i les formes reals de convivència. A més, l’anàlisi per territoris pot mostrar desigualtats en la disponibilitat d’habitatges adaptats a cada tipus de llar, especialment en àrees amb concentració elevada de determinats perfils familiars. Aquest coneixement permet orientar tant la rehabilitació com la promoció d’habitatge nou, i assegurar que aquest respon als models familiars predominants i a la seva evolució esperada.
• Nivell econòmic i accés al crèdit: el nivell econòmic de la població és un factor fonamental per a entendre la capacitat real d’accés a l’habitatge. No només determina la renda disponible i la capacitat d’estalvi de les llars, sinó també el seu perfil de risc davant les entitats financeres, fet que condiciona l’accés al crèdit hipotecari. En aquest sentit, la combinació entre nivell d’ingressos, estabilitat laboral i historial financer és clau per a determinar si una llar pot optar a la compra d’un habitatge o es veu abocada al mercat de lloguer. El tipus d’interès, els requisits bancaris i el grau d’endeutament acceptable segons el perfil econòmic són elements que poden impulsar o frenar el mercat en funció del cicle econòmic i de les polítiques monetàries. Aquesta variable s’ha d’analitzar conjuntament amb els preus de l’habitatge per a calcular l’esforç financer i la viabilitat real d’accés. L’accés al crèdit i la capacitat d’estalvi, fortament condicionats pel nivell econòmic, són també factors determinants a l’hora de triar entre comprar o llogar: quan les condicions de finançament són favorables i les llars tenen una situació econòmica sòlida, augmenta la demanda de compra; en canvi, en contextos d’enduriment del crèdit o de precarietat econòmica hi ha una major pressió cap al mercat de lloguer. Aquesta preferència impacta directament en la configuració del mercat i pot generar tensions específiques en funció de l’oferta disponible en cada règim de tinença. Per aquest motiu, resulta imprescindible fer un seguiment temporal d’aquesta variable i encreuar-la amb els indicadors d’oferta, demanda i preus, així com amb dades territorials sobre desigualtats socioeconòmiques, per a anticipar canvis en la dinàmica del mercat residencial i orientar polítiques d’habitatge que responguin al perfil econòmic real de la població.
6.4. Mercat i preus
L’anàlisi dels preus constitueix el punt de partida per a comprendre la dinàmica del mercat d’habitatge . Actua alhora com a indicador de l’equilibri entre oferta i demanda i com a factor que pot facilitar o dificultar l’accés a l’habitatge.
Per a estructurar l’anàlisi és imprescindible distingir entre el mercat de compra i el de lloguer, ja que responen a dinàmiques pròpies i a perfils de demanda diferenciats. En el cas de la compra, l’indicador central és el preu mitjà per metre quadrat (m²), amb la distinció entre
habitatge lliure i protegit, i entre obra nova i de segona mà. En el cas del lloguer, els indicadors principals són la renda mensual i el preu per m² en el mercat lliure.
Altres dimensions bàsiques comunes a tots dos mercats són el volum d’operacions, que reflecteix el nivell d’activitat, i la dispersió territorial, que ajuda a detectar desequilibris i processos com la gentrificació o la segregació residencial. Per a captar amb precisió la distribució dels preus cal complementar la mitjana amb mesures com la mediana o els percentils, que ofereixen una visió més ajustada de les desigualtats.
També és rellevant analitzar els preus en termes nominals i reals, per tal d’identificar l’efecte de la inflació i poder comparar l’habitatge amb altres actius econòmics i en sèries temporals. Finalment, encara que siguin més difícils de quantificar, factors com la connectivitat amb el transport públic, la disponibilitat de serveis o la qualitat ambiental de l’entorn influeixen decisivament en els valors de mercat.
6.4.1. Mercat de compra
L’objectiu és entendre amb profunditat el comportament de la demanda i de l’oferta d’habitatge en propietat, analitzant no només l’evolució dels preus i el volum d’operacions, sinó també les condicions estructurals i conjunturals que influeixen en aquest segment de mercat. Això inclou la identificació de tendències a curt, mitjà i llarg termini, la influència de la política monetària i fiscal, i el paper dels agents econòmics (promotors, intermediaris, entitats financeres i inversors institucionals) en la configuració de l’oferta i la demanda. Les principals variables que cal analitzar són:
• Nombre d’operacions de compravenda: volum total i desagregat per tipus d’habitatge (nou, de segona mà) i per àmbits territorials, amb seguiment temporal per a detectar tendències estacionals i cicles de mercat. També és rellevant analitzar si aquestes compres corresponen a habitatge lliure o habitatge amb protecció oficial, així com la seva distribució segons el tipus de comprador (particular, inversor institucional, estranger) i el seu pes relatiu dins del total. A més, convé observar la proporció d’operacions al comptat respecte a les finançades amb crèdit hipotecari. Aquesta informació permet identificar canvis en el perfil de la demanda, pressions especulatives i l’entrada o sortida de determinats segments d’inversors.
• Preu mitjà i preu per m²: evolució temporal i comparació entre zones geogràfiques, incorporant l’anàlisi per percentils (per exemple, percentils 25, 50 i 75) i la mediana com a element clau per a avaluar el comportament real del mercat, ja que redueix l’efecte distorsionador dels valors extrems. L’ús combinat del preu mitjà, la mediana i els percentils permet captar amb més precisió la distribució dels preus dins del mercat, distingint entre mercats de gamma baixa, mitjana i alta, identificant desigualtats i concentracions de preus, i analitzant si les variacions afecten de manera homogènia tots els segments o bé es concentren en franges específiques. Aquesta informació és essencial per a entendre l’accessibilitat a l’habitatge en diferents estrats de la població i per a dissenyar polítiques i estratègies d’intervenció adaptades a la realitat de cada segment.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
• Tipologia d’habitatge: pisos, cases unifamiliars, cases adossades, habitatges plurifamiliars, edificis readaptats (lofts) i altres formats residencials, amb una classificació més detallada que permeti entendre com cada tipologia influeix en el comportament del mercat. Analitzar-ho de manera segmentada és essencial perquè cada tipus d’habitatge presenta una dinàmica pròpia pel que fa a demanda, preus i temps de comercialització. Per exemple, els pisos en zones urbanes d’alta densitat poden tenir una rotació més ràpida i preus per m² més elevats que les cases unifamiliars en entorns rurals, mentre que els habitatges de luxe o de disseny poden estar subjectes a dinàmiques d’inversió molt diferents. Aquesta anàlisi segmentada ajuda a identificar oportunitats, detectar desequilibris en l’oferta i adaptar polítiques i estratègies comercials a la realitat de cada submercat.
• Perfil del comprador: compradors locals, inversors nacionals i estrangers, adquisició per a ús propi o com a inversió, i identificació de si el comprador és una persona física o jurídica. Aquesta segmentació del perfil comprador permet detectar diferències en la capacitat adquisitiva, les motivacions i els horitzons temporals de la inversió. Per exemple, mentre que els compradors locals solen estar condicionats per la renda disponible i les necessitats residencials, els inversors internacionals poden respondre a estratègies de diversificació patrimonial o d’aprofitament d’avantatges fiscals. Així mateix, conèixer si el comprador és una persona física o jurídica aporta informació rellevant sobre el tipus d’estratègia seguida: les persones físiques acostumen a tenir un enfocament més residencial o patrimonial a llarg termini, mentre que les jurídiques poden perseguir objectius de rendibilitat a curt o mitjà termini i operar amb volums més grans. Analitzar aquestes categories també ajuda a identificar si l’augment de preus està impulsat per la demanda local o per fluxos d’inversió externa, així com a avaluar el risc d’especulació o de desplaçament de la població resident en determinades zones. • Condicions de finançament: tipus d’interès hipotecari, percentatge de finançament mitjà, terminis i criteris d’accés al crèdit, així com la seva evolució temporal. L’anàlisi d’aquestes variables permet interpretar la flexibilitat o restricció del crèdit, la capacitat real de les llars per a accedir a una hipoteca, i la pressió que poden exercir sobre la demanda. Per exemple, tipus d’interès baixos i percentatges de finançament elevats poden estimular el mercat incrementant el volum d’operacions, però també poden augmentar el risc d’endeutament excessiu i de sobreescalfament dels preus. Al contrari, condicions més restrictives poden frenar la demanda i moderar els preus, però també dificultar l’accés a l’habitatge per a determinats segments de població. La interpretació conjunta amb altres indicadors (com la renda disponible o la relació preu/ingressos) permet calibrar el grau de sostenibilitat del mercat.
• Oferta disponible: nombre d’habitatges en venda, temps mitjà al mercat i distribució territorial. Cal analitzar també l’evolució d’aquests valors al llarg del temps per a identificar tendències d’augment o de reducció de l’oferta. És important considerar la segmentació per tipus d’habitatge, rangs de preu i ubicació, ja que una elevada concentració d’oferta en determinades zones o segments pot indicar sobreoferta, mentre que una disponibilitat molt reduïda pot ser un senyal de tensió i pressió a l’alça sobre els preus. Aquestes variables, interpretades conjuntament amb la demanda i les condicions de finançament, permeten avaluar l’equilibri del mercat, anticipar possibles canvis de cicle i ajustar estratègies comercials o polítiques públiques per a corregir desequilibris.
Aquest segment reflecteix les condicions i l’accessibilitat de l’habitatge per als que opten o han d’optar pel règim de lloguer, i la seva anàlisi permet entendre fins a quin punt aquest mercat pot absorbir la demanda no coberta pel mercat de compra. Avaluar-lo de manera detallada és clau per a detectar desequilibris d’oferta, pressions sobre els preus i barreres d’accés.16 Les principals variables que cal estudiar han de permetre interpretar tant la situació actual com les tendències de fons, i inclouen:
• Nombre de contractes signats: seguiment temporal del volum total i distribució territorial dels nous contractes de lloguer formalitzats. Cal comparar-lo per diferència amb el nombre de contractes finalitzats (per voluntat de l’arrendatari o per finalització del termini contractual) per tal de mesurar el creixement o la contracció neta del mercat de lloguer. Aquesta comparació permet entendre si el mercat s’està expandint, s’està mantenint estable o està reduint-se, així com identificar canvis estacionals o estructurals en la dinàmica de l’oferta i la demanda. A més, analitzar aquestes dades de forma segmentada per zones i intervals de preu ajuda a detectar desequilibris territorials i a avaluar l’impacte de factors econòmics o normatius sobre la rotació dels habitatges.
• Renda mitjana mensual i preu per m²: evolució temporal i comparació entre zones, incorporant també la mediana i l’anàlisi per percentils per a captar la distribució real dels valors dins del mercat de lloguer. A més, és rellevant analitzar la superfície mitjana llogada, ja que això permet desagregar la variació del preu mitjà entre la variació real del preu per m² i els canvis en la mida mitjana dels habitatges contractats. Aquesta anàlisi segmentada permet detectar si l’increment de preus es concentra en habitatges de gamma alta, mitjana o baixa, i com això afecta l’accessibilitat per a diferents perfils de llogaters. El valor d’aquestes variables ens permet avaluar la càrrega financera relativa que suporten les llars, identificar territoris amb més pressió sobre el lloguer i determinar si les variacions responen a factors estructurals (com la manca d’oferta) o conjunturals (com canvis normatius o temporals en la demanda), així com entendre si les oscil·lacions del preu mitjà estan vinculades a un canvi en el tipus d’habitatge demanat o a una veritable pressió sobre el preu unitari. • Disponibilitat d’oferta: nombre d’habitatges anunciats, temps mitjà fins a la contractació, evolució temporal d’aquests indicadors i la seva distribució per segments de preu, tipologia i ubicació. Aquesta anàlisi permet entendre si hi ha zones amb sobreoferta (que podria pressionar els preus a la baixa) o, al contrari, n’hi ha amb una oferta molt limitada (indicador de tensió i de pressions alcistes). També és útil per a avaluar la rotació del parc de lloguer i identificar si els habitatges romanen massa temps al mercat, fet que pot denotar preus poc competitius o baixa demanda, o bé si es lloguen amb rapidesa, fet que podria evidenciar una manca d’oferta adequada. El valor d’aquestes variables ajuda a
16 . Vegeu la publicació feta per la Cambra de Propietat Urbana de Barcelona Informe de la Cambra sobre el mercat de lloguer d’habitatge a Barcelona i a Catalunya. Any 2024 , que ofereix una visió de la situació dels habitatges arrendats i dels nous contractes de lloguer de Barcelona i Catalunya a través de xifres i tendències sobre els costos, l’oferta i les dinàmiques del sector.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
calibrar l’equilibri entre oferta i demanda i a orientar polítiques d’habitatge i estratègies de gestió del parc.
• Tipologia d’habitatge llogat: nombre de contractes de lloguer permanent, de temporada, turístic o habitació, moblat o sense moblar. Cada tipologia presenta característiques pròpies pel que fa a durada dels contractes, perfil de la demanda, nivell de preus i rotació. El lloguer permanent sol respondre a necessitats residencials estables; en canvi, el de temporada cobreix estades limitades per feina o estudis. El turístic està orientat a l’oci i té un impacte directe en l’oferta per a residents, mentre que el lloguer d’habitació sovint s’associa a mercats tensionats o a població jove i estudiantil. Analitzar els canvis en la composició del mix de tipologies dins del mercat permet detectar transformacions estructurals, com una substitució d’habitatge permanent per temporal, que pot indicar pressions sobre l’accessibilitat, o un augment del lloguer d’habitacions com a resposta a l’encariment del preu del m 2 .
• Durada mitjana dels contractes: cal calcular la durada mitjana efectiva dels contractes i comparar-la amb la durada legal establerta, per tal d’analitzar la rotació real del parc de lloguer. Aquesta comparació permet identificar si els contractes es mantenen fins al seu venciment o bé es resolen de manera anticipada. També és útil per a mesurar el nivell de mobilitat residencial provocat pels llogaters, especialment quan es detecta un volum significatiu de contractes que no arriben a complir el termini legal, fet que pot indicar inestabilitat en el mercat o condicions que incentiven la rotació prematura.
• Impacte normatiu: mesures de control de rendes, zones tensionades, incentius fiscals i altres regulacions o canvis fiscals que poden alterar les condicions del mercat de lloguer. El mercat és especialment sensible a aquestes modificacions, ja que les mesures solen tenir una intencionalitat clara sobre l’oferta, la demanda o el nivell de preus. Per això és important vincular-les a l’evolució dels principals indicadors (preu per m², nombre de contractes, rotació, oferta disponible) per a entendre l’efecte real de cada canvi normatiu i diferenciar-ne l’impacte conjuntural del possible impacte estructural.
L’anàlisi comparada entre compra i lloguer permet identificar sinergies i tensions entre ambdós mercats, així com avaluar fins a quin punt les dinàmiques d’un segment incideixen en l’altre. Aquest enfocament facilita la formulació de polítiques públiques i estratègies de planificació adaptades a les necessitats específiques de cada mercat i de cada territori.
6.5. Accessibilitat
L’accessibilitat residencial fa referència a la capacitat de les llars per a accedir a un habitatge adequat sense comprometre de manera excessiva altres necessitats bàsiques.
Un dels indicadors més utilitzats és l’índex d’esforç econòmic, que mesura el percentatge de la renda neta mensual destinat al pagament del lloguer o de la quota hipotecària. Un valor per sobre del 30 % es considera un llindar d’alerta de vulnerabilitat, segons recomanacions internacionals com les de l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE) i les Nacions Unides.
Analitzar la relació entre el salari mínim interprofessional i el preu mitjà del lloguer al llarg del temps constitueix un indicador fonamental de l’accessibilitat residencial. Aquesta
comparació permet mesurar fins a quin punt una persona amb ingressos mínims pot destinar una part raonable del seu sou a l’habitatge sense comprometre altres necessitats bàsiques. La seva evolució temporal mostra com varien les oportunitats d’accés al lloguer en funció de la política salarial i de la dinàmica del mercat immobiliari, i pot utilitzar-se també com a referència comparada amb altres indicadors de renda (com la mitjana o la mediana salarial).
També és rellevant la taxa de sobreendeutament, que indica el nombre de llars amb dificultats per a fer front a les despeses d’habitatge de forma recurrent.
Altres indicadors útils són la relació entre ingressos familiars i quotes mensuals (loan-to-income) i el temps estimat per a estalviar l’entrada d’un habitatge en propietat, sovint expressat en anys de sou net. Aquest conjunt d’indicadors ajuda a avaluar la sostenibilitat del mercat i a detectar situacions de risc social. Són especialment rellevants en contextos d’inflació, pujada de tipus d’interès o augment de preus de compra o lloguer.
6.6. Entorn financer
El mercat d’habitatge manté una relació estructural amb el sistema financer, ja que l’accés al crèdit hipotecari és la principal via de finançament de la compra d’habitatge i un factor clau en la configuració de la demanda. Aquesta connexió fa que les variacions en els tipus d’interès, les condicions de concessió de préstecs i la disponibilitat de liquiditat impactin directament en l’activitat del mercat immobiliari. Alhora, el sector actua com a catalitzador de la inversió privada, de l’activitat bancària i de la generació d’ocupació, establint un cercle de retroalimentació entre finances i mercat immobiliari.
El volum de crèdits hipotecaris concedits és un dels principals indicadors per a mesurar la capacitat de compra i la confiança del consumidor. Depèn, en gran manera, de les condicions de finançament, del nivell d’estalvi previ i de les perspectives macroeconòmiques. Aquest indicador s’ha de vincular al nombre d’operacions de compra fetes, ja que la relació entre crèdit concedit i transaccions efectives permet valorar la solvència real del mercat i detectar possibles desequilibris.
El càlcul del valor mitjà de les hipoteques és essencial per a comprovar si la seva evolució es manté paral·lela al nivell de preus dels habitatges, fet que pot indicar estabilitat o, al contrari, tensions de sobreendeutament en el sistema.
• Evolució del saldo viu del crèdit hipotecari: reflecteix el volum total pendent d’amortitzar per part de les llars i empreses en relació amb els crèdits hipotecaris contractats. La seva anàlisi permet entendre el grau d’endeutament acumulat i la sostenibilitat financera del mercat. Una tendència a l’alça del saldo viu pot indicar una forta expansió del crèdit i una elevada dependència de l’endeutament per a accedir a l’habitatge, mentre que una reducció pot respondre a un procés de despalanquejament o a un alentiment del mercat de compra.
Aquest indicador s’ha d’interpretar conjuntament amb l’evolució dels tipus d’interès i amb les taxes de morositat, ja que un increment del saldo viu en un context de pujades de tipus pot augmentar significativament el risc financer de les llars. També és útil per a comparar la
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
càrrega hipotecària mitjana de les llars amb la seva renda disponible i determinar fins a quin punt el mercat és solvent o si es generen situacions de vulnerabilitat i risc sistèmic.17
L’evolució dels tipus d’interès, especialment els fixats pel Banc Central Europeu, té un impacte directe sobre la càrrega financera de les llars i pot activar o frenar la demanda de compra. Aquest efecte és especialment rellevant en el cas dels joves compradors, que sovint parteixen d’una posició d’estalvi limitada i amb trajectòries laborals encara inestables. L’encariment del crèdit i l’enduriment dels criteris d’accés hipotecari poden excloure aquest col·lectiu del mercat de compra, allargant l’etapa de lloguer o forçant la convivència prolongada amb els progenitors. Per contra, entorns de tipus baixos i condicions de finançament favorables poden estimular l’entrada de joves al mercat, especialment si s’acompanyen de mesures públiques de suport, com ajuts a l’entrada o avals.
7. ALTRES FACTORS
7.1. Factors macroeconòmics
El comportament del mercat d’habitatge també està condicionat per elements macroeconòmics i polítics, que, tot i no formar part intrínseca del mercat immobiliari, tenen un efecte directe sobre la seva evolució.
La inflació general redueix la capacitat adquisitiva de les llars i pot alentir la demanda, mentre que, alhora, incrementa els costos de construcció i rehabilitació. A més, té un impacte directe sobre l’endeutament de les famílies, ja que la pèrdua de poder adquisitiu pot dificultar el pagament de les quotes hipotecàries o del lloguer. També influeix en les expectatives dels inversors i promotors, que poden ajornar projectes davant la incertesa dels costos futurs. En aquest sentit, és un factor transversal que afecta tant la demanda com l’oferta i que condiciona la sostenibilitat del mercat a curt i mitjà termini.
Els preus de l’energia i dels materials de construcció són clau per a la viabilitat de noves promocions i per al cost de les reformes, especialment en un context de transició ecològica. El seu increment pot encarir de manera notable els projectes, retardar l’inici d’obres o fer inviable la seva execució, especialment en entorns de marges de benefici reduïts com pot ser l’habitatge protegit. A més, aquests preus condicionen les decisions d’inversió dels promotors i poden incentivar la recerca d’alternatives més sostenibles o l’ús de materials innovadors de menor cost energètic.
Els incentius fiscals, com les deduccions a la rehabilitació energètica, les reduccions d’impostos per compra de primera residència, les bonificacions a promotors o els ajuts per lloguer, poden fomentar certes dinàmiques d’oferta i orientar la inversió cap a objectius d’interès públic, com l’eficiència energètica, l’augment del parc d’habitatge assequible o la regeneració urbana. Alhora, cal considerar que si no es dissenyen de manera adequada, poden generar distorsions, afavorir segments específics del mercat o beneficiar més els grans inversors
17. Vegeu Informe anual 2023, publicat pel Banc d’Espanya. La seva consulta permet relacionar els indicadors del mercat hipotecari amb el context financer i macroeconòmic general.
que les llars amb menys recursos. La seva avaluació periòdica és essencial per a assegurar que compleixen la funció prevista i no deriven en desequilibris no desitjats.
Els canvis normatius en matèria urbanística, fiscal o d’habitatge (com les lleis de contenció de rendes o de mobilització del parc buit) tenen un efecte immediat sobre la regulació del mercat. En l’àmbit supranacional, les polítiques europees, com els objectius del Pacte Verd o els fons Next Generation EU, han impulsat programes d’habitatge social, rehabilitació energètica i regeneració urbana, que han generat oportunitats d’inversió pública i privada.
Un altre factor extern decisiu és la disponibilitat de mà d’obra especialitzada en el sector de la construcció, especialment en perfils com paletes, encofradors, tècnics en instal·lacions o personal qualificat per a reformes energètiques. La manca d’aquests perfils, agreujada per la baixa incorporació de joves i pel relleu generacional insuficient, pot endarrerir projectes, augmentar costos i limitar la capacitat de resposta del sector davant de polítiques públiques o reactivacions del mercat. Aquest dèficit s’ha evidenciat en l’execució dels fons europeus i suposa un repte per a la sostenibilitat i la digitalització del sector.
En aquest context, cal analitzar l’evolució de la industrialització del sector de la construcció, amb l’ús de tècniques com la prefabricació, la modularitat o la construcció fora de l’obra (off-site), que permeten augmentar la productivitat, reduir terminis i millorar el control de qualitat. La industrialització pot contribuir a pal·liar la manca de mà d’obra, reduir la dependència de processos manuals i afavorir una construcció més sostenible i eficient energèticament. Aquesta transformació requereix inversió en tecnologia, formació especialitzada i un marc normatiu que afavoreixi la innovació en el sector.
7.2. Comparativa internacional
L’anàlisi comparativa amb altres països de l’entorn europeu és essencial per a posar en context l’evolució del mercat d’habitatge a Espanya i a Catalunya. Aquest exercici permet identificar similituds i diferències en variables clau com els preus, els nivells de renda, els índexs d’accessibilitat o la proporció de lloguer i propietat. També facilita entendre com han respost altres mercats a reptes similars, per exemple l’envelliment demogràfic, l’arribada d’inversió estrangera o la implantació de polítiques de control de rendes, i extreure’n lliçons útils per al disseny de polítiques públiques.
La comparació internacional aporta, a més, una perspectiva per a calibrar fins a quin punt les tendències observades responen a dinàmiques globals (tipus d’interès, inflació, moviments de capitals) o a factors específicament locals (normativa autonòmica, estructura productiva, cultura de propietat). L’estudi d’exemples de països com Alemanya, França o Àustria pot ajudar a detectar models alternatius d’accés a l’habitatge, de provisió de parc social o de regulació del mercat privat.18 En conjunt, aquest apartat reforça la necessitat de mirar més enllà de les fronteres estatals per a obtenir un diagnòstic complet i plantejar estratègies de futur més sòlides i contrastades.
18 . Vegeu Effective policies for affordable housing in the UNECE region , publicat per la Comissió Econòmica de les Nacions Unides per a Europa.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
7.3. Models economètrics
Per a fer una anàlisi més exhaustiva del mercat d’habitatge cal utilitzar models economètrics complexos i tècniques d’anàlisi regressiva, que permeten estimar la relació entre múltiples variables explicatives i una variable dependent, com pot ser el preu de l’habitatge, el volum de transaccions o l’índex d’accessibilitat. Aquests models permeten identificar i quantificar la influència de factors com els ingressos familiars, els tipus d’interès, l’oferta disponible, el creixement demogràfic o les polítiques públiques, i també analitzar com interactuen entre si. Mitjançant regressions multivariants s’obtenen estimacions més precises i es poden simular escenaris de política pública o bé anticipar l’evolució del mercat en funció de canvis en les condicions macroeconòmiques. L’aplicació rigorosa d’aquests models requereix dades fiables, sèries temporals prou llargues i coneixements tècnics específics en estadística i econometria.19
8. FONTS DE DADES I RECURSOS PER A L’ESTUDI DEL MERCAT
L’estudi del mercat d’habitatge requereix disposar de fonts de dades fiables, comparables i actualitzades, que permetin entendre tant les dinàmiques conjunturals com les estructurals del sector. Aquestes fonts es poden agrupar en quatre categories principals, que exposarem a continuació.
8.1. Fonts nacionals públiques
• INE: proporciona dades detallades sobre les compravendes d’habitatge, l’evolució dels preus i els índexs d’accessibilitat. També ofereix informació sobre la renda de les llars, l’esforç econòmic que destinen a habitatge i els indicadors socioeconòmics rellevants. Les seves estadístiques permeten establir sèries temporals llargues, fer comparacions territorials i internacionals, i contextualitzar l’evolució del mercat dins de les dinàmiques generals de l’economia espanyola. A més, l’INE publica enquestes específiques, com l’Enquesta de Condicions de Vida o l’Enquesta Contínua de Llars, que resulten de gran utilitat per a analitzar l’accessibilitat residencial, la distribució de la propietat i les desigualtats territorials.
• Ministeri de Transports i Mobilitat Sostenible: ofereix un ampli conjunt d’estadístiques i informes sobre el mercat residencial a escala estatal. Inclou dades sobre habitatge protegit i programes de rehabilitació, mercat d’habitatge lliure, estimacions del parc existent i de l’estoc de nova construcció, així com informació sobre transaccions immobiliàries (compravendes), valoracions de taxació i preus del sòl urbà. Aquestes dades resulten fonamentals
19. L’ús de models economètrics avançats és clau per a entendre les dinàmiques del mercat immobiliari i la seva interacció amb factors macroeconòmics i financers, ja que aporten l’evidència empírica necessària per a avaluar l’impacte de les polítiques públiques. Vegeu «Changes in housing and mortgage markets and the transmission channel of monetary policy», publicat per Funcas.
per a seguir l’evolució del mercat en conjunt i per a valorar l’efecte de les polítiques públiques de planificació i promoció d’habitatge.
• Institut d’Estadística de Catalunya (IDESCAT): ofereix informació territorialitzada a Catalunya sobre habitatge, renda familiar disponible i condicions socioeconòmiques. Les seves estadístiques permeten analitzar l’evolució dels preus i la seva distribució per comarques i municipis, detectar desigualtats territorials i fer comparacions dins el territori català. A més, aporta dades sobre demografia, estructura de les llars i mobilitat residencial, que són essencials per a contextualitzar el mercat d’habitatge dins de les dinàmiques socials i econòmiques pròpies del país.
• Incasòl: ofereix informació detallada sobre la construcció d’habitatges. També aporta dades sobre el mercat de compra i de lloguer a Catalunya, incloent-hi el nombre d’habitatges promoguts, la distribució territorial de l’oferta, els preus de venda i de renda registrats i els projectes de mobilització de sòl.
• Registres administratius: inclouen, d’una banda, els col·legis de registradors i notaris, que proporcionen dades sobre el nombre i les característiques de les compravendes i hipoteques, l’import mitjà i el volum d’operacions, i, de l’altra, els col·legis d’arquitectes, que ofereixen informació sobre els visats d’obra. Aquests darrers són un indicador rellevant per a conèixer el nivell d’activitat constructora i anticipar la previsió de noves promocions i tendències en el sector.
• Administracions públiques locals i autonòmiques: la informació no és homogènia a totes les administracions i depèn de la seva capacitat de generar i gestionar dades. Destaca especialment la qualitat de la informació que ofereix el Departament d’Estadística de l’Ajuntament de Barcelona, que aporta dades molt detallades i actualitzades sobre el parc d’habitatge, el mercat de compra i lloguer i les condicions socioeconòmiques a escala de barri.
• Banc d’Espanya: aporta informació financera i hipotecària, incloent-hi dades sobre el volum i la distribució de crèdits hipotecaris, els tipus d’interès aplicats, la taxa de morositat, el saldo viu del crèdit i els informes de supervisió financera, que permeten analitzar la solvència del sistema i la seva relació amb el mercat immobiliari. A més, publica informes específics sobre el mercat d’habitatge que aporten una visió global i detallada de la seva evolució i de les perspectives de futur.
• Direcció General del Cadastre: aporta estadístiques detallades sobre el parc immobiliari, la distribució de la propietat, la tipologia dels immobles, la seva superfície i valor cadastral, així com informació territorialitzada que permet analitzar la concentració de la propietat i l’estructura del parc residencial.
8.2. Fonts internacionals públiques
• Eurostat: ofereix estadístiques comparades sobre preus, accessibilitat, proporció de lloguer i de propietat, amb dades harmonitzades que permeten fer comparacions rigoroses entre països europeus. A més, aporta informació sobre despesa de les llars en habitatge, qualitat del parc residencial i indicadors de pobresa i exclusió relacionats amb l’habitatge. Aquest context internacional resulta fonamental per a situar la realitat del mercat espanyol i català
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
143
COM ESTUDIAR EL MERCAT RESIDENCIAL IMMOBILIARI?
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
dins les tendències europees i per a avaluar l’eficàcia relativa de les polítiques públiques en matèria d’habitatge.
• OCDE: elabora anàlisis detallades sobre l’esforç econòmic de les llars, la fiscalitat associada a l’habitatge i els diferents models de provisió residencial. Aquestes aportacions són especialment útils per a establir estàndards de comparació amb altres països.
8.3. Fonts nacionals privades
• Portals immobiliaris (Idealista, Fotocasa, Habitaclia, etc.): ofereixen informació immediata sobre l’oferta disponible, els preus anunciats i les característiques dels habitatges, de manera que constitueixen una font útil per a captar tendències emergents i l’evolució del mercat a curt termini. No obstant això, cal tenir present que aquestes dades reflecteixen preus d’oferta, no pas de tancament, els quals, per tant, poden diferir dels valors reals de transacció. A més, aporten informació complementària sobre la demanda percebuda, la rotació d’anuncis i les zones amb més dinamisme, la qual cosa ajuda a entendre millor l’activitat comercial i a anticipar canvis en l’equilibri entre oferta i demanda.
• Informes d’entitats financeres i consultores: estudis de mercat, perspectives d’inversió i tendències de preus. Cal valorar especialment la feina dels serveis d’estudis de les grans entitats financeres, que acostumen a publicar informes sectorials molt complets i d’interès, ja que aporten dades actualitzades, projeccions i anàlisis comparatives que resulten essencials per a entendre l’evolució del mercat.
8.4. Fonts internacionals privades
Informes d’organitzacions internacionals (com el Fons Monetari Internacional o el Banc Mundial) i consultores globals: visió comparativa del mercat, bones pràctiques i evolució de l’entorn financer i immobiliari a escala mundial.
Aquesta classificació permet identificar on es troba cadascun dels indicadors específics i utilitzar-los de manera complementària per a establir sèries temporals, analitzar patrons de comportament i comparar el mercat amb altres territoris.
De cada font es poden obtenir indicadors específics i de gran utilitat: dels registres i notaries, el nombre, valor i característiques de les compravendes i hipoteques; de les estadístiques públiques, sèries temporals sobre preus, renda de les llars, esforços d’accessibilitat i condicions socioeconòmiques; dels portals immobiliaris, informació actualitzada sobre oferta disponible, rangs de preus i característiques dels habitatges oferts, útils per a captar tendències emergents; i dels organismes internacionals, comparatives amb altres mercats, bones pràctiques i recomanacions de política pública.
Aquest conjunt de recursos permet establir sèries temporals llargues, analitzar tendències i patrons de comportament, detectar senyals primerencs de canvi de cicle i fer comparacions territorials i internacionals. En conjunt, aquestes fonts contribueixen a assegurar una visió més completa, rigorosa i multidimensional del funcionament del mercat d’habitatge,
fonamental per a orientar la recerca acadèmica, la presa de decisions públiques i les estratègies d’inversió privada.
Fonts internacionals privades
9. CONCLUSIONS
L’estudi del mercat d’habitatge fet en aquest treball posa de manifest la seva naturalesa profundament multifactorial i la interdependència entre les dimensions socials, econòmiques, territorials, jurídiques i institucionals que el configuren. La definició del mercat residencial com un espai on convergeixen necessitats bàsiques, interessos patrimonials i dinàmiques econòmiques evidencia que la seva evolució no pot ser analitzada de manera aïllada, sinó que requereix una mirada integrada. Els factors demogràfics, la transformació de les llars, la vulnerabilitat residencial, l’impacte dels usos alternatius i la presència d’inversors institucionals, contribueixen a explicar les tensions actuals i la segmentació creixent dins del parc. El marc normatiu i institucional hi exerceix un paper determinant, tant pel que fa a la funció social de la propietat i les garanties d’accés a un habitatge digne, com en la configuració dels preus, l’oferta i la protecció dels consumidors. Les regulacions estatals i autonòmiques,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
juntament amb les polítiques de sòl, el planejament urbanístic, la fiscalitat immobiliària i els instruments de regulació del lloguer, condicionen directament el funcionament del mercat i en delimiten els marges d’actuació. Igualment, el paper de la governança multinivell mostra que la coordinació entre Estat, comunitats autònomes i municipis és indispensable per a garantir polítiques coherents, eficaces i adaptades a les realitats territorials.
L’anàlisi del mercat mitjançant tipologies (venda o lloguer, obra nova o de segona mà, habitatge lliure o protegit, habitatge principal, secundari, buit o d’usos alternatius) permet entendre com cada segment respon a lògiques pròpies i genera impactes diferenciats en la disponibilitat i l’accessibilitat. Aquesta diversitat revela que el parc existent no sempre s’ajusta a les necessitats reals de la població i que els desequilibris entre oferta i demanda són condicionats tant per dinàmiques socials i urbanes com per restriccions fiscals i normatives. Igualment, el vincle amb el sistema financer confirma que l’habitatge actua com a indicador avançat dels cicles econòmics, transmet tensions macroeconòmiques i influeix en la capacitat d’accés de les llars, especialment a través del crèdit hipotecari.
L’estudi de les variables i els indicadors clau (parc disponible, oferta, demanda, preus, accessibilitat i entorn financer) demostra la necessitat de disposar d’un sistema d’informació estadística robust i d’una lectura acurada de les dades, per tal d’orientar diagnòstics rigorosos i polítiques públiques ajustades. Les fonts administratives, estadístiques i sectorials analitzades constitueixen una base essencial per a comprendre l’evolució del mercat, detectar desequilibris i anticipar canvis estructurals.
En conjunt, el treball evidencia que el mercat residencial és un espai complex i altament condicionat per decisions públiques, dinàmiques socioeconòmiques i canvis demogràfics. La seva anàlisi exigeix integrar totes aquestes dimensions i entendre-les com a factors interrelacionats que determinen tant l’accés a l’habitatge com la cohesió social i el model territorial. Aquesta aproximació global és imprescindible per a dissenyar polítiques que responguin a les necessitats actuals i futures de la població i per a assegurar el compliment efectiu del dret a l’habitatge.
10. BIBLIOGRAFIA
Banc d’Espanya (2024). Informe anual 2023. Madrid: Banc d’Espanya. Disponible a: www.bde.es/f/ webbe/SES/Secciones/Publicaciones/PublicacionesAnuales/InformesAnuales/23/Fich/ InfAnual_2023.pdf [última consulta: 19 de setembre de 2025].
BBVA Research (2024). «Motivos tras la escasa oferta de vivienda». BBVA Research [web], 22 de juliol. Disponible a: www.bbvaresearch.com/wp-content/uploads/2024/07/Escasez-de-ofertaresidencial.pdf [última consulta: 16 de setembre de 2025].
Caixabank Research (2024). «Population and home prices in Spain: a close relationship». Caixabank Research [web], 8 de març. Disponible a: www.caixabankresearch.com/en/sectoralanalysis/real-estate/population-and-home-prices-spain-close-relationship [última consulta: 16 de setembre de 2025].
Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona (2025). Informe de la Cambra sobre lloguer habitatge a Barcelona i Catalunya. Any 2024 . Barcelona: Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona, abril. Disponible a: https://publicacions.cpubcn.com/uploads/publicaciones/27/
publicaciones_documentos/131/Informe-de-la-Cambra-sobre-lloguer-habitatge-a-Barcelonai-Catalunya-Any-2024.pdf [última consulta: 19 de setembre de 2025].
Carbó Valverde , S. [coord.] (2024). Mercado inmobiliario y política de la vivienda en España Madrid: Funcas (Serie Economía y Sociedad, Estudios de la Fundación; 104). ISBN: 978-8417609-82-5. Disponible a: www.funcas.es [última consulta: 17 de setembre de 2025].
Consell Econòmic i Social de Barcelona (2024). El parc de l’habitatge a la ciutat de Barcelona i la regió metropolitana de Barcelona 2024. Barcelona: Ajuntament de Barcelona. Disponible a: www.barcelona.cat/cesb/index.php/ca/document/el-parc-de-lhabitatge-la-ciutat-debarcelona-i-regio-metropolitana-de-barcelona-2024 [última consulta: 9 de setembre de 2025].
Frayne, C.; Szczypi ńska, A.; Vašíček, B.; Zeugner , S. (2022). Housing market developments in the euro area: focus on housing affordability. Brussel·les: European Commission, Directorate General for Economic and Financial Affairs, Publications Office of the European Union (European Economy Discussion Paper; 171). Disponible a: https://doi.org/10.2765/74242 [última consulta: 21 de setembre de 2025].
Generalitat de Catalunya . Next Generation Catalunya. Fons europeus a Catalunya. Disponible a: https://fonseuropeus.gencat.cat/ca/next-generation-catalunya/ [última consulta: 20 de setembre de 2025].
Gete , P. (2025). «Changes in housing and mortgage markets and the transmission channel of monetary policy». Funcas [web] [Madrid] (Investigaciones de Funcas; 13/2025). ISSN: 3045-8994. Disponible a: www.funcas.es/wp-content/uploads/2025/07/Investigacion-13Changes-in-Housing-and-Mortgage-Markets-and-GETE.pdf [última consulta: 17 de setembre de 2025].
González Simón , M. Á. (2025). «European housing policy insights: Lessons for Spain’s market challenges». SEFO : Spanish Economic and Financial Outlook [Madrid: Funcas], vol. 14, núm. 2, p. 25-35. Disponible a: www.funcas.es [última consulta: 17 de setembre de 2025].
Gorgues Griñán , Ò. (2025). El contracte de lloguer de temporada a Catalunya: diagnosi i debat . Barcelona: Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona, abril. Disponible a: https://publicacions.cpubcn.com/uploads/publicaciones/25/publicaciones_documentos/ 126/2025-03-Contractes-temporals-analisis-dades-2024-VF.pdf [última consulta: 10 de setembre de 2025].
Instituto de Estudios Económicos (2025). La fiscalidad de la vivienda en España: Una propuesta de mejora . Madrid: Instituto de Estudios Económicos. Disponible a: www.ieemadrid.es [última consulta: 12 de setembre de 2025].
Lladòs Masllorens , J. (2025). Informe sobre la nueva regulación de alquiler en España. Sistema Estatal de Referencia del Precio del Alquiler de Vivienda (SERPAVI). Barcelona: Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona, abril. Disponible a: https://publicacions.cpubcn.com/ uploads/publicaciones/26/publicaciones_documentos/128/Sistema-Estatal-de-Referenciadel-Precio-del-Alquiler-de-Vivienda-SERPAVI.pdf [última consulta: 15 de setembre de 2025].
Ministerio de Fomento; Instituto Juan de Herrera [UPM] (2014). Análisis de las características de la edificación residencial en España según el Censo 2011. Tom I . Madrid: Ministerio de Fomento. Disponible a: www.mivau.gob.es/recursos_mfom/pdf/FCF396DC-164043FD-AEA4-FB1ECBC0F8D1/135890/Resumenejecutivo.pdf [última consulta: 9 de setembre de 2025].
Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana (2024). Observatorio de Vivienda y Suelo. Boletín especial Vivienda Social 2024 . Madrid: Dirección General de Vivienda y Suelo. Disponible a: www.mivau.gob.es/ [última consulta: 18 de setembre de 2025].
Paleo Mosquera, N.; Quintiá Pastrana, A. (2022). «The regionalisation of housing policies in
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
147
ÒSCAR GORGUES GRIÑÁN
Spain: an analysis of territorial differences». Housing Studies. Disponible a: www.researchgate.net/ publication/365684399_The_regionalisation_of_housing_policies_in_Spain_an_analysis_ of_territorial_differences [última consulta: 18 de setembre de 2025].
Ràfols Esteve , J. (2022). El control de alquileres como medida de la política de vivienda en España (1920-1976). Barcelona: Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona. Disponible a: https://publicacions.cpubcn.com/uploads/publicaciones/11/publicaciones_documentos/77/ El-control-de-alquileres-como-medida-de-la-politica-de-vivienda-en-Espana.pdf [última consulta: 8 de setembre de 2025].
Sala i Roca, C. (2020). El dret de la propietat i els límits de la funció social en el lloguer d’habitatges. Barcelona: Cambra de la Propietat Urbana de Barcelona, setembre. Disponible a: https://publicacions.cpubcn.com/uploads/publicaciones/14/publicaciones_documentos/81/ El-dret-de-propietat-i-els-limits-de-la-funcio-social-en-el-lloguer-habitatges-Carles-Salacatala.pdf [última consulta: 11 de setembre de 2025].
Sanchis-Guarner , R. (2023). «Decomposing the impact of immigration on house prices». Regional Science and Urban Economics, núm. 100, p. 103893. Disponible a: https://doi.org/10.1016/ j.regsciurbeco.2023.103893 [última consulta: 13 de setembre de 2025].
United Nations (2023). Informe de los objetivos de desarrollo sostenible 2023: Edición especial . Nova York: United Nations Publications. Disponible a: https://unstats.un.org/sdgs/report/ 2023/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2023_Spanish.pdf [última consulta: 18 de setembre de 2025].
United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) (2022). Sharing economy and its effects on housing markets (ECE/HBP/216). Gènova: United Nations. eISBN: 978-92-1001200-3. Disponible a: https://unece.or [última consulta: 18 de setembre de 2025].
United Nations Economic Commission for Europe (UNECE); Housing Europe & UNHabitat (2021). #Housing2030 : Effective policies for affordable housing in the UNECE region . Nova York: United Nations Publications. ISBN: 978-92-1-117267-6. Disponible a: www.housing2030.org [última consulta: 13 de setembre de 2025].
Vidal, L.; Gil, J.; Martínez , M. A. (2024). «Accommodating “generation rent”: Unsettling dominant discourses on rental housing reform in Catalonia and Spain». Urban Studies , vol. 61, núm. 11, p. 2060-2079. Disponible a: https://doi.org/10.1177/00420980241228438 [última consulta: 14 de setembre de 2025].
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 149-183 ISSN: 2938-5733 / DOI: 10.2436/20.3004.04.37 https://revistes.iec.cat/index.php/RCAP
Data de lliurament: 28 de novembre de 2025
Data de l’avaluació cega: 28 de novembre i 30 de novembre de 2025
Data d’acceptació: 2 de desembre de 2025
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS
DEL PREU DEL LLOGUER.
LLIÇONS INTERNACIONALS
I EL CAS CATALÀ
Carme Arcarazo Sempere
IDRA Institut de Recerca Urbana de Barcelona
Jaime Palomera Zaidel
IDRA Institut de Recerca Urbana de Barcelona
Resum
La regulació dels preus del lloguer, una política amb més d’un segle d’història, és al centre del debat sobre com fer front a la crisi d’habitatge a escala internacional. En aquest context de narratives simplificades, l’objectiu principal d’aquest article és analitzar els efectes reals d’aquesta regulació considerant el seu disseny concret i els contextos institucionals i històrics en què s’ha aplicat. L’article presenta un marc analític original basat en vuit factors que permet comparar models, identificar escletxes reguladores i entendre les condicions sota les quals la regulació és efectiva. La metodologia es fonamenta en una revisió empírica d’estudis de casos reals i de reformes polítiques concretes, evitant la literatura teòrica abstracta i les metaanàlisis. S’analitza l’evolució històrica de les regulacions a Europa i als Estats Units, i es presenta el cas recent de Catalunya, que ofereix una oportunitat singular per a observar els efectes d’una regulació contemporània.
Els resultats mostren que la regulació del lloguer, quan està ben dissenyada i implementada, és una eina efectiva per a contenir els preus, millorar l’assequibilitat i reforçar l’estabilitat residencial, contribuint així a evitar el desplaçament i a reduir les desigualtats socials. L’evidència qüestiona les afirmacions que atribueixen automàticament efectes negatius en l’oferta o en la qualitat de l’habitatge a la regulació, i mostra que les variacions en el parc de lloguer —increments o disminucions— responen principalment a canvis estructurals i institucionals, i no a l’existència o absència de controls de preus. Els efectes depenen del disseny institucional, de l’abast de la regulació, del control entre contractes i de la capacitat inspectora. Així doncs, no existeix una única «regulació», sinó una constel·lació de models, i el seu èxit depèn tant de l’arquitectura normativa com de la seva implementació efectiva.
Paraules clau: regulació dels lloguers, mercat d’habitatge, seguretat residencial, índex de preus de referència.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
149
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
LOS EFECTOS DE LA REGULACIÓN DE PRECIOS DEL ALQUILER. LECCIONES INTERNACIONALES Y EL CASO CATALÁN
Resumen
La regulación de los precios del alquiler, una política con más de un siglo de historia, se sitúa en el centro del debate sobre cómo afrontar la crisis de la vivienda a escala internacional. El objetivo principal de este artículo es analizar los efectos reales de dicha regulación teniendo en cuenta su diseño concreto y los contextos institucionales e históricos en los que se ha aplicado. El artículo presenta un marco analítico original basado en ocho factores que permite comparar modelos, identificar fisuras regulatorias y comprender las condiciones bajo las cuales la regulación resulta efectiva. La metodología se fundamenta en una revisión empírica de estudios de casos reales y de reformas políticas concretas, evitando la literatura teórica abstracta y los metaanálisis. Se analiza la evolución histórica de las regulaciones en Europa y los Estados Unidos, y se presenta el caso reciente de Cataluña, que ofrece una oportunidad singular para observar los efectos de una regulación contemporánea. Los resultados muestran que la regulación del alquiler, cuando está bien diseñada e implementada, es una herramienta eficaz para contener los precios, mejorar la asequibilidad y reforzar la estabilidad residencial, contribuyendo así a evitar el desplazamiento y a reducir desigualdades sociales. La evidencia cuestiona las afirmaciones que atribuyen automáticamente efectos negativos en la oferta o en la calidad de la vivienda a la regulación, y muestra que las variaciones en el parque de alquiler —incrementos o disminuciones— responden principalmente a cambios estructurales e institucionales, y no a la existencia o ausencia de controles de precios. Los efectos dependen del diseño institucional, del alcance de la regulación, del control entre contratos y de la capacidad inspectora. Así pues, no existe una única «regulación», sino una constelación de modelos, y su éxito depende tanto de la arquitectura normativa como de su implementación efectiva.
Palabras clave: regulación del alquiler, mercado de vivienda, seguridad residencial, índice de precios de referencia.
THE EFECTS OF RENT CONTROL. INTERNATIONAL LESSONS AND THE CATALAN CASE
Abstract
Rent control, a policy with more than a century of history, lies at the centre of current debates on how to address the global housing crisis. The main aim of this article is to examine its real effects by considering the specific policy design and the institutional and historical contexts in which it has been implemented. The article introduces an original analytical framework based on eight factors, which enables systematic comparison across models, the identification of regulatory loopholes, and a clearer understanding of the conditions under which rent regulation becomes effective. The methodology relies on an empirical review of real-world case studies and concrete policy reforms, avoiding abstract theoretical literature
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
and meta-analyses. It analyses the historical evolution of rent regulation in Europe and the United States and presents the recent case of Catalonia, which offers a unique opportunity to observe the effects of a contemporary regulatory framework.
The findings show that, when well designed and effectively implemented, rent regulation is a powerful tool for containing prices, improving affordability, and strengthening residential stability, thereby helping to prevent displacement and reduce social inequalities. The evidence challenges claims that automatically attribute negative effects on housing supply or quality to rent regulation, demonstrating instead that variations in the rental stock —whether increases or decreases— arise primarily from broader structural and institutional shifts rather than from the mere presence or absence of price controls. The effects depend on institutional design, the scope of the regulation, the persistence of control between tenancies, and enforcement capacity. Thus, there is no single model of «rent regulation», but rather a constellation of approaches whose success relies both on regulatory architecture and on effective implementation.
Sumari: 1. Introducció; 2. Marc conceptual i tipologies de regulació; 3. Metodologia de revisió; 4. Evolució històrica dels controls de lloguer; 4.1. Europa: de les congelacions a la regulació dinàmica; 4.1.1. 1910-1940: controls d’emergència i congelacions, però també augments regulats; 4.1.2. 1950-1970: desregulació parcial, però no a tots els països; 4.1.3. 1970-1980: noves formes de regulació; 4.1.4. 1985-2000: desregulació parcial i segmentació; 4.1.5. 2010avui: retorn selectiu de la regulació; 4.2. Estats Units: congelacions de guerra i el model novaiorquès; 4.2.1. 1940: primera generació, congelació federal; 4.2.2. 1970: segona generació, proliferació municipal; 4.2.3. 1980-2000: desregulació; 4.2.4. 2010-actualitat: un ressorgiment parcial de la regulació; 5. Efectes de les regulacions del lloguer; 5.1. Efectes en els preus i els increments del lloguer; 5.2. Efectes en l’oferta; 5.3. Efectes en la seguretat residencial i les expulsions; 5.4. Efectes en la desigualtat i la segregació; 5.5. Efectes en la qualitat dels habitatges i el manteniment; 5.6. Efectes en l’ús; 6. El cas de Catalunya: aprenentatges d’una experiència recent; 7. Discussió general, conclusions i recomanacions; 8. Referències.
1. INTRODUCCIÓ
En les darreres dècades, la regulació dels preus del lloguer ha tingut cada cop més centralitat en el debat sobre polítiques d’habitatge a escala internacional. L’augment sostingut dels preus en nombroses ciutats, la creixent pressió sobre les economies domèstiques i les dificultats per a accedir a un habitatge estable han reobert un camp de controvèrsia que, malgrat tenir més d’un segle d’història, continua envoltat de lectures simplificadores i diagnòstics imprecisos. En particular, s’han consolidat dues narratives oposades: d’una banda, la idea que la regulació de lloguers és un mecanisme essencial per a contenir l’especulació i garantir l’assequibilitat; de l’altra, la noció que aquestes mesures generen inevitablement distorsions, contrauen l’oferta i perjudiquen els mateixos col·lectius que pretenen protegir.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
La literatura acadèmica, però, mostra una realitat notablement més complexa. El terme regulació del lloguer (rent control ) engloba un ventall ampli de models i dissenys normatius que han anat variant al llarg del temps i que difereixen de manera substancial entre països, regions i municipis. El que, de manera simplificada, s’anomena regulació del lloguer pot fer referència a congelacions estrictes, a sistemes dinàmics vinculats als costos, a topalls indexats segons els preus de mercat, a mecanismes de negociació col·lectiva o a limitacions específiques als increments anuals. Això fa que sovint s’avaluï una regulació de lloguers abstracta, ahistòrica i homogènia que, en realitat, no ha existit enlloc.
Aquest article parteix de la premissa següent: per a comprendre els efectes reals de la regulació dels lloguers cal tenir en compte tant el disseny concret de les polítiques com els contextos institucionals i històrics en què s’han aplicat. Es tracta, per tant, d’una aproximació que combina una perspectiva llarga —que segueix l’evolució de les regulacions des de la Primera Guerra Mundial fins avui— amb una revisió d’evidència empírica basada exclusivament en estudis que analitzen casos reals, i no models teòrics o metaanàlisis.
Aquesta elecció metodològica respon a un objectiu, aportar una mirada estrictament empírica sobre els efectes de les regulacions dels lloguers, seguint la trajectòria de recerques basades en dades observables, registres administratius o comparacions entre segments regulats i no regulats. Això permet superar debats ideològics i avançar cap a una comprensió més ajustada del paper que les regulacions de preu poden tenir en sistemes d’habitatge contemporanis.
L’article contribueix al debat acadèmic i de política pública en tres dimensions principals: en primer lloc, oferim una tipologia clara i utilitzable dels diferents models de regulació; en segon lloc, presentem una síntesi comparada de l’evolució dels controls a Europa i als Estats Units, posant de manifest que la majoria de jurisdiccions han combinat fases de regulació i de desregulació en funció de conjuntures econòmiques, polítiques i socials; en tercer lloc, revisem l’evidència empírica disponible i sintetitzem els efectes més notables en relació amb preus, oferta, i anant més enllà dels que se solen analitzar: estabilitat residencial, desigualtats i qualitat dels habitatges. Finalment, incorporem un cas d’estudi específic sobre Catalunya, que permet analitzar una experiència recent, situada i documentada, i extreure’n aprenentatges per al disseny de regulacions futures en contextos similars.
2. MARC CONCEPTUAL I TIPOLOGIES DE REGULACIÓ
Les regulacions de lloguer acostumen a perseguir una combinació de tres objectius: en primer lloc, protegir les llars davant increments de preus desproporcionats; en segon lloc, prevenir les expulsions i reforçar l’estabilitat residencial; i en tercer lloc, ampliar o mantenir l’assequibilitat del parc de lloguer, especialment en contextos de pressió de la demanda o de creixement del valor del sòl. Aquests objectius s’intenten assolir a través de tres grans famílies de mecanismes: les regulacions sobre el preu inicial del lloguer, les regulacions sobre els increments dins el contracte i les regulacions sobre els increments entre contractes. La regulació de lloguers no és una política monolítica, sinó que adopta diverses formes. Les tipologies principals responen a les preguntes següents:
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
a) Quins límits hi ha als augments del preu del lloguer? La literatura fa una classificació de les regulacions dels lloguers segons generacions. Per primera generació s’entenen congelacions estrictes o increments molt limitats. La segona generació parla d’increments regulats però amb ajustaments possibles, sovint amb una negociació col·lectiva o criteris objectius. Les regulacions de tercera generació només fixen el preu dins del contracte, mentre que les rendes inicials no tenen cap límit. A la taula 1 desenvolupem les diferents tipologies.
b) Es regulen els augments del lloguer entre contractes? El que s’anomena vacancy control marca que la regulació del lloguer es manté a l’inici d’un nou contracte, encara que canviïn els arrendataris, i després de fer reformes. En canvi, quan hi ha vacancy decontrol , la regulació del preu acaba si es fa un nou contracte, es canvia el llogater i després de fer reformes.
c) S’aplica exhaustivament a tot el parc d’habitatges o només a segments o barris específics? Parlem de cobertura total quan tot o gairebé tot el parc està regulat; de cobertura parcial quan afecta només una part del parc de lloguer, sovint segons l’antiguitat de l’edifici o el tipus de propietari; i de cobertura territorial quan la norma és d’aplicació només en zones tensionades. En general, les normes que deixen parts del mercat sense regular tendeixen a tenir més efectes indesitjats.
d ) Hi ha mecanismes per a assegurar el compliment de la llei o els arrendadors poden eludir els controls fàcilment? L’efectivitat de la regulació depèn de l’existència d’un sistema de registre de contractes, mecanismes de verificació dels preus declarats, inspecció i instruments sancionadors aplicats de manera sistemàtica.
e) Hi ha seguretat en la tinença? La regulació de preus també depèn del tipus de contracte i, especialment, de la durada. No té res a veure un sistema de contractes indefinits, de llarg termini o prorrogables automàticament, amb un de contractes temporals que es poden extingir de forma discrecional i sense justificació. Aquest factor determina la capacitat de negociació dels arrendataris i d’assegurar el compliment de la norma, i el risc de desplaçament.
f ) El control és estàtic o dinàmic? Les regulacions estàtiques es basen en els preus del lloguer fixats en un moment determinat o en un sistema de categories, i són propis dels períodes d’emergència (congelacions de rendes). Els controls dinàmics vinculen els preus a índexs o a l’evolució de lloguers comparables i són els més habituals des dels anys seixanta i setanta.
g) Considera incentius per a fomentar la rehabilitació?
h) La mesura va acompanyada de drets col·lectius per als llogaters?
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
Tornant a la primera pregunta, Arnott (1995, 2003) va elaborar una tipologia que identifica tres generacions de regulació dels lloguers i les situa en un marc temporal de gairebé cent anys. La primera generació es refereix a les modalitats que regulen tots els preus del lloguer, sovint mitjançant congelacions; la segona consisteix en les modalitats que regulen els lloguers després dels arrendaments inicials, permetent-ne augments; i la tercera regula els increments de lloguer dins de cada contracte, però no entre contractes, i permeten augmentar el preu sense límit:
Taula 1. Generacions de regulació del preu del lloguer
Ara bé, és molt important destacar que, tot i que la classificació entre generacions ens ajuda a entendre —a grans trets— les diverses maneres de dissenyar les regulacions de lloguer, la realitat és bastant més complexa. Quan veiem l’evolució històrica (secció 4), trobem que sovint regulacions que són considerades de primera generació mostren característiques de les de segona, i viceversa. A més, la història d’aquesta norma no ha estat lineal, sinó que es caracteritza per anades i vingudes segons el context econòmic, polític i social, com podrem veure en la secció 4. En la secció 6 analitzarem la regulació recent a Catalunya mitjançant els paràmetres identificats en aquesta secció.
3. METODOLOGIA DE REVISIÓ
L’objectiu d’aquest article és oferir una anàlisi rigorosa i sistemàtica dels efectes dels controls de lloguer a partir de l’evidència empírica disponible. Per a fer-ho s’ha optat per una metodologia de revisió centrada exclusivament en estudis que examinen casos reals, i s’han deixat de banda la literatura teòrica, els models abstractes i les metaanàlisis de segon ordre. Aquesta decisió respon a dues raons principals: d’una banda, la literatura teòrica tendeix a oferir prediccions generals basades en mercats idealitzats que difícilment reflecteixen la diversitat institucional observada en els contextos europeus i nord-americans; de l’altra, els models i les metaanàlisis acostumen a barrejar estudis de naturalesa
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
molt heterogènia, cosa que dificulta l’extracció de conclusions sòlides sobre situacions específiques.
La selecció del corpus analitzat es basa en quatre criteris principals. En primer lloc, només s’han inclòs investigacions que analitzen reformes concretes, la sigui la introducció, la modificació o la derogació de regulacions. Aquest tipus de canvis normatius permeten aproximacions quasi experimentals que aporten més solidesa causal. En segon lloc, s’han prioritzat treballs que utilitzen dades públiques, microdades de mercat o registres longitudinals que permeten capturar efectes sobre preus, oferta, mobilitat i qualitat. Finalment, s’han exclòs els estudis que descriuen situacions difícilment comparables amb els controls contemporanis —sobretot els referits exclusivament a congelacions rígides de principis del segle xx, sense cap mecanisme dinàmic.
Tot i aquesta selecció acurada, qualsevol revisió d’aquest tipus presenta limitacions. En primer lloc, la diversitat institucional entre països dificulta establir patrons universals. Els controls aplicats a Suècia, institucionalitzats i combinats amb negociacions col·lectives, tenen poc a veure amb els sistemes més parcials aplicats en alguns municipis dels Estats Units, per exemple. En segon lloc, la qualitat i la disponibilitat de les dades comparables varien substancialment entre contextos. Finalment, cal tenir present que els efectes a llarg termini poden diferir significativament dels efectes immediats, especialment quan els controls formen part d’un gir general de la política d’habitatge.
Així, la metodologia adoptada busca preservar la comparabilitat i el rigor, però alhora reconeix explícitament que els controls de lloguer són instruments fortament dependents del context i del disseny. Aquesta perspectiva és essencial per a interpretar adequadament els resultats presentats a continuació.
Kholodilin (2022) explica que el nombre de països on s’han estudiat els efectes de la regulació dels lloguers són limitats: el 2021, només en 18 dels 200 països on s’aplicava algun tipus de mecanisme. Com mostra el gràfic 1, la majoria dels estudis sobre regulació dels lloguers (57 %) són sobre Amèrica del Nord (i molt especialment els Estats Units), el 32 % és de països europeus i la resta es distribueixen entre Àfrica, Àsia i Oceania. Una possible raó d’aquest fet és que als Estats Units la regulació dels lloguers normalment és una qüestió regional o local, per això molts estudis se centren en ciutats concretes (Kholodilin, 2022).
Cal tenir en compte que això genera un important biaix en la literatura sobre els efectes del control del lloguer: com ja hem anunciat, les regulacions més estudiades (les nord-americanes) són d’un tipus molt específic, poc comparable amb les europees i les d’altres continents.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
Gràfic 1. Distribució per països dels estudis sobre regulacions del lloguer.
Font: Kholodilin (2022).
4. EVOLUCIÓ HISTÒRICA DELS CONTROLS DE LLOGUER
Les regulacions de lloguer no són una excepció ni una anomalia en la història del capitalisme urbà; ben al contrari, han estat una eina recurrent de la política pública des de fa més d’un segle. La seva evolució mostra una dinàmica clarament pendular entre fases d’intervenció i fases de desregulació, gairebé sempre en resposta a tensions socials, inflació del sòl, guerres o crisis econòmiques. Analitzar la història de cada país permet veure que, malgrat algunes tendències comunes, cada nació ha seguit una història diferent, determinada pel seu context institucional i social.
4.1. Europa: de les congelacions a la regulació dinàmica
4.1.1. 1910-1940: controls d’emergència i congelacions, però també augments regulats
A Europa el segle xx es va iniciar amb una regulació de lloguers estricta, a partir de la Primera Guerra Mundial, en un context d’inflació i escassetat d’habitatge. A Àustria es va establir una congelació de lloguers des del 1917 per a evitar augments abusius (Donner, 2011: 280). Dinamarca va introduir la regulació el 1916, amb normes que lligaven els lloguers al valor de l’habitatge, comparat amb altres habitatges de la mateixa zona, mida, tipus i qualitat (Juul-Sandberg, 2014: 4; Kristensen, 2007: 12; Whitehead et al., 2012: 98). A Suècia des del 1917 es van limitar els augments i des de la Segona Guerra Mundial (1942) fins a finals dels anys 1950 els
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
preus dels lloguers els fixava l’Estat directament (Baheru, 2017: 5; Donner, 2011: 311). Alemanya va mantenir regulacions estrictes des dels anys vint, que van culminar en una congelació total dels lloguers el 1936. Als Països Baixos els lloguers van estar congelats entre 1940 i 1951 (Donner, 2011: 305). A Espanya el Decret Bugallal del 1920 va congelar els lloguers a la totalitat del mercat, tot i que permetia augments moderats en certs casos. A França, després d’una congelació durant la guerra, la Llei de lloguers del 1948 establia lloguers basats en la superfície útil corregida, i els augments eren possibles tenint en compte les comoditats, l’estat de conservació, la localització i els ingressos dels llogaters (Donner, 2011: 301). El patró fou similar: controls inicialment concebuts com a mesures temporals que s’allargaren durant dècades.
4.1.2. 1950-1970: desregulació parcial, però no a tots els països
A partir dels anys cinquanta s’observa un suavització gradual d’aquestes mesures. Als Països Baixos des de 1955 es va permetre un augment únic del 15 % i ajustos anuals segons l’índex de preus de consum, i van impulsar una desregulació gradual entre 1967 i 1974 (Donner, 2011: 305). A Alemanya a partir del 1955 es van permetre augments de lloguer únics del 10 % —i recàrrecs addicionals per a característiques d’estàndard superior—. Del 1964 al 1975 es va abolir gradualment la regulació dels lloguers. Això va permetre augments del lloguer de fins al 25 % en els arrendaments existents i cap límit de preu en el cas dels nous lloguers. Les grans ciutats van mantenir el control del lloguer més temps (Hamburg fins al 1974, Múnic fins al 1975 i Berlín Occidental fins al 1988). Suècia , en canvi, no va seguir el camí de la desregulació. A partir del 1956 els lloguers es van començar a fixar mitjançant negociacions amb el sindicat de llogaters. A més, una llei del 1968 va establir un lloguer màxim en una part del parc, segons un sistema de valor d’ús i que no podia ser superat, basant-se en la qualitat, la mida i les comoditats locals de l’. Aquest sistema de punts va ser un intent de definir el valor sense prendre els preus de mercat com a punt de partida (Baheru, 2017: 8). Finlàndia va mantenir la regulació estricta des del 1940 fins al 1960 (Ruanavaara, 1987: 172). Dinamarca va evolucionar cap a lloguers de mercat el 1966 de manera gradual (Kristensen, 2007: 15; Juul-Sandberg, 2014: 58; Whitehead et al., 2012: 99). A Àustria es va aixecar la congelació el 1967 i un any més tard, després que es disparessin els preus, es va tornar a aplicar una regulació (Donner, 2011: 281).
4.1.3. 1970-1980: noves formes de regulació
Els anys setanta i vuitanta van veure l’emergència de noves formes de regulació. Suècia va fusionar els sistemes de lloguers negociats i de valor d’ús. A partir del 1974 els lloguers del parc municipal van passar a actuar com a referent normatiu per al conjunt del mercat (Donner, 2011: 311-312). Els lloguers es continuaven fixant mitjançant negociacions locals entre les empreses municipals d’habitatge i els sindicats de llogaters. Els arrendadors privats havien de seguir aquests lloguers negociats i només podien superar-los en un màxim del 5 % (Baheru, 2017: 8). Finlàndia va reintroduir la regulació després d’un breu període de desregulació (1968-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
157
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
1973), permetent un benefici raonable però sense superar els lloguers de pisos comparables a la mateixa zona i amb els mateixos serveis (Ruanavaara, 1987: 172). Alemanya va establir el 1975 una regulació que permetia pactar lliurement el lloguer en els nous contractes, però limitava els augments al 20 % cada tres anys i prohibia superar el «lloguer comparatiu local», basat en un sistema de referència segons la ubicació, l’antiguitat i els equipaments (Donner, 2011: 287). Dinamarca va introduir el 1975 una regulació basada en els costos, que calculava el lloguer segons les despeses d’explotació, el manteniment, un benefici fix i un recàrrec per millores (Norberg, Juul-Sandberg, 2016: 5; Whitehead et al., 2012: 99). Als Països Baixos el 1979 es va introduir un sistema de regulació basat en punts (woningwaarderingstelsel ), que fixava un màxim de lloguer segons la mida, el tipus, l’equipament i altres característiques de l’habitatge (Donner, 2011: 305). Àustria va introduir el 1982 un nou sistema de regulació per categories (A-D), amb lloguers màxims segons l’estàndard d’equipament (Hofmann, 2015: 62). Per als habitatges no coberts pel lloguer per categories, es va crear el «lloguer adequat», calculat en funció de la mida, el tipus, la ubicació, l’estat de manteniment i el mobiliari (Hofmann, 2015: 62; Donner, 2011: 281).
4.1.4. 1985-2000: desregulació parcial i segmentació
La tendència a la desregulació va ser notable des de mitjan anys 1980 fins als 2000. Espanya va iniciar-la el 1985 amb el Decret Boyer, que va desregular el preu i la durada dels contractes, que fins a aquell moment eren indefinits. A Alemanya la regulació es va derogar el 2001, passant al Codi Civil alemany i centrant-se en restriccions basades en el «lloguer comparatiu local», però mantenint els contractes indefinits (Donner, 2011: 287). Àustria va desregular els lloguers de la categoria més alta el 1986 i el 1994 va introduir un sistema de lloguer de referència que incorporava factors d’ubicació (Donner, 2011: 281). Dinamarc a va reformar la llei el 1995-1996, de manera que permetia lloguers inicials lliures en habitatges construïts o ocupats per primera vegada després del 1991 (Juul-Sandberg, Norberg, 2016; Whitehead et al., 2012: 99). A Suècia els canvis de mitjan anys noranta van desvincular els lloguers privats dels negociats amb les empreses municipals, donant més pes a la ubicació (Baheru, 2017: 8). Finlàndia va desregular primer els nous contractes (1991) i després també els contractes extingits (Kettunen, Ruanavaara, 2015: 193). Als Països Baixos el 1990 es van liberalitzar els lloguers per sobre d’un llindar, mentre que la resta van continuar sota el sistema de punts. A França el 1989 es va liberalitzar el lloguer inicial basat en preus de referència (Donner, 2000: 270); en renovar-se, el lloguer pot ajustar-se fins al lloguer de referència (Haffner et al., 2008: 225).
4.1.5. 2010-avui: retorn selectiu de la regulació
Des del 2015 la fase de desregulació ha donat pas a una nova onada de regulacions. Alemanya va adoptar aquell mateix any una mesura mitjançant la qual els estats federats poden declarar zones de mercat tens i limitar els nous lloguers a un màxim del 10 % per sobre
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
de la renda mitjana local;1 una norma que ha estat prorrogada fins al 2029. 2 França va aprovar el 2018 la seva pròpia normativa, 3 que va reactivar i reforçar el sistema de control de lloguers creat per la llei del 2014 —suspesa parcialment pels tribunals— i permet als municipis de zones tensionades fixar un lloguer de referència i un límit màxim del 20 % per sobre d’aquest; els inquilins poden exigir la reducció del lloguer i el reemborsament de les quantitats pagades en excés. Dinamarca va aprovar el 2020 una reforma profunda de la seva Llei d’arrendaments, que va limitar de manera significativa la capacitat dels arrendadors d’augmentar els lloguers després de reformes lleugeres —un mecanisme molt utilitzat per a elevar rendes— i va introduir una suspensió temporal d’alguns increments mentre es completava la reforma.4 I als Països Baixos el 2021 es van introduir límits als augments anuals del lloguer en el sector privat liberalitzat, mentre que el sistema de punts —vigent per a la major part del parc regulat— es va mantenir sense canvis. 5 A més, el 2024 es va reforçar aquesta regulació ampliant el sistema de punts a part del sector liberalitzat i recuperant el contracte indefinit com a norma general, després d’anys d’expansió dels contractes temporals. Per la seva part, Catalunya va desplegar entre el 2020 i el 2022 un sistema de regulació de lloguers basat en preus de referència i en mecanismes de vacancy control , amb aplicació en zones tensionades, 6 i Espanya va aprovar el 2023 una llei que habilita les comunitats autònomes a declarar zones tensionades i regular el preu del lloguer. 7 En parlarem en la secció 6.
Totes aquestes noves mesures reflecteixen una nova onada de regulacions que van molt més enllà del control de preus, en resposta a la financerització de l’habitatge i la creixent inaccessibilitat. És un cicle caracteritzat per controls selectius, territorialitzats i basats en indicadors objectius.
4.2. Estats Units: congelacions de guerra i el model novaiorquès
El cas nord-americà s’ha desenvolupat de manera molt diferent per tres raons: la regulació és eminentment parcial, les lleis estatals limiten la capacitat de regular i el parc de lloguer és en general menys regulat i menys protegit que a Europa.
1. Mietpreisbremse, regulada en el Bürgerliches Gesetzbuch (§ 556d-g BGB), www.gesetze-im-internet.de/ bgb/__556d.html?
6. Llei 11/2020, de mesures urgents en matèria de contenció de rendes, i Decret llei 6/2024, de mesures urgents per a millorar l’accés a l’habitatge, https://portaljuridic.gencat.cat/ca/document-del-pjur/?document Id=881998
7. Ley 12/2023, por el derecho a la vivienda , www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2023-12203
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
4.2.1. 1940: primera generació, congelació federal
Als Estats Units, les primeres formes de control de lloguers van aparèixer a escala local, especialment a Nova York a partir del 1920. Tot i això, el control de lloguers adquireix una dimensió nacional durant la Segona Guerra Mundial (1942), quan el govern federal aprova una congelació de lloguers mitjançant l’Emergency Price Control Act , ampliada posteriorment amb la Federal Housing and Rent Act (1947). A la dècada del 1950, un cop finalitzada la guerra, la regulació federal va expirar a tot el país. No obstant això, l’estat de Nova York va mantenir la regulació de lloguers, i la ciutat de Nova York concentrava la majoria dels habitatges regulats. Aquest període de regulacions és el que sovint s’associa, en la literatura nord-americana, amb la primera generació (Shulman, 1994).
4.2.2. 1970: segona generació, proliferació municipal
Durant els anys setanta molts estats van començar a promulgar mesures d’«estabilització de lloguers», seguint el model de Nova York, que permetia augments regulats. Aquestes són les regulacions amb les quals s’associa el concepte de segona generació (Arnott, 1995). El 1970 Massachusetts va permetre als municipis amb poblacions superiors a cinquanta mil habitants que implementessin la regulació de lloguers. Boston, Brookline, Cambridge, Lynn i Somerville van adoptar un pla de regulació. El 1978 Califòrnia va aprovar una llei i aquell mateix any el Consell Municipal de Los Angeles va prohibir els augments de lloguer en propietats residencials durant un període de sis mesos. Després d’aquesta experiència, Los Angeles va decidir adoptar una ordenança d’estabilització de lloguers i dos anys després Beverly Hills, Santa Monica, Thousand Oaks i Palm Springs també havien implementat mesures similars per a combatre la manca d’habitatges assequibles al sud de Califòrnia (Keating, 1983).
4.2.3. 1980-2000: desregulació
Tot i que a partir dels anys vuitanta van continuar sorgint noves mesures d’estabilització, com a Washington, les regulacions del lloguer van patir una contraofensiva. Durant les dècades dels vuitanta i els noranta hi va haver molta pressió cap a la desregulació i una ofensiva de mesures preventives per a prohibir la regulació de lloguers a escala local. A Illinois, on es va iniciar aquest moviment, la regulació de lloguers pràcticament no existia ni era un tema: hi havia hagut petits debats sobre si implementar-la al consell municipal de Chicago a finals dels anys setanta i vuitanta, però les seves úniques experiències amb la regulació de lloguers havien estat durant la Segona Guerra Mundial i durant dos anys a principis dels setanta. El paper del lobby ALEC (American Legislative Exchange Council) va ser decisiu quan va reclutar corporacions de grups d’interès especial per a unir-se i magnats polítics ultraconservadors com els germans Koch per a finançar les seves operacions. Va ser un atac preventiu. Estats com Minnesota (1984), Michigan (1988), Dakota del Sud (1990), Arkansas
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
(1993) i Tennessee (1996) van prohibir que es pogués plantejar la regulació de lloguers en un futur, evidenciant la influència dels lobbies (Swingle, 2016; Dukmasova, 2021).
4.2.4. 2010-actualitat: un ressorgiment parcial de la regulació
Des de la dècada del 2010, el control de lloguers ha viscut un ressorgiment parcial als Estats Units, després de dècades de desregulació. A Nova York, reformes successives (2011 i 2015) van limitar els mecanismes de descontrol i van culminar amb la Housing Stability and Tenant Protection Act (2019), que va eliminar la desregulació per renda o quan un habitatge quedava buit, va suprimir els increments automàtics del lloguer en cas de desocupació del pis i va fer permanents les lleis de regulació (New York State Assembly, 2020). Fora de Nova York, Oregon esdevingué el primer estat que va aprovar un control de lloguers d’abast estatal (2019), i a Minnesota el referèndum de Saint Paul (2021) va establir el primer control de lloguers del Midwest (Parker, 2017). A més, diversos municipis —com Portland (Maine) i diverses ciutats de Califòrnia— han adoptat noves regulacions, mentre que Califòrnia ha introduït límits anuals als augments del lloguer a escala estatal (AB 1482, 2019). Tot plegat reflecteix un retorn parcial de regulacions de segona i tercera generació en resposta a l’encariment de l’habitatge (Reeves, 2020).
L’experiència internacional disponible permet extreure dues grans conclusions: la primera és que no existeix «la» regulació de lloguers, sinó una constel·lació de models; la segona, que tant a Europa com als EUA la regulació apareix i desapareix en funció de conjuntures econòmiques, pressions socials i equilibris de poder entre lobbies, arrendadors, llogaters i governs.
5. EFECTES DE LES REGULACIONS DEL LLOGUER
L’evidència empírica disponible mostra un panorama molt més complex del que sovint es desprèn del debat públic. Les regulacions del preu del lloguer no generen efectes uniformes ni automàtics; els seus resultats depenen del disseny, del grau de cobertura, de la capacitat institucional i del context socioeconòmic. Malgrat aquesta heterogeneïtat, l’anàlisi comparada permet identificar patrons.
El principal repte per a avaluar l’impacte de la regulació de lloguers, com amb altres polítiques, és adoptar una òptica integral. Moltes anàlisis només tenen en compte els impactes sobre l’oferta o el manteniment d’habitatge, però no analitzen altres dimensions rellevants —les que fan referència als objectius principals de la mesura: moderar els increments de preu, augmentar l’estabilitat residencial i reduir les desigualtats—. La regulació dels lloguers té efectes diversos, que impacten de manera desigual en diferents grups (Gibb et al., 2022).
En aquesta secció oferim una revisió de la literatura sobre els efectes de la regulació dels lloguers i analitzem diferents casos europeus i nord-americans. Tot i que existeixen diversos manuals (Donner, 2006, 2011), volums editats i projectes de recerca sobre diferents polítiques de regulació dels lloguers, no hi ha una base de dades coherent per a una anàlisi sistemàtica. En particular, tres raons fan difícil una anàlisi comparativa sistemàtica: 1) els
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
sistemes d’habitatge i els nivells de seguretat de tinença varien significativament entre països, 2) els instruments de política d’habitatge han canviat al llarg del temps, 3) les condicions regionals i el disseny particular de la regulació dels lloguers. Per això, organitzem els efectes del control dels lloguers no per països i períodes, sinó per dimensions substancials.
5.1. Efecte en els preus i els increments del lloguer
L’objectiu principal de regular els lloguers és contenir-ne el preu i, en alguns casos, fomentar-ne les reduccions. Tot i que l’èxit d’aquestes regulacions depèn del seu disseny i de la implementació d’altres mesures complementàries, l’evidència produïda en els últims anys mostra que poden tenir un impacte efectiu en els preus del lloguer on s’apliquen. Les divergències tenen a veure amb la mida d’aquest impacte. L’efecte sobre els preus dels lloguers es pot mesurar de diverses maneres: sobre el preu general dels lloguers contenint les pujades o fomentant les baixades, en relació amb els sous (l’assequibilitat), o comparant les diferències entre els segments regulats i els que no, entre d’altres.
En primer lloc, la regulació dels lloguers sol tenir un efecte de contenció dels preus, tot i que amb variacions considerables depenent del disseny de la mesura i l’acompanyament institucional. Si ens fixem en un parell d’exemples recents, a París (França) les mesures de regulació suau aprovades el juliol del 2019 van tenir un impacte moderat en els preus a curt termini: una disminució de l’1,2 % en relació amb l’índex oficial de preus (Observatoire des Loyers, 2020). A Alemanya es va introduir el 2015 una regulació dels lloguers que limita els nous lloguers en ciutats amb mercats residencials tensionats a un màxim del 10 % per sobre del lloguer local comparable. Estudis empírics que utilitzen mètodes economètrics indiquen descensos de preus com a resultat de la regulació, encara que a diferents nivells en diferents regions (Deschermeier et al., 2016; Kholodilin et al., 2018; Thomschke, 2016). La regulació dels lloguers a Hamburg, Múnic i Berlín sembla haver moderat l’augment del preu dels lloguers de nous contractes, tot i que en graus diferents (Tomschke, 2019).
L’evidència de formes anteriors de regulacions dels lloguers també mostra efectes positius en la contenció dels preus. A Califòrnia un estudi va trobar que la regulació entre contractes era efectiva per a mantenir els preus del lloguer més baixos abans de la Costa-Hawkins Act del 1995, que va eliminar progressivament les regulacions de preu entre contractes a l’estat. Les ciutats amb regulació, en general, tenien nivells de preu del lloguer més baixos que les ciutats on la regulació acabava quan finalitzava el contracte o canviava el llogater, o les ciutats sense regulació (Heskin et al., 2000). Un altre estudi a Santa Monica va trobar que la regulació municipal era efectiva per a evitar grans increments en els preus dels lloguers (Levine et al., 2007). Durant la vigència de la regulació dels lloguers a Berkeley, abans del 1995, els preus del lloguer van augmentar a un ritme menor que a Bay Area (sense regulació). Mentre que per a Bay Area van augmentar un 106 % del 1980 al 1990, l’augment total dels preus del lloguer en les unitats de lloguer a Berkeley va ser del 54 %. A Washington les regulacions implementades a finals dels anys vuitanta van tenir un impacte significatiu en moderar els augments. L’Urban Institute va estimar que «els lloguers mensuals probablement haurien estat entre 50 i 200 dòlars més alts el 1987 en absència de control de lloguers, amb l’estimació més precisa que oscil·la entre 95
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
i 100 dòlars en el lloguer mensual» (Turner, 1990; Goetz et al., 2021: 32) A Cambridge (Massachusetts) entre 1970 i 1994 hi va haver una ordenança que imposava límits a l’augment de preus i restringia de manera molt estricta la retirada d’unitats del parc de lloguer. En l’últim moment abans de l’eliminació de la regulació el 1994, les unitats regulades acostumaven a llogar-se almenys un 40 % per sota del preu de les propietats no regulades (Sims, 2007).
Hi ha estudis que troben que, en alguns casos, la regulació de lloguers no restringeix significativament l’augment dels preus. Això afecta especialment les regulacions molt moderades, on la regulació s’acaba quan s’extingeix el contracte, sense prou mecanismes de control i fàcils d’incomplir. Ambrosius et alii (2015) no van trobar una reducció significativa en els preus regulats respecte al parc no regulat a Nova Jersey. Tot i que van trobar que els preus a les ciutats sense regulació eren més alts que als municipis amb regulació, els resultats no eren estadísticament significatius. Gilderbloom i Ye (2007) també defensen que els preus en ciutats regulades a Nova Jersey eren només lleugerament més baixos que en ciutats sense regulació de lloguers. Diversos autors expliquen que els programes de Nova Jersey no van ajudar significativament els llogaters precisament per la seva moderació, ja que evitaven només els increments excessius del preu (Ambrosius et al., 2015; Appelbaum, Gilderbloom, 1989). Gilderbloom, Ye (2007) van arribar fins i tot a anomenar els programes a Nova Jersey «reforma simbòlica més que distributiva». En tot cas, malgrat que una regulació molt moderada té impactes menys significatius en els preus, els autors matisen que aquests programes poden protegir els llogaters d’augments de preus abusius (Ambrosius et al., 2015; Appelbaum, Gilderbloom, 1989; Gilderbloom, Ye, 2007).
Altres estudis, com el de Diamond et alii (2019), argumenten que les regulacions poden tenir efectes indesitjats i augmentar els preus en algunes parts del mercat. Però el que mostra el seu estudi sobre San Francisco és justament que els preus pugen en les parts no regulades, perquè es tracta d’una regulació parcial, amb esquerdes que els actors privats poden explotar. Diamond et alii (2017, 2018, 2019) són llegits de maneres contradictòries: alguns argumenten que el que mostren és que la regulació fa pujar els preus, però entenem que el que realment volen dir és que són els buits dins la regulació, com els que es troben a Califòrnia, els que els fan apujar.
De fet, el que mostra la literatura amb claredat és que, en absència de regulació, els preus tendeixen a disparar-se. Els estudis a Massachusetts, en concret a les localitats on es va eliminar la regulació dels lloguers el 1994, mostren un augment significatiu dels preus dels lloguers en aquella època (Sims, 2007). La retirada de la norma va impulsar importants pujades en els preus en localitats com Boston, Brookline i Cambridge (Autor et al., 2012: 666). Per exemple, el lloguer mitjà d’un pis de dues habitacions anunciat al Boston Globe es va multiplicar per més de dos, ja que va passar de 740 a 1.700 dòlars entre 1991 i 2001 (Greenberger, 2002). A Cambridge un estudi del 1998 va revelar que, després de la fi de la regulació, els lloguers en unitats que abans estaven regulades van augmentar un 40 % entre 1994 i 1997 (Autor et al., 2014). Abans de l’extinció del programa aquests habitatges valien entre un 45 % i un 50 % menys que els que mai van estar regulats; després, el seu valor va pujar entre un 18 % i un 25 %. Sims (2007) afirma que, després de l’eliminació de la regulació, els lloguers van augmentar uns 84 dòlars mensuals, transferint uns 17 milions de dòlars mensuals de llogaters a propietaris (Goetz et al., 2021: 21).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
163
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
De forma similar, des de la flexibilització de la regulació dels lloguers el 2011, els preus mitjans dels lloguers a Suècia han crescut un 28 % fins al 2019. Això equival a un augment aproximat del 3 % anual en els preus dels lloguers. A Àustria les liberalitzacions en la Llei de lloguers del 1994 van tenir conseqüències clarament reflectides en els preus: entre el 2008 i el 2016 els lloguers privats van créixer un 42 % (+5,2 % anual), mentre que els habitatges públics ho van fer només un 22 % (2,7 % anual), i les cooperatives sense ànim de lucre van fer-ho un 24 % (+3 % anual) en el segment regulat (Tockner, 2017: 14).
Finalment, l’estudi de Bonneval i Robert (2013) evidencia l’impacte a llarg termini sobre el preu. A França la recerca sobre la regulació estricta durant el període d’entreguerres suggereix que aquestes mesures van reduir considerablement els preus globals de l’habitatge (Bonneval, Robert, 2013).
Com mostren els diferents casos, l’efecte general de la regulació dels lloguers és limitar els increments en les àrees i unitats d’habitatge on s’aplica, tant a curt com a llarg termini. Kholodilin (2021) ofereix una revisió extensa de la literatura empírica sobre les regulacions dels lloguers on analitza diverses qüestions. La conclusió principal de l’estudi és:
[...] l’efecte més prominent de la regulació dels lloguers és, com no podia ser d’altra manera, l’impacte sobre els lloguers regulats, és a dir, sobre els lloguers pagats pels llogaters dels habitatges subjectes a control de lloguers. El panorama és força clar: 14 de 18 estudis destaquen un efecte negatiu estadísticament significatiu. Per tant, la regulació és força efectiva per limitar els preus de lloguer.
5.2.
Efectes en l’oferta
L’argument principal en contra de la regulació dels lloguers és que distorsiona i redueix l’oferta d’habitatge (Glaeser, Luttmer, 2003; MacFarlane, 2003). La lògica és la següent: si els lloguers estan regulats, a poc a poc els propietaris van traient els habitatges del mercat de lloguer per la reducció dels ingressos esperats, i els acaben venent. Paral·lelament, potencials arrendadors no els compren perquè són menys atractius que altres actius. Això fa que l’oferta d’habitatge de lloguer disminueixi. L’economista Hans Lind qüestiona si aquest consens entre economistes està basat només en les suposicions teòriques dels models econòmics o si, realment, es pot comprovar empíricament (Lind, 2003: 137).
Alguns dels casos esmentats parlen de descensos a curt termini (Diamond et al., 2019), tot i que d’altres —com Ambrosius (2015), Gilderbloom (2017) o Bonneval (2011)— mostren que a llarg termini les regulacions no tenen per què afectar la quantitat de l’oferta. Un dels casos d’estudi longitudinal més robust és el de Lió, a França. Bonneval (2019) conclou que la limitació del preu del lloguer no va fer disminuir l’oferta d’habitatge en un període de cinquanta anys.
Ara bé, allà on sembla que disminueix l’oferta inicialment, qui treu pisos del mercat? Els estudis a San Francisco (Diamond et al., 2019) i Berlín (Sagner, Voigtlander, 2022) indiquen que són sobretot els grans fons d’inversió. I, en tot cas, seria un lleu descens d’oferta una cosa negativa? Alguns treballs, com el de Baxter (2022), indiquen que és desitjable reduir el sector del lloguer privat si així totes les parts guanyen en seguretat i si es compensa creant
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
més habitatge públic o oportunitats perquè els llogaters amb menys recursos puguin accedir a pisos en propietat (individual o cooperativa). De fet, contra el que se sol creure, l’evidència assenyala que augmentar l’oferta de lloguer privat no necessàriament ha de reduir els preus (Anenberg, Kung, 2018; Condon, 2024) i generar més desigualtats (propietaris cada vegada més rics i llogaters més pobres).
A Nova York, la supressió de les limitacions del preu dels lloguers el 2001 no va conduir a més oferta de lloguers (Teresa, 2019). A Massachusetts, després de l’eliminació de limitacions de preus dels lloguers als anys noranta, no va augmentar l’oferta d’habitatge de lloguer (Sims, 2007). La Reserva Federal dels EUA concloïa: «L’augment de l’oferta en un 5% no sembla que faci disminuir els preus. Els serveis d’un barri influeixen més en el preu» (Anenberg, Kung, 2018).
Un argument similar o complementari al de la reducció de l’oferta és el del descens en la construcció de nou habitatge. Sovint s’esmenta el cas de Nova Jersey per a argumentar l’impacte negatiu de la regulació dels lloguers sobre la construcció d’habitatge (Sims, 2007). Entre els anys 1970 -1972 (preregulació) i 1975 -1977 la construcció de pisos en ciutats amb regulació de preus va caure un 52 %. El que sovint no s’explica és que a les ciutats sense regulació va caure un –88 % i a escala nacional va fer-ho un –77 % entre 1972 i 1975 (Gilderbloom, Ye, 2007).
Més enllà d’anàlisis específiques, una altra manera de posar en context els possibles efectes de la regulació sobre l’oferta d’habitatge de lloguer és mitjançant dades sobre la composició dels sistemes d’habitatge. La taula 2, que mostra la proporció de la població que viu en habitatge en propietat entre 1950 i 2020 en dotze països europeus, ens dona pistes. La comparació entre diferents països revela que des de la meitat del segle xx la majoria de països europeus impulsen polítiques que van prioritzant l’accés a l’habitatge en propietat, especialment a través de les deduccions fiscals, la desregulació dels mercats hipotecaris i la creació d’un mercat de compravenda amb beneficis econòmics molt més elevats que el de lloguer. Aquest factor —l’aposta per la promoció de l’habitatge en propietat abans que el lloguer— sembla explicar molt més que les regulacions de preu per què una proporció cada cop més gran del que es construeix es destina a la venda.
En la taula 2 podem veure la proporció de la població que viu en habitatge en propietat en el període 1950-2020 en dotze països europeus.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
Taula 2. Proporció de la població que viu en habitatge en propietat, 1950-2020
Font: Eurostat, 2020; Kohl, 2018.
Del cas espanyol se sol repetir (sense aportar evidència científica) que l’oferta de lloguer va anar disminuint al llarg del segle xx a conseqüència de les regulacions del preu del lloguer de 1920 i 1964. Però les dades mostren que després de la desregulació del 1985 l’oferta va continuar baixant: per tant, l’element diferencial sembla tenir més a veure amb les polítiques de promoció de l’habitatge en propietat que no pas amb les regulacions específiques del mercat de lloguer (Palomera, 2014). El cas dels Països Baixos també mostra que el descens de l’oferta de lloguer té poc a veure amb les (des)regulacions específiques d’aquest mercat, i més amb l’aposta per promoure l’habitatge en propietat. Durant les dècades de desregulació, la proporció d’habitatges ocupats pels seus propietaris (condominis) va augmentar de manera molt significativa: del 45 % el 1990 es va passar al 69 % el 2020. La taxa mitjana d’augment en el sector dels condominis durant els anys de regulació del lloguer (fins al 1990) era de 0,3 % per any, mentre que des de la liberalització aquest valor ha estat de 0,8 % per any. A Alemanya trobem un cas semblant: entre el 1950 i el 1975 (any d’entrada en funcionament de la regulació dels lloguers) la proporció d’habitatge en propietat va créixer més (+0,39 %) que durant la regulació del lloguer (+0,3 % per any). Després de la desregulació del mercat de lloguer als anys noranta, la proporció d’habitatge en propietat (+0,42 % per any) supera amb escreix la dinàmica de propietarització dels períodes amb regulacions de lloguers estrictes.
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
El cas de San Francisco
L’article de Diamond McQuade i Qian (2018) es va fer especialment conegut als Estats Units perquè, a partir d’un conjunt excepcional de microdades i d’un quasiexperiment natural, concloïa que l’extensió del control dels lloguers a edificis petits a San Francisco el 1994 va reduir significativament l’oferta d’habitatge de lloguer. Segons els autors, aquesta ampliació va provocar una disminució del nombre de residents en immobles regulats i va incentivar processos de conversió: els propietaris de pisos regulats haurien tingut un 10 % més de probabilitat de convertir-los en habitatges en propietat o de renovar-los per a evitar el topall de preus. Com a resultat, assenyalen una reducció del 15 % en el nombre de llogaters en edificis regulats, un 25 % menys de llogaters en unitats regulades i una disminució global del 6 % en l’oferta de lloguer.
No obstant això, l’article presenta dos grans reptes: qüestions metodològiques rellevants i una interpretació esbiaixada de les causes de les conversions.
En primer lloc, l’estudi només considera edificis petits de 2 a 4 unitats (Diamond et al., gener 2018: 6-7), però extrapola els resultats a tota la ciutat. Això és problemàtic perquè a San Francisco la majoria d’habitatges de lloguer es troben en edificis més grans, mentre que els edificis petits són precisament els que més sovint es converteixen en propietat. En segon lloc, mesura els beneficis dels llogaters que vivien en unitats regulades entre el 1994 i el 2012, però exclou els beneficis dels que van accedir a unitats regulades després del 1994, tot i que els mateixos autors reconeixen que aquests beneficis podrien ser «molt grans» (p. 26). Això condueix a una subestimació sistemàtica dels avantatges de la regulació. En tercer lloc, el període analitzat acaba el 2012 i, per tant, exclou els anys de la bombolla dels lloguers, quan els beneficis de la regulació haurien estat encara més elevats. Finalment, els autors han publicat tres versions diferents de l’estudi: les dues primeres reportaven uns beneficis totals de 7,1 mil milions de dòlars (octubre 2017, p. 40), mentre que la versió del gener del 2018 redueix la xifra a 3,9 mil milions (p. 26), i a 2,9 mil milions utilitzant el «valor actual net» (p. 4). Aquestes variacions il·lustren fins a quin punt els resultats depenen de les decisions metodològiques preses en el model (Housing Human Right, 2018).
A més, els autors atribueixen la responsabilitat del desplaçament dels llogaters exclusivament al control dels lloguers, sense tenir en compte causes centrals com l’explotació sistemàtica d’escletxes legals, ni l’ús extensiu de la Llei estatal Ellis, que permet convertir habitatges de lloguer en propietat. Si aquestes escletxes s’haguessin tancat, una part substancial de les conversions i els desnonaments massius que descriuen no haurien estat possibles i moltes unitats regulades encara ho serien (Tenants Together, 2018). D’altra banda, tampoc no consideren que si el control de lloguers hagués funcionat plenament, hi hauria hagut límits als augments entre contractes: però això va ser impedit per la legislació estatal del 1995, impulsada per la indústria immobiliària. Finalment, deixen de banda altres factors fonamentals en la pujada de preus i en el desplaçament, com la demanda generada pel sector tecnològic, la inversió internacional en actius immobiliaris i la conversió massiva d’habitatges en apartaments turístics.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
Els exemples de diferents països mostren que no hi ha una correlació simple entre la regulació dels lloguers i una reducció de l’oferta d’habitatge de lloguer. D’una banda, hi ha una tendència a llarg termini a la compravenda i la promoció de més habitatge en propietat en gairebé tots els països, independentment de la regulació de lloguers respectiva. D’altra banda, els períodes de desregulació de lloguers han anat acompanyats de l’augment de l’habitatge en propietat. Com passa amb altres aspectes de la política d’habitatge, la conversió d’habitatge de lloguer en habitatge en propietat es produeix dins de marcs complexos (on incideixen moltes més polítiques d’habitatge, com les fiscals i hipotecàries) i no pot atribuir-se exclusivament a instruments individuals com la regulació del mercat de lloguer.
5.3. Efectes en la seguretat residencial i les expulsions
L’evidència nord-americana suggereix que la regulació dels lloguers és una mesura efectiva per a combatre el desplaçament i les conseqüències de la gentrificació. En concret, la regulació de lloguers sembla garantir més estabilitat als llogaters, ja que els permet continuar vivint en el mateix habitatge i el mateix barri, en comparació amb els llogaters en habitatges no afectats pel topall de preus.
A la ciutat de Nova York, els llogaters que vivien en habitatges regulats tenien tres vegades més probabilitats d’haver residit vint anys o més al mateix pis que els llogaters que vivien en habitatges no regulats (23 % davant del 7 %). A Manhattan aquesta probabilitat era deu vegades superior (35 % davant del 3 %) (NYU Furman Center, 2014: 5). Aquest efecte pren una rellevància especial en els barris en procés de gentrificació. Només 1 de cada 15 llogaters pobres que roman en barris gentrificats de Nova York lloguen el seu pis al mercat no regulat —el 48 % viu en unitats regulades i la resta, en bona mesura, en habitatge públic (Newman, Wyly, 2006).
A Santa Monica, a Califòrnia, l’aplicació de la regulació dels lloguers va duplicar la proporció de llogaters que romanien més de cinc anys al mateix habitatge (Levine, Grigsby, Heskin, 1990). A San Francisco un estudi va analitzar els efectes econòmics de la regulació en un grup de llogaters de pisos regulats (els que vivien en petits edificis plurifamiliars construïts entre els anys 1980 i 1990) entre el 1995 i el 2012. Els resultats mostraven que la regulació augmentava gairebé un 20 % la probabilitat que els llogaters es quedessin al mateix habitatge i concloïen que, sense els estalvis econòmics que proporcionava, molts haurien hagut d’abandonar la ciutat. Aquests efectes d’estabilitat són especialment rellevants per als residents grans i de llarga trajectòria residencial (Diamond et al., 2017). Prop del 40 % dels llogaters en habitatges regulats es van mudar quan la regulació va caure. Autor, Palmer i Pathak (2012) suggereixen que les llars més riques van traslladar-se a la ciutat després que els llogaters de renda més baixa foren expulsats per l’augment de preus no regulats, cosa que abans no estaven disposats a fer.
El cas de Massachusetts mostra que l’eliminació de la regulació va tenir un impacte directe en la capacitat dels llogaters per a quedar-se a casa seva: després de la seva derogació gairebé un 40 % dels llogaters en habitatges regulats es van mudar. Entre el 1995 i el 2005 els preus van augmentar un 50 % i els desnonaments van créixer un 33 % (Autor et al., 2014).
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
Durant aquest període, la població sense llar de Boston també es va duplicar. Per això, el 2002 l’alcalde Thomas Menino va demanar al consell de la ciutat que restablís el control dels lloguers (Collins, 2009: 6).
En conjunt, el control dels lloguers es considera una política essencial per a evitar el desplaçament de la classe treballadora, la gent gran, la població immigrant i les comunitats racialitzades en mercats immobiliaris urbans competitius.
5.4. Efectes en la desigualtat i la segregació
Aquesta secció aborda l’impacte de les mesures de regulació dels lloguers més enllà del mercat d’habitatge, considerant-ne l’efecte en la desigualtat, la segregació, el desenvolupament urbà i el benestar general.
Piketty (2020: 436) argumenta que les polítiques de regulació dels lloguers, implantades a la majoria de països europeus entre el 1914 i el 1950, van reduir els preus, van facilitar la redistribució de la riquesa i van ampliar l’accés a la propietat per a nous grups socials fins als anys vuitanta, combinant-se amb altres polítiques com la nacionalització d’empreses i noves formes de distribució del poder. Investigacions més recents sobre controls estrictes de lloguers a la França d’entreguerres suggereixen que els valors globals de l’habitatge van disminuir substancialment, fet que va reduir la desigualtat en la riquesa total (Bonneval, Robert, 2013).
Kholodilin i Kohl (2023) expliquen que, des d’una perspectiva històrica de llarga durada que analitza un segle de regulacions dels lloguers, els controls estrictes aplicats durant i després de les guerres mundials van tenir efectes reductors de la desigualtat comparables amb els de l’impost progressiu sobre la renda. Les regulacions de lloguer mantenen relativament baixes les ràtios de capital i riquesa, redueixen els ingressos dels arrendadors i augmenten els ingressos disponibles dels llogaters després de pagar l’habitatge —ja que, en general, els primers són més rics i els segons són més pobres— i actuen com un canal de redistribució. Aquest efecte es manté fins i tot quan el volum d’habitatge de lloguer privat disminueix amb el temps. No obstant això, els efectes de les regulacions de preus més suaus sobre la desigualtat són d’una magnitud reduïda, i els impactes macroeconòmics d’aquestes regulacions fora de contextos de guerra tendeixen a ser en gran part no significatius.
L’efecte sobre l’esforç i sobre la renda disponible de les llars és fonamental per a entendre per què la regulació és també una mesura redistributiva. En termes generals, als segments del mercat regulat disminueix la proporció de llars amb costos d’habitatge per sobre de la seva capacitat. Concretament, mentre que en tota la Unió Europa la proporció de llars que destinen més del 40 % dels ingressos al lloguer és del 27 %, les estadístiques mostren que en els segments amb regulació de preus aquesta xifra baixa fins a l’11 % (Eurostat, 2021). A Croàcia la taxa de sobrecàrrega d’habitatge per als llogaters amb regulació dels lloguers és d’aproximadament el 5,7 %, mentre que entre els que paguen preus sense topall arriba fins al 35,7 %. Als Països Baixos les estadístiques indiquen que, el 2019, mentre que la taxa de sobrecàrrega d’habitatge entre els llogaters que pagaven preus de mercat era d’aproximadament el 27 %, entre els que vivien en habitatge regulat només arribava al 7,9 % (Eurostat, 2021). Dades d’una enquesta de llarg termini per a l’Alemanya Occidental van
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
mostrar que la càrrega del cost del lloguer era significativament menor durant els períodes amb regulació de preus que en els períodes sense regulació estricta. Si als anys seixanta, quan els preus els establia l’estat, la càrrega del lloguer representava menys del 10 % dels ingressos familiars, en els darrers trenta anys aquesta càrrega ha crescut fins a superar el 25 %, en un context en què la regulació limitava només els increments dins d’un mateix contracte, però no entre contractes successius (Bundesamt für Statistik, 2000: 103; Mikrozensus, 2014, 2018).
Diversos casos dels Estats Units mostren efectes semblants. A Los Angeles, les llars amb ingressos baixos van obtenir els majors estalvis després de l’adopció de la regulació dels lloguers, ja que els preus mitjans del lloguer eren un 40 % per sota del mercat. Just després, els llogaters negres van ser els que més benefici van rebre en apartaments d’una habitació, en comparació amb els llogaters blancs (Clark, Heskin, 1982 : 109-117). A San Francisco, els beneficis financers per als llogaters durant l’expansió de la regulació dels lloguers el 1994 van ser destacables:
En tota la població, el benefici agregat va ser de 7.085 milions de dòlars, amb una mitjana anual de 394 milions de dòlars. Cal tenir en compte que aquestes xifres només són per a la població afectada per l’expansió de la regulació en 1994, i no inclouen els beneficis per als llogaters que es van traslladar a les propietats afectades en anys posteriors, que probablement també van ser molt importants (Diamond et al., 2017: 40).
Entre el 2002 i el 2017, a Nova York, les dades mostren descomptes mitjans de 410 dòlars mensuals en el preu del lloguer (al voltant del 34 % del preu del contracte en els habitatges regulats), amb un valor total anual estimat d’entre 4 i 5,4 mil milions de dòlars. Això equival aproximadament al 10-14 % del pressupost federal destinat a programes d’habitatge condicionats (Chen et al., 2022). A Santa Monica, abans de la desregulació entre contractes, el 83 % de les unitats regulades eren assequibles per a llars amb ingressos baixos, molt baixos i extremament baixos. En canvi, després de la desregulació, menys del 4 % de les unitats regulades actuals són accessibles per a aquestes famílies (City of Santa Monica Rent Control Board, 2017: 21).
Pel que fa a la segregació, a Los Angeles, just després d’implantar-se la regulació dels lloguers, la proporció de llogaters que es van desplaçar durant l’últim any va disminuir un 37 %, amb les taxes de moviment més importants entre els llogaters negres i llatins (Clark, Heskin, 1982: 109-117).
En conclusió, les evidències històriques i els models contemporanis suggereixen que les mesures de regulació dels lloguers no només contribueixen a contenir els preus de l’habitatge de lloguer, sinó que poden tenir efectes sobre la desigualtat econòmica, el benestar general, la cohesió social i la segregació socioespacial.
5.5. Efectes en la qualitat dels habitatges i el manteniment
Els opositors a la regulació dels lloguers argumenten que una regulació pot tenir un impacte negatiu en la qualitat i el manteniment de l’habitatge. Teòricament, això podria succeir per la manca d’incentius dels arrendadors, ja que millorar l’estat de l’habitatge no implica
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
necessàriament una pujada de preu, cosa que comportaria una reducció en la inversió en manteniment per a ajustar-se a la regulació del lloguer i al rendiment de la propietat (Turner, Malpezzi, 2003; Glaeser, Luttmer 2003). Autor, Palmer i Pathak (2014) i Sims (2007) afirmen que els propietaris de pisos regulats estaven menys disposats a mantenir els immobles. Aquests autors argumenten que els preus més baixos (fins i tot en el sector no regulat) van causar una deterioració de la qualitat dels habitatges. No obstant això, fa temps que es reconeix que l’impacte de la regulació dels lloguers sobre les despeses de manteniment és teòricament ambigu (Olsen, 1988; Kutty, 1996).
Alguns autors suggereixen que només les regulacions que no permeten als propietaris traslladar part dels costos de les inversions en renovació als preus podrien conduir a una reducció del manteniment (Gibb et al., 2022). Altres assenyalen que el mercat lliure no condueix necessàriament a habitatges de qualitat alta; només si el govern aplica estàndards per a condicions d’habitatge adequades, aquestes queden garantides en el mercat privat de lloguer (McCrone, Elliot, 1989; Hodkinson, 2019). Un estudi fet a Lió per Robert i Bonneval (2013) conclou que entre el 1860 i el 1968 la regulació dels lloguers no va tenir un impacte negatiu en la rendibilitat de la gestió immobiliària. En una anàlisi econòmica retrospectiva del patrimoni immobiliari, els investigadors conclouen que el seu estudi «no confirma aquesta teoria de la caiguda de les actuacions al parc immobiliari».
En el cas de Massachusetts, sovint s’atribueix a la regulació dels lloguers un deteriorament en la qualitat de l’habitatge, però aquests efectes es van concentrar principalment en petits danys físics, i després de la fi d’aquesta regulació no es va veure una millora en la qualitat general de l’habitatge. A Boston la flexibilització del control no va millorar significativament el manteniment funcional, tot i que sí que va augmentar les reparacions estètiques (Sims, 2007). A Nova York la desregulació del preu quan s’acabava el contracte tampoc no va tenir efectes: el major benefici obtingut pel lloguer no es va reinvertir en millores, sinó que, de fet, hi va haver una disminució del 30 % en les renovacions. Segons l’estudi de Gilderbloom i Ye (2007), la regulació dels lloguers a Nova Jersey tampoc no va tenir un impacte negatiu en l’estat de les canonades, un aspecte clau per a la salut i la seguretat.
Al Regne Unit , bona part de la regulació dels lloguers que s’aplicava fins al 1989 es va abolir fa més de trenta anys, però la condició de l’habitatge privat no ha millorat realment. Estudis recents indiquen que «una de cada tres persones que lloga en aquest sector viu en habitatges estructuralment inadequats i que no compleixen els estàndards governamentals per a habitatges dignes» (Slater, 2021: 98). Tom Slater assenyala que els estàndards de construcció són molt més elevats als Països Baixos, on hi ha una regulació dels lloguers més estricta que al Regne Unit (Slater, 2021: 99).
Tot i que encara cal investigar més aquesta relació —especialment en països europeus, on no hi ha gaires estudis—, l’evidència nord-americana no mostra cap correlació entre la regulació dels lloguers i l’estat de manteniment o la qualitat de l’habitatge. Tant l’anàlisi històrica com la comparació entre diferents països mostren que la regulació dels lloguers no pot ser considerada un factor decisiu per a la qualitat física dels immobles ni per a l’estat de manteniment. Nandinee Kutty argumenta que als països on la regulació dels lloguers s’acompanya de l’aplicació obligatòria de normes de construcció, la qualitat de l’habitatge pot ser fins i tot millor que en aquells sense regulació (Kutty, 1996: 82).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
5.6. Efectes en l’ús
Una de les crítiques més habituals a la regulació dels lloguers és que, suposadament, incentiva que alguns llogaters mantinguin el seu habitatge durant més temps del que el necessitarien, fins i tot si ja no l’utilitzen plenament, cosa que generaria una infrautilització del parc regulat. El cas de Nova York mostra el contrari: les unitats amb estabilització del lloguer s’utilitzen més intensament que les no regulades. Segons les enquestes d’habitatge i vacants de Nova York (New York City Housing and Vacancy Survey) del 1991, el 1993 i el 1996, la sobreocupació (més d’una persona per habitació) en unitats no regulades oscil·lava entre el 9,7 % i el 10 %, mentre que la sobreocupació severa (més d’1,5 persones per habitació) se situava entre el 2,8 % i el 3,2 %. En canvi, en les unitats amb estabilització, els índexs de sobreocupació oscil·laven entre l’11,8 % i el 12,4 %, i els de sobreocupació severa, entre el 4,4 % i el 4,8 % (U.S. Bureau of the Census, 1996). A més, una revisió de dades del 1999, a partir de l’enquesta d’habitatge i vacants, va mostrar que la majoria de persones grans que vivien en apartaments de dues o més habitacions es trobaven en habitatges sense regulació (43,5 %), en habitatge públic (39 %) i en habitatge regulat (34 %). En habitatges amb estabilització del lloguer, només un 24% de les persones grans residien en habitatges de dues o més habitacions (New York City Rent Guidelines Board , 2002). A Boston la regulació dels lloguers es va mantenir durant molts anys, amb una taxa de vacants del 4 % quan es va començar a eliminar entre el 1994 i el 1997. Després de quatre anys de desregulació, el 2001 la taxa de vacants havia disminuït fins al 2,9 %, cosa que indica que la fi del control dels lloguers no va fer augmentar la disponibilitat d’habitatge, sinó que la va reduir (U.S. Bureau of the Census , 2001; Blumgart, 2015).
Les dades del cas de Nova York i de l’experiència de Boston indiquen que la regulació de preus no només desafia la suposició que els immobles regulats estan infrautilitzats, sinó que, en realitat, pot contribuir a una major ocupació i estabilitat en el mercat de lloguer.
6. EL CAS DE CATALUNYA: APRENENTATGES D’UNA EXPERIÈNCIA RECENT
La necessitat de regular i abaixar els preus dels lloguers arriba al Parlament de Catalunya l’any 2020 fruit d’un malestar creixent. Des de la gran crisi del 2008, el parc d’habitatges de lloguer creix exponencialment: a Barcelona, un 116,4 % entre el 2009 i el 2023 (OHB, 2024). Malgrat que hi ha un augment d’oferta però no demogràfic en aquests anys, el preu del lloguer comença a augmentar: un 35,6 % a Catalunya i un 43,6 % a Barcelona entre el 2013 i el 2019 (Ajuntament de Barcelona, 2024). Això és en bona mesura conseqüència de les lleis aprovades pel Govern espanyol entre el 2012 i el 2013, que fan del mercat de lloguer un camp del qual extreure rendes molt elevades i en poc temps: reducció de la durada dels contractes de lloguer, facilitats per a finalitzar el contracte, bonificacions fiscals per als fons d’inversió que adquireixin pisos i els destinin a lloguer. Aquestes i altres mesures impulsades des de les institucions de govern (com les que permeten convertir un habitatge en un allotjament turístic) activen un nou cicle immobiliari marcat per beneficis molt elevats (Palomera, 2018; Gil, Martínez, 2021).
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
Cada cop més persones i famílies viuen de lloguer (a Barcelona es passa del 38,2 % al 44,1 % entre el 2017 i el 2022 [Ajuntament de Barcelona, 2024]) i durant més temps (la major part de la població llogatera no és jove; de fet, és l’opció majoritària de la població adulta de fins a quaranta-quatre anys), però això va de bracet d’una gran precarietat: fortes pujades de preu que no corresponen a millores dels habitatges i constants canvis de domicili. Entre el 2014 i el 2019 al voltant del 40 % dels canvis d’habitatge són en realitat mudances forçoses (Ruiz, 2024). Els desnonaments derivats del lloguer suposen al voltant del 75 % del total a Catalunya (Consejo General del Poder Judicial, 2025). La caiguda dels ingressos que deriva de la crisi de la COVID-19 encara fa més urgent la necessitat d’intervenir. La primavera del 2020 més de quatre mil entitats socials, econòmiques i culturals donen suport a la iniciativa del Sindicat de Llogateres i d’una aliança de partits polítics (ERC, Comuns, CUP i Junts) d’advocar per una regulació urgent de preus.
Així, el 18 de setembre del 2020 s’aprova la Llei 11/2020, de mesures urgents en matèria de contenció de rendes en els contractes d’arrendament d’habitatge (elaborada i negociada entre la Generalitat i el Sindicat), que busca limitar i abaixar els preus dels lloguers a Catalunya. La regulació estableix un doble topall: a) els nous contractes de lloguer no poden superar el preu acordat en el contracte anterior, canviï o no el llogater, i b) si l’habitatge té un preu per sobre de la mitjana de la seva zona, el nou contracte ha de tenir com a valor màxim el que estableix l’índex de preus de la Generalitat. La regulació s’aplica automàticament en les àrees declarades amb mercat d’habitatge tens: 61 municipis que concentren el 70 % de la població catalana. L’incompliment està sancionat amb multes de fins a 900.000 €. Podríem dir que es tracta de les regulacions de preu més garantistes de tot Europa i que beuen dels aprenentatges de les regulacions més avançades: mentre posa un doble límit clar (preu dels anteriors contracte i índex), inclou mecanismes per a no generar externalitats negatives i fomenta les rehabilitacions i l’obra nova. Un aspecte clau de la Llei 11/2020 és també el reconeixement de les organitzacions llogateres com a part en la mediació de conflictes entre arrendadors i arrendataris.
Un any i mig després de l’inici de la seva aplicació, el març del 2022 el Tribunal Constitucional espanyol suspèn la regulació dels lloguers a Catalunya al·legant que Catalunya no pot fer servir el Codi civil per a legislar sobre condicions tan essencials com el preu dels contractes d’arrendaments per falta de competències.
Tot i així, aquesta experiència és clau per a generar evidència empírica i estudiar els efectes de la regulació a curt termini. L’aplicació del sistema de regulació dels lloguers entre el setembre del 2020 i el març del 2022 va comportar una reducció d’entre el 4 % i el 5 % als municipis regulats. Tampoc no es va observar una reducció en el nombre de contractes de lloguer subscrits. Cal destacar que les dades indiquen que aquestes baixades no poden atribuir-se a la crisi de la COVID-19: en els municipis sense regulació, els preus van romandre estables o van augmentar. A més, després que la Llei fos derogada pel Tribunal Constitucional, els preus van tornar a créixer de manera abrupta (Jofre-Monseny et al., 2022).
A més, segons Jofre-Monseny, Martínez-Mazza i Segú (2022), de mitjana les llars es van estalviar aproximadament 600 euros l’any. En el cas específic dels nous contractes, una reducció del 4 % del lloguer equival a un estalvi mitjà d’uns 358 euros l’any (Jofre-Monseny et al., 2022). Els autors estimen que la política va afectar més de 190.000 contractes que haurien estat vigents durant cinc anys, amb un estalvi acumulat aproximat de 300 milions d’eu-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
173
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
ros. Per a posar aquesta magnitud en context, el pressupost de la Generalitat destinat a ajudes al lloguer l’any 2021 va ser de 100 milions d’euros.
Malgrat la derogació de la llei catalana, el Sindicat de Llogateres va aconseguir que la regulació dels lloguers formés part de la primera llei estatal d’habitatge espanyola, aprovada l’any després (2023) amb el suport d’una àmplia coalició de forces parlamentàries progressistes. Aquesta llei permet que les comunitats autònomes sol·licitin la declaració de zona de mercat residencial tensionat al Ministeri d’Habitatge i Agenda Urbana, i així puguin aplicar la regulació de preus del lloguer, entre altres mesures. Es tracta d’una norma temporal, de tres anys, amb la possibilitat de continuar si se segueixen complint els criteris per a la declaració d’àrea tensa.
A continuació analitzarem la regulació continguda en la Llei estatal d’habitatge a partir dels vuit criteris clau que hem definit en la secció 2 (marc conceptual i tipologies de regulació).
a) El disseny de la nova mesura també es caracteritza per un doble topall: el contracte anterior de lloguer i el preu que marca el sistema estatal de referència de preus del lloguer d’habitatge, que estableix un ventall de preus del lloguer d’un habitatge en funció del lloc on estigui situat i de les característiques que tingui. Ara bé, en aquesta nova regulació les baixades de preu en cas que el aquest superi el de l’índex només són obligatòries per als grans tenidors. A Catalunya es considera gran tenidora la persona física o jurídica titular de cinc habitatges o més en una zona de mercat residencial tensionat, independentment del percentatge de propietat que tingui. Les administracions públiques i els promotors socials no es consideren grans tenidors encara que tinguin en propietat un gran nombre d’habitatges. Per altra banda, si l’habitatge no ha estat llogat en els cinc anys anteriors, el topall màxim també és el que marqui el sistema estatal de referència. En la taula 3 es pot observar el funcionament de la regulació vigent en format esquemàtic.
Taula 3. Funcionament de la regulació dels lloguers a Catalunya a partir de l’any 2024
Font: elaboració pròpia a partir de la guia del Sindicat de Llogateres (2025).
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
b) Aquesta regulació s’aplica entre contractes. Canviï o no el llogater un cop s’acaba el contracte, el nou contracte no pot superar el preu del contracte anterior. Per tant, la regulació es manté entre contractes (hi ha «vacancy control»). En cas que el preu del lloguer estigui per sobre de l’índex i el propietari sigui un gran tenidor, el preu no només no pot pujar, sinó que ha de baixar per a ajustar-se a l’índex.
c) Pel que fa a l’abast de la regulació, a Catalunya és d’aplicació a 271 municipis sencers, on viu el 90% població. Ara bé, tot i que s’aplica a la totalitat de contractes de lloguer habitual (contractes de cinc o set anys depenent de la naturalesa jurídica de l’arrendador), hi ha diverses tipologies de contractes que queden exclosos: els lloguers de temporada i els lloguers d’habitacions. Els contractes de lloguer de temporada estan pensats exclusivament per a les persones que necessiten cobrir una necessitat temporal d’habitatge. Teòricament només s’han d’usar per a situacions molt específiques, com ara quan es fan obres a casa o quan una persona ha de desplaçar-se a una altra ciutat durant uns mesos per a rebre assistència mèdica. Actualment els arrendadors i les immobiliàries els fan servir com a mecanisme per a esquivar la normativa de preus dels lloguers i els mínims establerts per la regulació dels lloguers, ja que l’actual disseny de la regulació els va excloure. Així, l’arrendador pot formalitzar contractes de curta durada sense límits de preu. Com a resultat, el 2023 i el 2024 els contractes de temporada a Catalunya han crescut un 44 %, del 9,330 al 13,517 (Incasòl, 2025). Pel que fa al lloguer d’habitacions, es presenta una situació similar. Pràcticament no existeix cap regulació específica i no es regeix per les mínimes exigències del lloguer d’habitatge: no hi ha una durada mínima establerta, ni regulació de preus, entre altres aspectes.
d ) Sobre les mesures de compliment de la llei, és rellevant començar pel fet que a Catalunya la regulació va acabar entrant en vigor novament el febrer del 2024. Entre el moment en què es va anunciar la mesura i el moment en què va entrar en vigor van passar nou mesos, durant els quals els preus van pujar prop d’un 4,65 % a Catalunya, i en algunes ciutats de manera encara més pronunciada (Incasòl, 2025).
D’altra banda, el règim sancionador no es va aprovar fins un any després de l’entrada en vigor de la norma, el 30 de gener de 2025. Aquest règim estableix l’obligació que els portals d’anuncis i les immobiliàries incloguin en els anuncis el preu de referència dels habitatges situats en zones tensionades, així com l’obligació d’incorporar aquest preu i la documentació acreditativa corresponent en les ofertes comercials. Totes dues omissions es consideren infraccions lleus.
Així mateix, si el preu del contracte d’un habitatge situat en una zona tensionada supera fins al 30 % el preu previst per la regulació, també es considera infracció greu i pot comportar multes d’entre 9.001 i 90.000 euros.
El règim sancionador també fixa l’obligació d’incloure en el contracte d’arrendament el preu de referència de l’habitatge situat en una zona tensionada i d’indicar la finalitat del contracte (habitatge habitual o de temporada). Ambdues omissions es tipifiquen com a infraccions molt greus. Igualment, si el preu del contracte supera en més del 30 % el preu establert per la regulació, es considera també infracció molt greu, amb multes d’entre 90.001 i 900.000 euros. El setembre del 2025 es va anunciar un acord per a la creació d’un cos de 100
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
inspectors d’habitatge amb capacitat sancionadora; en la data de publicació d’aquest article no s’ha fet efectiva cap sanció (Sindicat de Llogateres, 2025).
e) Pel que fa a la seguretat de tinença, la desprotecció dels llogaters a Espanya va començar el 1985 amb el Decret Boyer, que va eliminar els contractes indefinits i, alhora, la regulació dels preus dels lloguers. Aquests contractes, vinculats a les lleis del 1920 i el 1964 i coneguts com «de renda antiga», han anat extingint-se i han passat a ser residuals: avui només un de cada deu llogaters té un contracte de lloguer indefinit. Això deixa pràcticament tota la població desprotegida cada cop que finalitza el seu contracte i resta capacitat de demanar a l’arrendador que compleixi amb el que diu la llei estatal: hi ha el risc que l’arrendador decideixi no renovar el contracte de lloguer, cosa que comportaria la pèrdua de l’habitatge per qui hi resideix.
f ) En termes de regulació dinàmica o estàtica, podríem considerar que es tracta d’un sistema dinàmic, sobretot tenint en compte el paper de l’índex i que, dins d’un mateix contracte, el preu es pot anar actualitzant cada any d’acord amb la inflació, encara que el preu de l’últim contracte sigui l’element principal.
g) La llei sí que considera incentius per a fomentar la rehabilitació. Excepcionalment, el lloguer d’un habitatge es pot incrementar fins a un màxim del 10 % si s’hi han fet obres de rehabilitació, reformes que generin un estalvi energètic del 30 % o millores d’accessibilitat. Aquestes obres s’han d’haver acabat al llarg dels dos anys anteriors a la data del nou contracte de lloguer. També es pot incrementar el lloguer fins a un màxim del 10 % si la durada del contracte, o de la pròrroga obligatòria prevista, s’estableix per un període de deu anys o més.
h) La mesura no va acompanyada de drets col·lectius per als llogaters. Les organitzacions que agrupen les persones que viuen de lloguer (com els sindicats de llogateres i d’habitatge) no són reconegudes especialment, a diferència del que fa la Llei catalana 11/2020.
L’anàlisi conjunta dels vuit factors ens permet concloure que la regulació actual és ambiciosa quant a l’abast territorial i a l’estabilització entre contractes, i incorpora elements més propers als models dinàmics, com l’ús d’un índex estatal de referència i la limitació d’actualitzacions anuals. Tanmateix, presenta limitacions importants en altres dimensions, com ara l’exclusió dels contractes de temporada i del lloguer d’habitacions, la manca de reconeixement de drets col·lectius dels llogaters o els incentius relativament moderats a la rehabilitació. A aquestes mancances s’afegeixen els desafiaments en l’aplicació i el control efectiu del compliment: l’endarreriment del règim sancionador, l’absència inicial d’inspeccions i l’increment de preus abans de l’entrada en vigor de la norma n’han condicionat l’impacte immediat. En conjunt, es tracta d’una regulació que avança cap a un model robust de control dels preus, però que encara ha de reforçar-se per a garantir l’eficàcia plena i evitar vies d’elusió que en puguin minimitzar els efectes.
7. DISCUSSIÓ GENERAL, CONCLUSIONS I RECOMANACIONS
La regulació dels preus del lloguer, una política amb més d’un segle d’història, és al centre del debat sobre com fer front a la crisi d’habitatge a escala internacional. Aquest article n’ha analitzat els efectes reals considerant el seu disseny concret i els contextos institucionals i històrics en què s’han aplicat. La metodologia s’ha basat en una revisió empírica d’estudis de casos reals i reformes polítiques concretes, evitant la literatura teòrica abstracta i les metaanàlisis. Les contribucions d’aquest estudi a la recerca i la política pública són significatives, ja que proporcionen una tipologia clara dels models de regulació, una síntesi comparada de la seva evolució històrica i una revisió rigorosa de l’evidència empírica que va més enllà dels efectes clàssics analitzats, tot plegat per a informar el disseny de futures regulacions. La síntesi dels resultats empírics mostra un panorama més complex del que sovint es desprèn del debat públic. L’evidència indica que la regulació dels lloguers és efectiva contenint els preus en les àrees i unitats on s’aplica, limitant-ne els increments tant a curt com a llarg termini. Els casos disponibles de llocs tan diversos com França, Alemanya, els Estats Units o Catalunya demostren una moderació efectiva dels preus. Pel que fa a l’oferta, l’argument que la regulació redueix la disponibilitat d’habitatge no sempre se sosté amb dades i, de fet, sovint la desregulació no ha conduït a un augment de l’oferta. Sobre la seguretat residencial i les expulsions, l’experiència nord-americana suggereix que la regulació és una mesura efectiva per a combatre el desplaçament i la gentrificació, i garantir més estabilitat per als llogaters. Els casos empírics de Nova York i Boston il·lustren com la desregulació pot conduir a un augment de les expulsions. Finalment, els efectes sobre la desigualtat i la segregació demostren que els controls estrictes del lloguer contribueixen a reduir els preus immobiliaris generals i a facilitar la distribució de la riquesa. Respecte a la qualitat i el manteniment dels habitatges, l’evidència no mostra una correlació clara entre la regulació dels lloguers i una disminució de l’estat dels immobles; de fet, una regulació ben dissenyada i acompanyada de normatives de qualitat pot fins i tot millorar-la.
Per altra banda, l’experiència internacional indica que no hi ha una sola regulació de lloguers: no és una política monolítica, sinó que hi ha un ampli ventall de dissenys normatius. L’èxit o el fracàs dels controls s’explica per factors com el disseny institucional o la capacitat d’aplicació. Entre els vuit factors crucials per al seu èxit destaquen els següents. Primer, ha de ser d’aplicació a tot el sector del lloguer privat i s’han d’evitar les escletxes que permetin eludir la normativa. Així mateix, és vital mantenir la regulació entre lloguers (vacancy control ), garantint que la regulació es manté en l’inici d’un nou contracte, fins i tot després de fer reformes. L’eficàcia de la regulació depèn també de l’existència d’un sistema de penalització eficaç i d’ofici, aplicat per una administració que tingui la capacitat d’investigar i sancionar, un aspecte que sovint ha estat deficient. Sense aquesta capacitat d’execució, la regulació pot perdre gran part de la seva efectivitat, com s’ha vist en diversos contextos. La seguretat en la tinença és un altre element determinant, ja que els contractes indefinits o de llarg termini redueixen el risc de desplaçaments i d’augment de preus. Finalment, el reconeixement dels drets col·lectius dels llogaters pot garantir la seva estabilitat al llarg del temps. Totes aquestes mesures, acompanyades d’una bona recopilació de dades per a fer-ne el seguiment i l’avaluació, són imprescindibles per a una regulació efectiva.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
Aquestes condicions, a Catalunya, es tradueixen en la necessitat d’adoptar cinc mesures que n’assegurarien un millor funcionament. En primer lloc, i de manera urgent, regular els lloguers de temporada i d’habitacions per a evitar que creixi aquest segment no regulat i reconduir-lo a l’habitatge habitual. Aquest és el principal repte per a aconseguir una contenció generalitzada dels preus del lloguer. En segon lloc, crear un portal obert on els llogaters puguin consultar el preu del contracte anterior. Es tracta d’un pas necessari perquè els mateixos llogaters puguin ser conscients dels incompliments de la norma i puguin denunciar-ho de motu proprio a les administracions competents. En tercer lloc, crear un cos d’inspectors que garanteixi l’aplicació de la mesura d’ofici. La manca de supervisió efectiva provoca una sensació d’impunitat i frustració entre la població. Així, es proposa crear un cos professional robust amb capacitat per a investigar i sancionar les infraccions, per a assegurar que la norma es compleix. A més, caldria establir programes de difusió massiva per a informar la població dels nous drets i deures. Per acabar, un dels impediments més immediats que pateix la regulació actual és la possibilitat de fer pròrrogues precàries —d’un any, o d’un mes, a través de la reconducció tàcita— en comptes d’un contracte nou i estable. És un dels mecanismes que arrendadors i immobiliàries fan servir per a evitar fer un contracte estable de cinc o set anys al preu regulat. Aquest forat s’hauria de corregir, renovant els contractes automàticament un cop vencen, com ja succeeix en diversos països europeus.
Els sistemes d’habitatge viuen una crisi estructural que exigeix un enfocament integral per a garantir el dret a l’habitatge. La regulació dels lloguers no és una solució única, sinó una peça d’un engranatge més gran que busca reorientar el sistema d’habitatge cap al bé comú. En aquest sentit, hi ha una bateria de mesures que són necessàries, ja que la regulació dels lloguers, per si sola, no és suficient per a abordar tots els problemes subjacents. Estretament lligades amb la regulació dels lloguers hi ha dues qüestions clau. En primer lloc, cal dotar d’estabilitat el mercat de lloguer. A l’Estat espanyol, més de nou milions de persones viuen de lloguer amb un dels nivells d’inseguretat més elevats d’Europa (Módenes, 2024). Els contractes de curta durada augmenten els preus i limiten la capacitat de planificació dels llogaters. Concretament, cal establir la renovació automàtica dels contractes sempre que l’inquilí compleixi les seves obligacions, amb excepcions limitades per necessitats justificades del propietari (com l’ús propi o per a un familiar directe). També cal integrar els contractes de temporada i d’habitacions dins del mateix marc regulador per a garantir la protecció dels llogaters. En segon lloc, cal tenir en compte que les regulacions del preu del lloguer no són una mesura destinada a augmentar l’oferta d’habitatge protegit. A banda de contenir els preus i dotar de més estabilitat el mercat privat, és fonamental ampliar l’oferta del sector d’habitatge social, públic i protegit.
De cara al futur, aquest estudi obre diverses línies de recerca que poden contribuir a avançar en el coneixement i a formular polítiques més efectives. És necessari aprofundir en l’avaluació a llarg termini de regulacions dinàmiques basades en índexs de preus, especialment en mercats tensionats, i fer-ho de manera holística, atenent a tots els factors que intervenen en el seu funcionament, com els vuit que proposem. En aquesta perspectiva també resulta essencial analitzar el paper dels intermediaris —com immobiliàries, administradors de finques i portals digitals— que, per la seva posició estratègica en la intermediació del mercat, tenen una responsabilitat creixent en l’aplicació i el compliment de la regulació (Ruiz,
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
Palomera, Ill, 2024). Així mateix, cal estudiar l’impacte de les escletxes reguladores, com els contractes de temporada, sobre l’eficàcia global de la política. També caldria estudiar com interactuen els controls de lloguer amb altres polítiques d’habitatge, com la fiscalitat immobiliària, la regulació turística o l’expansió del parc públic, superant així els problemes metodològics d’analitzar el sistema d’habitatge fixant-se només en una mesura, i no en totes les que el modelen. Una altra línia rellevant és l’anàlisi dels efectes distributius de les regulacions contemporànies, més enllà dels casos històrics. Finalment, seria pertinent aprofundir en el paper de les organitzacions de llogaters i de la governança local en el compliment de les normes, una dimensió poc estudiada però clau per a garantir l’efectivitat real de la regulació.
8. REFERÈNCIES
Ajuntament de Barcelona (2024). Preu mitjà (€) del lloguer d’habitatges. https://portaldades. ajuntament.barcelona.cat/ca/estad%C3%ADstiques/b37xv8wcjh Ambrosius, J.; Gilderbloom, J.; Steele, W.; Meares, W.; Keating , D. (2015). «Forty years of rent control: reexamining New Jersey’s moderate local policies after the great recession». Cities : The International Journal of Urban Policy and Planning, núm. 49, p. 121-133. Disponible en línia a: www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0264275115001122. Anenberg, E.; KUng, E. (2018). «Can more housing supply solve the affordability crisis? Evidence from a neighborhood choice model». Regional Science and Urban Economics , núm. 80, p. 103363. https://doi.org/10.1016/j.regsciurbeco.2018.04.012.
Appelbaum , R. P.; Gilderbloom , J. I. (1990). «The redistributional impact of modern rent control». Environment and Planning A : Economy and Space, vol. 22, núm. 5, p. 601-614. https://doi.org/10.1068/a220601.
Arnott, R. (1997). Rent control (overview). Disponible en línia a: www.repec.org/ec-p/wp391.pdf.
— Sobre control del preu durant un lloguer (Tenancy Rent Control) (2003). Disponible en línia a: www.government.se/.
Autor , D.; Palmer , C.; Pathak , P. (2012). «Housing market spillovers: evidence from the end of rent control in Cambridge Massachusetts». National Bureau of Economic Research https://doi.org/10.3386/w18125.
— (2014). «Housing market spillovers: evidence from the end of rent control in Cambridge, Massachusetts». Journal of Political Economy, vol. 122, núm. 3, p. 661-717.
Baheru , H. (2017). «Swedish legislation of residential tenancies: an interaction between collective bargaining and mandatory regulation». DIVA . www.diva-portal.org/smash/record.jsf?pid= diva2%3A1154453
Baxter , D. (2022). New housing reforms bring increased protection for renters. Joseph Rowntree Foundation. www.jrf.org.uk/housing/new-housing-reforms-bring-increased-protection-forrenters.
Blumgart, J. «In defense of rent control». Pacific Standard , 1 d’abril de 2015. https://psmag.com/ economics/in-defense-of-rentcontrol.
Bonneval, L.; Robert, F. L’immeuble de rapport : L’immobilier entre gestion et spéculation. Lyon, 1860-1990. Rennes: Presses Universitaires de Rennes, 2013.
Bosch , J.; López , J. (2022). Impacte de la Llei 11/2020 en el mercat de lloguer a la demarcació de Barcelona. Avenç de resultats. Barcelona: Observatori Metropolità de l’Habitatge de
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Chen , D. (2003). «When rent control just vanishes; both sides of debate cite Boston’s example». The New York Times, 15 de juny. www.nytimes.com/.
Clark, W. A. V.; Heskin , A. (1982). «The impact of rent control on tenure discounts and residential mobility». Land Economics, vol. 58, núm. 1, p. 109-117. www.jstor.org/stable/3146080
Condon , P. M. (2024). Broken city : Land speculation, inequality, and urban crisis. Vancouver: UBC Press.
Consejo General del Poder Judicial (2025). Efecto de la crisis en los órganos judiciales. www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadistica-Judicial/Estudios-e-Informes/ Efecto-de-la-Crisis-en-los-organos-judiciales/.
Collins , T. (2009). Rent regulation in New York : Myths and facts . Disponible en línia a: https://mvtenantscoalition.org/wp-content/uploads/2016/05/myths-and-facts-final-1.pdf
City of Santa Monica Rent Control Board (2017). Annual report 2017. www.smgov.net/ uploadedFiles/Departments/Rent_Control/Reports/Annual_Reports/2017%20Annual%20 Report%20FINAL.pdf
Deschermeier , P.; Haas , H.; Hude , M.; Voigtländer , M. (2016). «A first analysis of the new German rent regulation». International Journal of Housing Policy, núm. 16, p. 293-315.
Diamond , R.; McQuade , T.; Qian , F. (2017). «The effects of rent control expansion on tenants, landlords, and inequality: evidence from San Francisco». National Bureau of Economic Research. https://conference.nber.org/confer/ /2017/PEf17/Diamond_McQuade_Qian.pdf.
— (2018), «The effects of rent control expansion on tenants, landlords, and inequality: evidence from San Francisco». National Bureau of Economic Research (Working Paper; 24181). www.nber. org/papers/w24181.
— (2019). «The effects of rent control expansion on tenants, landlords, and inequality: evidence from San Francisco». American Economic Review, vol. 109, núm. 9, p. 3365-3394.
Donner , C. Mietwohnungspolitik in Europa . Viena: Eigenverlag, 2011.
Dukmasova, M. (2021). «The secret history of Illinois’s rent control prohibition». Chicago Reader, 18 d’agost. https://chicagoreader.com/news/the-secret-history-of-illinoiss-rent-control-prohibition/. Ernst & Whinney; Speedwell, Inc . (1989). Review of the Major Capital Improvement Program. EUROSTAT (2020). Home ownership rate in selected European countries in 2020. Gaffney, K. F. (2021). Rent control and its effect on the availability of rental units. https://escholarship. org/uc/item/71b016p0
Gibb, K.; Soaita, A. M.; Marsh , A. (2022). «Rent control: review of the evidence base - UK Collaborative Centre for Housing Evidence». UK Collaborative Centre for Housing Evidence. https://housingevidence.ac.uk/project/rent-control-a-review-of-the-evidence-base/. Gilderbloom , J.; Ye , L. (2007). «Thirty years of rent control: a survey of New Jersey city». Journal of Urban Affairs, vol. 29, núm. 2, p. 207-220.
Glaeser , E.; Luttmer, E. (2003). «The Misallocation of Housing Under Rent Control». American Economic Review, vol. 93, núm. 4, p. 1027-1046.
Goetz , E.; Damiano , A.; Hendee Brown, P.; Alcorn , P.; Matson , J. (2021). Minneapolis rent stabilization study. University of Minnesota. Greenberger (2002). «Menino offers rent control plan». Boston Globe, 22 d’octubre. Haffner , M.; Elsinga, M.; Hoekstra, J. (2008). «Rent regulation: the balance between private landlords and tenants in six european countries». European Journal of Housing Policy, núm. 8, p. 217-233.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
— (2012). «Access and affordability: rent regulation». International Encyclopedia of Housing and Home, p. 40-45.
Haffner , M.; Hegedüs , J.; Knorr-Siedow, T. (2018). «Private rental sector in Western Europe». Private Rental Housing in Transition Countries, p. 3-40.
Heskin , A.; Levine , N.; Garrett, M. (2000). «The effects of vacancy control». Journal of the American Planning Association , vol. 66, núm. 2, p. 162-176.
Hodkinson , S. (2019). Safe as Houses : Private greed, political negligence and housing policy after Grenfell . Manchester: Manchester University Press.
Hofmann , R. (2015). Tenancy law and housing policy in multi-level Europe: National report for Austria . CORDIS i European Commission. www.uni-bremen.de/fileadmin/user_upload/ fachbereiche/fb6/fb6/Forschung/ZERP/TENLAW/Reports/AustriaReport_24092015.pdf.
Housing Human Right. (2018). The diamond-McQuade study on rent control
Jofre-Monseny, J.; Martínez-Mazza, R.; Segú , M. (2023). «Effectiveness and supply effects of high-coverage rent control policies». Regional Science and Urban Economics, núm. 101, p. 103916.
Juul-Sandberg , J.; Norberg , P. (2016). Rent control and other aspects of tenancy Law in Sweden, Denmark and Finland. University of Southern Denmark.
Keating , D. (1983). Rent control in California: responding to the housing crisis. Berkeley: Institute of Governmental Studies i University of Carlifornia.
Kholodilin , K. A. (2022). «Rent control effects through the lens of empirical research». DIW Roundup, núm. 139.
Kholodilin , K. A.; Kohl, S. (2023). «Rent price control – yet another great equalizer…». Journal of European Social Policy, vol. 33, núm. 2, p. 169-184.
Kholodilin , K. A.; Michelsen , C.; Ulbricht, D. (2017). «Speculative price bubbles in urban housing markets». Empirical Economics, vol. 55, núm. 4, p. 1957-1983.
Kohl, S. (2018). Wohnungseigentum, Vermietung und Gesellschaft. GESIS.
Kristensen , H. (2007). Housing in Denmark . University of Copenhagen Research Portal. https://researchprofiles.ku.dk/en/publications/housing-in-denmark/.
Kutty, N. (1996). «The impact of rent control on housing maintenance». Housing Studies, vol. 11, núm. 1, p. 69-88.
Levine , N.; Grigsby Iii , E.; Heskin , A. (1990). «Who benefits from rent control?». Journal of the American Planning Association , vol. 56, núm. 2, p. 140-152.
Lind , H. (2001). «Rent regulation: a conceptual and comparative analysis». European Journal of Housing Policy, núm. 1, p. 41-57.
McCrone , D.; Elliot, B. Property and power in a city. Basingstoke: MacMillan, 1989. McFarlane , A. (2003). «Rent stabilization and the long-run supply of housing». Regional Science and Urban Economics, vol. 33, núm. 3, p. 305-333.
Módenes , J. A. (2024). «La consolidación del binomio alquiler privado e inseguridad residencial entre los hogares jóvenes españoles». Papers, Institut Metròpoli , núm. 66. New York State Assembly (2020). Housing Stability and Tenant Protection Act of 2019. https://nyassembly.gov/leg/?default_fld=&leg_video=&bn=A08281&term=2019&Text=Y Newman , K.; Wyly, E. K. (2006). «The right to stay put. Revisited». Urban Studies, vol. 43, núm. 1, p. 23-57.
Observatoire des Loyers - édition 2020 (2020) CEHD. www.cehd.be/actualit%C3%A9s/owl2020/ OHB Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona (2024). Els contractes de lloguer a la ciutat de Barcelona (2010-2023) . www.ohb.cat/wp-content/uploads/2024/06/ O24008_INCASOL_saldos_rotacio_estoc.pdf
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
181
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
Olsen , E. (1988). «What do economists know about the effect of rent control on housing maintenance?». Journal of Real Estate Finance and Economics, núm. 1, p. 295-307.
Palomera, J. (2014). «How did finance capital infiltrate the world of the urban poor? Homeownership and social fragmentation in a Spanish neighbourhood». International Journal of Urban and Regional Research, vol. 38, núm. 1, p. 218-235.
Parker , W. «St. Paul voters to decide on sweeping rent control». Wall Street Journal . www.wsj.com/ real-estate/st-paul-voters-to-decide-on-sweeping-rent-control-11635593401.
Piketty, T. (2020). Capital e ideología . Grano de Sal. Reeves , T. (2020). Impacts of statewide rent control. Portland State University. www.pdx.edu/ realestate/sites/realestate.web.wdt.pdx.edu/files/2020-06/02_impact_of_statewide_rent_ control_Sp20_2.pdf.
Ruiz , P.; Palomera, J. (2024). Impacte de les immobiliàries en el mercat de lloguer. Barcelona: IDRA Institut de Recerca Urbana. https://idrabcn.com/publicacio/informe_immobiliaries/ Ruiz , P.; Palomera, J.; Ill, M. (2024). De propietaris a llogaters: la creixent desigualtat en l’accés a la propietat. Barcelona: IDRA Institut de Recerca Urbana. https://idrabcn.com/publicacio/ propietaris_llogaters/ (2025). Vivir de alquiler: inseguridad garantizada por ley. Barcelona: IDRA Institut de Recerca Urbana. https://idrabcn.com/es/publicacion/alquiler-inseguridad/. Ruonavaara, H. (1987). «The Kemeny approach and the case of Finland». Scandinavian Housing and Planning Research, vol. 4, núm. 3, p. 163-177. https://doi.org/10.1080/02815738708730131. Shulman , D. (1981). «Real estate valuation under rent control: The case of Santa Monica». Real Estate Economics, vol. 9, núm. 1, p. 38-53.
Shulman , A. (1994). Rent regulation after 50 years : An overview of New York state’s rent regulated housing. Nova York: New York State Division of Housing and Community Renewal, Office of Rent Administration i Cornell University.
Sims , D. P. (2007). «Out of control: What can we learn from the end of Massachusetts rent control?». Journal of Urban Economics, vol. 61, núm. 1, p. 129-151.
Sindicat de Llogateres (2025). Guia: Tot el que has de saber sobre la regulació de lloguers. 20 de novembre. https://sindicatdellogateres.org/recurs/guia-de-la-regulacio-de-lloguers/. Slater , T. (2021). Shaking up the city : Ignorance, inequality and the urban question . Oakland: University of California Press.
Swingle , R. (2016). Effective or evicted: Landlord lobbying and housing policy outcomes in the Midwest - ProQuest. www.proquest.com/openview/51d970f0196e43ebd4c0f0b3948ef8e0/1? pq-origsite=gscholar&cbl=18750&diss=y.
Teitz , M. B. (1998). «The politics of rent control». A: Keating , W. Dennis; Teitz, Michael B.; Skaburskis, Andrejs (ed.). Rent control: Regulation and the rental housing market. New Brunswick: Center for Urban Policy Research, Rutgers University, p. 61-78. (2020). «Rent stabilization in Los Angeles: A moderate approach to regulation». A: Rent control in North America and four european countries, p. 125-141.
Teresa, B. F. (2019). «New dynamics of rent gap formation in New York City…». Urban Geography, vol. 40, núm. 10, p. 1399-1421.
Thomschke , L. (2019). «Regional impact of the German rent brake». German Economic Review, vol. 20, núm. 4, p. 892-912.
Tockner , L. (2017). Mieten in Österreich und Wien 2008 bis 2016 . AK Wien.
Turner , M. A. (1990). Housing market impacts of rent control: The Washington, D.C. Experience. Washington: The Urban Institute Press (Urban Institute Report; 90-1).
Turner Center (2019). Curbing runaway rents. Berkeley: UC, 1 d’agost.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ELS EFECTES DE LES REGULACIONS DEL PREU DEL LLOGUER. LLIÇONS INTERNACIONALS I EL CAS CATALÀ
Turner , B.; Malpezzi , S. (2003). «A review of empirical evidence on the costs and benefits of rent control». Swedish Economic Policy Review, núm. 10, p. 11-56. USC Equity Research Institute (2023). Rent matters: what are the impacts of rent stabilization measures? 18 de maig.
Whitehead , C.; Monk, S.; Markkanen , S.; Scanlon , K. (2012). The private rented sector in the new century : A comparative approach. Copenhaguen: Boligøkonomisk Videncenter.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CARME ARCARAZO SEMPERE I JAIME PALOMERA ZAIDEL
GARANTIES CONSTITUCIONALS I INSTRUMENTS DE DRET PRIVAT EN MATÈRIA DE PROPIETAT I HABITATGE DIGNE
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 185-200 ISSN: 2938-5733 / DOI: 10.2436/20.3004.04.38 https://revistes.iec.cat/index.php/RCAP
Data de lliurament: 13 d’octubre de 2025
Data de l’avaluació cega: 4 de novembre i 5 de novembre de 2025
Data d’acceptació: 8 de novembre de 2025
GARANTIES CONSTITUCIONALS I INSTRUMENTS DE DRET PRIVAT EN MATÈRIA DE PROPIETAT
I HABITATGE DIGNE
Santiago Robert Guillén Professor de dret civil Universitat Autònoma de Barcelona
Resum
Aquest article analitza la relació asimètrica entre el dret de propietat i el dret a un habitatge digne i adequat. S’examinen els límits constitucionals de les intervencions públiques en matèria residencial a partir de la jurisprudència del Tribunal Constitucional, prestant una atenció especial a les garanties competencials i processals i al judici de proporcionalitat que exigeix verificar la idoneïtat, necessitat i ponderació de qualsevol restricció dominical. S’identifiquen instruments de dret privat alternatius, sobretot la propietat temporal i la propietat compartida, regulades en el Codi civil de Catalunya, juntament amb les cooperatives d’habitatge en règim de cessió d’ús. La conclusió subratlla la necessitat de crear les condicions institucionals, financeres i registrals que permetin l’operativitat efectiva d’aquests mecanismes.
Paraules clau: dret de propietat, dret a l’habitatge, proporcionalitat, dret privat, funció social.
GARANTÍAS CONSTITUCIONALES E INSTRUMENTOS DE DERECHO
PRIVADO EN MATERIA DE PROPIEDAD Y VIVIENDA DIGNA
Resumen
Este articulo analiza la relación asimétrica entre el derecho de propiedad y el derecho a una vivienda digna y adecuada. Se examinan los límites constitucionales de las intervenciones públicas en materia residencial a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, prestando una atención especial a las garantías competenciales y procesales y al juicio de proporcionalidad que exige verificar la idoneidad, necesidad y ponderación de cualquier restricción dominical. Se identifican instrumentos de derecho privado alternativos, sobre todo la propiedad temporal y la propiedad compartida, reguladas en el Código civil de Cataluña, junto con las cooperativas de vivienda en régimen de cesión de uso. La conclusión subraya la necesidad de crear las condiciones institucionales, financieras y registrales que permitan la operatividad efectiva de estos mecanismos.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
185
SANTIAGO ROBERT GUILLÉN
Palabras clave: derecho de propiedad, derecho a la vivienda, proporcionalidad, derecho privado, función social.
CONSTITUTIONAL GUARANTEES AND PRIVATE LAW INSTRUMENTS IN THE FIELD OF PROPERTY AND ADEQUATE HOUSING
Abstract
This article analyzes the asymmetric relationship between property rights and the right to adequate housing. Drawing on the case law of the Spanish Constitutional Court, it examines the constitutional limits on public interventions in the housing sphere, with particular attention to competence-related and procedural guarantees and to the proportionality test, which requires verification of suitability, necessity, and proportionality stricto sensu (balancing) for any restriction on ownership. The article identifies alternative private-law instruments —especially temporary and shared ownership under the Catalan Civil Code— together with housing cooperatives operating under right-of-use schemes. It concludes by underscoring the need to establish the institutional, financial, and registration frameworks required for these mechanisms to operate effectively.
Keywords: property right, right to housing, proportionality, private law, social function.
Sumari: 1. L’asimetria constitucional entre la propietat privada i el dret a l’habitatge; 2. L’estàndard de control: garanties i prova de proporcionalitat; 2.1. Garanties estructurals en els àmbits competencial, processal, civil i sancionador; 2.2. Control material: idoneïtat, necessitat i ponderació; 2.3. Metodologia i evidència del control de proporcionalitat; 2.4. Compatibilitat amb el dret de la Unió Europea; 3. El dret privat com a instrument d’efectivitat del mandat de l’article 47 de la Constitució espanyola; 4. Com a conclusió; 5. Bibliografia.
1. L’ASIMETRIA CONSTITUCIONAL ENTRE LA PROPIETAT PRIVADA I EL DRET A L’HABITATGE
La relació entre el dret de propietat i el dret a l’habitatge presenta una tensió estructural que deriva de la seva configuració constitucional. L’article 33 de la Constitució espanyola (CE) configura la propietat com un dret constitucional de configuració legal (no fonamental), sotmès a la funció social i al respecte del contingut essencial (art. 33.2 i 53.1 CE). Per contra, l’article 47 CE configura el dret a un habitatge digne i adequat com a principi rector que obliga els poders públics a crear les condicions per a fer-lo efectiu. La seva exigibilitat depèn, per tant, del desplegament legislatiu i per si sol no proporciona ni pretensions subjectives immediates ni un títol competencial estatal autònom (art. 53.3 CE; STC 59/1995).1
1. STC 59/1995, del 17 de març (BOE-T-1995-10060).
GARANTIES CONSTITUCIONALS I INSTRUMENTS DE DRET PRIVAT EN MATÈRIA DE PROPIETAT I HABITATGE DIGNE
D’aquí procedeix l’asimetria entre un dret patrimonial ple, delimitat per la llei, i un mandat programàtic que orienta l’acció pública. Ara bé, això no comporta un predomini absolut de la propietat privada, ni impedeix que pugui veure’s sotmesa a restriccions orientades a l’assoliment d’objectius constitucionals més enllà de la tutela patrimonial, sempre que respecti el contingut essencial del dret de propietat i superi el test de proporcionalitat (Biglino, 2020: 64; Zoco, 2021: 178; López Hidalgo, 2017: 51; Rodríguez-Izquierdo, 2024: 54; Doménech, 2010: 362; sentències del Tribunal Constitucional [STC] 37/1987, 168/2023 i 26/2025). 2
En el dret civil català, l’article 541-1 del Codi civil de Catalunya (en endavant, CCCat) atribueix al propietari les facultats d’ús, gaudi i disposició («La propietat adquirida legalment atorga als titulars el dret a usar de forma plena els béns que en constitueixen l’objecte i a gaudir-ne i disposar-ne») i l’article 541-2 CCCat estableix que aquestes facultats s’exerceixen segons la funció social i dins els límits legals. En la dimensió constitucional, l’article 33.2 CE atribueix a la funció social una missió delimitadora del contingut, de manera que utilitat individual i funcionalitat col·lectiva defineixen de forma inseparable el dret (STC 37/1987, 32/2018 i 26/2025). 3 La funció social en aquest cas es concreta a contribuir a fer efectiu el dret a un habitatge digne i adequat i, en aquest marc, l’article 3c de la Llei 12/2023, del 24 de maig, pel dret a l’habitatge, concreta una definició d’«habitatge digne i adequat» que incorpora estàndards materials d’habitabilitat, accessibilitat universal, eficiència energètica, connexió a subministraments bàsics i assequibilitat mesurada per l’esforç financer.4 Com a clàusula d’orientació, l’article 7 de la Llei assumeix la delimitació constitucional del dret a l’habitatge i qualifica l’habitatge com a bé amb funció social, de manera que obliga les administracions a crear les condicions perquè l’exercici del dret sigui efectiu i assequible, amb una atenció preferent a famílies i llars amb menors, a través d’un estatut de drets i deures, i a desplegar instruments que garanteixin, conforme a la llei i a la normativa vigent, la protecció, la conservació, la rehabilitació i la millora del parc residencial. Els articles 10 i 11 de la Llei configuren el règim jurídic del dret de propietat mitjançant una doble delimitació que estructura les facultats
2 . STC 37/1987, del 26 de març (BOE-T-1987-9279); 168/2023, del 22 de novembre (BOE-A-2023-25989), i 26/2025, del 29 de gener (BOE-A-2025-4079).
3. STC 32/2018, del 12 d’abril (BOE-A-2018-6824). I, per exemple, a Catalunya, en l’article 40.1 del Decret 306/2006, del 20 de juliol, pel qual es dona publicitat a la Llei orgànica 6/2006, del 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya [DOGC], núm. 4680, 20 de juliol de 2006).
4. BOE-A-2023-12203. Art. 3c : «[...] l’habitatge que, per raó de la seva mida, ubicació, condicions d’habitabilitat, accessibilitat universal, eficiència energètica i utilització d’energies renovables i la resta de les seves característiques, i amb accés a les xarxes de subministraments bàsics, respon a les necessitats de residència de la persona o unitat de convivència en condicions assequibles de conformitat amb l’esforç financer, i constitueix el seu domicili, sojorn o llar on poder viure dignament, amb la salvaguarda de la seva intimitat, i gaudir de les relacions familiars o socials, i afavoreix el ple desenvolupament i la inclusió social de les persones». Vegeu també els estàndards del Comitè de Drets Econòmics, Socials i Culturals (Comitè DESC), establerts en les observacions generals núm. 4 (1991) i núm. 7 (1997), que precisen els atributs del dret a un habitatge adequat: Comitè DESC (1991, 13 de desembre), General Comment No. 4: The Right to Adequate Housing (Art. 11 (1) of the Covenant) (E/1992/23), www.refworld.org/legal/general/cescr/1991/en/53157, i Comitè DESC (1997, 20 de maig), General Comment No. 7: The right to adequate housing (Art. 11.1): forced evictions (E/1998/22), www.refworld.org/legal/general/cescr/1997/en/53063.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
187
SANTIAGO ROBERT GUILLÉN
inherents al domini i els deures que n’expressen la funció social. 5 Així, l’article 10 reconeix al propietari les facultats d’ús, gaudi i disposició de l’habitatge, però les vincula explícitament a la qualificació, l’estat i les característiques objectives de l’immoble, així com a la legislació urbanística i d’habitatge aplicable. Aquesta formulació s’insereix en la línia de la STC 37/1987, que entén que el contingut del dret de propietat urbana no és predeterminat, sinó que el defineixen el planejament i la normativa sectorial. 6 Per altra part, l’article 11 de la Llei concreta els deures associats a la propietat de l’habitatge. La redacció de l’apartat 1a , en la mesura que qualifica com a deure del propietari l’«ús i gaudi propis i efectius de l’habitatge conforme a la seva qualificació, estat i característiques objectives», garantint «en tot cas la funció social de la propietat», en ser interpretada conjuntament amb l’article 7.1 de la mateixa llei, que defineix la funció social com «satisfer les necessitats bàsiques d’allotjament de les persones, famílies i unitats de convivència», i amb l’article 1.2, que estableix el «deure de destinar-la a l’ús habitacional», evidencia que és necessària una interpretació que no converteixi aquesta delimitació general en una vinculació singular desproporcionada que imposi de fet un deure de destinació efectiva en tot cas. Per tant, cal una interpretació de l’article 11.1a de la Llei conforme amb la doctrina del Tribunal Constitucional, que sotmeti qualsevol mesura intensiva a una estricta prova d’idoneïtat, necessitat i ponderació, i que preservi espais d’exempció (STC 93/2015, 16/2018 i 32/2018). 7
Aquesta exigència de ponderació reclama precisar els límits constitucionals de tota restricció del domini. Des d’una perspectiva constitucional, el criteri general que determina la incidència de les limitacions en el domini distingeix la delimitació general del contingut de la propietat, lícita mentre preservi el contingut essencial i no indemnitzable per si mateixa, de la privació singular, que implica un sacrifici patrimonial individualitzat i qualificat i fa operar l’article 33.3 CE amb una causa d’utilitat pública o d’interès social, indemnització i cobertura legal (STC 37/1987, 170/1989 i 61/1997). 8 Si la regulació introdueix una vinculació singular que excedeix el règim comú i restringeix de manera qualificada l’aprofitament, sense vies d’equidistribució o compensació en la reparcel·lació, es poden produir efectes materialment expropiatoris, amb el correlatiu dret a indemnització. Així ho ha reconegut la jurisprudència en supòsits d’afectació singular que impedien un aprofitament comparable i no admetien compensació en la reparcel·lació (Sentència del Tribunal Suprem [STS] 4017/2018).9 Fora d’aquests casos, la tutela econòmica es vehicula, si escau, mitjançant la responsabilitat patrimonial, que
5. A Catalunya, en l’article 5 de la Llei 18/2007, en consonància amb la llei estatal, s’hi consideren incompliments de la funció social, amb efecte real sobre l’habitatge, la desocupació injustificada, la manca de conservació amb risc quan hi ha suports públics disponibles, la sobreocupació que vulnera l’habitabilitat, el desviament del destí en habitatges protegits o reservats a residència habitual, i també ho és l’omissió d’oferir lloguer social en els supòsits previstos legalment i, en el cas de grans tenidors, la inacció davant ocupacions greus.
6 . L’apartat segon de l’article 10 enumera les obligacions de les administracions públiques en matèria d’habitatge. Amb tot, des de la perspectiva de la sistemàtica legislativa, situar aquests deures en un precepte relatiu al contingut del dret de propietat resulta poc ortodox perquè hi conflueixen categories heterogènies, com ara els drets subjectius privats i els deures públics de prestació.
7. STC 93/2015, del 14 de maig (BOE-A-2015-6831), i 16/2018, del 22 de febrer (BOE-A-2018-4148).
8 . STC 170/1989, del 19 d’octubre (BOE-T-1989-26202), i 61/1997, del 20 de març (BOE-T-1997-8872).
9. STS 4017/2018, del 22 de novembre (ECLI: ES:TS:2018:4017).
GARANTIES CONSTITUCIONALS I INSTRUMENTS DE DRET PRIVAT EN MATÈRIA DE PROPIETAT I HABITATGE DIGNE
demana una lesió antijurídica efectiva, avaluable i individualitzada, i que, en aquest camp, s’associa al dany antijurídic, d’acord amb les vies previstes legalment (Esteve, 2007: 12).
Aquesta doctrina presenta una rellevància especial en l’àmbit urbanístic, on la configuració legal del contingut del dret de propietat del sòl ha generat molta jurisprudència sobre el llindar entre delimitació lícita i privació indemnitzable. En l’ordenació urbanística, el segon paràgraf de l’article 3.4 del text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (en endavant, TRLSRU) vincula el sòl residencial a l’efectivitat del dret a un habitatge digne i adequat. La legislació bàsica del sòl consolida un règim estatutari de la propietat del sòl en què el contingut del domini s’articula a partir de la destinació urbanística i dels deures legals d’urbanització, edificació i conservació (art. 4.1 i 11.1 TRLSRU).10 La mera previsió d’edificabilitat no s’integra automàticament en el contingut efectiu del dret de propietat del sòl, sinó que la seva patrimonialització es produeix amb la materialització efectiva, condicionada al compliment de deures i a l’aixecament de càrregues (art. 11.2 TRLSRU). Com a concreció de la funció social, la determinació pública d’usos, facultats i deures no genera, amb caràcter general, un dret a indemnització fora dels supòsits previstos legalment (art. 4.1 TRLSRU) i s’orienta a impedir l’especulació en l’ús del sòl, d’acord amb l’article 47 CE. La jurisprudència ha precisat, a més, que el dret a un aprofitament raonable s’identifica amb l’aprofitament mitjà efectiu (quota d’edificabilitat atribuïble segons l’equidistribució vigent), i no amb expectatives de futur, de manera que resta exclòs el recurs a un planejament no materialitzat (per totes, vegeu la STS 407/2024).11 D’aquesta manera, en definitiva, urbanisme i legislació d’habitatge operen de manera complementària, amb instruments i límits propis, a la consecució del mandat de l’article 47 CE.
En el pla europeu, convé recordar que l’article 1 del Protocol núm. 1 del Conveni Europeu de Drets Humans (CEDH) exigeix una lectura conjunta del gaudi pacífic dels béns, de la privació per utilitat pública amb indemnització i del control de l’ús conforme a l’interès general, i que el just equilibri ( fair balance) entre interès general i drets individuals és el criteri central i només es considera vulnerat quan la càrrega imposada resulta desproporcionada (Mas, 2024: 66; per totes, vegeu la Sentència del Tribunal Europeu de Drets Humans del cas Sporrong i Lönnroth contra Suècia; James contra el Regne Unit).12 Al seu torn, l’article 31 de la Carta Social Europea estableix garanties contra el desallotjament sense procediments adequats, mentre que l’article 34.3 de la Carta de Drets Fonamentals reconeix l’ajuda social i d’habitatge per a garantir una existència digna, d’acord amb el dret de la Unió i les lleis nacionals, sense erigir-se, per si sol, un dret subjectiu erga omnes a una prestació concreta d’habitatge (Martínez, 2025: 4).13
10 . Reial decret legislatiu 7/2015, del 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (Boletín Oficial del Estado [BOE], núm. 261, 31 d’octubre de 2015).
11. STS 407/2024, del 19 de gener (ECLI: ES:TS:2024:407).
12 . TEDH, cas Sporrong i Lönnroth contra Suècia (art. 50), Sentència del 18 de desembre de 1984 (assumptes núm. 7151/75 i 7152/75) (HUDOC 001-57579).
13. TEDH, Guia sobre l’article 8 del Conveni Europeu de Drets Humans : Dret al respecte de la vida privada i familiar, Brussel·les, Consell d’Europa, 2019, actualitzada el 31 de desembre de 2018, https://ks.echr. coe.int/documents/d/echr-ks/guide_art_8_spa.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
189
SANTIAGO ROBERT GUILLÉN
2. L’ESTÀNDARD DE CONTROL: GARANTIES I PROVA DE PROPORCIONALITAT
L’estàndard de control constitucional de les intervencions en matèria d’habitatge es desplega a partir de garanties estructurals en els àmbits competencial, processal, civil i sancionador (2.1), que asseguren el respecte als títols competencials estatals i autonòmics, a les reserves estatals de legislació processal i civil, i als principis sancionadors. El control material s’articula mitjançant el judici de proporcionalitat, que verifica la idoneïtat, necessitat i ponderació de qualsevol restricció dominical (2.2). Aquest judici exigeix una metodologia i una evidència del control de proporcionalitat (2.3) fonamentades en dades verificables, una anàlisi ex ante i una avaluació ex post , amb mecanismes de revisió i transparència. Finalment, aquest marc constitucional intern es projecta paral·lelament a l’exigència de compatibilitat amb el dret de la Unió Europea (2.4), sobretot pel que fa a la protecció del domicili, el control de clàusules abusives, els serveis d’interès econòmic general i les limitacions sobre habitatges d’ús turístic.
2.1. Garanties estructurals en els àmbits competencial, processal, civil i sancionador
La jurisprudència constitucional ha consolidat un marc de garanties estructurals que opera com a paràmetre de validesa del conjunt del sistema normatiu amb incidència en l’àmbit residencial. Aquest marc impedeix la introducció de requisits aliens a la Llei d’enjudiciament civil (en endavant, LEC) que obstaculitzin l’accés a la jurisdicció, l’alteració per via autonòmica dels elements estructurals del règim arrendatici definit per la Llei d’arrendaments urbans (en endavant, LAU) reservats a l’Estat, i l’articulació de règims sancionadors incompatibles amb el principi de culpabilitat. La funció d’aquestes garanties no és reduir l’espai de política d’habitatge, sinó assegurar que la seva execució es desenvolupa dins de paràmetres constitucionals controlables i uniformement exigibles.
L’article 149.1.1 CE no atorga a l’Estat competència exclusiva en matèria d’habitatge, però li permet fixar les condicions bàsiques per a garantir la igualtat material, d’acord amb una línia jurisprudencial que admet aquest títol amb criteri de necessitat i proporcionalitat i que alhora n’acota l’abast per a preservar l’espai autonòmic de desenvolupament. La STC 79/2024 confirma els eixos centrals de la Llei 12/2023, entre els quals hi ha la definició de gran tenidor i el règim de zones de mercat residencial tensat com a instruments legítims d’accessibilitat residencial, mentre que declara inconstitucionals els articles 16, 19.3 a partir del segon incís, 27.1 tercer paràgraf i 27.3, així com la disposició transitòria primera, ja que configuren un règim supletori d’abast general que envaeix l’àmbit autonòmic. Aquesta mateixa pauta és reforçada per la STC 26/2025 en connectar l’ús del títol de l’article 149.1.1 CE amb un control estricte de necessitat, proporcionalitat i respecte a l’equilibri competencial (Gifreu, 2023: 126).14 En tot cas, les condicions bàsiques de l’article 149.1.1 CE operen com a condicionaments normatius vinculants per a assegurar la igualtat material, i no com a bases obertes
14. STC 79/2024, del 21 de maig (BOE-A-2024-12808).
GARANTIES CONSTITUCIONALS I INSTRUMENTS DE DRET PRIVAT EN MATÈRIA DE PROPIETAT I HABITATGE DIGNE
a desplegament normatiu ni com a instrument de direcció material de la política d’habitatge; no admeten esgotar la regulació sectorial ni convertir-se en dret supletori estatal, i el seu grau de detall resta subjecte a un estàndard de mínima intervenció compatible amb la preservació de l’autogovern normatiu autonòmic. Sobre aquesta premissa, la STC 79/2024 ha depurat les previsions que, pel seu detall o la seva vocació supletòria, excedien el marc constitucional, i ha revalidat, en canvi, els elements que, per naturalesa, poden ser condicions bàsiques uniformement exigibles sense buidar l’espai autonòmic.
En l’àmbit processal i civil conflueixen el dret d’accés a la jurisdicció (art. 24.1 CE) i les reserves estatals de legislació processal (art. 149.1.6 CE) i civil (art. 149.1.8 CE). La STC 26/2025 ha declarat inconstitucionals els articles 439.6 c i 439.7 LEC i els apartats 1 i 2 de l’article 655 bis, i n’ha estès els efectes a l’incís afectat de l’article 685.2 LEC, perquè imposaven a la part actora càrregues prèvies o acreditacions administratives alienes i desproporcionades; en conseqüència, queda exclosa la subordinació de l’accés a la jurisdicció a actuacions administratives prèvies sense termini cert ni control efectiu de la part. Així mateix, ha considerat conforme a la CE la limitació de rendes prevista en l’article 17.7 LAU en zones de mercat residencial tensat, perquè incideix sobre expectatives d’aprofitament i s’insereix en un equilibri raonable entre finalitat d’interès general i càrrega imposada al propietari, sense comprometre el nucli essencial del domini (Guilarte et al ., 2025: 183).
La reserva estatal de l’article 149.1.8 CE impedeix, igualment, que la normativa autonòmica alteri els elements estructurals del règim arrendatici definit per la legislació estatal. En aquest sentit, la STC 120/2024 declara inconstitucionals els articles 1.3, 11 i 12 de la Llei 1/2022, la disposició addicional primera afegida a la Llei 24/2015 i la disposició transitòria per invasió de competències estatals processal i civil, en alterar l’equilibri contractual establert per la LAU i excedir el marc competencial autonòmic.15 En el mateix eix de garanties i en l’àmbit sancionador, la STC 120/2024 ha declarat la nul·litat de l’article 7 de la Llei 1/2022 per vulnerar el principi de culpabilitat de l’article 25.1 CE. Quan la sanció s’ha imposat en virtut d’una norma declarada inconstitucional, opera l’efecte de l’article 40.1 de la Llei orgànica 2/1979, del 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), que permet la revisió de situacions sancionadores fins i tot amb cosa jutjada.16 En aquesta mateixa línia, el deure d’oferta prèvia de lloguer social pot subsistir com a obligació administrativa amb projecció sancionadora, però no pot operar com a pressupòsit processal d’admissió ni com a instrument d’alteració del règim civil comú, i qualsevol projecció sancionadora resta subjecta als principis de legalitat, tipicitat, culpabilitat i proporcionalitat, sota control jurisdiccional ple.
2.2. Control material: idoneïtat, necessitat i ponderació
El segon pilar de l’estàndard de constitucionalitat és el judici de proporcionalitat, que verifica, per aquest ordre, la idoneïtat, la necessitat i la proporcionalitat en sentit estricte, amb
15. Llei 1/2022, del 3 de març, de modificació de la Llei 18/2007, la Llei 24/2015 i la Llei 4/2016 per a afrontar l’emergència en l’àmbit de l’habitatge (DOGC, núm. 8620, 7 de març de 2022).
16 . STC 120/2024, del 8 d’octubre (BOE-A-2024-23944).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
SANTIAGO ROBERT GUILLÉN
preservació del contingut essencial del dret de propietat (González-Cuéllar, 1998: 193; Barnes, 1988: 16; STC 37/1987).
La idoneïtat exigeix acreditar la capacitat de l’actuació per a assolir una finalitat legítima, com ara evitar pèrdues de domicili sense garanties o desincentivar l’especulació, i exclou justificacions merament declamatòries, mentre que la necessitat exigeix constatar l’absència d’alternatives igualment eficaces i menys oneroses per a les facultats dominicals. En la ponderació s’integren tots els interessos constitucionalment rellevants i es computen també les utilitats socials de la propietat, com la conservació i millora del parc, l’assignació eficient d’usos, la reducció dels costos de transacció i l’estabilitat de l’oferta, de manera que qualsevol càrrega addicional, com el retard en la recuperació possessòria, la limitació transitòria de la renda o la restricció d’ús, s’ha de mantenir dins d’un llindar justificable tenint en compte el nucli essencial i el just equilibri . L’examen s’articula conforme a l’estàndard de l’article 1 del Protocol núm. 1 del CEDH (just equilibri) i a la protecció del domicili de l’article 8 del mateix conveni, amb exigència de motivació reforçada i exclusió d’automatismes. La intensitat del control es gradua en funció de l’afectació i pot ser baixa, mitjana o estricta, de manera que és de baixa intensitat en mesures temporals o reversibles que no incideixen ni en el rendiment econòmic ni en el domicili; d’intensitat mitjana quan incideixen en el rendiment econòmic sense comprometre el contingut essencial; i estricta quan recauen sobre el domicili o sobre el contingut essencial, com en expropiacions o en suspensions prolongades del llançament, supòsits que requereixen una supervisió judicial rigorosa i l’examen exhaustiu d’alternatives menys lesives (Macho, 2023: 302; Pérez, 2021: 179; Chano, 2022: 246; Martínez, 2025: 24; per totes, STC 113/2021 i 126/2024).17
A títol indiciari, la ponderació pot atendre la rendibilitat objectivable de l’ús d’acord amb la destinació jurídicament integrada del bé, inclosa la utilitat econòmica de la renda arrendatícia real o potencial i els costos verificables, però sense establir llindars numèrics fixos ni invertir la càrrega de la prova (Algaba, 2021: 81; STC 64/2025).
Pel que fa a la contenció de rendes, la mesura és constitucionalment sostenible quan, dins del marge d’apreciació del legislador i conforme a l’estàndard d’equilibri just, està degudament motivada en termes d’idoneïtat i necessitat, incideix sobre expectatives d’aprofitament sense buidar el contingut essencial del dret de propietat i s’articula amb un disseny prudent, seguiment i avaluació periòdica. L’acreditació de la idoneïtat pot basar-se en l’evidència disponible, sense que calgui una certificació economètrica prèvia obligatòria, i la necessitat exigeix l’exploració d’alternatives menys oneroses, com ara instruments fiscals, increment de l’oferta pública o ajuts directes. En la ponderació no és procedent establir llindars numèrics rígids, sinó verificar que la càrrega individual no esdevingui excessiva en vista del rendiment net, deduïts els costos i deures legals, preveient una vigència temporal acotada i revisable, amb clàusules de revisió i mecanismes de reversibilitat en cas d’efectes adversos, especialment pel que fa als possibles efectes de substitució. Tot plegat resta sotmès a un judici de proporciona-
17. STC 113/2021, del 31 de maig (BOE-A-2021-11295), i 126/2024, del 21 d’octubre (BOE-A-2024-24761); Tribunal Europeu de Drets Humans, Guia sobre l’article 1 del Protocol núm. 1 – Protecció de la propietat , Estrasburg, Tribunal Europeu de Drets Humans, 2025, actualitzada el 28 de febrer de 2025, ECHR-KS. https:// ks.echr.coe.int/documents/d/echr-ks/guide_art_1_protocol_1_eng.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
GARANTIES CONSTITUCIONALS I INSTRUMENTS DE DRET PRIVAT EN MATÈRIA DE PROPIETAT I HABITATGE DIGNE
litat d’intensitat ordinàriament mitjana, que s’endureix quan l’afectació s’apropa al contingut essencial o compromet la tutela del domicili (Algaba, 2021: 81; STC 26/2025 i 64/2025).
En relació amb la suspensió del llançament i la protecció del domicili, queden exclosos els automatismes que impedeixin la tutela judicial efectiva, i només és admissible una suspensió motivada quan tingui per finalitat protegir l’habitatge com a centre de vida i evitar desallotjaments sense reallotjament adequat, sempre com a últim recurs i després d’haver explorat prèviament vies menys lesives, com la negociació, la mediació o l’ajornament, sobre la base d’un informe de vulnerabilitat dels serveis socials i d’un pla de reallotjament versemblant, de durada limitada i revisable, compatible, en la mesura que sigui possible, amb les facultats d’ús, gaudi i disposició del propietari, i condicionada, en cas de pròrroga, a una nova motivació i a la reavaluació d’alternatives (Rodríguez-Izquierdo, 2024: 65; Macho, 2023: 330).18
2.3. Metodologia i evidència del control de proporcionalitat
El control de proporcionalitat exigeix, en l’àmbit de la bona regulació, dades verificables i mecanismes de revisió que permetin aplicar els judicis d’idoneïtat, necessitat i ponderació, i que facilitin el consegüent control jurisdiccional. Aquesta arquitectura probatòria es desplega en dues fases complementàries: l’anàlisi ex ante, prèvia a l’adopció de la mesura, i l’avaluació ex post , que permet verificar-ne l’eficàcia i, si escau, modificar-la o revocar-la.
En la fase preparatòria, les iniciatives normatives de l’Administració general de l’Estat i, amb caràcter general, les de les comunitats autònomes i les entitats locals, conforme al seu marc de bona regulació, han d’incorporar una memòria d’anàlisi d’impacte normatiu que satisfaci un triple estàndard de motivació:19 definir objectius verificables, identificar amb precisió el problema que es pretén resoldre i explicitar la finalitat constitucional perseguida. Així mateix, ha d’examinar alternatives igualment eficaces i menys oneroses, amb una valoració comparada dels costos respectius, i ha d’establir un horitzó temporal que, mitjançant clàusules de temporalitat o de caducitat, permeti la revisió periòdica de la mesura. Així, la Llei 12/2023 concreta aquests requisits generals en matèria d’habitatge i l’article 12.2 exigeix indicadors de seguiment i d’avaluació en l’execució de les polítiques residencials. L’article 18.2 a disposa que el procediment preparatori de declaració de zones de mercat residencial tensat ha d’incorporar informació amb indicadors sobre preus de lloguer i venda, renda disponible i esforç econòmic de les llars, i l’article 18.3 fixa, a més, paràmetres temporals en establir una vigència de tres anys prorrogable, l’exigència d’una memòria justificativa amb dades objectives i l’elaboració d’un pla específic per a corregir els desequilibris detectats, amb un calendari de revisió.
Les decisions d’aprovació i d’aplicació de mesures amb incidència residencial han d’estar fonamentades en dades contrastables, han de deixar constància documentada de l’examen
18 . Tribunal Europeu de Drets Humans (2008, 13 de maig), cas McCann contra el Regne Unit (demanda núm. 19009/04) [Sentència, Secció Quarta], HUDOC, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-86233. 19. Reial decret 931/2017, del 27 de octubre, pel qual es regula la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu (BOE-A-2017-13065).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
193
SANTIAGO ROBERT GUILLÉN
d’alternatives reguladores i del balanç efectuat entre l’interès general perseguit i les càrregues imposades als drets individuals afectats, i han d’evitar automatismes que prescindeixin de la valoració específica de cada supòsit. La decisió normativa pot establir llindars d’alerta que activin revisions periòdiques i ha de garantir l’accés públic tant a les dades utilitzades com a les metodologies aplicades en l’avaluació (STC 26/2025).
L’avaluació posterior requereix instruments que permetin verificar l’eficàcia de la intervenció i, si escau, modificar-la o revertir-la, i el seguiment s’ha de fonamentar en indicadors objectivables i verificables, amb una metodologia transparent i dades accessibles. En l’àmbit residencial, això inclou com a mínim els indicadors previstos en la Llei 12/2023 relatius a la dinàmica de preus i a l’esforç de les llars i, quan sigui rellevant, variables de vulnerabilitat social definides pels serveis socials competents. Addicionalment, es pot recórrer a estadístiques públiques sobre durades i resultats d’execució quan aquesta informació sigui rellevant per a l’avaluació de la proporcionalitat de la mesura. Tanmateix, l’avaluació metodològica pot reforçar-se mitjançant programes pilot o dissenys quasi experimentals entre àrees de tractament i de control, especialment mitjançant el mètode de diferències en diferències (DiD) i amb la publicitat de les bases de dades utilitzades en l’anàlisi. En qualsevol cas, si bé aquestes tècniques constitueixen bones pràctiques reconegudes internacionalment per a millorar la transparència i evitar biaixos en l’avaluació de polítiques públiques, no integren una obligació administrativa estàndard a Espanya més enllà de les exigències generals de motivació, transparència i avaluació establertes en els articles 129 i 130 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques.
Cal mencionar aquí que quan la intervenció normativa interactua amb plataformes digitals de lloguer de curta durada, el Reglament 2024/1028 del Parlament Europeu i del Consell estableix normes harmonitzades sobre la recollida i l’intercanvi de dades entre plataformes i autoritats competents, incloent-hi els requisits de registre i la transmissió periòdica d’activitat, aplicables a partir del 20 de maig de 2026. 20 Aquestes dades poden integrar-se tant en la fase ex ante de motivació com en la fase ex post de seguiment de l’eficàcia, sense que això suposi substituir el judici constitucional substantiu de proporcionalitat.
En l’àmbit de l’execució administrativa amb incidència directa en el domicili habitual, és preceptiva la coordinació amb els serveis socials competents (art. 441.5 LEC) i es pot valorar l’ús d’instruments de lloguer social ajustats a les circumstàncies del cas com a mesures d’execució proporcionades, sense convertir-los en requisits processals previs ni alterar el règim civil comú aplicable a les relacions d’arrendament o possessòries. Els requisits de traçabilitat i de motivació són deures de qualitat normativa que vinculen l’Administració que dicta la mesura i en condicionen la validesa, i no generen condicions d’admissibilitat processal oposables a la part actora. L’esmentada STC 26/2025 precisa que, quan es tracta de l’habitatge habitual, la informació i la coordinació previstes en aquest precepte no poden erigir-se en exigència documental prèvia a càrrec de l’actor per a accedir a la jurisdicció. L’absència de base probatòria, tant abans com durant l’execució, pot comportar la invalidació de la mesura en el
20 . Reglament (UE) 2024/1028 del Parlament Europeu i del Consell, de l’11 d’abril de 2024, sobre la recollida i l’intercanvi de dades relatives als serveis de lloguer d’allotjaments de curta durada i pel qual es modifica el Reglament (UE) 2018/1724 (DOUE-L-2024-80593).
GARANTIES CONSTITUCIONALS I INSTRUMENTS DE DRET PRIVAT EN MATÈRIA DE PROPIETAT I HABITATGE DIGNE
control jurisdiccional; la intensitat de l’afectació dels drets en joc gradua el nivell d’exigència probatòria i, com més intensa sigui la restricció, més sòlida ha de ser la justificació de la idoneïtat, la necessitat i la proporcionalitat en sentit estricte.
2.4. Compatibilitat amb el dret de la Unió Europea
El control de constitucionalitat dels apartats anteriors s’exerceix paral·lelament a l’exigència de compatibilitat amb el dret de la Unió com a límit extern que no altera el cànon intern. Aquest estàndard intern es defineix pels preceptes constitucionals interpretats conforme a l’article 10.2 CE i es projecta de manera coherent amb el CEDH i amb la Carta de Drets Fonamentals, d’acord amb els articles 51.1, 51.2 i 52.3 de la Carta. Aquesta vincula els estats quan apliquen dret de la Unió i, com a mínim, garanteix el mateix sentit i abast que el CEDH, sense impedir que el dret de la Unió pugui reconèixer una protecció més àmplia. En aquest marc de convergència material, la pèrdua de l’habitatge constitueix la interferència més intensa en el dret al respecte del domicili i activa un escrutini reforçat que redueix el marge d’apreciació estatal, amb un doble requeriment acumulatiu que informa el judici de proporcionalitat europeu i s’estén al control de les mesures d’aplicació del dret de la Unió. Un tribunal independent ha de poder examinar la proporcionalitat de la mesura concreta amb garanties processals i substantives i sense automatismes, i l’Estat ha d’acreditar el compliment de les seves obligacions positives de mitjans per a prevenir desallotjaments indeguts i situacions de vulnerabilitat severa, sense que hi hagi un deure general de proveir, en tot cas, un habitatge alternatiu. 21 En la ponderació entre domicili i propietat, l’estàndard europeu exigeix evitar càrregues desproporcionades per al titular dominical i admet, quan sigui indispensable, la limitació temporal de la mesura o la compensació econòmica com a instruments per a preservar el just equilibri.
Aquesta disciplina europea es projecta també sobre la configuració normativa de les relacions entre particulars, però no opera com una eficàcia horitzontal directa del Conveni. La protecció es canalitza mitjançant la llei i les obligacions positives de l’Estat de dissenyar un marc normatiu compatible amb el Conveni i d’aplicar-lo amb un control judicial suficient, sense que el jutge substitueixi aquesta mediació legal per una aplicació directa del Conveni en l’esfera purament privada. Aquest esquema és decisiu en l’ordenació de l’arrendament urbà, de la tutela possessòria i de l’execució hipotecària, i exigeix que el marc legal i el seu control judicial evitin solucions automàtiques que desdibuixin la distribució de riscos i obligacions pròpia del règim civil comú. 22
Paral·lelament, la jurisprudència recent enllaça amb l’estàndard de la Unió sobre protecció del consumidor i control de clàusules abusives i exigeix que els òrgans jurisdiccionals puguin aturar o condicionar l’execució quan hi hagi qüestions de fons potencialment nul·les, no només per la primacia del dret de la Unió, sinó també per a assegurar la tutela judicial efectiva i el just equilibri en el sentit de l’article 1 del Protocol núm. 1. En tot cas, cal evitar
21. TEDH, Guia sobre l’article 8 del Conveni Europeu de Drets Humans
22 . Per totes, TEDH (2008), cas McCann contra el Regne Unit, Sentència del 13 de maig de 2008.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
SANTIAGO ROBERT GUILLÉN
suspensions o dilacions prolongades de l’execució que no es justifiquin amb motivació reforçada i ponderació individualitzada suficient. 23
L’articulació d’instruments de política d’habitatge que es qualifiquin com a serveis d’interès econòmic general (SIEG) requereix un acte d’encàrrec que determini els beneficiaris, l’objecte, l’abast i la durada, les obligacions específiques de servei públic, els paràmetres objectius de compensació, els mecanismes de control i de revisió periòdica i la prevenció de sobrecompensacions, amb justificació de la necessitat i de la proporcionalitat. Per altra part, els suports selectius que constitueixin ajudes d’estat d’acord amb l’article 107 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE) han d’acreditar un objectiu d’interès general, la idoneïtat del mecanisme i la proporcionalitat de la intensitat del suport, i l’eventual il·licitud d’una ajuda no pot legitimar, per si sola, restriccions internes que afectin el contingut essencial del dret de propietat. 24
Pel que fa a les limitacions quantitatives, zonals o temporals sobre habitatges d’ús turístic, l’admissibilitat exigeix una motivació reforçada i un examen efectiu d’alternatives menys lesives, amb avaluació dels impactes distributius, i una protecció reforçada de la residència habitual, per la seva connexió amb l’article 8 del CEDH i amb l’article 1 del Protocol núm. 1; altres usos residencials o econòmics no queden desprotegits, però la intensitat de la tutela és menor. En aquest context, el referit Reglament 2024/1028 pot contribuir a millorar el control de proporcionalitat en facilitar dades objectives per a mesurar efectes sobre l’oferta i les rendes i per a preveure revisions periòdiques amb criteris transparents; tanmateix, no substitueix el judici constitucional ni autoritza automatismes decisoris, i les dades s’han d’integrar en motivacions que valorin la vulnerabilitat, les alternatives i la reversibilitat i que assegurin l’examen individualitzat i l’accés efectiu a recursos.
3. EL DRET PRIVAT COM A INSTRUMENT D’EFECTIVITAT DEL MANDAT DE L’ARTICLE 47 DE LA CONSTITUCIÓ ESPANYOLA
En l’esfera privada, l’efectivitat de l’article 47 CE es vehicula per mitjà de la delimitació legal del contingut del dret de propietat i de la seva funció social, en els termes de l’article 33.2 CE, amb projecció sobre la possessió i l’àmbit contractual. Els límits interns del domini i del contracte deriven de la bona fe i de la prohibició de l’abús de dret, que disciplinen l’exercici de les facultats dominicals i contractuals i permeten la correcció judicial de conductes que, tot i ser formalment conformes amb el títol habilitant, resulten materialment incompatibles amb l’ordenament (art. 111-7 i 111-8 CCCat; art. 1258 i 7.2 del Codi civil estatal).
23. TJUE (2013, 14 de març), cas Mohamed Aziz contra Caixa d’Estalvis de Catalunya, Tarragona i Manresa (Catalunyacaixa) (assumpte C-415/11; ECLI: EU:C:2013:164). Vegeu també les sentències Aziz, C-415/11, 2013; Sánchez Morcillo, C-169/14, 2014; Banco Primus, C-421/14, 2017; Profi Credit Polska, C-176/17, 2018.
24. Decisió 2012/21/UE de la Comissió, del 20 de desembre de 2011, relativa a l’aplicació de l’article 106, apartat 2, del TFUE, a les compensacions per servei públic a empreses encarregades de la gestió de serveis d’interès econòmic general. DOUE, L 7.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
GARANTIES CONSTITUCIONALS I INSTRUMENTS DE DRET PRIVAT EN MATÈRIA DE PROPIETAT I HABITATGE DIGNE
En aquest marc, la gestió de la tensió entre el dret de propietat i el dret a l’habitatge s’ha abordat mitjançant diversos instruments de regulació recent. A títol il·lustratiu, dins del règim arrendatici la LAU fixa la durada dels contractes i les pròrrogues obligatòries; la Llei 12/2023 regula la declaració de zones de mercat residencial tensat, el règim aplicable als grans tenidors i l’actualització de rendes; i, a Catalunya, la Llei 24/2015 preveu el deure d’oferir prèviament un lloguer social quan hi ha risc d’exclusió residencial, amb deures específics de comunicació a l’ajuntament i a l’Agència de l’Habitatge. 25 Tanmateix, en la propietat horitzontal, l’article 17.12 de la Llei 49/1960, del 21 de juliol, de la propietat horitzontal (LPH), permet a la comunitat limitar, condicionar o prohibir l’ús turístic dels elements privatius amb un quòrum de tres cinquenes parts (3/5), i des del 3 d’abril de 2025 l’article 7.3 LPH requereix autorització prèvia i expressa de la comunitat per a noves activitats d’allotjament turístic (STS 1232/2024 i 1233/2024, del 3 d’octubre; STS 3808/2025, del 2 de setembre). 26
Quant als drets d’adquisició preferent de tanteig i retracte, el seu règim condiciona l’eficàcia civil de la transmissió al compliment dels deures de notificació i a la preferència d’adquisició i, si escau, permet la subrogació ex post en idèntiques condicions i dins els terminis establerts legalment, amb la publicitat registral necessària per a la tutela de tercers. A Catalunya, la Llei 18/2007 n’estableix el fonament, desenvolupat successivament pels decrets llei 1/2015, 17/2019 i 2/2025, que en determinen l’operativitat en transmissions procedents d’una execució hipotecària o una dació en pagament, n’estenen l’abast, reforcen els deures de notificació i reorienten l’instrument cap a les zones de mercat residencial tensades, incorporant les transmissions de grans tenidors i establint la qualificació permanent com a habitatge protegit dels immobles adquirits. En aquests termes, el tanteig i el retracte actuen com a límit intern del domini, sotmès als principis de legalitat, proporcionalitat i publicitat registral (art. 15 i 136 de la Llei 18/2007).
Però, més enllà d’aquests mecanismes, la tensió entre propietat i habitatge pot canalitzar-se mitjançant instruments civils que superen el binomi arrendament i domini ple. Així, la Llei 19/2015, del 29 de juliol, d’incorporació de la propietat temporal i de la propietat compartida al llibre cinquè del Codi civil de Catalunya, delimita l’estatut jurídic de la propietat temporal i de la propietat compartida amb la finalitat de «facilitar l’accés a la propietat» i d’assegurar l’estabilitat de la posició real de l’adquirent. La propietat temporal, regulada en els articles 547-1 a 547-10 CCCat, confereix al titular el domini d’un bé durant un termini cert i determinat; vençut el termini, el domini fa trànsit al titular successiu. Durant la vigència, el propietari temporal té totes les facultats pròpies del dret de propietat i pot arrendar el bé, alienar, hipotecar o sotmetre la propietat a altres gravàmens dins el límit temporal i sense necessitat d’intervenció del titular successiu. Pel que fa a la propietat compartida (art. 556-1 a 556-12 CCCat), configura un règim d’adquisició gradual del domini en què el propietari material adquireix una quota inicial i n’exerceix la possessió, l’ús i el gaudi exclusius, amb el dret d’anar adquirint la quota restant del propietari formal, amb exclusió de l’acció de divisió.
25. Llei 24/2015, del 29 de juliol, de mesures urgents per a afrontar l’emergència en l’àmbit de l’habitatge i la pobresa energètica (DOGC, núm. 6928, 5 d’agost de 2015).
26 . STS 1232/2024, del 3 d’octubre (ECLI: ES:TS:2024:4790); 1233/2024, del 3 d’octubre (ECLI: ES:TS:2024:4791), i 3808/2025, del 2 de setembre (ECLI: ES:TS:2025:3808).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
SANTIAGO ROBERT GUILLÉN
El propietari material pot vendre, hipotecar o gravar la seva quota amb una comunicació al propietari formal i la divisió del bé requereix el seu consentiment. Les despeses ordinàries i els tributs són a càrrec del propietari material i les extraordinàries i les d’instal·lacions es reparteixen segons quota (Nasarre, 2025: 81).
Un altre exemple és el règim cooperatiu d’habitatge en cessió d’ús, que articula la titularitat de l’immoble per part de la cooperativa amb el dret d’ús dels socis. La Llei 12/2015, de cooperatives de Catalunya, empara la promoció i la cessió en règim d’ús i gaudi i remet als estatuts la definició de les condicions d’accés, del règim d’utilització i de la transmissió del dret; la limitació del valor de sortida es pot establir, si escau, per via estatutària o en els títols constitutius i els plecs administratius aplicables. 27 L’accés es regeix per una aportació inicial i per quotes periòdiques, i la durada pot ser indefinida o, en sòl públic sotmès a dret de superfície, ajustada al termini de la concessió. La no transformació en propietat privada individualitzada deriva del que disposin els estatuts i, en sòl públic, de les condicions del dret de superfície i de la qualificació corresponent.
En tot cas, sens perjudici del desplegament de les cooperatives en cessió d’ús, avalat per l’augment de projectes i residents, pels resultats d’impacte positius i pel reforç normatiu recent, la implantació d’institucions com la propietat temporal i la propietat compartida continua sent reduïda i condicionada per l’encaix hipotecari i registral i per la manca de productes bancaris específics (Izquierdo, 2019: 4).
4. COM A CONCLUSIÓ
El control de validesa constitucional de les intervencions en matèria d’habitatge hauria d’incloure la valoració de si els poders públics han creat les condicions perquè els instruments alternatius previstos en l’ordenament siguin realment operatius. Quan una restricció del domini s’empara en l’article 47 CE, la seva justificació es debilita sempre que existeixin alternatives menys restrictives i d’eficàcia equivalent que resten sense aplicació per manca d’un marc que n’asseguri l’operativitat amb estabilitat jurídica i adequació a les necessitats d’accés a l’habitatge assequible. La propietat temporal i la propietat compartida il·lustren aquesta situació. Incorporades al dret civil català des del 2015 i sense una regulació comparable amb la de la resta de l’Estat espanyol malgrat que la doctrina n’ha subratllat la necessitat, són instruments que articulen formes de tinença amb elements de reciprocitat i col·laboració. Permeten un accés estable a l’habitatge amb seguretat jurídica, sense recórrer ni a la transmissió plena del domini, sovint inaccessible per raons de preu, ni a la restricció del domini privat, que genera la tensió constitucional analitzada. Però la seva implantació limitada posa de manifest que la previsió legal, per si sola, no produeix efectes estructurals, i, com s’ha constat, tampoc la tensió entre propietat i habitatge no es resol amb la simple alternança entre mercat lliure i restricció administrativa sobre el domini existent. El compliment efectiu del mandat constitucional exigeix desplegar un tercer camí mitjançant la construcció de l’ecosistema financer, registral i administratiu que asseguri l’operativitat efectiva d’aquests instruments de dret civil.
27. Llei 12/2015, del 9 de juliol, de cooperatives (DOGC, núm. 6914, 16 de juliol de 2015).
Algaba Ros , S. (2021). «El control de la renta en el arrendamiento de vivienda». InDret , núm. 1/2021. https://doi.org/10.31009/InDret.2021.i1.02.
Arias Martínez, M. A. (2019). «Las competencias autonómicas en materia de vivienda frente a las competencias estatales de carácter transversal en la reciente jurisprudencia constitucional». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (REALA) : Nueva Época , núm. 11, p. 106-121. https://doi.org/10.24965/reala.v0i11.10602.
Barnes , J. (1998). «El principio de proporcionalidad. Estudio preliminar». Cuadernos de Derecho Público, núm. 5, p. 16-49.
Biglino Campos , P. (2020). «Principios rectores, legislador y Tribunal Constitucional». Revista Española de Derecho Constitucional , núm. 119, p. 53-84. https://doi.org/10.18042/cepc/redc.119.02.
Chano Regaña, L. (2022). «Ponderación (Tribunal Constitucional español)». Eunomía: Revista en Cultura de la Legalidad , núm. 23, p. 241-253. https://doi.org/10.20318/eunomia.2022.7121.
Covarrubias Cuevas , I.; Poyanco Bugueño , R. (2020). «La privación parcial al derecho de propiedad ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos frente a medidas de recorte o suspensión de remuneraciones y beneficios sociales». Ius et Praxis , vol. 26, núm. 3, p. 131-156. https://doi.org/10.4067/S0718-00122020000300131.
Doménech Pascual, G. (2010). «Geología constitucional del derecho urbanístico». Revista Española de Derecho Constitucional , núm. 89, p. 357-372.
Esteve , A. B. (2007). «Supuestos indemnizatorios en la Ley de Suelo de 2007». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , núm. 305, p. 9-47.
Gifreu Font, J. (2023). «El bastiment normatiu del dret a l’habitatge a Catalunya a l’empara del compliment de la funció social de la propietat». A: Gifreu Font, J.; Noguera Fernández, A. (coord.). Possibilitats i límits de les competències autonòmiques en matèria d’habitatge. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Institut d’Estudis de l’Autogovern, p. 121-184. https://presidencia.bibliotecadigital.gencat.cat/bitstream/handle/20.500.14623/486/IEAG_17_sencer.pdf.
González-Cuéllar Serrano , N. (1998). «El principio de proporcionalidad en el derecho procesal español». Cuadernos de Derecho Público, núm. 5, p. 192-213.
Guilarte Gutiérrez , V.; Lucas Murillo de la Cueva, E. (2025). «La ley por el derecho a la vivienda: su constitucionalidad y otras cuestiones». Derecho Privado y Constitución , núm. 46, p. 183-228. https://doi.org/10.18042/cepc/dpc.46.05.
Izquierdo Grau, G. (2019). «Aspectes registrals i hipotecaris de la propietat temporal i de la propietat compartida del Codi civil de Catalunya». InDret , vol. 3, núm. 2019, p. 1-46. https://indret.com/aspectos-registrales-e-hipotecarios-de-la-propiedad-temporal-y-de-lapropiedad-compartida-del-codigo-civil-de-cataluna/.
López Hidalgo , S. (2017). «El principio de proporcionalidad como canon de constitucionalidad: una aproximación al caso ecuatoriano». Estudios de Deusto , vol. 65, núm. 1, p. 185-217. https://doi.org/10.18543/ed-65(1)-2017pp185-217.
López Ramón , F. (2014). «El derecho subjetivo a la vivienda». Revista Española de Derecho Constitucional , núm. 102, p. 49-91. https://recyt.fecyt.es/index.php/REDCons/article/download/ 39700/22394.
Macho Carro , A. (2023). «El examen de proporcionalidad de los desalojos forzosos y su recepción en el ordenamiento español». Revista de Derecho Político , núm. 116, p. 297-335. https://doi.org/10.5944/rdp.116.2023.37161.
— (2024). «Los derechos fundamentales económicos en el Estado social». Revista Española de Derecho Constitucional , núm. 130, p. 359-370.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025) GARANTIES
199
SANTIAGO ROBERT GUILLÉN
Martínez Escribano , C. (2025). «La vivienda en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos: Una visión integradora del derecho a la vivienda y el derecho de propiedad». Revista de Derecho Civil , vol. 12, núm. 1, p. 1-56. https://nreg.es/ojs/index.php/RDC/article/ view/1005.
Marzal Raga, R. (2024). «El régimen de tanteo y retracto para la formación de vivienda pública». Anuario de Derecho Municipal , núm. 17, p. 143-168. https://doi.org/10.37417/ADM/17-2023_2.04. Mas Badia, M. D. (2024). «La ley por el derecho a la vivienda en su contexto». A: Mas Badia, M. D. ¿Una habitación propia?: Arrendamiento y propiedad en la Ley por el derecho a la vivienda . Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, p. 39-106. https://doi.org/10.37417/1z6xgd96.
Nasarre Aznar , S. (2025). Los retos de la vivienda en Europa: Viejos y nuevos problemas, viejas y nuevas soluciones. Madrid: Fundación Coloquio Jurídico Europeo.
Pérez Daudí , V. (2021). Tutela efectiva y derecho a la vivienda . Barcelona: Atelier.
Rajevic Mosler , E. P. (1996). «Limitaciones, reserva legal y contenido esencial de la propiedad privada». Revista Chilena de Derecho, vol. 23, núm. 1, p. 23-97.
Rodríguez-Izquierdo Serrano , M. (2024). «La vulnerabilidad frente a los desalojos forzosos de vivienda como tendencia constitucional». Revista Española de Derecho Constitucional , núm. 130, p. 49-78. https://doi.org/10.18042/cepc/redc.130.02.
Vaquer Caballería, M. (2025). «La vivienda como función social y la rentabilidad como conte nido esencial de la propiedad». Teoría y Realidad Constitucional , núm. 55, p. 141-179. https://doi.org/10.5944/trc.55.2025.45032.
Villanueva, J.; Benito , I. de (2025). «La propietat temporal i la propietat compartida: una fórmula alternativa d’accés a l’habitatge a Espanya». Revista Jurídica Pérez-Llorca , núm. 13 (maig), p. 74-87. www.perezllorca.com/wp-content/uploads/2025/05/Revista-Juridica-Mayo-2025.pdf.
Zoco Zabala, C. (2021). «¿Hacia una reformulación de la inviolabilidad del domicilio?». Revista Española de Derecho Constitucional , núm. 121, p. 169-195. https://doi.org/10.18042/cepc/ redc.121.06.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
GARANTIES CONSTITUCIONALS I INSTRUMENTS DE DRET PRIVAT EN MATÈRIA DE PROPIETAT I HABITATGE DIGNE
MISCEL·LÀNIA
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
SANTIAGO ROBERT GUILLÉN
L’IMPACTE DE GÈNERE EN EL DRET URBANÍSTIC DES DEL PUNT DE VISTA DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 203-220 ISSN: 2938-5733 / DOI: 10.2436/20.3004.04.39 https://revistes.iec.cat/index.php/RCAP
Data de lliurament: 19 de juliol de 2025
Data de l’avaluació cega: 14 d’agost i 29 d’octubre de 2025
Data d’acceptació: 9 de novembre de 2025
L’IMPACTE DE GÈNERE EN EL DRET URBANÍSTIC
DES DEL PUNT DE VISTA DE LA DOCTRINA
JURISPRUDENCIAL
Hui Lei Wu Zhang
Cap del Servei de Reconeixements i Sancions Ajuntament de Montcada i Reixac
Resum
Aquest article analitza l’evolució de la planificació i el disseny urbà de les nostres ciutats des de la perspectiva de gènere, arran de les exigències formals i materials incorporades per la normativa reguladora en matèria urbanística.
Els plans d’ordenació urbanística municipals per a fer efectiu el dret a la igualtat de gènere es configuren com a element central d’aquest estudi. La rellevància del compliment dels requisits establerts a l’hora d’elaborar aquests plans és tal que pot comportar la seva declaració de nul·litat de ple dret per part dels tribunals. Un dels motius més recurrents és la manca d’informes essencials, entre els quals es troba l’informe d’impacte de gènere. Però, com veurem, la interpretació sobre si aquest defecte formal ha de comportar automàticament la nul·litat absoluta del planejament en qüestió no ha estat pacífica.
El nivell d’exigència de l’avaluació de l’impacte de gènere en els instruments de planejament no és uniforme a tot el territori espanyol ja que la competència en matèria d’ordenació urbanística es troba atribuïda a les comunitats autònomes. Davant un panorama caracteritzat per la divergència normativa i pronunciaments jurisprudencials desiguals en l’àmbit nacional, el Tribunal Suprem ha unificat la seva doctrina adoptant una postura que sembla allunyar-se de la voluntat del legislador d’avançar en termes d’igualtat entre homes i dones en l’àmbit urbanístic.
Paraules clau: dret urbanístic, planejament, plans d’ordenació urbanística municipals, impacte de gènere, igualtat de gènere, feminisme, informe de gènere.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
203
LEI WU ZHANG
EL IMPACTO DE GÉNERO EN EL DERECHO URBANÍSTICO DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL
Resumen
Este artículo analiza la evolución de la planificación y el diseño urbano de nuestras ciudades desde la perspectiva de género, como consecuencia de las exigencias formales y materiales incorporadas por la normativa reguladora en materia urbanística.
Los planes de ordenación urbanística municipales para hacer efectivo el derecho a la igualdad de género se configuran como elemento central de este estudio. La relevancia del cumplimiento de los requisitos establecidos a la hora de elaborar estos planes es tal que puede comportar su declaración de nulidad de pleno derecho por parte de los tribunales. Uno de los motivos más recurrentes es la falta de informes esenciales, entre los cuales se encuentra el informe de impacto de género. Pero, como veremos, la interpretación sobre si este defecto formal debe comportar automáticamente la nulidad absoluta del planeamiento en cuestión no ha sido pacífica.
El nivel de exigencia de la evaluación del impacto de género en los instrumentos de planeamiento no es uniforme en todo el territorio español puesto que la competencia en materia de ordenación urbanística se encuentra atribuida a las comunidades autónomas. Ante un panorama caracterizado por la divergencia normativa y pronunciamientos jurisprudenciales desiguales a nivel nacional, el Tribunal Supremo ha unificado su doctrina adoptando una postura que parece alejarse de la voluntad del legislador de avanzar en términos de igualdad entre hombres y mujeres en el ámbito urbanístico.
Palabras clave: derecho urbanístico, planeamiento, planes de ordenación urbanística municipales, impacto de género, igualdad de género, feminismo, informe de género.
THE IMPACT OF GENDER ON URBAN LAW FROM THE POINT OF VIEW OF JURISPRUDENTIAL DOCTRINE
Abstract
This article analyzes the evolution of urban planning and design in our cities from a gender perspective, as a result of the formal and material requirements incorporated by urban planning regulations.
The central element of this study is municipal urban development plans, designed to effectively implement the right to gender equality. The importance of complying with the requirements when drafting these plans is such that they can lead to their being declared null and void by the courts. One of the most common reasons is the lack of essential reports, including the gender impact report. However, as we shall see, there has been no consensus regarding whether this formal defect automatically leads to the absolute nullity of the planning instrument.
The level of requirements for gender impact assessments in planning instruments is not uniform throughout Spain, since urban planning jurisdiction is vested in the autonomous communities. Faced with a panorama characterized by regulatory divergence and unequal
HUI
L’IMPACTE DE GÈNERE EN EL DRET URBANÍSTIC DES DEL PUNT DE VISTA DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL
jurisprudential pronouncements at the national level, the Supreme Court has unified its doctrine, adopting a position that appears to deviate from the legislator’s desire to advance equality between men and women in the urban planning field.
Keywords: urban law, urban planning, municipal urban development plans, gender impact, gender equality, feminism, gender report.
Sumari: 1. Introducció. Ciutat androcèntrica i el disseny urbà des d’una mirada feminista; 2. El marc normatiu del principi d’igualtat; 2.1. La perspectiva de gènere en el dret urbanístic estatal i català. L’avaluació d’impacte de gènere. El cas de Catalunya; 3. Pronunciaments jurisprudencials; 4. Reflexió final; 5. Bibliografia.
1. INTRODUCCIÓ. CIUTAT ANDROCÈNTRICA I EL DISSENY URBÀ
DES D’UNA MIRADA FEMINISTA
El model de les ciutats actuals és el resultat d’un procés de transformació de les societats en què històricament han prevalgut les necessitats del col·lectiu masculí (Valdivia Gutiérrez, 2021: 44). Si bé sempre han existit espais diferenciats, aquesta segmentació s’accentua a partir de la industrialització i dona naixement a la ciutat zonificada. Les zones s’han concebut a partir del dualisme publicoprivat, amb assignació de funcions específiques (productiureproductiu), a les quals també s’atribueixen categories genèriques diferenciades pel gènere masculí i femení.
La construcció i la consolidació de la societat industrial situen les dones en l’espai privat i amb subordinació social, política i econòmica, i això recolza no sols en la institució de la família moderna, sinó també en la resta d’estructures institucionals modernes, com el sistema jurídic, els governs polítics, les relacions laborals, l’escola, les empreses, els sindicats, etc. (Bullet, 2010: 50).
En una ciutat androcèntrica existeixen tota una sèrie de normes implícites i explícites que estableixen quins són els col·lectius que poden accedir a certs espais públics i com es relacionen entre si (McDowell, 2000: 26). És aquí on trobem el problema de fons. El concepte de ciutadania com a subjecte del dret a la ciutat s’ha construït prenent com a referència el món públic, la participació en el mercat i els espais assignats al sexe masculí (Muxí Martínez, 2011: 4). L’espai domèstic femení no es troba inclòs en la categoria de ciutadania quan s’ha de reconèixer la important aportació a l’economia i a la societat de les tasques exercides per les dones.
El feminisme es basa en l’experiència de les dones i posa en evidència que en la vida humana no existeixen compartiments estancs, perquè la realitat és molt més fluida i es caracteritza per un conjunt d’espais interrelacionats (privat, personal, domèstic, públic...). La vida de les dones és un trànsit constant entre els diversos espais privats i públics, en un continu d’experiències que confirma la permeabilitat dels espais i, encara més enllà, qüestiona que es tracti d’espais delimitats, independents l’un de l’altre (Carrasco, 2007: 67).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
205
HUI LEI WU ZHANG
Des d’una mirada feminista el dret es concep com una de les principals manifestacions de poder dins de la societat. El feminisme qüestiona aquest sistema al servei del poder mitjançant l’avaluació crítica de normes i principis que conformen l’ordenament jurídic i s’atura en qüestions com qui és el subjecte de dret o quina és la naturalesa dels seus drets (Mendoza Eskola, 2017: 3).
Es denuncia un sistema jurídic patriarcal basat en la masculinitat del dret, i quan es refereix a la masculinitat no sols es fa al·lusió a l’acció directament sexista que el dret pot tenir en algunes ocasions, discriminant les dones com a col·lectiu, sinó que la seva crítica afecta el dret com a institució i globalitat. Així, s’ha arribat a afirmar que «el poder masculino es sistémico, coactivo, legitimado y epistémico, es el régimen» (MacKinnon, 1995: 303). Prova d’això és l’ordenament jurídic vigent, que es fonamenta sobre la validesa i la promoció de la dominació per part d’un gènere sobre l’altre, com fan els articles 270, 1094, 1788, 1801, 1867, 1889 i 1903 del Codi civil espanyol, que defineixen la diligència d’una persona mitjana com «diligencia de un buen padre de familia».1
En el camp específic de l’urbanisme, els estudis de gènere han demostrat des de la dècada dels vuitanta que l’experiència de vida típicament masculina de la ciutat s’ha construït com una realitat quasi universal de referència, convertint en norma el que és l’experiència de tan sols una part de la població. En aquest sentit, aspectes de la configuració dels espais públics com la localització, la connexió amb altres espais, el tipus de mobiliari urbà que tenen, les activitats que es proposen des del disseny, no són neutres, sinó que responen a una manera de veure la ciutat que s’oblida de la resta dels col·lectius invisibilitzats (Valdivia Gutiérrez, 2021: 196). Com a conseqüència, trobem a l’espai públic un escenari on es generen i es reprodueixen les desigualtats socials, en detriment dels interessos de col·lectius marginats històricament, com el de les dones.
Afirma Inés Sánchez de Madariaga que un urbanisme amb perspectiva de gènere té com a finalitat fer sortir a la llum, donar visibilitat a les tasques que duen a terme les dones en la seva vida quotidiana i veure què impliquen des del punt de vista de l’espai de les ciutats (Sánchez de Madariaga, 2004: 18).
Actualment els rols de gènere tendeixen a difuminar-se i les tasques assignades tradicionalment a les dones deixen de ser exclusivitat seves. No obstant això, en el projecte urbà, les decisions sobre els habitatges i els equipaments (horaris, característiques, localització, etc.) es continuen pensant des de la divisió de rols en seguir un model «estàndard» o «normal» de les construccions preexistents.
Davant d’aquesta realitat, la perspectiva de gènere aplicada a l’urbanisme significa posar en igualtat de condicions les exigències derivades dels diferents àmbits on actuen els homes i les dones (Muxí, 2011: 4). Les necessitats d’aquestes han de situar-se en el mateix nivell d’importància a l’hora de prendre les decisions, per a evitar ampliar o mantenir les diferències històriques.
Diu Zaida Muxí:
[...] habitar és molt més que la sumatòria de la residència, el treball, les feines de casa, l’oci, el transport, l’educació, la cultura, els esports i la sanitat. Habitar és poder desenvolupar les diferents esferes de la vida en igualtat d’oportunitats, amb intensitat i integritat.
1. Ara bé, el fet de referir-se només al col·lectiu masculí no exclou l’aplicació del dret a les dones, entenent que el subjecte del dret és universal i abstracte, referit a tots els individus sense distinció.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
2. EL MARC NORMATIU DEL PRINCIPI D’IGUALTAT
El principi d’igualtat entre homes i dones és de naturalesa transversal i incideix en tots els sectors de l’ordenament jurídic, així com en el conjunt de l’activitat pública.
La visió general del principi d’igualtat davant la llei i no discriminació, la trobem en les grans declaracions internacionals de drets: la Declaració Universal de Drets Humans, del 10 de desembre de 1948 (art. 1, 2 i 7); el Pacte Internacional de Drets Civils i Polítics, del 19 de desembre de 1966 (art. 2.1r i 2n, 20.2, 26 i 27); el Pacte Internacional de Drets Econòmics, Socials i Culturals, del 19 de desembre de 1966 (art. 2.2n i 3r); la Convenció de les Nacions Unides sobre els Drets del Nen, del 20 de novembre de 1959 (art. 1 i 10); el Conveni Europeu per a la Protecció dels Drets Humans i de les Llibertats Públiques, del 4 d’octubre de 1950 (article 17), i la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea, proclamada solemnement a Niça el 7 de desembre de 2000 (art. 20, 21 i 23).
En un àmbit més proper, la igualtat i la no discriminació es proclamen un dels valors superiors de la Unió Europea. 2 En concret, l’article 8 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea recull la promoció de la igualtat entre dones i homes, i es reitera en els articles 153 i 157 en relació amb la política social.
Altres acords subscrits per Espanya en aquesta matèria s’ocupen de projectar el principi d’igualtat sobre algun camp material concret o causa de discriminació específica. 3
En l’àmbit nacional, la igualtat entre dones i homes es recull en els articles 9.2 i 14 de la Constitució espanyola (CE) del 1978. En el primer cas com a principi constitucional i en el segon com a dret fonamental.
Quant al desenvolupament legislatiu de l’article 14 de la CE, la Llei orgànica 3/2007, anomenada Llei d’igualtat , ha estat redactada per a fer possible el dret a la igualtat real entre dones i homes. 4 Aquesta llei dibuixa un marc genèric sobre la igualtat, dotada de transversalitat perquè afecta diversos sectors de l’ordenament jurídic.
Mereix una menció destacada l’article 31 de la Llei 3/2007, sobre les «Polítiques urbanes, d’ordenació territorial i habitatge», segons el qual les administracions públiques han de tenir present la perspectiva de gènere en el disseny de la ciutat, en les polítiques urbanes, en la definició i execució del planejament urbanístic, utilitzant a tal efecte mecanismes i instruments que fomentin i afavoreixin, especialment, la participació ciutadana i la transparència.
2 . L’article 2 del Tractat de la Unió Europea (TUE).
3. Entre aquests acords trobem la convenció sobre els drets polítics de la dona del 20 de desembre de 1952, la convenció sobre l’eliminació de totes les formes de discriminació contra la dona del 18 de desembre de 1979 i el protocol facultatiu del 6 d’octubre de 1999, el conveni sobre igualtat de remuneració del 29 de juny de 1951, el Conveni relatiu a la discriminació en matèria d’ocupació del 25 de juny de 1958 i la convenció relativa a la lluita contra les discriminacions en l’esfera de l’ensenyament del 14 de desembre de 1960.
4. Segons el preàmbul d’aquesta llei, «[e]l ple reconeixement de la igualtat formal davant la llei, tot i haver comportat, sens dubte, un pas decisiu, ha resultat insuficient. La violència de gènere, la discriminació salarial, la discriminació en les pensions de viduïtat, el fet que hi hagi més desocupació femenina, l’encara escassa presència de les dones en llocs de responsabilitat política, social, cultural i econòmica, o els problemes de conciliació entre la vida personal, laboral i familiar, demostren que la igualtat plena, efectiva, entre dones i homes, la “perfecta igualtat que no admet poder ni privilegi per a uns ni incapacitat per a altres”, en paraules escrites per John Stuart Mill fa gairebé 140 anys, avui encara és una tasca pendent que necessita nous instruments jurídics».
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
207
HUI LEI WU ZHANG
2.1. La perspectiva de gènere en el dret urbanístic estatal i català. L’avaluació d’impacte de gènere. El cas de Catalunya
Tal com s’indica en l’article 148.1.3r de la CE, la competència en la normativa urbanística correspon a les comunitats autònomes i així ho referenda la Sentència del Tribunal Constitucional 61/1997, del 20 de març, en estimar les pretensions de les comunitats autònomes i, per tant, declarar la inconstitucionalitat de més de dos-cents preceptes de la Llei 8/1990 i del text refós de la Llei sobre el règim del sòl i ordenació urbana, aprovat pel Reial decret legislatiu 1/1992, del 26 de juny. Tanmateix, l’Estat és titular de la regulació del sòl i de la rehabilitació i regeneració, de conformitat amb l’article 149.1.1r de la CE. Dins d’aquest marge d’actuació, l’Estat incideix en matèria d’igualtat amb el Reial decret legislatiu 7/2015, del 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (TRLSRU), que estableix en el seu article 3.2 que les polítiques públiques relatives a la regulació, ordenació, ocupació, transformació i ús del sòl han de conjugar, entre altres interessos, la igualtat de tracte i d’oportunitats. Encara més concretament, l’article 20.1c del TRLSRU disposa que la utilització del sòl ha d’atendre el principi d’igualtat de tracte i d’oportunitats entre dones i homes.
Per altra banda, la integració de la perspectiva de gènere per part de les comunitats autònomes en la seva normativa urbanística ha estat divergent. En primer lloc, hi ha comunitats autònomes que ni tan sols esmenten la perspectiva de gènere en la seva regulació, com són el cas de Madrid, Castella-la Manxa, Navarra i Cantàbria. Un segon grup engloba les que esmenten el gènere, però de manera superficial. Ho enuncien com a principi o finalitat i no ho inclouen de manera efectiva en l’articulat. És el cas d’Andalusia, Castella i Lleó i Extremadura. Per a acabar, trobem les comunitats autònomes de Catalunya i les Illes Balears, que insereixen de manera efectiva el gènere concretant-lo en el text de les seves regulacions.
El legislador català va ser pioner en la implantació de l’avaluació de l’impacte en funció del gènere mitjançant la Llei 4/2001, del 9 d’abril, de modificació de l’apartat 2 de l’article 63 de la Llei 13/1989, del 14 de desembre, d’organització, procediment i règim jurídic de l’Administració de la Generalitat de Catalunya. També ho va fer en matèria urbanística amb la Llei 2/2004, del 4 de juny, de millora de barris, àrees urbanes i viles, exigint per a cada projecte un informe final sobre la perspectiva de gènere. 5
Pel que fa al derogat Decret legislatiu 1/2005, del 26 de juliol, que aprova el text refós de la Llei d’urbanisme, la disposició addicional catorzena, titulada «Incorporació de la perspectiva de gènere», estableix explícitament:
El Departament de Política Territorial i Obres Públiques ha d’incorporar la perspectiva de gènere en el desenvolupament d’aquesta Llei, amb l’objectiu de garantir la promoció de la representació paritària en la composició dels òrgans urbanístics col·legiats i d’avaluar l’impacte de les accions urbanístiques des d’una perspectiva de gènere.
5. El Decret 369/2004, del 7 de setembre, que desenvolupa la Llei 4/2001, estableix que el programa d’actuació dels projectes d’intervenció integral ha de contenir obligatòriament una descripció de la situació social de l’àrea en què s’ha d’intervenir i ha d’il·lustrar —entre altres aspectes— sobre les possibles repercussions sobre el gènere (art. 4.1). Així mateix, l’article 5.1f erigeix l’equitat de gènere en l’ús de l’espai urbà i dels equipaments, en un dels camps que han d’incloure els ja indicats projectes per a obtenir finançament.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
L’IMPACTE DE
GÈNERE
EN
EL DRET URBANÍSTIC DES DEL PUNT DE VISTA DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL
El Reglament de la Llei d’urbanisme (aprovat mitjançant el Decret 305/2006), que es manté vigent avui dia, desenvolupa aquests principis amb més detalls. En el seu article 69.5 especifica que la memòria social dels plans d’ordenació urbanística ha d’incloure: una diagnosi de la situació a partir de l’anàlisi de la informació sobre la població a la qual afecta el pla; la identificació dels rols de gènere dels diferents col·lectius afectats; i les necessitats de benestar i estratègiques de dones i homes i els altres col·lectius en l’àmbit. A més, s’exigeix la valoració de l’impacte social i de gènere del pla, la qual comprèn: la justificació de la coherència de l’ordenació proposada amb les necessitats detectades de les dones i els homes i dels altres col·lectius pel que fa en especial als paràmetres d’accessibilitat, mobilitat, seguretat i ús del teixit urbà, tenint en compte particularment les necessitats de les persones que fan les tasques de cura i gestió domèstica, així com les que reben aquesta atenció; les mesures o determinacions previstes en el pla que contribueixen al desenvolupament dels objectius d’igualtat d’oportunitats entre les dones i els homes, així com entre els diversos grups socials; i la previsió de com incidirà l’ordenació proposada sobre la situació originària de dones i homes i dels altres col·lectius.
La disposició addicional divuitena del vigent text refós de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, del 3 d’agost, així com l’article 53.1 de la Llei 17/2015, del 21 de juliol, d’igualtat de dones i homes de Catalunya, estableixen l’obligatorietat de considerar la perspectiva de gènere en les polítiques de medi ambient, urbanisme, habitatge i mobilitat. Això s’ha de fer en totes les fases del disseny, la planificació, l’execució i l’avaluació urbanístiques, per a situar en igualtat de condicions, en el disseny i la configuració dels espais urbans, les necessitats i prioritats derivades del treball de mercat i del domèstic i de cura de persones, així com per a col·laborar a eliminar les desigualtats existents.
Als ajuntaments no s’acostuma a fer el tràmit d’avaluació d’impacte, que podria formalitzar-se mitjançant un estudi o una anàlisi que s’integri en els expedients d’elaboració dels plans d’ordenació urbanística, malgrat la seva exigència per la normativa catalana. A escala supramunicipal, tenint en consideració la competència de la Comissió Territorial de Catalunya i de les comissions territorials d’Urbanisme per a aprovar determinats instruments de planejament, és encara notable la manca dels estudis de gènere en molts procediments, tal com veurem en els diversos pronunciaments jurisprudencials.
3. PRONUNCIAMENTS JURISPRUDENCIALS
El present apartat té per objecte analitzar els pronunciaments del Tribunal Suprem dels darrers anys en relació amb la necessitat d’incorporar la perspectiva de gènere en els procediments d’aprovació dels plans d’ordenació urbanística. S’hi estudiaran sentències que resolen recursos interposats en diferents comunitats autònomes, amb la finalitat d’evidenciar com el Tribunal Suprem homogeneïtza i unifica la seva doctrina, malgrat les divergències existents en matèria urbanística a escala estatal. Per tal d’il·lustrar el recorregut processal seguit en les diverses instàncies judicials, s’han seleccionat les resolucions dictades en cassació que han resultat decisives per als diferents tribunals superiors de Justícia en la fonamentació de les seves sentències.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
209
HUI LEI WU ZHANG
En un primer moment la jurisprudència va analitzar l’exigència d’informe o estudi de gènere d’acord amb la normativa bàsica estatal que regula la potestat reglamentària (article 24 de la Llei del Govern segons la redacció donada per la Llei 30/2003 i article 64.2d de la Llei catalana 26/2010) o segons la normativa que regula la igualtat de gènere (Llei orgànica 3/2007, d’igualtat efectiva entre homes i dones), i, sobre la base d’aquesta normativa, s’entenia que estàvem en presència d’un document preceptiu en tots els planejaments.
En aquest sentit ho interpreten les sentències del Tribunal Suprem (STS) 4382/2015, del 6 d’octubre, que resol el recurs de cassació número 2676/2012; 4486/2015, també del 6 d’octubre, que resol el recurs número 3119/2012; i 2319/2016, del 27 d’octubre, corresponent al recurs número 929/2014, entre altres.
La primera de les sentències esmentades cassa la sentència dictada per la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia (TSJ) d’Andalusia el 23 de març de 2012 en relació amb el Pla d’Ordenació del Territori de la Costa del Sol Occidental de la província de Màlaga i reconeix el caràcter preceptiu de l’informe d’impacte de gènere exigit tant per la legislació autonòmica (Llei 18/2003, del 29 de desembre, per la qual s’aproven mesures fiscals i administratives) com per l’estatal (Llei 50/1997, del 27 de novembre, del Govern), que es considerava d’aplicació supletòria.
Encara més, la Sentència, quan reconeix que l’exigència específica d’impacte de gènere en els plans va venir establerta explícitament en la normativa autonòmica posterior (Llei 12/2007, del 26 de novembre, de promoció de la igualtat de gènere a Andalusia), assenyala que això no impedeix l’exigència del mateix en el pla esmentat, ja que la naturalesa reglamentària dels plans d’ordenació urbanística determinava l’aplicació de la Llei 18/2003. A més, deixa clar que:
[...] esta Sala no comparte la tesis de la Administración autonómica demandada relativa a que, como no existen en dicho Plan determinaciones con incidencia en materia de género, resultaba innecesario el informe de evaluación de impacto de género, ya que sería en el informe a emitir donde se debería explicar tal circunstancia, lo que, además, podría ser objeto de controversia, que no se ha podido suscitar al faltar el preceptivo informe atendido el carácter reglamentario o de disposición de carácter general del Plan de Ordenación impugnado, lo que implica [...] la nulidad radical de la norma recurrida.
Per tant, la Sentència es fonamenta primordialment en el dret autonòmic andalús i només de manera secundària en l’estatal.
Aquesta sentència compta amb un vot particular que indica que si bé la jurisprudència ha establert la naturalesa de disposició reglamentària dels plans d’urbanisme, ha de reconèixer-se la seva «peculiaritat» que fa que no els siguin aplicables les normes establertes per a l’exercici de la potestat reglamentària, i esmenta l’exemple de les ordenances municipals. El vot particular afegeix que la Llei 39/2015, de l’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, va establir el caràcter bàsic d’algunes disposicions sobre el procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general, fet al qual se suma que la Llei 40/2015, de l’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, va atorgar aquest caràcter bàsic a la modificació de la Llei del Govern que no tenia aquest caràcter, i la Sala ja havia indicat en la seva sentència del 7 de febrer de 2012 (recurs 611/2009) que no esqueia la seva aplicació supletòria.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
L’IMPACTE DE
GÈNERE
EN
EL DRET URBANÍSTIC DES DEL PUNT DE VISTA DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL
Els magistrats discrepants entenen que no totes les normes reglamentàries han de sotmetre’s al mateix procediment d’elaboració, la qual cosa es manifesta clarament en els plans urbanístics, per la qual cosa l’exigència d’informe d’impacte de gènere hauria d’estar prevista en la normativa urbanística, exigència que es reforça per la important afectació a la seguretat jurídica que suposa l’anul·lació del pla.
La Sala sentenciadora es va dividir així entre una posició majoritària que va considerar que el pla esmentat havia d’haver estat objecte d’un informe d’impacte de gènere, tant d’acord amb la normativa autonòmica com amb l’estatal aplicada de manera supletòria, i una posició minoritària que va considerar que la normativa autonòmica no era aplicable en tractar-se d’un pla i no d’un reglament en sentit estricte, sense que la normativa estatal fos aplicable supletòriament.
Tres anys després es produeix un canvi de criteri en el Tribunal Suprem. La seva sentència del 10 de desembre de 2018 (recurs 3781/2017) cassa la Sentència del TSJ de Madrid del 19 d’abril de 2017 (recurs 1882/2015), que va declarar la nul·litat del Pla General d’Ordenació Urbana de Boadilla del Monte per manca d’un informe d’impacte de gènere en el procediment d’aprovació.
El TSJ de Madrid havia considerat que l’omissió d’un informe d’impacte de gènere en el procediment d’aprovació d’un pla general d’ordenació urbana era una qüestió nova sobre la qual no s’havia pronunciat mai i va seguir el criteri establert en les STS del 6 d’octubre de 2015 i el 4 de juliol de 2016, que van anul·lar el Pla d’Ordenació del Territori de la Costa del Sol i en les quals l’obligatorietat de l’informe d’impacte de gènere es va basar tant en la legislació autonòmica andalusa com en l’aplicació supletòria de la legislació estatal.
Ara bé, la legislació de la Comunitat de Madrid no exigeix l’obligatorietat de l’informe d’impacte de gènere malgrat contenir diversos esments de la igualtat, inclosa la que es refereix a la dona. El TSJ destaca les lleis 2/2016, del 29 de març, d’identitat i expressió de gènere i igualtat social i no discriminació de la Comunitat de Madrid, i 3/2016, del 22 de juliol, de protecció integral contra l’LGTBifobia i la discriminació per raó d’orientació i identitat sexual a la Comunitat de Madrid, que consideren l’avaluació de l’impacte sobre identitat de gènere i per raó d’orientació sexual, identitat o expressió de gènere.
No obstant això, com que aquestes lleis no són aplicables a un pla aprovat abans de la seva publicació, la Sala basa l’exigència d’informe d’impacte de gènere en la referència de les STS esmentades a l’aplicació supletòria de la legislació estatal (Llei del Govern), tal com preveu l’article 33 de l’Estatut d’autonomia de la Comunitat de Madrid.
El Tribunal Suprem, en lloc de seguir el mateix criteri que els pronunciaments anteriors, decideix canviar el seu parer: afirma que l’informe d’impacte de gènere només és preceptiu si és exigit per la normativa autonòmica i considera que el procediment d’elaboració de disposicions regulat pel dret autonòmic no necessita ser completat per cap norma de l’Estat en virtut del principi de supletorietat. En definitiva, «desde una perspectiva puramente formal y procedimental no resultaba exigible […] la incorporación de un específico informe de impacto de género».
Ara bé, tot i indicar la no exigibilitat de l’informe esmentat, assenyala que això anterior no és obstacle per a concloure que el principi d’igualtat de gènere no resulta una qüestió neutral en matèria d’urbanisme i posa de manifest que:
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
211
HUI LEI WU ZHANG
[…] con independencia de los procedimientos específicos de elaboración de los planes de urbanismo en cada una de las leyes autonómicas, las cuales pueden o no incorporar trámites específicos en materia de género, es lo cierto que el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos. En definitiva, si bien no es exigible al plan impugnado la incorporación del Informe de impacto de género […] ello no es óbice para que puedan discutirse a través de la impugnación del Plan, los concretos y específicos aspectos que pueden incidir en una ordenación de naturaleza discriminatoria. Lo que ocurre es que, en el presente caso, al haberse quedado el análisis en la existencia o no del citado Informe, la cuestión de fondo no ha sido abordada, esto es, desconocemos, porque no se han puesto de relieve, qué concretos aspectos del plan pueden resultar, a juicio de los recurrentes, contrarios al principio de igualdad de género, por lo que el plan no puede ser objeto de una declaración genérica de nulidad, con base en la infracción de un trámite formal que, como hemos razonado, no le era exigible.
Aquesta sentència ha rebut nombroses crítiques doctrinals, entre les quals podem esmentar l’efectuada per la catedràtica Ana Belén Casessis, que entén que aquest canvi jurisprudencial converteix en «merament principialista» l’article 31 de la Llei 3/2007, del 22 març, per a la igualtat efectiva de dones i homes:
[…] al exigir cual prueba diabólica, que en ausencia de exigencia expresa de impacto de género por la normativa autonómica sea el recurrente quien se encargue de demostrar suficiente y fehacientemente la discriminación efectiva o el perjuicio a la igualdad de oportunidades que acarrearía el plan aprobado sin la valoración de este informe. Por el camino quedan todos aquellos otros menoscabos que derivarían, en materia de género, no tanto de los perjuicios efectivamente causados por el plan aprobado cuanto de no valorar otras opciones que podrían atenuarlos, eliminarlos o, incluso, revertir los ya instaurados en la práctica. 6
El següent pronunciament d’interès del Tribunal Suprem és la Sentència de l’11 de febrer de 2022, que resol el recurs 1070/2020, relatiu al Pla d’Ordenació Municipal de Caldas de Reis (Pontevedra, Galícia). Aquesta sentència conté un interessant vot particular que analitza, una vegada descartada l’obligatorietat en el cas analitzat d’un informe específic d’impacte de gènere, a qui correspon la càrrega d’al·legar i provar la suficiència o insuficiència de les dades relatives al gènere en l’instrument de planejament.
La Sentència assenyala que el demandant hauria d’haver precisat en la seva demanda quines eren les mesures, decisions o determinacions concretes incloses en el pla aprovat que contravenien el principi d’igualtat i el motiu en què fonamentava la seva al·legació. O bé hauria d’haver precisat el motiu pel qual apreciava que una omissió específica en les determinacions del pla comportava una fallida d’aquest principi.
Lo que la LO 3/2007 —EDL 2007/12678— exige, y además con carácter básico (como establece su disposición final primera), es que las determinaciones del plan tengan en cuenta y respeten de manera, real y efectiva, el principio de igualdad. [...] Pero, dado que la ley no exige incorporar formalmente esa mención en el plan y que, además, aunque dicha mención se incorporara, ello no sanaría una eventual contravención del principio de igualdad de género en las determinaciones del plan, su falta no es suficiente para justificar la anulación de éste si la alegación referida a la quiebra del principio de igualdad de género no se concreta en términos lo suficientemente precisos como para poder deducir razonablemente de ella la efectiva concurrencia de la contravención alegada (y ello, entre otras razones, porque, en caso contrario, la declaración de nulidad del plan atentaría frontalmente contra el principio de proporcionalidad). Y esa concreción constituye una carga que debe cumplir quien efectúa la imputación de que el plan no es conforme a Derecho porque, por definición, la aprobación del plan atribuye a éste una presunción de legalidad, presunción iuris tantum que puede ser destruida por prueba en contrario. Por tanto, solo cuando esa carga que pesa sobre el demandante ha sido cumplida por éste, por haber observado fielmente lo prescrito en el artículo 56 LJCA, surge la obligación para la Administración de desvirtuar lo alegado de contrario, incluso mediante la realización de la correspondiente prueba de descargo.
La Sentència conté un vot particular que, a més d’expressar les seves discrepàncies amb la tesi majoritària, centra el focus en la memòria del planejament i posa de manifest que constitueix una part intrínseca del pla i que ha de contenir una justificació suficient de les determinacions fonamentals que estableix el pla, exterioritzant les raons per les quals adopta les decisions essencials que conté i, entre altres punts, haurà d’analitzar les característiques de la població assentada sobre el territori, les seves condicions econòmiques i socials i les previsions de la seva evolució (article 38.2i del Reial decret 2159/1978, del 23 juny, pel qual s’aprova el reglament de planejament).
En aquest sentit, segons el vot particular, les qüestions abordades en la demanda no havien estat tractades en la memòria del pla (assumpció de càrregues parentals i familiars, estudi de les unitats familiars, i situacions d’exclusió social en relació amb el gènere) i resultaven suficients per a traslladar a l’Administració urbanística la càrrega d’al·legar i, si esqueia, provar, que el que al·legava el recurrent no era cert per raons com:
a) Pel deure que li imposa, a més amb el caràcter de regulació de les condicions bàsiques que garanteixen la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels drets i el compliment dels deures constitucionals, l’article 31 de la Llei orgànica 3/2007, del 22 març. Imposat aquest deure i precisament amb aquest caràcter, només aquell trasllat o desplaçament de la càrrega de la prova permetrà tenir certesa del compliment efectiu d’allò que el legislador orgànic va ordenar.
b) Pel principi de disponibilitat i facilitat probatòria al qual es refereix l’article 217.7 de la Llei 1/2000, d’enjudiciament civil, perquè és l’Administració, no pas el ciutadà que recorre contra el pla, la que millor coneix les decisions que va prendre i les raons per les quals ho va fer quan va definir el planejament urbanístic.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
213
HUI LEI WU ZHANG
No caldria al·ludir, segons el vot particular, a la presumpció de legalitat de l’actuació administrativa, perquè aquesta presumpció, una vegada la legalitat de l’actuació es qüestiona en un recurs jurisdiccional per un motiu o una raó que en si mateixa és suficient per a conèixer la causa d’il·legalitat que s’imputa, queda desplaçada per les regles de distribució de la càrrega de la prova, ni tampoc caldria afirmar en un recurs de cassació, «cuando no lo hizo la Sala de instancia al no abordar ni tan siquiera esa cuestión, que los datos relativos al género si han sido tomados en consideración en la elaboración del plan».
Dos mesos després de la sentència analitzada amb el vot particular, el Tribunal Suprem va dictar dues noves sentències amb data 27 d’abril de 2022 que resolien, respectivament, els recursos de cassació 4034/2021 i 4041/2021, relatius al Pla d’Acció Territorial de la Infraestructura Verda del Litoral de la Comunitat Valenciana i el Catàleg de Platges de la Comunitat Valenciana, sense desviar-se de la línia de fonamentació sostinguda a la Sentència de l’11 de febrer de 2022.
En aquestes sentències, la qüestió d’interès cassacional que s’havia plantejat és si els informes d’impacte de gènere, família i infància i adolescència «neutres», és a dir, merament formals i sense contingut en els quals s’indica la no afectació a tals qüestions, equivalen a la seva inexistència. El debat se centra en el fet de si en el cas jutjat cal deduir que realment es va dur a terme l’anàlisi de l’impacte que les determinacions del pla d’ordenació territorial podrien tenir sobre el gènere, la família, la infància i l’adolescència, i, per tant, els informes neutres no seran equivalents a inexistents, o bé, contràriament, l’ús d’una fórmula tipus per a afirmar la neutralitat de la norma a aquests efectes no comporta realment una anàlisi sobre el fons de l’assumpte i, en conseqüència, aquests informes han de considerar-se inexistents.
La resposta, de manera anàloga al raonament emprat en la Sentència de l’11 de febrer de 2022, apel·lant així mateix al principi de proporcionalitat, assenyala que la part recurrent hauria d’haver precisat quines eren les determinacions concretes incloses en el pla aprovat que contravenien el principi d’igualtat o que podien afectar desfavorablement la família, la infància o l’adolescència; o, dit d’una altra manera, hauria d’haver-se indicat el motiu pel qual s’apreciava que una omissió específica en les determinacions del pla comportava una fallida d’aquell principi o de la protecció necessària de la família, la infància o l’adolescència.
A Catalunya, els pronunciaments del Tribunal Superior de Justícia (en endavant, TSJC) han establert l’exigència d’un tràmit d’avaluació d’impacte de gènere en les aprovacions d’instruments de planejament urbanístic, atenent a la normativa autonòmica.
Entre altres, són d’interès la Sentència del TSJC (STSJC) 2139/2022, que declara nul·la la modificació puntual del Pla General Metropolità (PGM) d’Esplugues de Llobregat per manca del tràmit d’avaluació d’impacte de gènere.
La sentència esmentada considera que en la memòria no s’observa cap anàlisi de la modificació puntual del PGM amb perspectiva de gènere i que no consta en la documentació de la modificació ni pot deduir-se de les dades i els arguments recollits en les memòries de justificació i informació cap anàlisi sobre les desigualtats entre homes i dones en relació amb les necessitats i prioritats, ni que hagi fet cap valoració de l’afectació per a homes i dones de l’ordenació de sòl aprovada en la modificació impugnada. Diu el TSJC:
EL DRET URBANÍSTIC DES DEL PUNT DE VISTA DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL
La omisión de la valoración con perspectiva de género de la recalificación de suelo, de parques y jardines de nivel metropolitano, clave 6 c), a zona de aprovechamiento privado, ordenación volumétrica con usos comerciales, en el subámbito de «Tres Molinos», y de suelo industrial, clave 22 a, a parques y jardines de nivel local, clave 6 b) en el subámbito del Call, no atiende al principio rector de la planificación del uso comercial, del artículo 4.1 c), del Decreto-ley 1/2009, ni al deber de incorporar la perspectiva de género en todas las fases del diseño, planificación, ejecución y evaluación urbanísticas.
Contra aquesta STSJC s’ha interposat el recurs de cassació 2209/2022, que el Tribunal Suprem ha resolt amb la STS del 20 de desembre de 2023.
En aquesta ocasió, la qüestió d’interès cassacional és si la memòria del pla ha d’exterioritzar necessàriament, com a condició bàsica per a garantir la igualtat en l’exercici dels drets i el compliment dels deures constitucionals, la perspectiva de gènere tinguda en compte a l’hora de dur a terme la planificació i, si és el cas, si els criteris emprats poden i han de ser un paràmetre per a analitzar la conformitat amb el dret de les determinacions del planejament.
Com es pot observar, aquesta resolució pretén transcendir bona part de les anàlisis que s’han dut a terme fins ara des d’una perspectiva procedimental i centrada fonamentalment en l’exigibilitat formal de l’informe d’impacte de gènere, substituint l’enfocament per a endinsar-se en la qüestió de fons, sobre quin hauria de ser el contingut necessari de la memòria del pla quant al gènere per a assegurar la igualtat en l’exercici dels drets i el compliment dels deures constitucionals.
El Tribunal Suprem acudeix a la seva pròpia doctrina, plasmada en algunes de les sentències que hem citat en aquest estudi, com la STS 176/2022, de l’11 de febrer, que examina el Pla d’Ordenació Municipal de Caldas de Reis, la STS 1750/2018, del 10 de desembre, que examina el «Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte», o la STS 426/2020, del 18 de maig, que examina també el pla general del municipi de Boadilla. Segons l’alt tribunal i tenint en compte el marc normatiu a Catalunya, es tracta de valorar si les referències concretes i esporàdiques a la memòria del Pla sobre el gènere «son o no suficientes, pero es erróneo apreciar que el Plan no contenga un análisis con perspectiva de género».
Aquestes referències es troben en els folis 802 i 906 amb relació al subàmbit 2 del Pla
Parcial-Gall:
INDICADORS DE GÈNERE: Per a totes les xarxes proposades s’ha de tenir en compte que les dones utilitzen modes més sostenibles, sovint perquè no tenen accés a vehicles privats motoritzats, i que, per tant, s’ha de vetllar especialment per la seva seguretat. Per exemple, procurant una bona il·luminació dels itineraris a peu, en bicicleta i especialment de les parades d’autobús.
Sense cap mena de factor sorpresa, la Sala aplica la recepta combinada basada en el principi de proporcionalitat, l’examen casuístic i la càrrega de la prova per part del demandant:
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LEI WU ZHANG
Por ello, de modo análogo a como razonamos en nuestra STS nº. 176/2022, consideramos —en virtud del principio de proporcionalidad— [...] deberían haberse precisado suficientemente cuáles eran las concretas determinaciones incluidas en el plan aprobado que incurrían en contravención del principio de igualdad o que podían afectar desfavorablemente a la familia, infancia o adolescencia; o, de otro modo, debería haberse indicado el motivo por el que se apreciaba que una específica omisión en las determinaciones del plan comportaba una quiebra de aquel principio o de la necesaria protección de la familia, infancia o adolescencia. Y, en su caso, también debería haberse justificado que esa eventual afectación desfavorable para la igualdad de género, familia, infancia o adolescencia se proyectaba sobre la totalidad del plan y que no bastaba para remediarla con la anulación parcial del mismo, esto es, de alguna o algunas de sus determinaciones.
Ara bé, la Sentència desestima el recurs de cassació no perquè consideri que les referències són insuficients tenint en compte les exigències normatives, sinó que es limita a dir que la nul·litat de la resolució recorreguda:
[…] priva de cualquier efecto útil, más allá de las meras consideraciones abstractas, al presente recurso de casación, limitado al examen de la mencionada cuestión de interés casacional. Como ha dicho esta Sala, en la medida en que, por más interés dogmático que pudiera tener, recaería sobre un acto ya nulo, por lo que se produciría una desconexión entre la doctrina que se llegase a fijar y su condición de presupuesto procesal para resolver la pretensión de la parte interesada.
No és propi del Tribunal Suprem que, citant els arguments consolidats per a cassar la sentència autonòmica, no resolgui la revocació de la nul·litat apreciada per aquesta última, la qual cosa contradiu amb tota la seva fonamentació jurídica en contra del principi de congruència de la sentència.
A més a més, convé ressaltar el recorregut de la STSJC 2139/2022, que resol el procediment ordinari contra l’aprovació del Pla d’Ordenació Urbanística Municipal (POUM) de Piera i declara nul de ple dret l’acord de la Comissió Territorial d’Urbanisme per manca d’estudi d’impacte de gènere i d’altres informes vinculants.
La sentència esmentada fa un anàlisi profunda de les sentències del Tribunal Suprem al llarg dels anys (tant les que consideraven exigible l’informe per aplicació supletòria de la normativa estatal com les que darrerament traslladaven el pes a la normativa autonòmica i invocaven la prova de càrrec als demandants) i conclou:
[...] más allá de que la parte actora no haya indicado los concretos y específicos aspectos que en el plan de autos puedan incidir en una ordenación de naturaleza discriminatoria, habiendo únicamente denunciado la falta del estudio, debe el plan ser anulado, al no contener una evaluación de impacto de género con los requisitos antedichos, por más que en su memoria social pudieran contenerse ciertas referencias a situaciones diferenciales entre hombre y mujer, pero en ningún caso en función del sexo, sino referidas a análisis demográficos, macro magnitudes económicas de la población, evaluación del parque de viviendas y su demanda, evolución de la pirámide de edades, población extranjera en relación con esa pirámide, estudio de hogares en relación con la gente joven, análisis y evolución del paro, etc.
GÈNERE EN EL DRET URBANÍSTIC DES DEL PUNT DE VISTA DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL
Contra aquesta sentència es va interposar el recurs de cassació 7031/2022 davant del Tribunal Suprem, que el va resoldre el 4 de novembre de 2024.
Aquest pronunciament del Tribunal Suprem, al qual necessàriament hem de fer referència, fixa com a qüestió d’interès cassacional l’efecte anul·latori de l’omissió de l’informe d’impacte de gènere en l’elaboració dels plans urbanístics i, en concret, si la imputació de la vulneració del principi d’igualtat de gènere en un pla exigeix identificar les determinacions del pla constitutives d’aquesta contravenció.
L’escrit d’interposició del recurs es fonamenta, entre altres qüestions, en el fet que, segons el dret autonòmic català, no hi ha una exigència formal d’un informe d’impacte de gènere i no és d’aplicació la normativa estatal perquè no entra en joc la clàusula de supletorietat prevista en l’article 149.3 CE, atès que la regulació catalana ja inclou una regulació completa del procediment d’elaboració de les disposicions generals en matèria urbanística.
L’escrit d’oposició, en canvi, al·lega que el Decret 305/2006, del 18 de juliol, no constitueix l’única norma autonòmica que exigeix la presència d’un informe d’impacte de gènere en la tramitació de les disposicions de naturalesa reglamentària, com són els instruments de planejament general, conforme a una molt extensa i pacífica jurisprudència d’aquesta mateixa sala, sens perjudici que en la data d’aprovació definitiva del POUM objecte de la sentència recorreguda ja havia entrat en vigor la Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, que exigeix, per a tots els projectes de disposicions reglamentàries que tramitin els òrgans de la comunitat autònoma, una memòria d’avaluació d’impacte de les mesures proposades, que ha de contenir, com a mínim, un informe d’impacte de gènere. La resposta del Tribunal Suprem és, com ens podem imaginar, la mateixa que ha mantingut en les darreres sentències, i manté la seva doctrina:
[…] si bien la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal no permite sostener la exigencia a las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura previsto en su propia legislación, el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos.
Per tant, l’informe d’impacte de gènere serà un tràmit preceptiu i essencial del procediment d’aprovació dels plans urbanístics quan la normativa autonòmica així ho determini. Això no obstant, el Tribunal Suprem, per a fonamentar la solució que dona a la qüestió d’interès cassacional mantenint la seva línia jurisprudencial «por mor de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica» i en considerar que concorre la identitat substancial en termes de la controvèrsia en ambdós recursos, estableix:
No lo exige el precepto estatal invocado, como nuestra jurisprudencia viene poniendo de manifiesto, y en cuanto a la normativa urbanística de Cataluña que la sentencia invoca, no corresponde a esta Sala su examen e interpretación, nos limitamos a constatar que ninguna de las normas autonómicas cuyo tenor se reproduce en la sentencia recurrida como fundamento
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
217
LEI WU ZHANG
explícito de su decisión impone la emisión de dicho informe como trámite que haya de cumplirse en el procedimiento de elaboración de los planes.
Es conclou que la sentència recorreguda no s’ajusta a la doctrina de la Sala sobre l’exigència de l’informe d’impacte de gènere en el procediment d’elaboració dels plans urbanístics i, per tant, ha de ser cassada.
Pel que fa al segon incís de la qüestió d’interès cassacional, el Tribunal Suprem considera que la part demandada:
[…] no invocó ningún trámite de informe de género que considerase preceptivo, como tampoco hizo referencia a ningún defecto formal en la tramitación del procedimiento de elaboración del instrumento urbanístico que impugnó. [...] En definitiva, no especificó las determinaciones del PGOU de Piera que, a su juicio, comportaban una contravención del principio de igualdad de género. Centró sus alegaciones en la vulneración de la disposición adicional 18 a) del TRLUC —Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto— y el artículo 69.5 del RLUC, lo que significa que la alegación impugnatoria se construyó en términos exclusiva y eminentemente sustantivos y así se trasladó al Suplico del escrito rector, en el que limitó su pretensión a instar de la Sala la declaración de nulidad de pleno derecho del POUM por infracción de los preceptos indicados.
Per a acabar, la STS 3032/2025, del 26 de juny, ha resolt el recurs de cassació interposat per l’Ajuntament de Barcelona i la Generalitat de Catalunya contra la STSJC que anul·la la modificació de les normes urbanístiques del pla general metropolità que regula els aparcaments de Barcelona.
Aquesta sentència resol una doble qüestió cassacional: en primer lloc, si en el procediment d’elaboració dels instruments de planejament urbanístic resulta d’aplicació el tràmit previst en l’article 133.1 de la Llei 39/2015, de l’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques; i, en segon lloc, si la memòria del pla ha de exterioritzar necessàriament, com a condició bàsica garantidora de la igualtat en l’exercici dels drets i el compliment dels deures constitucionals, la perspectiva de gènere tinguda en compte a l’hora de portar a terme la planificació i, si és el cas, si els criteris emprats poden —i han de— ser un paràmetre per a analitzar-la de conformitat amb el dret de les determinacions del planejament.
Per a resoldre la segona qüestió cassacional, la Sala recorda i es basa en tots els seus pronunciaments anteriors que hem estat analitzant al llarg d’aquest estudi,7 i sobre una base cons-
7. STS del 20 de desembre de 2023 (RCA 2209/2022), amb referències a altres d’anteriors: STS 1109/2023, del 4 de setembre (RCA 4521/2021), que, com moltes altres, examina el Pla d’Acció Territorial de la Infraestructura Verda del Litoral de la Comunitat Valenciana i el Catàleg de Platges de la Comunitat Valenciana (PATIVEL); STS 176/2022, de l’11 de febrer (RCA 1070/2020), que examina el Pla d’Ordenació Municipal de Caldas de Reis, al costat d’altres, com la STS 1750/2018, del 10 de desembre (RCA 3781/2017), que examina el Pla General d’Ordenació Urbana de Boadilla del Monte, la STS 426/2020, del 18 de maig (RCA 5919/2017), que examina també el Pla General d’Ordenació Urbana de Boadilla del Monte, la STS 1375/ 2020, del 21 d’octubre (RCA 6895/2018), sobre modificació puntual del Pla General d’Ordenació Urbana de Madrid, o la STS 150/2024, del 30 de gener (RCA 3711/2022), relativa al POUM de Piera.
GÈNERE EN EL DRET URBANÍSTIC DES DEL PUNT DE VISTA DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL
tituïda per una normativa estatal i autonòmica catalana que no exigeix la presència «rituaria» i formal d’un informe de gènere, entra a examinar si les al·legacions del demandant sobre les mesures concretes de la memòria del pla que lesionen aquest dret d’igualtat són suficients o no per a entendre infringit, de manera substantiva, el principi transversal d’igualtat entre dones i homes. En el cas enjudiciat, un cop examinada l’actuació processal de la part demandant, l’alt tribunal conclou que les al·legacions genèriques com les omissions de la memòria consistents en la falta d’anàlisi de les necessitats d’aparcament per gènere i l’anàlisi de com l’ordenació (reducció de les places d’aparcament) pot influir en la situació actual i en els conflictes de gènere, són insuficients per manca de concreció i argumentació específica.
D’aquestes darreres STS que unifiquen i consoliden la doctrina jurisprudencial de tot el país es deriva que la manca de compliment del tràmit d’avaluació d’impacte de gènere com un defecte formal no suposa una causa de nul·litat de l’instrument de planejament i que, en tot cas, per a apreciar la vulneració del dret d’igualtat de gènere de forma material cal analitzar qüestions de fons i que el recorrent concreti les accions o omissions concretes del pla que contravenen el principi d’igualtat i, a més a més, assumir la càrrega de la prova per a demostrar que els fets al·legats són prou suficients per a justificar la nul·litat del pla, atenent als principis de proporcionalitat i de seguretat jurídica.
4. REFLEXIÓ FINAL
Després de l’estudi de l’evolució jurisprudencial, sembla evident que no podem donar per tancats els debats entorn de l’urbanisme i el gènere, tenint en compte, a més, que es tracta de qüestions que han començat a arribar als tribunals fa un temps relativament recent.
La doctrina del Tribunal Suprem dels darrers anys ha consistit a posar a la balança el principi d’igualtat de gènere i el principi de proporcionalitat, atribuint un major pes a aquest segon. D’aquesta manera es protegeix la seguretat jurídica i s’evita l’efecte devastador de l’anul·lació dels plans urbanístics per manca de realització d’un exercici que en algunes comunitats autònomes, com Catalunya, és preceptiu d’acord amb la seva configuració legal.
Les sentències analitzades en aquest treball, molt lluny de valorar la suficiència d’una anàlisi o estudi de gènere, protegeixen la integritat de la doctrina del Tribunal Suprem basada en la innecessarietat de l’informe de gènere com a tràmit formal i, en conseqüència, eviten estendre una nul·litat que, en cas de ser apreciada, podria afectar milers d’instruments de planejament.
Tot i l’opinió majoritària d’aquest tribunal, són especialment rellevants els vots particulars, que en el primer moment, en ocasió de la STS 4382/2015, del 6 d’octubre, que resol el recurs de cassació 2676/2012, van marcar el canvi de criteri cap a la doctrina actual. En tot cas, el panorama que ens deixen les darreres sentències del Tribunal Suprem, del novembre de l’any passat i del juny d’enguany, que cassen les STSJC en relació amb l’anul·lació del POUM de Piera i les normes urbanístiques del Pla General Metropolità, és força pessimista. No només no reconeix l’obligatorietat de fer un exercici d’avaluació d’impacte de gènere, sinó que trasllada als denunciants la càrrega de la prova per a demostrar quines mesures específiques vulneren el principi d’igualtat entre dones i homes. Sembla il·lògic, però són les ciutadanes i els ciutadans els que suporten el cost i les conseqüències de l’omissió de valoració de
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
219
HUI LEI WU ZHANG
la igualtat d’oportunitats en la planificació en l’àmbit urbà. En definitiva, la transformació de les nostres ciutats i nuclis habitats hauria de recaure sobre els òrgans redactors i promotors dels plans urbanístics, com a coneixedors de les característiques del territori.
A més, aquesta doctrina ignora la finalitat dels legisladors estatal i autonòmics en establir una regulació per a garantir el compliment de la igualtat de gènere. Fins i tot, podríem entendre que la consideració en l’àmbit urbanístic dels qui requereixen un major suport per a evitar la seva discriminació estaria compresa en l’article 149.1.1 de la CE i serien aplicables les lleis estatals com a preferents en lloc de com a supletòries, de manera que es garantiria un grau de compliment d’aquest principi uniforme a tot el territori espanyol sense que hi haguessin diferències substancials entre les diferents comunitats autònomes.
En aquesta línia, l’article 31 de la Llei orgànica 3/2007, del 22 de març, podria interpretar-se com una regulació de les condicions bàsiques per a garantir la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels seus drets i el compliment dels deures constitucionals, aplicant-se també a l’àmbit urbanístic.
En definitiva, només un canvi inesperat de la doctrina del Tribunal Suprem podria reconduir la tendència marcada per la situació actual. Tot i això, encara queda un llarg camí per recórrer en l’objectiu de conscienciar els principals actors que treballen a les administracions territorials (polítics, arquitectes, juristes, etc.) sobre la necessitat d’avaluar l’impacte de gènere en la planificació urbanística per tal que les ciutats siguin concebudes com a espais inclusius que integrin plenament les necessitats de la vida femenina, aspecte que fins ara ha estat insuficientment considerat en les fases de disseny urbà.
5. BIBLIOGRAFIA
Brullet, Cristina (2010). Temps, cura i ciutadania: Coresponsabilitats privades i públiques. Barcelona: Ajuntament de Barcelona, 107 p.
Carrasco , Cristina (2007). Estadístiques sota sospita: Proposta de nous indicadors des de l’experiència femenina . Barcelona: Generalitat de Catalunya, Institut Català de les Dones, 92 p. González Bustos, María Ángeles; Domínguez Álvarez , José Luis (2021). Agenda 2030 desarrollo sostenible e igualdad. Madrid: Thomson Reuters Aranzadi, 475 p. MacKinnon , Catharine A. (1995). Hacia una teoría feminista del Estado. València: Cátedra, 456 p. McDowell, Linda (2000). Género, identidad y lugar : Un estudio de las geografías feministas. València: Cátedra, Instituto de la Mujer i Universitat de València, 400 p.
Mendoza Eskola, Juanita Catalina (2017). «La crítica feminista al derecho: De la lucha por la igual dad al cuestionamiento de la identidad como ideal normativo». Iuris [Madrid], núm. 15, 154 p. Montaner i Martorell, Josep Maria; Muxí Martínez , Zaida (2011). Usos del temps i la ciutat. Barcelona: Diputació de Barcelona i Ajuntament de Barcelona, 87 p.
Muxí Martínez , Zaida; Casanovas , Roser; Ciocoletto , Adriana; Fonseca, Marta; Gutiérrez Valdivia, Blanca (2011). «¿Qué aporta la perspectiva de género al urbanismo?». Feminismo/s [Madrid], núm. 17, p. 105-129.
Sánchez de Madariaga, Inés (2004). Urbanismo con perspectiva de género. Sevilla: Instituto Andaluz de la Mujer, 100 p.
Valdivia Gutiérrez, Blanca (2021). La ciudad cuidadora: Calidad de vida urbana desde una perspectiva feminista . Tesi doctoral. Universitat Politècnica de Catalunya, 336 p.
Data de l’avaluació cega: 14 d’agost i 29 d’octubre de 2025
Data d’acceptació: 9 de novembre de 2025
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES
LOS CONTRATOS PÚ BLICOS: CONFIGURACIÓN
María Isabel Méndez Núñez1
Técnica de contrataci ón en el Gobierno Vasco
La igualdad entre mujeres y hombres en nuestra sociedad sigue siendo un objetivo que las entidades del sector público aún no han logrado alcanzar. A efectos de contribuir a este fin, se plantea en este trabajo un marco teórico-práctico que revisa las posibilidades que ofrecen los contratos públicos para revertir esa desigualdad.
Para ello, se inicia la exposición configurando, desde una perspectiva teórica, una contratación pública estratégica de género. Este concepto se fundamenta en postulados doctrinales y jurídicos y se traduce, en la práctica contractual, en las cláusulas de igualdad entre mujeres y hombres.
Seguidamente, se analizan las distintas posibilidades y límites que las normas y resoluciones vigentes ofrecen a la introducción de esas cláusulas de igualdad en los distintos aspectos del procedimiento contractual. De esta suerte, se propone un análisis sistemático que puede servir de guía práctica a quienes tienen la responsabilidad de introducir la perspectiva de género en los contratos del sector público.
Palabras clave: contratación pública, perspectiva de género, cláusulas sociales, cláusulas de igualdad, igualdad entre mujeres y hombres.
LA IGUALTAT ENTRE DONES I HOMES EN ELS CONTRACTES PÚBLICS: CONFIGURACIÓ D’UNA ESTRATÈGIA DE GÈNERE
Resum
La igualtat entre dones i homes en la nostra societat continua essent un objectiu que les entitats del sector públic encara no han assolit. A l’efecte de contribuir a aquest fi, en
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
221
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
aquest treball es planteja un marc teoricopràctic que revisa les possibilitats que ofereixen els contractes públics per a revertir aquesta desigualtat.
Per a això, l’exposició s’inicia tot configurant, des d’una perspectiva teòrica, una contractació pública estratègica de gènere. Aquest concepte es fonamenta en postulats doctrinals i jurídics i es tradueix, en la pràctica contractual, en les clàusules d’igualtat entre dones i homes.
Seguidament es fa una anàlisi de les diferents possibilitats i límits que les normes i resolucions vigents ofereixen a la introducció d’aquestes clàusules d’igualtat en els diferents aspectes del procediment contractual. D’aquesta manera, es proposa una anàlisi sistemàtica que pot servir de guia pràctica als qui tenen la responsabilitat d’introduir la perspectiva de gènere en els contractes del sector públic.
Paraules clau: contractació pública, perspectiva de gènere, clàusules socials, clàusules d’igualtat, igualtat entre dones i homes.
EQUALITY BETWEEN WOMEN AND MEN IN PUBLIC PROCUREMENT: SHAPING A GENDER STRATEGY
Abstract
Gender equality in our society remains an objective that public sector entities have yet to achieve. To contribute to this goal, this paper presents a theoretical and practical framework that examines the possibilities offered by public contracts to reverse this inequality.
To this end, the discussion begins by outlining, from a theoretical perspective, a strategic gender public procurement. This concept is based on doctrinal and legal principles and translates, in contractual practice, into clauses promoting equality between women and men.
Subsequently, an analysis is made of the various possibilities and limitations that current regulations and resolutions offer for the introduction of equality clauses in different aspects of the contracting process. Accordingly, a systematic analysis is proposed that can serve as a practical guide to those responsible for introducing the gender perspective into Public Sector contracts.
Keywords: public procurement, gender perspective, social clauses, equality clauses, equality between women and men.
Sumario: 1. Introducción y método; 2. La contratación pública estratégica de género en la teoría; 2.1. Qué es la contratación pública estratégica; 2.2. Qué es la perspectiva transversal de género; 2.3. Qué son las cláusulas de igualdad entre mujeres y hombres; 3. La contratación pública estratégica de género en la práctica; 3.1. Preparación del expediente; 3.1.1. Planificación, diseño, seguimiento y evaluación; el círculo virtuoso de una estrategia; 3.1.2. Objeto del contrato; 3.1.3. Las especificaciones técnicas del contrato; 3.2. Procedimiento de licitación; 3.2.1. Selección de la empresa contratista; 3.2.1.1. Prohibiciones de contratar; 3.2.1.2. Criterios de solvencia; 3.2.2. Selección de la oferta; 3.2.2.1. Criterios
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
de adjudicación; 3.2.2.2. Ofertas incursas en presunción de baja anormal o desproporcionada; 3.2.2.3. Criterios de desempate; 3.3. Ejecución; 3.3.1. Condiciones especiales de ejecución; 4. Reflexiones finales; 5. Referencias.
1. I NTRODUCCIÓN Y M ÉTODO
A finales de 2023 la tasa de paro femenina se mantenía 3,29 puntos por encima de la de los hombres (Instituto de las Mujeres, 2024, ap. 1.1), quienes registran una mayor tasa de actividad, lo que da una brecha de género de 9,14 puntos (Instituto de las Mujeres, 2024, ap. 1.2). Las mujeres son la mayoría de las personas ocupadas a tiempo parcial (73,9 %) y, de entre todas las personas que optan por una jornada parcial para poder atender labores de cuidado de menores o personas dependientes, el 92,6 % son, nuevamente, mujeres (Instituto de las Mujeres, 2024, ap. 1.4).
En términos monetarios, el salario medio de las mujeres supone el 81,6 % del de los hombres. Existe más de medio millón menos de mujeres que de hombres que cotizan a la Seguridad Social y mientras que la media de las bases de cotización masculina supera los 2.200 euros, la femenina no llega a los 1.950. Por otra parte, la pensión media de ellas (975 €/mes) supone un 67,5 % de la de ellos (Instituto de las Mujeres, 2024, ap. 1.5).
Hay más mujeres que hombres que cuidan a diario de otras personas o realizan labores domésticas, lo que en el ámbito laboral implica que el 88 % de las excedencias para el cuidado de hijas o hijos y el 78,6 % de las excedencias para el cuidado de familiares, en 2022, las tomaron mujeres (Instituto de las Mujeres, 2024, ap. 2.2). Por el contrario, los hombres participan en mayor proporción que las mujeres en actividades de voluntariado fuera del hogar o en actividades deportivas, culturales o de ocio (Instituto de las Mujeres, 2024, ap. 2.1).
Además, el 87 % de las personas que dejaron su trabajo para realizar labores de cuidado en el último trimestre de 2023 fueron mujeres y el 86,4 % de las personas que no trabajan en el mercado laboral remunerado porque se dedican al trabajo en los hogares son, igualmente, mujeres (Instituto de las Mujeres, 2024, ap. 2.3).
La presencia de las mujeres en las instituciones representativas de la ciudadanía a nivel nacional y europeo sobrepasa justo el 40 % que la paridad exige, pero con dificultad se acerca al 50 % y nunca lo supera. La presencia de mujeres en alcaldías est á poco por encima del 20 %. Se aprecia una feminización del poder judicial en los ú ltimos a ños, si bien los hombres siguen predominando en los altos tribunales. Además, la presencia de mujeres en los consejos de administración de las empresas del IBEX-35 no alcanza el 40 % (Instituto de las Mujeres, 2024, ap. 3).
Podríamos extendernos más en las cifras, pero estas son suficientes para dar una imagen actual de la situación de las mujeres en nuestra sociedad. Como vemos, el contexto dista mucho de dibujar un panorama halagüeño para sus derechos, por lo que urge tomar todas las medidas útiles que puedan revertir esta situación.
En el ámbito de la Administración pública estas cuestiones son abordadas a través de instrumentos de fomento, como las subvenciones o los convenios; y, en mucha menor medida, y bastante más recientemente, ha comenzado a tenerse en cuenta la contratación pública.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
223
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
En este último campo, los poderes públicos invierten anualmente unos 2.880 millones de euros, lo cual supone un 16 % del PIB de la UE (Ratcliff et al ., 2021, ap. objetivos)2 y en España implica una ejecución de dinero público que alcanza entre un 10 y un 20 % del PIB nacional (CNMC, 2020: 3). Dada la capacidad de impacto de los instrumentos de contratación pública, este sector puede, y debe, convertirse en una herramienta útil para el logro de objetivos mayores, como la igualdad entre las mujeres y los hombres en nuestra sociedad.
Para ello, es indispensable que estas consideraciones de género se introduzcan en los procedimientos de contratación pública atendiendo a una estrategia que asegure la eficacia de esos contratos para contribuir al logro de la igualdad. Esa estrategia implica una perspectiva transversal u horizontal que se integre, desde el diseño y la planificación, en los distintos momentos del procedimiento de contratación y sea capaz de conocer y considerar todos los aspectos de la desigualdad de género que pueden ser impactados con un determinado contrato.
Lograr esta finalidad no supone alejarse de las normas de contratación emanadas de las instituciones europeas o nacionales, sino todo lo contrario: discurre por un camino integrado en las mismas y que las refuerza, a la vez que multiplica los resultados de los esfuerzos públicos y asegura que el dinero de la ciudadanía se usa de manera eficiente solo en aquellas actuaciones o políticas empresariales que acercan a nuestra sociedad a la garantía efectiva del principio de igualdad entre mujeres y hombres consagrado en la Constitución española (CE).
Con este fin, en este trabajo proponemos adoptar una estrategia de género en la contratación pública o, lo que es lo mismo, transitar desde la situación actual, y a través de los caminos que las normas vigentes nos ofrecen, hacia una contratación pública estratégica de género (CPEG).
Para la construcción de este concepto, el trabajo adopta una perspectiva analítica jurídica que se fundamenta, primeramente, en la doctrina desarrollada a nivel académico en el marco del derecho administrativo de la contratación pública sobre la inclusión de la perspectiva de género en la contratación pública, así como sobre las cláusulas de carácter social (ámbito en el que se encuadra a las cláusulas de igualdad en el marco del derecho administrativo de la contratación pública). Igualmente, se revisan los fundamentos jur ídicos que sustentan la integración de la perspectiva de género en el actuar administrativo y cómo este instrumento resulta útil al derecho porque tiene como fin, precisamente, garantizar un principio fundamental del mismo: la igualdad entre mujeres y hombres.
2. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA DE GÉNERO EN LA TEOR ÍA
La construcción de una estrategia de género en la contratación pública debe partir necesariamente de dos corrientes jurídico-doctrinales cuyos orígenes son diversos: por un
2. En 2021 la Comisión Europea (2021: 4) estimó que la demanda pública gasta el 14 % del PIB de la UE.
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
lado, en el marco del derecho administrativo las actuales normas de contratación y la evolución histórica de la doctrina europea han posibilitado entender el mundo de la contratación pública como una herramienta estratégica útil para el logro de objetivos de política pública de mayor alcance que la simple ejecución del gasto público; por otro lado, derivada del principio constitucional de igualdad, la teoría de género y su desarrollo han dado origen a una concepción transversal de este principio que promueve su integración en todos aquellos espacios del actuar administrativo que tengan la capacidad de reducir las brechas de desigualdad; entre ellos, y de gran relevancia en los ú ltimos a ños, se encuentra el ámbito de los contratos de las instituciones del sector público.
2.1. Q ué es la contratación pú blica estrat égica
Entender la contratación pública como una estrategia implica comprender los contratos públicos como un instrumento útil y eficiente para lograr objetivos de política pública más ambiciosos (Medina Arnáiz, 2011: 44), como los de carácter social, los medioambientales o los relativos a la innovación. Es decir, la contratación pública pasa de considerarse un procedimiento burocrático a ser una herramienta estratégica que permite materializar esos objetivos (Gimeno Feliú, 2014).
Para comprender este cambio de concepción es preciso remontarse a los orígenes de la regulación europea de los contratos públicos. En efecto, sobre la década de los sesenta del siglo pasado, la Comisión de las Comunidades Europeas comienza a emitir una serie de normativa que tiene como fin coordinar los procedimientos nacionales de contratación pública y vincularlos a criterios de publicidad en el entendido de que este ámbito tiene una capacidad potencial inmensa para configurar el ansiado mercado ú nico.
En consonancia con el fin perseguido, las normas contractuales se configuran con base en los principios de libre concurrencia y competencia, igualdad de todas las operadoras económicas y no discriminación hacia empresas de otros estados miembros de la Unión, as í como publicidad y transparencia, de tal manera que cualquier operadora, independientemente de su origen, tenga conocimiento y acceso a ser contratista de los distintos poderes adjudicadores existentes en la Unión Europea (UE). En este marco, la oferta econó mica m ás ventajosa, entendida como la más barata, se considera como el criterio de adjudicación preponderante, pues permite dos cuestiones: por un lado, se vislumbra como el criterio objetivo y no discriminatorio por excelencia que permitirá asegurar que los poderes públicos de un país miembro seleccionan la oferta más ventajosa de la manera más justa posible; por otro, asegura que las instituciones públicas se gu ían por un criterio de eficiencia en el uso de los recursos públicos en beneficio del interé s general.
Sin embargo, la introducción de otras consideraciones en los contratos públicos no se hizo esperar. Ya a finales de los años ochenta se plantea ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE) la posibilidad de que los poderes adjudicadores utilicen sus contratos para impulsar objetivos de políticas sociales como el empleo de personas en paro de larga duración. La respuesta del alto tribunal fue afirmativa, si bien estableció una serie de
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
225
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
requisitos que tales consideraciones sociales debían cumplir para ser consideradas conformes con el derecho de la Unión. 3
La contratación pública inicia entonces un camino que desembocará en las llamadas cláusulas sociales, medioambientales y de innovaci ón , y, dentro de las primeras, las de igualdad de género.4 En este proceso no solo se produce un cambio de concepción de los contratos, sino que se reconfigura la importancia de la calidad de los bienes y servicios que se obtienen mediante las compras públicas.
En efecto, la oferta económicamente más ventajosa pasa a ser la que atiende a una mejor relación calidad-precio; el valor económico de la oferta no es, por tanto, el criterio predominante, ni el ú nico de carácter objetivo o imparcial. Los poderes adjudicadores deben poder obtener a través del proceso de contratación bienes y servicios de gran calidad. Y dentro de ese concepto de calidad , las normas europeas encajan a las consideraciones sociales, medioambientales o de innovación. Es decir, se entiende que los contratos que se instrumentalizan en aras de una estrategia pública ofrecen mejor calidad que aquellos en los que las consideraciones estratégicas est á n ausentes.
A nivel doctrinal, podríamos resumir los cambios que se producen al pasar de una contratación pública a una contratación pública estratégica de la siguiente manera:
a) La finalidad del contrato público se multiplica. En una concepción tradicional los contratos tienen como única finalidad la adquisición de bienes y servicios, la compra pública de las obras, suministros o servicios necesarios para el funcionamiento de la Administración. Sin embargo, en una contratación estratégica, un único contrato es utilizado, cuando menos, con una doble finalidad: además de adquirir productos, se satisfacen otras finalidades de carácter social, medioambiental o de innovación que la doctrina ha denominado finalidades complementarias, secundarias o transversales (Medina Arná iz, 2011: 46).
b) El actuar de la Administración se entiende desde una perspectiva de integralidad. La visión tradicional de la contratación establece una separación, una compartimentación entre sus actuaciones principales que permiten el desarrollo y la ejecución de las políticas públicas y las actuaciones complementarias precisas para la ejecución de esas políticas, como las medidas presupuestarias o los contratos públicos. Las primeras se deben a los objetivos de política pública de las mismas; las segundas deben regirse por una serie de normas procedimentales, pero cuya finalidad principal no es satisfacer los fines mencionados, sino asistir al resto de actuaciones administrativas. La contratación estratégica derriba los muros que separan actuaciones esenciales y actuaciones complementarias para poner todas ellas al servicio del fin primordial de la Administración: el interés general. Bajo esta perspectiva integral, todas las actuaciones del sector público son susceptibles de contribuir a una finalidad pública, no hay barreras que delimiten espacios entre unas y otras y la Administración puede perseguir sus objetivos de política pública a través de todos los instrumentos de que dispone, independientemente del carácter con el que hayan sido inicialmente concebidos. En efecto, si el fin y fundamento de la Administración es el interés general, debe ser este el que guía todo
3. STJCE de 20 de septiembre de 1988, asunto 31/87, caso Gebroeders Beentjes BV, ECLI: EU:C:2000:494.
4. Una aproximación histórica a ese camino puede leerse en Méndez Núñez (2024).
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
el actuar administrativo, incluida la contratación pública, que se vuelve herramienta para el logro de dichos objetivos.
c) La calidad se vuelve central. Si en una visión tradicional el precio es el criterio definidor de la mejor oferta, pues permite la eficiencia del gasto público, una contratación estratégica pone en el centro la calidad de los bienes y servicios que se adquieren, considerando como parte de esa calidad los beneficios sociales, medioambientales o de innovación que van a lograrse con el gasto realizado.
d ) Los contratos públicos son instrumentos de inversión pública. La contratación no se entiende como gasto, sino como inversión (Gimeno Feliú, 2022: 3). Los recursos que se ejecutan mediante la compra pública se invierten en promover un mercado que fomenta una oferta de bienes y servicios má s ecológicos, socialmente responsables e innovadores, en suministros que se producen respetando los derechos de las mujeres trabajadoras y servicios que no perpetúan brechas de desigualdad, sino que contribuyen a su reducción. Por eso, el presupuesto que se ejecuta a través del contrato no es un simple gasto, sino que se invierte en la configuración de un mercado que responde más adecuada y eficientemente a las características de la sociedad que se pretende construir mediante las políticas públicas.
e) Carácter estratégico de los contratos públicos. Como hemos explicado, en una visión tradicional de la contratación los contratos son un simple procedimiento administrativo que es preciso seguir para la consecución de bienes y servicios; son el conjunto de trámites o la burocracia que debe asumirse para lograr aquellos productos que servirán para el desarrollo de las políticas públicas. Desde un punto de vista estratégico, los contratos son las herramientas para el logro de fines sociales, medioambientales o de innovación. Desde esta visión, el contrato se aleja de la estricta función administrativa y de la perspectiva hacendística (Gimeno Feliú , 2022: 3).
f ) El contrato público es una actuación sustantiva de la Administración. Si, como hemos dicho, en una visión tradicional la contratación se separa del actuar principal y sustancial de los poderes públicos y se entiende como una materia complementaria, accesoria, en una contratación estratégica, en la que todas las actuaciones administrativas se comprenden desde una perspectiva integral, los contratos públicos son un instrumento directo para el logro de objetivos de la pol ítica pública. Es decir, los contratos públicos adquieren peso en el actuar administrativo, se integran como parte de la actuación sustantiva de la Administración, quien puede disponer de ellos de manera estratégica, al igual que otras herramientas de las que dispone para el desarrollo de las políticas públicas sociales, ambientales o de investigación (Méndez Núñez, 2024: 245).
Este cambio de paradigma en la contratación pública se ha reflejado de manera clara en las normas vigentes actualmente en materia de contratación, las cuales sirven de fundamento a la visión estratégica de los contratos. Así, las directivas de contratación de 2014 configuran la contratación pública como un instrumento fundamental para el logro de la Estrategia Europa 2020, que se basa en un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Estos caracteres se relacionan con los tres aspectos de la contratación estratégica: un crecimiento inteligente que se basa en la innovación, sostenible desde el punto de vista medioambiental e integrador porque debe alcanzar a todas las personas de la Unión, lo cual se asegura a través del empleo y la lucha contra la pobreza.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
La múltiple finalidad que debe perseguir la contratación pública se reconocía también, en 2011, en el Libro verde sobre la modernización de la política de contratación pública de la UE . Hacia un mercado de la contratación pública m ás eficiente (COM (2011) 15 final). En él se exige a los poderes adjudicadores utilizar los contratos para el logro de bienes y servicios con valor social o medioambiental y se reconoce que:
Una demanda significativa por las autoridades públicas de productos y servicios má s ecológicos, con bajas emisiones de carbono, más innovadores y socialmente responsables puede influir también en las tendencias de la producción y el consumo en los próximos a ños (Comisión Europea, 2011: 36-37).
Las directivas de 2014 integran en su articulado la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en materia de cláusulas estratégicas y hacen un reconocimiento expreso de la obligación de los poderes contratantes de asegurarse de que, durante la ejecución de los contratos públicos, las empresas contratistas cumplen con las obligaciones medioambientales, sociales y laborales derivadas de los tratados internacionales aplicables, el derecho de la Unión, las normas nacionales y los convenios colectivos en vigor (art. 18.2 Directiva 2014/24/UE). 5
Esta obligación requiere una actitud activa de los poderes adjudicadores, pues exige prever en el clausulado del contrato las medidas necesarias para poder garantizar el cumplimiento de esta normativa, por lo que, en la práctica, afecta no solo la ejecución contractual, sino también el diseño del contrato y la tramitación del procedimiento de adjudicación. De hecho, como veremos, es una obligación cuyo incumplimiento puede derivar en una prohibición de contratar o en la exclusión de una oferta que incurre en baja desproporcionada por incumplir las normas sociales, laborales o medioambientales señaladas en el párrafo segundo del artículo 18 de la Directiva 2014/24/UE.
En todo caso, hay que tener en cuenta que esta disposición se encuentra dentro de un artículo de la Directiva que se denomina «Principios de la contratación», lo cual ha llevado al TJUE a concluir que debe entenderse no como una simple obligación general, sino como un principio informador en el ámbito contractual, a la par que los de igualdad y no discriminación, transparencia y proporcionalidad (Sentencia del TJUE [STJUE] de 30 de enero de 2020, asunto C-395/18, Tim SpA, ECLI: EU:C:2020:58).
Má s allá de esta obligación, las directivas de 2014 admiten la inclusión de cláusulas sociales y medioambientales en las especificaciones técnicas del contrato, como motivo de exclusión, a la hora de acreditar la capacidad técnica y profesional de las empresas, en los criterios de adjudicación, durante el procedimiento de bajas anormales o desproporcionadas, y como condición especial de ejecución. Además, se admiten las reservas contractuales de carácter social y se prevé un régimen específico para los contratos de carácter social, cultural y en materia de salud o educación.
5. Diario Oficial de la Unió n Europea (DOUE), nú m. 94 (28 marzo 2014), p. 65-242, http://data. europa.eu/eli/dir/2014/24/oj.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público 6 (LCSP), también menciona en su preámbulo la necesidad de la contratación de responder a la Estrategia Europa 2020 y continúa asumiendo que la inclusión de criterios medioambientales, sociales o innovadores vinculados al objeto del contrato redunda en la calidad de las obras, suministros y servicios que las instituciones del sector público adquieren, y se posiciona a favor de utilizar los contratos públicos como instrumentos para el logro de objetivos medioambientales, sociales, de innovación y de promoción de las PYMES (ap. iii , preámbulo de la LCSP).
En todo caso, esta norma establece todo un sistema que instrumentaliza la contratación pública en aras del logro de fines de carácter social y medioambiental. PRUEBA de ello es la primera mención que se hace de este asunto en el articulado de la Ley. En efecto, el párrafo tercero del artículo 1 señala:
En toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía social (art. 1.3 LCSP).
La primera cuestión que debemos resaltar es que la disposición se encuentra ubicada en el artículo 1 de la norma, referido al objeto y la finalidad de la misma y en el que también se ubican los principios de la contratación. Por tanto, parece claro que las cámaras legislativas han querido subrayar la relevancia de que todos los contratos sean considerados como instrumentos de políticas sociales y medioambientales, convirtiendo esta obligación transversal en un principio informador de la contratación. Su carácter de principio y la horizontalidad con la que se plantea obligan a considerarlo en los distintos momentos del procedimiento de contratación, desde la definición del contrato, hasta su ejecución, pasando por la licitación del mismo.
En segundo lugar, queremos subrayar que el artículo mismo expresa el motivo y la finalidad de este cambio de paradigma en la regulación contractual: por un lado, la inclusión de este tipo de consideraciones asegura que la Administración puede obtener bienes y servicios con una mejor relación calidad-precio; por otro, estas cuestiones no tienen impacto únicamente en la calidad de la prestación, sino que suponen un uso más eficiente de los recursos públicos.
En efecto, consideramos que este uso eficiente puede verse fundamentado por dos consecuencias de introducir una visión estratégica en la contratación:
• En primer lugar, y de manera más obvia, al confluir en una sola herramienta varias finalidades se produce un ahorro de los costes que supone para la Administración la ejecución de las políticas públicas.
6. Boletín Oficial del Estado (BOE), nú m. 272 (9 septiembre 2017), p. 107714-108007, www.boe.es/eli/ es/l/2017/11/08/9.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
• En segundo lugar, hay que considerar que cada vez que el sector público contrata, act úa como un consumidor en el mercado, impulsando la demanda en uno u otro sentido. Esta demanda, como hemos dicho, tiene un peso significativo en el producto interior bruto (PIB), por lo que es innegable su capacidad de perpetuar la oferta de determinados bienes y servicios o de impulsar la misma hacia productos más sostenibles desde un punto de vista ecológico y social. En todo caso, no existe un punto neutro de actuación de la Administración; es decir, si demanda bienes sostenibles, impulsará al mercado hacia la producción de los mismos; y si no tiene en cuenta consideraciones medioambientales, promoverá que las empresas del sector mantengan una producción contaminante.
Teniendo en cuenta que los objetivos de sostenibilidad social y medioambiental son fines de las políticas de la Administración, es un derroche de recursos invertir dinero en políticas de fomento que aseguren el logro de esos objetivos, mientras que, al mismo tiempo, se gasta el dinero público a través de los contratos en la compra de bienes que promueven políticas contrarias a las deseadas, má s allá de la incoherencia que esta actuación de los poderes públicos supone. En este sentido, una visión estratégica de la contratación pública se vuelve clave para lograr una verdadera eficiencia en el gasto público.
En todo caso, má s allá del mandato que se establece en el artículo 1.3 de la LCSP, esta ley admite la posibilidad de introducir cláusulas estratégicas en el objeto del contrato, a lo largo del pliego de prescripciones técnicas particulares, como prohibición de contratar, entre los medios de acreditación de la solvencia técnica, como criterio de adjudicación, en el procedimiento de bajas anormales o desproporcionadas y como condición especial de ejecución. Igualmente, siguiendo las directivas europeas, se permiten las reservas de carácter social y se establece un régimen específico para los contratos sociales, culturales, en materia de salud o educativa.
Por último, cabe mencionar que la LCSP, en consonancia con el artículo 18.2 de la Directiva 2014/24/UE, reconoce la obligación de los poderes públicos de asegurar el cumplimiento de las normas nacionales, europeas e internacionales en materia medioambiental, social y laboral durante la ejecución de los contratos, así como en la tramitación del procedimiento de licitación (art. 201 de la LCSP).
Vistos los fundamentos jurídicos y doctrinales de la contratación pública estratégica, hay que recordar que todos incluyen las consideraciones de igualdad de género en el ámbito de los aspectos sociales. Es decir, en el marco del derecho administrativo de la contratación pública, es posible instrumentalizar los contratos públicos en pos de una estrategia de género que asegure el cumplimiento de objetivos de las políticas públicas de igualdad entre mujeres y hombres, en la medida en que las mismas tienen cabida entre los aspectos sociales de la contratación estratégica.
2.2. Q ué es la perspectiva transversal de género
A nivel jurídico, la teor ía de género se enmarca en el derecho constitucional y de los derechos humanos como desarrollo del principio de igualdad. La primera norma que hace un reconocimiento expreso y necesario de los derechos de las mujeres es la Convención para la
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra las Mujeres7 (en inglés Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, CEDAW), proclamada en 1979.
Este tratado, que forma parte del sistema universal de protección de los derechos humanos, fue concretado en una norma jurídica estatal en 2007. Nos referimos a la Ley orgánica 3/2007, de 23 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres8 (LOI), y ha sido desarrollada y completada en casi todas las comunidades autónomas de nuestro país.
En cuanto al fundamento jurídico de la perspectiva de género, es inevitable partir del reconocimiento del principio de igualdad proclamado en nuestra norma constitucional (art. 9 y 14 CE), así como en los tratados fundacionales de la UE (art. 2, 3 y 9 TUE). En estas disposiciones no solo se reconoce este principio, sino que se obliga a una actuación de los poderes públicos para garantizar que dicha igualdad sea real y efectiva (art. 9.2 CE).
A efectos de lograr la garantía efectiva del principio de igualdad, la Administración está obligada a adoptar todas las medidas que sean necesarias para asegurar su aplicación efectiva, así como a eliminar todos los obstáculos o barreras que existan para que pueda ser una realidad en nuestra sociedad. Sin embargo, a pesar de que las normas realizan un esfuerzo por blindar todos los aspectos del principio de igualdad, la práctica aún dista mucho de garantizarlo. Por eso, cómo lograr de manera óptima la igualdad efectiva entre mujeres y hombres ha sido un tema muy debatido y que ha ido evolucionando con el tiempo. Para empezar, el desarrollo doctrinal ha partido de la teoría de género, la cual nos descubre que el contexto sociocultural en el que vivimos, y con base en el cual aprendemos cómo ser personas, normaliza las desigualdades entre hombres y mujeres naturalizando los roles que les han sido asignados en la sociedad. Es decir, en nuestra sociedad se exige a mujeres y hombres cumplir con determinados patrones de comportamiento que definen qué es ser mujer o qué es ser hombre en este contexto. Estos roles, entre otras cuestiones, colocan a las mujeres en el espacio privado, el cuidado de las niñas y niños, las personas dependientes, la casa o el hogar; y a los hombres en el á mbito público, el del trabajo remunerado, el centro de la política y las masas, y la dirección y toma de decisiones. Además, atribuyen a hombres y mujeres cualidades intrínsecas para el desarrollo de estos trabajos diferenciados; es decir, se considera que tanto hombres como mujeres tienen características biológicas óptimas que les inclinan en uno u otro sentido en función de su sexo. Pero, en realidad, las construcciones de lo que es ser hombre o mujer en nuestra sociedad no son naturales, sino aprendidas (Tamayo Acosta, 2019: 96).
En la medida en que estas cuestiones están normalizadas y aprendemos a naturalizarlas, destruir estas presunciones supone un esfuerzo del conjunto de la sociedad y de cada persona en particular. Sin ese esfuerzo, la corriente social dominante nos llevaría a perpetuar las desigualdades entre hombres y mujeres. Por tanto, para romper esta dinámica es necesario
7. La CEDAW fue adoptada y abierta a la firma mediante la Resolución 34/180 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 18 de diciembre de 1979, y entró en vigor a nivel internacional el 3 de septiembre de 1981. El instrumento de ratificación de dicha Convención se publicó en el BOE, nú m. 69 (21 marzo 1984), p. 7715-7720, www.boe.es/eli/es/ai/1979/12/18/(1).
8. BOE, nú m. 71 (23 marzo 2007), p. 12611-12645, www.boe.es/eli/es/lo/2007/03/22/3/con.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
231
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
contar con una herramienta que nos permita eliminar presunciones sobre lo que es ser hombre o mujer en todos los ámbitos de la vida: la perspectiva de género.
En todo caso, esta realidad sobre la que se construye la sociedad, y que la perspectiva de género ha traído a nuestro conocimiento, nos muestra la dificultad de la que se parte para lograr una aplicación efectiva del principio de igualdad entre mujeres y hombres en el actuar administrativo.
A efectos del desarrollo doctrinal de la teoría de género en el marco de la actuación de los poderes públicos, debemos centrarnos en la propuesta del mainstreaming de género o gender mainstreaming, cuya definición se planteó por primera vez en un documento oficial en 1995 en la Plataforma de Acción de Beijing, proclamada en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer de Naciones Unidas (Lombardo, 2003: 7).
En efecto, en el documento resultante de esa conferencia se pide a las autoridades que adopten una perspectiva de género en todas las políticas, programas y planes que desarrollen, para lo cual será preciso, antes de adoptar decisión alguna, analizar el impacto que dichas políticas y programas tienen en la vida de mujeres y hombres (Naciones Unidas, 1995: 28).
Es decir, el mainstreaming de género, o aplicación transversal de la teoría de género, implica dos actuaciones: por un lado, supone considerar la situación de las mujeres y sus derechos no solo en aquellos programas o actuaciones que vayan dirigidos a ellas, sino en todas las políticas, planes y programas que ejecuten los poderes públicos independientemente de su finalidad, incluso cuando aparentemente no exista ninguna conexión de la misma con los derechos de las mujeres; por otro lado, supone realizar, en cualquier caso, un análisis previo de toda actuación pública que determine los efectos que la misma tendrá en la vida de hombres y mujeres y permita dilucidar la mejor manera de que la aplicación de esa política no agrande las brechas de desigualdad, y que, en la medida de lo posible, las mitigue.
En efecto, si bien las primeras políticas para la igualdad entre mujeres y hombres se centraron en actuar mediante programas dirigidos específicamente a las mujeres y a mejorar su situación y la garantía de sus derechos, pronto se vio que estas, por sí solas, no podrían lograr el objetivo de igualdad perseguido. Era necesario complementarlas con una actuación horizontal o transversal que integrara el análisis previo del impacto de género en todas las políticas de la Administración. Así, en la misma conferencia de Beijing se reconoce que este carácter transversal es una condición indispensable para garantizar el éxito y la efectividad de las medidas que promueven la igualdad de género, así como de las que tienen como objeto mejorar la condición de las mujeres (Naciones Unidas, 1995: 20).
Un a ño después, la Comisión de las Comunidades Europeas aprueba la comunicación Integrar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el conjunto de las políticas y acciones comunitarias, que reitera la necesidad de integrar la perspectiva de género de manera transversal en todo el actuar de las instituciones europeas (Comisión de las Comunidades Europeas, 1996b: 2). En esta comunicación se definen dos conceptos: el gender mainstreaming y la perspectiva de género. El primero de ellos implica la inclusión de la perspectiva de género en todas las políticas y acciones, y no solo en las medidas que se dirigen específicamente a las mujeres (Comisión de las Comunidades Europeas, 1996: 2); el segundo supone realizar un análisis de las diferencias socioculturales entre los sexos de tal manera que el mismo se tenga en cuenta en el diseño de las medidas; así, se deberán considerar los posibles efectos de
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
la actuación pública en la situación de mujeres y hombres con vistas a la igualdad (Comisión de las Comunidades Europeas, 1996: 2).
La relevancia de realizar este análisis de género antes de cualquier actuación pública no es poca, pues de ello depende que estas sean o no garantistas del principio de igualdad. En este sentido, es importante partir de la base que nos descubrió la teor ía de género: es preciso realizar un esfuerzo consciente para romper con las estructuras de poder que sustentan la desigualdad entre mujeres y hombres.
En efecto, debido a ese proceso de naturalización existe la creencia generalizada de que los instrumentos de la Administración, las normas, las subvenciones, los contratos, los presupuestos, son neutros respecto al género (Emakunde y Ortiz de Lejarazu, 2013: 33). Sin embargo, precisamente porque existe una naturalización de la desigualdad entre mujeres y hombres, la falta de un análisis previo de cómo una actuación de los poderes públicos puede afectarles no supone actuar de manera neutral, sino reproducir las estructuras preexistentes de desigualdad.
Es necesario un esfuerzo positivo de los poderes públicos para asegurar que esas actuaciones no ahondan las brechas de desigualdad. En efecto, el Instituto Europeo de la Igualdad de Género (en inglés European Institute for Gender Equality, EIGE) recuerda que las actuaciones que no tienen en cuenta las desigualdades de género de las que parten, no son neutras al género ( gender-neutral ), sino ciegas al mismo ( gender-blind ) (EIGE, 2016: 9).
En todo caso, la incorporación sistemática de la perspectiva de género sigue siendo un reto hoy en día, como se reconoce en la Agenda 2030 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2015: 7), que supedita el pleno desarrollo a la garantía de los derechos de las mujeres en su quinto objetivo. Esto nos da una idea de la importancia y urgencia que existe de que la Administración utilice todos los recursos de los que dispone para garantizar esa igualdad.
En este sentido, es importante recordar que la perspectiva transversal de género es una obligación en las normas europeas, que conminan a la Unión a considerar en todas sus actuaciones el objetivo de igualdad entre mujeres y hombres y la eliminación de todo tipo de discriminación por razón de sexo (art. 8 y 10 TFUE).
Pero también lo es para las autoridades españolas, pues la propia LOI establece su carácter transversal, que vincula a todas las administraciones públicas en todas sus actuaciones (art. 15) y señala que es una obligación de las autoridades implementar las medidas correctoras de la desigualdad que sean necesarias (art. 11). En concreto, y en lo que a este artículo respecta, esta norma permite introducir condiciones especiales de ejecución en materia de igualdad de género (art. 33), así como criterios de desempate (art. 34).
Por tanto, la aplicación transversal de la perspectiva de género, como instrumento para garantizar el principio de igualdad, exige que los contratos públicos sean analizados desde esta perspectiva, puesto que las actuaciones que se llevan a cabo mediante los mismos tienen impacto en la situación de mujeres y hombres y en sus derechos. En efecto, no integrar una visión de género en los contratos públicos supone perpetuar desigualdades en los sectores a los que estos afectan, o incluso aumentar las brechas de desigualdad existentes. Solo un adecuado análisis de género puede evitar resultados contrarios a la garantía del principio de igualdad.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
233
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
2.3. Q ué son las cláusulas de igualdad entre mujeres y hombres
Tanto la contratación estratégica como la perspectiva de género suponen un cambio de paradigma en la manera de comprender los contratos públicos. La primera desecha una concepción de contrato como ámbito residual o complementario del actuar administrativo y lo convierte en herramienta de las políticas públicas sometiéndolo a la consecución de objetivos de una estrategia pública. La segunda deja atrás un pensamiento que limita las actuaciones de género a las medidas relacionadas con las mujeres y adopta una visión transversal en todo el actuar administrativo que permea los contratos públicos en cualquiera de sus fases y aspectos.
Estos dos nuevos paradigmas confluyen en el mundo contractual para exigir a los contratos ser un instrumento estratégico de las políticas de igualdad entre mujeres y hombres; en definitiva, servir a una estrategia de género: la estrategia de las políticas públicas de igualdad. Esta se convierte en faro que ilumina el diseño, la licitación, la ejecución y la evaluación de los contratos públicos, lo cual exige una aproximación a la contratación que implica un trabajo previo de planificación y un análisis posterior de seguimiento y evaluación, a fin de asegurar que se esté contribuyendo efectivamente al logro de la estrategia planteada.
Por tanto, la contratación pública estratégica de género no se limita a las cláusulas contractuales, sino que inserta los contratos en el ámbito de la definición, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Serán estas actuaciones las que determinen la conveniencia de introducir en un contrato cláusulas de igualdad en función de la capacidad de los distintos contratos para impactar en la vida de mujeres y hombres.
Pero, una vez definidas las posibilidades que un contrato brinda a los objetivos de igualdad, esa estrategia de género se materializará en cada uno de los pliegos contractuales a través de las cláusulas de igualdad entre mujeres y hombres; si bien hay que precisar que, a nuestro juicio, las mismas no deben limitarse a los aspectos sociales (en las que les enmarcan las disposiciones sobre contratación estratégica), sino que es preciso que se extiendan, igualmente, a otros aspectos que puedan deconstruir la cultura de desigualdad dominante.
De esta manera, consideramos que es una cláusula de igualdad toda la que responda a un objetivo estratégico de género, independientemente de que la misma mencione o no a las mujeres. En definitiva, a nuestro juicio, las cláusulas de igualdad no son únicamente las que se refieren a la situación de las mujeres en la empresa, o como beneficiarias de la prestación; las cláusulas de igualdad afectan también a la construcción cultural de prejuicios y estereotipos, pueden ser cláusulas que estén dirigidas a los hombres, para fomentar que asuman roles tradicionalmente asignados a las mujeres, o pueden dirigirse a mejorar la situación general de un sector que sabemos que está feminizado.
Las posibilidades que estas cláusulas nos ofrecen son muy amplias; de hecho, variarán en función del fin estratégico que se plantee alcanzar con el contrato. Por ello, es complicado realizar listados. Sin embargo, y a efectos ejemplificativos, en el siguiente cuadro presentamos algunas posibles cláusulas de igualdad entre mujeres y hombres que pueden ser integradas en los contratos públicos.
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
Cuadro 1. Posibles cláusulas de igualdad de género en función de los objetivos que persiguen
Nota: elaboración propia.
En definitiva, como hemos dicho, las cláusulas de igualdad son las que materializan en el contrato la estrategia de género que se pretende con el mismo. Estas se reconocen expresamente en diversos artículos de la LCSP, como el artículo 71, que establece las prohibiciones de contratar; el artículo 145, relativo a los criterios de adjudicación; o el artículo 202, sobre las condiciones especiales de ejecución. Sin embargo, en la práctica no todas han sido aceptadas en la misma medida por los tribunales especializados en materia contractual.
3. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA DE GÉNERO EN LA PR ÁCTICA
En efecto, si la teoría sobre estas cláusulas parece clara, los principios de la contratación imponen una serie de requisitos a las mismas que varían en virtud de la función que la cláusula en cuestión cumpla en el contrato. Todo ello supone que los órganos de contratación deben afrontar un gran nivel de complejidad a la hora de poner en práctica una contra-
tación estratégica de género que, a nuestro juicio, no podrá ser resuelta si no se invierte en la profesionalización del personal que asiste a estos órganos.
Añadido a esto, la interpretación de dichas limitantes difiere de un tribunal a otro, hecho que genera distorsiones y coloca a los poderes adjudicadores en una situación de incertidumbre y, en muchos casos, de difícil solución. Por todo ello, en los siguientes apartados nos proponemos dos objetivos: desgranar los distintos momentos del procedimiento de contratación en los que es posible introducir cláusulas de igualdad de género, así como la función que cumplen las cláusulas en el contrato; y analizar algunos de los aspectos más controvertidos de dichas cláusulas para tratar de arrojar un poco de luz sobre el panorama nacional en materia de cláusulas de igualdad.
Antes que nada debemos puntualizar que, por cuestiones de claridad, nos centraremos aquí en los aspectos más relevantes de la preparación del expediente, el procedimiento de licitación y la ejecución del contrato, si bien debemos advertir que es posible instrumentalizar otros aspectos recogidos en la LCSP para el logro de una estrategia de igualdad de género, como las reservas contractuales, los contratos de servicios especiales del anexo iv de la LCSP o la división en lotes, e incluso introducir consideraciones de igualdad en los contratos menores.9
3.1. Preparación del expediente
Antes de iniciar la licitación de un contrato es preciso adoptar una serie de actuaciones que permitirá n definir qué se quiere comprar, qué características debe tener, qué requisitos se deben cumplir para poder ser parte de la licitación, cuá les serán los criterios que determinarán la mejor oferta y qué exigencias habrá durante la ejecución contractual.
En este momento, es posible y deseable considerar cuál es la estrategia de género que se persigue con el contrato y cómo va a materializarse en las distintas cláusulas contractuales.
3.1.1. Planificación, diseño, seguimiento y evaluación; el círculo virtuoso de una estrategia
Si hay un carácter definitorio de una estrategia es que la misma impone adoptar una visión de futuro, unos objetivos que es deseable alcanzar. Por eso, es imposible contribuir a una estrategia de género si los contratos no se enmarcan en un círculo que se inicia con la planificación y el diseño de los mismos, pasa por el procedimiento de licitación, continua con la ejecución y finaliza con una fase de seguimiento y evaluación que permita comprobar la efectividad del contrato diseñado para lograr la estrategia de género que se planteó en un principio. Sin este proceso, con dificultad podremos contribuir a los objetivos de igualdad que se buscan, y menos comprobar si los hemos logrado.
Si bien la planificación es el primer paso de toda estrategia, se retroalimenta de los resultados de la evaluación de la que depende para futuras planificaciones, por lo que ambas
9. Un trabajo m á s desarrollado de esta materia se encuentra en Méndez Núñez (2025).
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
están estrechamente ligadas, puesto que se determinan mutuamente. En efecto, la OCDE (2021: 4) estima que es necesaria mayor inversión en la fase previa a la licitación de los contratos públicos, de tal manera que puedan prepararse adecuadamente y se aseguren los beneficios a largo plazo que puede reportar.
En todo caso, la planificación permite realizar un análisis previo de los distintos aspectos que pueden ser impactados con un contrato y elegir las cláusulas más pertinentes para lograr un determinado objetivo de igualdad. En materia contractual, la Comisión Europea (2021: 20-22) recomienda llevar a cabo cuatro actuaciones en la etapa de preparación y diseño de los contratos: evaluar los riesgos, clasificar los contratos en función de su relevancia, establecer metas, y realizar actuaciones de seguimiento y control de los avances.
En la primera fase de análisis habrá que conocer las características de: los bienes y servicios que se pretenden adquirir; el sector económico en el que se ejecutará el contrato; las personas usuarias o beneficiarias de los bienes o servicios; así como los caracteres específicos del concreto contrato. En todos estos ámbitos habrá que plantearse el diferente impacto que puede tener el contrato en las mujeres y hombres que se verán afectados por él (EIGE et al ., 2022: 11 y 33).
La respuesta a los interrogantes que se planteen en la etapa de planificación y diseño del contrato puede obtenerse de distintas fuentes elaboradas previamente, pero también puede ser útil plantear consultas preliminares al mercado (art. 115 de la LCSP), tanto a las operadoras económicas como a personas expertas en la materia o a las personas destinatarias de los bienes o servicios que se contratan.
Por el funcionamiento de las administraciones públicas, es poco habitual que se dediquen recursos y tiempo a la fase de preparación de los contratos. Sin embargo, no es posible desarrollar una estrategia adecuada si los órganos de contratación no tienen los medios suficientes para realizar estas labores y tampoco si el personal que las realiza no tiene las capacidades necesarias para ello. Por tanto, la planificación y evaluación debe pasar, sin duda, por invertir en la especialización del personal que asiste a los órganos de contratación y proveerles de los recursos necesarios para ello.
3.1.2. Objeto del contrato
La definición del objeto contractual es el primer momento del diseño de un contrato en el que vamos a poder incluir una consideración de igualdad de género (Comisión de las Comunidades Europeas, 2001: 28). Dicho objeto podrá ser definido mediante cláusulas estratégicas en función de las necesidades que se hayan detectado y se pretendan cubrir con el objeto contractual.
En efecto, la descripción del objeto está íntimamente ligada con la definición de las necesidades que lo justifican. Por tanto, en primer lugar habrá que delimitar las necesidades que es preciso cubrir; posteriormente, decidir si un contrato es el instrumento más adecuado para ello y, con base en todo lo anterior, determinar el objeto de este. Podríamos tener como objetivo cubrir una necesidad relacionada directamente con la satisfacción de un interés de género; en ese caso, el objeto del contrato reflejará esa necesidad estratégica.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
237
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
Es importante señalar que la memoria justificativa de la necesidad del contrato que integra el expediente contractual deberá incluir la referencia oportuna a las necesidades estratégicas de género detectadas. En la medida en que dichas necesidades deben incardinarse en un fin de interés público o general10 (Casares Marcos, 2017: 127), así como en los fines institucionales (art. 28 de la LCSP) de la entidad contratante, habrá que considerar que la mencionada justificación deberá abarcar estos extremos.
Por tanto, es claro que cuando las necesidades a cubrir lo sean en materia de igualdad, el objeto contractual deberá definirse y justificarse en estos términos, asegurando la introducción de cláusulas estratégicas de género.
Sin embargo, Pardo López (2019: 57) nos recuerda que, con base en el artículo 99.1 de la LCSP, un objeto del contrato puede contener cláusulas especiales no solo para atender una necesidad de estas características, sino que el mismo puede ser definido estratégicamente atendiendo a una descripción funcional del bien o servicio que se pretende contratar. En este caso, la cualidad estratégica se convierte, a nuestro juicio, en un aspecto técnico del bien o servicio que se contrata y deberá ser desarrollada, posteriormente, en el pliego de prescripciones técnicas particulares. Por otra parte, la definición del objeto con respecto a una característica técnica o funcional permite determinar el objeto contractual con mayor precisión. Esto supone que, en determinadas ocasiones, las cláusulas de género en el objeto del contrato contribuirán a delimitar el mismo. Por ejemplo, si se contrata un servicio para el desarrollo de una consulta participativa con perspectiva de género, la cláusula estratégica del objeto del contrato define, precisa y determina el tipo de consulta participativa que la Administración quiere que la contratista ejecute, contribuyendo, de esta forma, a garantizar la exigencia prevista en el artículo 99.1 de la LCSP sobre la determinación del objeto contractual.
En definitiva, tanto cuando la característica de género sea una parte consustancial de las necesidades a cubrir, como cuando forme parte de los aspectos técnicos del contrato, conviene incluir esta mención en el objeto a efectos de definirlo de manera adecuada.
En tercer lugar, un objeto contractual puede ser definido por relación a la obra, el bien o el servicio que se quiere adquirir, incorporando además una cláusula estratégica de género que suma una nueva finalidad al contrato, má s allá de la compra de un bien, una obra o un servicio. En este caso, del análisis previo realizado se ha debido concluir que ese concreto contrato es una herramienta óptima para la promoción del particular fin estratégico de género porque, por ejemplo, es capaz de promover cambios en un sector de actividad masculinizado o feminizado o porque por las características de la ejecución del mismo permite evitar profundizar las brechas de género que el desarrollo de la prestación genera.
Es en este último caso en el que ha surgido un debate más amplio sobre la conveniencia o no de que el objeto contractual incluya estas consideraciones estratégicas.
Por un lado, existe un sector doctrinal11 que recomienda incluir en el objeto contractual una referencia al objetivo estratégico perseguido en todos aquellos contratos en los que
10. En la medida en que esta es la ú nica finalidad reconocida a la Administración en el art ículo 103 de la CE.
11. Señ alan esta necesidad Valc á rcel Fern á ndez (2013: 335), Lesmes Zabalegui (2005: 73-74), Pozo Bouzas (2018: 6) y Gómez Fari ñ as (2019: 72).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
se introduzcan cláusulas contractuales de carácter social o medioambiental. Esta propuesta se ha puesto sobre la mesa fruto de los numerosos recursos contractuales que han anulado cláusulas de carácter social o medioambiental (criterios de adjudicación, condiciones especiales de ejecución, etc.) por considerar que las mismas no cumplían el requisito indispensable de la vinculación de estas con el objeto del contrato.
Es decir, se plantea así que si se incluyen estas consideraciones en el objeto del contrato, las mencionadas cláusulas no podrán ser anuladas por el incumplimiento de la obligación de estar vinculadas al objeto, porque el mismo ya contiene una mención expresa de estas cuestiones.
Si bien la propuesta es comprensible porque ofrece una solución práctica útil para evitar la anulación de las cláusulas estratégicas contenidas en el contrato, consideramos que no es lo más adecuado recurrir a menciones estandarizadas en materia de contratación estratégica.
Por un lado, porque esto puede redundar en objetos contractuales que se limitan a repetir fórmulas prefabricadas aplicables a todo tipo de contratos pero que no aportan un valor estratégico real a los mismos. Es decir, poco importa la mención en el objeto del contrato si dicha estrategia no se reproduce en el contenido concreto del mismo, en las cláusulas que luego se prevén. Además, en la medida en que en un mismo contrato se pueden juntar consideraciones de igualdad, medioambientales, de innovación u otro tipo de cláusulas sociales, a efectos de cumplir con esta propuesta la extensión del objeto contractual se alargaría innecesariamente.
Por otro, porque a nuestro juicio la ausencia de inclusión de una cláusula estratégica de género en el objeto contractual no demerita el carácter estratégico de las cláusulas introducidas. Así, entendemos que está perfectamente vinculada con el objeto del contrato una cláusula que exija que el producto suministrado no contenga imágenes ni lenguaje sexistas sin necesidad de que esta estrategia sea recogida en el objeto contractual. Eso sí, como todas las características del contrato, ésta también deberá justificarse en el expediente del mismo.
En todo caso, a efectos de comprender esta vinculación en términos de igualdad, tenemos que subrayar la importancia de que los órganos y servicios que preparan, tramitan y revisan contratos tengan conocimientos en materia de género o sepan cómo aplicar esta perspectiva transversal.
3.1.3. Las especificaciones técnicas del contrato
En el pliego de prescripciones técnicas particulares de un contrato se desarrolla el objeto del mismo desde el punto de vista técnico. En efecto, este documento contiene la descripción precisa de las características técnicas de aquello que se quiere adquirir. La LCSP (art. 125.1) y la Directiva 2014/24/UE (art. 42) definen qué debemos entender por especificación técnica en un contrato de obras, suministro o servicios. De entre las cuestiones que las normas mencionan, consideramos que es posible incluir consideraciones estratégicas de género en las siguientes situaciones:
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
— Cuando las cláusulas de género definan características de la obra, suministro o servicio objeto del contrato.
— Cuando las mismas establezcan un método de producción específica en cualquier momento del ciclo de vida.
— Cuando estas definan cuestiones relativas al marcado o etiquetado de los productos que se suministrarán.
Si bien cómo se materializa la primera de las cuestiones es evidente y cobra sentido principalmente en los contratos de servicios, consideramos que las otras dos se relacionan directamente con el análisis de las cadenas de suministro de los productos y el etiquetado de los productos de carácter social en los contratos de suministros.
Esto no significa que no sea posible introducir consideraciones técnicas de género en los contratos de obras. De hecho, en estos contratos se pueden llegar a establecer numerosos requerimientos cuya definición tiene un fundamento relacionado con la perspectiva de género, aunque en dicha especificación no se mencione expresamente que tiene este carácter.
En todo caso, las prescripciones técnicas de género deberán cumplir los requisitos que son exigibles a este tipo de cláusulas:
— Que se formulen de manera objetiva y transparente (Comisión Europea, 2021: 44).
— Que permitan la libre competencia, por lo que no será posible establecer cláusulas técnicas que solo una operadora económica pueda cumplir (considerando 74 de la Directiva 2014/24/UE).
— Que estén vinculados con el objeto del contrato, si bien se considera que no es necesario que una cláusula técnica se refiera a factores visibles del bien o servicio (Comisión Europea, 2021: 43-44).
— Que, como todas las cláusulas de este tipo, se justifiquen debidamente en el expediente.
Apreciados los límites que aplican a las especificaciones técnicas, queremos centrar la atención en las dos cuestiones que hemos señalado más arriba, las cadenas de suministro y el etiquetado de productos, a efectos de tratar de concretar por qué proponemos estas dos posibilidades como instrumentos de una estrategia de género.
Revisar las cadenas de suministro, tanto en lo que se refiere a las especificaciones técnicas como en lo relativo a la solvencia, permite tomar en cuenta las fases del proceso de producción previas a la entrega del bien que se va a adquirir. El fundamento de este planteamiento no es otro que asegurar la garantía de los derechos sociales y laborales, no solo en el último estadio del proceso de elaboración, sino durante todo el trayecto que ha recorrido un producto, desde su diseño hasta su entrega a la Administración contratante.
En la actualidad la elaboración y distribución de determinados bienes se produce a través de largas cadenas internacionales en las que las condiciones tanto laborales como de producción normalmente se desconocen, son opacas o se difuminan para la persona que adquiere el producto final. Atender a consideraciones de igualdad solo en la última etapa del proceso de producción no tendría sentido porque no se lograría asegurar que el bien ha
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
sido fabricado por completo bajo un criterio de género, sino que el resultado sería el desplazamiento de los efectos negativos del proceso hacia los países m ás lejanos (Tascón López, 2020: 338).
La situación de las mujeres en dichas cadenas de producción es una preocupación en el ámbito de las Naciones Unidas, pues se reconoce que las mismas sufren los efectos perjudiciales del sistema imperante en esas largas cadenas de manera diferenciada y desproporcionada con respecto a los hombres (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2019: 2), cuestión que no es tomada en cuenta con la debida diligencia por las empresas (Smit et al ., 2020: 92).
Quizá el ejemplo má s paradigmático de esta situación sea el mercado de los textiles, en el que la OIT calcula que, de los 94 millones de personas trabajadoras que hay en todo el mundo, el 60 % son mujeres, porcentaje que en algunas zonas llega hasta el 80 % de las personas empleadas en este sector.12 Estas mujeres se encargan normalmente de los trabajos de menor cualificación y peor pagados,13 y están sometidas a la violencia estructural y sexual que impera en los espacios laborales (Pigrau Solé et al ., 2020: 11). Sin embargo, a pesar de esta situación, pocos contratos toman en cuenta consideraciones de género a la hora de adquirir productos textiles (Pigrau Solé et al ., 2020: 71).
Una estrategia de género adecuada en la contratación de un suministro que se produce a través de una larga cadena de valor debería tomar en cuenta las características del sector en el que se produce el mismo, así como los riesgos e impactos diferenciados en mujeres y hombres, incluidas las condiciones de las mujeres trabajadoras en los lugares de origen de fabricación del bien o de sus componentes. Esa estrategia deberá adaptarse al contrato concreto y a las posibilidades que ofrezca el desarrollo del mismo en cada momento, de modo que podrá impulsar desde una mayor transparencia de dichas cadenas hasta exigir a contratistas y subcontratistas la adopción de medidas concretas que garanticen unos mínimos en las condiciones laborales de quienes elaboran los suministros y sus partes (Comisión Europea, 2021: 8).
En lo que se refiere a los etiquetados, la LCSP admite su uso como especificación técnica, criterio de adjudicación o condición especial de ejecución, si bien la doctrina ha entendido que, con base en los artículos 86.1, 93 y 94 de la LCSP, estas pueden ser exigidas, igualmente, como criterio de solvencia (Román Márquez, 2023: 176).
En todo caso, la regulación de la exigencia de etiquetas en los contratos públicos se contiene en el artículo 127 de la LCSP. Para empezar, debemos señalar que dicho artículo las describe como un medio de acreditación de un determinado requisito, no como un requisito en sí mismo (art. 127.2 de la LCSP), y que hace una mención expresa de las etiquetas relativas a la igualdad de género.
Por otra parte, la regulación de los requisitos que dichos etiquetados deben cumplir se encuentra en el párrafo segundo del artículo 127, que a la sazón obliga a que:
12. www.ilo.org/infostories/es-ES/Stories/discrimination/garment-gender#the-global-garmentindustry-a-bird %E2 %80 %99s-eye-view-(1) (consulta: 12 octubre 2024).
13. La OIT detectó una diferencia salarial media entre hombres y mujeres de alrededor del 18,5 % en los sectores de la confección y el calzado en Bangladesh, Camboya, Filipinas, India, Indonesia, Pakistán, República Democrática Popular Lao, Tailandia y Vietnam.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
— los requisitos para obtener la etiqueta estén vinculados con el objeto del contrato;
— esos requisitos se basen en criterios verificables objetivamente y no discriminatorios;
— las etiquetas se otorguen mediante procedimientos transparentes y participativos;
— el acceso a las mismas sea posible por todas las partes interesadas;
— los requisitos de obtención sean fijados por una tercera persona independiente, no influenciable por la empresa que desea obtener el certificado;
— la exigencia de la etiqueta no restrinja la innovación.
Igualmente, los apartados 3-5 del mismo artículo regulan el uso de dichas etiquetas en la contratación y señalan:
— Cuando se exija una etiqueta concreta, se deberán aceptar también todas aquellas otras equivalentes a la misma, si bien la carga de la prueba de esa equivalencia recae sobre la licitadora.
— Los requisitos de la etiqueta que se exijan deberán estar vinculados con el objeto del contrato. Si no todos los requisitos para la obtención de la etiqueta lo están, se podrá hacer referencia solo a aquellos que sí lo estén e interesen a la Administración contratante y aceptar la etiqueta como medio de prueba del cumplimiento de aquellos.
— Si todos los requisitos de la etiqueta están vinculados con el objeto del contrato, el órgano de contratación deberá igualmente precisar cuáles son esos requisitos.
Analizadas las posibilidades y los límites de la exigencia de etiquetas y certificaciones, debemos centrarnos en su uso para el logro de una estrategia de género. Por un lado, hay que considerar que en la actualidad existen numerosas etiquetas de comercio justo en el mercado que entre los criterios para su obtención incluyen consideraciones de igualdad entre mujeres y hombres en el trabajo. Por otro, podría ser importante referirse a etiquetados relativos a los productos textiles que aseguren unas determinadas condiciones laborales, en la medida en que la mayor parte de las trabajadoras del sector son mujeres. Finalmente, la Administración contratante podría tener interés en utilizar como cláusulas de igualdad etiquetas específicas relacionadas con la igualdad de género, como los distintivos de igualdad emitidos por los institutos de las mujeres del Estado y de determinadas comunidades autónomas.
En cuanto a las etiquetas de comercio justo, debemos señalar que el uso de una de estas etiquetas como especificación técnica fue rechazado por el TJUE en la Sentencia de 10 de mayo de 2012, sobre el asunto C-368/10, Comisión Europea contra el Reino de los Países Bajos (ECLI: EU:C:2012:284). En esta resolución el tribunal señala que el distintivo de comercio justo exigido no se refería a caracter ísticas técnicas de los productos, sino a las condiciones en que una empresa adquiere sus mercancías. Por este motivo, parte de la doctrina ha negado la posibilidad de usar este tipo de etiquetados como prescripción técnica en un contrato (Van den Abeele, 2014: 12). Sin embargo, concordamos más con otro sector que insiste en las posibilidades de los requisitos concretos de las etiquetas que se exigen, así como en formular adecuadamente las características técnicas deseadas (Medina Arnáiz, 2011: 83).
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
Con otros obstáculos se han topado los distintivos de igualdad de género que emiten las instituciones públicas en España. En efecto, como veremos más adelante, hasta hace bien poco numerosos tribunales los rechazaban sistemáticamente como criterio de adjudicación por considerar que se referían a características subjetivas de las empresas o a su política de responsabilidad empresarial. En efecto, parece que para la obtención de estas etiquetas es preciso cumplir una serie de requisitos parecidos a las prohibiciones de contratar y, solo después, se evaluarán otros aspectos como las condiciones de trabajo o los modelos de organización (Álvarez Cuesta, 2019: 108-114). En todo caso, revisaremos estas cuestiones en el apartado correspondiente de este trabajo.
3.2. Procedimiento de licitación
Durante el procedimiento de licitación se producen dos actuaciones relevantes: por un lado, se selecciona a las empresas que, cumpliendo una serie de requisitos, se considera que tienen las características específicas necesarias para contratar con la Administración y participar en la licitación; por el otro, de entre todas las ofertas presentadas por esas empresas se elige la que propone una mejor relación calidad-precio, siempre y cuando la misma no incurra en una bajada anormal o desproporcionada; es decir, siempre y cuando asegure que podrá cubrir durante la ejecución una serie de condiciones mínimas y los gastos que estas llevan aparejados. En lo que se refiere a la selección de las empresas, a efectos de determinar una estrategia de igualdad de género son importantes dos aspectos que acreditarán la capacidad y solvencia de la empresa para ejecutar el contrato: las prohibiciones de contratar y los criterios de solvencia. Por otra parte, en cuanto a la selección de la oferta nos vamos a centrar en cuatro cuestiones: los criterios de adjudicación, el aspecto de mayor relevancia, los criterios de desempate y el procedimiento de baja anormal o desproporcionada.
3.2.1. Selección de la empresa contratista
3.2.1.1. Prohibiciones de contratar
En el artículo 71 de la LCSP se establecen las causas que originan que las empresas tengan prohibido contratar con el sector público. De entre todo el listado que se despliega en este artículo, hay cuatro causas que se relacionan con una estrategia de igualdad de género: la dispuesta en el apartado a del primer párrafo de dicho artículo, relativa a las condenas mediante sentencia firme por la comisión de delitos; la establecida en el apartado b del mismo artículo, que se refiere a sanciones administrativas firmes; la que en el apartado d del artículo se refiere a la obligación de contar con un plan de igualdad y la que se precisa en el apartado c del segundo párrafo del artículo 71 con referencia al incumplimiento de condiciones especiales de ejecución.
En lo que se refiere a la causa relativa a la comisión de delitos, se mencionan dos que tienen una relación muy estrecha con la violencia de género: el primero de ellos es la trata de
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
243
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
personas, delito en el que más del 90 % de las víctimas son mujeres; el segundo se enmarca en el título del Código penal (CP) referido a los delitos contra los derechos de las personas trabajadoras. En concreto, el artículo 314 del CP sanciona con pena de prisión de seis meses a dos a ños o una multa de doce a veinticuatro meses a quien produzca una grave discriminación en el empleo por motivos, entre otros, de sexo o género y no restablezca la situación después del oportuno requerimiento o sanción administrativa, incluido el pago de los daños económicos que se hayan derivado.
En cuanto a la causa relativa a las sanciones administrativas firmes, el apartado correspondiente del artículo 71 LCSP señala que incurrirán en esta quienes cometan una infracción muy grave en materia laboral o social, de conformidad con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social (LISOS), aprobado por el Real decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto. En dicha norma se prevén varias infracciones de carácter muy grave que se relacionan con la igualdad y que tienen que ver con decisiones unilaterales de la empresa que impliquen discriminación directa o indirecta, el acoso sexual o el acoso por razón de sexo; así como no elaborar o aplicar el plan de igualdad impuesto como medida sustitutoria a la aplicación de sanciones (art. 8 de la LISOS). Igualmente, se considera infracción muy grave solicitar datos de carácter personal que constituyan discriminación por motivo de sexo (art. 16.1c de la LISOS).
En cuanto a la causa relacionada con el incumplimiento de la obligación de contar con un plan de igualdad, se refiere en la actualidad a empresas de cincuenta o más personas trabajadoras que incumplan con la obligación de contar con dicho plan y de haberlo inscrito en el registro correspondiente, el de convenios colectivos y planes de igualdad. Si bien la intención de las cámaras legislativas parece obvia, establecer una consecuencia negativa al incumplimiento de una obligación laboral, en la práctica esta causa ha sido la que mayor debate doctrinal ha generado desde la aprobación de la LCSP.
Por último, el párrafo segundo del artículo 71 de la LCSP prevé la posibilidad de imponer una prohibición de contratar a las empresas que hayan incumplido las cláusulas esenciales del contrato, incluidas las condiciones especiales de ejecución. Para ello, el incumplimiento debe haber sido definido como infracción grave en los pliegos y debe haber dado lugar a la imposición de penalidades o a una indemnización por daños y perjuicios; además, deberá concurrir dolo, culpa o negligencia de la empresa contratista. En la medida en que es posible establecer condiciones especiales de ejecución en materia de igualdad entre mujeres y hombres, definirlas tal y como se exige en esta causa tiene un carácter estratégico de género.
En cualquier caso, hay que recordar que las prohibiciones de contratar previstas en las dos primeras letras deben ser apreciadas por los órganos jurisdiccionales o administrativo-sancionadores competentes, por lo que las actuaciones estratégicas que pueden ejecutar los órganos de contratación en esta materia se limitan a comprobar o no la existencia de una de las causas previstas en la LCSP.
Es la tercera de las prohibiciones, la relativa a contar con un plan de igualdad, la que más debate ha generado en el seno de los órganos y tribunales que resuelven los recursos especiales en materia de contratación, así como entre la doctrina académica; si bien la mayoría de los debates abiertos han ido resolviéndose mediante reformas de la LCSP que aclaraban cómo debía entenderse la disposición en cuestión. En la actualidad quedan pendientes dos cuestiones.
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
Por un lado, la forma de acreditar el cumplimiento de esta prohibición. Mientras que la inmensa mayoría de tribunales y doctrina académica consideran suficiente la presentación de una declaración responsable, en tanto el Consejo de Ministros no disponga otra forma alternativa que tendrá que ser por certificación (art. 71.1d de la LCSP), el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía (TARCJA) se basa en el artículo 140.3 de la LCSP para exigir la comprobación de esta circunstancia (Resolución del TARCJA [RTARCJA] 160/2023, de 17 de marzo).
Por otra parte, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) ha señalado en su reciente resolución 613/2024, de 16 de mayo, que dicha prohibición no es aplicable a las empresas de menos de cincuenta personas en plantilla que están obligadas a contar con un plan de igualdad por convenio colectivo, incluso aunque la ausencia del mismo suponga un incumplimiento del artículo 201 de la LCSP y deba, por tanto, procederse a una resolución contractual durante la ejecución del contrato.
En todo caso, parece pacífico en la actualidad que la prohibición alcanza a las empresas de cincuenta o más personas trabajadoras que no cuentan con plan de igualdad y que para entender cumplida esta obligación dicho plan deberá estar inscrito en el registro laboral correspondiente. Igualmente, de acuerdo con el artículo 57.6 de la Directiva 2014/24/UE, no se podrá proceder a la exclusión de la operadora económica directamente, sino que habrá que darle la oportunidad de que pruebe que ha adoptado las medidas oportunas y suficientes para demostrar su fiabilidad.
3.2.1.2. Criterios de solvencia
En los procedimientos de contratación existen dos tipos de criterios de solvencia: el primero de ellos, la solvencia económica y financiera, permite a la Administración contratante asegurar que la contratista tendrá unos medios económicos suficientes para desarrollar las prestaciones objeto del contrato, sin ningún inconveniente, durante todo el periodo de ejecución previsto en el mismo; el segundo bloque se refiere a los criterios de solvencia técnica y profesional, los cuales permiten garantizar que la empresa cuenta con la capacidad técnica adecuada para ejecutar el contrato en los términos previstos en el mismo.
A diferencia de las prohibiciones de contratar, los criterios de solvencia son determinados por los órganos de contratación de entre los previstos en la norma. Es decir, las previsiones de la LCSP son numerus clausus. En este sentido, el órgano de contratación tendrá la libertad de decidir cuáles de los criterios descritos en la Ley son los más adecuados para garantizar una solvencia mínima en el contrato en cuestión, pero no podrá establecer otros distintos a los que la norma dispone. En todo caso, consideramos que ambos bloques de criterios pueden ser instrumentalizados con fines de igualdad de género.
El primer listado de criterios se contiene en el artículo 87 de la LCSP, que plantea tres opciones y una cláusula abierta solo aplicable en determinados tipos de contratos. El más utilizado de los criterios dispuestos en la norma es el primero de ellos, el volumen anual de negocios de la empresa, cuya exigencia mínima no podrá exceder, salvo excepciones, el im-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
porte que resulte de multiplicar el valor estimado del contrato (anual, en el caso de exceder el año de duración) por una vez y media.
Si ese valor mí nimo de solvencia económica financiera es un máximo de exigencia, significa que es posible establecer importes de solvencia inferiores al mismo, lo cual puede ser un criterio conveniente para el logro de una estrategia de igualdad.
En efecto, estudios particulares señalan que el emprendimiento femenino es má s común en pequeñas empresas o microempresas (Saavedra García y Camarena Adame, 2020: 6) y que el mismo es más habitual en el sector de los servicios (Observatorio del Emprendimiento de España, 2023: 18), ámbito en el que existe un gran nú mero de empresas de tama ño menor, o incluso de personas autónomas. Igualmente, un gran volumen de la mano de obra femenina se mueve en el sector social (Rodríguez Escanciano, 2019: 69), en el que es común el movimiento asociativo a pequeña escala.
En este sentido, tanto la Comisión Europea (2021: 49) como EIGE et al. (2022: 57) señalan como una práctica adecuada establecer criterios de solvencia económica que no restrinjan el acceso a empresas de menor tamaño, entidades de econom ía social y aquellas lideradas por mujeres. En efecto, si bien en Europa no es posible establecer reservas a empresas dirigidas por mujeres, sí cabe eliminar los obstáculos que las mismas puedan encontrarse para acceder a las licitaciones públicas, mediante el establecimiento de la solvencia mínima requerida. En todo caso, al reducir los límites de solvencia económica se deberán siempre tener en cuenta los riesgos asociados a estas decisiones.
En cuanto a los criterios de solvencia técnica y profesional, se encuentran en los artículos 88-90 de la LCSP diferenciados en función del tipo contractual en el que pueden ser utilizados. Así, el artículo 88 establece los posibles criterios de solvencia técnica en los contratos de obras; el artículo 89, los que se pueden exigir en los contratos de suministro, y el artículo 90, los que pueden utilizarse en los contratos de servicios. De todos ellos, consideramos que hay cinco criterios en los que es posible introducir consideraciones de gé nero.
El primer criterio de solvencia técnica que puede ser instrumentalizado para el logro de una estrategia de igualdad es el que se refiere a la experiencia en el curso de los tres o cinco ú ltimos a ños en la ejecución de prestaciones similares al objeto del contrato. Este requisito es exigible en los tres tipos de contratos, de conformidad con los apartados 1a de los tres artículos mencionados, y puede ser útil en contratos en los que el desarrollo de las tareas debe ponerse en práctica desde una perspectiva de género. Así, en este caso sería posible exigir que esta experiencia se acredite en la realización de los trabajos contratados cuando los mismos se ejecutaron con esta perspectiva. Igualmente, si el objeto del contrato tiene una relación esencial con la igualdad de género, dicha experiencia podrá ser exigida en la materia. En todo caso, hay que recordar que las cláusulas de solvencia técnica deben estar vinculadas al objeto del contrato y deben ser adecuadas para acreditar la capacidad técnica de las empresas para ejecutar adecuadamente las prestaciones previstas.
El segundo criterio de solvencia técnica a considerar en una estrategia de género es el referido a la declaración de las unidades técnicas o personal técnico. Si bien la disposición se refiere en especial a las personas o unidades encargadas del control de calidad, consideramos que es exigible la existencia de personal técnico o de unidades técnicas de la empresa espe-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
cializadas en la introducción transversal de la perspectiva de género, como podrían ser las unidades de igualdad de las distintas áreas de las administraciones públicas. Que una empresa cuente con estos equipos o unidades especializadas puede ser una vía para garantizar que la perspectiva que se busca será aplicada de manera sistemática y transversal durante toda la ejecución del contrato.
Esta previsión está contenida en los apartados 1b de los artículos 88-90 de la LCSP, por lo que es aplicable en todos los tipos contractuales, siempre que dicha exigencia esté, cómo no, vinculada con el objeto del contrato y acredite una determinada capacidad técnica. Solo para los contratos de obras se precisa que podrán exigirse las acreditaciones correspondientes; sin embargo, no vemos ningún problema en que, previamente a la adjudicación, el órgano de contratación exija dichos documentos también en contratos de servicios y suministros, en la medida en que ese es el momento procedimental adecuado para la acreditación de todo lo que ha sido responsablemente declarado con anterioridad.
El tercer requisito de solvencia técnica que permite la introducción de consideraciones de igualdad es el contenido en los artículos 88.1c y 90.1e de la LCSP y que se refiere a la exigencia de títulos académicos y profesionales de la persona propietaria de la empresa, el personal directivo o las personas responsables o técnicas encargadas de la ejecución del contrato. En efecto, en determinados contratos será de utilidad exigir que dichos títulos acrediten competencias en materia de género.
A este respecto hay que hacer dos precisiones: por un lado, este criterio de solvencia no es exigible en los contratos de suministros; por otro, habrá que tener cuidado con que lo exigido por este medio no se duplique con una posible obligación de adscribir al contrato determinados medios humanos que cuenten con titulaciones especí ficas sobre igualdad.
El artículo 89 de la LCSP prevé, además, otros dos criterios de solvencia específicos para los contratos de suministros que pueden ser útiles en una estrategia de igualdad: el apartado 1e permite exigir muestras, descripciones o fotografías de los productos a suministrar, a través de las cuales sería posible asegurarnos de que los productos que se suministrarán no promueven una cultura contraria a la igualdad porque contienen, por ejemplo, lenguajes o imágenes machistas o muestran a mujeres y hombres en roles estereotipados de género; por otra parte, el apartado 1g hace referencia a la revisión de la gestión de la cadena de suministro de los bienes que se compran, incluidos los que garanticen el cumplimiento de las convenciones de la OIT. En la medida en que tanto el Convenio número 100 de la OIT, relativo a la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la femenina por un trabajo de igual valor,14 como el número 111, sobre la discriminación en materia de empleo y ocupación,15 se refieren a cuestiones de género, será viable comprobar la situación de las mujeres en la cadena de valor de los bienes que se contratan.
En cuanto a la revisión de la cadena de suministro en los criterios de solvencia técnica, la Comisión Europea (2021: 50) plantea la posibilidad de exigir la adhesión a ciertas iniciativas que acreditan las condiciones laborales justas en la producción de las materias16 o la obliga-
14. BOE, nú m. 291, (4 diciembre 1968), p. 17349-17350, www.boe.es/eli/es/ai/1951/06/29/(1).
15. BOE, nú m. 291 (4 diciembre 1968), p. 17351-17353, www.boe.es/eli/es/ai/1958/06/25/(1).
16. En concreto, señ ala como una buena práctica la adhesión de las empresas a la Fair Wear Founda-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
ción de identificar la empresa fabricante, la marca y el lugar de producción de cada bien que se adquiere.
Por último, cabe mencionar que el artículo 76 de la LCSP permite concretar la solvencia técnica exigiendo la adscripción al contrato de una serie de medios personales o materiales a efectos de garantizar el éxito en la ejecución contractual. Si bien este requerimiento es obligatorio en contratos de marcada complejidad técnica, resulta opcional en el resto de las licitaciones, siempre y cuando cumpla con varios requisitos: que la exigencia resulte razonable, justificada y proporcional, de tal forma que no sea un elemento que distorsione el libre acceso a la licitación (art. 76.3 de la LCSP); y que se le dé la debida publicidad en los pliegos del contrato.
De hecho, los pliegos del contrato deberán calificar esta adscripción como obligación esencial a efectos de la resolución contractual o asociar las penalidades dispuestas en el artículo 192.2 de la LCSP a su incumplimiento. Por otra parte, de conformidad con el artículo 116 de la LCSP, es obligatoria la justificación de la adscripción de medios impuesta y su ausencia en el expediente puede dar lugar a la anulación de estos requisitos (resolución del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias [RTACPC] 194/2023, de 3 de agosto de 2023).
En lo que respecta a las consideraciones de igualdad, es posible exigir la adscripción de unos determinados medios personales que tengan formación y experiencia en materia de igualdad de género a efectos de asegurar que el contrato se ejecuta conforme a los términos t écnicos previstos. La exigencia de medios personales no tiene por qué ser siempre en términos cualitativos, como los anteriores; de hecho, un determinado contrato de atención social a mujeres en situación de vulnerabilidad puede tener como estrategia de género asegurar un número mínimo de personal adscrito al mismo que sea capaz de garantizar una adecuada atención a la población objetivo del servicio. Igualmente, en determinados contratos, normalmente de servicios, puede ser una estrategia de igualdad exigir la adscripción al contrato de medios materiales, como locales o espacios que cumplan con unos requerimientos mínimos que permitan asegurar la adecuada protección a las víctimas de violencia de género, o la atención precisa a las mujeres beneficiarias de los servicios que se brindarán.
No parece viable, a priori , la exigencia de una adscripción de medios en el caso de los contratos de suministros, si bien habrá que atender siempre a las circunstancias del contrato concreto. Los contratos de servicios, por el contrario, no ofrecen dudas sobre esta posibilidad. En cuanto a los contratos de obras, consideramos que la exigencia de adscripción de personas con determinados conocimientos específicos en materia de igualdad (como en urbanismo con perspectiva de género, o en arquitectura con esta perspectiva) pueden ser útiles a la hora de garantizar una adecuada ejecución de una obra que se ha diseñado de conformidad con estos criterios o que se debe ejecutar de acuerdo con estos.
tion, organización que acredita las prácticas de compra responsable en la adquisición de productos textiles. Por tanto, parece que la institución europea acepta la referencia a etiquetados sociales en los criterios de solvencia.
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
3.2.2. Selección de la oferta
3.2.2.1. Criterios de adjudicación
Mediante la aplicación de los criterios de adjudicación, las entidades contratantes determinan cuál de todas las ofertas presenta la mejor relación calidad-precio. A diferencia de los requisitos de solvencia y las causas de prohibición de contratar, que establecen requisitos sine qua non para participar en la licitación, los criterios de adjudicación determinan la puntuación que obtendrá cada oferta y ofrecen como resultado un listado ordenado de puntuaciones de las posibles adjudicatarias del contrato.
Si bien una empresa no es excluida del procedimiento por proponer una oferta de menor valor, en la medida en que estos criterios determinan cuál de todas las empresas será la adjudicataria del contrato, la litigiosidad que presentan es mucho mayor que en el caso de otras cláusulas contractuales.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que las normas no establecen un listado cerrado de los posibles criterios de adjudicación, sino que estos serán determinados por los órganos de contratación en función del contrato concreto. En este sentido y con relación a los criterios de adjudicación de igualdad, hay que señalar que tanto el artículo 67 de la Directiva 2014/24/UE como el artículo 145 de la LCSP los reconocen como criterios que evalúan la calidad. Además, el ú ltimo art ículo recoge expresamente varias finalidades a las que podrán referirse los criterios sociales, entre ellos las relativas a la igualdad:
Las características sociales del contrato se referirán, entre otras, a las siguientes finalidades: al fomento de la integración social de personas con discapacidad, personas desfavorecidas o miembros de grupos vulnerables entre las personas asignadas a la ejecución del contrato y, en general, la inserción sociolaboral de personas con discapacidad o en situación o riesgo de exclusión social; la subcontratación con Centros Especiales de Empleo o Empresas de Inserción; los planes de igualdad de género que se apliquen en la ejecución del contrato y, en general, la igualdad entre mujeres y hombres; el fomento de la contratación femenina; la conciliación de la vida laboral, personal y familiar; la mejora de las condiciones laborales y salariales; la estabilidad en el empleo; la contratación de un mayor número de personas para la ejecución del contrato; la formación y la protección de la salud y la seguridad en el trabajo; la aplicación de criterios éticos y de responsabilidad social a la prestación contractual; o los criterios referidos al suministro o a la utilización de productos basados en un comercio equitativo durante la ejecución del contrato (art. 145.2. 1º LCSP).
Por tanto, es claro que las normas aceptan la inclusión de criterios de adjudicación que se refieren a la igualdad de género siempre y cuando cumplan los requisitos que contiene el apartado quinto del mismo artículo y que se han ido configurando a la luz de las sentencias del TJUE:
— Los criterios que se establezcan estarán vinculados con el objeto del contrato. Este criterio se encuentra en el considerando 92 y el artículo 67.3 de la Directiva 2014/24/UE, así como en el artículo 145.5a de la LCSP, y deriva de los requisitos establecidos por el TJUE en
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
las sentencias de los casos Concordia Bus Finland (STJCE de 17 de septiembre de 2002, asunto C-513/99, ECLI: EU:C:2002:495), Wienstrom (STJCE de 4 de diciembre de 2003, asunto C-448/01, ECLI: EU:C:2003:651) y Comisión versus Reino de los Países Bajos (STJUE de 10 de mayo de 2012, asunto C-368/10, ECLI: EU:C:2012:284).
— Se deberán formular de manera objetiva, de tal forma que no confieran al órgano de contratación una libertad de decisión ilimitada. Este requisito se establece en el considerando 92 y el artículo 67.4 de la Directiva 2014/24/UE, así como en el artículo 145.5b de la LCSP, y est á fundado en las STJUE de los casos Concordia Bus Finland y Wienstrom.
— Será preciso determinar y formular los criterios de manera que se respeten los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad, tal y como se señala en el artículo 145.5b de la LCSP, el cual se basa en las STJUE de los casos Comisión versus República Francesa (STJCE de 26 de septiembre de 2000, asunto C-225/98, ECLI: EU:C:2000:494), Concordia Bus Finland y Wienstrom.
— Los criterios de adjudicación tendrán que precisarse en los pliegos del contrato o en el documento descriptivo del mismo y deberán publicarse en el anuncio de licitación a efectos de garantizar el principio de igualdad y transparencia. Así lo dispone el artículo 145.5 LCSP con base en las STJUE de los casos Comisión versus República Francesa, Concordia Bus Finland y Wiestrom.
— Por último, los criterios que se apliquen en la selección de la oferta económicamente más ventajosa deberán asegurar que las ofertas presentadas pueden ser evaluadas en términos de competencia real y efectiva e irán acompañados de las especificaciones que permitan verificar la información proporcionada. Si existieran dudas sobre la veracidad de su cumplimiento, la mesa o el órgano de contratación estarán obligados a comprobar la exactitud de las declaraciones o pruebas presentadas por las operadoras económicas. Este requisito se especifica en el considerando 92 y el artículo 67.4 de la Directiva 2014/24/UE, así como en el artículo 145.5c de la LCSP, y se fundamentan en lo dispuesto por el TJUE en la sentencia del caso Wienstrom.
De todos los requisitos establecidos, el que más controversia ha generado es el relativo a la vinculación del criterio con el objeto del contrato. Para esclarecer este asunto hay que partir del artículo 145.6 de la LCSP, que define qué se debe entender por esa vinculación. Seg ún dicho artículo, no es necesario que el criterio se refiera a factores que formen parte de la sustancia material del bien o servicio a contratar, sino que puede referirse a cualquier aspecto o proceso de alguna de las etapas del ciclo de vida17 de ese bien o prestación, incluidos los procesos de producción, prestación o comercialización, especialmente cuando dichas formas de realizar estos procesos se refieren a características medioambiental o socialmente sostenibles y justas.
Sin embargo, a pesar de que la exigencia de vinculación se define de una manera amplia y flexible, las interpretaciones que sobre la materia han hecho los tribunales de recursos contractuales no han seguido siempre esta línea y difieren de un órgano a otro. Al objeto de aproximarnos a la interpretación de esa vinculación con el objeto contractual en lo que a los
17. La definición de ciclo de vida se puede encontrar en el art ículo 148 de la LCSP.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
criterios de igualdad respecta, vamos a poner el foco en nueve grupos de criterios de adjudicación que ya hemos relacionado anteriormente en este trabajo con una estrategia de género. Por razones obvias, revisaremos los criterios relativos a los distintivos y planes de igualdad, los relacionados con el fomento de la contratación de mujeres y los protocolos de acoso en el trabajo. Igualmente, en la medida en que pueden ser útiles para lograr un objetivo de igualdad, revisaremos la situación de los criterios relativos a la formación, las condiciones o mejoras salariales y laborales, las medidas de conciliación y la contratación de personas en situación de exclusión o vulnerabilidad.
Dos han sido los motivos fundamentales por los que se ha negado que criterios de estas características estén relacionados con el objeto de los contratos. El primero tiene que ver con el rechazo de criterios que se refieren a características subjetivas de la empresa o a su política de responsabilidad empresarial (Gallego Córcoles, 2017: 102). Esta cuestión deriva del considerando 97 de la Directiva 2014/24/UE, que establece que no podrá exigirse como criterio de adjudicación que las empresas tengan instaurada una determinada política empresarial de responsabilidad social o medioambiental. El segundo se refiere a la anulación de criterios porque no tienen un impacto en la calidad de la prestación o suponen una mejora de la misma (Olmo López, 2022: 37; Gallego Córcoles, 2017: 102-103).
Por el primero de los motivos han sido rechazados los distintivos y planes de igualdad como criterios de adjudicación. A los distintivos se les ha achacado que se refieren a una cualidad genérica de la empresa en su conjunto (Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales [RTACRC] 388/2019, de 17 de abril; Resolución del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Euskadi [OARC/KEAO] 27/2022, de 8 de febrero) y que, por tanto, son una característica subjetiva, del sujeto, no de la oferta u objeto (RTACRC 456/2019, de 30 de abril); además de que se refieren a la plantilla total de la empresa y no únicamente al personal que ejecutará la prestación (Resolución del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Galicia [RTACPG] 160/2022, de 2 de septiembre de 2022). Igualmente, el tribunal gallego les recrimina su uso inadecuado, pues se valora la posesión de estas etiquetas, cuando las mismas debieran considerarse un medio de prueba del cumplimiento del criterio que se determine.
Sin embargo, en materia de distintivos de igualdad, el TACRC parece haber dado un giro a su doctrina18 y en su Resolución 947/2023, de 20 de julio, entendió que se había incluido vá lidamente un criterio que valoraba un distintivo de igualdad en un contrato de servicios de atención domiciliaria. El Tribunal considera que, si bien se refiere a una cualidad subjetiva de la empresa, la misma tiene impacto en las condiciones laborales de las personas trabajadoras del servicio en un sector altamente feminizado, disminuyendo los riesgos laborales y frente a situaciones de acoso sexual, y, por tanto, se protege no solo a las trabajadoras, sino también a las personas destinatarias del servicio, y se favorece la adecuada prestación del mismo. Por esta vía, señala el Tribunal, es posible establecer una vinculación con el ob -
18. Si bien parece que este giro ha tenido mucho que ver con el cambio doctrinal que se aprecia en las resoluciones de este tribunal en lo que a la admisión de etiquetas sociales y medioambientales como criterios de adjudicación se refiere, hay quien considera que se trata simplemente de una matización de su doctrina (Arcocha Giménez, 2025: 272-273).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
251
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
jeto del contrato. Llama la atención que el Tribunal ya no impone rechazo alguno al hecho de que la etiqueta sea usada como criterio de adjudicación directamente, y no como medio de prueba de este.
En cuanto a los criterios que valoran contar con planes de igualdad, la discusión ha sido más amplia. Por un lado, se achaca a estos criterios su carácter subjetivo y su condición de formar parte de la política de responsabilidad social de la empresa (RTACRC 660/2018, de 6 de julio; ROARC/KEAO 186/2018, de 27 de diciembre). Por otro, se señala el hecho de su carácter discriminatorio frente a las empresas que no están obligadas a tener dicho plan; es decir, las pequeñas empresas y las microempresas (RTACRC 660/2018, de 6 de julio, y 1727/2021, de 2 de diciembre).
Frente a estas posturas, el tribunal madrileño ha aceptado la valoración de los planes de igualdad que son aplicables a la ejecución del contrato, por considerar que existe suficiente identidad de razón con la etiqueta de comercio justo que aceptó el TJUE en su sentencia del caso Comisión Europea versus Reino de los Países Bajos (Resolución del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Madrid [RTACPM] 150/2017, de 10 de mayo). Efectivamente, parece que cuando lo que se valora es el plan de igualdad concreto aplicable a la ejecución del contrato, salvar ía el inconveniente de que el criterio sea considerado de carácter subjetivo, pues existe una relación objetiva con el contrato.
Por otra parte, también han sido rechazados criterios que valoran el fomento de la contratación femenina cuando se refieren al número o porcentaje de mujeres en plantilla. En este caso se considera que vuelven a hacer mención de la totalidad de la empresa y tienen, por tanto, carácter subjetivo. Sin embargo, de igual manera que en el criterio anterior, habr ía que concluir que dicho carácter subjetivo decae cuando la valoración se limita a la plantilla que ejecutará la prestación (Resolución del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público [RTCCSP] 388/2020, de 2 de diciembre).
En todo caso, en este tipo de criterios es importante tener en cuenta el objetivo estratégico perseguido; es decir, la contratación de más personal femenino en un sector masculinizado tiene sentido porque responde a una estrategia cuya finalidad es remover los obstáculos que impiden la entrada de las mujeres en el sector (Resolución del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León [RTARCCYL] 119/2018, de 19 de diciembre). Sin embargo, la contratación de un porcentaje o número de mujeres en un sector ya feminizado no parece responder a ninguna estrategia de género, e incluso pudiera tener un efecto negativo en la brecha de desigualdad (RTACRC 660/2018, de 6 de julio de 2018).
Peor suerte han corrido los criterios que proponen la contratación de mujeres en puestos de responsabilidad cuya vinculación con el objeto del contrato ha sido rechazada (RTACRC 378/2019, de 11 de abril; Acuerdo del Tribunal Administrativo de Contratos P úblicos de Navarra [ATACPN] 45/2016, de 8 de agosto) o incluso se ha considerado discriminatorio (ATACPN 70/2019, de 13 de agosto).
Finalmente, también han sido rechazados, por referirse a la empresa en general y no a aquellos aplicables a la ejecución del contrato, el establecimiento de planes de prevención de la violencia de género y el acoso laboral y sexual como criterios de adjudicación (RTARCJA 11/2021, de 21 de enero).
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
Sobre este tipo de criterios, creemos que es importante precisar lo siguiente:
— Como hemos avanzado, parece que el carácter subjetivo de estos criterios se pierde cuando los mismos se refieren a la plantilla que ejecutará el contrato o se aplican a la ejecución del mismo. Así, la Comisión Europea (2021: 37) avanzaba que no existe vinculación con el objeto del contrato cuando se exige a las licitadoras que cuenten con etiquetas en todos sus productos, o contraten a determinado personal en todas sus operaciones. A contrario sensu, sí la hay si esas exigencias se limitan a los productos que se quieren adquirir o al personal que ejecutará la operación objeto del contrato.
— Por otra parte, la misma Comisión (2021: 52) señala que no es posible exigir una determinada política de responsabilidad empresarial, pero sí es viable que se use para acreditar el compromiso de las licitadoras en cuanto al cumplimiento de un determinado criterio. Por tanto, en el caso de que no se admitan los distintivos de igualdad o los planes de igualdad como criterios de adjudicación, eso no implica que los mismos no puedan ser aceptados como prueba del cumplimiento de determinadas medidas exigidas en la materia.19
En todo caso, a efectos de lograr un verdadero impacto estratégico en materia de igualdad, es fundamental que la elección del criterio se realice tras el análisis de las características del sector en el que se ejecutará el contrato y que se justifique adecuadamente en el expediente el objetivo de igualdad que se pretende lograr.
En cuanto al rechazo de criterios porque no impactan en la calidad de la prestación o no suponen una mejora de la misma, hay que señalar que han sido rechazados por este motivo, en numerosas ocasiones y de manera mayoritaria, los criterios que valoran el mantenimiento o la mejora de las condiciones salariales de las personas trabajadoras (por ejemplo, RTARCJA 150/2019, de 16 de mayo, y 98/2023, de 15 de febrero).
El fundamento de este rechazo es, además de esta falta de vinculación con el objeto contractual por no afectar a la prestación y entre otros motivos, que la aplicación de tales criterios supone una injerencia en las relaciones laborales y las condiciones de trabajo que vulnera el sistema de fuentes en el ámbito laboral (RTACRC 355/2017, de 21 de abril, y 1267/2019, de 11 de noviembre) y vulnera el derecho a la negociación colectiva (sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid [STSJM] 2293/2018, de 23 de febrero, ECLI: ES:TSJM:2018:2293, y 2283/2019, de 14 de marzo, ECLI: ES:TSJM:2019:2283). Igualmente, se considera contrario al artículo 38 de la CE, que protege la libertad de empresa (RTACRC 235/2019, de 8 de marzo; 1267/2019, de 11 de noviembre; 605/2020, de 26 de agosto; y 858/2020, de 31 de julio), y se estima que no atiende al principio de oferta económicamente más ventajosa, pues solo fomenta la realización de ofertas más caras, lo cual es contrario al principio de estabilidad presupuestaria y control del gasto ( RTACRC 858/2020, de 31 de julio de 2020). Por último, cuando se evalúan las retribuciones a partir del convenio estatal, resulta discriminatorio para las PYMES, en la medida en que son este tipo de empresas las que más han aprovechado la posibilidad de descolgarse de estos convenios y aplicar el de la empresa, má s allá de que se producir ía discriminación entre el personal trabajador de la misma empresa porque
19. Así , el TACPC considera que se sigue la l í nea interpretativa europea (RTACPC 7/2020, de 13 de enero).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
solo a los que trabajen en la ejecución contractual se les aplicarían salarios más favorables (STSJM 2293/2018, de 23 de febrero, ECLI: ES:TSJM:2018:2293, y 2283/2019, de 14 de marzo, ECLI: ES:TSJM:2019:2283).
Es evidente que este criterio ha suscitado muchas opiniones en contrario. Sin embargo, ya en 2019 un voto particular concurrente de Manuel Renedo Omaechevarría reconocía en la RTACRC 235/2019, de 8 de marzo, que la valoración de las condiciones salariales del personal que ejecutará la prestación está vinculada con el objeto del contrato. A pesar de ello, no es admisible porque supone un aumento del precio del contrato contrario al principio de oferta económicamente más ventajosa y no es conforme con lo dispuesto en la Directiva 2014/24/UE (considerandos 98, 37 y 39 y artículo 18.2), que, a criterio del juzgador, exige que el salario mínimo exigido se mantenga en el establecido en la legislación y los convenios colectivos. Por último, insiste en su carácter discriminatorio.
En todo caso, en sentido contrario se ha pronunciado de manera reiterada el Tribunal Administrativo de Contratación P ública de Madrid (TACPM), que considera que las mejoras salariales son un factor valorable porque afectan a la calidad de la prestación, aunque no formen parte intrínseca de la misma, principalmente en contratos con mano de obra intensiva. Este tribunal vincula estos criterios a la mayor motivación, calidad e implicación en el cumplimiento de los objetivos por parte de las personas trabajadoras y considera, por tanto, que repercuten en un mayor rendimiento profesional (RTACPM 179/2019, de 3 de abril). Cree, además, que no implican una regulación laboral, pues no imponen una obligación de carácter general, sino que abren la posibilidad a las licitadoras de ofertar o no este criterio. Por otra parte, no resulta discriminatorio, pues quien no ofrezca mejores condiciones en este criterio podrá compensarlo con un precio menor, y entre ambas estrategias las empresas son libres de elegir (RTACPM 16/2016, de 3 de febrero, reiterada en las RTACM 281/2016, de 28 de diciembre, 17/2017, de 18 de enero, 309/2017, de 25 de octubre, y 333/2018, de 17 de octubre). Por último, el Tribunal señala que es el descuelgue de los convenios colectivos el que genera distorsiones en la competencia o dumping social (RTACPM 354/2017, de 22 de noviembre).
Es relevante apuntar que la postura del tribunal madrileño ha sido la más persistente en la defensa de este tipo de criterio, incluso después de las resoluciones dictadas en vía judicial contrarias a integrar este tipo de criterios. 20 Pero, desafortunadamente, dicho tribunal se ha visto abocado a un cambio de criterio en su RTACPM 109/2024, de 14 de marzo, en la que, con base en las resoluciones judiciales en la materia, las decisiones de otros tribunales de recursos contractuales y juntas consultivas de contratación, y en orden a garantizar la paz social, el Tribunal hace suyos los argumentos que niegan la vinculación con el objeto contractual de este criterio.
Por su parte, la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña (JCCPC) considera inadecuada una condición especial de ejecución que se refiera a las condiciones
20. En la RTACPM 208/2019, de 22 de mayo, mantuvo su postura a pesar de las STSJM 6070/2017, de 7 de junio (ECLI: ES:TSJM:2017:6070), 2293/2018, de 23 de febrero (ECLI: ES:TSJM:2018:2293) y 2283/2019, de 14 de marzo (ECLI: ES:TSJM:2019:2283). El TACPM considera que la postura del TSJM se debe al desconocimiento de la Directiva 2014/24/UE y de la mención expresa de este criterio en la LCSP.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
salariales, pero apunta que nada impide que dicha cuestión sea valorada como criterio de adjudicación. Para la Junta, este criterio se encuentra vinculado con el objeto del contrato en aquellos que suponen un uso intensivo de mano de obra (Informe 6/2018). En el mismo sentido se pronuncia la Dirección General de Contratación P ública de la Generalitat de Catalunya (Directriz 1/2019), que entiende que tanto las mejoras salariales como las de las condiciones laborales son admisibles como criterio de adjudicación en contratos en los que la mano de obra es un elemento esencial, 21 pero, con base en las sentencias europeas sobre los asuntos Rü ffert, 22 Bundesdruckerei 23 y RegioPost, 24 no es posible determinar ninguna condición especial de ejecución que obligue a establecer un salario por encima de lo dispuesto en las leyes y los convenios colectivos de aplicación.
Tampoco niega su vinculación con el objeto del contrato de manera directa el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público (TCCSP), pero sí impone requisitos de justificación muy estrictos con base en los cuales ha anulado criterios de este tipo la RTCCSP 299/2023, de 10 de mayo, en la que retoma argumentos en favor de considerar el criterio discriminatorio, sin llegar a negar la vinculación del mismo con el objeto contractual. Otros tribunales que han aceptado estos criterios son: el gallego (RTACPG 78/2019, de 8 de abril), con base en su reconocimiento expreso en la LCSP; el aragonés (Acuerdo del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón [ATACPA] 54/2021, de 18 de junio), en contratos en los que la mano de obra resulta esencial, y el castellanoleonés (RTARCCYL 94/2019, de 21 de junio), que considera que afecta a la calidad y eficacia de la plantilla.
Parece, por tanto, que este tipo de criterios resulta de una extremada controversia que se está resolviendo en el sentido de negar su viabilidad como criterio de adjudicación, si bien no todos los órganos los rechazan sobre la base de su falta de vinculación con el objeto contractual. De hecho, buena parte de la doctrina reconoce que es a todas luces evidente que una mejor retribución mejora el servicio prestado porque evita paros y huelgas en el mismo, minimiza el absentismo laboral y procura el bienestar de las personas trabajadoras (Gordo Cano, 2023: 90-91; Galán Vioque, 2023: 218).
En cuanto a los criterios relacionados con las condiciones laborales, han seguido una suerte parecida a los que acabamos de mencionar. En lo que se refiere, por ejemplo, a los criterios que valoran el mantenimiento de la plantilla, han sido rechazados de plano si su cumplimiento obliga a una subrogación del personal no establecida por las normas laborales (RTACPM 411/2019, de 25 de septiembre).
Mejor resultado han ofrecido los criterios relativos a la evaluación de los contratos indefinidos en la plantilla que ejecutará la prestación o la conversión de contratos temporales en indefinidos (RTACRC 1081/2021, de 2 de septiembre; RTARCJA 11/2021, de 21 de enero),
21. En la misma directriz se define que tales contratos son los que tienen mano de obra intensiva y en ellos el coste del personal debe suponer al menos un 80 %; o los que tienen mucha oferta laboral; o los que brindan servicios de atención directa a las personas.
22. STJCE de 3 de abril de 2008, asunto C-346/06, ECLI: EU:C:2008:189.
23. STJUE de 18 de septiembre de 2014, asunto C-549/13, ECLI: EU:C:2014:2235.
24. STJUE de 17 de noviembre de 2015, asunto C- 115/14, ECLI: EU:C:2015:760.
255 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
siempre y cuando los mismos no se refieran al total de la plantilla de la empresa (RTACRC 885/2021, de 15 de julio, y 1103/ 2021, de 9 de septiembre; RTACPM 134/2020, de 18 de junio, y 137/2020, de 18 de junio).
Existe un antecedente de aceptación de un criterio que valora realizar los pagos de los salarios los primeros días del mes (RTACPM 17/2017, de 18 de enero) y otro que niega la posibilidad de evaluar la reducción de la jornada laboral semanal (Informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado [JCCPE] 38/2022, de 29 de julio).
Los criterios que se refieren a valorar la formación del personal que ejecutará la prestación han sido aceptados generalmente porque se considera que afectan a la prestación y a su calidad (RTACRC 193/2021, de 26 de febrero; Informe de la Junta Consultiva de Contratación de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón [JCCAA] 10/2023, de 24 de diciembre; RTCCSP 349/2020, de 29 de octubre; ATACPN 12/2022, de 1 de febrero; ROARC/KEAO 148/2022, de 10 de octubre).
En cuanto a la valoración de medidas que facilitan la conciliación de la vida laboral, familiar y personal o medidas de corresponsabilidad, las decisiones no han sido uniformes entre los tribunales. Estos criterios han sido rechazados nuevamente cuando de su formulación se deduce que se valoran sobre el total de la plantilla de la empresa (ROARC/KEAO 148/2022, de 10 de octubre) y porque no se considera que afectan a la prestación ni al rendimiento de la oferta (RTACRC 1065/2020, de 5 octubre, y 344/2020 de 5 de marzo; RTARCJA 25/2022, de 21 de enero, y 173/2022, de 11 de marzo).
Sobre este último motivo de rechazo, Manuel Renedo Omaechevarría emite un voto particular discordante en la misma RTACRC 235/2019, de 8 de marzo. A juicio del juzgador, este tipo de criterios sí están vinculados con el objeto del contrato, de conformidad con una interpretación amplia de dicha vinculación que es la que la LCSP establece. Por otra parte, el propio artículo 145 de la LCSP hace mención expresa de este criterio y no vulnera los principios de la normativa contractual europea. Por tanto, el juicio sobre el criterio deberá limitarse al análisis de proporcionalidad.
A pesar de que el TACRC rechazó las medidas relativas a la conciliación, los planes de igualdad y la valoración del porcentaje de mujeres entre el equipo que ejecutará la prestación, en la Resolución 395/2023, de 30 de marzo, se limita a indicar que procede desestimar el motivo del recurso porque el mismo señala escuetamente que se fundamenta en la referencia del criterio a la totalidad de la empresa. El Tribunal aprecia que, de hecho, estas est án delimitadas al personal que ejecutará la prestación, por lo que procede desestimar el recurso interpuesto. No queda claro si esta resolución se enmarca en el cambio de postura doctrinal que se vislumbra también con respecto a su Resolución 947/2023, de 20 de julio, o el rechazo del recurso se debe, simplemente, a un planteamiento inadecuado de este.
En la postura doctrinal contraria se encuentran el TACPM (108/2019, de 20 de marzo) y el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón (TACPA), que aceptan la vinculación de los criterios relativos a las medidas de conciliación y corresponsabilidad porque mejoran la calidad de la prestación y no distorsionan la competencia de manera indebida al resultar proporcionales (ATACPA 80/2016, de 30 de agosto, y 60/2021, de 9 de julio).
Por tanto, parece que la admisión de criterios de adjudicación que valoran medidas de conciliación y corresponsabilidad ha discurrido por un camino similar al que han transitado
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
los criterios sobre las condiciones laborales. Sobre los criterios relativos a las condiciones laborales y salariales, nos gustaría llamar la atención respecto el hecho de que el TJUE admite como criterios de adjudicación las etiquetas de comercio justo. Estas etiquetas se basan en numerosos requisitos, como un pago justo a las empresas y al personal que produce los bienes, que normalmente está por encima del estipulado en el país de origen, unas condiciones laborales dignas y mayor igualdad. Por tanto, si es posible valorar estas cuestiones en cuanto a la situación del personal trabajador en otros países, no encontramos coherente que no sean igualmente valorables en los países europeos.
Por último, en cuanto a los criterios relativos a la contratación de personal en riesgo o situación de vulnerabilidad, han sido rechazados por el TACRC (RTACRC 679/2017, de 27 de julio, 69/2021, de 29 de enero, y 103/2015, de 30 de enero) y la JCCPE (Informe 12/2011, de 28 de octubre). Ambos órganos estiman que los mismos no están vinculados con el objeto del contrato.
No opina lo mismo el TACPC (Resolución 242/2022, de 3 de octubre), quien indica que no es obligatorio que un criterio social comporte un beneficio para el órgano de contratación o para los destinatarios del servicio; es decir, es admisible un criterio que beneficia a terceras personas que podrían obtener un mejor empleo durante la ejecución del contrato. Sin embargo, criterios parecidos fueron rechazados por el mismo tribunal en las RTACPC 194/2022, de 1 de agosto, y 23/2021, de 29 de enero, por lo que parece que para el tribunal canario es importante, a efectos de determinar la existencia de la debida vinculación, cómo se defina el objeto del mismo en los pliegos.
Sí han aceptado criterios en esta materia el TACPA (ATACPA 80/2016, de 30 de agosto), el TCCSP (RTCCSP 89/2018, de 15 de mayo) y el TACPM (RTACPM 332/2021, de 15 de julio), señalando que garantizan una mejor eficiencia social del contrato.
Como hemos ido apuntando a lo largo del análisis de este tipo de criterios no se les ha achacado solo la falta de vinculación con el objeto contractual, sino la vulneración de otros principios, como el de igualdad. Para determinar la conformidad con este principio, los tribunales han rechazado criterios de arraigo territorial (RTACPM 4/2020, de 8 de enero) que impliquen el conocimiento de datos personales especialmente protegidos (RTACPG 76/2018, de 20 de septiembre), que perjudiquen a las PYMES o empresas con menor capacidad de financiación (RTACRC 1059/2016, de 16 de diciembre, y 605/2020, de 26 de agosto) o que tengan efectos discriminatorios entre el personal que ejecutará la misma prestación (RTCCSP 640/2023, de 13 de diciembre).
Finalmente, en cuanto al principio de proporcionalidad, ha sido revisado atendiendo principalmente a la puntuación que se otorgaba a los criterios estratégicos. En todo caso, es importante considerar la reflexión que realiza Gallego Córcoles (2019: 116), quien parte de la sentencia europea en el asunto Wienstrom a efectos de establecer tres aspectos que se toman en cuenta para determinar la proporcionalidad de un criterio: si se da prioridad al criterio expresado en nú meros, si el criterio es útil para el logro de la finalidad estratégica que se propone y si la importancia de dicha finalidad está reconocida como objetivo de la UE.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
3.2.2.2. Ofertas incursas en presunción de baja anormal o desproporcionada
Otra cuestión en la que es posible atender a una estrategia de género es el procedimiento de bajas anormales o desproporcionadas. Este procedimiento está previsto en la LCSP y las normas europeas para el caso de que una empresa haga una oferta económica tan baja que se planteen dudas sobre su viabilidad.
En el caso de que dicha empresa no pueda explicar a satisfacción de la Administración el bajo nivel de los precios ofertados, podrá ser excluida del procedimiento y adjudicar el contrato a aquella que obtuvo la siguiente mejor puntuación y no se encuentre incursa en baja desproporcionada.
La regulación de este procedimiento se recoge en el artículo 149 de la LCSP y entre las cuestiones sobre las que se puede solicitar explicaciones a las licitadoras se prevé la ejecución de la oferta con pleno respeto a las obligaciones medioambientales, sociales y laborales, así como a las derivadas de la subcontratación. En este sentido, no serán justificables los precios por debajo del mercado o que incumplan lo dispuesto en el artículo 201 de la LCSP.
Este art ículo se refiere al deber de cumplir con las obligaciones laborales, sociales y medioambientales durante la ejecución del contrato, así como durante la tramitación del mismo, y vincula esas obligaciones a un listado de convenios internacionales, contenidos en el anexo v de la LCSP, entre los que se encuentran el núm. 100 y el núm. 111 de la OIT, que ya hemos mencionado.
Má s allá del cumplimiento de estos dos tratados internacionales que afectan a las condiciones de las mujeres en el empleo, asegurar que durante la ejecución del contrato se cumplirán las obligaciones laborales de la plantilla que desarrollará las prestaciones puede ser una estrategia de género adecuada sobre todo en contratos con un gran peso de mano de obra femenina, en sectores feminizados y con bajos salarios, en la medida en que permitirá garantizar que las bajadas de precio de las ofertas no se realizan a costa del sacrificio de derechos de carácter social o laboral de la plantilla.
En todo caso, hay que anotar que, si bien en los primeros párrafos del artículo 149.4 de la LCSP se plantea como una posibilidad solicitar justificaciones sobre varios extremos, incluido el asunto del cumplimiento de las obligaciones laborales. seguidamente indica:
En todo caso, los órganos de contratación rechazarán las ofertas si comprueban que son anormalmente bajas porque vulneran la normativa sobre subcontratación o no cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral, nacional o internacional, incluyendo el incumplimiento de los convenios colectivos sectoriales vigentes, en aplicación de lo establecido en el artículo 201 (art. 149.4 LCSP).
Es decir, existe una obligación de rechazar cualquier oferta que incurra en baja por incumplir estas obligaciones. Lo cual nos lleva a la conclusión de que, cuando una oferta incurre en presunción de anormalidad, es obligatorio exigir a la empresa explicaciones sobre cómo se verán garantizadas las obligaciones señaladas con la oferta presentada, pues es la única manera de conocer que el contrato no se ejecutará incumpliendo las mismas. Esta cuestión
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
es, de hecho, subrayada por la Comisión Europea (2021: 57), que entiende indispensable pedir justificaciones en este sentido.
3.2.2.3.
Criterios de desempate
La norma permite establecer una serie de criterios en los pliegos, todos de carácter social, para el caso de que tras la valoración de las ofertas se dé un caso de empate. En este sentido se prevén dos posibilidades.
En el primer apartado del artículo 147 de la LCSP se señala que se podrá establecer alguno de los criterios enlistados en dicho artículo que estén vinculados con el objeto del contrato. De entre ellos se mencionan expresamente las proposiciones de empresas que incluyan medidas de carácter social y laboral que fomenten la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Este criterio se indica en el último lugar de la lista, pero, al no establecer el párrafo de la disposición una obligación de conservar un determinado orden, nada impide que en los pliegos del contrato se dé prevalencia a este criterio sobre otros. Igualmente, hay que anotar que, si bien la referencia expresa a las mujeres se hace en el párrafo e del primer apartado del artículo 147 de la LCSP, otros de los criterios previstos en el mismo, a pesar de que no mencionan expresamente la condición de las mujeres, pueden ser útiles para la estrategia de género que hayamos definido de diversas maneras que ya hemos explicado en otros apartados de este trabajo.
Por otra parte, en el apartado segundo del mismo artículo se relacionan, esta vez sí, por orden de aplicación, una serie de criterios que son aplicables en caso de ausencia de previsión alguna en los pliegos. En este caso también existe una previsión que menciona expresamente la situación de las mujeres, y en tercer lugar se deberá considerar como criterio de desempate el de la empresa que tenga mayor porcentaje de mujeres empleadas en plantilla. Sin embargo, como decimos, este criterio no se aplicará de manera prioritaria. Por tanto, en el caso de querer priorizar una estrategia de género en los criterios de desempate, es importante prever los mismos en los pliegos de los contratos a efectos de darles relevancia en el orden de aplicación.
3.3. Ejecución
La etapa de ejecución del contrato es de especial relevancia porque muchas de las cláusulas estratégicas establecidas en los pliegos se cumplirán en este periodo. Por tanto, establecer un adecuado control del cumplimiento de estas cláusulas garantizará que se alcanzan los objetivos de género planteados. Durante esta etapa, en consecuencia, se dará seguimiento a la ejecución de todas las cláusulas del contrato y se podrán establecer los controles y las evaluaciones pertinentes para corroborar la efectividad de la estrategia de igualdad planificada. Má s allá de ese control, en los pliegos del contrato pueden establecerse una serie de condiciones especiales de ejecución vinculadas con la igualdad entre mujeres y hombres y cuya inclusión contribuirá al logro de una estrategia de género.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
259
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
3.3.1.
Condiciones especiales de ejecución
Las condiciones especiales de ejecución determinan obligaciones que las empresas contratistas deberán cumplir durante la ejecución del contrato. Dichas obligaciones deben diferenciarse de las obligaciones sectoriales, pues estas últimas provienen de deberes contenidos en normas sectoriales que vinculan a las empresas en todas las actuaciones que realicen en la materia, independientemente de que se prevean o no en los pliegos de los contratos. Las condiciones especiales de ejecución, sin embargo, para ser operativas deben incluirse en los pliegos contractuales y deben publicarse debidamente, y se aplicarán únicamente durante la ejecución del contrato y solamente a las prestaciones objeto del mismo. La LCSP hace referencia a estas obligaciones derivadas de normas sectoriales en su artículo 201, si bien el régimen de las condiciones especiales de ejecución se prevé en el artículo 202 y para que sean exigibles deberán establecerse como tales en los pliegos contractuales. Este ú ltimo art ículo sistematiza una serie de requisitos que deben cumplir dichas condiciones. Así, seg ún el apartado primero de la disposición, las condiciones de ejecución que se establezcan en los pliegos:
— estarán vinculadas con el objeto del contrato, entendiendo que se produce esa vinculación cuando se atiende a lo prevenido en el artículo 145 de la LCSP; — no podrán ser directa o indirectamente discriminatorias; — serán compatibles con el derecho de la UE — y deberán precisarse en el anuncio de licitación y en los pliegos.
Además, como recuerda la Comisión Europea (2001: 33), las condiciones no podrán ser especificaciones técnicas encubiertas, ni será posible que se refieran a la comprobación de la aptitud o solvencia de las empresas licitadoras o a los criterios de adjudicación. Es decir, deberán tener el carácter de verdaderas condiciones especiales de ejecución, y no de otro tipo de cláusula contractual.
En el caso de las condiciones especiales de ejecución, la LCSP también incluye un listado de carácter ejemplificativo de las cuestiones que pueden integrarse en los contratos como tales, entre las que menciona expresamente cuestiones de igualad como:
[…] eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer en dicho mercado, favoreciendo la aplicación de medidas que fomenten la igualdad entre mujeres y hombres en el trabajo; favorecer la mayor participación de la mujer en el mercado laboral y la conciliación del trabajo y la vida familiar; combatir el paro, en particular el juvenil, el que afecta a las mujeres y el de larga duración (art. 202.2 LCSP).
Pero es preciso señalar nuevamente que otras consideraciones contenidas en esta disposición pueden ser igualmente útiles para una estrategia de igualdad, aunque no mencionen expresamente a las mujeres o su situación.
Por ú ltimo, antes de entrar a analizar cómo han sido acogidas las condiciones de ejecución de género en los tribunales de recursos contractuales, hay que recordar que el esta-
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
blecimiento de una condición especial de ejecución estratégica resulta obligatorio en cada contrato que se licite, según el segundo párrafo del artículo 202.1 de la LCSP. Sin embargo, esto no supone que la misma deba promover una estrategia de género, sino que podrá tener carácter medioambiental o perseguir otro tipo de objetivos sociales.
Volviendo al requisito de la vinculación de las condiciones especiales de ejecución con el objeto contractual, lo primero que hay que apreciar es que, a pesar de que la norma se remite a la regulación de esta vinculación establecida para los criterios de adjudicación, la interpretación que se ha dado a la misma ha tenido mayor flexibilidad. En efecto, si los criterios de adjudicación han exigido en la doctrina del TACRC que los mismos permitan una evaluación comparativa de las ofertas en términos de rendimiento, las condiciones especiales de ejecución tan solo requieren asegurar una vinculación con las prestaciones que se llevarán a cabo durante el objeto del contrato (Olmo López, 2022: 58). En el mismo sentido se pronuncia la Comisión Europea (2011: 42), que solo exige un nexo con las tareas que se desarrollarán para la producción de los bienes o la prestación de los servicios objeto del contrato.
Con todo, a las condiciones especiales de ejecución se les ha achacado la falta de vínculo con el objeto contractual cuando se refieren a características subjetivas de la empresa y cuando se considera que no tienen un impacto en la prestación, por lo que seguidamente analizaremos las condiciones de ejecución más controvertidas en función de la misma clasificación que se ha utilizado para los criterios de adjudicación.
Los planes de igualdad han sido rechazados como condición especial de ejecución por la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Comunidad Valenciana (JSCAV) porque no se comprende cómo los mismos pueden afectar a la ejecución de los contratos (Informe 13/2021, de 18 de febrero). Sin embargo, han aceptado condiciones especiales de ejecución que se refieran a planes de igualdad la junta aragonesa (Informe JCCAA 14/2015, de 4 de noviembre), el tribunal aragonés (ATACPA 59/2022, de 15 de junio) cuando se exigía el desarrollo del plan a empresas obligadas a ello, y el propio TACRC si la exigencia se refiere a la aportación del plan cuando se está obligado a tenerlo (RTACRC 80/2022, de 20 de enero).
En la misma resolución el TACRC admitió una condición que obligaba a priorizar la contratación de mujeres u hombres cuando se en la empresa contara con una proporción desequilibrada de los mismos (entendiendo por tal la inferior al 40 %). Sin embargo, las condiciones que promueven un determinado porcentaje mínimo de mujeres en las nuevas contrataciones que se produzcan en la ejecución del contrato (bien en todos los puestos, bien en los de responsabilidad) han sido rechazadas por el tribunal gallego cuando se referían a la totalidad de la plantilla, y no solo al personal que ejecutará la prestación (RTACPG 278/2019, de 9 de diciembre).
Contrariamente a lo que sucede con el resto de las condiciones especiales, las cláusulas que se refieren a las condiciones salariales han encontrado aún más trabas como condiciones de ejecución del contrato que como criterio de adjudicación. Ya adelantamos que hay varios órganos que aceptan la valoración de las mismas pero consideran que establecer una obligación durante la ejecución de un salario por encima de lo dispuesto en convenios colectivos es contrario a la doctrina del TJUE en sentencias como las de los casos Rüffert o RegioPost. Sin embargo, existe una diferencia entre las posturas doctrinales al respecto. En efecto, el TACRC no reconoce la vinculación con el objeto del contrato de estas condiciones
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
261
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
(RTACRC 1058/2017, de 10 de noviembre, y 1071/2018, de 23 de noviembre). Sin embargo, la junta catalana parte de la vinculación de estas consideraciones con el objeto contractual para negar su posibilidad de inclusión en los pliegos con base en las sentencias europeas mencionadas (Informe JCCPC 6/2018, de 16 de noviembre).
En sentido contrario, el TACPM ha admitido la vinculación de este tipo de condiciones hasta la más reciente RTACPM 109/2024, de 14 de marzo, en la que, en aras de la paz social, niega la vinculación con el objeto contractual de una condición especial de ejecución que establecía una mejora salarial.
En cuanto al establecimiento de obligaciones especiales sobre condiciones laborales, han sido unánimemente rechazadas las que implican una subrogación del personal (RTACRC 293/2018, de 9 de enero). Por el contrario, se han admitido las que se refieren a la estabilidad laboral, promoviendo la conversión de contratos temporales en estables (RTARCJA 266/2015, de 23 de julio), o las relativas al mantenimiento de las condiciones laborales durante todo el periodo de ejecución del contrato (RTCCSP 293/2018, de 9 de enero, o los informes de la JCCAA 1/2015, de 17 de marzo, y 16/2014, de 1 de octubre).
La JCCAA (Informe 14/2015, de 4 de noviembre) admite la adopción en los contratos de medidas relacionadas con la conciliación de la vida laboral, familiar y personal. Asimismo, las ha aceptado de manera indirecta el tribunal canario que las considera admisibles, aunque no afecten ni a las ofertas ni a la prestación, en la medida en que sí afectan a las personas que ejecutan las prestaciones contractuales y, por tanto, pueden ser consideradas como condiciones especiales de ejecución (RTACPC 200/2021, de 14 de julio).
En cuanto a la contratación de personas en situación de vulnerabilidad, en general este tipo de condiciones de ejecución han sido aceptadas. Así, el TACRC ha admitido una cláusula que se refería a la contratación de personal con dificultades de acceso al mercado laboral (RTACRC 572/2020, de 30 de abril) y el TACPC, otra relativa a la contratación de personas inscritas en los servicios de desempleo (RTACPC 289/2022, de 21 de noviembre).
Igualmente se han solido aceptar las condiciones relativas a la formación de la plantilla que ejecutará las prestaciones objeto del contrato (RTACRC 73/2020, 23 de enero, o 168/2020, de 6 de febrero).
Además del vínculo con el objeto contractual, la vulneración del principio de igualdad y no discriminación ha sido uno de los motivos por los cuales más asiduamente se han rechazado las condiciones estratégicas de género. En general, no se admiten las cláusulas de arraigo territorial (Informe de la JCCAA 6/2009, de 15 de abril), las que no son precisas (RTACRC 897/2019, de 31 de julio), las que generan desigualdades entre empresas como los planes de igualdad (RTACRC 427/2021, de 16 de abril) o la aplicación de un determinado convenio colectivo estatal (RTACRC 663/2017, de 21 de julio, y 1120/2017, de 24 de noviembre).
Pero algunos tribunales han entendido que no se vulneraba el principio en lid con condiciones que promovían la paridad en la plantilla fomentando la contratación de mujeres (RTARCJA 266/2015, de 23 de julio) o la adopción de medidas de conciliación o de mantenimiento de condiciones laborales (RTACPA 15/2018, de 27 de marzo).
Por último, y en cuanto al control del cumplimiento de estas condiciones, es importante señalar que la LCSP (art. 202.3) prevé tres v ías para esto:
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
— En primer lugar, será posible establecer penalidades asociadas al incumplimiento de las condiciones especiales de ejecución de carácter estratégico, por las vías previstas en el artículo 192 de la LCSP.
— En segundo lugar, es posible atribuirles el carácter de obligación esencial del contrato a efectos de su resolución v ía art ículo 211f de la LCSP.
— Finalmente, solo en el caso de que este incumplimiento no se considere causa de resolución, podrá atribu írsele en los pliegos el carácter de infracción grave a efectos del artículo 71.2c de la LCSP. Es decir, de cara a la imposición de una posible prohibición de contratar (art. 202.3 de la LCSP).
4. REFLEXIONES FINALES
A lo largo de este trabajo hemos configurado el concepto de contratación pública estratégica de género desde un punto de vista teórico y práctico. A nivel teórico hay que concluir que la confluencia de las dos doctrinas planteadas ofrece un á mbito óptimo desde el cual analizar y construir la contratación pública de tal manera que la misma sirva como instrumento de las políticas de igualdad entre mujeres y hombres. Esta propuesta no solo es posible, sino que se torna necesaria desde el punto de vista de la eficiencia en la gestión pública. En efecto, una contratación pública estratégica de género permite poner a disposición de la Administración un instrumento crucial para el logro de la igualdad de género, pues tiene un gran peso en el PIB y un enorme poder de promover cambios en los sectores en los que se enmarca.
A nivel práctico, el procedimiento de contratación ofrece espacios más que suficientes para contribuir a una estrategia de género en todos los momentos del proceso y cualquiera que sea la función que cumplen las cláusulas contractuales en el contrato. Sin embargo, habrá que tener en cuenta los limitantes surgidos de la doctrina de los tribunales de recursos contractuales, sobre todo en cuanto a criterios de adjudicación y condiciones especiales de ejecución se refiere. En todo caso, está claro que las cláusulas de igualdad de género son una herramienta adecuada para el logro de muy diversas estrategias de igualdad y que el procedimiento de contratación ofrece espacios moldeables y adaptables para el logro de tales objetivos. Si bien, como se deduce del trabajo, es del todo inadecuado proponer soluciones prácticas genéricas aplicables a todos los casos (ya venimos insistiendo en la necesidad de atender a las circunstancias y características de cada contrato en particular), má s allá de que es preciso considerar que aún falta camino para llegar a la implementación de una verdadera estrategia de género en los contratos públicos, es importante resaltar ciertos esfuerzos realizados en torno a la materia. Así, por ejemplo, las buenas prácticas adoptadas en las distintas comunidades autónomas y entidades locales para proponer guías institucionales que faciliten el acercamiento a la contratación pública estratégica de género y que deben aplicarse y comprenderse en el marco doctrinal y jurídico presentado en este trabajo. 25
25. Adem á s de la gu ía europea del EIGE (EIGE, 2022), podemos mencionar las gu ías de las instituciones de Aragón (Guerrero Manso, 2020) y Catalu ñ a (Direcció General de Contractació P ública, 2018).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
Igualmente merece la pena resaltar la labor desarrollada en la Comunidad Autónoma del País Vasco, en la que: por un lado, se ha establecido la obligación de introducir cláusulas de igualdad de género en los contratos del sector público mediante la Ley para la igualdad de mujeres y hombres y vidas libres de violencia machista contra las mujeres (art. 22); 26 por otro, el Consejo de Gobierno ha aprobado la Instrucción sobre incorporación de la perspectiva de género y cláusulas para la igualdad de mujeres y hombres en la contratación pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco. 27
Finalmente, debemos llamar la atención sobre la necesidad de crear capacidades entre los distintos órganos y áreas que intervienen en el procedimiento de contratación, no solo para que adquieran la especialización necesaria para aplicar una visión estratégica a la contratación, sino para que sean capaces de aprehender y aplicar con pertinencia la perspectiva de género en esta labor, de tal forma que la contratación pública estratégica de género pueda ser una realidad cotidiana en las entidades del sector público.
5. REFERENCIAS
Arcocha Gimé nez , M. (2025). «Evolución de la legislación y doctrina de los tribunales de contratación en relación con las cláusulas sociales». En: López Mora, M. E. (coord.). Recurso especial en materia de contrataci ón: doctrina recurrida y recurrente. Cizur Menor: Aranzadi La Ley, p. 247-291.
Asamblea General de las Naciones Unidas (2015). Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. Resolución aprobada por la Asamblea General el 25 de septiembre de 2015, A/RES/70/1, 40 p.
— (2019). Dimensiones de género de los principios rectores sobre las empresas y los derechos humanos. Informe del Grupo de Trabajo sobre la cuesti ón de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas. Presentado en el 41 periodo de sesiones del Consejo de Derechos Humanos el 23 de mayo de 2019, A/HRC/41/43, 28 p.
Casares Marcos , Ana Belén (2017). «Función de las cláusulas sociales en relación con la prestación contractual: la definición del objeto contractual y su introducción como condición especial de ejecución». En: García Romero, M. B.; Pardo López , M. M. (dir.). Innovaci ón social en la contrataci ó n administrativa : Las cl áusulas sociales. 1ª ed. Cizur Menor: Aranzadi, Thomson Reuters, p. 113-156.
Comisión de las Comunidades Europeas (2001). Comunicaci ón interpretativa de la Comisi ón sobre la legislaci ón comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar aspectos sociales en dichos contratos. COM (2001) 566 final. Publicada en el DOCE, nú m. C 333 (28 noviembre 2001), p. 27-41. — (1996). Integrar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el conjunto de las políticas y acciones comunitarias. COM (96) 67 final (21 febrero 1996), 24 p.
Comisión Europea (2010). Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. COM (2010) 2020 final (3 marzo 2010), 39 p.
26. El texto refundido de esta norma fue aprobado por el Decreto legislativo 1/2023, de 16 de marzo, y publicado en el BOE, nú m. 89 (14 abril 2023), www.boe.es/eli/es-pv/dlg/2023/03/16/1/con.
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
(2011). Libro verde sobre la modernizaci ón de la política de contrataci ón pública de la UE: Hacia un mercado europeo de la contrataci ón pública m ás eficiente. COM (2011) 15 final (27 enero 2011), 60 p. (2021). Adquisiciones sociales : Una guí a para considerar aspectos sociales en las contrataciones públicas. 2ª ed. 2021/C 237/01. DOUE, núm. C 237 (18 junio 2021), p. 1-69.
Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia [CNMC] (2020). Guí a sobre contrataci ón pública y competencia. Fase 1: La planificaci ón de la contrataci ón pública . Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, 22 p. Disponible en línea en: www.cnmc.es/ sites/default/files/3334635_3.pdf
Direcció General de Contractació Pública de la Generalitat de Catalunya (2018). Guí a para la incorporaci ón de la perspectiva de género en los contratos públicos. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 24 p. Disponible en línea en: https://contratacionpublicaresponsable.org/ wp-content/uploads/2021/07/guia-igualtat-genere-castellano.pdf
Emakunde – Instituto Vasco de la Mujer, Gobierno Vasco; Ortiz de Lejarazu, Helena – Red Kuorum (2013). Guí a para la elaboraci ón de informes de impacto de género [pdf] . Emakunde, 88 p. Disponible en línea en: www.emakunde.euskadi.eus/contenidos/informacion/ pub_guias/es_emakunde/adjuntos/26.guia.para.la.elaboracion.de.informes.de.impacto.de. genero.pdf.
European Institute for Gender Equality (2016). Gender impact assesment : Gender mainstreaming toolkit. Publications Office of the European Union, 44 p. DOI: 10.2839/907321.
European Institute for Gender Equality (EIGE); Caimi , V.; Helferich , B.; Mans , L.; Semple , A.; Singer , F. (2022). Gender-responsive public procurement: step-by-step toolkit Luxemburgo: Publications Office of the European Union, 85 p. Disponible en l ínea en: https://data.europa.eu/doi/10.2839/55592.
Galá n Vioque , Roberto (2023). «El encaje de los convenios colectivos en la contratación pública » En: Galá n Vioque , R. (dir.); Ruiz Olmo , I. (coord). La contrataci ón pública sostenible en la Ley de contratos del sector público. Valencia: Tirant lo Blanch, p. 199-223.
Gallego Córcoles , Isabel (2017). «La introducción de cláusulas sociales como criterios de adjudicación». En: Garcí a Romero, M. B.; Pardo López , M. M. (dir.). Innovaci ón social en la contrataci ón administrativa: Las cl áusulas sociales. 1ª ed. Cizur Menor: Aranzadi, Thomson Reuters, p. 81-111.
— (2019). «Posibilidades y l í mites generales de las cláusulas sociales y medioambientales como criterios de adjudicación y de desempate». En: Pardo López, M. M.; Sánchez García, A. (dir.). Inclusi ón de cl áusulas sociales y medioambientales en los pliegos de contratos públicos. 1ª ed. Cizur Menor: Aranzadi, Thomson Reuters, p. 107-125.
Gimeno Feli ú , José Mar ía (2014). El nuevo paquete legislativo comunitario sobre contrataci ón pública. De la burocracia a la estrategia . 1ª ed. Cizur Menor:Aranzadi, Thomson Reuters, 237 p. — (2022). «El necesario big bang en la contratación pública: hacia una visión disruptiva regulatoria y en la gestión pública y privada, que ponga el acento en la calidad». Revista General de Derecho Administrativo, nú m. 59, p. 1-40.
Gordo Cano , Diana (2023). «Desaf íos y soluciones para la efectiva incorporación de cláusulas sociales a la contratación pública ». Revista Vasca de Administraci ó n Pública , núm. 127 (septiembre-diciembre), p. 63-115.
Guerrero Manso , M. C. de (2020). Guí a prá ctica sobre la inclusi ón de cl áusulas sociales en la contrataci ón pública, con especial atenci ón a las cl áusulas que permitan la integraci ón y participaci ón en los contratos de las mujeres 2020 [pdf]. Huesca: Instituto Aragonés de la Mujer,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
265
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
71 p. Disponible en l í nea en: https://bibliotecavirtual.aragon.es/i18n/catalogo_imagenes/ grupo.cmd?path=3719817.
Instituto de las Mujeres (2024). Principales indicadores estadísticos igualdad [pdf]. chromeextension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/www.inmujeres.gob.es/MujerCifras/Informes/ Docs/PrincipalesIndicadores2024.pdf.
Lombardo , Emanuela (2003). «El mainstreaming : la aplicación de la transversalidad en la Unión Europea ». Aequalitas : Revista Jur í dica de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, nú m. 13, p. 6-11. Disponible en l í nea en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo? codigo=765484
Medina Arná iz , Teresa (2011). «Comprando para asegurar nuestro futuro: la utilización de la contratación pública para la consecución de los objetivos políticos de la Unión Europea». En: Gimeno Feli ú, J. M. (dir.); Bernal Blay, M. A. (coord.). Observatorio de Contratos Públicos 2010. Cizur Menor: Aranzadi, Thomson Reuters, p. 43-101.
Méndez Núñ ez , Mar ía Isabel (2024). «La contratación pública: evolución europea de una estrategia ». Revista Vasca de Administraci ón Pública , nú m. 128-I (enero-abril), p. 243-273. Disponible en l í nea en: https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.128.2024.1.08. — (2025). R égimen jur í dico de la contrataci ó n pública estrat égica de gé nero. Instituto Vasco de Administración P ública – IVAP.
Naciones Unidas (1995). Informe de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer : Beijing, 4 a 15 de septiembre de 1995. A/CONF. 177/Rev. 1, 232 p. Disponible en l í nea en: www.un.org/ womenwatch/daw/beijing/pdf/Beijing %20full %20report %20S.pdf.
Observatorio del Emprendimiento de España (2023). Informe GEM Españ a 2022-2023. Editorial de la Universidad de Cantabria, 115 p. Disponible en l í nea en: www.gem-spain.com/wpcontent/uploads/2023/05/Informe-GEM-Espana-2022-2023.pdf.
OCDE (2021). «Promoting gender equality through public procurement: Challenges and good practices». OECD Public Governance Policy Papers [OECD Publishing], núm. 09, 32 p. Disponible en l í nea en: https://doi.org/10.1787/5d8f6f76-en.
Olmo López , Fernando (2022). Consideraciones sociales en la contrataci ón pública: criterios de adjudicaci ón y condiciones especiales de ejecuci ón: Las falsas cl áusulas sociales, especial referencia a la doctrina del Tribunal Administrativo Central de recursos contractuales. Valencia: Tirant lo Blanch, 235 p.
Pardo López , Mar ía M. (2019). «Mención de criterios sociales y medioambientales en la definición del objeto del contrato». En: Pardo López, M. M.; Sánchez García, A. (dir.). Inclusi ón de cl áusulas sociales y medioambientales en los pliegos de contratos públicos. 1ª ed. Cizur Menor: Aranzadi, Thomson Reuters, p. 49-62.
Pé rez Delgado, M.; Rodr íguez Pérez , Rosario P. (2024). «No es causa de prohibición de contratar el no contar con un plan de igualdad si la empresa tiene menos de 50 trabajadores, aunque ello sea exigido por el convenio colectivo». Contrataci ón Administrativa Prá ctica: Revista de la Contrataci ón Administrativa y de los Contratistas, nú m. 192.
Pigrau Sol é , A. (dir.); Fuentes Gasó , J. R. (coord.); Ascensio Serrato, S. V.; Calvet Casajuana, A.; Carmona Garias, S.; Casado Casado, L.; Gallardo Ruiz, M. C.; Grifeu Font, J.; Iglesias Márquez, D.; Marfá Florensa, A.; Presicce, L.; Rodr íguez Travé, M. F.; Setó Pamies, D. (2020). Estudi sobre l ’ impacte exterior de la contractaci ó pública textil de la Generalitat de Catalunya, amb especial èmfasi en els drets humans, l ’equitat de gènere i el medi ambient. Diagnosi i propostes de futur. Agència Catalana de Cooperació al Desenvolupament (ACCD), Generalitat de Catalunya – Grup d ’Investigació Territori, Ciutadania i Sostenibilitat (GRTCS), Departament de Dret P ú blic, Universitat Rovira i Virgili, 449 p.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES EN LOS CONTRATOS PÚ BLICOS
Disponible en l í nea en: http://cooperaciocatalana.gencat.cat/web/.content/continguts/01accd/ publicacions/04informes_estudis_guies/doc-impacte-exterior-contractacio-publica-textil.pdf.
Ratcliff , Christina; Martinello , Barbara; McGourty, Amy (2021). Los contratos públicos [en fichas t ém áticas de la UE]. Parlamento Europeo. www.europarl.europa.eu/factsheets/es/ sheet/34/los-contratos-publicos.
Rodríguez Escanciano , Susana (2019). «La contratación pública como herramienta para fomentar la igualdad de trato entre hombres y mujeres en el acceso al empleo». En: Rodríguez Escanciano, S.; Álvarez Cuesta, H.; Megino Fernández, D.; Fernández Fernández , R. La apuesta por la igualdad efectiva entre mujeres y hombres desde la Ley de contratos del sector público. Centro de Estudios Financieros, p. 15-102.
Rom án Má rquez , Alejandro (2023). «Etiquetas ambientales y sociales en la contratación pública. Régimen jur ídico y doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales». En: Galá n Vioque, R. (dir.); Ruiz Olmo , I. (coord). La contrataci ón pública sostenible en la Ley de contratos del sector público. Valencia: Tirant lo Blanch, p. 173-198.
Saavedra García, Mar ía Luisa; Camarena Adame , Mar ía Elena (2020). «Las PYMEs lideradas por mujeres y la capacitación: un estudio exploratorio» Small Business International Review, vol. 4, nú m. 2, p. 1-17. Disponible en l í nea en: https://sbir.upct.es/index.php/sbir/article/view/ 270/131.
Smit, Lise; Bright, Claire; McCorquodale , Robert; Bauer , Matthias; Deringer , Hanna; Baeza-Breinbauer , Daniela; Torres-Cortés , Francisca; Alleweldt, Frank; Kara, Senda; Salinier , Camille; Tejero Tobed , Héctor (2020). Study on due diligence requirements through the supply chain. Final Report [realizado para la Comisión Europea]. 1ª ed. Londres: British Institute of International and Comparative Law in United Kingdom. Disponible en l ínea en: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/8ba0a8fd4c83-11ea-b8b7-01aa75ed71a1/language-en
Tamayo Acosta, Juan José (2019). «Principales categorías de la teoría de género». En: Blázquez Agudo, E. M.; Sáinz de Baranda Andújar, C.; Nieto rojas, P. (dir.). 1ª ed. Especialista en gestión de políticas de igualdad. Cizur Menor: Aranzadi, Thomson Reuters, p. 93-106. Tascón López , Rodrigo (2020). «La promoción de las cadenas de valor sostenibles en la contratación del sector público». En: Quintana López , T. (dir.); Rodríguez Escanciano, S.; Casares Marcos , A. (coord.). La contrataci ón pública estratégica en la contrataci ón del sector público Valencia: Tirant lo Blanch, p. 329-348.
Van den Abeele , Éric (2014). Integrating social and environmental dimensions in public procurement: one small step for internal market, one giant leap for the EU? Bruselas: European Trade Union Institute, 31 p. (Working Paper; 2014.8).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
267
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARÍA ISABEL MÉNDEZ NÚÑEZ
DRET A INDEMNITZACIÓ PER VINCULACIÓ SINGULAR
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 269-310
ISSN: 2938-5733 / DOI: 10.2436/20.3004.04.41 https://revistes.iec.cat/index.php/RCAP Data de lliurament: 6 d’agost de 2025
Data de l’avaluació cega: 14 d’agost i 4 de novembre de 2025
Data d’acceptació: 2 de desembre de 2025
DRET A INDEMNITZACIÓ PER VINCULACIÓ SINGULAR DERIVADA DE LA CATALOGACIÓ CULTURAL O URBANÍSTICA D’UN IMMOBLE
Bernat Calvo Català Doctor en Dret1
Secretari general de l’Ajuntament de Polinyà
Resum
L’assumpte de les vinculacions singulars urbanístiques per catalogació d’immobles es troba regulat en l’article 48b del TRLS. El tema elegit es deu a les importants conseqüències que per a les administracions pot tenir catalogar un bé immoble. Així, també vull aprofundir un tema que vaig haver de tocar de manera més tangencial en la meva tesi doctoral, titulada Los catálogos urbanísticos como instrumentos municipales de protección del patrimonio. Especial referencia a Cataluña , si bé vaig trobar que era un tema prou complex i interessant per a merèixer un estudi més a fons que pogués servir fins i tot en un futur com a font de consulta per a ajuntaments i particulars que es poguessin trobar en aquestes situacions arran de catalogacions d’immobles. M’he centrat a estudiar la jurisprudència, el fonament legal de les vinculacions singulars, els requisits de la vinculació singular, si existeix l’obligació de catalogar o no si es dona un supòsit de vinculació singular, el moment en què merita a favor del propietari aquest dret indemnitzatori, quines administracions tenen el deure d’indemnitzar o qui té la càrrega de provar que existeix la impossibilitat d’equidistribució de càrregues que comporta el deure d’indemnitzar.
DERECHO A INDEMNIZACIÓN POR VINCULACIÓN SINGULAR DERIVADA DE LA CATALOGACIÓN CULTURAL O URBANÍSTICA DE UN INMUEBLE
Resumen
El asunto de las vinculaciones singulares urbanísticas por catalogación de inmuebles se encuentra regulado en el artículo 48b del TRLS. El tema elegido se debe a las importantes
1. https://orcid.org/0000-0001-6535-7981.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
269
BERNAT CALVO CATALÀ
consecuencias que para las administraciones puede tener catalogar un bien inmueble. Así, también quiero profundizar un tema que tuve que tocar de forma más tangencial en mi tesis doctoral, titulada Los catálogos urbanísticos como instrumentos municipales de protección del patrimonio. Especial referencia a Cataluña , si bien encontré que era un tema bastante complejo e interesante como para merecer un estudio más a fondo que pudiera servir incluso en un futuro como fuente de consulta para ayuntamientos y particulares que se pudieran encontrar en estas situaciones debido a catalogaciones de inmuebles. Me he centrado en estudiar la jurisprudencia, la base legal de las vinculaciones singulares, los requisitos de la vinculación singular, si existe la obligación de catalogar o no si se da un supuesto de vinculación singular, el momento en que merita a favor del propietario este derecho indemnizatorio, qué administraciones tienen el deber de indemnizar o quién tiene la carga de probar que existe la imposibilidad de equidistribución de cargas que comporta el deber de indemnizar.
RIGHT TO COMPENSATION FOR SINGULAR LINKS DUE TO URBAN OR CULTURAL CATALOGING OF A PROPERTY
Abstract
The issue of singular urban links due to property cataloging is regulated in article 48b of the TRLS. The chosen topic is due to the important consequences that for the administrations a property can have cataloged. Thus, I also want to delve deeper into a topic that I had to touch on more tangentially in my doctoral thesis entitled Los catálogos urbanísticos como instrumentos municipales de protección del patrimonio. Especial referencia a Cataluña , although I found it to be a sufficiently complex and interesting topic to deserve a more indepth study that could even serve in the future as a source of consultation for town halls and individuals who might find themselves in these situations due to property cataloging. I have focused on studying the jurisprudence, the legal basis of singular links, the requirements of singular links, whether there is an obligation to catalogue or not if there is an assumption of singular links, the moment when this right to compensation acctues in favor of the owner, which administrations have the duty to compensate or who has the burden of proving that there is an impossibility of equidistribution of burdens that the duty to compensate entails.
Keywords: urban law, unique links, cultural heritage, urban heritage catalogs.
Sumari: 1. Conceptualització; 2. Supòsits de vinculacions singulars; 2.1. Vinculacions i limitacions que excedeixin els deures establerts legalment respecte de construccions i edificacions; 2.2. Vinculacions singulars que comportin una restricció d’edificabilitat o un ús del sòl que no sigui susceptible de distribució equitativa; 3. Requisits que s’han de donar perquè existeixi una vinculació singular indemnitzable; 4. Administració que ha d’indemnitzar per
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
DRET A INDEMNITZACIÓ PER VINCULACIÓ SINGULAR
la vinculació singular; 5. Debat sobre si cal procedir a catalogar si existeix una vinculació singular indemnitzable; 6. Moment del naixement del dret a ser indemnitzat per una vinculació singular; 7. Sobre la discussió referent a qui té la càrrega de provar que existeix la impossibilitat de distribució de beneficis i càrregues; 8. Vinculacions singulars en béns arqueològics i muralles; 9. Sobre l’interès social de la protecció del patrimoni cultural i la necessitat de limitar el principi universal d’equidistribució en el sòl urbà consolidat; 10. Conclusions; 11. Bibliografia.
1. CONCEPTUALITZACIÓ
D’acord amb Carballo Marcote, en l’àmbit urbanístic l’ordenament jurídic parteix d’una excepció al principi de responsabilitat administrativa i estableix que l’ordenació territorial i urbanística determina les facultats i els deures del dret a la propietat i aquesta determinació no confereix el dret a percebre una indemnització (Carballo Marcote, 2019: 71). Aquest fonament del principi es troba en l’article 33 de la Constitució espanyola (CE), que reconeix el dret a la propietat privada, si bé serà excepcionat per les lleis que habilitin supòsits en els quals escaigui un dret d’indemnització dels propietaris afectats, com seria el cas de les vinculacions singulars, per tal de poder conservar edificis, conferint drets indemnitzatoris quan excedeixin els deures legals dels propietaris i en la part no compensada pels beneficis que resultin d’aplicació.
Les indemnitzacions per vinculacions singulars urbanístiques no serien, doncs, segons la mateixa autora, res més que una simple especificació del principi general de responsabilitat patrimonial reconegut en el referit article 106.2 de la CE (Carballo Marcote, 2019: 71).
Cal tenir en compte les implicacions que una catalogació té, ja que en sòl urbà pot comportar un menor dret d’edificació del propietari que podria ser, en certs casos, una vinculació singular indemnitzable.
Per a López Ramón, les vinculacions singulars urbanístiques són les restriccions urbanístiques de l’aprofitament establertes en el planejament urbanístic i determinants d’una obligació de l’Administració d’indemnitzar el propietari o titular. Aquestes restriccions poden ser a l’edificabilitat o sobre els usos de l’immoble (López Ramón, 2020: 11).
Pel que fa a la seva naturalesa jurídica, el mateix autor considera que són una de les tècniques de garantia patrimonial del ciutadà i estan integrades per dos grans elements: el de les garanties pròpies davant l’actuació expropiatòria de l’Administració i, per altra banda, el de la responsabilitat patrimonial de l’Administració (López Ramón, 2020: 27). L’autor entén que les vinculacions singulars estan conceptualitzades pel legislador preferentment com a mecanisme de responsabilitat patrimonial, posició a la qual s’ha afegit la major part de la doctrina. La gran majoria de les sentències estudiades consideren les vinculacions singulars com uns supòsits especials de responsabilitat patrimonial administrativa (López Ramón, 2020: 30-31).
Les vinculacions singulars serien, segons López Ramón, conseqüències derivades d’actuacions administratives que tenen com a objecte protegir el patrimoni arquitectònic i no fer privacions (López Ramón, 2020: 31).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
BERNAT CALVO CATALÀ
Sánchez Goyanes ja ens adverteix del risc que té la catalogació d’imposar un deure de conservació de l’immoble superior al de la resta de propietaris, cosa que afecta el seu dret fonamental a la igualtat de tracte i que, si no hi ha tècniques equidistributives, pot generar un dret a indemnització (Sánchez Goyanes, 2008: 147).
Al llarg dels anys seixanta neix de la doctrina italiana el concepte de vinculacions singulars imposades pel planejament per a identificar aquests supòsits de restriccions urbanístiques amb vista a conservar els edificis singulars, fet que va cristal·litzant en les diverses lleis del sòl fins a l’actualitat. 2
El concepte s’introdueix en el nostre règim jurídic amb la Llei del sòl del 1976, concretament en el seu article 87.3, que inclou com a supòsits indemnitzatoris les que «impusieran vinculaciones o limitaciones singulares que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo, que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados».
Des d’aleshores, el concepte s’ha mantingut fonamentalment igual, motiu pel qual molta de la jurisprudència d’aleshores pot seguir vigent (López Ramón, 2020: 11). Posteriorment aquest concepte es va introduir en la Llei de reforma del règim urbanístic, en el seu article 8, i va quedar incorporat en la Llei del sòl del 1992, en l’article 239.1, que no va ser afectat per la Sentència del Tribunal Constitucional (STC) 61/1997, del 20 de març.
Segons López Ramón, a mitjan anys vuitanta sorgeixen les primeres sentències del Tribunal Suprem (STS) que fan referència a les vinculacions singulars urbanístiques; en un primer període, entre 1985 i 1999, són majoritàriament sentències que declaren que no s’aprecia vinculació singular urbanística indemnitzable. Aquest és el cas, per exemple, del pla especial de reforma interior (PERI) de Fuenmayor, en què en la STS de l’11 de febrer de 19853 el Tribunal aprecia que en el planejament es poden establir previsions per a conservar edificacions, mantenint el seu caràcter i excloent els usos industrials (López Ramón, 2020: 35). Els motius que esgrimeix el Tribunal per a excloure les vinculacions singulars són tant procedimentals com de fons. Així, el Tribunal Suprem (TS) entén que no s’han esgotat encara totes les vies d’equidistribució de beneficis i càrregues (tot i que en aquell cas en concret semblava quasi impossible establir cap mecanisme d’equidistribució perquè no existia cap àmbit d’actuació que permetés una reparcel·lació o similar). Per tant, només quan quedi acreditat fefaentment el dany serà possible exigir indemnització per vinculació singular, no abans. El Tribunal també afirma que la congelació de l’estatus de l’edifici no implica per si mateixa l’existència del dret a indemnització, sinó que cal una valoració més detallada de les circumstàncies concurrents, ja que les restriccions en usos o aprofitaments no impliquen per se un dret a indemnització.
Aquest argumentari va continuar ben present en la jurisprudència els anys següents en vinculacions singulars de tota mena, incloent-hi les de catalogació. Aquest és el cas de l’edifici de les missioneres claretianes a Carcaixent, en relació amb el qual la STS del 30 de juliol de 1987 4 continua entenent que mentre no s’acrediti en un futur la impossibilitat d’equidistribu-
2 . Dictamen 250/2006, del 20 de juliol, de la Comissió Jurídica Assessora.
3. Sala Contenciosa Administrativa, Secció 4a, Ar. 1019.
ció, no hi ha dret a indemnització, però si en el futur es determina el dany i no hi ha mecanisme de compensació possible, sí que serà possible la indemnització. En tots aquests casos López Ramón aprecia que mai no es va constatar o acreditar en via judicial un dany real i que és un dels motius pels quals es van desestimar les vinculacions singulars.
Així, en els casos de l’edifici Maristany de Vilanova i la Geltrú i de la Casa Ribas de Premià de Mar, les STS del 26 de gener de 19885 i del 3 d’octubre de 1988, 6 respectivament, van determinar que encara no existia vinculació singular perquè ambdós edificis estaven catalogats en plans generals (el primer en el pla general d’ordenació urbana [PGOU] i el segon en normes subsidiàries) i que es podria generar la indemnització en una futura catalogació més concreta en el pla especial del catàleg corresponent. En el cas de la Casa Ribas de Premià de Mar, així va ser: es va engegar un nou procés judicial un cop aprovat el pla especial de Premià de Mar del 2001 que va generar una indemnització.
El cas dels tallers RAG de Bilbao, en què es congelava a través del pla general el canvi d’usos de l’edifici racionalista, va motivar un contenciós que va acabar amb la STS del 22 de gener de 1988, 7 que confirmava la del tribunal territorial i considerava que no existia vinculació singular ja que el pla permetia la renovació de l’ús dins de certs paràmetres tot mantenint el seu ús lucratiu. El Tribunal exposava:
[...] entender consolidado el derecho al cambio de uso es invalidar la técnica de la zonificación y pormenorización de usos que obligaría a reconocer como vinculación singular cualquier concreción de los usos globales, y ello porque el dueño de un inmueble no adquiere derecho a un cambio de utilización, sino cuando el planeamiento que haya pormenorizado los usos así se lo permita y el particular lo haga efectivo.
Posteriorment, la STS del 7 de juny de 19998 va reconèixer en la protecció de l’edifici que calia conservar a Arganda del Rey una vinculació singular indemnitzable pels deures de conservació establerts en el pla general. Així, el fonament jurídic (FJ) segon de la Sentència establia:
[...] ha quedado perfectamente acreditado que el deber de conservación impuesto a la recurrente no es el exigible a todos los propietarios de edificaciones en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 TRLS y que, sobre todo, el aprovechamiento urbanístico reconocido al inmueble es inferior al que se reconoce a los propietarios de solares de la misma zona, sin que sea posible arbitrar mecanismos para la equitativa distribución de esa carga, por lo que el supuesto se sitúa con toda claridad, como ha declarado la sentencia de instancia, entre los previstos en el artículo 87.3 TRLS.
A mitjan anys noranta va sortir una nova jurisprudència del TS, si bé va haver de fer una feina d’unificar doctrina en cassació, ja que alguns tribunals superiors de justícia no veien
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
273
BERNAT CALVO CATALÀ
els supòsits de vinculacions singulars. El primer cas va ser el de les cases catalogades de Sabadell, en què el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (TSJC) no apreciava vinculacions singulars perquè les cases del pla especial del catàleg tenien entre elles restriccions similars, però el TS va dir en la seva sentència del 18 de desembre de 19969 que les restriccions s’havien de comparar precisament amb els immobles no catalogats, que no patien restriccions, i, per tant, hi havia vinculació singular indemnitzable, va manifestar en el FJ 7è.
López Ramón és crític amb aquesta posició del TS i se sent més proper al TSJC perquè entén que la comparació no s’hauria de fer amb solars edificables, sinó entre edificis catalogats, que són objecte de protecció no per capritx dels ajuntaments, ans per mandat constitucional de l’article 46 de la CE (principi rector de la política social i econòmica), veient les ciutats no com un mer espai d’aprofitament econòmic, sinó també com un espai secular que cal protegir pels seus valors, tot conformant diversos règims estatutaris de la propietat (López Ramón, 2020: 73).
Fins i tot amb la primera jurisprudència del TS, el TSJC va persistir en la seva doctrina de no admetre responsabilitats per vinculacions singulars en catalogació. Així ho va reiterar en la seva sentència del 10 de juny de 2005, en el cas del carrer de Roger de Llúria del Masnou. La Sentència, però, va ser objecte d’un recurs en cassació que va acabar en la STS del 10 de desembre de 2009,10 que va reconèixer que la finca de la recurrent va ser qualificada pel planejament urbanístic com un model de referència pel seu valor arquitectònic i paisatgístic. Per això s’hi van imposar obligacions específiques de conservació a fi de garantir-ne la preservació, com a exemple per a futures actuacions urbanístiques. Ara bé, el Tribunal va declarar que aquestes obligacions de manteniment excedien els deures generals de conservació i, per tant, constituïen una vinculació singular. Això implica que, en imposar deures especials i desproporcionats respecte als de qualsevol altre propietari, el planejament vulnera els principis de no arbitrarietat, proporcionalitat i igualtat. En conseqüència, el Tribunal va estimar el recurs de cassació i va reconèixer que la propietària tenia dret a ser indemnitzada per vinculació singular. La quantia de la indemnització s’havia de fixar en la fase d’execució de sentència. No va estimar, però, la petició principal d’anul·lació del planejament urbanístic, ja que aquest es va considerar justificat en el seu objectiu de preservació, però l’Administració quedava obligada a compensar econòmicament el greuge.
Una cosa similar va tornar a passar amb la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (STSJC) del 19 d’octubre de 2007, en un cas de Cerdanyola del Vallès en què el Tribunal va interpretar que no hi havia vinculació singular perquè el pla pretenia la protecció de l’interès general i va entendre que les restriccions en edificabilitat es compensaven a través d’un nou pla especial o la modificació del pla general que harmonitzés l’edificabilitat amb el bé protegit. Però aquí, de nou, en cassació el TS va entendre, en la Sentència del 23 de febrer de 2012,11 que sí que existia vinculació singular urbanística, ja que el mecanisme compensatori en el pla urbanístic era massa ambigu, incert i indeterminat en la quantia.
Fora de Catalunya, també la Sentència del Tribunal Superior de Justícia (STSJ) de Canàries del 12 de desembre de 2003 va apreciar que no existia vinculació singular en el cas de la casa de Ford de Las Palmas perquè va considerar que amb el PGOU del 2000 quedaven descartades les restriccions en aprofitaments i usos de l’immoble respecte del pla anterior, si bé en la STS del 23 de desembre de 200812 constava una vinculació singular indemnitzable encara que no estigués entre les pretensions del demandant.
Un cas a la inversa és el de l’edifici del carrer Alonso Cano de Las Palmas, en què la STJS de Canàries del 21 de març de 2005 sí que va apreciar vinculació singular, però no ho va veure així en cassació el TS en la Sentència del 4 de desembre de 2009,13 en entendre que el nou planejament (el PGOU del 2001) justificava adequadament el tractament diferenciat, amb la major «colmatación» de la zona afectada.14
Quan una ordenació urbanística imposa vinculacions o limitacions singulars que excedeixen els deures establerts legalment i restringeixen l’edificabilitat o l’ús d’un immoble de forma no susceptible de distribució equitativa, això genera un dret a indemnització per al propietari afectat.
En canvi, en el cas de la casa dels indians de Ribadedeva, la STS del 21 de desembre de 2011,15 en què el recurrent va impugnar l’aprovació definitiva de la revisió de les normes subsidiàries de planejament del Consell de Ribadedeva al·legant que l’ordenació urbanística li assignava una edificabilitat inferior a la mitjana de les finques confrontants i que existia una limitació singular en la conservació i rehabilitació integral de la seva finca, qualificada com a «gran finca». La sentència d’instància va desestimar el recurs sense valorar adequadament la prova pericial aportada ni atendre les pretensions concretes del recurrent, incorrent en falta de motivació i en incongruència per omissió. Però el TS acaba concedint parcialment la raó al recurrent, ja que anul·la la STSJ d’Astúries del 30 de novembre de 2007 per falta de motivació i per incongruència en no valorar la prova pericial ni atendre correctament les pretensions formulades. La STS reconeix que l’ordenació urbanística imposa una vinculació singular a la finca del recurrent, consistent en la prohibició de segregació i l’obligació de rehabilitació integral per a ampliar l’edificabilitat, la qual cosa excedeix els deures legals normals i genera un dret a indemnització. En conseqüència, es fixa una edificabilitat mínima de 0,24 m²/m² per a la finca i es reconeix el dret a indemnització per la limitació singular derivada de la rehabilitació integral, la quantia de la qual es determinarà en la fase d’execució de sentència. La STS estima parcialment el recurs de cassació i la demanda: confirma la validesa general de l’ordenació però corregeix i complementa els seus efectes en favor del recurrent. La Sentència destaca, en definitiva, la necessitat d’una valoració motivada i explícita de la prova pericial en processos contenciosos administratius urbanístics, així com la delimitació correcta de les pretensions de les
14. En canvi, sí que hi ha coincidència de criteri entre la STSJ de Canàries i el TS en el cas dels edificis catalogats de Las Palmas en la STS del 15 de juny de 2017, recurs 2214/2016 (Roj: STS 2407/2017, ECLI: ES:TS:2017:2407).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
BERNAT CALVO CATALÀ
parts per tal d’evitar incongruències. A més, aclareix l’aplicació del concepte de vinculació singular en ordenació urbanística i la seva relació amb el dret a indemnització, especialment en casos en què s’imposa l’obligació de rehabilitació integral com a condició per a ampliar l’edificabilitat.
Anant a la normativa legal sobre el tema, d’acord amb l’article 115.2 del Decret legislatiu 1/2010, del 3 d’agost, pel qual s’aprova el text refós de la Llei d’urbanisme (TRLUC), «[e]ls supòsits d’indemnització per raons urbanístiques es regulen per la legislació que els sigui aplicable i per aquesta Llei».
Aquesta legislació aplicable (una norma bàsica) és en aquest supòsit l’article 48b del Reial decret legislatiu 7/2015, del 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana (en endavant, TRLS), que estableix el fonament legal del deure de l’Administració d’indemnitzar el propietari per la vinculació singular:
Donen lloc en tot cas a dret d’indemnització les lesions en els béns i drets que resultin dels supòsits següents: […]
b) Les vinculacions i limitacions singulars que excedeixin dels deures legalment establerts respecte de construccions i edificacions, o portin amb si una restricció de l’edificabilitat o l’ús que no sigui susceptible de distribució equitativa.
Com ens recorda Aguirre Font, aquest segon supòsit indemnitzatori pot referir-se a dos casos: en primer lloc, el de les vinculacions singulars referents a conservació i rehabilitació d’edificacions; en segon lloc, el de les vinculacions singulars referents a l’aprofitament urbanístic, que pot afectar l’edificabilitat o el règim d’usos (Aguirre Font, 2019: 34-35). En tot cas, ha d’existir un deure que va més enllà del general, ja que les obligacions col·lectives no són indemnitzables. A més, com veurem, aquesta restricció no ha de poder ser equidistribuïda per a ser indemnitzable. Així doncs, la indemnització de la vinculació singular té com a missió garantir un tracte igualitari entre tots els propietaris que es trobin en la mateixa situació, per a evitar que la «loteria del planejament» impliqui de forma injusta obligacions superiors d’un propietari sobre altres propietaris sense equidistribuir-se les càrregues.
Pel que fa a les vinculacions sobre el deure de conservació, implicaran el deure de l’Administració de costejar les obres de conservació que vagin més enllà del deure legal del propietari segons l’article 15 del TRLS, sempre que sigui per raons culturals o turístiques, cas que es podria lligar amb els supòsits de catalogació segons la LPHE, la LPCC o amb meres catalogacions urbanístiques del planejament.
Cal recordar que, segons l’article 115.6 del TRLUC, «El reconeixement per un instrument de planejament urbanístic d’usos i edificabilitats preexistents no té en cap cas la consideració de limitació o vinculació singular».
Carballo Marcote ens adverteix que no es pot confondre el supòsit indemnitzatori de la vinculació singular amb el de modificació del planejament, ja que el segon es refereix a l’apartat a de l’article 48 del TRLS i el primer es refereix a l’apartat b (Carballo Marcote,
2019: 72). Així doncs, trobem el supòsit de la STS del 4 d’abril de 2003,16 on es dona la raó a la recurrent quan entén que es va aplicar de forma equivocada el que seria l’equivalent a l’article 48a del TRLS actual, ja que no s’ha demostrat que el recurrent hagi perdut aprofitament urbanístic en el nou planejament respecte al que gaudia en el planejament anterior, citant en suport d’aquesta tesi la STS del 15 de novembre de 1995.
Com ha indicat també Carballo Marcote, es poden produir situacions en què tant els supòsits de l’article 48 a del TRLS com els de l’apartat b del mateix article es puguin donar pel mateix fet simultàniament (Carballo Marcote, 2019: 72). És el cas de la STS del 14 de desembre de 2006,17 en un cas de reclamació demanada per una fora ordenació fruit d’aprovar-se un nou planejament per a l’edifici, indemnitzable segons l’article 48 a del TRLS, si bé el Tribunal Suprem estima la reclamació però basant-se en la vinculació singular de l’article 48b del TRLS.
Segons Macera Tiragallo i Fernández García, no són indemnitzables les vinculacions als propietaris que deriven d’una obligació legal, ja que s’imposen de manera legítima per l’Administració i, en conseqüència, no excedeixen un deure dels propietaris establert legalment. Així, les vinculacions singulars indemnitzables imposades per l’Administració són les que comporten:
[…] sacrificio especial al propietario, y una de las técnicas que destaca el autor es el de la catalogación, en virtud de la cual se elabora una enumeración de distintos inmuebles considerados como merecedores, dentro del Municipio, de algún tipo de protección, pudiendo llegar a la prohibición de su sustitución, es decir, a su mantenimiento forzoso. En principio, el catálogo en cuestión se remite a unas ordenanzas específicas (Macera Tiragallo i Fernández García, 2005).
Els autors remarquen que l’especialitat del sacrifici no es pot mesurar només en funció del nombre de propietaris afectats, sinó també per la diferència entre els costos de compliment de l’obligació imposada i els costos de reparació i conservació del bé exigibles als propietaris en funció del valor de l’edifici (els autors el posen en relació amb el supòsit de ruïna econòmica de l’immoble, per la qual cosa si s’exigeix un deure de conservació o reparació de l’immoble que supera el 50% del valor de l’immoble, aquest excés seria indemnitzable per l’Administració requeridora). Aquesta previsió és la que avui es troba materialitzada en l’article 15.3 del TRLS del 2015:
El límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios en cumplimiento del deber legal de conservación de las edificaciones se establece en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente al original, en relación con las características constructivas y la superficie útil, realizado con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinado al uso que le sea propio.
16 . Sala Contenciosa Administrativa, recurs de cassació 8906/1999.
17. Sala Contenciosa Administrativa, recurs de cassació 3751/2003.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CALVO CATALÀ
Així, d’acord amb la STS de l’11 de febrer de 1985,18 el deure de conservació ha d’assolir únicament les obres estrictament imprescindibles:
[…] las cargas que impongan la conservación de los edificios no dan lugar a indemnización siempre que se mantengan dentro de los límites de la normalidad, siendo, no obstante, indemnizables las que excedan de tal límite, esto es, las que no sean encuadrables como de conservación.
En el mateix sentit també cal esmentar el FJ 3r de la STS del 6 de juliol de 1995.19 En cas d’existir tal vinculació singular indemnitzable, la quantia d’indemnització s’ha d’ajustar al principi del rescabalament íntegre i complet, ja que la reparació ha d’equivaldre a la diferència entre les despeses totals de conservació derivades de la vinculació singular ordenada per l’Administració i les despeses que hagin de ser assumides legítimament pel propietari. A aquesta diferència hi hem de descomptar el valor dels ajuts públics rebuts pels propietaris, com ara subvencions, exempcions i bonificacions fiscals, crèdits reintegrables, préstecs en condicions avantatjoses, etc., i també la part compensada pels beneficis que resultin del repartiment de càrregues (mitjançant l’equidistribució de càrregues i beneficis). Així ho ha avalat la jurisprudència en les STS del 18 de desembre de 199620 i del 25 de setembre de 199721 (FJ 4t i 5è).
Macera Tiragallo i Fernández García considera:
[…] para el propietario de un edificio catalogado, no existe solamente un deber de conservación que le puede suponer unos grandes gastos económicos, sino también una desigualdad de trato, una discriminación, con respecto a los propietarios de su entorno, pues para dicho sujeto el planeamiento no implica ningún beneficio concreto, solamente cargas, mientras que aquéllos pueden sustituir sus inmuebles y construir en los solares vacantes todo lo que el planeamiento permita (Macera Tiragallo i Fernández García, 2005: 91-92).
Això per als autors pot suposar una vinculació singular pel deure de conservació que va més enllà dels deures raonablement assumibles pel propietari i que li restringeix l’aprofitament urbanístic i li és indemnitzable.
El deure de l’Administració d’indemnitzar els propietaris es concreta quan no és possible la distribució del deure entre els propietaris afectats, i es fa a través d’una indemnització per la vinculació singular no distribuïble. En aquest sentit cal esmentar les STS del 20 de març de 1989, 22 del 29 d’abril de 199123 i del 30 de juliol de 1987, 24 la qual estableix el següent en el FJ 3r:
18 . Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1985/1019; ponent: P. Martín Martín).
19. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1995/5527; ponent: F. J. Hernando Santiago).
20 . Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1996/9525; ponent: P. J. Yagüe Gil, FJ 8è).
21. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1997/7317; ponent: J. Rodríguez-Zapata).
22 . Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1989/2240; ponent: F. J. Delgado Barrio).
23. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1991/3431; ponent: Delgado Barrio).
24. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1987/7700; ponent: F. González Navarro).
Sólo en el caso en que la efectividad del daño resulte de imposible compensación a través de las técnicas prescritas por la Ley para lograr la equitativa distribución de beneficios y cargas (aprovechamiento medio, reparcelación, indemnización sustitutoria, compensación, etc.) cabe acudir a este procedimiento singular, dado que para que el daño sea real y actual, esto es, indemnizable, es preciso que quien pida la indemnización haya agotado, sin éxito, todas las vías legalmente establecidas al efecto, porque sólo así quedará acreditado el carácter no distribuible de la carga o vinculación impuesta.
Com calia imaginar, una de les legislacions sectorials que genera més vinculacions singulars és la del patrimoni cultural, ja la primerenca STS del 31 d’octubre de 198825 determinava (FJ 4t) la prevalença de la legislació del patrimoni cultural enfront de la urbanística, sens perjudici del dret a indemnització.
Si bé pel que fa a la catalogació urbanística queda clar que si es donen els requisits podria existir una vinculació singular indemnitzable d’acord amb el TRLS, això no està tan clar si la vinculació deriva directament de la protecció d’un bé d’interès cultural de la LPHE o d’una llei autonòmica del patrimoni cultural. García Flórez distingeix dues posicions doctrinals, però acaba entenent que al final sempre s’acaba aplicant el criteri del TRLS (García Flórez, 1997: 1435-1474).
Una altra sentència que pot ser del nostre interès és la STS del 25 de juny de 2003, 26 en què el Tribunal reconeix el deure de la Junta d’Andalusia d’indemnitzar el propietari per la modificació d’un projecte d’edificació (amb l’obtenció prèvia de la llicència d’obres) a causa del descobriment de les restes d’un amfiteatre de la ciutat romana d’Astigi (Écija). Així, l’Administració autonòmica modifica el projecte d’obres d’habitatges, de manera que se li elimina el soterrani per a garatges i s’integren les restes arqueològiques en l’edificació. El Tribunal considera que el propietari pateix una restricció de l’aprofitament urbanístic en benefici de la col·lectivitat i que no ha d’estar obligat a suportar-ho a compte només del seu patrimoni, si bé reconeix que les restriccions deriven de la legislació del patrimoni cultural, i no de la legislació urbanística (art. 87.3 de la Llei del sòl del 1976, antecedent directe de l’art. 43 de la Llei del sòl del 1998), per la qual cosa conclou que es tracta d’un supòsit de responsabilitat patrimonial de l’Administració pel règim general dels articles 139 i següents de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), fet en què Macera Tiragallo i Fernández García discrepen perquè entenen que és una ablació del dret a la propietat, fet que es confirmaria per la remissió de la normativa corresponent (Macera Tiragallo i Fernández García, 2005: 94-95).
2. SUPÒSITS DE VINCULACIONS SINGULARS
Carballo Marcote diferencia dues classes de vinculacions singulars: les que excedeixin els deures establerts legalment respecte de construccions i edificacions i, per altra banda, les
25. Sala Contenciosa Administrativa, Secció 1a (Roj: STS 7577/1988, ECLI: ES:TS:1988:7577; Ar. 1988/8341; ponent: A. A. Llorente Calama).
26 . Sala Contenciosa Administrativa, Secció 5a (Ar. 2003/4460; ponent: P. J. Yagüe Gil).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
BERNAT CALVO CATALÀ
que comportin una restricció d’edificabilitat o ús del sòl que no sigui susceptible de distribució equitativa (Carballo Marcote, 2019: 73).
Aquesta diferenciació essencial també la podem trobar en la STS del 5 de gener de 200727 i ja ve, al seu torn, de l’article 239 de la Llei del sòl del 1992.
2.1. Vinculacions i limitacions que excedeixin els deures establerts legalment respecte de construccions i edificacions
El primer supòsit implica que el deure de conservació ve imposat directament per la legislació urbanística i sectorial, els instruments de planejament o les ordenances municipals. Cal, per a ser indemnitzable, que el recurrent provi que el deure de conservació de l’immoble és superior a l’establert per la legislació. La jurisprudència va entendre que el deure de conservar no pot anar més enllà del que exigeix a l’immoble per a tornar a l’estat normal de seguretat, salubritat o ornat públic. Així, per exemple, la Sentència del TSJ de Galícia del 6 de juliol del 2000 va entendre que la imposició d’adequacions estètiques als propietaris tenia cabuda en el concepte de vinculació singular i comportava un dret d’indemnització.
Segons González Pérez, l’execució d’obres que es facin en compliment dels deures de conservar en condicions de seguretat, salubritat o ornat públic, pot venir imposada directament per llei, per plans urbanístics o per ordre de l’organisme competent sense donar dret a indemnització (González Pérez, 2008: 1359). Al meu entendre, aquesta afirmació és correcta sempre que es faci dins dels límits del TRLS.
El mateix autor afirma que així mateix es poden donar supòsits que, malgrat que són legals, igualment donen dret a indemnització, i són aquells en què l’Administració exigeix una conservació més enllà del límit del deure de conservació, el dels mitjans normals, però no en els supòsits de declaració de ruïna en un immoble (González Pérez, 2008: 1360). Això ens porta a preguntar-nos, en els casos de béns declarats d’interès cultural (si bé es podrien fer extensius a béns culturals d’interès nacional [BCIN] i béns culturals d’interès local [BCIL], fins i tot) que siguin declarats en estat de ruïna però no tinguin autorització administrativa per al seu enderroc, qui hauria de costejar les despeses d’ordres d’execució de la seva conservació. L’autor entén que això depèn de la solució autonòmica en cada cas, però la solució és confusa i s’hauria d’indemnitzar per l’excés del cost de conservació (González Pérez, 2008: 1361-1363). Fins i tot es podria arribar a determinar una expropiació si el propietari no està interessat a conservar l’immoble, amb les dificultats de determinar el preu just prenent com a base el valor artístic, tal com determina la STS del 7 de juny de 2004. 28
En tot cas, l’autor afirma que la indemnització ha de comprendre la part no compensada pels beneficis aplicables. Per això la lesió patrimonial a l’efecte de reclamar dins el termini d’un any no es consuma fins que no s’executin les obres, es conegui l’import final total i, un cop atorgats tots els beneficis corresponents, es verifiqui que no existeix compensació (González Pérez, 2008: 1364).
27. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 7911; ponent: Fernández Valverde).
28 . Sala Contenciosa Administrativa, recurs 1647/2000 (ponent: González Navarro).
Per exemple, en la STS del 17 de juliol de 2007, 29 en el cas del catàleg del districte de Sarrià - Sant Gervasi de Barcelona, s’estima que no existeix vinculació singular indemnitzable ja que s’estima més favorable la preservació de l’edificabilitat històrica dels edificis catalogats. La recurrent impugna l’acord de l’Ajuntament de Barcelona que va aprovar definitivament el Pla Especial de Protecció del Patrimoni Arquitectònic del Districte de Sarrià - Sant Gervasi, que afectava les seves finques, al·legant un error material en l’alineació de la seva finca i qüestionant la catalogació de l’edifici, a més de reclamar una indemnització per deures de conservació que excedien l’establert legalment. El TSJC va desestimar el recurs, va confirmar la validesa del Pla i de la catalogació, i va rebutjar la indemnització perquè no s’havia acreditat cap obligació addicional ni la pèrdua d’edificabilitat. La recurrent va recórrer en cassació al TS perquè va entendre que hi havia una valoració errònia de la prova pericial de la catalogació i una vulneració de les normes sobre indemnització urbanística. El TS acaba confirmant la valoració correcta de la prova i la legalitat del Pla, i rebutja la indemnització perquè no s’acrediten les limitacions indemnitzables.
El TS desestima la cassació i confirma la sentència del TSJC indicant la no existència d’incongruència en la sentència d’instància respecte a l’al·legació d’error material en l’alineació, perquè el TSJC va respondre adequadament a la pretensió i va rebutjar la via de l’error. Confirma la valoració de la prova pericial sobre la catalogació perquè entén que el TSJC va aplicar correctament el bon criteri i que existeixen motius suficients per a la catalogació de l’edifici, malgrat que un dels elements (estucs esgrafiats) no concorri amb tota certesa. En últim lloc, determina que no existeix dret a indemnització ja que no s’acrediten deures de conservació que excedeixin l’establert legalment ni pèrdua d’edificabilitat indemnitzable. En suma, la Sentència aclareix els criteris per a la procedència d’indemnització per deures de conservació en plans de protecció patrimonial: no escau si no s’acrediten obligacions que excedeixin les establertes legalment, ni pèrdua d’edificabilitat.
2.2. Vinculacions singulars que comportin una restricció d’edificabilitat o un ús del sòl que no sigui susceptible de distribució equitativa
La responsabilitat patrimonial administrativa es dona també per una lesió patrimonial que es produeixi per vinculacions que comporten una restricció de l’aprofitament urbanístic que no pugui ser objecte de distribució equitativa entre els interessats. Ja que es parteix del principi d’equidistribució de beneficis i càrregues del planejament entre els propietaris afectats, quan les càrregues legals són suportades de manera igual entre els propietaris proporcionalment als seus drets, no hi ha indemnització administrativa, però si el sacrifici patrimonial de la càrrega urbanística se singularitza sobre un determinat propietari, sí que pot generar la vinculació singular indemnitzable si està en idèntica situació respecte a la resta de propietaris que no pateixen la càrrega. Aquesta doctrina ja s’estableix en la STS de l’11 de febrer de 1985. 30
29. Sala Contenciosa Administrativa, recurs 8636/2003 (ECLI: ES:TS:2007:5787).
30 . Sala Contenciosa Administrativa (ponent: Martín Martín).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
281
3. REQUISITS QUE S’HAN DE DONAR PERQUÈ EXISTEIXI UNA VINCULACIÓ SINGULAR INDEMNITZABLE
La jurisprudència ha exigit la concurrència de tres requisits perquè escaigui la indemnització al propietari per vinculació singular urbanística. Així, la STS del 22 de novembre de 201831 (FJ 6è) determina els tres requisits per a indemnitzar les restriccions que suposen les catalogacions: la limitació singular, la restricció de l’aprofitament urbanístic i la impossibilitat de distribució equitativa.
Altra jurisprudència ha considerat aquests tres requisits més els del dany real, efectiu, avaluable econòmicament i individualitzable, que són els requisits generals de la responsabilitat patrimonial administrativa. A tall d’exemple podem trobar les STS (Sala Contenciosa Administrativa) del 21 de juny de 2001, el 14 de setembre de 2011, el 26 de març de 2013 o el 4 de maig de 2015. Fins i tot les STS del 17 de maig de 2012 i el 14 de juny de 2012 van arribar a considerar que la limitació singular, més que no pas un requisit, era una conseqüència automàtica de la suma dels altres tres requisits.
Aquests tres grans requisits han estat en part desenvolupats per Macera Tiragallo i Fernández García, entre altra doctrina i jurisprudència que passem a analitzar de manera detallada:
a) El primer requisit és que la vinculació urbanística tingui naturalesa singular : no s’ha de tractar d’un deure general. Així, no serà tan estrany que en el cas de les catalogacions es doni aquesta circumstància de singularitat en la vinculació urbanística per a restringir l’aprofitament que li corresponia segons el planejament. Així, en la STS del 18 de desembre de 199632 (FJ 7è) es valora l’existència d’aquesta vinculació singular en la catalogació d’immobles (Macera Tiragallo i Fernández García, 2005: 95-101).
Per a Martí Selva:
Singular es antónimo de plural o normal. De manera que, cuando una parcela, terreno o solar sea acorde con la generalidad de la ordenación de un ámbito o entorno y tenga un aprovechamiento o uso igual al de una pluralidad de parcelas de ese ámbito o entorno, no se producirá la vinculación singular determinante de la indemnización. No basta con que sea más de un inmueble el que sufra la limitación, sino que el uso o aprovechamiento respecto del que se pretende evitar la declaración de situación de vinculación singular debe ser generalizado, sin necesidad de ser el prioritario, para que esta no se produzca (Martí Selva, 2020).
Per a Carballo Marcote, l’element essencial aquí és la desigualtat de tracte, no compensada i basada en l’interès públic, fet que suposa que existeix un terme de comparació adequat, de tal forma que s’ha produït un tractament desigual en supòsits absolutament idèntics (Carballo Marcote, 2019: 80). Per tant, cal que existeixi un terme de comparació adequat i, de fet, segons l’autora, un dels principals motius pels quals no s’estimen demandes és el fet de no
31. Sala Contenciosa Administrativa (Roj: STS 4017/2018, ECLI: ES:TS:2018:4017; ponent: Tolosa Tribiño).
32 . Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1996/9525; ponent: P. J. Yagüe Gil).
BERNAT CALVO CATALÀ
DRET A INDEMNITZACIÓ PER VINCULACIÓ SINGULAR
provar un terme de comparació adequat, ja que molts demandants pretenen comparar situacions diferents. En l’àmbit jurisprudencial, la comparació per a determinar si hi ha vinculació singular indemnitzable normalment fa servir dos criteris: el del punt de vista temporal (es compara la regulació anterior amb la vigent a conseqüència d’un canvi de planejament) i, per altra banda, la perspectiva espacial o material (es compara el règim urbanístic d’una parcel·la o un terreny amb el de les adjacents o properes). Així, per exemple, en les STS (Sala Contenciosa) de l’11 de desembre de 2011, 33 el 17 de maig de 2012 o el 2 de març de 2009 ja s’ha advertit que «no cabe hablar de vinculación singular cuando se traen a comparación situaciones que son física y jurídicamente diferentes».
La STS (Sala Contenciosa) del 21 de juny de 200134 afirma en relació amb la reclamació indemnitzatòria per vinculació singular en qualificar un terreny com a jardí privat restringint fortament el seu aprofitament:
Es evidente y no sometido a discusión que sin restricción urbanística no puede haber derecho indemnizatorio, pues si el planeamiento anterior al vigente no otorgaba derecho edificatorio, poco importa que el actual declare los terrenos controvertides como jardín privado.
En canvi, la STS del 10 d’octubre de 201135 canvia de criteri i afirma que «en el caso de las vinculaciones singulares el termino de comparación se encuentra en el propio planeamiento que se examina». 36
Així, trobem, per exemple, la STS del 22 de novembre de 201837 (FJ 7è), que insisteix que la vinculació singular es fa comparant amb els altres immobles de l’entorn dins del marc del mateix pla.
Un altre exemple relacionat amb la catalogació és el de la STSJC del 13 de maig de 200438 (assumpte de la Casa Muley Afid [Barcelona]), en què en virtut d’un pla especial es modifica l’aprofitament i es concentra en una part apartada de la finca per a no afectar la casa catalogada, fet que implica una major alçada d’edificació que en la resta de finques. El Tribunal entén que no es pot fer un urbanisme ad hoc per a una sola finca i en aquest cas caldria demanar una indemnització per vinculació singular.
Referent a aquest primer requisit, cal esmentar la STS del 31 de gener de 199739 per al supòsit de limitacions en totes les zones hoteleres.
33. Recurs 211/2018.
34. En termes similars, vegeu la STS del 24 de setembre de 2009, recurs de cassació 5949/2004.
35. Sala Contenciosa Administrativa, recurs 3212/2008. En un sentit similar trobem la STS del 26 de març de 2013 (recurs de cassació 3142/20109), la del 14 de setembre de 2017 (recurs de cassació 2067/2016) i la del 14 de setembre de 2011 (recurs de cassació 2264/2008), o la STSJ de Madrid (recurs 2128/2012).
36 . No obstant això, dos magistrats van discrepar i van dir en un vot particular que calia examinar la restricció prenent com a base el planejament anterior.
37. Sala Contenciosa Administrativa, Sentència 4017/2018.
38 . Sala Contenciosa Administrativa, Secció de Cassació (Sentència 16/2004, desestimatòria; procediment: recurs de cassació per a la unificació de doctrina 11/2004).
39. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1997/275; ponent: J. M. Sieira Míguez).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
283
BERNAT CALVO CATALÀ
La STS del 4 de setembre de 2006 40 (FJ 5è E) ens recorda la importància de demostrar quan es vulnera el dret fonamental d’igualtat en aquests supòsits.
Cal també esmentar la STSJ del País Basc del 13 de març de 2020,41 que ens dona la clau per a entendre que no tota restricció de l’aprofitament implica una vinculació singular i, per tant, no tota restricció d’aprofitament implica el deure d’indemnitzar, ja que ha d’existir un tracte diferenciat i injustificat amb parcel·les anàlogues, o que estigui justificat per raons d’interès públic que excedeixin el deure del propietari a suportar la càrrega.
La STS del 22 de novembre de 2018 42 (FJ 7è) posa l’èmfasi en el fet que la comparativa d’edificabilitats s’ha de fer entre edificacions confrontants o de zona, i no entre edificacions catalogades al llarg del municipi (en el mateix sentit, vegeu la STS del 10 d’octubre de 2011).
Tampoc no sembla que s’hagi d’indemnitzar sota l’argumentació que el que exigeix la fitxa del catàleg urbanístic va més enllà del deure de conservació en condicions de seguretat, salubritat i ornat (així es manifesta la STSJC del 19 de març de 2004,43 FJ 8è, si bé en referència a una normativa urbanística anterior a la vigent).
També interessa, per a conèixer la singularitat de la vinculació, la STS del 18 de desembre de 1996 44 (FJ 7è), que vincula la singularitat de catalogar només certs edificis d’algunes zones amb el trencament del principi d’equidistribució de beneficis i càrregues en el planejament i de l’article 14 CE.
Per tant, veiem que no hi ha un posicionament jurisprudencial unànime respecte a si aplicar el criteri temporal o l’espacial. I fins i tot en el criteri espacial la jurisprudència ha mantingut criteris diversos: a vegades es fixa en finques confrontants, a vegades en finques properes i a vegades en finques de característiques físiques similars.
Així, el criteri de les finques similars el trobem en la STS del 26 de març de 2013,45 el FJ 2n de la qual constata la vinculació per comparativa de finques similars pel criteri del risc geològic equivalent.
En canvi, és partidari del criteri de la comparativa entre finques confrontants o adjacents la STS del 10 d’octubre de 2011,46 el FJ 3r de la qual es fixa en un supòsit de restricció de l’aprofitament susceptible de constituir una vinculació urbanística singular indemnitzable, en un supòsit d’acord d’aprovació definitiva d’un PGOU i un pla especial del catàleg del patrimoni d’un conjunt històric que establia restriccions d’aprofitament urbanístic per a unes
40 . Sala Contenciosa Administrativa, Secció 5a (recurs 2569/2003; procediment: recurs de cassació; sentit de la decisió: desestimació; ponent: Jesús Ernesto Peces Morate).
finques entre les quals hi havia la del recurrent i on es determinava el criteri de les finques adjacents, com hem dit.
Aquesta sentència va merèixer el vot particular de dos magistrats que apostaven pel criteri temporal, i no l’espacial (aquest mateix criteri ha seguit la STS del 2 de març del 200947 en el seu FJ 3r).
El TS també aposta pel criteri espacial en les sentències del 4 de maig de 2015 48 (cas de la finca singular a Oleiros) i del 7 de juliol de 201549 (cas d’un edifici catalogat a Vigo), contradient les dues sentències del TSJ de Galícia que apostaven pel criteri temporal i havien desestimat la vinculació singular.
Fins i tot hi ha sentències que aposten pel criteri comparatiu entre diverses àrees. Per exemple, la STS de l’11 d’octubre de 2011, 50 en el FJ 7è de la qual es dona una vinculació singular per un immoble qualificat d’equipament de servei d’interès públic i social de caràcter privat, amb una restricció en l’ús. Amb la classificació del sòl urbà consolidat, el Tribunal compara dins l’àmbit espacial del centre històric.
D’altra banda, en la STS del 17 de maig de 2912, 51 on es tracta un cas de vinculació singular per restricció del nou planejament per a aixecar edificis de nova planta per a habitatges, el seu FJ 3r compara amb finques properes d’altres àrees del planejament també en sòl no urbanitzable on no es preveu aquesta restricció.
Per altra banda, té interès la STS del 20 de febrer de 2015,52 que confirma la STSJC del 15 de gener de 2013, referent al cas del catàleg del patrimoni de Matadepera del POUM del 2009, on es cataloguen totes les torres del mateix estil, per la qual cosa el recurrent no pot acreditar tenir un tracte diferenciat i, per tant, no existeix vinculació singular indemnitzable, ja que totes les torres reben el mateix tractament urbanístic. A més, té en compte que el catàleg de Matadepera no desconeix del tot l’aprofitament urbanístic i que correspon a l’actor la prova del seu caràcter restrictiu. El TS segueix el mateix criteri que en el cas del carrer Jorge Juan de Madrid. Segons el FJ 6è de la Sentència, la Sala desestima els dos últims motius del recurs de cassació ja que, en primer lloc, pel que fa a la indemnització per catalogació, no n’hi ha prou amb la simple inclusió en el catàleg per a reclamar-la: cal acreditar que existeix una vinculació singular que limita de manera específica l’aprofitament urbanístic del bé. I en el cas estudiat no es demostra que hi hagi cap afectació específica ni es prova l’existència d’un tracte desigual injustificat respecte als veïns. I, en segon lloc, pel que fa a la falta de quantificació de la indemnització, legalment es permet fer-ho més endavant, però la Sentència no la rebutja per això, sinó perquè la petició indemnitzatòria està mal formulada, de forma vaga i poc concreta.
Així doncs, el TS considera que la decisió de la Generalitat de catalogar l’immoble està justificada objectivament i que no hi ha base suficient per a reconèixer cap indemnització. I, en conseqüència, es desestimen tots dos motius del recurs.
47. Sala Contenciosa Administrativa, recurs 10776/2004.
50 . Sala Contenciosa Administrativa, recurs de cassació 1373/2008. En un sentit similar, vegeu les STS del 19 d’octubre de 2011 i del 16 de març de 2012.
51. Sala Contenciosa Administrativa, recurs de cassació 1178/2010.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
285
BERNAT CALVO CATALÀ
I, ja finalment, per a concloure aquest subapartat d’aquesta discussió jurisprudencial, la STS del 22 de novembre de 2018, 53 sobre el cas dels edificis catalogats de l’avinguda Juan Carlos I de Plasència, es consolida el criteri espacial o estàtic com a vàlid davant del temporal o dinàmic. Tracta precisament sobre un cas de catalogació d’un immoble: a part d’apostar inequívocament pel criteri espacial en la comparativa que comentàvem anteriorment per a determinar si hi ha vinculació singular, parla també de la impossibilitat d’equidistribució de la menor edificabilitat per a poder donar dret a indemnització.
Segons López Ramón, aquesta última sentència suposa la culminació de l’evolució jurisprudencial a favor del criteri espacial enfront del temporal, si bé reconeix que inclús recentment el TS ha admès supòsits en què aplica el criteri temporal, tot i que l’autor entén que de forma justificada (López Ramón, 2020: 81-82). És el cas de l’equipament privat de s’Agaró, en què el TS en la Sentència del 21 de setembre de 201754 confirma la STSJC del 7 de juny de 2016 i inadmet la vinculació singular indemnitzable, i justifica el tractament diferent del cas de Plasència abans mencionat pel fet que en el cas de s’Agaró es tracta d’un equipament privat, i no d’un edifici catalogat, cosa que justificaria el tracte diferenciat.
b) El segon requisit és que existeixi una reducció de l’aprofitament urbanístic determinat en el planejament : això s’ha d’acreditar com a resultat d’una valoració precisa de les circumstàncies de cada cas, ja que la restricció en l’ús o la intensitat d’un aprofitament no genera automàticament una menor valoració en el trànsit econòmic (vegeu la STS de l’11 de febrer de 1985, 55 FJ 3r).
Segons Carballo Marcote, encara que el TRLS parli en l’article 48b de reducció en l’edificabilitat o en l’ús, també cal incorporar entre els supòsits indemnitzables la reducció de l’aprofitament urbanístic (Carballo Marcote, 2019: 71). 56
La STS (Sala Contenciosa Administrativa) del 18 de juliol de 2006 ha determinat que la restricció en l’edificabilitat suposa una vinculació singular indemnitzable per al propietari.
Martí Selva resumeix l’evolució jurisprudencial sobre la matèria i recorda que abans es considerava que la restricció s’havia de donar respecte d’un pla urbanístic antic, però avui dia la restricció es pot donar sense tocar l’edificabilitat d’una finca si el nou pla amplia les del voltant (Martí Selva, 2020: 1-13). La STS del 26 de juny de 201757 conté aquesta evolució jurisprudencial, així com la casuística enorme de les restriccions d’usos indemnitzables. Per descomptat, més enllà dels supòsits de restricció a través de les determinacions de les condicions de desenvolupament d’un determinat àmbit o sector del planejament, un altre cas típic de reducció de l’edificabilitat, l’aprofitament o els usos es pot donar en conferir una protecció cultural o urbanística a un immoble. Jurisprudencialment, aquest requisit s’inter-
53. Sala Contenciosa Administrativa, recurs 3719/2017.
55. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1985/1019; ponent: P. Martín Martín).
56. Article 37 TRLUC, «Aprofitament urbanístic»: «1. S’entén per aprofitament urbanístic la resultant de ponderar l’edificabilitat, els usos i la intensitat dels usos que assigni al sòl el planejament urbanístic; també integra l’aprofitament urbanístic la densitat de l’ús residencial, expressada en nombre d’habitatges per hectàrea».
57. Sala Contenciosa Administrativa, Sentència 2564/2017.
preta restrictivament i s’exigeix la realització d’un verdader perjudici patrimonial al titular del terreny. Això implica haver de valorar detalladament les circumstàncies concurrents en cada cas per a saber si hi ha o no dany indemnitzable, ja que la restricció en l’ús o aprofitament no té per què generar una menor valoració en el mercat (Carballo Marcote, 2019: 77).
També trobem casos en què el TS, per exemple en la Sentència del 3 de novembre de 2011, 58 cas de la carretera de Collblanc de Barcelona, determina que no existeix vinculació singular indemnitzable perquè no s’ha executat el major aprofitament urbanístic en el pla anterior. Es tracta, aquí, d’un supòsit en què la Comissió Provincial d’Urbanisme de Barcelona aprova definitivament un pla especial d’ordenació per a un sector que incloïa finques ja edificades i patrimonialitzades pel recurrent.
El propietari va impugnar l’aprovació al·legant desviació del poder, delimitació incorrecta de la Unitat d’Actuació i, a més, de forma subsidiària, dret a indemnització per restricció de l’aprofitament urbanístic. L’Administració va defensar la legalitat del pla especial perquè va entendre que la inclusió de les finques era legítima per a la justa distribució de beneficis i càrregues, que no existia desviació de poder ni dret a indemnització, i que l’aprofitament urbanístic reconegut era superior al patrimonialitzat. La Sala Contenciosa del TSJC va desestimar el recurs perquè va considerar que la inclusió de les finques en el sector era legítima i que no hi havia vinculació singular ni, per tant, tampoc indemnització. El recurrent va recórrer en cassació al TS i aquest va valorar la prova pericial que indicava un aprofitament urbanístic superior al patrimonialitzat i va confirmar que no existia tal perjudici indemnitzable ni desviació de poder en l’aprovació del pla especial.
Al final, el TS confirma la sentència d’instància i es desestima el recurs de cassació. Es fonamenta en el fet que la disposició transitòria cinquena no impedeix que finques edificades siguin incloses en noves unitats d’actuació per a l’execució de plans urbanístics i que la propietat incorporada no eximeix de les càrregues urbanístiques. A més, no es va acreditar cap desviació de poder ni perjudici indemnitzable, ja que l’aprofitament urbanístic reconegut era superior al patrimonialitzat. La Sentència, en conseqüència, determina que la incorporació patrimonial d’edificacions existents no eximeix els propietaris de participar en la distribució equitativa de beneficis i càrregues urbanístiques derivades de nous plans i que la inclusió de finques edificades en unitats d’actuació és compatible amb la normativa urbanística, cosa que evita que l’existència prèvia d’edificacions paralitzi l’efectivitat de noves ordenacions urbanístiques.
c) El tercer requisit és que aquesta reducció de l’aprofitament urbanístic no ha d’ésser susceptible de compensació amb càrrec a l’equidistribució: així, ha d’ésser impossible aplicar els mecanismes previstos per l’ordenament urbanístic per a l’equidistribució. Sobre aquest últim requisit, cal esmentar la STS de l’11 de desembre de 1997, 59 referent a l’obligació de conservar l’edifici i el jardí de l’Hospital de les Monges de Huércal-Overa (Almeria), així com de restringir l’ús de l’immoble qualificant-lo urbanísticament com a equipament. En aquest cas, d’acord amb el FJ 7è, l’existència d’una tècnica equidistributiva (transferències d’apro-
59. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1997/9461; ponent: P. J. Yagüe Gil).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
287
BERNAT CALVO CATALÀ
fitaments urbanístics en sòl urbà) en les normes subsidiàries allibera l’Ajuntament d’haver d’indemnitzar.
Per a Macera Tiragallo i Fernández García, la impossibilitat d’equidistribució de la reducció de l’aprofitament pot manifestar-se de formes molt diverses, ja que, per posar només alguns exemples, podria derivar de la inexistència d’un polígon o una unitat d’execució, de la impossibilitat de delimitar unitats d’actuació o de la de situar el seu aprofitament en zones aptes per a edificar, d’acord amb la reparcel·lació (Macera Tiragallo i Fernández García, 2005: 95-101). Així, esmentarem la STS de l’11 de desembre de 1997, 60 sobre la catalogació d’un bé immoble que s’ha de conservar, la casona Villa Juanita d’Arriondas (Astúries), ja que existeix una vinculació singular per la impossibilitat de demolir-la, així com l’obligació de mantenir l’edifici i el seu entorn, de manera que només és possible fer-hi obres de manteniment i reformes. En quedar clar des del nivell de planejament general que no resulta viable cap tècnica equidistributiva en sòl urbà, l’Ajuntament ha d’indemnitzar econòmicament el propietari (vegeu el FJ 4t de la Sentència).
Carballo Marcote diu:
Se supedita aquí el nacimiento del derecho a ser indemnizado al cumplimiento de la exigencia de no compensación de las obres de conservación por los beneficios susceptibles de aplicación. Mientras no se compruebe que no se produce la compensación entre la cuantía de las obres ejecutadas en aras de la conservación del inmueble y los beneficios conferidos, no existe en rigor ninguna lesión resarcible. De esta suerte, la falta de compensación entre las obras y los beneficios aplicables, debidamente acreditada, representa un presupuesto del desencadenamiento del deber de indemnizar al propietario sobre el que pesen cargas especiales. (Carballo Marcote, 2019: 85)
Sobre el dret a indemnització per vinculació singular derivada de la catalogació que implica un menor dret d’edificabilitat, cal esmentar la STS del 18 de març de 199961 (FJ 8è i 9è), on es vincula el dret d’indemnització per vinculació singular a la impossibilitat de fer una distribució equitativa de la càrrega entre els interessats.
La mateixa sentència, en el FJ 9è, ens recorda que en aquests casos el Tribunal no pot resoldre donar el dret d’edificabilitat que pretenen els demandants, sinó que tan sols és possible el dret a ser indemnitzat pel perjudici edificatori de la vinculació singular que deriva de la catalogació.
Per altra banda, la STS del 22 de novembre de 2018,62 precisament sobre un cas de catalogació d’un immoble, a part d’apostar inequívocament pel criteri espacial, i no el temporal, en la comparativa que comentàvem anteriorment per a determinar si hi ha vinculació singular, parla també de la impossibilitat d’equidistribució de la menor edificabilitat per a poder donar dret a indemnització.
60 . Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1997/9463; ponent: P. Esteban Álamo).
61. Sala Contenciosa Administrativa, recurs 1076/1993 (ponent: Pedro José Yagüe Gil).
62 . Sala Contenciosa Administrativa, recurs 3719/2017.
DRET A INDEMNITZACIÓ PER VINCULACIÓ SINGULAR
La impossibilitat de compensació s’ha d’interpretar restrictivament, d’acord amb la STS del 26 de febrer de 1992. 63
I, d’acord amb les STS del 27 de febrer de 198764 (FJ 5è) i el 20 de març de 198965 (FJ 2n), la vinculació ha d’implicar una desigualtat de tracte per al propietari de l’immoble afectat, que només pot ser compensada mitjançant una indemnització adequada, prenent com a base el principi de reparació íntegra de la reducció de l’aprofitament (STS del 6 de juliol de 1991, 66 FJ 2n).
D’altra banda, la STSJC del 27 de juny de 201667 nega el dret a indemnització per vinculació singular arran de la catalogació d’una xemeneia industrial mitjançant una modificació del pla especial del catàleg del patrimoni d’Olesa de Montserrat, ja que es considera que la pèrdua d’edificabilitat pel fet d’haver de deixar visibles uns metres al voltant de la xemeneia pot ser compensada mitjançant l’edificabilitat en planta baixa i pis en altres zones de la unitat d’actuació (vegeu el subapartat sisè del FJ 3r de la Sentència).
Aquest problema de la vinculació singular per a limitar els drets edificatoris es pot evitar a través del mateix planejament amb compensacions volumètriques i d’alçada edificatòria que permetran conservar la part protegida sense posar en perill aquests drets edificatoris (i, per tant, les administracions responsables evitaran haver d’indemnitzar el propietari).
Així es desprèn de la Sentència del Jutjat Contenciós Administratiu número 9 de Barcelona de l’1 de febrer de 2017 68 (subapartat quart del FJ 3r) en referir-se al Pla Especial de Millora Urbana de Barcelona, que preveu aquest tipus de compensacions de volums que, alhora, ja preveu la normativa del Pla General Metropolità.
La STS del 18 de desembre de 199669 no autoritza a crear mecanismes compensatoris fiscals genèrics ni ajudes inconcretes, ja que si no hi ha mecanisme d’equidistribució, la indemnització ha de ser concreta (vegeu el FJ 8è de la Sentència).
I alguna doctrina, com Sánchez Goyanes, proposa mecanismes alternatius per a evitar indemnitzacions, com ara regular ordenances complementàries, determinar àmbits d’execució conjunta o determinar regulacions generalitzadament homogeneïtzades (Sánchez Goyanes, 2012: 41-42).
Finalment, García Rubio aposta per mesures de compensació basades en subvencions o bonificacions fiscals i, en segon lloc, la possibilitat d’establir un mecanisme pròpiament d’equidistribució a través del projecte de compensació dins del sistema de compensació (García Rubio, 2004: 2090-2091). Finalment, hi hauria la possibilitat de compensar amb aprofitaments urbanístics en altres terrenys.
63. Sala Contenciosa Administrativa (ponent: Pedro José Yagüe Gil; Ar. 1992/3016; ponent: P. Esteban Álamo).
64. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1987/3378; ponent F. J. Delgado Barrio).
65. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1989/2240/ ponent: F. J. Delgado Barrio).
66 . Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1995/5527; ponent: F. J. Hernando Santiago).
67. Sala Contenciosa Administrativa, Secció 3a, Sentència 436/2016, recurs 177/2012 (ponent: Manuel Taboas Bentanachs).
69. Sala Contenciosa Administrativa, Secció 5a (Roj: STS 7324/1996; ECLI: ES:TS:1996:7324, ponent: Pedro José Yagüe Gil).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
289
BERNAT CALVO CATALÀ
d ) El quart criteri és l’existència d’un dany real, efectiu, avaluable econòmicament i individualitzable econòmicament.
Aquest últim requisit l’afegeix als tres anteriors Carballo Marcote i tots junts conformen els requisits bàsics i elementals de tota responsabilitat patrimonial de l’Administració pública, que, segons l’autora, també s’han de donar en aquest supòsit legal de la vinculació singular indemnitzable (Carballo Marcote, 2019: 76).
Segons Carballo, un cop acreditat el supòsit habilitant de la indemnització, el recurrent ha de provar el dany, que ha de ser real, efectiu i avaluable econòmicament, així com indemnitzable (Carballo Marcote, 2019: 85). El requisit de l’efectivitat del dany està connectat amb el de la seva avaluació econòmica. Aquí no es tracta d’un dany basat en allò desemborsat prèviament pel perjudicat, sinó que es refereix a la manera en què la utilitat econòmica del dret ha quedat reduïda en termes comparatius, llevat de supòsits d’indemnització per excés sobre el deure ordinari de conservació, on sí que s’exigeix el desemborsament previ de la quantitat pel perjudicat per a saber la quantitat per la qual s’ha d’indemnitzar.
Així, la STS del 7 de juliol de 201570 reconeix en els seus FJ 3r i 4t un dret a indemnització per reducció de l’aprofitament imposat pel nou pla general, si bé en aquest cas el Tribunal no està d’acord amb la indemnització fixada per l’informe pericial aportat pel recurrent.
Interessa també la STS del 28 d’octubre de 2016, 71 en la qual es tracta el càlcul d’indemnització per pèrdua de l’aprofitament causada per unes troballes arqueològiques i s’estableix que cal indemnitzar pel dret urbanístic patrimonialitzat, compensant per la pèrdua d’aprofitament i per les despeses efectuades inútils (aquí es demostren únicament les de redacció del projecte d’obra, les de les llicències i les despeses de publicitat), mentre que es desestima la pretensió del promotor d’indemnitzar calculant el dany pel mètode residual estàtic segons els paràmetres urbanístics de la llicència, ja que en el moment en què es van imposar les limitacions encara no s’havien executat les edificacions, les quals ara es troben en el patrimoni del promotor com a solar i, per tant, disposa encara d’un cert aprofitament. També rebutja que s’hagi d’indemnitzar pel lucre cessant, ja que es tracta d’una mera expectativa, mentre que estableix que la xifra de la indemnització s’haurà de calcular en la fase d’execució de sentència (i haurà de ser la diferència entre el valor d’adquisició dels solars i el valor que haguessin tingut amb les limitacions a l’edificació que s’han imposat, més els interessos legals des de la data de presentació de la reclamació de responsabilitat patrimonial).
Així, s’afegeixen requisits com el fet que es patrimonialitzi el dany i que aquest sigui un dany antijurídic que l’administrat no té l’obligació legal de suportar, tal com indica el FJ 9è de la STS del 10 de maig de 2012. 72
70 . Sala Contenciosa Administrativa, recurs de cassació 3659/2013. Vegeu sentències similars del Tribunal Suprem, com la del 14 de juny de 2012 (recurs de cassació 543/2010), la del 21 de desembre de 2011 o la del 28 d’octubre de 2016, sobre casos de càlcul d’indemnització per pèrdues d’aprofitaments.
71. Sala Contenciosa Administrativa, recurs 2592/2015.
72 . Sala Contenciosa Administrativa, Secció 4a, recurs 5342/2009. En un sentit similar, Dictamen del Consell Consultiu de Canàries 201/2013.
4. ADMINISTRACIÓ QUE HA D’INDEMNITZAR PER LA VINCULACIÓ SINGULAR
La STS del 23 de desembre de 200873 analitza la vinculació singular per la catalogació d’un immoble (on no es posa en dubte el caràcter reglat de la catalogació, sinó la indemnització per la vinculació singular) i analitza el paper concurrent i solidari a l’hora d’afrontar la indemnització de l’Administració municipal i l’autonòmica (FJ 6è).74
En un sentit similar, la STS (Sala Contenciosa Administrativa) del 26 de març de 2003 va determinar, respecte a la responsabilitat concurrent entre municipi i Administració autonòmica en l’aprovació del planejament que conté el catàleg, que «[l]a responsabilitat ha de ser solidària d’acord amb les competències exercides i l’interès tutelat».
La STS del 18 de març de 199975 (FJ 10è) indica que hi ha d’haver una responsabilitat solidària entre l’Administració que va aprovar definitivament el pla urbanístic (l’autonòmica) i la que és titular del pla (la municipal):
Respecto de la Administración que ha de satisfacer la indemnización, y en aplicación de la doctrina expresada en nuestras sentencias de 15 de Noviembre de 1993 y 2 de Febrero de 1999 —cuyos razonamientos damos aquí expresamente por reproducidos— declararemos la responsabilidad solidaria de la Junta de Andalucía (autora de la aprobación definitiva del Plan) y del Ayuntamiento de Sevilla (de quien es el instrumento urbanístico), sin perjuicio de las relaciones entre ambas Administraciones.
Una cosa similar indica la STS del 15 de juny de 2017 76 en el seu FJ 5è. Podríem afegir altres sentències rellevants del TS en el mateix sentit i més recents, com la del 22 de novembre de 201877 ja esmentada, especialment el seu FJ 8è.
5. DEBAT
SOBRE SI CAL PROCEDIR A CATALOGAR SI EXISTEIX
UNA VINCULACIÓ SINGULAR INDEMNITZABLE
Per a entendre si s’ha de procedir o no a catalogar un bé immoble quan detectem un supòsit de vinculació singular indemnitzable, en primer lloc hem d’entendre si per a catalogar un bé pel seu valor cultural o arquitectònic cal fer-ho ja sigui via legislació sectorial del patrimoni cultural, ja sigui via legislació urbanística. Aquest tema ja el vaig estudiar amb un cert deteniment en la meva tesi doctoral (Calvo Català, 2023: 576-578; Calvo Català, 2025: 323325), on vaig arribar a la conclusió que, efectivament, és possible, i fins i tot necessari, catalo-
73. Sala Contenciosa Administrativa, Secció 5a, recurs 5777/2004 (procediment: recurs de cassació; sentit de la decisió: desestimació; ponent: Jesús Ernesto Peces Morate).
74. Aquest argument és reproduït literalment en el FJ 8è de la STS del 22 de novembre de 2018 (Roj: STS 4017/2018; ECLI: ES:TS:2018:4017; ponent: Tolosa Tribiño).
75. Sala Contenciosa Administrativa, recurs 1076/1993 (ponent: Pedro José Yagüe Gil).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
291
DRET A INDEMNITZACIÓ PER VINCULACIÓ SINGULAR
BERNAT CALVO CATALÀ
gar malgrat la vinculació singular, ja que, com jurisprudencialment s’ha exposat, la facultat de catalogar immobles deriva, com a regla general i de forma resumida, d’una potestat reglada derivada de conceptes jurídics indeterminats. Alguna altra jurisprudència esmenta que és una potestat discrecional tècnica, i ressalta especialment la discrecionalitat en la catalogació merament urbanística. Però, en tot cas, deriva del fet que els informes tècnics avalin la protecció d’un immoble a causa del seu interès cultural, històric, artístic, arquitectònic, etc., perquè l’Administració tingui l’obligació de protegir-lo, i això malgrat les conseqüències d’indemnització que s’hagin de disputar pel que fa a possibles vinculacions singulars per restriccions en l’aprofitament urbanístic. En tot cas, tant si la catalogació o protecció d’un immoble deriva d’una potestat reglada com d’una de discrecional, si està motivada no és il·legal i, encara que es generi dret a indemnització, es podrà procedir a la catalogació.
Aquesta disjuntiva l’ha tractat ja Martí Selva, qui dona com a possible solució que els tribunals adoptin criteris més suaus i raonables davant la problemàtica (Martí Selva, 2020).
Respecte a aquesta qüestió, és interessant esmentar la STS del 4 de setembre de 200678 pel que fa a la poca rellevància de les vinculacions urbanístiques singulars a l’hora de procedir a la catalogació urbanística d’un immoble, ja que la vinculació no és un impediment per a catalogar (vegeu-ne el FJ 6è). Així doncs, d’acord amb aquesta sentència, el deure d’indemnitzar per la vinculació singular no és excusa per a no catalogar quan es donen les circumstàncies d’un bé catalogable pel seu interès cultural (Ruiz de la Peña Ruiz, 2013: 324).
6. MOMENT DEL NAIXEMENT DEL DRET A SER INDEMNITZAT PER UNA VINCULACIÓ SINGULAR
Com exposen Macera Tiragallo i Fernández García, d’acord amb la jurisprudència tradicional, el moment en què s’havia d’acreditar la impossibilitat d’establir mecanismes de distribució de beneficis i càrregues, que és el moment en què es pot exigir una indemnització administrativa, exigia esperar a la fase de gestió o execució del planejament (Macera Tiragallo i Fernández García, 2005: 99-101), ja que l’objectiu d’aquesta fase és precisament garantir un repartiment equitatiu de beneficis i càrregues derivats del planejament i és, per tant, quan es determinen possibles indemnitzacions als propietaris (Blasco Esteve, 1980: 950; així com la STS del 20 de març de 1989, 79 FJ 4t). Per tant, les peticions fetes abans d’aquesta fase d’execució eren considerades extemporànies perquè eren prematures.
Sánchez Goyanes adverteix sobre la necessitat que existeixi un planejament de desenvolupament en la catalogació que desenvolupi la precatalogació del pla general, per a concretar el grau real d’afecció que sigui indemnitzable (García Rubio, 2008: 155). Així doncs, a vegades s’admet el desenvolupament del planejament urbanístic per a poder exigir indemnització. Així, cal esmentar, per la seva relació amb la catalogació d’immobles, la STS del 6 de
78 . Sala Contenciosa Administrativa, Secció 5a, recurs 2569/2003 (procediment: recurs de cassació; ponent: Jesús Ernesto Peces Morate).
79. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1989/2240; ponent F. J. Delgado Barrio).
juliol de 1995, 80 que tracta de la precatalogació de la casa del torero Manolete prevista en el PGOU de Còrdova, que remetia a una posterior aprovació de les normes complementàries per a la protecció dels edificis que formaria el catàleg i el pla especial de protecció (vegeu el FJ 3r de la Sentència).
A continuació, el FJ 5è de la Sentència remet a la doctrina jurisprudencial d’altres sentències on es justifiqui la necessitat que es tingui per aprovat el pla especial del catàleg del patrimoni per tal de poder determinar la quantia indemnitzable:
Queda, por último, consignar que la doctrina que establecemos no entra en contradicción con la sustentada por este Tribunal Supremo en las sentencias de 20 de marzo de 1989; 29 de noviembre de 1989; 29 de abril de 1991 y 26 de febrero de 1992 por cuanto en todas ellas, aún cuestionándose la aplicación de las prevenciones contenidas en el art. 87.3 de la Ley del Suelo (Texto Refundido de 1976) y tratándose de vinculaciones o limitaciones singulares impuestas a edificios —casos perfectamente homologables al presente—, en todas ellas existían Planes Especiales específicos de protección, o similares, que contemplaban los inmuebles afectados y no como en el presente caso acontece […].
En el mateix sentit que el FJ 3r de la STS del 6 de juliol de 1995 cal esmentar la STS del 6 de juny de 1995, 81 que va determinar que no es pot demanar la indemnització fins que no s’aprova (definitivament) el pla urbanístic i, també, que no tota restricció sobre l’edificabilitat és una vinculació singular indemnitzable (Couce Calvo i Menéndez Solar, 2013: 323).
També en el sentit d’exigir un pla especial per a poder exigir la indemnització tenim la STSJC del 29 de juny de 2004, 82 on, davant la pretensió del propietari que se l’indemnitzi per restringir l’edificabilitat de la finca a causa de la catalogació que exigeix mantenir la volumetria i el jardí de la finca, la Sentència determina en el seu FJ 5è que perquè sigui indemnitzable és necessari que es concreti l’edificabilitat definitiva en el pla especial del catàleg, i només ho serà si es prohibeix clarament obtenir l’edificabilitat a la qual es tenia dret originàriament i no es considera cap sistema de compensació o distribució equitativa.
En un sentit similar a l’anterior STSJC del 29 de juny de 2004 es manifesta la del 22 de febrer de 2006, 83 que insisteix, perquè es doni el dret a indemnització, en la necessitat que existeixi un pla especial que concreti la protecció, tot i que el pla general urbanístic ja hagués determinat la protecció de l’immoble. Però, a més, la Sentència és interessant perquè insisteix en el fet que no patrimonialitzar en el passat l’aprofitament urbanístic no significa la seva renúncia a la indemnització. Finalment, també determina que el pla especial podria haver evitat la indemnització si hagués establert sistemes compensatoris clars (i no els indeterminats que estableix) o una equidistribució justa.
80 . Sala Contenciosa Administrativa, Secció 1a (Roj: STS 3984/1995; ECLI:ES:TS:1995:3984; Ar. 1995/5527; ponent: F. J. Hernando Santiago).
81. Sala Contenciosa Administrativa (Roj: 1995/5527).
83. Sala Contenciosa Administrativa, Secció 4a, Sentència 225/2006, recurs 549/2002 (ponent: María Abelleira Rodríguez).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
293
BERNAT CALVO CATALÀ
En alguns casos, però, s’ha admès jurisprudencialment indemnitzar només prenent com a base el pla general urbanístic, sense esperar a una fase de gestió, si el mateix pla general rebutja expressament la viabilitat de tècniques equidistributives. Per exemple, podem esmentar la STS del 26 de febrer de 1992, 84 sobre la catalogació d’un palauet de Madrid al passeig de la Castellana amb el carrer Jorge Manrique (davant els Nous Ministeris) (Macera Tiragallo i Fernández García, 2005: 101). 85 En aquest sentit s’expressa també Sánchez Goyanes (García Rubio, 2008: 160).
Cal remarcar fins i tot que, en cas que el planejament reiteri el que ja establia l’antic planejament respecte a un supòsit de vinculació singular, naixeria de nou l’opció de l’interessat d’impugnar el planejament per a exigir indemnització encara que no hagués recorregut el planejament antic que originàriament va establir la restricció. Així ho va entendre la STS del 15 de juny de 201786 (vegeu-ne el FJ 5è).
Cal afegir, a més, que la mateixa sentencia87 (FJ 8è) veu factible que la impugnació sigui contra l’aprovació definitiva del planejament urbanístic que estableixi la vinculació singular, sense necessitat de fer en via administrativa una reclamació prèvia de la responsabilitat patrimonial, ja que aquesta petició indemnitzatòria en certa manera està subordinada a la impugnació principal de la figura del planejament.
Per altra banda, la STS del 3 de juny de 200288 coincideix amb la STSJ de la Comunitat Valenciana del 23 de febrer de 1998, en el cas de la catalogació de l’edifici racionalista de 1935 del barri dels Velluters (València), ja que ambdós tribunals estan d’acord que existeix vinculació singular indemnitzable i, en conseqüència, es determina la indemnització en 4.700.688 euros més l’interès legal del diner des del 30 de novembre de 2006, moment en el qual el TSJ de la Comunitat Valenciana resol l’incident d’execució de la Sentència. 89
Finalment, cal dir que la jurisprudència ha admès que l’acció indemnitzatòria per vinculacions singulars s’ha d’exercitar com una pretensió subsidiària a la impugnació de l’acte o disposició que ha donat lloc a la vinculació (com les STS del 2 de juny de 2014, recurs 5697/2011, o la del 3 de gener de 2013, recurs 5723/2011). En aquest cas, el termini i el procediment dependran de la disposició o acte que ha establert la limitació, segons la STS del 14 de setembre de 201790 (Carballo Marcote, 2019: 91).
84. Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1992/3016; ponent: P. Esteban Álamo).
85. Sobre la possibilitat de demanar indemnització per vinculació singular ja des de l’aprovació del pla general, cal esmentar la STSJ d’Astúries del 29 de novembre de 1999 (ponent: Margareto García) o la STS del 20 de març de 1989 (Ar. 1989/2240; ponent: F. J. Prim Barri), que en el seu FJ 4t s’admet puix que l’Administració ja va fracassar en el seu intent de delimitar una unitat d’actuació sobre aquest tema i es considera que ja s’està en fase d’execució.
89. També es coincideix de criteri entre la STSJCV i el TS en el cas del PERI del convent de la Trinitat de València i en la STS del 14 de desembre de 2006, Sala Contenciosa Administrativa, recurs 3751/2003 (Roj: STS 8058/2006, ECLI: ES:TS:2006:8058).
90 . Sala Contenciosa Administrativa, recurs de cassació 2067/2016.
7. SOBRE LA DISCUSSIÓ REFERENT A QUI TÉ LA CÀRREGA DE PROVAR QUE EXISTEIX LA IMPOSSIBILITAT DE DISTRIBUCIÓ DE BENEFICIS I CÀRREGUES
En principi aquesta càrrega recau en qui reclama la indemnització, prenent com a base l’article 1.214 del Codi civil. En aquest sentit, cal esmentar la STS del 20 de març de 198991 (FJ 5è). Si bé la mateixa sentència, basant-se en el principi de bona fe, ha arribat a afirmar que:
[...] cuando para una de las partes resulta más fácil que para la otra el acreditamiento de un hecho, ello ha de repercutir sobre aquella carga trasladando la necesidad de probar a quien tenía más facilidad para ello: la imposibilidad de la justa distribución de los beneficios y cargas del planeamiento es un hecho negativo y el positivo contrario —la posibilidad de aquella distribución—.
I per aquest motiu el FJ 5è de la Sentència92 arriba a concloure que això «no tendría que resultar difícil para un Ayuntamiento que cuenta con la importante organización del apelante» per tal d’invertir la càrrega probatòria per a l’Ajuntament en lloc del particular.
8. VINCULACIONS SINGULARS EN BÉNS ARQUEOLÒGICS I MURALLES
Per als supòsits dels béns protegits per la legislació sectorial del patrimoni cultural i, més específicament, els dels béns arqueològics protegits per aquesta, el TS, en la Sentència del 25 de juny de 2003,93 en el cas de l’amfiteatre d’Astigi (Écija), cassa la STSJ d’Andalusia del 21 de febrer de 2001 i reconeix que en el sector del patrimoni cultural no hi ha pròpiament vinculacions singulars urbanístiques, ja que aquí no s’aplica la legislació urbanística, tal com comenta López Ramón, a causa del propi caràcter del sector normatiu urbanístic referit al sòl, a causa de la imputació del dany a l’Administració urbanística en vinculacions singulars i a causa de la necessària concurrència de la impossibilitat d’equidistribució, que és una figura distintiva del dret urbanístic (López Ramón, 2020: 86-87). Ara bé, dit això, el TS reconeix que el dany sí que és indemnitzable ja que concorren els requisits de la responsabilitat patrimonial: una lesió quantificada pericialment, que el dany és a causa del funcionament dels serveis públics (concretament, de l’actuació de l’Administració del patrimoni cultural en aplicació de la legislació sectorial andalusa del patrimoni cultural), que causa una restricció en l’aprofitament, i que aquesta lesió recau sobre el particular, que no té l’obligació legal de suportar-la (tal com manifesta el FJ 4t de la Sentència).
Tot i això, el cas del turó del Carambolo també demostra que si la protecció arqueològica deriva de l’obligació de fer una prospecció arqueològica establerta en el POUM (o el PGOU de Camas, en aquell cas), sí que existeix vinculació singular urbanística indemnitzable, ja que aquí sí que és una figura urbanística. Però el TS reconeix en la seva sentència del 17
91. Sala Contenciosa Administrativa, Secció 1a (Ar. 1989/2240; Roj: 1989/2010; ponent: F. J. Delgado Barrio).
92 . Sala Contenciosa Administrativa (Ar. 1989/2240; ponent: F. J. Delgado Barrio).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
BERNAT CALVO CATALÀ
de febrer de 201694 que s’arribaria a la mateixa solució si derivés exclusivament d’una obligació de la legislació del patrimoni cultural, com va succeir a Écija.
López Ramón posa de manifest que tant en el cas d’Écija com en el del Carambolo es dona la circumstància que l’Administració coneixia de sobres l’existència de les restes arqueològiques ja abans que fossin confirmades en prospeccions arqueològiques, per notícies o troballes anteriors, i, per tant, entén que això qualifica en part la responsabilitat patrimonial administrativa quan permet a través del planejament que es facin edificacions on teòricament hauria d’haver sabut que hi havia restes arqueològiques (López Ramón, 2020: 87). En el cas del Carambolo, a més, posa també en dubte, almenys en part, que la responsabilitat fos urbanística, a causa de les proteccions sectorials culturals d’un jaciment arqueològic tan important.
Respecte a la protecció de muralles, la STS del 27 de setembre de 200695 cassa la STSJ de la Comunitat Valenciana del 18 de febrer de 2003, que va tractar el cas de les muralles de Gandia. Es tracta d’un cas en què, per a recuperar les muralles medievals de Gandia, amagades sota edificacions posteriors o amb amenaça de desaparició, en el PGOU de Gandia del 1983 es va decidir la regeneració i recuperació de les muralles i, a aquests efectes, el 1984 es va aprovar un pla especial urbanístic. Posteriorment, les previsions anteriors es van refondre en el nou PGOU del 1994, que, a més, donava cabuda a la protecció i delimitació de nuclis històrics, on no es permetia la substitució indiscriminada d’immobles i la seva conservació exigia l’harmonització amb la seva tipologia històrica, segons la Llei del patrimoni cultural valenciana del 1994 (art. 17.3). Alguns propietaris d’immobles afectats pel PGOU del 1994 van impugnar el pla i la Sentència del TSJ de la Comunitat Valenciana va considerar que no existia vinculació singular perquè eren previsions repetidores de les anteriors del 1983 i el 1984, i que les administracions estaven obligades a protegir aquell patrimoni, destacava també el caràcter cautelar de les mesures i deixava per al futur, segons cada intervenció d’obres als edificis afectats, determinar el nivell concret de protecció.
El PGOU establia com a mesura compensatòria per als propietaris que no havien esgotat l’aprofitament urbanístic, vendre a l’Ajuntament aquesta edificabilitat no executable o fins i tot vendre-li tota la finca, cosa que deixaria sense perjudicar a cap dels propietaris afectats en comparació amb la resta. El problema és que després el TS veu que aquesta fórmula és voluntària i, per tant, considerable com a expropiació (útil per a determinar el preu en la venda), fet problemàtic per al TS en la resta de casos, quan ja s’ha esgotat l’edificabilitat, ja que és vist com una forma injustificada de limitació del dret a la propietat i que genera inseguretat jurídica (contrari als art. 9.3 i 33 de la CE). Aquesta conclusió del TS és criticada per López Ramón, qui considera que el Tribunal no justifica el motiu pel qual es vulneren la seguretat jurídica i el dret a la propietat quan es permet al propietari afectat vendre a l’Administració la finca afectada per la muralla (López Ramón, 2020: 90-91).
9. SOBRE L’INTERÈS SOCIAL DE LA PROTECCIÓ DEL PATRIMONI
CULTURAL I LA NECESSITAT DE LIMITAR EL PRINCIPI UNIVERSAL D’EQUIDISTRIBUCIÓ EN EL SÒL URBÀ CONSOLIDAT
Tal com ja vaig posar de manifest en un altre treball, l’article 33 de la CE reconeix el dret —no fonamental— a la propietat privada, si bé la funció social del dret a la propietat en delimitarà el contingut, d’acord amb les lleis (Calvo Català, 2023).
L’article 46 de la CE exposa el principi de conservació del patrimoni cultural, del qual deriva un marc constitucional per a permetre una funció social a la propietat del sòl i poder establir un règim estatutari de propietat, tal com ha confirmat posteriorment el Tribunal Constitucional.
Per a Gifreu Font, el règim urbanístic català es dissenya sobre la base del reconeixement constitucional de la funció social que desenvolupa la propietat (art. 5.1 del TRLUC) i es disposa de tècniques i instruments urbanístics precisos per a aconseguir l’objectiu de determinar on es desenvolupen els assentaments humans, segons el FJ 2n de la STC 61/1991, del 20 de març (Gifreu Font, 2012: 38-52).
Per tot això, el dret a la propietat immobiliària no és un dret il·limitat, com sembla desprendre’s del Codi civil, sinó que, tal com ha acceptat la STC 37/1987, és un dret limitat per la seva funció social, que genera obligacions per al propietari.
Segons la Llei del sòl, el règim del dret a la propietat del sòl és estatutari; és a dir, depèn de la vinculació que faci el planejament urbanístic i, per tant, el canvi d’aprofitament urbanístic pel planejament urbanístic no dona dret a indemnització.
La idea fonamental d’aquesta llei se circumscriu al «principi de desenvolupament territorial i urbà sostenible» de l’article 3 del TRLS de 2015.
Per tant, el principi de desenvolupament sostenible és part de l’interès general i s’ha de tenir en compte en les polítiques públiques que afecten el sòl, que «han de propiciar l’ús racional dels recursos naturals harmonitzant els requeriments de l’economia, l’ocupació, la cohesió social, la igualtat de tracte i d’oportunitats, la salut i la seguretat de les persones i la protecció del medi ambient». Concretament, contribueixen a protegir la naturalesa, la flora, la fauna, el patrimoni cultural i el paisatge, així com el medi rural, i a preservar els valors del sòl innecessari per a la transformació urbanística, així com a minimitzar la contaminació (art. 3.2).
El règim urbanístic català es dissenya sobre la base del reconeixement constitucional de la funció social que desenvolupa la propietat (art. 5.1 TRLUC) i es disposa de tècniques i instruments urbanístics precisos per a aconseguir l’objectiu de determinar on es desenvolupen els assentaments humans (STC 61/1991, del 20 de març, FJ 5è).
Tal com indica Ollers Vives (2003: 44), la principal doctrina administrativa (García Fernández, 1987: 63; Alegre Ávila, 1994; Alonso Ibáñez, 1992: 204 i 240) ha remarcat que s’està davant d’unes limitacions especials de la propietat per raó de la funció social i pública, a causa de les finalitats que compleixen els béns culturals, en el sentit del mandat de l’article 46 de la CE. Aquesta doctrina estima raonables les limitacions legals que imposa la Llei del patrimoni històric espanyol perquè entén que respecten el contingut essencial de la propietat i existeixen contraprestacions que anivellen la contribució privada als interessos públics, per la qual cosa no es podria parlar d’expropiació per la mera catalogació. Aquesta afirmació que
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
297
BERNAT CALVO CATALÀ
la legislació del patrimoni cultural no conté regulacions en l’activitat administrativa d’intervenció que ultrapassin el contingut essencial del dret a la propietat, Ollers Vives la fa extensible també a la regulació de la Llei del patrimoni històric de les Illes Balears, i crec que, a causa de la similitud d’ambdues regulacions, aquesta afirmació també es pot fer de la Llei del patrimoni cultural.
Per a Acedo Penco i Peralta Carrasco, la funció social de la propietat es refereix al sentit social del domini, especialment dels béns immobles (Acedo Penco i Peralta Carrasco, 2016). Castán Tobeñas (1984: 135 i seg.) entén la propietat privada com «un dret subjectiu a què va lligada una funció social», ja que és «un dret subjectiu establert fonamentalment per protegir l’interès particular del propietari, però que satisfà alhora interessos públics i està subordinat a la realització del bé comú».
També s’ha vist la funció social de la propietat com un concepte jurídic indeterminat sense un valor jurídic concret que cal adequar segons les exigències socials del moment, fet que té tot el sentit en l’article 128.1 de la CE, que estableix que «tota la riquesa del país, en les diferents formes i sigui quina sigui la seva titularitat, està subordinada a l’interès general» (Lasarte Álvarez, 2010: 77).
I la STC 37/1987, del 26 de març, ens recorda que la funció social de la propietat no pot fer irrecognoscible el dret constitucional a la propietat.
Així, aquesta funció social que ha de complir la propietat del bé cultural, sense que pugui negar la titularitat privada, ha de tornar l’efecte cultural a la societat de la qual va sorgir, i això exigeix conservar i visibilitzar el bé cultural. Cal considerar que l’augment del nivell cultural de la nostra societat i el major accés i estima a la cultura han afavorit un canvi social que fa que s’accepti com a natural el fet que hi hagi limitacions en el dret a la propietat dels béns culturals. Els interessos de conservació del patrimoni artístic són els interessos purament estètics, però també els històrics (com un valor polític) i els culturals (com comprendre un estil artístic en concret), tots ells interessos col·lectius diferents dels del propietari, amb qui s’han de coordinar. Així, els béns artístics es distingeixen dels béns normals per ser fruit d’un esperit creador, pel seu caràcter irrepetible i per la seva capacitat d’ensenyar per si mateixos, i tot això permet concloure que en aquests béns hi ha una subordinació de l’interès privat al públic (Calvo Català, 2023).
El concepte de bé cultural pateix en l’àmbit doctrinal una revolució a Itàlia i a la resta d’Occident gràcies a la Comissió Franceschini, del 1964, ja que el bé cultural es considera ara un «testimoni material que té valor per a la civilització». Així, la cultura és l’element fonamental del concepte, i no pas el component «artístic» o «històric» (Calvo Català, 2023: 174).
A més, tot bé amb valor cultural ho és inherentment, sense necessitat d’una declaració administrativa formal, fet que determina que la seva catalogació o declaració com a BIC, BCIN, BCIL, etc., sigui més aviat un acte declaratiu de la seva naturalesa cultural que no pas un acte constitutiu de res nou.
Amb Giannini es revalua el concepte de patrimoni cultural als anys setanta, ja que es proposa que tingui un estatut jurídic autònom de la resta de béns, prenent com a base el seu valor cultural (i no econòmic). Així, allò característic del bé cultural és la seva immaterialitat i la seva dimensió pública (independentment de qui en sigui propietari), a partir del gaudi que comporta per a la societat. Per tant, els béns culturals, a més de tenir un contingut propi del
dret a la propietat comuna, tenen una funció social pel seu interès cultural intrínsec, fet que suposa una sèrie de drets i obligacions especials per als propietaris d’aquests béns, especialment lligats a la seva conservació, protecció i difusió. Aquest concepte és el que actualment regeix per al patrimoni històric tant en la LPHE com en la LPCC a Catalunya.
Així doncs, el patrimoni cultural neix com a objecte del geni humà i té un caràcter irrepetible, i gràcies al seu valor estètic, històric i cultural per a la comunitat, aquesta ha acceptat que el dret a la propietat del bé cultural té un caràcter dual, tret de la doctrina italiana: la propietat del bé cultural en la faceta privada del propietari, amb els seus dret de gaudi i dret dels poders públics a limitar el dret a la propietat a través d’una legislació especial sectorial en matèria de patrimoni cultural, pel fet que hi ha una subordinació de l’interès privat de la propietat a l’interès públic de la seva funció social, cosa que avala la CE en els articles 33.2 i 128.1 (Calvo Català, 2023: 217-218).
López Ramón entén que les vinculacions singulars estan inscrites en l’ordenament jurídic espanyol sense gaires modificacions des del 1975 i, per tant, caldria que s’interpretés aquest precepte (art. 48b del TRLS de 2015) tenint en compte la CE, sobretot l’article 33.2 CE, sobre la funció social de la propietat (i jo hi afegiria el principi rector de la protecció del patrimoni cultural de l’article 46 de la CE). Això implicaria que, mentre es respecti el contingut essencial del dret a la propietat determinat pel Tribunal Constitucional i el Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH), no hi hauria d’haver vinculació singular indemnitzable, això és, no es generaria dret a indemnització perquè no es vulneraria el nucli del dret a la propietat si les restriccions del planejament per catalogació permeten seguir gaudint del dret a explotar-lo econòmicament d’acord amb les seves característiques (López Ramón, 2020: 125-127). Si això fos així, alguns supòsits de vinculacions singulars, com el dels col·legis valencians, entre altres, no haurien generat vinculació singular, ja que el planejament permetia als propietaris dels col·legis seguir exercint la mateixa funció i no la restringiria. Per tant, conclou l’autor —i hi coincideixo—, només en el supòsit en què el planejament suposi una restricció real a l’aprofitament de l’immoble respecte al que ja hi havia, suposaria una vinculació singular indemnitzable (López Ramón, 2020: 127). Això, al meu entendre, implica tornar al criteri temporal i desterrar l’espacial en les vinculacions singulars.
L’autor també creu que, en calcular el dany que s’ha d’indemnitzar, s’ha de fer, en conseqüència, d’acord amb la valoració de l’aprofitament que es restringeix, i no a partir de la comparativa amb els aprofitaments de les parcel·les de l’entorn, qüestió que —afegeixo jo— sembla més una mera expectativa no indemnitzable que no pas un dany real i efectiu (López Ramón, 2020: 128).
Establert tot això anterior, coincideixo amb López Ramón en la seva teoria alternativa de les vinculacions singulars a l’hora de proposar un rebuig del principi universal d’equidistribució, i proposo posar l’èmfasi en el paper de l’ordenació urbanística com a manifestació de la funció social del dret a la propietat que mana la Constitució (López Ramón, 2020: 12-13). Coincideixo també amb l’autor en els problemes que genera la interpretació jurisprudencial actual, que menysté el patrimoni cultural i afavoreix l’especulació urbanística (López Ramón, 2020: 14). No es pot o no s’hauria d’aplicar de facto un principi de dret d’equidistribució universal, i menys com passa en molts edificis catalogats en sòl urbà consolidat, on les tècniques d’equidistribució reals són pràcticament inexistents i, per tant, el patrimoni
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
299
BERNAT CALVO CATALÀ
cultural i les administracions sempre tenen les de perdre, ja que només en casos molt concrets o quan la protecció del patrimoni es doni en sòl urbanitzable o sòl urbà no consolidat pot haver-hi efectivament possibilitats reals d’establir mecanismes d’equidistribució efectius.
Aquí, com assenyala López Ramón, es confronta el principi rector del dret d’equidistribució universal dels propietaris amb el principi estatutari del planejament pel qual s’haurien de poder establir drets i obligacions sobre la propietat del sòl sense —en principi— generar dret a indemnització, si bé aquí, en no existir mecanismes d’equidistribució, al final la jurisprudència ha acabat fent prevaler el que havia de ser un principi subsidiari, el d’equidistribució, i la seva conseqüència més costosa: les vinculacions singulars indemnitzables (López Ramón, 2020: 110).
De fet, a Catalunya l’article 5 del TRLUC, sobre l’exercici del dret a la propietat, reconeix la funció social com a limitació del dret a la propietat (tal com fa l’article 33 de la CE), com també limiten el dret a la propietat la legislació i el planejament urbanístic. I l’article 6 del TRLUC estableix com a principi general que les previsions urbanístiques no generen indemnitzacions als propietaris perquè són meres limitacions i deures estatutaris de la propietat del sòl, llevat dels casos en què així ho prevegin el TRLUC i el TRLS. Només l’article 7 del TRLUC parla del principi d’equidistribució de beneficis i càrregues urbanístiques, però dins el marc dels àmbits d’actuació urbanística, i no com a principi universal. Tampoc el TRLS en els seus articles 13.2c i 14c estableix un principi universal d’equidistribució (ho limita a «cada actuació urbanística» i això, com bé diu López Ramón i corrobora Atxukarro Arruebarena, només afecta processos d’urbanització i reurbanització, però no en sòl urbà consolidat), que, com s’ha dit, deriva més aviat d’una interpretació jurisprudencial (López Ramón, 2020: 112115). López Ramón (2020: 115) afirma, en conseqüència, la referència de l’article 48b del TRLS al fet que «no sigui susceptible de distribució equitativa» només en els casos d’urbanització o reurbanització en sòl urbanitzable o sòl urbà no consolidat, no pas en sòl urbà consolidat, per ser impossible en aquests supòsits. Opino que potser una millor redacció de l’article 48b del TRLS exclouria definitivament interpretacions forçades dels tribunals de justícia i tornaria al criteri temporal —i exclouria l’espacial— en les vinculacions singulars.
10. CONCLUSIONS
Hem vist que el principal fonament legal de les vinculacions singulars urbanístiques per catalogació deriva de l’article 48b del TRLS, és a dir, una llei estatal amb caràcter bàsic. Per això l’article 115 del TRLUC fa una mera remissió a aquesta normativa. Tot i així, cal destacar que la configuració concreta del règim d’aquestes vinculacions singulars s’ha anat concretant a través d’una extensa doctrina jurisprudencial dels tribunals de justícia. Així, de tota la jurisprudència i la doctrina estudiada referent al dret a indemnització per la vinculació singular fruit de la catalogació, podem arribar a les conclusions següents:
1) La mera catalogació d’un immoble no determina per se el dret a indemnització per vinculació singular.
2) Segons l’article 48b del TRLS poden existir dos supòsits de vinculacions singulars indemnitzables: les vinculacions i limitacions que excedeixin els deures establerts legalment respecte de construccions i edificacions, i les vinculacions singulars que comportin una restricció d’edificabilitat o ús del sòl que no sigui susceptible de distribució equitativa.
3) Malgrat que ha existit una llarga discussió jurisprudencial sobre si cal atendre al criteri temporal o a l’espacial per a saber si existeix o no vinculació singular urbanística amb dret a indemnització, la STS del 22 de novembre de 2018,96 sobre el cas dels edificis catalogats de l’avinguda Juan Carlos I de Plasència, consolida el criteri espacial o estàtic com a vàlid enfront del temporal o dinàmic amb caràcter general (pot ser que no sempre sigui així, caldria anar cas per cas, ja que en alguns supòsits concrets encara s’admet el criteri temporal). Això en principi no afavoreix la preservació del patrimoni (o, com a mínim, la fa més costosa per a les administracions), ja que crea la dificultat de la indemnització en molts més casos que si s’apliqués el criteri temporal: si amb el nou pla els edificis novament catalogats no es veuen perjudicats amb menor edificabilitat que la que tenien en el pla anterior, no hi ha dret a indemnització. El problema és que amb el criteri espacial, encara que els edificis no perdin edificabilitat respecte al pla anterior, si en edificis similars o de l’entorn no catalogats s’augmenta amb el nou pla l’edificabilitat, aquí es reconeix un perjudici, una vinculació singular indemnitzable. Per tant, com a regla general, en atendre al criteri espacial, llevat que tots o la majoria d’edificis similars de l’entorn preservin la mateixa edificabilitat que en el pla antic, amb el nou pla caldrà indemnitzar els propietaris dels edificis catalogats encara que no hagin vist minvada la seva edificabilitat, pel sol fet que els edificis de l’entorn han vist millorada la seva edificabilitat respecte al pla anterior.
4) Cal que la vinculació sigui singular per al propietari i que derivi en una menor edificabilitat del propietari, i que, a més, aquesta menor edificabilitat no sigui susceptible de distribució equitativa entre els altres propietaris mitjançant els diferents sistemes que l’equidistribució urbanística permet. Això implica que s’estan tractant casos iguals de manera distinta; per exemple, que sigui l’únic bé catalogat amb restriccions d’edificació, a diferència d’altres immobles iguals o de l’entorn. La STSJ del País Basc del 13 de març de 2020 ens recorda que no tota restricció de l’aprofitament implica una vinculació singular i, per tant, no tota restricció d’aprofitament implica el deure d’indemnitzar, perquè ha d’existir un tracte diferenciat i injustificat amb parcel·les anàlogues, o que estigui justificat per raons d’interès públic que excedeixin el deure del propietari a suportar la càrrega. La STS del 22 de novembre de 2018 posa l’èmfasi en el fet que la comparativa d’edificabilitats s’ha de fer entre edificacions confrontants o de la zona, i no entre edificacions catalogades al llarg del municipi.
5) Ha d’existir, a més, una limitació singular de l’immoble. Segons la STS del 26 de juny de 2017, entre altra jurisprudència, la limitació singular ha de donar-se no respecte del planejament anterior, sinó arran de la comparativa dins del mateix pla que es modifica. És a dir, encara que en un pla urbanístic es cataloguin béns sense generar dret a indemnització, si
96 . Sala Contenciosa Administrativa, recurs 3719/2017.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
301
BERNAT CALVO CATALÀ
a posteriori es modifica el planejament general i es genera major edificabilitat en immobles de l’entorn però no en els immobles catalogats —a causa de la seva catalogació—, això podria generar una vinculació singular indemnitzable, segons el cas.
6) Només es determina el dret a indemnització per vinculació singular derivada d’una catalogació, no el dret a edificar preestablert pel planejament urbanístic. D’això es deriva que la vinculació singular no és en si mateixa una il·legalitat ni comporta la nul·litat del pla o part del pla, sinó que simplement implica el dret del propietari a ser indemnitzat pel menyscapte.
7) La indemnització és, amb caràcter general, solidària entre l’Administració autonòmica que aprova definitivament el pla i el municipi que és titular del pla urbanístic. Alguna doctrina, com López Ramón, creu que no hauria de ser solidària, ja que no és una fórmula de gestió conjunta, el paper de l’Administració autonòmica es limita a un control de legalitat i la responsabilitat, segons la Llei 40/2015, hauria de tenir un caràcter subsidiari només quan no es pugui determinar la implicació de cada una de les administracions afectades, que és el que creu l’autor que caldria aplicar preferentment, anant cas per cas (López Ramón, 2020: 149-151).
8) Hi ha fórmules per a evitar aquesta vinculació singular i la indemnització corresponent, com ara les compensacions volumètriques, si les preveu el pla general urbanístic i es concreten en un pla especial.
9) Només es pot exigir indemnització a l’Administració quan ja s’ha concretat la catalogació i totes les seves limitacions en el pla especial del catàleg del patrimoni (o el pla general urbanístic, si fa aquest paper de catalogació al detall). També cal demanar indemnització des del moment d’aprovació del pla general, si aquest rebutja expressament la viabilitat de tècniques equidistributives.
Certa jurisprudència s’ha mostrat molt laxa en l’exigència d’un termini concret per a exigir la indemnització per vinculació singular, com en el cas del Teatro Fleta de Saragossa o el de la casa catalogada d’Arriondas, malgrat que eren confirmacions, en el nou pla general, de limitacions establertes en plans molt més antics que no van ser recorreguts.
10) El deure de provar la impossibilitat d’aplicar les tècniques equidistributives que dona lloc a la indemnització correspon al particular que pretén ser indemnitzat, si bé una certa jurisprudència matisa això per a certs supòsits en els quals resulti molt més senzill a l’Administració aportar la prova. Segons la STS del 18 de desembre de 1996, no s’autoritza la creació de mecanismes compensatoris fiscals genèrics ni d’ajudes inconcretes, perquè si no hi ha mecanisme d’equidistribució, la indemnització ha de ser concreta.
11) Segons la STS del 4 de setembre de 2006, les vinculacions urbanístiques singulars tenen poca rellevància a l’hora de procedir a la catalogació urbanística d’un immoble, perquè la vinculació no és un impediment per a catalogar.
DRET A INDEMNITZACIÓ PER VINCULACIÓ SINGULAR
12) La vinculació singular indemnitzable també es pot donar en un edifici catalogat per exigir-se un deure de conservació més enllà de l’ordinari en tot propietari, fonamentat en l’article 15.3 del TRLS, que limita les obres de conservació en la meitat del valor actual de construcció d’un immoble de nova planta equivalent a l’original. La STS de l’11 de febrer de 1985 ha afegit que el deure de conservació ha d’incloure únicament les obres estrictament imprescindibles i la STS del 6 de juliol de 1995 ha determinat que, en cas d’existir tal vinculació singular indemnitzable, la quantia d’indemnització s’ha d’ajustar al principi de rescabalament íntegre i complet.
13) Cal no confondre la indemnització per vinculació singular fruit de les limitacions que imposa una catalogació, amb altres indemnitzacions previstes en la LPCC, com ara la de suspensió de llicències mentre es tramita un BCIN (art. 11.2 de la LPCC), la de modificació o anul·lació d’una llicència atorgada a causa de la declaració de BCIN (art. 31 de la LPCC) o la indemnització per ampliació del termini de suspensió d’obres més enllà dels vint dies pel Departament de Cultura, en cas de descoberta de restes arqueològiques en una obra privada (art. 52 de la LPCC).
14) Inicialment només s’indemnitzava per vinculació singular per limitació de l’aprofitament, segons el que es desprèn de l’article 87.3 de la Llei del sòl del 1976 i l’article 43 de la del 1998, però actualment també s’indemnitza per les restriccions d’ús, tal com diu l’article 48b del TRLS i ja va confirmar la STS del 28 d’octubre de 2014.97
15) Segons la STS del 17 de maig de 2012,98 en sòl no urbanitzable no és possible la indemnització per pèrdua d’aprofitament patrimonialitzat, llevat de restriccions d’usos pel nou planejament que afectin els usos típics admesos en aquella mena de sòl, com l’ús forestal, l’agrícola, etc.
16) Si el que es pretén protegir són restes arqueològiques, cal tenir en compte que si la protecció és purament de la legislació sectorial del patrimoni cultural, la figura de la vinculació singular urbanística no té sentit aquí, ja que és una figura de protecció urbanística, però la jurisprudència ha admès igualment un dret a indemnització prenent com a base la responsabilitat patrimonial general de l’Administració en causar un dany real i efectiu, econòmicament quantificable i que el propietari no té el deure legal de suportar.
17) En el terreny més valoratiu, s’ha constatat que existeix una funció limitadora del dret a la propietat, ja que les vinculacions singulars constitueixen una forma de restricció específica i intensiva del dret a la propietat, atès que determinen l’afectació concreta d’un bé immoble a una funció pública, sovint sense que es doni pas a una expropiació immediata ni a una ocupació efectiva.
97. Sala Contenciosa Administrativa, Secció 5a, recurs 363/2012.
98 . Sala Contenciosa Administrativa, Secció 5a, recurs 1178/2010.
303 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
BERNAT CALVO CATALÀ
18) També s’ha vist que les vinculacions singulars urbanístiques tenen una naturalesa jurídica ambivalent, híbrida entre les limitacions pròpies del planejament urbanístic i els supòsits de despossessió material o jurídica del bé afectat. Aquesta ambivalència ha generat una doctrina jurisprudencial evolutiva que, en determinats casos, reconeix el dret a una indemnització quan es traspassen els límits admissibles de la funció social de la propietat i es compleixen els requisits que hem estudiat doctrinal i jurisprudencialment: que la vinculació urbanística tingui naturalesa singular, que existeixi una reducció de l’aprofitament urbanístic determinat en el planejament i que no es pugui equidistribuir aquesta càrrega entre la resta de propietaris. A més, alguna doctrina i jurisprudència hi ha afegit els requisits genèrics de tota indemnització per dany de l’Administració, això és, que el dany sigui real, efectiu i quantificable econòmicament.
19) Entenc que existeix una indemnització per afectació desproporcionada en vinculacions singulars, ja que quan la vinculació singular comporta una pèrdua substancial de les facultats dominicals, com ho són l’ús, el gaudi i la disposició, normalment basada en menor edificabilitat o restriccions en els usos, es configura una càrrega urbanística de tal intensitat que resulta exigible una compensació econòmica a l’Administració en aplicació dels principis de proporcionalitat i equilibri patrimonial, que, entenc, en les vinculacions singulars urbanístiques va més enllà d’aquesta proporcionalitat.
En certs casos, alguns ajuntaments han optat per catalogar immobles amb protecció merament documental per a evitar haver de pagar les indemnitzacions que suposaria una catalogació real i efectiva de l’immoble, però crec que aquesta no hauria de ser la solució, sinó que la protecció documental, al meu entendre, hauria de ser excepcional i residual per a béns de poc valor cultural, no basant-se en criteris econòmics indemnitzatoris.
20) Cal distingir entre limitació general i càrrega indemnitzable. He intentat proposar en aquest treball criteris interpretatius per a diferenciar les limitacions genèriques imposades pel planejament —les quals, en principi, no donen dret a indemnització— de les vinculacions singulars, en què l’afectació individualitzada i la durada indefinida de la mesura poden justificar l’exigència d’una reparació econòmica.
21) Coincideixo amb els postulats de López Ramón quan creu que hi ha una inadequada perspectiva judicial en abordar el tema de les vinculacions singulars: per una banda, per les incoherències en l’àmbit jurisprudencial, però sobretot per entendre que existeix un dret a la igualtat de tots els propietaris a rebre el mateix tracte urbanístic i a tenir el mateix dret a l’edificabilitat, fet que acaba propiciant que existeixin molts supòsits de vinculacions singulars. I és que, com diu l’autor, la ciutat és fruit de l’evolució al llarg del temps per molts motius diferents, inclosa la casualitat, amb moltes tipologies d’edificació variades, per la qual cosa no té sentit aquest tractament tan uniforme (López Ramón, 2020: 68-69).
En un primer període, entre 1985 i 1999, tal com estudia López Ramón, hi va haver una coherència confirmatòria entre els tribunals territorials i el Tribunal Suprem molt majoritàriament a favor de la no existència de les vinculacions singulars (vint-i-tres sentències estudiades no aprecien vinculació singular versus tretze que sí que l’aprecien) (López Ramón,
2020: 33-35). Moltes de les primeres sentències rebutgen la vinculació singular per no haver-se pogut demostrar el dany encara en ser possible establir en un futur mecanismes d’equidistribució (López Ramón, 2020: 38-39). Després, a causa en part de la cristal·lització del criteri espacial en les vinculacions singulars, aniran proliferant més les sentències a favor de reconèixer el dret a indemnització per vinculacions singulars.
22) He constatat que existeixen certes deficiències normatives i inseguretat jurídica, ja que la manca de regulació específica sobre els mecanismes per a determinar les vinculacions singulars, la forma de quantificar el dany, els terminis i la forma en què es poden demanar indemnitzacions, etc., ha fet que bastants d’aquests aspectes quedin a mercè de la jurisprudència, ja que la regulació de l’article 48b del TRLS, com es pot imaginar, és molt breu respecte a aquesta qüestió.
23) Finalment, i coherentment amb el punt anterior, crec que existeix una necessitat de reforma legislativa o normativa perquè, en darrer terme, considero interessant concloure que seria oportú impulsar una reforma normativa en matèria urbanística que abordés amb major claredat i garanties les conseqüències de les vinculacions singulars. A continuació faré una menció d’aquest aspecte.
Tot seguit faré, a manera de conclusió, una sèrie de propostes de millora jurídiques i legislatives que tenen com a objectiu reduir les indemnitzacions sense vulnerar el dret a la propietat, i, per altra banda, evitar que la declaració de BCIL o BCIN comporti automàticament un dret a ser indemnitzat. Finalment, també escriuré algunes conclusions per a ajudar a establir una relació més cooperativa i equilibrada entre Administració i propietaris.
— En primer lloc, crec que caldria clarificar la legislació de l’afectació normal del dret a la propietat; es tractaria d’un principi legal genèric nou, fruit de la reforma de la Llei 9/1993, del patrimoni cultural català, i, si escau, també de la Llei estatal 16/1985, per a detallar que les limitacions derivades de la catalogació són pròpies del contingut normal del dret a la propietat quan responen a l’interès general i no impliquen una privació de l’ús o del valor econòmic. Això permetria aplicar la doctrina del ius aedificandi com a dret limitat i evitaria considerar com a expropiació tota restricció urbanística o cultural.
— En segon lloc, proposo la creació d’una categoria jurídica nova, la de limitació cultural , figura que es podria introduir en la legislació sectorial del patrimoni cultural (LPCC i LPHE) i la urbanística (TRLUC), i que seria una figura intermèdia entre la simple limitació administrativa i l’expropiació, que reconeixeria drets compensatoris menors però no pas una indemnització completa, com passa en les vinculacions singulars urbanístiques i en les expropiacions. Aquesta figura es podria vincular a una afectació patrimonial parcial no indemnitzable, seguint l’exemple d’altres ordenaments europeus, com passa a Itàlia o França. Aquesta proposta respon a una necessitat real de seguretat jurídica i d’evitar la judicialització sistemàtica, en coherència amb la tendència europea i amb la doctrina del ius aedificandi com a dret limitat (art. 33 de la CE).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
305
BERNAT CALVO CATALÀ
— En tercer lloc, es podrien establir sistemes de compensació alternatius a la indemnització econòmica. Per exemple, es podria millorar la regulació per a establir instruments compensatoris no monetaris, com ara la transferència de sostre edificable a altres indrets (drets urbanístics), beneficis fiscals per a propietaris d’immobles catalogats (i que la seva previsió fos descomptable de possibles indemnitzacions per vinculacions singulars, en ser un benefici derivat de la catalogació) o, finalment, subvencions per a la conservació o restauració condicionades al manteniment (que també haurien de compensar total o parcialment les indemnitzacions per vinculacions singulars).
— En quart lloc, proposo la integració de la catalogació en el planejament urbanístic amb efectes preventius, ja que seria bo que la declaració de BCIL o BCIN es tramités conjuntament amb el planejament urbanístic (tant per a aprovar com per a modificar el pla corresponent). Això evitaria declaracions a posteriori que generen legítimes expectatives frustrades i, per tant, dret a indemnització. A més, en el cas dels BCIL evitaria el buit normatiu que es dona entre la declaració de BCIL i la regulació concreta de protecció que es dona en el pla urbanístic que conté el catàleg.
— També crec adient establir la possibilitat de preveure convenis amb els propietaris com a via de clarificació i evitació de problemes, i reduir o negociar indemnitzacions més petites. Es tractaria de fomentar o possibilitar convenis urbanístics o culturals previs a la catalogació per a pactar condicions d’ús i de manteniment i possibles compensacions. Això reforçaria la participació i la corresponsabilitat dels propietaris en la protecció del patrimoni. Seria una mesura més instrumental que de fons, si bé ajudaria a canalitzar altres propostes de millora d’aquest apartat.
— Entenc que, com ha fet la jurisprudència del TS en certs àmbits aliens a les vinculacions singulars, caldria en el supòsit de les vinculacions singulars fer una interpretació pro patrimoni cultural i donar cabuda així al principi rector dels poders públics de protegir el patrimoni històric regulat en l’article 46 de la CE. Per tant, seria plausible fer interpretacions més favorables a la protecció del patrimoni cultural, com ara usar el criteri temporal abans que l’espacial, ja que, certament, reduir els supòsits indemnitzables ajudaria a protegir més i millor el patrimoni perquè evitaria pagar a les administracions costoses indemnitzacions. També aquest criteri pro article 46 de la CE hauria d’ajudar els legisladors estatal i autonòmic a introduir algunes de les mesures de millora legislativa que proposo en aquestes conclusions.
— Coincideixo amb López Ramón en la seva teoria alternativa de les vinculacions singulars a l’hora de proposar un rebuig del principi universal d’equidistribució i posar l’èmfasi en el paper de l’ordenació urbanística com a manifestació de la funció social del dret a la propietat que mana la Constitució (López Ramón, 2020: 12-13). Coincideixo amb l’autor en els problemes que genera la interpretació jurisprudencial actual, que menysté el patrimoni cultural i afavoreix l’especulació urbanística (López Ramón, 2020: 14). No es pot o no s’hauria d’aplicar de facto un principi de dret d’equidistribució universal, i menys com passa en molts edificis catalogats en sòl urbà consolidat, on les tècniques d’equidistribució reals són pràcticament inexistents. Per tant, el patrimoni cultural i les administracions sempre tenen les de perdre, ja que només en casos molt concrets o quan la protecció del patrimoni es doni en sòl urbanitzable o sòl urbà no consolidat pot haver-hi efectivament possibilitats reals d’establir
mecanismes d’equidistribució efectius. López entén que mentre no es vulneri el nucli essencial del dret a la propietat, la funció social de la propietat (art. 33.2 de la CE) i el principi rector de l’article 46 de la CE haurien de fer concloure que no existeix vinculació singular indemnitzable per catalogació, llevat dels casos en què hi hagi una restricció de l’aprofitament real basada en l’aprofitament del bé catalogat anteriorment, fet que permetria desterrar les comparacions espacials amb finques properes o similars prenent com a base el nou planejament.
— Finalment, proposo la creació d’un fons de compensació cultural. Aquí la proposta consisteix seria establir per llei un fons públic específic per a fer front a compensacions derivades de la protecció patrimonial, amb la participació de diversos nivells administratius (ajuntaments, Generalitat i Estat).
I, a tall de conclusió, a continuació faré una sèrie de propostes d’equidistribució de càrregues per a reduir indemnitzacions per catalogació, que permetin aplicar el principi d’equilibri patrimonial (art. 33.3 de la CE i dret urbanístic general) i evitin que l’Administració hagi de recórrer sistemàticament a la indemnització individualitzada com a única via de compensació:
a) En primer lloc, es podria crear un sistema de crèdits o aprofitaments urbanístics transferibles (en anglès, transferable development rights o TDR). Es tracta d’un concepte del dret anglosaxó nord-americà, però que podria traslladar-se bé al nostre ordenament jurídic intern. El funcionament seria permetre al propietari d’un bé catalogat transferir el dret d’edificació o altres aprofitaments urbanístics no utilitzables pel seu immoble (per les limitacions de la catalogació) a altres àrees del municipi o de l’àmbit territorial. Això compensaria la restricció d’usos o d’edificabilitat sense necessitat d’indemnització econòmica. Això sí, caldria, abans, habilitar-ho legalment a través d’una modificació de la legislació urbanística catalana.
Es tractaria d’establir una possibilitació legal i el foment de mesures de compensació amb major edificabilitat en un altre àmbit de la parcel·la o en altres àmbits de la seva propietat. Així, el mateix propietari, en vista que ha de conservar un immoble pel seu valor cultural o arquitectònic, ha de veure’s compensat amb major edificabilitat en altres parts de la finca o en altres finques de la seva propietat amb la finalitat que les administracions no hagin de desemborsar importantíssimes quantitats de diners catalogant immobles. Malgrat que això podria suposar que certes parts de la finca tinguin zones amb un excés d’edificació, la conservació del patrimoni cultural i arquitectònic pot fer raonable aquest fet.
Una altra possibilitat seria facilitar una reculada de l’edificació que permeti construir per sobre de l’edifici catalogat tot mantenint i conservant la part de valor cultural o arquitectònic.
b) En segon lloc, proposo la integració del patrimoni cultural en àrees de reparcel·lació o sectors de transformació. Aquí es tractaria, en els casos en què fos possible, que en els sectors amb ordenació urbanística pendent s’incorporessin els immobles catalogats dins el sistema de compensació urbanística, en el qual es valorarien com a sòl cedit en espècie. Això permetria que el propietari participés en els beneficis urbanístics del sector, compensant la càrrega de conservació o limitació d’ús.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
307
BERNAT CALVO CATALÀ
c) També es podrien crear mecanismes de solidaritat patrimonial entre propietaris. En alguns supòsits es podrien crear juntes de compensació o consorcis patrimonials en què els diferents propietaris podrien col·laborar en la conservació del patrimoni local, compartint costos i també aprofitaments. Es podria establir, fins i tot, que els propietaris de sòls no protegits assumissin part de la càrrega econòmica derivada de la preservació de béns protegits, especialment si se’n beneficien indirectament (augment de la valorització de l’entorn urbà).
d ) En quart lloc, una de les propostes que cal tenir en compte seria establir una «bonificació» urbanística per ús compatible com a mesura compensatòria. Aquí es tractaria de permetre, via planejament, usos alternatius compatibles amb la protecció cultural, com ara activitats turístiques, culturals o comercials, que generin rendibilitat per al propietari, en lloc d’una indemnització. Això facilitaria que la càrrega fos més suportable perquè l’immoble generaria ingressos i, per tant, reduiria la possible indemnització per vinculació singular.
e) En cinquè lloc, proposo que s’estableixi un reconeixement de plusvàlues indirectes per a compensar les càrregues. Així doncs, es podria establir legalment que la revaloració simbòlica o real del bé catalogat, o dels béns immobles propers, compensa parcialment les limitacions imposades. Entenc, però, que aquesta mesura s’hauria d’acompanyar de criteris tècnics objectius de valoració, per a evitar arbitrarietats.
f ) Finalment i en sisè lloc, proposo la creació d’un fons d’equilibri urbanístic municipal, que hauria d’estar dotat amb recursos obtinguts de la cessió de l’aprofitament mitjà d’altres sectors urbanitzables i que serveixi per a compensar immobles protegits sense requerir indemnitzacions individualitzades. Això repartiria el cost patrimonial entre el conjunt del desenvolupament urbanístic municipal. De fet, es podria discutir si aquesta mesura —o una de forma similar— ja existeix dins el patrimoni municipal del sòl i habitatge, quan l’article 224.2e del TRLUC preveu que els diners d’aquest patrimoni municipal es puguin destinar, entre altres supòsits, a les iniciatives públiques de conservació del patrimoni arquitectònic. Una redacció més explícita per a compensar les vinculacions singulars crec que afavoriria aquesta possibilitat que plantejo.
11. BIBLIOGRAFIA
Acedo Penco , Ángel; Peralta Carrasco , Manuel (2016). El régimen jurídico del patrimonio cultural: Aproximación doctrinal, legal y jurisprudencial a sus mecanismos privados y públicos de protección. Madrid: Dykinson.
Alegre Ávila, Juan Manuel (1994). Evolución y régimen jurídico del patrimonio histórico. Madrid: Ministerio de Cultura.
Alonso Ibáñez , María Rosario (1992). El patrimonio histórico. Destinació pública y valor cultural Madrid: Civitas.
Blasco Esteve , Avelino (1980). «La responsabilidad de la Administración por daños causados por actos administrativos: doctrina jurisprudencial». Revista de la Administración Pública , núm. 91 (gener-abril).
Calvo Català, Bernat (2021). Análisis competencial de una materia sui generis: el patrimonio cultural. Treball final d’una assignatura del Màster MIDAP URV-UZ. Universitat de Tarragona.
— (2021). Los mecanismos de los entes locales en la protección del patrimonio cultural. Especial referencia en Cataluña. Treball final del Màster MIDAP URV-UZ, Universitat de Tarragona.
— (2023). Los catálogos urbanísticos como instrumentos municipales de protección del patrimonio. Especial referencia a Cataluña . Tesi doctoral. Universitat Rovira i Virgili.
— (2025). Régimen jurídico de los catálogos urbanísticos : Instrumentos municipales de protección del patrimonio. València: Tirant lo Blanch.
Carballo Marcote , Sabela et al. (2019). «Guía práctica sobre responsabilidad patrimonial de la Administración en urbanismo». Iuris Utilitas [la Corunya], iurisutilitas.es.
Castán Tobeñas , José (1984). Derecho civil español, común y foral . Tom ii , vol. i
Couce Calvo , Victoria; Menéndez Solar , Belén (2013). «La normativa de los catálogos urbanísticos. Problemática en su aplicación». A: Los catálogos urbanísticos en el Principado de Asturias : Una perspectiva pluridisciplinar. Oviedo: Universidad de Oviedo.
García Fernández , Javier (1987). La legislación sobre patrimonio histórico. Madrid: Tecnos.
García Rubio , Fernando (2004). «El papel de los ayuntamientos en la conservación del patrimonio cultural. Estado de la cuestión (1)». El Consultor de los Ayuntamientos , núm. 12, secció «Colaboraciones».
García Rubio , Fernando (coord.) (2008). Régimen jurídico de los centros históricos. Madrid: Dykinson.
Gifreu i Font, Judith (2012). L’ordenació urbanística a Catalunya . Madrid: Associació Catalana de Municipis i Marcial Pons.
— (2018). «Régimen jurídico de la protección y fomento del patrimonio cultural en Cataluña: estado de la cuestión». Patrimonio Cultural y Derecho, núm. 22, p. 237-335.
— (2022). «L’activitat urbanística dels ens locals ». A: Gifreu i Font, Judith; Fuentes i Gasó , Josep Ramon (dir.). Règim jurídic dels governs locals de Catalunya . València: Associació Catalana de Municipis i Tirant lo Blanch, p. 1443-1468.
González Pérez , Jesús et al . (2008). Comentarios a la Ley de suelo. Vol. II. Cizur Menor: Thomson Civitas.
Lasarte Álvarez , Carlos (2010). Principios de derecho civil. Vol IV, Propiedad y derechos reales de goce. Madrid: Marcial Pons.
López Ramón , Fernando (2020). Las vinculaciones singulares urbanísticas. Barcelona: Atelier.
Macera Tiragallo , Bernard-Frank; Fernández García, Yolanda (2005). La responsabilidad de la Administración en el derecho urbanístico. Madrid: Marcial Pons.
Martí Selva, Enrique (2020). «Vinculación singular, un nuevo obstáculo en la ordenación urbanística». Práctica Urbanística [Madrid: Wolters Kluwer], núm. 165 (juliol-agost), secció «Estudios», p. 1-13.
Ollers Vives , Pere (2003). «Els béns d’interès cultural immobles i el seu règim de protecció». A: Comentaris a la Llei del patrimoni històric de les Illes Balears. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics.
Pérez Luño , A. (1984). Derechos humanos. Estado de derecho y Constitución. Madrid: Tecnos.
Porras Nadales , Antonio Joaquín (1991). «Derechos e intereses. Problemas de tercera generación». Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 10.
Rolla, Giancarlo. «Bienes culturales y Constitución». Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 2.
Ruiz de la Peña Ruiz , Diego (2013). «Diez años de catalogación urbanística en Asturias. Situación actual y perspectivas de futuro». A: Los catálogos urbanísticos en el Principado de Asturias : Una perspectiva pluridisciplinar. Oviedo: Universidad de Oviedo.
Sánchez Goyanes , Enrique (2008). «Las catalogaciones urbanísticas como ejercicio de la compe-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
309
CATALÀ
tencia municipal de protección del patrimonio cultural». A: García Rubio, Fernando (coord.). Régimen jurídico de los centros históricos. Madrid: Dykinson. — (2012). «El urbanismo, al servicio del patrimonio común (1)». Práctica Urbanística , núm. 119 (novembre-desembre), secció «Estudios».
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
BERNAT CALVO CATALÀ
RECULL NORMATIU
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 313-327
ISSN: 2938-5733
RECULL NORMATIU
Aranzazu Colom Nart Advocada de la Generalitat adscrita a la Direcció del Gabinet Jurídic Generalitat de Catalunya
Sumari: 1. Introducció; 2. Planificació i transparència; 2.1. Activitat normativa de la Unió Europea; 2.2. Activitat normativa de l’Estat; 2.2.1. Lleis orgàniques, lleis ordinàries i decrets llei; 2.2.2. Reials decrets; 2.3. Activitat normativa de Catalunya ; 2.3.1. Decrets llei; 2.3.2. Lleis aprovades; 2.3.3. Decrets del Govern de la Generalitat; 3. Conclusions.
1. INTRODUCCIÓ
El primer semestre generalment no genera un elevat nombre de normes de rang legal, precisament per la llarga tramitació de les mateixes. Això suposa que la majoria de normes de rang legal aprovades responguin a la tramitació de l’any anterior.
Cada vegada més copsem que els fenòmens naturals, la política exterior i factors externs als governs incideixen en l’activitat normativa dels diferents estats. Tal com assenyala de forma recurrent l’OCDE:
[...] la regulació és indispensable per al funcionament adequat de l’economia i de la societat; són les «regles del joc» per als ciutadans, les empreses, el govern i la societat civil. Enforteixen el mercat, protegeixen els drets, brinden seguretat als ciutadans, i asseguren la prestació de béns i serveis públics.
És cabdal, doncs, conèixer com es dissenyen les normes, quines normes es preveuen aprovar i també com aquestes s’implementen. Però resulta també necessari posar èmfasi en l’avaluació ex post de les normes per tal determinar si les disposicions normatives va aconseguir els objectius desitjat. La revisió de les normes aprovades esdevé una funció primordial de les institucions reguladores i també element essencial per a aconseguir una regulació d’alta qualitat.
2. PLANIFICACIÓ I TRANSPARÈNCIA
En l’ àmbit europeu la Comissió europea va publicar ja al febrer l’agenda de treball del 2025, d’on importa destacar les onze noves iniciatives legislatives que començarà a tramitar. Aquestes onze iniciatives versen sobre matèries molt diverses. Així es preveuen tres «paquets» de simplificació emprant lleis òmnibus sobre la sostenibilitat, les inversions i l’eli-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
313
ARANZAZU COLOM NART
minació de paper i burocràcia. Un paquet digital resoldrà qüestions encara a l’aire fruit dels reglaments i directives dels darrers anys en matèria de serveis i mercats digitals, així com de la Intel ligència artificial. Preveu la Comissió l’inici de la proposta de simplificació de la cartera empresarial europea, així com d’una norma relativa a la necessitat d’accelerar la descarbonització industrial. Igualment s’inicien les revisions del Marc de Securitització i del Reglament REACH. Preveu igualment la Comissió l’inici d’anàlisi d’aprovació de noves normes sobre precursors de drogues. Finalment, es preveu la tramitació d’un «paquet» de simplificació de la política agrícola comuna.
El pla normatiu del Govern espanyol per al 2025 preveu l’aprovació de 199 de propostes normatives, que inclouen 16 lleis orgàniques, 43 lleis i 140 reials decrets. D’entre aquestes normes, 75 iniciatives normatives incorporen Dret de la Unió Europea. A més 20 dels 199 estan vinculades al Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència. Finalment, els àmbits materials en els quals es preveu una major actuació normativa durant 2025 són Justícia amb 21 iniciatives, Medi Ambient amb 20 iniciatives i Sanitat amb 19; mentre que, per Ministeris, destaquen les 30 iniciatives proposades pel Ministeri per a la Transició Ecològica i el Repte Demogràfic, les 23 del Ministeri de la Presidència, Justícia i Relacions amb les Corts i les 20 del Ministeri de Sanitat.
El pla normatiu de Govern del 2025 de Catalunya refereix en primer lloc que serà anual i no bianual com fins ara si bé els Pla s del 2017 i del 2024 van ser també anuals. En tot cas, el Pla preveu l’aprovació de les 134 iniciatives normatives de les quals 47 tenen compromís d’aprovació al 2025 i 87 compromís d’iniciar la tramitació.
S’esmenta específicament el Projecte de decret de simplificació:
El proper any 2025 es preveu depurar del Portal Jurídic al voltant de 5.600 disposicions, de forma que l’inventari de disposicions es situï entorn de les 8.600. Aquesta depuració es centra essencialment en examinar la vigència de decrets i ordres aprovades entre 1977 i 1990, així com determinades categories de disposicions d’altres anys. A tall d’exemple, hi ha un volum elevat de bases reguladores d’ajudes i subvencions que consten vigents, tot i haver estat previstes per un any concret, de manera que s’acumulen en el temps i dificulten la consulta del dret aplicable. Aquesta operació s’articularà mitjançant un decret previst en el Pla normatiu que permetrà derogar de forma expressa les normes que no són d’aplicació, així com també mitjançant una instrucció de la Secretaria del Govern, on s’identificaran les disposicions que tot i tenir la forma de decret i ordre en realitat són simples actes administratius.
Cal recordar que els diferents governs des del 2010 ja estan promovent la simplificació i qualitat normativa. En primer lloc van ser les denominades lleis òmnibus (lleis 9/2011, 10/2011 i 11/2011, de simplificació i racionalització de l’ordenament jurídic) les que van retallar substancialment les normes obsoletes i van introduir en l’ordenament jurídic una sèrie de mesures per tal de promoure l’agilitació de tràmits i processos, i una Administració pública eficaç al servei de la ciutadania. Igualment el Govern l’any 2016 va aprovar el Pla de Simplificació Normativa 2016-2017 mitjançant l’Acord GOV/114/2016, del 2 d’agost. Aquest pla va preveure, entre altres mesures, la identificació i programació de les actuacions necessàries per depurar l’ordenament jurídic dels decrets i les ordres que havien perdut la seva vigència o que ja no eren d’aplicació, així com per definir una estratègia conjunta en l’Administració de
la Generalitat. Arran d’aquest Acord de Govern es va sol·licitar parer a la Comissió Jurídica Assessora que va emetre el Dictamen 298/2019, del 3 d’octubre, en relació amb la consulta formulada pel Departament de la Presidència en matèria de simplificació normativa i sobre l’aplicació de la tècnica de la derogació. A proposta de la Comissió Jurídica Assessora es va introduir una disposició derogatòria en la Llei 5/2020, del 29 d’abril, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic i de creació de l’impost sobre les instal·lacions que incideixen en el medi ambient, que va habilitar el Govern, amb l’objectiu de garantir la seguretat jurídica i el coneixement cert de l’ordenament jurídic, a derogar expressament, a proposta del Departament de la Presidència, les disposicions normatives de caràcter reglamentari el contingut de les quals hagi perdut la vigència o que hagin esdevingut obsoletes. Conforme a aquesta habilitació el 2021 es va aprovar el Decret 6/2021 de simplificació de disposicions reglamentàries adoptades entre 1977 i 1985. Aquesta norma va suposar la depuració d’un total de 1.246 disposicions reglamentàries (249 normes tàcitament derogades i 997 normes temporals que havien perdut vigència). Simultàniament, la instrucció de la Secretaria del Govern va permetre la desindexació del Portal Jurídic de 3.400 actes administratius aprovats com a decret i ordre entre 1977 i 1985.
Pel que fa a les normes que es preveu aprovar, 47, d’acord amb el Pla Normatiu, que versen sobre diverses prioritats: prosperitat compartida basada en el coneixement, transició energètica, ambiental i verda equitat social, igualtat, feminisme i benestar bon govern, seguretat i millors serveis públics, autogovern efectiu.
2.1. Activitat normativa de la Unió Europea
La producció normativa europea ha estat més intensa durant els darrers mesos del semestre, si bé moltes de les disposicions aprovades són reglaments delegats o actes d’execució diversos, així com decisions concretes. Tanmateix, són destacables alguns reglaments i directives que es referencien a continuació.
Importa referir que la Comissió durant el primer semestre ha publicat fins a 7 reglaments delegats que desenvolupen el Reglament 2023/1114 de 31 de maig de 2023, relatiu als mercats de criptoactius. Aquests reglaments delegats regulen la tramitació i els procediments de reclamació als proveïdors de serveis criptoactius; els plans de continuïtat d’aquests serveis; la supervisió mitjançant l’aprovació de models de cooperació entre autoritats dels estats membres i tercers països productors de serveis proactius; el procediment d’aprovació dels llibres blancs corresponents a serveis criptoactius; i una metodologia harmonitzada per determinar número i valor d’operacions amb fitxes referenciades a actius i a diners electrònics.
Resulta també destacable l’aprovació del Reglament 2025/877 de la Comissió, del 12 de maig de 2025, pel qual es modifica el Reglament 1223/2009 del Parlament Europeu i del Consell pel que fa a l’ ús en els productes cosmètics de determinades substàncies classificades com a carcinògenes, mutàgenes o tòxiques per a la reproducció. Aquesta nova actualització prohibeix l ’ ús de diverses substàncies classificades com a carcinògenes, mutàgenes o tòxiques per a la reproducció, tal com es recull en l ’Òmnibus VII, reforçant el principi de precaució que caracteritza la normativa europea en matèria de seguretat del consumidor. A partir de
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
315
ARANZAZU COLOM NART
l’1 de setembre de 2025 no podran comercialitzar-se a la UE productes cosmètics que continguin aquestes substàncies, i aquells que ja estiguin en el mercat hauran de ser retirats. Alguns productes que actualment es veuen afectats per aquest Reglament són els esmalts semipermanents, protectors solars, colorants capil·lars i alguns pesticides industrials.
Reglament (UE) 2025/1106 del Consell, del 27 de maig de 2025, pel qual es crea l’instrument «Acció per la Seguretat d’Europa (SAFE) mitjançant el Reforç de la Indústria Europea de Defensa». Aquest Reglament té com a objectiu principal proporcionar ajuda financera als estats membres per a la realització d’inversions públiques urgents en suport de la indústria europea de defensa. L’instrument s’articula entorn de la concessió de préstecs per un import màxim de 150.000 milions d’euros, destinats a finançar adquisicions en comú de productes de defensa i altres béns i serveis amb finalitats de defensa, en dues grans categories: des de municions, sistemes d’artilleria i capacitats de combat terrestre, fins a sistemes de defensa aèria, capacitats marítimes, intel·ligència artificial i guerra electrònica. Es preveu que els estats membres beneficiaris efectuïn adquisicions en comú (mínim dos estats) per a poder optar als préstecs, si bé donada la «situació geopolítica actual i a la necessitat urgent d’inversions enormes en equips de defensa», SAFE també permetrà que es realitzin adquisicions en les quals només participi un Estat membre durant un període limitat.
Directiva (UE) 2025/872 del Consell, del 14 d’abril de 2025, per la qual es modifica la Directiva 2011/16/UE relativa a la cooperació administrativa en l’ àmbit de la fiscalitat. Aquesta directiva, prevista en el Pla de treball de la Comissió des del 2021, té com a objectiu proporcionar el marc per a l ’aplicació operativa de l’obligació de declaració establerta en la Directiva (UE) 2022/2523 sobre la base de l’enfocament comú contingut en les normes model de l’OCDE i garantir que la informació respectiva sobre comptes financers estigui subjecta a intercanvi automàtic. Amb aquesta finalitat es proporciona un model normalitzat de declaració informativa de l’impost complementari que ha de garantir que la informació i els càlculs fiscals que els grup d’empreses multinacionals siguin prou complets; això ha de permetre a les administracions tributàries dur a terme una avaluació de riscos adequada i avaluar que el deute tributari d’una entitat constitutiva hagi estat calculat correctament conformement a la Directiva 2022/2523.
Directiva (UE) 2025/1237 del Parlament Europeu i del Consell, del 17 de juny de 2025, per la qual es modifica la Directiva 92/43/CEE del Consell pel que fa a l’estatut de protecció del llop (Canis lupus). Aquesta nor ma modifica la directiva anomenada d’hàbitats, del 1992, amb la finalitat de canviar, tot reduint-lo, el nivell de protecció del llop a la UE. La Directiva Hàbitats imposa als estats, amb caràcter general, uns mínims de protecció, de manera que aquests poden mantenir o introduir mesures de protecció més estrictes sempre que siguin compatibles amb els tractats, tal com s’estableix en l’article 193 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea. D’acord amb això, la present directiva en els considerants afegeix:
[...] a l’efecte de la Directiva 92/43/CEE, els estats membres, no obstant això la modificació introduïda per la present Directiva, continuen sent lliures de mantenir l’estatut de protecció del llop al nivell de protecció previst per a les espècies de fauna estrictament protegides.
El primer semestre del 2025, no ha resultat molt productiu quan a aprovació de normes amb rang legal, si bé cal destacar l’aprovació de la Llei orgànica 1/2025, que va ser tramitada durant el 2024 i per tant, respon al pla normatiu de l’any anterior. De forma succinta passem a citar algunes de les normes estatals més destacables d’aquest primer semestre.
2.2.1. Lleis orgàniques, lleis ordinàries i decrets llei
Llei orgànica 1/2025, del 2 de gener, de mesures en matèria d’eficiència del Servei Públic de Justícia. La Llei orgànica 1/2025 suposa una profunda modificació de la LOPJ, si bé també modifica moltes altres normes de rang legal com la Llei d’enjudiciament civil, Llei d’enjudiciament criminal, Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, Llei orgànica de la responsabilitat penal dels menors, el Codi civil, la Llei hipotecària, la Llei del notariat LPH, Llei de la jurisdicció social, Llei de societats de capital, Llei de contractes d’aprofitament per torn de béns d’ ús turístic, d ’adquisició de productes vacacionals de llarga durada, de revenda i d’intercanvi i normes tributàries, Llei de mediació en assumptes civils i mercantils, Llei de jurisdicció voluntària, Llei concursal, llei que regula l’estatut orgànic del ministeri fiscal, i altres modificacions menors sobre la planta i demarcació, la Llei del Govern pels advocats de l’Estat. Totes aquestes modificacions comporten que el primer nivell d’organització judicial operarà de manera col·legiada i es crearan, a més, les denominades oficines de justícia dels municipis. Aquest nou model organitzatiu té encaix constitucional, segons el dictamen del Consell d’Estat, en entendre que:
[...] les prescripcions contingudes en els articles 117 i 122 de la Constitució s’apliquen a tots els òrgans judicials, amb independència del seu caràcter i configuració unipersonal o col·legiada, no sent imprescindible que el primer graó de la tutela judicial hagi d’articular-se a través d’ òrgans judicials unipersonals i independents, per contraposició a l ’exercici col·legiat de la potestat jurisdiccional en les instàncies superiors.
Igualment les reformes es fonamenten en l’objectiu d’una major eficiència per a afrontar el repte d’una major litigiositat i evitar la dilatació dels procediments judicials. De forma generalitzada s’impulsen els mitjans alternatius de resolució de conflictes, introduint figures noves, com el tercer neutral. Prevista una entrada en vigor esglaonada, caldrà verificar d’aquí a uns mesos l’eficàcia i eficiència de la mateixa amb els resultats obtinguts. En tot cas, part del seu articulat es troba actualment impugnat al Tribunal Constitucional.
La Llei orgànica 2/2025, del 3 de juny, per la qual s’autoritza la ratificació de quatre esmenes a l’article 8.2 de l’Estatut de Roma de la Cort Penal Internacional. Aquestes esmenes versen sobre tipologies d’armes que s’inclouen en el llistat de l’Estatut de Roma, com, per exemple, armes que emprin agents microbians o altres agents biològics, o toxines, sigui quin sigui el seu origen o mode de producció.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
317
La Llei orgànica 3/2025, del 27 de juny, per la qual es modifica la Llei orgànica 1/2002, del 22 de març, reguladora del dret d’associació suposa essencialment l’addició d’una disposició addicional que preveu:
Amb independència dels fins i activitats socials recollits en els estatuts, i de la seva inscripció registral, serà causa de dissolució de les associacions, mitjançant resolució judicial, la realització d’activitats que constitueixin apologia del franquisme, bé enaltint el cop d’estat de 1936 o la dictadura posterior o bé enaltint als seus dirigents, quan concorri menyspreu i humiliació de la dignitat de les víctimes del cop d’estat de 1936, de la guerra d’Espanya o del franquisme, o incitació directa o indirecta a l’odi o violència contra les mateixes per la seva condició.
Per la seva banda, la Llei 1/2025, de l’1 d’abril, de prevenció de les pèrdues i el desaprofitament alimentari respon l’objectiu sobre producció i consum responsables de l’Agenda 2030 per al Desenvolupament Sostenible. D’entre altres previsions, es reduirà la generació de residus alimentaris en la producció primària, en la transformació i la fabricació, en la venda minorista i altres tipus de distribució d’aliments, en restaurants i serveis de menjars, així com en les llars, proposant diverses estratègies de sensibilització i informació. Igualment, per assegurar el compliment de la llei, s’estableix un règim sancionador que classifica les infraccions en lleus, greus i molt greus, amb multes que poden arribar fins als 500.000 euros.
Llei 2/2025, del 29 d’abril, per la qual es modifiquen el text refós de la Llei de l’Estatut dels treballadors, aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2015, del 23 d’octubre, en matèria d’extinció del contracte de treball per incapacitat permanent de les persones treballadores, i el text refós de la Llei general de la Seguretat Social, aprovat pel Reial decret legislatiu 8/2015, del 30 d’octubre, en matèria d’incapacitat permanent. Aquesta modificació de l’article 40 de l’ET es pretén garantir, d’una manera més eficaç el dret a la igualtat en l’ocupació de les persones amb discapacitat. D’aquesta manera es desvincula el règim jurídic de la mort de la persona treballadora, com a causa d’extinció del contracte de treball, de l’aplicable als supòsits d’incapacitat permanent. A més, s’elimina la producció automàtica de l’extinció del contracte de les persones que accedeixen a la situació d’incapacitat permanent total, absoluta o gran invalidesa i es condiciona la decisió empresarial a la voluntat de la persona treballadora i a la possibilitat d’adaptar el lloc de treball o a l’existència d’un lloc de treball vacant i disponible d’acord amb el seu perfil professional i compatible amb la seva nova situació.
Llei 3/2025, del 29 d’abril, per la qual es modifica la Llei 12/2002, del 23 de maig, per la qual s’aprova el concert econòmic amb la comunitat autònoma del País Basc efectua diverses modificacions atenent al fet que des de la darrera modificació del Concert efectuada el 2023 s’han efectuat diversos canvis en la normativa tributària que requereixen una adaptació.
Pel que fa als decrets llei, el govern espanyol n’ha aprovat 8 durant el primer semestre del 2025. D’aquests 8, 7 han estat convalidats i tramitats com a llei, si bé el Reial decret llei 7/2025, del 24 de juny, pel qual s’aproven mesures urgents per al reforç del sistema elèctric, va ser derogat.
El Reial decret llei 1/2025, del 28 de gener, pel qual s’aproven mesures urgents en matèria econòmica, de transport, de Seguretat Social, i per a fer front a situacions de vulnerabilitat, justifica les mesures encara amb els efectes de la guerra d’Ucraïna.
En segon lloc, cal fer esment del Reial decret llei 2/2025, del 18 de març, pel qual s’aproven mesures urgents per a la garantia de l’interès superior de la infància i l’adolescència davant situacions de contingències migratòries extraordinàries, que respon a la necessitat, d’acordar la ubicació territorial i el trasllat de les persones menors d’edat estrangeres no acompanyades.El Reial decret llei 3/2025, de l’1 d’abril, pel qual s’estableix el programa d’incentius lligats a la mobilitat elèctrica regula el Programa d’incentius lligats a la mobilitat elèctrica (MOVES III) per a l’any 2025. A més, regula un programa amb aquestes característiques incentivadores a fi d’impulsar la demanda de vehicles d’aquesta naturalesa i que s’ha vist alentida des de finals de gener de 2025.
L’increment anunciat dels aranzels justifica l’aprovació del Reial decret llei 4/2025, del 8 d’abril, de mesures urgents de resposta a l’amenaça aranzelària i de rellançament comercial atès que es valora que podria arribar a ocasionar efectes significatius sobre l’activitat comercial, la producció i l’ ús de les empreses espanyoles.
El Reial decret llei 5/2025, del 10 de juny, de mesures de promoció de l’ ús del transport públic col·lectiu per part de la joventut per als viatges realitzats en el període estival de 2025, tal com esmenta el títol només regula descomptes aplicables a la joventut en el preu dels bitllets durant el període d ’estiu de l’any en curs, tant en bitllets senzill com en l’Interrail.
Finalment, el Reial decret llei 6/2025, del 17 de juny, adopta mesures relatives als recursos dels sistemes de finançament territorial responent al’ actual situació de pròrroga pressupostària. Tal com es justifica en el preàmbul, esdevé necessari actualitzar els lliuraments a compte per a adequar les previsions d’ingressos prèvies a la cessió a les administracions territorials.
2.2.2. Reials decrets
Pel que fa als reial decrets, la majoria són normes organitzatives, o bé de creació de comissions, reformes d’estatuts d’entitats públiques i premis. També nombrosos decrets sobre currículums i altres previsions de formació professional. Dels decrets amb més contingut normatiu podem destacar els següents:
— Reial decret 10/2025, del 14 de gener, pel qual s’aprova la Classificació Nacional d’Activitats Econòmiques 2025 (CNAE-2025). Aquest Reial decret revesteix especial importància donat que suposa l’adaptació de les noves versions que es que s’han realitzat de les classificacions internacionals, principalment de la Unió Europea, a la realitat nacional. Amb ella s’han dut a terme les actualitzacions de la Classificació de la Unió Europea d’Activitats Econòmiques (NEIX) i de Productes (CPA), de la Classificació d’Ocupacions i de la Classificació Internacional Normalitzada de l’Educació (CNED). Pel que fa a les principals novetats cal destacar la creació de classes o grups separats per a les activitats dels serveis d’intermediació dins de les mateixes divisions en les quals es troba l’activitat que mitjancen; l’augment a 22 seccions; l’eliminació de la divisió 45, relativa a la venda i reparació de vehicles de motor, i la inclusió d’aquestes activitats en altres divisions segons es tracti de venda a l’engròs, al detall o reparació i manteniment; i altres reorganitzacions mínimes de divisions i categories.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
319
COLOM NART
— Reial decret 34/2025, del 21 de gener, pel qual es modifiquen el Reial decret 1054/2022, del 27 de desembre, pel qual s’estableix i regula el Sistema d’informació d’explotacions agrícoles i ramaderes i de la producció agrària, així com el Registre autonòmic d’explotacions agrícoles i el Quadern digital d’explotació agrícola, així com els Reials decrets 1311/2012, del 14 de setembre, i 9/2015, del 16 de gener.
— Reial decret 35/2025, del 21 de gener, sobre limitació de la quantia inicial de les pensions públiques i revaloració de les pensions del sistema de la Seguretat Social, de les pensions de classes passives de l’Estat i d’altres prestacions socials públiques per a l’exercici 2025. Aquesta norma té com objectiu conservar el poder adquisitiu dels beneficiaris de pensions, segons la mitjana de l’ índex de preus al consum (IPC) interanual. Cal destacar també la revalorització general de les pensions del 2,8 % per a les pensions contributives i de classes passives; així com la revalorització de pensions mínimes i SOVI no concurrents del 2,8 %, més increments addicionals quan correspongui.
— Reial decret 69/2025, del 4 de febrer, pel qual es desenvolupen els elements integrants i els instruments de gestió del Sistema Nacional de Formació Professional, i es modifica el Reial decret 375/1999, del 5 de març, pel qual es crea l’Institut Nacional de les Qualificacions. Aquest reglament desenvolupa l’estructura, organització i contingut dels elements integrants (Catàleg Nacional d’Estàndards de Competències Professionals, Catàleg Modular de Formació Professional, Catàleg Nacional d’Ofertes de Formació Professional, elements bàsics del currículum) i els instruments de gestió del sistema nacional de formació professional (Registre Estatal de Formació Professional, Registre Estatal d’Acreditacions de Competències Professionals Adquirides per Experiència Laboral o Vies No Formals i Informals i Registre General de Centres de Formació Professional).
— Reial decret 68/2025, del 4 de febrer, pel qual es modifica el Reial decret 1049/2003, de l’1 d’agost, pel qual s’aprova la Norma de qualitat relativa a la mel.
— Reial decret 70/2025, del 4 de febrer, pel qual es modifiquen el Reial decret 1528/2012, del 8 de novembre, pel qual s’estableixen les normes aplicables als subproductes animals i els productes derivats no destinats al consum humà, i el Reial decret 476/2014, del 13 de juny, pel qual es regula el registre nacional de moviments de subproductes animals i els productes derivats no destinats a consum humà.
— Reial decret 87/2025, de l’11 de febrer, pel qual es fixa el salari mínim interprofessional per a 2025, que fixa amb efectes 1 de gener de 2025 el salari mínim interprofessional. Aquest queda establert en 1.184 euros per 14 pagues, és a dir, 16.576 euros anuals, un increment d’un 4,41% respecte el salari mínim fixat pel 2024. Cal recordar que malgrat s’aprovi durant el mes de febrer aquesta és una norma que preveu efectes retroactius, de manera que durant el mes de febrer calia ajustar les diferències de salari derivades del mes de gener.
— Reial decret 91/2025, de l’11 de febrer, pel qual s’estableix el mecanisme de governança en matèria d’energia, canvi climàtic i qualitat de l’aire. Aquesta disposició té per objecte establir els mecanismes de governança que han de permetre donar compliment a les obligacions d’informació adquirides pel Regne d’Espanya en virtut dels acords i els compromisos nacionals i internacionals relatius a la lluita contra el canvi climàtic i a les emissions dels contaminants atmosfèrics. En aquesta línia es defineixen els mecanismes per a elaborar, aprovar
i enviar l’Inventari Nacional i les projeccions d’emissions i absorcions de gasos amb efecte d’hivernacle i altres contaminants; així com per a complir amb les obligacions d’informació sobre l’ ús de la terra, canvi d ’ ús de la terra i silvicultura, adaptació al canvi climàtic i suport a països en desenvolupament, entre d ’altres.
— Reial decret 100/2025, del 18 de febrer, pel qual es desenvolupen la regulació del Fons de Reserva de la Seguretat Social i els informes d’avaluació de l’Autoritat Independent de Responsabilitat Fiscal. Aquesta reglament regula la determinació dels valors que han de constituir la cartera del Fons de Reserva de la Seguretat Social, els graus de liquiditat d’aquesta, el règim de disposició dels actius que l’integren i altres actes de la seva gestió financera, les actuacions de la Intervenció General de la Seguretat Social en aquest àmbit i el règim de funcionament del Comitè de Gestió, la Comissió Assessora d’Inversions i la Comissió de Seguiment del Fons de Reserva de la Seguretat Social.
— Reial decret 168/2025, del 4 de març, pel qual es modifiquen el Reial decret 1048/2022, el Reial decret 1338/2018, Reial decret 105/2025 el Reial decret 1424/2008, i el Reial decret 948/2009. Entre altres previsions aquest reglament amplia l’ àmbit d ’aplicació de l’ajuda associada per als productors de fruita seca en secà en àrees amb el risc de desertificació i modifica les intervencions en forma de pagaments directes i l’establiment de requisits comuns en el marc del PEPAC.
— Reial decret 188/2025, de l’11 de març, pel qual es regulen les subvencions i ajudes en l’ àmbit de la cooperació per al desenvolupament sostenible i la solidaritat global. Aquest reial decret respon al mandat de la Llei 1/2023 de configurar un règim jurídic que respongui a les necessitats de la cooperació internacional i de la cooperació per al desenvolupament sostenible en el context actual, tot preveient la reducció i simplificació de tràmits, l’adaptació dels processos administratius, i l’establiment d’alternatives per a les comprovacions. Tanmateix, aquest mes de juliol es va publicar la consulta pública prèvia a l’elaboració d’un projecte de reial decret de modificació d’aquest.
— Reial decret 205/2025, del 18 de març, pel qual s’estableixen els criteris per a la determinació dels gravàmens, de les seves exempcions i reduccions, i la seva aplicació als vehicles per la utilització de determinades infraestructures integrades en la Xarxa de Carreteres de l’Estat. Aquest reglament transposa la Directiva (UE) 2022/362 del Parlament Europeu, adequant els criteris per a la determinació de peatges en règim de concessió i els peatges de les autopistes explotades.
— Reial decret 252/2025, de l’1 d’abril, pel qual s’aprova el Reglament de l’impost complementari per a garantir un nivell mínim global d’imposició per als grups multinacionals i grups nacionals de gran magnitud. Aquesta norma desenvolupa determinats aspectes de la Llei 7/2024, que va transposar al dret espanyol la Directiva (UE) 2022/2523 relativa a la garantia d’un nivell mínim global d’imposició per als grups d’empreses multinacionals i els grups nacionals de gran magnitud en la Unió i que exclou del seu àmbit d’aplicació a les entitats públiques, les organitzacions internacionals, les organitzacions sense ànim de lucre, els fons de pensions, i els fons d’inversió i instruments d’inversió immobiliaris quan siguin entitat matriu última.
— Reial decret 315/2025, del 15 d’abril, pel qual s’estableixen normes de desenvolupament de la Llei 17/2011, del 5 de juliol, de seguretat alimentària i nutrició, per al foment
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
321
COLOM NART
d’una alimentació saludable i sostenible en centres educatius. Aquesta norma desenvolupa mesures en el marc de la Llei 17/2011, del 5 de juliol, de seguretat alimentària i nutrició que, han d’adoptar-se en l’ àmbit escolar per a garantir una alimentació saludable i sostenible. Específicament s’estableixen els criteris mínims de qualitat nutricional i sostenibilitat que han d’observar-se en la contractació dels serveis i subministraments relacionats amb l’oferta d’aliments i begudes en els centres educatius, així com els requisits aplicables a la programació dels menús escolars.
— Reial decret 402/2025, del 27 de maig, pel qual es regula el procediment previ per a determinar els supòsits en els quals procedeix permetre anticipar l’edat de jubilació en el sistema de la Seguretat Social mitjançant l’aplicació de coeficients reductors. Aquesta norma deroga expressament l’anterior Reial decret 1698/2011 i desenvolupa l’article 206 del text refós de la Llei General de la Seguretat Social. Es preveu un procediment reglat, transparent i participatiu que permet identificar, avaluar i reconèixer aquelles ocupacions o activitats professionals que, per la seva naturalesa especialment penosa, tòxica, perillosa o insalubre, i per presentar elevats índexs de morbiditat o mortalitat, puguin justificar la reducció de l’edat ordinària de jubilació mitjançant l’aplicació de coeficients reductors.
2.3. ACTIVITAT NORMATIVA DE CATALUNYA
Durant el primer semestre del present any han estat aprovades poques normes. La majoria de normes de rang legal han estat aprovades a partir de proposicions de llei, sis, i l’ única norma aprovada prèviament pel Govern és la Llei 3/2025, del 18 de març, de modificació de la Llei 22/1998, de la Carta Municipal de Barcelona.
2.3.1.
Decrets llei
El Govern de la Generalitat, fent ús de la potestat que li atorga l’Estatut d’Autonomia, ha aprovat el primer semestre nou decrets llei, dos dels quals —els decrets llei 4/2025, del 18 de març, de mesures urgents de comprovació de la viabilitat dels càmpings afectats per risc d’inundació a Catalunya per garantir la seguretat de les persones, i 9/2025, del 29 d’abril, pel qual es modifica el Decret llei 6/2025, del 25 de març, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria de l’impost sobre les estades en establiments turístics— no han estat validats pel Parlament de Catalunya.
A més, altres dos decrets llei s’han validat però se n’ha acordat la tramitació com a projectes de llei: el Decret llei 2/2025, del 25 de febrer, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria d’habitatge i urbanisme i el Decret llei adopció de mesures urgents en matèria d’habitatge i urbanisme i el d’adopció de mesures urgents en matèria fiscal, de despeses de personal i altres d’administratives.
El Decret llei 3/2025, del 4 de març, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria de contractació regula un règim ad hoc per als contractes menors d’import igual o inferior a 5.000 euros (IVA exclòs), «que realitzin els òrgans de contractació de Catalunya amb opera-
ARANZAZU
dors econòmics que tinguin capacitat d’obrar i, si cal, la corresponent habilitació professional» (article 4). Aquest decret llei, flexibilitza, doncs, l’ ús de la contractació menor i es permet fins i tot en aquells casos en què es cobreixin necessitats periòdiques o recurrents però amb un import acumulat a l’anualitat corresponent que no superi els 15.000 euros (IVA exclòs) en el cas dels serveis i subministraments o els 40.000 euros (IVA exclòs).
Pel que fa al Decret llei 8/2025, del 29 d’abril, de concessió d’un suplement de crèdit als pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2023 prorrogats per al 2025, cal tenir present que té el 2025 és el segon any consecutiu que el Govern ha de recórrer a aquest instrument, ja que el 2024 tampoc es van aprovar pressupostos. Aquesta norma té com a objecte ampliar un suplement que permeti atendre les necessitats de finançament dels serveis públics i les inversions.
2.3.2. Lleis aprovades
Tal com s’ha esmentat a la introducció d’aquest apartat les normes amb rang de llei aquest primer semestre són 6, 5 de les quals són el resultat de les proposicions formulades per diferents grups parlamentaris.
La Llei 1/2025, del 8 de gener, del Fons Agrari i Ramader malgrat s’imputi a aquest trimestre s’inicia al 2024 com a proposició de llei que s’ha tramitat en lectura única. Aquesta norma t é per objectiu dotar de finançament addicional els ajuts a les inversions en explotacions agràries en el marc de la programació de desenvolupament rural a Catalunya i oferir una nova línia d’ajuts per a la millora i modernització de regadius de comunitats de regants de zones de reg d’iniciativa privada.
La llei 2/2025, del 6 de febrer, de modificació de la Llei 15/1984, del joc, i la Llei 6/2014, de modificació de la Llei 2/1989, del 16 de febrer, sobre centres recreatius turístics, i d’establiment de normes en matèria de tributació, comerç i joc, és fruit de dues proposicions de llei que van ser finalment aprovades com a una sola, després d’obtenir dictamen favorable del Consell de Garanties Estatutàries. Aquesta norma modifica les disposicions normatives imprescindibles per tal de suprimir la reducció del tipus impositiu que fins ara gaudien les activitats de joc.
La tercera Llei aprovada aquest any és la de modificació de la Llei 22/1998, de la Carta Municipal de Barcelona, derivada del projecte de llei aprovat en sessió del Govern del dia 17 de desembre de 2024. Aquesta norma resulta de l’Acord de la Comissió Mixta Generalitat de Catalunya - Ajuntament de Barcelona del 20 d’octubre de 2023 per iniciativa de l’Ajuntament de Barcelona, que va acordar proposar:
[...] una modificació de la Llei 22/1998, de 30 de desembre, de la Carta Municipal de Barcelona amb l’objectiu d’actualitzar la redacció dels articles relatius a les formes de gestió dels serveis i les activitats que estableix el règim especial de Barcelona a allò que disposa la vigent Llei de bases de règim local i incorporar a la Carta municipal la regulació del sistema de supervisió contínua previst a la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
323
COLOM NART
Llei 4/2025, del 26 de març, de modificació de la Llei 16/2002, de protecció contra la contaminació acústica que s’aprova també com a resultat de la tramitació de proposició de llei en lectura única. S’inclou un nou precepte a la Llei 16/2002, del 28 de juny, de protecció contra la contaminació acústica, amb la finalitat d’excloure del compliment dels valors límit d’immissió sonora determinades activitats que es duen a terme en centres educatius i equipaments esportius.
Llei 5/2025, del 26 de març, de modificació de la Llei 21/2003, de foment de la pau, també respon a una proposició de diferents grups parlamentaris tramitada en lectura única. La modificació principal consisteix en preveure l’aprovació cada quatre anys, d’un pla director que ha de definir els objectius i les actuacions del Govern en el marc de la Llei.
Finalment la darrera Llei aprovada durant el primer semestre, també fruit d’una proposició de llei tramitada en lectura única, és la llei de modificació de la Llei 16/2014, del 4 de desembre, d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea, i creació del cos d’acció exterior i Unió Europea de la Generalitat de Catalunya. L’objecte de la modificació és la creació un nou cos de personal funcionari: el Cos d’Acció Exterior i Unió Europea de la Generalitat.
2.3.3. Decrets del Govern de la Generalitat
Pel que fa als decrets, si bé compatibilitzem 130 decrets, cal recordar que molts d’aquests no són disposicions normatives de caràcter reglamentari, ja que refereixen encàrrecs de despatx, premis, nomenaments, etc. De les disposicions normatives aprovades podem agrupar-les en aquelles de contingut normatiu, aquelles merament organitzatives o de reestructuració departamental, i també les aprovacions de currículums que reprodueixen normativa estatal.
Cal esmentar el decret 1/2025, del 7 de gener, pel qual s’aproven les bases reguladores i d’execució del Pla Únic d’Obres i Serveis de Catalunya per al període 2025-2029. Aquest decret, atès que es va tramitar durant el 2024, no consta al Pla Normatiu del 2025. La seva aprovació respon a la necessitat de mantenir continuïtat de la cooperació econòmica amb el món local atenent a la finalització del període 2020-2024 del PUOSC. En destaca que l’assignació de les subvencions del nou període es farà en règim de concurrència no competitiva, ja que s’assignaran els projectes subvencionables dels municipis i entitats municipals descentralitzades per anualitats d’acord amb l’anualitat sol·licitada, amb prioritat per a les entitats locals de menys població. A més, es preveu que l’ òrgan concedent, amb la sol·licitud prèvia de l ’ens local beneficiari, autoritzi la novació objectiva del projecte subvencionat que comporti la modificació substancial o la substitució del projecte subvencionat per un nou projecte.
El Decret 15/2025, del 28 de gener, pel qual es regulen les condicions i els requisits que han de complir les oficines de farmàcia de Catalunya per a la prestació del servei de seguiment farmacoterapèutic amb sistemes personalitzats de dosificació de medicaments, desplega la Llei bàsica de garanties i ús racional dels medicaments i productes sanitaris, aprovat pel Reial decret legislatiu 1/2015, del 24 de juliol. L’objecte del reglament és regular el servei de seguiment farmacoterapèutic amb sistemes personalitzats de dosificació establint les condicions i els requisits tecnicosanitaris mínims que han de complir les oficines de farmàcia
ARANZAZU
de Catalunya per a dur-lo a terme amb un sistema de garantia de qualitat, i regular el règim d’intervenció administrativa aplicable.
Decret 27/2025, del 25 de febrer, del Comitè d’Ètica dels Serveis Socials de Catalunya. Aquest decret de 23 articles regula una nova estructura que ha de facilitar l’operativitat, reduint el nombre de membres que el formen i fixant criteris objectius de selecció, centrats en l’expertesa i les competències en la reflexió ètica.
Decret 40/2025, de l’11 de març, pel qual es regula el Registre d’empreses licitadores i classificades de Catalunya i el Registre públic de contractes de Catalunya. Aquest decret es va començar a tramitar durant el 2023, essent objecte de diversos informes i dictàmens. Regula el funcionament del Registre d’empreses licitadores i classificades de Catalunya i el Registre públic de contractes de Catalunya, i es deixa l’aprovació de l’aplicació informàtica i la regulació més tècnica sobre el seu ús en la regulació feta a través de les ordres d’aprovació de les aplicacions informàtiques respectives. A més, incorpora determinades novetats respecte de la regulació anterior, amb la finalitat de millorar la qualitat i completesa de les dades, així com avançar en el model corporatiu de contractació pública electrònica.
Decret 37/2025, del 4 de març, pel qual es modifica el Decret 116/2012 , del 9 d’octubre, del dipòsit legal. Aquest decret respon als canvis tecnològics i jurídics produïts els darrers anys. Recull el preàmbul que una de les novetats principals és la incorporació de noves tipologies documentals objecte de dipòsit legal i l’eliminació d’aquelles que, o bé són obsoletes tecnològicament, o bé manquen de valor bibliogràfic.
Decret 109/2025, del 3 de juny, pel qual es regulen els comitès d’ ètica de la recerca, el procediment d ’acreditació dels comitès d’ ètica de la recerca i dels comitès d ’ ètica de la recerca amb medicaments i es crea el Comitè d ’Ètica de la Recerca en Medicina Regenerativa de Catalunya. Aquesta disposició malgrat es va efectuar la consulta pública prèvia durant el maig del 2022, el cert és que va iniciar la tramitació durant el 2024. L’objecte de la norma és crear, integrat en el Departament de Salut, el Comitè d’Ètica de la Recerca en Medicina Regenerativa de Catalunya amb les funcions d ’avaluar i informar determinats projectes d’investigació en matèria de cèl·lules mare embrionàries humanes produïdes en els bancs de línies cel·lulars estatals o el relatiu a l’ ús de cèl·lules troncals pluripotents i teixits d ’origen embrionari i fetal humà que es duguin a terme en l’ àmbit territorial de Catalunya, d ’acord amb el que s’estableix en l’article 35 de la Llei 14/2007, del 3 de juliol.
El mes de juny, finalment, s’aproven diversos decrets d’alteració de termes municipals: Decret 122/2025, pel qual s’aprova l’alteració dels termes municipals de Ribera d’Urgellet i de la Vansa i Fórnols, Decret 124/2025, pel qual s’aprova l’alteració dels termes municipals de Sant Martí de Llémena i de Sant Gregori, i Decret 123/2025, pel qual s’aprova l’alteració dels termes municipals de Vilalba Sasserra, de Vallgorguina, de Santa Maria de Palautordera i de Llinars del Vallès.
3.
CONCLUSIONS
De l’anàlisi resumit de les diferents iniciatives aprovades en l’ àmbit de la Unió Europea, de l ’Estat espanyol i de Catalunya es poden extreure diverses conclusions.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
325
COLOM NART
Així, per una banda, en l’ àmbit europeu la planificació suposa una millora en la qualitat de les normes i alhora es facilita la participació tant ciutadana com dels diferents grups d ’interès i dels estats. S’està complint amb els terminis auto imposats any rere any i això suposa dotar de seguretat jurídica a la planificació. Dit això, és cert que algunes normes i decisions escapen de la planificació atenent a la realitat geopolítica —tant les guerres existents com els canvis aranzelaris anunciats— i s’aproven en temps records si tenim en compte el procediment europeu.
Tant en l’ àmbit espanyol com català el primer semestre resulta poc productiu perquè les normes requereixen uns procediments que ara per ara s’allarguen durant mesos. Això, òbviament, suposa que els primers mesos de l’any s’aprovin i es publiquin normes que s’han tramitat durant l’any anterior i responen al pla normatiu anterior. Els plans normatius anuals que preveuen aprovacions en temps rècord estan abocades a l’incompliment sistemàtic.
Per altra banda, importa destacar la previsió en el Pla normatiu estatal d’un llistat de trenta normes sotmeses a avaluació ex post. Si bé són poques aquesta avaluació ha de permetre racionalitzar l’ordenament jurídic i millorar-ne la qualitat. La planificació no funciona simplement per acumulació de desideràtums sense una reflexió tant inicial com final. Prova d’això és el Reial decret 188/2025, aprovat l’11 de març, que ja ha estat sotmès a una nova consulta pública per a la seva modificació durant el 2026. En la consulta pública es fa constar en l’apartat «Problemes que es pretenen millorar»:
[...] la regulació vigent, establerta pel reial decret 188/2025, d’11 de març, en el seu article 26 pot donar lloc a confusió en la seva aplicació, amb la consegüent heterogeneïtat en els criteris a aplicar en relació amb la subvencionabilitat de la despesa. Per això, es considera necessari aprovar una petita modificació que aclareixi els supòsits en els quals el paràgraf és aplicable. En concret, aquesta norma planteja solucionar les següents dificultats:
— Falta d’harmonització en l’aplicació de la norma, deguda a les possibles interpretacions derivades del paràgraf 2n de l’article 26.1 del reial decret 188/2025, d’11 de març.
— Diferents interpretacions derivades de l’aplicació d’aquesta norma per administracions públiques a diferents nivells territorials, d’acord amb la disposició final tercera del reial decret 188/2025, d’11 de març.
Aquest decret és prova que la planificació per sí sola no garanteix la qualitat de les normes i que els tràmits i procediments han d’ajudar a redactar millors disposicions i no ser una successió de «papers» que no aporten valor.
Pel que fa a l’ àmbit català resulta que al mes de setembre, quan s’elabora aquest article, l’estat de tramitació d’avantprojectes de llei i projectes de decret per part del Govern permet deduir que no es complirà el pla anual normatiu. Certament, es preveu novament l’aprovació de l’avantprojecte de llei d’elaboració de disposicions normatives, que cal recordar que ja es trobava en tramitació al Parlament de Catalunya quan va decaure per finiment de legislatura. Recuperar l’avantprojecte simplement requeriria una nova aprovació del text per part del Govern sense realitzar cap modificació. Tanmateix, qualsevol modificació en el text requerirà de l’inici, novament, dels tràmits previstos, en especial els de participació ciutadana i Consell de Treball Econòmic i social.
ARANZAZU
Sembla, però, que algunes normes amb rang legal sí que podran ser aprovades durant el 2025 atès l’ ús intensiu que s’està fent de les proposicions de llei impulsada per diferents grups parlamentaris que s’aproven per lectura única. Actualment un total de 18 iniciatives tramitables poden esdevenir part de l’ordenament jurídic català (algunes d’aquestes proposicions són força semblants a projectes normatius que trobem en el pla normatiu).
Convé no defugir el fet que aquests textos, com els decrets llei, s’aproven sense cap tipus d’informe, memòria d’avaluació d’impacte, avaluació prèvia de la necessitat, valoració tècnica, dictamen ni participació ciutadana i sembla ser que són la nova porta d’escapada al compliment del procediment d’elaboració de normes previst a la Llei 39/2015 del procediment administratiu comú de les administracions públiques, 26/2010 de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya i 13/2008 de la presidència de la Generalitat i del Govern.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ARANZAZU COLOM NART
JURISPRUDÈNCIA
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ARANZAZU COLOM NART
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 331-347 ISSN: 2938-5733
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
Berta Bernad Sorjús
Subdirectora general de Qüestions Constitucionals
Direcció General de Drets i Assumptes Constitucionals
Gabinet Jurídic
Generalitat de Catalunya
Sumari: 1. Introducció; 2. Sentències en les quals ha estat part la Generalitat de Catalunya: 2.1. Habitatges d’ ús turístic: Sentència 64/2025, del 13 de març; 2.2. Ordenació del sistema de formació professional: Sentència 82/2025, del 26 de març; 3. Amnistia per a la normalització institucional, política i social a Catalunya: Sentència 137/2025, del 26 de juny; 4. Coneixement del català com a requisit per a accedir a un lloc de treball a la sanitat pública de les illes Balears: Sentència 118/2025, del 14 de maig; 5. Dret a la llibertat religiosa del menor en cas de discrepància dels progenitors: Sentència 119/2025, del 26 de maig.
1. INTRODUCCIÓ
Aquest recull té per objecte l’anàlisi de les sentències del Tribunal Constitucional (STC) més rellevants que han estat dictades entre el mes de març i el mes de juliol de 2025. Durant aquest període el Tribunal Constitucional (TC) ha dictat dues sentències en les quals la Generalitat ha estat part directament afectada, encara que en posicions processals diferents.
Així, d’una banda, cal esmentar la STC 64/2025, del 13 de març, que va desestimar íntegrament el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Grup Parlamentari Popular al Congrés contra el Decret llei 3/2023, del 7 de novembre, de mesures urgents sobre el règim urbanístic dels habitatges d’ ús turístic i, d ’una altra, cal també citar la STC 82/2025, del 26 de març, que va estimar parcialment el conflicte positiu de competència promogut per la Generalitat de Catalunya contra determinats preceptes del Reial decret 659/2023, del 18 de juliol, pel qual es desplega l’ordenació del Sistema de Formació Professional. Igualment, en l’interval de temps que és objecte d’anàlisi, el TC ha dictat altres sentències que poden ser d’interès. Per la seva rellevància mediàtica cal fer esment de la STC 137/2025, del 26 de juny, que va resoldre els recursos d’inconstitucionalitat interposats pel Grup Parlamentari Popular tant del Congrés com del Senat contra la Llei orgànica 1/2024, del 10 de juny, d’amnistia per a la normalització institucional, política i social a Catalunya (Llei orgànica 1/2024). Atesa l’extensió limitada d’aquest apartat, únicament es recordaran els pronunciaments principals d’aquesta sentència i es farà també un breu comentari sobre una qüestió d’interès processal que ha estat també objecte de controvèrsia, com és l’exposició dels motius invocats pel TC per a rebutjar el plantejament davant el Tribunal de
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
331
BERTA BERNAD SORJÚS
Justícia de la Unió Europea (TJUE) d’una qüestió prejudicial interpretativa sobre la Llei orgànica 1/2024.
Finalment, es poden destacar dues sentències més. Una, amb incidència directa en l’ àmbit de protecció dels drets lingüístics, com és el cas de la STC 118/2025, del 14 de maig, que va desestimar el recurs d’inconstitucionalitat interposat per més de cinquanta diputats dels Grups Parlamentaris Socialista i Sumar del Congrés dels Diputats contra el Decret llei 5/2023, del 28 d’agost, dictat pel Govern de les Illes Balears i que eliminà l’exigència d’un nivell de coneixement determinat de català per a accedir a un lloc de treball a la sanitat pública. Una altra, relacionada amb la protecció de drets fonamentals, com és la STC 119/2025, del 26 de maig, que conté pronunciaments rellevants sobre la protecció del dret fonamental de la llibertat religiosa d’un menor, en contextos de conflicte entre els progenitors en relació amb la formació religiosa dels seus fills.
L’anàlisi de les sentències seleccionades en aquest apartat seguirà sempre la mateixa sistemàtica. Així, en primer lloc, s’identificaran els antecedents més importants i s’avançarà quin és el seu contingut resolutori. Després s’exposarà, de manera sistemàtica, la síntesi de la doctrina del TC que serveix de fonament de cadascun dels pronunciaments.
2. SENTÈNCIES EN LES QUALS HA ESTAT PART
LA GENERALITAT DE CATALUNYA
2.1. Habitatges d’ús turístic: Sentència 64/2025, del 13 de març
Antecedents i contingut resolutori
La STC 64/2025, del 13 de març, desestima íntegrament el recurs d’inconstitucionalitat 798/2024 interposat pel Grup Parlamentari Popular al Congrés contra els articles 1, 2 i 3, disposició transitòria primera 1a , disposició transitòria segona, disposició final primera i annex del Decret llei 3/2023, del 7 de novembre, de mesures urgents sobre el règim urbanístic dels habitatges d’ ús turístic (Decret llei 3/2023).
Per una adequada comprensió d’aquesta STC convé contextualitzar la norma impugnada.
Així, el Decret llei 3/2023 subjecta, per primer cop, a una llicència urbanística prèvia l’activitat de destinar habitatges a l’ ús turístic en els municipis amb problemes d ’accés a l’habitatge i en els municipis en risc de trencar l’equilibri de l’entorn urbà per una alta concentració d’habitatges d’ ús turístic.
Fins a l’aprovació d’aquesta norma, a Catalunya, l’activitat d’habitatges d’ ús turístic estava regulada només per la legislació sectorial turística1 que es limitava a exigir una cèdula d’habitabilitat —com passaria amb qualsevol habitatge— i també una simple comunicació prèvia a l’Administració local. En aquell moment inicial era, com afirma el professor Aguirre
1. Decret 75/2020, del 4 d’agost, de turisme, i annex de la Llei 18/2020, del 28 de desembre, de facilitació de l’activitat econòmica.
i Font una previsió lògica, 2 atès que l’ ús de l ’habitatge turístic es configurava com a complementari de l’ ús de l ’habitatge, sense tenir, però, la consideració d’activitat econòmica diferenciada. En conseqüència, aquest règim d’intervenció administrativa inicialment previst va permetre l’aparició de tants habitatges d’ ús turístic com habitatges existents en els municipis , sense cap limitació i amb un potencial que podia arribar a desplaçar la totalitat d’aquesta oferta residencial cap a un ús econòmic.
Per això, segons l’exposició de motius del Decret llei 3/2023, l’objecte de la nova regulació és «[...] lluitar contra l’escassedat de l’habitatge destinat a la residència habitual i permanent de la ciutadania» i «la necessitat d’establir una ordenació urbanística que permeti conciliar la satisfacció del dret a l’habitatge de la ciutadania amb el destí d’alguns habitatges a l’ ús turístic i l ’exercici de l’activitat econòmica que li és inherent».
L’entrada en vigor del Decret llei 3/2023 no va desplaçar, però, la regulació turística, sinó que va suposar l’exigència d’obtenció d’una llicència urbanística addicional a la comunicació municipal que fins llavors es presentava amb la finalitat de garantir a través del planejament urbanístic que han d’aprovar els ajuntaments en un termini de cinc anys que els habitatges es destinen prioritàriament a l’ ús de residència habitual i evitar que l ’increment dels habitatges d’us turístic trenqui l’equilibri de l’entorn urbà.
La norma s’estructura en tres articles, dues disposicions transitòries, dues de finals i un annex.
L’article 1 introdueix el requisit d’una llicència urbanística prèvia per a la destinació dels habitatges a l’ ús turístic, i preveu que la llicència té una durada de cinc anys, prorrogable per períodes d’igual durada, sempre que el planejament urbanístic ho permeti.
L’article 2 refereix els municipis on l’habitatge d’ ús turístic es troba subjecte al règim de llicència urbanística prèvia, i n’instrumenta la identificació mitjançant un annex al Decret llei amb la llista dels municipis on, en la data d’entrada en vigor de la norma, hi ha problemes d’accés a l’habitatge o risc de trencar l’equilibri de l’entorn urbà per una alta concentració d’habitatges d’ ús turístic. Es determina que la relació de municipis té una vigència de cinc anys i que, en tot cas, perdrà vigència en el moment en què es publiqui l ’ordre que aprovi la relació que la substitueixi.
L’article 3 regula la revisió periòdica de la relació de municipis, que s’ha de fer mitjançant una ordre de la persona titular del departament competent en matèria d’urbanisme per a determinar la relació dels municipis amb problemes d’accés a l’habitatge, cada cinc anys, amb l’audiència prèvia dels municipis afectats.
La primera disposició transitòria defineix els municipis que presenten problemes d’accés a l’habitatge i els municipis que es troben en risc de trencar l’equilibri de l’entorn urbà per una alta concentració d’habitatges d’ ús turístic.
La disposició transitòria segona regula el règim transitori dels habitatges d’ ús turístic en quatre apartats: a) el primer es refereix als habitatges que ja estan degudament habilitats i ubicats en un dels municipis situats en municipis amb problemes d’accés a l’habitatge o amb risc de desequilibri urbà per excés d’aquests habitatges i que disposen de cinc anys per
2 . J. M. Aguirre i Font, « La restricción de viviendas de uso turístico en Cataluña y su régimen indemnizatorio: el Decreto Ley 3/2023», Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica , 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
333
BERTA BERNAD SORJÚS
a obtenir llicència urbanística o cessar l’activitat b) el segon preveu una única ampliació de la transitorietat establerta a l’apartat anterior i, per tant, la pròrroga per a l’obtenció de la preceptiva llicència, amb l’acreditació per part del titular de la no compensació de la pèrdua del títol habilitant; c) el tercer regula el caràcter indemnitzatori de les pròrrogues i el règim transitori establert en els apartats 1 i 2; d ) el quart estableix l’aplicació del règim transitori als municipis que s’incorporin de nou a la llista com a conseqüència de posteriors ordres, així com el moment d’inici del còmput del règim transitori.
Pel que fa a les disposicions finals, la primera modifica el text refós de la Llei d’urbanisme (TRLU), per a afegir la destinació dels habitatges a l’ ús turístic en els municipis esmentats com a acte subjecte a llicència urbanística prèvia (en l ’article 187.1p del text refós); i per afegir una nova disposició addicional vint-i-setena al mateix TRLU, que introdueix un seguit de restriccions a l’ ús turístic dels habitatges. La segona disposició final es refereix a l ’entrada en vigor de la norma.
Durant la convalidació parlamentària del Decret llei 3/2023 es va demanar dictamen al Consell de Garanties Estatutàries (CGE) que va concloure, 3 per unanimitat, que el Decret llei era conforme amb la CE i l’Estatut d’autonomia de Catalunya.
En el recurs, la part recurrent va denunciar els següent vuit motius d’inconstitucionalitat referits a tots o a alguns dels preceptes impugnats del Decret llei 3/2023: a) infracció de l’exigència del pressupòsit habilitant de l’extraordinària i urgent necessitat que ha de concórrer per a l’aprovació d’un decret llei, perquè totes les circumstàncies invocades com a justificació son fenòmens coneguts des de fa molts anys o a circumstàncies hipotètiques; b) transgressió dels límits materials dels decrets lleis perquè la regulació impugnada afecta el dret de propietat privada; c) vulneració del dret a la tutela judicial efectiva dels propietaris dels habitatges afectats pel decret llei impugnat perquè és una llei singular; d ) infracció del principi d’autonomia local, perquè el nou règim legal de llicència prèvia aplicable als habitatges d’ ús turístic impugnat s’ha aprovat sense que els municipis afectats hagin pogut participar en el seu disseny ni en la delimitació del seu àmbit d’aplicació. Es qüestiona la imposició als municipis de l’exigència de la llicència sense que existeixi una proporció entre aquesta imposició i l’alt grau d’intensitat dels interessos locals en la matèria; e) vulneració de les garanties constitucionals de l’expropiació forçosa perquè el decret llei realitza una expropiació del dret a l’exercici de l’activitat de lloguer d’habitatges d’us turístic; f ) infracció del principi de seguretat jurídica com a conseqüència d’una definició defectuosa dels requisits que han de concórrer per considerar que un municipi «pateix problemes d’accés a l’habitatge»; g) transgressió del principi d’igualtat per establir un règim diferenciat per l’ ús turístic dels habitatges en funció del municipi on es trobin; i h) vulneració de les competències de l’Estat en matèria de bases i coordinació de la planificació general de l’activitat econòmica perquè el decret llei impugnat introdueix un règim d’autorització administrativa prèvia sense complir els requisits de la Llei 20/2013, de garantia de la unitat de mercat.
La Generalitat de Catalunya, per la seva banda, va posar en relleu que: a) el Decret llei 3/2023 s’emmarcava en les matèries d’urbanisme i d’habitatge, ja que la norma impugnada no regulava l’exercici de l’activitat econòmica d’habitatge d’ ús turístic, sinó només l ’ ús turístic
dels habitatges com a us urbanístic diferenciat de l’ ús residencial permanent; b) igualment, va acreditar l’extraordinària i urgent necessitat que justificava la regulació impugnada amb dades concretes i contundents procedents de l’IDESCAT que il·lustraven el fort creixement demogràfic registrat a Catalunya durant els darrers anys, així com el creixement exponencial del turisme i dels habitatges d’us turístic en detriment dels habitatges d’ ús residencial i de la resta de modalitats d ’allotjament turístic, que generava, en conseqüència, una sobrepressió en l’accés a l’habitatge i una forta distorsió en els entorns urbans, c) va oposar també que el Decret llei 3/2023 no suprimia el dret de propietat, sinó que només delimitava un aspecte concret del seu contingut, en atenció a la seva funció social, d ) tanmateix, es va oposar a la qualificació de llei singular que li atribuïa el recurrent, ja que es tracta d’una regulació genèrica que no troba, a més, encaix en cap de les categories de lleis singulars admeses pel TC; e) igualment, es va al·legar que tampoc es vulnerava l’autonomia local, sinó que, per contra, el Decret llei 3/2023 propiciava la participació dels municipis en la determinació de la compatibilitat dels usos turístics i residencials dels habitatges; f ) es va argumentar també que el Decret llei 3/2023 no era una norma materialment expropiatòria ni vulnerava el principi de seguretat jurídica perquè els conceptes suposadament indeterminats havien estat prèviament establerts per la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge; g) la determinació dels municipis inclosos en l’annex de la norma impugnada tampoc vulnerava el principi d’igualtat; h) finalment, es va al·legar que el Decret llei 3/2023 no regula l’exercici de cap activitat econòmica i que, per això, no podia vulnerar la Llei 20/2013, de garantia de la unitat de mercat.
Fonamentació de la Sentència
La Sentència analitza, en primer terme, «la concurrència del pressupòsit habilitant dels decrets lleis i de les limitacions materials» d’aquests instruments normatius en connexió amb el dret de propietat privada. En aquest sentit, el Tribunal acull les al·legacions de la Generalitat de Catalunya i considera acreditada la situació fàctica de l’extraordinària i urgent necessitat que justifica l’ ús del Decret llei 3/2023 i que identifica amb la necessitat de frenar el creixement accelerat del número d ’habitatges destinats a l’ ús turístic a Catalunya i els seus corresponents efectes pertorbadors en l ’ àmbit del dret d ’accés a l’habitatge i del desenvolupament urbà sostenible. També considera el Tribunal que existeix una relació de congruència o connexió de sentit entre les mesures establertes al Decret llei 3/2023, d’eficàcia immediata, i la situació d’extraordinària i urgent necessitat invocada. En segon lloc, la Sentència conclou que el règim urbanístic dels habitatges d’ ús turístic objecte d ’enjudiciament «no constitueix una supressió del dret de propietat», sinó una delimitació d’un aspecte concret del seu contingut que és fixat per la llei i el planejament territorial i urbanístic, en atenció a la seva funció social i que no el fa desaparèixer. En conseqüència, el Tribunal refusa que el Decret llei impugnat realitzi una expropiació del dret a l’exercici de l’activitat de lloguer d’habitatges d’us turístic, sinó que simplement incideix sobre una facultat que no forma part del seu contingut essencial i que deriva del règim urbanístic del sòl sobre el qual s’erigeix l’habitatge. Això no obstant, la sentència reconeix que l’aplicació de la nova regulació no és del tot innòcua des del punt de vista de la garantia patrimonial del
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
335
BERTA BERNAD SORJÚS
ciutadà, però, tot i així, considera suficient la indemnització prevista a la disposició transitòria segona del Decret llei 3/2023 perquè redueix considerablement l’impacte patrimonial del canvi de regulació sobre els titulars dels habitatges d’ ús turístic i els permet, fins i tot, obtenir una rendibilitat superior a la què podien haver obtingut si continués la regulació anterior. Si bé des de la Generalitat de Catalunya es va defensar que la llicència regulada pel Decret llei 3/2023 no es referia a una activitat econòmica, el Tribunal considera, igualment, aplicable la Llei 20/2013, de garantia de la unitat de mercat, com a paràmetre normatiu de la validesa del règim de llicència urbanística que regula el Decret llei 3/2023, als efectes de valorar la seva necessitat i proporcionalitat. Aquesta aplicació vindria reforçada per la doctrina establerta pel Tribunal de Justícia de la Unió Europea en la Sentència del 22 de setembre de 2020, assumpte Cali Apartments. La sentència conclou, així, que la llicència urbanística esmentada respon a la raó imperiosa d’interès general de protecció de l’entorn urbà, que, de manera subsidiària, havia invocat la Generalitat de Catalunya, i que el Tribunal considera que es pot fer extensiva a la finalitat de lluitar contra l’escassedat de l’habitatge destinat a la residència habitual i permanent de la ciutadania esmentada a l’exposició de motius de la norma impugnada. Igualment considera que és una mesura necessària per evitar danys en l’entorn urbà en concret, es protegeix el model de ciutat previst per la planificació urbanística i és, a més, una mesura proporcionada per assolir aquest objectiu, perquè la declaració responsable o la comunicació prèvia no permetrien aconseguir aquesta mateixa finalitat amb el mateix grau d’eficàcia.
La Sentència afirma que el règim de llicència urbanística controvertit no vulnera «l’autonomia local perquè, tal com es va defensar per la Generalitat de Catalunya, concorren interessos supralocals i també perquè es garanteix als ens locals un nivell d’intervenció correlatiu a la intensitat dels seus interessos en la matèria afectada»
El TC recorda que, en un primer moment, l’autonomia local va ser qualificada de garantia institucional que operava com a nucli indisponible per al legislador. A partir de la STC 41/2016 es configura, però, com un principi en sentit tècnic jurídic que no pot ser desconegut pels poders públics, a qui els adreça també un mandat d’optimització per a la consecució dels majors nivells possibles d’autonomia local (la cursiva és nostra).
Seguidament, el Tribunal té en compte que el Decret llei 3/2023 atribueix als municipis inclosos dins del seu àmbit d’aplicació, tant la darrera decisió sobre la compatibilitat de l’ ús turístic amb l ’ ús de l ’habitatge com la determinació del nombre de llicències urbanístiques que cal atorgar, dins del màxim legalment establert així com el desenvolupament i la concreció del règim d’atorgament, contingut i pròrroga de les llicències, i de la seva execució. Finalment, la Sentència desestima que el Decret llei 3/2023 vulneri el principi d’igualtat per establir un règim diferenciat per l’ ús turístic dels habitatges en funció del municipi on es trobin, ja que, d ’acord amb la doctrina constitucional consolidada, el judici d’igualtat exigeix que les situacions que es comparen siguin homogènies. Altrament, es rebutja també que el Decret llei 3/2023 sigui una llei singular, perquè té una naturalesa abstracta i general i requereix, a més, d’una activitat administrativa d’aplicació posterior que es vehicula a través del planejament urbanístic municipal i dels actes administratius relatius a l’atorgament i pròrroga de llicències, que són, a més, actes susceptibles de control judicial davant la jurisdicció ordinària. El Tribunal afegeix que la revisió periòdica de la relació de municipis afectats que
autoritza el decret llei impugnat mitjançat una ordre del conseller competent és una operació freqüent en la legislació administrativa sectorial que permet l’adaptació àgil de l’ àmbit d ’aplicació de les normes amb rang de llei a les circumstàncies canviants de la realitat social.
A l’ últim , la Sentència conclou que el Decret llei 3/2023 és compatible amb el principi de seguretat jurídica, perquè tot i utilitzar conceptes que contenen un marge d’apreciació, poden ser definits d’acord amb «un sentit idiomàtic general» que elimina el risc d’una absoluta indeterminació. El Tribunal destaca que el mateix decret llei preveu en el seu article 3 diverses cauteles procedimentals que permeten compensar els marges d’indefinició que podria presentar l’aplicació de la norma a supòsits concrets.
La Sentència inclou un vot particular subscrit pels magistrats Concepción Espejel i Enrique Arnaldo que al·leguen que la sentència hauria d’haver estimat el recurs per manca de justificació de la situació d’extraordinària i urgent necessitat, perquè les raons adduïdes com a suposada justificació il·lustren, en realitat, un problema estructural, conegut des de l’any 2007, de les quals no s’infereix, en conseqüència, una especial urgència per a l’adopció del decret llei impugnat. Addicionalment, els magistrats discrepants afirmen que el Decret llei 3/2023 sí realitza una expropiació del dret o facultat de destinar l’habitatge a l’ ús turístic i que la compensació prevista és insuficient i de trets indefinits. Finalment, el vot particular critica, amb contundència, el canvi encobert de la doctrina constitucional sobre l ’autonomia local que, amb caràcter d’obiter dicta , fa la sentència majoritària i de la què deriva un suposat mandat d’optimització per a la consecució dels majors nivells possibles d’autogovern que, segons els magistrats, seria incompatible amb la doctrina constitucional consolidada que postula una ponderació dels interessos municipals afectats per a reconèixer un nivell d’intervenció local adequat a aquesta ponderació.
2.2. Ordenació del sistema de formació professional: Sentència 82/2025, del 26 de març
Antecedents i contingut resolutori
La Sentència 82/2025, del 26 de març, estima parcialment el conflicte positiu de competències promogut per la Generalitat de Catalunya contra determinats preceptes del Reial decret 659/2023, del 18 de juliol, pel qual es desplega l’ordenació del Sistema de Formació Professional. (RD 659/2023).
A banda de referir-se aquesta sentència a un assumpte on va ser part la Generalitat de Catalunya, el seu interès rau també en el procediment constitucional seguit per a dictar-la. Cal assenyalar que en els darrers anys ha disminuït considerablement el nombre de conflictes constitucionals de competències interposats davant el TC4 , la qual cosa no sig-
4. Des de l’any 2017 i fins a aquesta sentència només s’havien plantejat cinc conflictes constitucionals de competència que afectessin Catalunya enfront del nombre desorbitat (més de 200) que va caracteritzar la primera dècada dels anys 1980. Aquests cinc conflictes van ser resolts per les següents sentències: STC 71/2018, del 21 de juny (Reial decret 694/2017, del 3 de juliol, pel qual es desenvolupa la Llei 30/2015, del 9 de setembre,
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
337
BERTA BERNAD SORJÚS
nifica, però, que no existeixi conflictivitat entre l’Estat i la Generalitat de Catalunya, sinó que, en realitat, aquesta s’ha traslladat a l’ordre contenciós administratiu, on cada vegada és més habitual trobar sentències que resolen recursos interposats contra disposicions de rang inferior a la llei per motius competencials. Això és conseqüència del predomini actual de la tesi favorable a la juxtaposició o concurrència de jurisdiccions5 constitucional i contenciosa administrativa per a resoldre impugnacions de disposicions normatives de rang inferior a la llei basades en motius competencials.
La promoció d’aquest conflicte constitucional de competència va anar precedida de la preceptiva formulació —com exigeix l’article 63 LOTC— del requeriment previ d’incompetència al Govern de l’Estat, el qual no va, però, contestar, en el termini màxim d’un mes de què disposava des de la seva recepció, motiu pel qual es va entendre rebutjat.
Així mateix, també el Consell de Garanties Estatutàries, d’acord amb l’article 76.3 EAC, va emetre el seu Dictamen preceptiu 2/2023, del 23 d’octubre, i va concloure que més del 78 % dels articles objecte de la sol·licitud del Govern de la Generalitat eren inconstitucionals per vulnerar la competència de la Generalitat de l’article 131 EAC, i va declarar, addicionalment, per connexió, la inconstitucionalitat d’altres sis articles.
En l’escrit de promoció del conflicte, la Generalitat de Catalunya va argumentar que els preceptes impugnats, que s’emmarquen en la matèria de la formació professional reglada o del sistema educatiu, vulneraven les seves competències en matèria d’educació (131 EAC i 172 EAC), tant des d’un punt de vista formal, per no tenir els preceptes reglamentaris impugnats habilitació legal suficient i no ser, a més, matèria pròpia de norma reglamentària, com des d’un punt de vista material, per contenir el Reial Decret 659/2023 impugnat previsions excessivament detallades o per incidir, fins i tot, en aspectes de la potestat reglamentària executiva o merament organitzativa.
L’Estat, per la seva banda, va oposar que el RD impugnat no incorria en cap excés competencial, sinó que tenia caràcter bàsic i que era complement de la Llei orgànica 3/2022 de 31 de març, d’ordenació i integració de la formació professional. D’aquesta manera, es va defensar que la norma impugnada s’adequava al sistema de distribució competencial existent on correspon al Govern fixar els ensenyaments mínims, que constitueixen els aspectes bàsics del currículum. Les administracions educatives competents, per la seva banda, els correspon establir el currículum dels diversos nivells, etapes, graus i modalitats del sistema educatiu, respectant aquests ensenyaments mínims. Des de l’Estat es va recordar que la doctrina constitucional havia reconegut la capacitat del legislador estatal per a modular la intensitat de les bases educatives en educació i, consegüentment, la seva capacitat per a legislar amb un major o menor grau de participació de les administracions autonòmiques en el seu desenvolupament.
de regulació del sistema de formació professional per a l’ocupació en l’ àmbit laboral); STC 88/2018 , del 19 de juliol (Reial decret 264/2017, del 17 de març, pel qual s’estableixen les bases reguladores per al finançament de l’adaptació de les línies elèctriques d’alta tensió); STC 135/2020, del 23 de setembre (Acord de Govern pel qual es va aprovar el Pla Estratègic d’Acció Exterior i de Relacions amb la Unió Europea 2019-2022); STC 152/2020, del 22 d’octubre (campanya «Consum estratègic»); STC 36/2021, del 18 de febrer (Reglament adopció internacional).
5 La Sentència del TS núm. 437/2022, del 7 d’abril (ECLI:ES:TS:2022:1336), és un exponent d’aquesta doctrina
La Sentència delimita, en primer lloc, l’objecte del procés. D’una banda, declara la inadmissió parcial del conflicte en relació amb determinats preceptes que no es van esmentar, de manera expressa, en el requeriment previ d’incompetència formulat per la Generalitat de Catalunya al Govern de l’Estat o que, tot i haver-se esmentat, no es van incloure després en l’escrit de promoció del conflicte. És els cas dels articles 9.3; 9.5; 96.2c ; 103.2 a i b; 109.1 i 4; 112.1d , 115.1 i 2; 205.2 i l’annex iv del RD 659/2023 impugnat que van quedar exclosos. El TC acull, en aquest sentit, l’al·legació de l’Advocacia de l’Estat i aplica la seva doctrina que, de manera constant, exigeix que, d’acord amb l’article 63.3. LOTC, el requeriment d’incompetència ha d’especificar amb claredat els preceptes de la disposició impugnada viciats d’incompetència, així com les disposicions legals o constitucionals de les quals resulti el vici. D’aquesta manera, es permet que el Govern a qui s’imputa l’extralimitació competencial pugui conèixer la invasió competencial denunciada i corregir-la si escau. D’una altra banda, la Sentència declara la pèrdua sobrevinguda de l’objecte del conflicte en relació amb els articles 108.1d i 113.4 del RD 659/2023 que van ser modificats, amb posterioritat, pel RD 658/2024, del 9 juliol. Aquesta modificació va suprimir la referència al caràcter gratuït del curs de formació específic preparatori que imposaven els articles esmentat en la seva redacció inicial i que havia estat qüestionat per la Generalitat de Catalunya.
A continuació, la Sentència fa una breu referència a la regulació de la formació professional (LO 3/2022, del 31 de març, d’ordenació i integració de la formació professional i RD 659/2023) i posa en relleu la tipologia de les ofertes del Sistema de Formació Professional (FP), que s’organitzen, de manera seqüencial, en cinc graus identificats amb les lletres A fins a la E. Això permet al Tribunal enquadrar la controvèrsia competencial en la regulació concreta dels graus D i E per referir-se, de manera específica, a les ofertes del Sistema de FP en l’ àmbit del sistema educatiu.
Seguidament, la sentència exposa la seva doctrina constitucional reiterada sobre la delimitació de competències estatals i autonòmiques en matèria d’educació no universitària, així com les exigències formals i materials que ha de complir la normativa bàsica dictada en aquest àmbit. En concret, el TC recorda que s’ha admès la possibilitat de dictar normes bàsiques amb rang reglamentari en l’ àmbit educatiu, per bé que es quelcom que resta condicionat al compliment de certs requisits, com és, per exemple, comptar amb una habilitació legal que remeti al reglament. Des del punt de vista material, la normativa bàsica ha de complir la finalitat de garantir en tot el territori de l’Estat un comú denominador normatiu que asseguri, en condicions d’igualtat, els interessos generals, deixant, però, a les comunitats autònomes un marge suficient perquè puguin desenvolupar els seus estatuts (STC 111/2012).
D’acord amb aquesta doctrina, la sentència declara la inconstitucionalitat i nul·litat d’alguns articles del RD impugnat per manca d’habilitació legal expressa per regular els següents aspectes: a) la durada dels mòduls professionals dels programes formatius del Grau D (art. 47.1b; b) els requisits relatius a la documentació necessària per presentar en les sol·licituds de formació dual per a l’assignació dels alumnes a les estades en les empreses (segon incís del primer paràgraf de l’article 155.2). D’acord amb això, la Sentència recorda la seva doctrina segons la qual l’Estat, si bé pot regular la informació i la orientació d’aquest tipus de forma-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
339
BERTA BERNAD SORJÚS
ció, ha de respectar, però, que l’Administració autonòmica organitzi com vol portar a terme aquestes tasques (STC 27/2014); c) les funcions dels equips docents del sistema de formació professional (apartats 2, 3, 4 i 6 de l’article 166); d ) l’obligació de crear un consell social com a òrgan de participació en els centres especialitzats i els centres integrats de formació professional sostinguts amb fons públics que imparteixin, almenys, ofertes de graus D i E; els criteris que calia tenir present sobre la composició de l’ òrgan i la distribució dels seus representants així com les seves funcions (apartats 2, 3 i 4 de l’article 203); e) l’obligació imputada a centres privats no sostinguts amb fons públics de comunicar a les autoritats públiques competents la realització d’accions formatives (incís del primer paràgraf, («con una antelación no inferior a treinta días a la fecha de inicio»); el segon paràgraf; els números 1 a 5 de la lletra a , i l’incís de la lletra c , («en un plazo no superior a dos meses desde la finalización de la acción formativa», de l’article 205.1)
Finalment, la Sentència desestima el conflicte pel que fa a la resta d’articles impugnats perquè considera que no vulneren les competències de la Generalitat de Catalunya. És el cas, per exemple, dels preceptes referits a la impartició virtual de la docència; l ’estructura dels ensenyaments i els criteris de selecció dels alumnes en els centres docents (art. 25.1b, 84.1b i 96.1b; 102.1, 97.3a darrer incís, 105b i c , 154.6 i 7, 160, 117.2 i 157.3).
A l’ últim, la Sentència confirma la constitucionalitat dels apartats setè i vuitè de la disposició final segona que modifiquen, respectivament, els articles 7.6 i 8.2 del RD 229/2008, del 15 de febrer, pel qual es regulen els centres de referència nacional en l’ àmbit de la formació professional. Ambdós articles preveuen la intervenció prèvia i vinculant del Ministeri d ’Educació i Formació Professional en els centres de referència nacional que siguin de titularitat de les comunitats autònomes com a condició per al desenvolupament d’altres activitats desenvolupades per les comunitats autònomes que es considerin adequades. Des de la Generalitat de Catalunya s’havia oposat que, per la seva naturalesa, eren previsions clarament executives. La Sentència considera, però, que la intervenció estatal qüestionada està connectada amb les atribucions estatals en relació amb aquests tipus de centres i que té per objecte comprovar la compatibilitat d’aquelles activitats amb els compromisos assumits per l’Estat i la comunitat autònoma en planificar l’activitat d’aquests centres, tant en el pla d’actuació plurianual com en el pla de treball anual. En aquest sentit, la sentència recorda que aquests centres de referència nacional són coordinats i finançats per l’Estat i que es troben sotmesos a un pla d’actuació plurianual mitjançant un conveni de col·laboració entre l’Administració general de l’Estat i l’Administració autonòmica, així com un pla de treball anual on es concreten les actuacions que cal realitzar i l’aportació econòmica de l’Administració estatal. Per acabar, cal destacar el pronunciament del TC referit a la disposició final sisena del RD impugnat que enuncia el títols competencials habilitants de la norma, entre els quals s’esmenten, de manera expressa, els articles 149.1.1 i 149.1.30 CE. Des de la Generalitat de Catalunya s’havia invocat la doctrina constitucional reiterada (STC 111/2012, entre d’altres) que considera incorrecta la referència a l’article 149.1.1 CE en l’ àmbit de l ’educació per ser la competència de l’article 149.1.30 CE clarament més específica, atès que tracta directament drets educatius.
La sentència, si bé coincideix amb la tesi de la Generalitat, rebutja, però, que l’article 149.1.1 CE s’hagi de descartar com a fonament competencial del RD 659/2023 impugnat per
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
la necessitat de garantir el principi d’igualtat de drets de tots els espanyols en qualsevol part del territori (STC 201/2013). També confirma la correcció de l’article 149.1.30 CE com fonament competencial de la norma impugnada, ateses les competències de l’Estat en relació amb el sistema de formació professional que integra el sistema educatiu.
3. AMNISTIA PER A LA NORMALITZACIÓ INSTITUCIONAL, POLÍTICA
I SOCIAL A CATALUNYA: SENTÈNCIA 137/2025, DEL 26 DE JUNY
Antecedents i contingut resolutori
La STC 137/2025, del 26 de juny, estima parcialment els recursos d’inconstitucionalitat interposats pel Grup Parlamentari Popular tant del Congrés com del Senat contra la Llei orgànica 1/2024, del 10 de juny, d’amnistia per a la normalització institucional, política i social a Catalunya (Llei d’amnistia).
Es tracta de la primera STC que es dicta sobre aquesta Llei que es va aprovar amb l’objecte d’amnistiar determinats actes tipificats com a delictes o com a conductes determinants de responsabilitat administrativa o comptable, realitzats entre l’1 de novembre de 2011 i el 13 de novembre de 2023, en el context del denominat procés independentista. En particular, s’amnistien els actes relacionats amb les consultes celebrades el 9 de novembre de 2014 i l’1 d’octubre de 2017, així com les accions de preparació i d’altres actes no estrictament relacionades amb les referides consultes.
El cert és que la Llei d’amnistia ha esdevingut la norma amb més recursos d’inconstitucionalitat interposats davant el TC. A més d’aquest recurs del Grup Parlamentari Popular que resol la STC 137/2025 objecte d’anàlisi, existeixen quinze més interposats per diverses comunitats autònomes com Madrid, Galícia, Andalusia, Comunitat Valenciana, Extremadura, la Rioja, Illes Balears, Castella i Lleó i Castella-la Manxa. En el cas d’Aragó, Murcia i Cantàbria existeixen recursos interposats tant pels seus consells de Govern com per les seves assemblees legislatives. També alguns òrgans judicials han plantejat qüestions d’inconstitucionalitat, com, entre d’altres, la Sala Penal del Tribunal Suprem6 o el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya que n’ha plantejat, de moment, fins a tres qüestions.
Fonamentació de la Sentència
De manera succinta recordarem que la STC 137/2025 avala la legitimitat constitucional de l’amnistia i la considera compatible amb la CE, malgrat aquesta no en contingui una habilitació expressa, perquè respon a una situació excepcional i a una finalitat legítima d’interès públic. A més, el TC rebutja que l’amnistia vulneri diversos principis constitucionals,
6 . En el moment d’escriure aquest apartat s’ha tingut coneixement que en data 7 d’octubre de 2025, el TC va estimar parcialment la qüestió d’inconstitucionalitat plantejada pel TS en línia amb els pronunciaments de la STC 137/2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
341
BERTA BERNAD SORJÚS
com ara el principi de separació de poders, la reserva de jurisdicció (art. 117.3 CE); l’obligació d’execució de les resolucions judicials fermes (art. 118 CE); el principi de legalitat penal (art. 25.1 CE); el principi d’interdicció de l’arbitrarietat (art. 9.3 CE); el dret a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE); el dret a l’exercici de les funcions públiques (art. 23 CE) i la prohibició que s’apliqui la prerrogativa de gràcia als membres del Govern i al seu president anomenada «autoamnistia» (art. 102 CE).
No obstant això, la sentència declara la inconstitucionalitat per omissió de l’article 1.1 per ser contrari al principi d’igualtat en no incloure com a actes amnistiables les actuacions realitzades per particulars que haguessin rebutjat el «procés». Igualment, es declara inconstitucional, per vulneració de l’article 14 CE, el segon paràgraf de l’article 1.3 perquè permet amnistiar actuacions posteriors a l’aprovació de la Llei d’amnistia. I, finalment, es fa una interpretació conforme dels apartats 2 i 3 de l’article 13 que són, segons el TC, constitucionals sempre que permetin l’audiència de totes les parts personades davant el Tribunal de Comptes.
Com s’ha dit, és d’interès l’anàlisi dels motius invocats pel TC per justificar la seva decisió de no plantejar davant el TJUE les qüestions prejudicials sol·licitades pels recurrents així com la seva negativa a suspendre el procediment i posposar la sentència fins que es resolguin les qüestions prejudicials ja plantejades davant el TJUE (C-523/24; C-587/24; C-666/24 i C-123/25). En relació amb aquesta suspensió, el TC ja havia rebutjat aquesta mateixa sol·licitud mitjançant la interlocutòria 67/2025, d’11 de juny on havia posat de manifest: a) que la petició dels demandants no tenia caràcter vinculant, atès que l’ únic promotor de la qüestió és l ’ òrgan judicial; i b) que la decisió de plantejament havia de ser fruit de la deliberació del Ple, després de la qual —i no abans— es podria atorgar el tràmit d’audiència, cas que es decideixi plantejar la qüestió, o expressar a la sentència les raons per les quals no és procedent el plantejament de la qüestió prejudicial.
L’argument central que empra la sentència és el de la improcedència, en general, de plantejar qüestions prejudicials en el marc d’un procés de control abstracte de constitucionalitat d’una norma nacional, com és precisament, el cas del recurs d’inconstitucionalitat contra la Llei d’amnistia.
D’aquesta manera, la naturalesa del procediment que es tramita davant el TC condiciona, segons el mateix Tribunal, l’obligació de plantejar una qüestió prejudicial.
En el cas dels recursos d’inconstitucionalitat, no és necessari dilucidar si la norma és o no és aplicable, només si és vàlida constitucionalment «en abstracte» i per això, mai s’haurà de plantejar una qüestió prejudicial en aquest tipus de procediments, perquè l’objecte de la qüestió prejudicial, per contra, és determinar si la norma nacional pot ser aplicada. En definitiva, en el recurs d’inconstitucionalitat «es decideix sobre la validesa de la norma» i en la qüestió prejudicial «sobre la seva aplicabilitat».
Per contra, el TC recorda que, en els supòsits de qüestió d’inconstitucionalitat, si l’ òrgan judicial dubta, de manera concurrent, tant de l ’aplicabilitat d’una llei nacional (en relació amb la manca de conformitat amb el dret europeu) com de la seva validesa (en relació amb la manca de conformitat amb la CE) la prioritat en el plantejament correspon sempre a la qüestió prejudicial davant el TJUE. Així, de fet, s’ha exposat de manera reiterada pel mateix TC (entre d’altres, la Interlocutòria 168/2016 o 116/2020.)
La sentència també recorda l’ únic cas fins a la data on el TC va plantejar una qüestió prejudicial que va tenir lloc l’any 2011, amb motiu de la resolució d’un recurs d’empara, i que es va resoldre a la Sentència del TJUE del 26 de febrer de 2013, assumpte Stefano Melloni, que tenia per objecte dilucidar el contingut vinculant dels drets fonamentals «quan es projecten ad extra», és a dir, respecte a l’actuació dels poders públics estrangers. Per tant, en aquest cas, també era necessari per a la resolució del recurs. La Sentència afirma que aquest supòsit difereix del recurs contra la Llei d’amnistia.
Per tant, el primer motiu pel qual la Sentència decideix no plantejar una qüestió prejudicial és que la petició es projecta sobre un recurs d’inconstitucionalitat on, per concepte, no hi ha una exigència d’aplicabilitat de la norma legal que impedeixi dilucidar-ne la validesa constitucional. El segon motiu és l’afirmació que la llei impugnada «està íntimament relacionada amb qüestions polítiques subjacents —arrelades a la història del nostre país i relatives a l’estructura territorial de l’Estat i a la integració de les nostres nacionalitats i regions (art. 2 CE)— que són eminentment nacionals».
Diversos magistrats van formular vots particulars i es van mostrat molt crítics amb la decisió de majoria perquè van considerar que la distinció que feia el TC, per decidir la preferència de plantejament de la qüestió prejudicial, en atenció al procediment constitucional on es plantejava el dubte de conformitat amb el dret de la UE era totalment artificiosa.
4. CONEIXEMENT DEL CATALÀ COM A REQUISIT PER A ACCEDIR
A UN LLOC DE TREBALL A LA SANITAT PÚBLICA DE LES ILLES
BALEARS: SENTÈNCIA 118/2025, DEL 14 DE MAIG
Antecedents i contingut resolutori
La STC 118/2025, del 14 de maig, desestima un recurs d’inconstitucionalitat interposat per més de cinquanta diputats dels Grups Parlamentaris Socialista i Sumar del Congrés dels Diputats contra la disposició final segona i la disposició derogatòria única del Decret llei 5/2023, del 28 d’agost, dictat pel Govern de les Illes Balears que eliminà l’exigència d’un coneixement determinat de català com a requisit per accedir a un lloc de treball a la sanitat pública.
En síntesi, el TC considera que la derogació d’aquest requisit lingüístic, que va passar a ser un simple mèrit, compta amb una justificació suficient de l’extraordinària i urgent necessitat que motiva l’adopció d’aquesta norma i que, a més, no afecta el dret estatutari d’opció lingüística dels ciutadans que permet adreçar-se a l’Administració de la comunitat autònoma en qualsevol de les dues llengües oficials i a rebre resposta en la mateixa llengua utilitzada.
Els recurrents van denunciar els següents motius d’inconstitucionalitat: a) un vinculat a la vulneració de l’article 86 CE per manca de pressupòsit habilitant i afectació d’un dret estatutari; i la resta de caràcter substantiu com b) la vulneració del règim de cooficialitat lingüística (art. 3 CE) en la sanitat pública balear; c) la infracció del principi d’igualtat previst a l’article 14 CE per manca de justificació objectiva de la reforma que es considera discriminatòria per raó de la llengua perquè tracta de manera pejorativa als pacients que utilitzen la
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
343
BERTA BERNAD SORJÚS
llengua catalana respecte dels què utilitzen el castellà; d ) la vulneració del principi d’interdicció de l’arbitrarietat dels poders públics en relació amb el mandat de protecció de totes les llengües espanyoles i el principi de no regressió dels drets lingüístics.
Per la seva banda, el Govern de les Illes Balears va sol·licitar la desestimació del recurs interposat per entendre que la norma impugnada comptava amb una justificació suficient de la seva urgència, com era fer front al dèficit de professionals de la sanitat pública originat, segons s’argumentava, per l’exigència general, com a requisit d’accés, d’un determinat nivell de llengua catalana. A més, s’afegeix que la reforma només es projecta sobre l’ àmbit sanitari i que, per això, no afecta als elements essencials del dret estatutari d’opció lingüística. Finalment, es nega que la reforma sigui discriminatòria, per ser la necessitat de pal·liar el dèficit de metges una justificació objectiva que permet una diferència de tracte i es refusa igualment que existeixi un principi de no regressió enfront del legislador en l’ àmbit lingüístic que no es pot identificar —per translació del dret ambiental— com a deure de conservació de la norma.
Fonamentació de la Sentència
En primer lloc, el Tribunal es pronuncia sobre la incidència de la derogació i modificació de la norma impugnada durant la tramitació d en l’objecte del recurs. D’aquesta manera, es recorda la doctrina constitucional reiterada que afirma que en els recursos d’inconstitucionalitat, la finalitat última dels quals és la depuració objectiva de l’ordenament jurídic, la modificació o derogació de la norma impugnada produeix l’extinció sobrevinguda de l’objecte, perquè en un recurs abstracte com el d’inconstitucionalitat, no té sentit pronunciar-se sobre normes que el legislador ja ha expulsat de l’ordenament jurídic de manera total, sense ultra activitat. Aquesta regla general només té tres excepcions: la impugnació de decrets lleis per vulneració de l’article 86 CE; les impugnacions de caràcter competencial; i els recursos d’inconstitucionalitat que denuncien la infracció de l’article 81.1 CE.
Com a conseqüència d’aquesta doctrina, la sentència declara la pèrdua sobrevinguda de l’objecte del recurs en relació als motius d’impugnació de caràcter substantiu exposats abans i circumscriu l’objecte del seu pronunciament a la possibilitat de regular per Decret llei la supressió de l’exigència d’un coneixement determinat de català com a requisit per accedir a un lloc de treball a la sanitat pública.
Després de recordar la seva doctrina sobre el pressupòsit habilitant dels decrets lleis i d’analitzar la justificació oferta pel Govern de les Illes Balears, la sentència afirma que s’ha acreditat que, en aprovar i convalidar la norma impugnada, tant el Govern balear com el Parlament van valorar a) l’existència d’un dèficit creixent de professionals sanitaris en el servei públic de salut de la comunitat autònoma; b) l’augment de les llistes d’espera per a l’atenció mèdica en el servei balear de salut; i c) la conveniència de suprimir l’exigència d’un determinat nivell de català com a requisit d’accés per posar remei a aquesta situació, en convertir-ho en un mèrit.
I totes aquestes circumstàncies són suficients, pel TC, per a concloure que la motivació oferta pel Govern i el Parlament balear és explicita i raonada com a fonament del Decret llei impugnat. La sentència reforça la seva conclusió en les dades concretes aportades que fo-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA CONSTITUCIONAL
namenten de manera quantitativa el dèficit de professionals sanitaris i considera que la relació que fa el Govern balear de vincular aquest dèficit amb l’augment de les llistes d’espera permet descartar qualsevol abús o arbitrarietat en l’exercici de la potestat legislativa d’urgència. Així mateix, accepta l’existència d’una connexió de sentit entre la situació descrita i la modificació normativa qüestionada que suprimeix l’exigència del català com a requisit d’accés a la funció pública sanitària com una manera per aconseguir la captació i fidelització dels professionals mèdics i la reducció de les llistes d’espera.
Finalment, la Sentència rebutja que s’afecti el dret estatutari dels ciutadans d’adreçar-se a l’Administració de la comunitat autònoma en qualsevol de les dues llengües oficials perquè la norma impugnada no fa una regulació general del règim de cooficialitat lingüística, sinó només una regulació parcial en matèria de personal pel servei de salut en concret, i per uns professionals sanitaris, els professionals de la salut, sense que es faci extensiu a la resta de serveis i professionals del servei autonòmic de salut.
5. DRET A LA LLIBERTAT RELIGIOSA DEL MENOR EN CAS DE DISCREPÀNCIA
DELS PROGENITORS: SENTÈNCIA 119/2025, DEL 26 DE MAIG
Antecedents i contingut resolutori
La STC 119/2025, del 26 de maig desestima un recurs d’empara interposat per un pare, membre de l’església evangèlica, contra dues resolucions judicials dictades en un procediment de jurisdicció voluntària sobre desacord en l’exercici de la pàtria potestat comuna que van atribuir a la mare del menor —de manera exclusiva— la facultat de decidir sobre la formació religiosa del seu fill fins que aquest en tingués dotze anys, mitjançant la seva formació en valors. Igualment es va acordar, a més, excloure al fill de l’adscripció efectiva a qualsevol confessió religiosa i en conseqüència, es va prohibir al pare que portés al seu fill a l’església, que li posés passatges de la Bíblia a la tablet i que l’adoctrinés en la fe evangèlica.
En síntesi, el TC considera que en qüestions de formació religiosa ha de prevaldre l’interès superior del menor sobre els drets individuals dels progenitors.
Aquest pronunciament s’emmarca en el context dels desacords entre els pares a propòsit de l’educació religiosa dels seus fills, on ja existeixen decisions precedents del mateix TC com és el cas de la STC 5/2023, del 20 de febrer o la STC 26/2024, del 14 de febrer.
En aquest cas, la part recurrent denunciava que les resolucions judicials impugnades vulneraven tant el seu dret a la llibertat religiosa (art. 16.1 CE) com el dret a què el seu fill rebi la formació moral i religiosa que estigui d’acord amb les seves conviccions (art. 27.3 CE) perquè li impedien compartir, en la seva esfera privada, la seva fe amb el seu fill, acompanyar-lo a l’església i llegir-li la Bíblia. Igualment es denunciava que les resolucions judicials impugnades discriminaven al pare en favor de la mare.
El Ministeri Fiscal, per contra, va sol·licitar la desestimació del recurs per entendre que si bé les mesures judicials adoptades pels òrgans judicials limitaven els drets fonamentals del pare, ho feien, però, de manera legítima i proporcionada, perquè no era possible compaginar la formació laica rebuda pel menor fins a la separació dels seus pares amb l’ensenyament de
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
345
BERTA BERNAD SORJÚS
la doctrina religiosa professada pel pare. Es destaca especialment la situació existent durant els primers anys de vida del menor on hi havia un consens de deixar al criteri del menor quan tingués l’edat suficient, la decisió concreta de la religió que volia practicar. El canvi d’aquesta situació podia afectar la seva integritat moral i per això, el Ministeri Fiscal defensa la prevalença del principi de continuïtat, aplicable als casos d’igualtat entre les opcions.
Fonamentació de la Sentència
En primer lloc, el Tribunal posa en relleu que els drets fonamentals que el recurrent invoca al seu favor es troben relacionats de manera íntima amb els drets del seu fill menor d’edat —singularment amb el seu dret de llibertat religiosa—. Per al TC, l’estatut jurídic del menor és una norma d’ordre públic que constitueix una limitació legítima de la llibertat de manifestació de les pròpies creences mitjançant la seva exposició a tercers, encara que aquests tercers siguin els seus progenitors.
A continuació, el Tribunal recorda la seva doctrina sobre el dret dels pares a què els seus fills rebin la formació religiosa i moral d’acord amb les seves conviccions (art. 27.3 CE) continguda en la Sentència 26/2024 que va ser dictada a propòsit d’una discrepància dels pares en relació amb l’elecció d’escola pel fill menor. El TC expressa que l’article 27.3 CE esmentat es configura com una garantia institucional que protegeix els pares enfront de qualsevol proselitisme o adoctrinament ideològic estatal contrari a les seves pròpies conviccions. No obstant això, el Tribunal descarta l’aplicació d’aquest precepte constitucional per a la resolució del recurs objecte d’aquest comentari, atès que, en aquest cas, la discrepància dels pares es refereix a l’activitat religiosa en l’ àmbit domèstic, fora del centre on estudia el fill menor.
Tot seguit, el Tribunal comença l’anàlisi de la vulneració denunciada pel recurrent, pare del menor, qui considera que les resolucions judicials impugnades lesionen el seu dret a la llibertat religiosa en el seu vessant de fer possible la manifestació externa de les seves creences i de fer proselitisme amb el seu fill menor d’edat perquè quan assoleixi la maduresa pugui prendre les decisions personals que estimi oportunes sobre les seves creences i valors.
El TC oposa, però, que la pretensió del pare ha de ser matisada i per això aplica la seva doctrina continguda a les STC 141/2000 i 26/2024 i del TEDH (assumpte T. C. contra Itàlia). En primer lloc, es recorda que el dret de llibertat religiosa, en la seva dimensió externa, no és il·limitat com s’afirma a l’article 16 CE amb la previsió consistent «en el manteniment de l’ordre públic protegit per la Llei». A més, l’exercici d’aquest dret, en la seva dimensió externa, comprèn dos vessants; d’una banda, la possibilitat de manifestar les creences que desitgi i d’una altra, el dret a mantenir aquestes creences enfront tercers i a poder fer proselitisme (guanyar adeptes). Si els dos vessants s’invoquen per protegir la conducta del seu titular, sense incidència en la conducta dels demés, la protecció dispensada és plena amb l’ única limitació procedent de la coexistència d ’aquesta llibertat amb altres drets constitucionals.
En canvi, si els vessants d’aquesta dimensió externa de la llibertat religiosa es defensen per dues parts diferents, aquestes poden entrar en conflicte, perquè un subjecte pot defensar el seu dret a fer proselitisme i, a la vegada, l’altre subjecte a qui s’adreça, podria veure vulnerada la seva llibertat religiosa si no vol rebre informació sobre unes creences i menys encara
rebre-les com a pròpies. Aquesta perspectiva esdevé encara més intensa en relació amb els menors d’edat, que poden no compartir les conviccions dels seus pares, màxim quan les seves creences puguin afectar negativament el seu desenvolupament personal. Per tot això, el Tribunal conclou que la delimitació entre la llibertat religiosa dels pares i la dels seus fills menors ha de ser ponderada en tot cas en atenció a l’interès superior dels menors d’edat.
En aplicació d’aquesta doctrina, el Tribunal estima que les resolucions judicials impugnades van ser coherents amb el contingut de la llibertat religiosa del menor i van protegir el seu interès superior que identifiquen amb el seu lliure desenvolupament i la seva capacitat potencial d’autodeterminar-se en relació amb el fet religiós una vegada tingui la maduresa suficient.
Finalment, el Tribunal considera que no es vulnera el dret de llibertat religiosa del pare que pot continuar assistint als oficis religiosos que estimi oportuns, sense que la prohibició temporal de poder-ho fer amb el seu fill es pugui considerar desproporcionada.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 349-368 ISSN: 2938-5733
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
Xavier Urios Aparisi
Cap de l’Assessoria Jurídica
Autoritat Catalana de Protecció de Dades
Sumari: 1. Tribunal Suprem; 1.1. Efectes de la declaració de nul·litat del planejament urbanístic quant a la classificació cadastral dels terrenys afectats (STS del 17 de març de 2025); 1.2. Condemna penal a un alcalde per impedir l’accés a un expedient administratiu a un regidor (STS del 26 de març de 2025); 1.3. Notificació presencial i dos intents vàlids en relació amb la caducitat (STS del 21 de maig de 2025); 1.4. Legitimació d’un regidor per instar la revisió d’ofici d’un acord municipal aprovat amb el seu vot en contra (STS del 17 de juny de 2025); 1.5. Dictamen pericial sense visita a l’immoble (STS del 24 de juny de 2025); 1.6. Omissió de la consulta pública prèvia i l’informe d’impacte de gènere en l’elaboració del planejament urbanístic (STS del 26 de juny de 2025); 1.7. Impossibilitat de desistir d’un procediment selectiu de personal sense seguir el tràmit del procediment de revisió d’ofici dels actes administratius (STS del 26 de juny de 2025); 2. Tribunal Superior de Justícia de Catalunya; 2.1. Ús de vapejadors a les platges (STSJC del 4 de març de 2025); 2.2. Inadmissió del recurs per manca de reclamació prèvia en via administrativa (STSJC del 10 de març de 2025); 2.3. Procediment d’elaboració de plans urbanístics, retorn de l’expedient i aprovació per silenci administratiu (STSJC del 4 de març de 2025); 2.4. Processos selectius i discrecionalitat tècnica (STSJC del 14 d’abril de 2025); 2.5 Valor probatori dels informes emesos pels pèrits de l’Administració (STSJC del 6 de maig de 2025); 2.6. Presentació d’un recurs d’alçada mitjançant un operador postal diferent de Correus (STSJC del 8 de maig de 2025); 2.7. Comprovació de valors mitjançant el mètode del dictamen pericial sense visita (STSJC del 13 de maig de 2025); 2.8. Accés a les actes de les reunions d’ òrgans col·legiats (STSJC del 14 de maig de 2025); 2.9. Efectes dels documents i actuacions d’un expedient declarat caducat (STSJC del 5 de juny de 2025); 2.10. Suspensió del procediment administratiu (STSJC del 5 de juny de 2025); 2.11. Nul·litat parcial del Decret 91/2024 , del 14 de maig, del règim lingüístic del sistema educatiu no universitari (STSJC del 17 de juny de 2025); 2.12. Nul·litat del Reglament d’ordenació de l’activitat de transport urbà discrecional de viatgers amb conductor en vehicles de fins a nou places (STSJC del 23 de juny de 2025); 3. Jutjats contenciosos administratius. 3.1. Incidència de la durada excessiva de les diligències prèvies en el còmput del termini de caducitat (SJCA núm. 15 de Barcelona del 26 de març de 2025); 4. Jutjats socials. 4.1. Incompliment de l’obligació de relacionar-se amb l’Administració per mitjans electrònics (SJS núm. 12 del 9 de maig de 2025).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
349
1. TRIBUNAL SUPREM
1.1. EFECTES DE LA DECLARACIÓ DE NUL·LITAT DEL PLANEJAMENT URBANÍSTIC QUANT A LA CLASSIFICACIÓ CADASTRAL
DELS TERRENYS AFECTATS1
La nul·litat del planejament urbanístic suposa el retorn a la situació urbanística d’origen, amb efectes que van més enllà del que és estrictament l’ordenació del règim i ús del sol en un determinat àmbit territorial. En el cas concret de la sentència analitzada, ens trobem amb la impugnació d’unes liquidacions tributàries basades en el valor d’unes finques urbanes que havien de ser considerades rústiques, arran de la declaració de nul·litat del planejament urbanístic. En primer lloc, la Sentència analitza la qüestió relativa a la qualificació cadastral d’un terreny com a urbà o rústic, la qual s’ha de basar en la realitat física i jurídica d’aquest, recordant que l’Administració ha d’actuar amb diligència per evitar situacions d’injustícia fiscal, i connectant aquest concepte amb un altre que, cada vegada més, utilitzen els Tribunals de Justícia per fonamentar les seves decisions, com és el principi de bona administració. Aquest principi, quant a la seva aplicació al cas concret, exigeix una anàlisi individualitzada de les circumstàncies concurrents, tenint en compte, entre altres factors, la classificació urbanística del terreny, l’existència d’instruments de planejament de desenvolupament, la data de les liquidacions, la fermesa dels actes cadastrals i l’existència de fets sobrevinguts. Sota aquests paràmetres, el Tribunal Suprem entén que la sentència impugnada obviava la situació física i urbanística de les parcel·les de les recurrents, incloses en un àmbit on no s’havia executat cap actuació material, l’ordenació detallada de la qual va ser declarada nul·la de ple dret. A més, arran de la declaració de nul·litat de la reparcel·lació, aquesta és inexistent i, a més, incompatible amb l’ordenació recuperada, havent-se iniciat un procediment de reparcel·lació inversa. La sentència indica que la situació física de les parcel·les era la mateixa que tenien en el moment en el qual varen ser aportades al projecte de reparcel·lació, al haver-se suspès la seva execució com a conseqüència d’unes obres de canalització d’un barranc que no s’havien dut a terme. D’acord amb aquests criteris, el Tribunal Suprem estima el recurs de cassació i reconeix el dret de les recurrents a que les seves parcel·les siguin valorades com a rústiques, en contra del que havia dut a terme l’Administració, que no estava aplicant els efectes que necessàriament s’havien de derivar de la nul·litat de ple dret de l’instrument urbanístic.
1.2. Condemna penal a un alcalde per impedir l’accés a un expedient administratiu a un regidor 2
Una de les qüestions que han estat objecte d’un intens debat doctrinal i jurisprudencial ha estat el dret d’accés a la documentació administrativa per part dels regidors en l’exercici de les seves funcions públiques.
1. Sentència del Tribunal Suprem (STS) del 17 de març de 2025 (ECLI: ES:TS:2025:1176).
2 . STS del 26 de març de 2025 (ECLI: ES:TS:2025:1211).
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
Tradicionalment, s’havia considerat que l’accés per part del regidors es regia per la seva normativa específica, la Llei reguladora de les bases de règim local, i que no resultava aplicable el procediment d’accés a la informació pública que es regula a la normativa de transparència, en existir una normativa específica i per aplicació de la Disposició addicional primera apartat 2 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que preveu l’aplicació supletòria de la normativa de transparència en aquests casos. Aquest criteri va ser qüestionat a nivell jurisprudencial i, arran d’una sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya relativa a l’accés a la informació pública en la Diputació de Girona, el Tribunal Suprem es va pronunciar en sentència de 10 de març de 2022 (ECLI: ES:TS:2022:1033), resolent que els regidors podien accedir al procediment de garanties previst a la normativa de transparència, ja que un regidor no pot ser de pitjor condició que un ciutadà. Això ha suposat un increment substancial de les reclamacions en matèria d’accés a la informació pública a l’empara d’aquesta normativa per part dels electes i, al mateix temps, ha suposat la formulació d’una doctrina per part de la Comissió de Garantia d’Accés a la Informació (GAIP) en la qual, resolent reclamacions específiques, s’estan articulant uns criteris aplicables a les controvèrsies que es produeixen.
Però la sentència que analitzem va més enllà encara, en la mesura que analitza la rellevància penal que pot tenir la negativa a donar una determinada informació per part d’un alcalde, a un regidor que la demanava. En aquest cas, la sentència de la Sala Penal del Tribunal Suprem confirma una sentència de l’Audiència Provincial que va condemnar a un alcalde per un delicte per l’exercici dels drets cívics, regulat a l’article 542 del Codi penal. Els fets denunciats eren la negativa de l’alcalde a l’accés a un expedient a una regidora de l’oposició, de manera reiterada.
En primer lloc, la Sentència delimita els punts de la tipificació penal d’aquest delicte, determinant que la conducta típica ha de consistir en una acció d’impediment de l’exercici d’un dret, en la qual s’integra simplement la negativa. A aquests efectes, considera el Tribunal Suprem que és indiferent el mitjà per tal que s’evidenciï la seva idoneïtat amb aquesta finalitat, obstaculitzant i impedint la pretesa actuació del dret (sentències del 22 desembre de 1992, 8 febrer de 1993 i 7 febrer de 1994). En qualsevol cas, recorda el Tribunal Suprem que el Codi penal de 1995 només concep la modalitat dolosa de la comissió delictiva, dol directe de resultat abastador de tots els elements objectius del tipus. Per aquesta raó, la comissió dolosa exigeix que l’impediment es produeixi «sabent», és a dir, amb clara voluntat d’impedir l’exercici dels drets del subjecte passiu que intenta actuar-los. En definitiva, com a primer element, la determinació de la conducta típica consisteix a impedir, amb ple coneixement, l’exercici dels drets cívics, que s’ha d’entendre com destorbar o dificultar la consecució d’un propòsit, això és, crear un obstacle que impossibiliti realment una cosa que es vol; que és, en el cas concret, fer impossible l’exercici d’un dret. Al mateix temps, afegeix el Tribunal Suprem que la conducta d’impedir s’ha d’entendre en sentit ampli, com qualsevol conducta que de fet faci impossible el seu exercici (Sentència del Tribunal Suprem [STS] del 7 febrer de 1994).
Fent referència a la STS del 23 d’octubre de 2001 (núm. 1953/2001), es precisa que amb l’expressió «drets cívics» el legislador vol referir-se als drets polítics, entenent com a tals, no només els estrictes drets de participació en les institucions pròpies de l’organització de l’Estat, sinó tots aquells que es reputen com a fonamentals de la persona, amb empara en la
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
351
nostra Constitució a través dels quals tal persona, com a ciutadà, participa en els assumptes de la comunitat. Això es reforça avui davant la consideració que tot i que la secció del Codi on s’ubica l’article 542 comprèn de manera genèrica els delictes contra «altres drets individuals», la rúbrica del capítol es refereix a «drets fonamentals i llibertats públiques», tot això en el marc dels «delictes contra la Constitució». Això implica que la Llei penal s’ha de complementar, doncs, amb el llistat de drets recollits en el text constitucional. Al mateix temps, la menció de «lleis» mantinguda en la norma de l’article 542 del Codi penal s’ha d’entendre com a referida a disposicions legals dictades en desenvolupament dels drets fonamentals. Per aquesta raó, considera el Tribunal Suprem que, entre aquests drets fonamentals que es poden trobar vulnerats per integrar el tipus delictiu, també hi ha aquells que per la seva pròpia naturalesa puguin respondre al mecanisme que la norma penal preveu. Consegüentment, ha de tractar-se de drets o llibertats públiques per a l’exercici de les quals el ciutadà necessiti realitzar una conducta que pugui ser impedida per l’autoritat o funcionari públic.
Desprès d’una anàlisi teòrica de la interpretació del tipus penal, el Tribunal Suprem se centra en el cas concret, recordant que es va produir una negativa per part de l’alcalde, en diverses ocasions entre 2017 i 2018, malgrat les sol·licituds formals presentades per la regidora i, fins i tot, de la intervenció del Defensor del Poble, qui va emetre una resolució instant l’alcalde a facilitar la documentació. Plantejat així el recurs, el Tribunal Suprem confirma la condemna, ja que considera que els fets provats evidencien una actitud obstruccionista de l’acusat, qui va abusar de la seva posició com a alcalde per a impedir l’accés a l’expedient sollicitat i que les excuses al·legades per la defensa, com la dificultat per localitzar l’expedient o la falta de mitjans a l’ajuntament, van ser considerades inassumibles i contràries als fets provats. No podem oblidar que el dret penal es configura com la última r àtio, però no està de més plantejar que, davant de casos reiterats i flagrants de negativa d’accés a la informació, es podria arribar a configurar un tipus penal, en els termes analitzats per la sentència comentada.
1.3. Notificació presencial i dos intents vàlids en relació amb la caducitat 3
La jurisprudència relativa a les notificacions administratives es caracteritza per una extensa casuística que s’articula ordinàriament al voltant d’avaluar si s’ha produït o no una situació d’indefensió material i no merament formal.
Dintre de les diferents incidències que es poden produir en relació amb les notificacions presencials ens trobem amb el supòsit que no s’hagi pogut lliurar, tot i haver-se practicat els dos intents de notificació.
Cal recordar que l’article 40.4 de la Llei 39/2015 regula la qüestió relativa al moment en el qual s’ha d’entendre’s produïda la notificació, als efectes d’entendre complimentada l’obligació de notificar dins del termini màxim de durada del procediment, en el qual la previsió legal fa referència a l’intent de notificació degudament acreditat. Aquesta previsió normativa va generar dubtes interpretatius relatius a si havia d’entendre’s que feia referència al primer
3. STS del 21 de maig de 2025 (ECLI: ES:TS:2025:2303).
intent de notificació. Així, la STS del 23 de desembre de 2022 (ECLI: ES:TS:2022:4850), en matèria de revocació de subvencions, entenia que s’havia d’estar a la data del primer intent de notificació per aplicar l’article 40.4 de la Llei 39/2015. No obstant això, hi havia igualment pronunciaments judicials que entenien que tots dos intents s’havien de produir abans de l’exhauriment del termini (STS del 6 de febrer de 2019, ECLI: ES:TS:2019:323).
La sentència analitzada desestima el recurs de cassació interposat per un ajuntament contra la sentència del jutjat contenciós administratiu que va declarar la finalització d’un procediment disciplinari per caducitat, al entendre que la notificació debatuda es va realitzar passats els 6 mesos de termini de tramitació, per la qual cosa el procediment s’entén caducat. El Tribunal Suprem reitera la seva doctrina jurisprudencial que assenyala que s’ha d’entendre complerta l’obligació de notificar a què es refereix l’incís «intent de notificació degudament acreditat» que empra la normativa procedimental, quan es practica el primer i segon intent de notificació en la forma prevista, en cas de notificacions en paper en el domicili de l’interessat i s’haurà d’entendre conclús el procediment administratiu dins del termini màxim que la llei li assigni, si l’intent de notificació es duu a terme dins d’aquest termini, encara que resulti frustrat finalment, i sempre que en quedi deguda constància en l’expedient.
En definitiva, aquesta sentència obliga l’Administració a ser especialment curosa en el compliment de terminis quan s’han de practicar les notificacions presencials, així com en la pràctica dels intents de notificació en termini, en els termes referits abans. Això no exclou que els diferents pronunciaments judicials del Tribunal Suprem no es poden considerar concloents perquè, en definitiva, no es desvinculen del cas concret. Però obliga les administracions públiques a ser especialment curoses a l’hora d’aplicar l’article 42.2 de la Llei 39/2015, per a evitar riscos de caducitat i no apurar els terminis per a notificar presencialment.
1.4. Legitimació d’un regidor per instar la revisió d’ofici d’un acord municipal aprovat amb el seu vot en contra 4
Aquesta sentència suposa un canvi de criteri del Tribunal Suprem respecte a pronunciaments anteriors i reconeix que el regidor que va votar en contra de l’acord municipal de referència està legitimat per promoure la revisió d’ofici de l’acte administratiu, tot i que no hagi recorregut en termini, ja que el seu interès legítim deriva de la seva condició de representant popular i de la seva funció de control del correcte funcionament de la corporació local. En aquest sentit, la sentència fonamenta aquest criteri en el fet que, per molt que la revisió hagi estat sol·licitada per un regidor que va votar en contra i que posteriorment no va exercir la impugnació judicial de l’acord, això no és obstacle per a la seva tramitació. La Sala considera que, amb la petició de revisió d’ofici, contribueix a la consecució d’un funcionament ajustat al dret de la corporació local de què forma part, com a mitjà d’aconseguir la satisfacció de les necessitats i aspiracions de la comunitat veïnal.
Una vegada admesa aquesta legitimació, la sentència analitza la qüestió de fons, tant pel que fa als límits de la revisió d’ofici, com des del punt de vista de la rellevància de la mo -
4. STS del 17 de juny de 2025 (ECLI: ES:TS:2025:2746).
353 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
URIOS APARISI
dificació contractual de la qual es demana la revisió. En aquest punt, la Sala assenyala que l’existència d’una legitimació per instar la revisió d’un acte administratiu està subjecta als límits legals previstos en els articles 106.3 i 110 de la Llei 39/2015, que permeten inadmetre sol·licituds contràries a la bona fe, l’equitat o que manquin de fonament.
En el cas concret, el Tribunal Suprem considera que concorren els requisits per a la revisió, ja que aquesta havia estat instada en el termini de sis mesos, el qual no és excessiu ni evidencia mala fe o abús de dret.
D’altra banda, es tractava d’un acord municipal mitjançant el qual s’havia produït una modificació contractual que tenia naturalesa substancial i es podia considerar rellevant. Als efectes d’avaluar aquesta rellevància, el Tribunal valora punts com la quantia del pressupost —més d’un milió d’euros—, l’extensió temporal de la durada del contracte —de quinze a quaranta anys—, així com la inclusió de noves prestacions significatives, com el canvi de tota la xarxa de canonades del municipi.
Finalment, la Sentència es fonamenta, als efectes d’avaluar la seva procedència, en la jurisprudència del TJUE i la pròpia normativa contractual, que posa especial èmfasi en la publicitat i concurrència que s’ha de predicar de la contractació pública. En concret, fa esment de la STJUE de 13 d’abril de 2010 (rec. C-91/0899), citada per la sentència d’instància, conforme a la qual la transparència i la igualtat de tracte dels licitadors poden portar a exigir que, en el cas de modificacions substancials, s’hagi de procedir, en determinats supòsits, a l’adjudicació d’un nou contracte, tornant a negociar els seus aspectes essencials. La Sentència sosté:
[...] amb la manera de garantir la transparència dels procediments i la igualtat de tracte dels licitadors, les modificacions substancials, introduïdes en les disposicions essencials d’un contracte de concessió de serveis, podrien exigir, en determinats supòsits, l’adjudicació d’un nou contracte de concessió quan presenten característiques substancialment diferents de les de contracte de concessió inicial i, per tant, posen en relleu la voluntat de les parts de tornar a negociar els aspectes essencials d’aquest contracte garantir.
En aquest sentit, el Tribunal Suprem estima el recurs de cassació, anul·la la sentència d’apel·lació i confirma la sentència d’instància que ordena tramitar la revisió d’ofici.
1.5. Dictamen pericial sense visita a l’immoble5
El Tribunal Suprem anul·la una valoració realitzada sense visita a l’immoble, en no haver-ne motivat el tècnic la seva impossibilitat o manca de necessitat. En primer lloc, la Sentència reitera la seva doctrina recollida, entre d’altres, a la STS de 4 de juliol de 2023, conforme a la qual no es pot considerar motivada de forma suficient la pericial efectuada quan no s’ha efectuat la visita a l’immoble ni explicat de manera clara i terminant per què no es va fer.
En concret, indica l’Alt Tribunal que la regla sobre l’exigència de comprovació personal i directa no està concebuda per a comoditat dels funcionaris o de l’Administració, ha-
5. STS del 24 de juny de 2025 (ECLI: ES:TS:2025:2874).
vent «de raonar-se individualment i cas per cas, amb justificació racional i suficient, perquè resulta innecessària, de no dur-se a terme, l’obligada visita personal a l’immoble». A més, la Sentència afegeix que la realització de visita exterior, confirmada per la pràctica d’algunes fotografies sense major explicació, no és suficient per enervar la necessitat de visita interior de l’immoble, havent d’explicar i motivar en el seu informe les raons que, en el seu cas, puguin justificar la seva impossibilitat o manca de necessitat. En segon lloc, la Sentència analitza les circumstàncies del cas en concret, de les que sembla inferir-se que el pèrit no rebutja que sigui necessària la visita o inspecció ocular de l’interior de l’immoble, però, malgrat això, es limita a prendre fotografies de l’exterior i procedeix a la seva valoració, presumint un estat de conservació interior «d’acord amb el seu aspecte exterior». Així, el pèrit no exposa cap dada de la qual es pugui inferir que l’obligat impedís la seva entrada, ni tan sols és clar que demanés l’accés a l’interior. En base a aquests dos punts, la sentència entén que es produeix una manca de motivació que no pot ser esmenada per l’ òrgan jurisdiccional. És important destacar que la sentència posa èmfasi en el fet que aquesta forma de procedir no és raonable, ja que (reiterant l’afirmació) «la comoditat de l’Administració a l’hora de gestionar de manera massiva els tributs» (STS del 4 de juliol de 2023, rec. 7756/2021) no pot justificar l’omissió de la bona praxi pericial amb disminució en les garanties de l’obligat tributari. Finalment, la Sentència fa igualment esment al fet que el mateix TEAC, aplicant la doctrina continguda en la STS de 21 de gener de 2021 (rec. 5352/2019), no havia considerat motivada la valoració en constar que «havent-se tingut accés a la finca general en la qual es troben els immobles, visitant les zones comunes [...] no s’havia visitat l’interior dels habitatges [...]». Igualment, avalua els termes del dictamen pericial, conforme als quals s’indicava:
[...] no ha estat possible visitar interiorment els immobles (ni l’habitatge ni l’aparcament) per la qual cosa el present informe es realitza sobre la base de les dades obtingudes, considerant una conservació correcta, similar a les característiques i estat de conservació exteriors.
En resum, es tracta d’una sentència que analitza la importància que té la visita o inspecció per part dels tècnics de l’Administració, quan es tracta de la comprovació de valors d’immobles i, pel cas què es consideri que no és necessària, cal acreditar-ne i justificar de manera expressa les raons de manca de necessitat. Sota el risc, com indica la sentència comentada, que es pugui incórrer en un vici de manca de motivació de la comprovació de valors practicada.
1.6. Omissió de la consulta pública prèvia i l’informe d’impacte de gènere en l’elaboració del planejament urbanístic 6
En l’ àmbit del planejament urbanístic, en els darrers anys s’havia establert per part del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (TSJC) una jurisprudència que entenia aplicable a aquests instruments urbanístics les previsions de la normativa de procediment, relatives al
6 . STS del 26 de juny de 2025 (ECLI: ES:TS:2025:3032).
355 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
URIOS APARISI
procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general; en particular, la consulta pública prèvia.
El Tribunal Suprem ha modulat aquesta jurisprudència i, tal com ha fet amb anteriors pronunciaments, revoca la sentència del TSJC que va declarar la nul·litat de la modificació de les normes urbanístiques del pla general metropolità que regulen els aparcaments de Barcelona, perquè no es va dur a terme el tràmit de consulta pública prèvia de l’article 133.1 de la Llei 39/2015. La fonamentació d’aquesta revocació la trobem en la no aplicació d’aquest tràmit a l’elaboració de plans urbanístics. En qualsevol cas, aquesta sentència, pel que fa a aquesta qüestió, no fa sinó reiterar una jurisprudència ja consolidada a l’efecte.
En segon lloc, s’avalua per part del Tribunal Suprem la qüestió relativa a l’omissió de l’informe d’impacte de gènere, reiterant la sentència que només és un tràmit preceptiu del procediment d’elaboració dels plans urbanístics quan ho estableixi la normativa autonòmica, sens perjudici que la perspectiva de gènere s’hagi de tenir en compte en elaborar els plans, amb el corresponent control jurisdiccional d’aquest punt.
En definitiva, indica la sentència que ni la normativa estatal, ni la normativa autonòmica aplicable (extrem sobre el qual el Tribunal Suprem recorda que no s’ha de pronunciar) imposen un tràmit específic a aquests punt.
D’altra banda, remarca que la demanda no concreta quines mesures, decisions o determinacions del pla o de la memòria serien contràries al principi d’igualtat de gènere, ni que afectin la totalitat del pla, raó per la qual desestima igualment el recurs en aquest punt. Així, la part actora hauria d’haver concretat en quina mesura el planejament no tenia en compte la perspectiva de gènere i, per contra, fa unes al·legacions sense concreció sobre la seva falta o la seva contravenció al principi d’igualtat de gènere així com sobre els errors o omissions en les seves determinacions o en el contingut de la memòria. Per aquesta raó, considera que no és suficient per a justificar l’anul·lació del pla si l’al·legació referida a la manca del principi d’igualtat de gènere no es concreta en termes prou precisos i argumentats per a poder deduir-ne raonablement l’efectiva concurrència de la contravenció al·legada (i això, entre altres raons, perquè, en cas contrari, la declaració de nul·litat total i de ple dret del pla atemptaria frontalment contra el principi de proporcionalitat).
En definitiva, el Tribunal Suprem revoca la sentència d’instància, però constata que la mateixa no es va pronunciar sobre altres motius que s’al·legaven en la demanda, que es van deixar sense jutjar arran de l’estimació pels motius anteriors. Per aquesta raó, ordena retrotraure les actuacions perquè el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya dicti una nova sentència que examini els motius d’impugnació no valorats.
1.7. Impossibilitat de desistir d’un procediment selectiu de personal sense seguir el tràmit del procediment de revisió d’ofici dels actes administratius 7
El procediment de revisió dels actes administratius el trobem recollit als articles 106 i següents de la Llei 39/2015, ja sigui d’ofici o en via de recurs, en els termes i sota els condicio -
7. STS del 26 de juny de 2025 (ECLI: ES:TS:2025:3030).
nant previstos legalment. No obstant aquestes previsions legals, en ocasions l’Administració, per una mal entesa economia processal, adopta decisions que afecten a la validesa d’actes administratius, al marge dels supòsits legalment previstos. Aquest és el cas de la sentència analitzada, la qual té per objecte revisar la Sentència del TSJ que va declarar conforme a dret el desistiment de l’entitat convocant del procediment selectiu en detectar un error en la relació de llocs de treball consistent a no exigir la titulació en dret per al lloc en qüestió.
El recurrent en cassació entenia que el desistiment acordat per l’Administració no es pot fer sense habilitació legal expressa i que l’aprovació de la llista d’admesos materialitza un dret a participar en el procés selectiu que no pot ser vulnerat i que, al mateix temps, s’ha vulnerat el principi de confiança legítima. En definitiva, reclamava la continuació fins a la seva resolució del procediment conforme a les bases aprovades i publicades. Per contra, l’Administració entenia que no és necessària una habilitació legal específica per desistir en procediments iniciats d’ofici, sempre que el desistiment estigui motivat i justificat en l’interès general. Igualment, considerava que l’aprovació de la llista d’admesos no impedeix el desistiment; que es tracta d’una solució excepcional i que, en aquest cas, no s’havia produït l’adjudicació definitiva sinó que es tractava de la llista d’admesos i exclosos i, finalment, que si existien perjudicats, aquests podien ser indemnitzats. I que, en tot cas, l’actuació per raó d’interès públic feia rellevant la titulació exigible per a ocupar la plaça.
El Tribunal Suprem dona la raó al recurrent, anul·lant les sentències anteriors, així com el desistiment acordat. Entén que la llista d’admesos i exclosos en un procediment selectiu no és una simple expectativa, sinó que genera el dret a participar en el procediment selectiu i que, d’acord amb les bases, el recurrent podia participar. En definitiva, el Tribunal Suprem determina que el desistiment de l’Administració en procediments d’ofici tan sols pot aplicar-se quan existeix una habilitació legal i, en el cas de les bases reguladores d’un procediment de selecció, l’Administració no el podia acordar, sinó que hauria hagut de procedir a l’aplicació del procediment de revisió d’ofici. Així, aquesta sentència interpreta l’article 93 de la Llei 39/2015, que preveu el desistiment de l’Administració, de forma motivada, en els supòsits i amb els requisits previstos per la Llei, entenent que cal sempre una previsió legal expressa que, en l’ àmbit sectorial corresponent, habiliti a aquests efectes.
2. TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA
2.1. Ús de vapejadors a les platges8
La sentència analitzada valorava la impugnació, per part d’una associació, de l’ordenança municipal de l’Ajuntament de Barcelona que prohibia l ’ús de vapejadors a les platges del municipi i establia sancions pel seu incompliment. El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya estima parcialment el recurs i declara nul·les les disposicions relatives a aquests dispositius en considerar que l’Ajuntament no té competències per regular el seu ús en aquest àmbit.
8 . Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (STSJC) del 4 de març de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
357
En els darrers anys, han estat diversos els pronunciaments judicials en els quals, davant la regulació per part de l’Ajuntament de Barcelona d’una determinada activitat, s’analitzava si el consistori tenia competències per dur a termes aquesta regulació o, per contra, s’havia excedit de les seves competències.
L’Ajuntament de Barcelona havia justificat la regulació esmentada en les seves competències i en l’impacte ambiental directe que l’ ús d ’aquests dispositius implicava, considerant que la regulació es trobava emparada en la Llei 7/2022, del 8 d’abril, de residus i sòls contaminants. Aquest recurs va ser presentat per l’Associació Exfumadors, la qual va apuntar que el consistori s’havia excedit en les seves competències en incloure els vapejadors en la normativa municipal reguladora. Com hem indicat, la sentència estima parcialment el recurs i considera que cap de les àrees d’actuació de l’Ajuntament permeten introduir la prohibició d’ ús de vapejadors a les platges, amb les corresponents infraccions i sancions associades al seu incompliment.
D’altra banda, la sentència igualment analitza la Llei 28/2005, del 26 de desembre, de mesures sanitàries davant del tabaquisme i reguladora de la venda, el subministrament, el consum i la publicitat dels productes del tabac, indicant que aquesta norma no prohibeix específicament l’ ús de vapejadors en platges. A més, destaca que la normativa estatal diferencia entre els cigarrets tradicionals i els dispositius susceptibles d ’alliberar nicotina, limitant el seu consum únicament en espais concrets com centres sanitaris, educatius o transport públic. Finalment, la sentència indica que no existeix una norma amb rang legal que hagi establert limitacions concretes quant a l’ ús d ’aquests dispositius susceptibles d’alliberar nicotina a les platges, ni estatal ni autonòmica, raó per la qual entén que no existeix emparament per a la prohibició que implementava l’Ordenança impugnada. En resum, una sentència que analitza la capacitat normativa de l’Ajuntament de Barcelona en l’ àmbit objecte de regulació, a l ’empara de les previsions legals previstes en la normativa específica i les competències pròpies de l’Ajuntament.
2.2. Inadmissió del recurs per manca de reclamació prèvia en via administrativa9
El caràcter revisor de la jurisdicció contenciosa administrativa implica el control judicial de l’actuació de les administracions públiques, per imperatiu dels articles 103 i 106 de la Constitució espanyola. Això implica l’anàlisi d’adequació a la legalitat d’una actuació administrativa prèvia i, en ocasions, com passa en els procediments de responsabilitat patrimonial, la prèvia reclamació en via administrativa. Sens perjudici del principi antiformalista en el procediment administratiu, això no exclou l’exigència de certs requeriments formals i, en el cas analitzat, suposa que no qualsevol actuació del particular es pot integrar o considerar com una reclamació prèvia.
En el cas analitzat, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya confirma la sentència que va inadmetre el recurs interposat, entre d’altres, contra la Generalitat i l’Autoritat del Transport Metropolità, perquè l’actora no va formular la reclamació de responsabilitat
9. STSJC del 10 de març de 2025.
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
patrimonial en via administrativa. En aquest cas, l’actora havia formulat un requeriment per telèfon a l’asseguradora i posteriorment exerceix l’acció judicial davant les administracions públiques responsables del servei públic.
En primer lloc, la Sentència recorda que les causes d’inadmissibilitat del recurs contenciós administratiu s’han d’interpretar restrictivament, però afirma que el requeriment que l’actora va fer a l’asseguradora per telèfon no complia amb els requisits dels articles 66 i 67 de la Llei 39/2015 i, consegüentment, s’hauria d’haver interposat reclamació prèvia davant de les administracions presumptament responsables, als efectes de la incoació i tramitació del procediment de responsabilitat patrimonial, on s’haurien examinat la concurrència o no dels requisits pel reconeixement de l’existència de responsabilitat patrimonial.
Un altre element que té en compte la sentència és que, en els procediments judicials en els quals es valora l’existència de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, l ’asseguradora assumeix la condició processal de codemandada, el que encara fa més evident que la reclamació s’hauria d’haver dirigit a l’Administració assegurada.
Finalment, recorda la sentència que una qüestió diferent és la possibilitat que té l’afectat d’exercir l’acció directa que estableix l’article 76 de la Llei de contracte d’assegurança, però, en aquest cas, la competència per avaluar l’existència de danys i una eventual indemnització s’ha de dirimir davant de la jurisdicció civil. En resum, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya inadmet el recurs i recorda que el requeriment previ davant l’asseguradora no s’hauria d’haver articulat posteriorment davant la jurisdicció contenciós administrativa.
2.3. Procediment d’elaboració de plans urbanístics, retorn de l’expedient i aprovació per silenci administratiu10
La Sentència es dicta en l’ àmbit del control judicial dels instruments de planejament urbanístic i confirma la desestimació del requeriment previ d’un ajuntament contra l’acord de la Comissió Territorial d’Urbanisme de Girona que li va retornar l’expedient del Pla d’Ordenació Urbanística Municipal (POUM) a causa de la pèrdua de vigència de la declaració ambiental estratègica.
D’una banda, s’ha de recordar la complexitat procedimental que caracteritza la tramitació d’aquests instruments i, al mateix temps, la importància dels documents que integren aquesta tramitació i que, en definitiva, serveixen de motivació o fonament a les decisions discrecionals que integren el planejament.
Per aquesta raó, no tan sols és important que la tramitació inclogui els documents legalment preceptius, sinó també que aquests siguin vigents. En el cas concret, s’havia produït la pèrdua de vigència de la declaració ambiental estratègica, que l’article 27 de la Llei estatal 21/2013, del 9 de desembre, d’avaluació ambiental, fixa en dos anys i que computa fins a l’adopció o aprovació del pla o programa corresponent en el termini màxim de dos anys des de la seva publicació.
10 . STSJC del 4 de març de 2025.
359 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Per aquesta raó, la Sentència analitzada considera ajustat a dret l’acord de la Comissió Territorial d’Urbanisme que va retornar l’expedient en base a aquesta pèrdua de vigència. Considera la sentència que, en aquests casos, no s’aplica la normativa general de procediment administratiu (en concret, l’article 95 sobre la caducitat), atès que la normativa ambiental estableix una regulació o previsió específica, que no és la caducitat, sinó la pèrdua de vigència. D’altra banda, la sentència rebutja que es vulneri el principi de confiança legítima o el de proporcionalitat quan es retorna un expedient que no conté la documentació que hi ha de constar per a l’aprovació de l’instrument de planejament. Finalment, atenent a la manca de la documentació legalment preceptiva, la sentència rebutja igualment que l’aprovació definitiva del POUM s’hagi produït per silenci administratiu d’acord amb l’article 91 del text refós de la Llei d’urbanisme de Catalunya.
2.4. Processos selectius i discrecionalitat tècnica11
El control judicial de la discrecionalitat tècnica en els procediments selectius ha estat objecte d ’una reiterada jurisprudència que limita les facultats de control de la decisió per comprovar l’existència d’elements reglats i que tan sols habilita a controlar els supòsits en els quals es produeixi un eventual error manifest, sense que els tribunals puguin substituir el contingut dels actes discrecionals quan s’hagi fet una valoració raonada i ajustada a les circumstàncies concretes del cas.
La sentència analitzada inclou la recent jurisprudència dictada en la matèria, el que és d’especial interès a efectes intel·lectius i, en el cas concret, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya confirma que s’ajusten a dret tant la convocatòria de provisió de dos llocs de treball policials com la seva adjudicació posterior. El que s’analitzava a la sentència era el fet que les bases no establien una baremació concreta, sinó només la puntuació màxima, el que portava a valorar si això determinava una invalidació de les mateixes o, per contra, això restava salvat pel detall posterior d’aquests barems en l’acta de l’ òrgan qualificador. Aquesta és una possibilitat admesa per la sentència que, a més, analitza que tant la valoració dels mèrits i capacitats del recurrent com l’avaluació de la memòria i l’entrevista es basen en criteris d’objectivitat i imparcialitat.
En aquest sentit, una sentència que, pel resum jurisprudencial que conté i el criteri que estableix, és d ’utilitat per analitzar altres supòsits de procediments de selecció en els quals es produeixin situacions similars, quant a l’actuació del Tribunal de selecció.
2.5. Valor probatori dels informes emesos pels pèrits de l’Administració12
La jurisprudència ha considerat ordinàriament que els informes emesos pels pèrits de l’Administració gaudeixen d’una força probatòria superior als dictàmens pericials de part,
11. STSJC del 14 d’abril de 2025.
12 . STSJC del 6 de maig de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
en la mesura que gaudeixen d’una presumpció d’objectivitat, atenent a que no respondrien estrictament a uns interessos de part, com a conseqüència de l’actuació objectiva i per raons d’interès general predicable de les administracions públiques i del seu personal. No obstant això, la sentència comentada modula aquest criteri.
El cas analitzat era el corresponent a una sentència que declara la nul·litat de la modificació d’un pla urbanístic, analitzant la doctrina sobre la naturalesa i el valor dels informes interns.
D’entrada, recorda que els experts al servei de l’Administració poden actuar com a pèrits i que els seus dictàmens s’han de valorar segons les regles de la crítica sana. I, al marge del referit anteriorment, el que és rellevant d’aquesta sentència és que, a l’hora de valorar aquests informes interns, s’han de realitzar tres apreciacions. En primer lloc, que no és el mateix que un informe que emana de l’Administració es faci valer com a prova en un litigi entre tercers que en un litigi en què sigui part l’Administració, ja que, en aquest segon cas, no gaudeix d’imparcialitat. En segon lloc, no tots els experts es troben en la mateixa situació de dependència respecte a l’ òrgan administratiu que ha de decidir (i aquesta situació de dependència serà fonamental a l ’hora de valorar la força probatòria dels informes). Finalment, l’existència d’informes que hagin estat elaborats per tècnics no implica que es puguin considerar una prova pericial quan les parts no han pogut demanar explicacions o aclariments i, en aquest cas, s’han de valorar com a documents administratius. En definitiva, una sentència que permet avaluar la força probatòria dels informes tècnics elaborats per l’Administració, d’acord amb els criteris abans referits.
2.6. Presentació d’un recurs d’alçada mitjançant un operador postal diferent de Correus13
La pràctica de notificacions administratives mitjançant prestadors de serveis postals ha estat objecte d’una variada casuística, atenent a la condició de prestador de serveis postals universals que té reconeguda la Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA. En aquest cas ens trobem amb el supòsit invers, ja que no es tractava d’una notificació administrativa, sinó la presentació d’un escrit per part de l’interessat (en aquest cas, un recurs d’alçada), mitjançant un sistema o plataforma anomenat Notificad@s.
El recurs presentat va entrar en el Registre de la Generalitat quan ja s’havia exhaurit el termini per interposar-lo, i es va inadmetre per extemporani. Interposat recurs contenciós administratiu, el recurrent al·legava que presentar el recurs mitjançant aquesta empresa equivalia a fer-ho en una oficina de correus, ja que, d’acord amb la llibertat d’establiment, la societat estatal Correos y Telégrafos (designada operadora del servei postal universal) s’ha d’equiparar a qualsevol altre operador postal, fins i tot a l’efecte de presentar recursos administratius i judicials.
El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya rebutja aquesta pretensió, i remarca que Notificad@s no té autorització per a prestar els serveis d’enviament certificat, inclosos en el
13. STSJC del 8 de maig de 2025.
361 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
URIOS APARISI
servei postal universal, i, per tant, la documentació que aporta l’actora no té eficàcia probatòria per a acreditar la data del dipòsit de l’enviament, ni que es va fer dins el termini legal per a interposar el recurs d’alçada.
S’ha de recordar que, d’acord amb el marc normatiu vigent, les notificacions administratives poden ser practicades per l’entitat Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA, o per altres empreses prestadores de serveis postals. En qualsevol cas, és important destacar que la Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA és l’ única entitat que té la presumpció de veracitat, d ’acord amb la Llei 43/2010 del sistema postal universal, a la qual, d’acord amb la disposició addicional vuitena, li correspon «El lliurament als ciutadans dels documents expedits per les administracions públiques amb finalitats administratives o de seguretat pública». L’article 22.3 de la Llei 43/2010 indica:
L’actuació de l’operador designat gaudeix de la presumpció de veracitat i certesa en la distribució, lliurament i recepció o rebuig o impossibilitat de lliurament de notificacions d’ òrgans administratius i judicials, tant les efectuades per mitjans físics com telemàtics, i sens perjudici de l ’aplicació, als diferents supòsits de notificació, del que disposa la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.
Així ho ha recordat el Tribunal Suprem, entre d’altres, en la Sentència del 10 de desembre de 2015 (ECLI: ES:TS:2015:5395). D’acord amb aquesta jurisprudència, les administracions públiques poden contractar directament la Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA pel procediment negociat previst en la legislació de contractes públics per elegir un licitador que reuneixi aquesta «certesa », si bé no s’exclou la possibilitat que es pugui fer un procediment obert no tan sols amb aquest operador que té reconeguda legalment aquesta certesa, sinó que també podrien concórrer-hi d’altres que tinguin un sistema de constància que permeti, en cas de rebuig o impossibilitat de notificació, provar-ho de manera fefaent amb elements de prova que no siguin una declaració unilateral de l’empresa o el testimoni dels seus empleats.
La disposició addicional primera de la Llei 43/2010 establia un límit de quinze anys a favor de la Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA (acabava el 2025) com a operador designat. Aquest període ha estat perllongat cinc anys mitjançant la modificació d’aquesta disposició realitzada per la disposició final única de la 6/2025, del 28 de juliol, de modificació de la Llei 19/1994, del 6 de juliol, de modificació del règim econòmic i fiscal de Canàries, per a la regulació de les inversions en elements patrimonials afectes a l’activitat d’arrendament d’habitatge en les illes Canàries.
En resum, amb aquest canvi normatiu, la Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA continua tenint aquesta condició d’operador designat per prestar el servei postal universal, el que és aplicable per a les notificacions administratives, en els termes abans referits. Però també suposa que la presentació, per part dels interessats, de sol·licituds, escrits o comunicacions per mitjans diferents als previstos a l’article 16.4 de la Llei 39/2015 (entre els quals es fa referència a les oficines de correus, en la forma reglamentàriament establerta; es a dir, les gestionades per la Societat Estatal Correus i Telègrafs, SA), poden plantejar problemes d’acreditació de la seva
362
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
XAVIER
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
presentació, com ha passat amb la sentència comentada i la inadmissibilitat per extemporani del recurs d’alçada presentat i la confirmació judicial d’aquella.
2.7. Comprovació de valors mitjançant el mètode del dictamen pericial sense visita14
Aquesta sentència s’ha de posar en connexió amb la Sentència del Tribunal Suprem comentada més amunt (STS 24 de juny de 2025, ECLI: ES:TS:2025:2874), ja que en tots dos casos s’avaluen les facultats que tenen els pèrits de l’Administració a l’hora de realitzar comprovacions de valors d’immobles i, en concret, la rellevància que la manca de visita a l’immoble pot tenir, quant a la comprovació realitzada.
En aquesta sentència es revoca la resolució del Tribunal Econòmic Administratiu Regional de Catalunya (TEARC), que va anul·lar la liquidació derivada d’un procediment de comprovació limitada amb comprovació de valors de dos immobles adquirits mitjançant una herència i va ordenar la retroacció de les actuacions. La resolució del TEARC havia anul·lat la comprovació de valors dels immobles, ja que aquesta no es va fer segons la doctrina del Tribunal Suprem, perquè el pèrit de l’Administració no es va personar en els immobles que s’havien de valorar, ni es va justificar per què no era necessària aquesta visita, el que suposava que concorria una manca de motivació. No obstant això, la sentència judicial va més enllà, en entendre que no era procedent ordenar la retroacció de les actuacions, atès que no es tracta d’un vici procedimental, sinó substantiu, ja que la manca de motivació és constitutiva d’un vici d’anul·labilitat i, a més, l’actora en cap moment havia sol·licitat la retroacció de les actuacions.
En definitiva, des del punt de vista pràctic, és rellevant que, en el cas de comprovació de valors d’immobles, s’efectuï la corresponent visita per comprovar les condicions de la finca, als efectes de realitzar la corresponent valoració o, cas contrari, es justifiqui la manca de necessitat de la mateixa, tal com analitza la sentència del Tribunal Suprem ja comentada.
2.8. Accés a les actes de les reunions d’òrgans col·legiats15
En aquesta sentència s’avalua la conformitat a dret d’una resolució de la Comissió de Garantia d’Accés a la Informació (GAIP) que va declarar el dret de la persona reclamant a obtenir una còpia de les actes de la comissió de farmàcia i terapèutica de diversos hospitals, suprimint les dades identificatives de les persones que van intervenir en les deliberacions. La sentència confirma la resolució de la GAIP impugnada, invocant la jurisprudència sobre el dret a conèixer les actes de les reunions d’ òrgans col·legiats i establint que, si bé es pot distingir entre les actes (que inclouen informació sobre el desenvolupament de la sessió) i els acords (que reflecteixen la decisió adoptada i la seva motivació), aquesta distinció no afecta
14. STSJC del 13 de maig de 2025.
15. STSJC del 14 de maig de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
necessàriament el dret d ’accés, ja que la Llei 40/2015 no inclou en el contingut mínim necessari de les actes les deliberacions íntegres ni les opinions de cada membre, sinó només els punts principals de les deliberacions i els acords adoptats, i aquest contingut mínim no pot quedar emparat per la garantia de confidencialitat de la deliberació.
En definitiva, la sentència entén que el principi de confidencialitat no empara no donar accés a aquest contingut mínim, afegint que, al marge d’aquest contingut mínim necessari, existeixen altres continguts que es poden incorporar a l’acta, com els que es derivem de l’enregistrament de la sessió. En relació amb aquest contingut, el qual no forma part del contingut necessari, la sentència afegeix que aquesta circumstància no exclou que aquesta informació no sigui pública i, consegüentment, pugui ser accessible, d’acord amb la normativa de transparència. En resum, una sentència que fixa criteri en relació a l’accés al contingut de les sessions dels òrgans col·legiats, en els termes abans exposats.
2.9. Efectes dels documents i les actuacions d’un expedient declarat caducat16
La sentència tracta els efectes que es deriven dels documents i actuacions que formen part d’un expedient caducat. Ja sabem que la caducitat de l’expedient, en els cas dels procediments sancionadors o de gravamen, no impedeix l’inici d’un nou procediment, sempre que no hagin prescrit les infraccions o els fets que motivarien una nova tramitació. Així es preveu expressament a l’article 95.3 de la Llei 39/2015, quan indica que, en els casos en què sigui possible la iniciació d’un nou procediment per no haver-se produït la prescripció, podran incorporar-se a aquest els actes i tràmits el contingut dels quals s’hagués mantingut igual de no haver-se produït la caducitat. En tot cas, en el nou procediment s’hauran d’emplenar els tràmits d’al·legacions, proposició de prova i audiència a l’interessat. D’acord amb aquesta previsió legal, hi ha una sèrie de tràmits que s’han de respectar, però, a més, ha de produir-se una actuació per part de l’instructor d’incorporació dels actes o tràmits que, derivats del procediment anterior, es mantinguin, o, en cas contrari, s’han de tornar a practicar els mateixos.
Aquest és el cas de la sentència comentada, en què el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya anul·la la resolució que va revocar parcialment una subvenció del Servei d’Ocupació de Catalunya, perquè considera que no està prou motivada. La manca de motivació la fonamenta la sentència en el fet que, tot i que la resolució impugnada fa una exposició àmplia de fets i fonaments jurídics, no permet concloure quin és l’incompliment o omissió exacta que es retreu a l’apel·lant, atès que es limita a tractar gairebé exclusivament la qüestió de la prescripció i a citar tot un seguit de normativa sense fer cap indicació concreta de la causa, el fet o la conducta que en motiva l’aplicació al cas.
Com a defensa de l’acte impugnat, l’Administració al·legava que l’actora no havia patit indefensió, perquè la causa de la revocació era la mateixa que la d’un procediment anterior de revocació que havia caducat. No obstant això, el Tribunal recorda la jurisprudència sobre els efectes dels documents i actuacions d’un expedient declarat caducat, segons la qual en el
segon expedient de revocació s’han de tornar a practicar les mateixes actuacions del primer, la qual cosa no consta que s’hagi fet, ni tampoc que les actuacions del primer expedient caducat s’hagin incorporat al segon.
En resum, aquesta sentència analitza els efectes que, en termes de motivació i com a conseqüència de l’obertura d’un nou procediment —en aquest cas de revocació de subvencions— es deriven de la manca de compliment dels requeriments quant a les garanties i tràmits que s’han d’aplicar al nou procediment. Aquesta jurisprudència seria igualment traslladable a l’ àmbit dels procediments sancionadors, atenent a l’especial naturalesa que els caracteritza, entroncada amb els principis i garanties del procediment penal (sens perjudici de les particularitats que li són pròpies).
2.10. suspensió del procediment administratiu17
El procediment administratiu es troba sotmès al compliment de terminis i, en el cas de procediments iniciats a sol·licitud de l’interessat, el transcurs del termini per a resoldre i notificar determina l’aplicació del silenci administratiu, ja sigui positiu o negatiu, en els termes previstos legalment. La Llei 39/2015 regula en l’article 22.1 els supòsits que permeten suspendre el termini per resoldre i, en particular, la lletra a fa referència al fet que el termini queda suspès quan s’hagi de requerir a qualsevol interessat per a l’esmena de deficiències o l’aportació de documents i altres elements de judici necessaris, pel temps que hi hagi entre la notificació del requeriment i el seu compliment efectiu pel destinatari, o, si no n’hi ha, pel termini concedit.
La Sentència aplica aquesta previsió legal i, en relació amb una sol·licitud de títol de família nombrosa amb silenci positiu, anul·la la resolució que va denegar la renovació del títol de família nombrosa que havia sol·licitat el recurrent. El recurrent plantejava que l’Administració no va dictar la resolució dins del termini legal de sis mesos, per la qual cosa es va produir el silenci positiu, mentre que l’Administració argumentava que el termini per resoldre no s’havia exhaurit, perquè, d’acord amb l’article 22.1a de la Llei 39/2025 el termini havia quedat suspès durant el temps que l’interessat va trigar a aportar la documentació que l’Administració li va reclamar.
La importància d’aquesta sentència radica en el fet que la Sala declara que no consta que l’Administració acordés suspendre el termini per resoldre, i que, en els supòsits de l’article 22.1 de la Llei 39 2015 (a diferència dels de l’article 22.2) la suspensió del termini no és automàtica, sinó que només té lloc si l’Administració ho estableix expressament, tal com ha declarat la jurisprudència. En conseqüència, conclou que es va produir el silenci administratiu positiu.
17. STSJC del 5 de juny de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
2.11. Nul·litat parcial del Decret 91/2014, del 14 de maig, del règim lingüístic del sistema educatiu no universitari 18
En els darrers anys s’han dictat per part del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya diferents sentències en les quals s’analitza el règim lingüístic del sistema educatiu, quant a la presència del castellà. En la sentència indicada, el Tribunal declara nuls alguns articles del Decret 91/2024, del 14 de maig, del règim lingüístic del sistema educatiu no universitari. Prèviament s’analitzava la pretensió de nul·litat total del Decret, atès que havia estat aprovat per un govern en funcions, si bé la Sala entén que hi concorrien raons d’urgència i interès general que justificaven aprovar-lo abans de l’inici del curs, d’acord amb l’article 27 de la Llei 13/2008, raó per la qual considera que concorrien els pressupòsits habilitants d’urgència i interès general. Tot seguit, recull la doctrina del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya i del Tribunal Constitucional (STC 34/2023 i STC 49/2023) en matèria lingüística, i remarca que el model de la legislació catalana i la legislació que l’empara (el Decret llei 6/2022 i la Llei 8/2022) no desplaça completament el castellà, en tant que en preveu l’ ús educatiu i curricular i en garanteix el domini a la fi de l ’ensenyament obligatori. Cal tenir present que les dues normes abans esmentades estan pendents de pronunciament per part del Tribunal Constitucional.
Partint d’això, examina els articles del Decret que estableixen que el català és la llengua normalment utilitzada com a vehicular i d’aprenentatge en el sistema educatiu, i conclou que el fet de no esmentar el castellà com a llengua vehicular en l’ensenyament no garanteix la presència adequada d’aquesta llengua, ni que hi hagi instruments de control i avaluació que permetin que tot l’alumnat dels centres públics i concertats assoleixi la competència de comunicació lingüística que estableix la llei a la fi de cada etapa educativa. Per tant, entén que aquests preceptes no estableixen una presència raonable del castellà en l’ensenyament, sinó una situació de desequilibri a favor del català, i que vulneren els articles 3, 14 i 27 de la Constitució, raó per la qual estima parcialment el Decret i en declara nuls determinats articles.
2.12. Nul·litat del Reglament d’ordenació de l’activitat de transport urbà discrecional de viatgers amb conductor en vehicles de fins a nou places19
Aquesta sentència anul·la l’acord de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB), del 26 de juny de 2018, que va aprovar el Reglament d’ordenació de l’activitat de transport urbà discrecional de viatgers amb conductor en vehicles de fins a nou places. L’Administració al·legava la pèrdua d’objecte del recurs, perquè el reglament va ser derogat per un altre de posterior, del 21 de maig de 2019. Tanmateix, d’acord amb la jurisprudència, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya conclou que el reglament no ha exhaurit els efectes, perquè encara s’aplica a molts supòsits que es troben sub iudice ja que era la norma vigent quan es va sol·lici-
18 . STSJC del 17 de juny de 2025.
19. STSJC del 23 de juny de 2025.
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE JURISPRUDÈNCIA DELS TRIBUNALS ORDINARIS
tar l’autorització. En conseqüència, examina el fons de l’assumpte i, després de contextualitzar la problemàtica entorn de l’activitat de transport de viatgers per vehicles de transport amb conductor (VTC) i taxis, conclou que l’AMB no era competent per dictar aquest reglament, atès que la Llei 31/2010 no li atribueix cap facultat per aprovar una regulació addicional sobre VTC. De la mateixa manera, la sentència conclou que les competències sobre ordenació i intervenció administrativa del servei de taxi que la llei atribueix a l’AMB tampoc li habilitarien a aprovar aquesta normativa.
En definitiva, una sentència que analitza les facultats de les entitats locals, en aquest cas l’AMB, per aprovar regulacions en l’exercici de les seves competències, en aquest cas en el sector de les VTC, i sense que es pugui obviar la necessària habilitació legal que aquesta competència normativa exigeix.
3. JUTJATS CONTENCIOSOS ADMINISTRATIUS
3.1. Incidència de la durada excessiva de les diligències prèvies en el còmput del termini de caducitat 20
La normativa de procediment administratiu de l’ àmbit sancionador permet la possibilitat d ’obrir unes diligències prèvies o informació prèvia als efectes de determinar si procedeix o no l’apertura d’un procediment sancionador, i determinar els presumptes responsables. En aquest sentit, la sentència recorda la jurisprudència sobre la naturalesa de les diligències prèvies, que té la finalitat de comprovar si hi ha prou indicis per incoar un expedient sancionador. Aquestes diligències prèvies no són estrictament un procediment sotmès a termini de caducitat, però la sentència recorda que han de durar el temps estrictament necessari per a assolir aquest objectiu.
Amb la posterior obertura del procediment sancionador, la sentència avalua la durada que varen tenir les diligències prèvies i anul·la la sanció imposada per la caducitat del procediment, atès que considera excessiva la demora per incoar l’expedient sancionador després de la finalització de les diligències prèvies (vint mesos). A partir d’aquesta premissa, la Sentència recorda que, si bé el termini de caducitat es computa des de l’acord d’inici del procediment, quan la durada de les diligències prèvies és excessiva, es pot apreciar la caducitat per analogia.
En definitiva, la Sentència es fonamenta en l’aplicació de la caducitat per analogia, en els termes abans referits, sens perjudici que, singularitzant les circumstàncies del cas en concret, constata que l’acord d’incoació es basava en l’informe del personal inspector, que ja recollia els fets i la infracció, de manera que la demora en l’inici del procediment no estava justificada. En resum, una sentència que s’ha de tenir en compte pel que fa a la durada de les actuacions prèvies a l’inici d’un procediment administratiu que, per molt que no estiguin sotmeses a termini, no suposa que es puguin perllongar en el temps de manera indefinida.
20 . Sentència del Jutjat Contenciós Administratiu (SJCA) núm. 15 de Barcelona del 26 de març de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
367
4. JUTJATS SOCIALS
4.1. Incompliment de l’obligació de relacionar-se amb l’Administració per mitjans electrònics21
Un dels elements més rellevants de la reforma que va suposar la Llei 39/2015 va ser el substancial increment dels obligats a tramitar electrònicament, i que s’articula en els apartats 2 i 3 de l’article 14 de dita Llei. Paral·lelament, l’obligatorietat de la tramitació electrònica i els efectes de la manca de presentació d’una sol·licitud per mitjans electrònics per part dels obligats es recollia a l’article 68.4, en relació amb els efectes temporals a considerar una vegada es realitzava l’esmena de la presentació. La previsió legal indica, en els seus termes literals, que la presentació s’entendrà rea litzada en el moment en que es faci l’esmena, si bé aquesta interpretació ha estat modulada per la jurisprudència del Tribunal Suprem que, en sentència de 1 de juliol de 2021 (ECLI: ES:TS:2021:2747), va entendre que aquesta previsió anava en contra del principi antiformalista i considerava que, una vegada realitzada l’esmena electrònica, s’entenia presentat l’escrit en el moment en el qual s’havia formulat la sol·licitud inicial. La mateixa sentència modulava que aquesta previsió no era aplicable als recursos administratius, si bé la sentència comentada (en aquest cas de la jurisdicció social), s’aparta d’aquesta interpretació.
Aquesta sentència anul·la la inadmissió del recurs d’alçada interposat contra una resolució sancionadora. L’actora, tot i ser un subjecte obligat a relacionar-se electrònicament amb l’Administració, va presentar el recurs en paper (en una oficina de correus) l’ últim dia del termini. L’Administració el va incorporar al registre electrònic i el va digitalitzar tres dies després de rebre’l en paper. El Jutjat exposa que la llei no regula els efectes que té, amb caràcter general, el fet de no presentar un escrit electrònicament, sinó només en els procediments que s’inicien mitjançant la sol·licitud de la persona interessada, supòsit en què l’article 68.4 de la Llei 39/2015 estableix que cal requerir l’esmena mitjançant la presentació electrònica i que la sol·licitud es considera presentada en el moment de l’esmena. Tanmateix, afirma que aquesta regla no es pot extrapolar a altres supòsits, sinó que cal atenir se a les circumstàncies del cas concret.
En aquest cas, valora, entre altres fets, que l’empresa havia presentat al·legacions en paper i l’Administració no li havia fet cap advertiment, i que el peu de recurs no indicava que l’ única forma vàlida de presentació era l ’electrònica.
En resum, tal com hem indicat, una sentència que modula la jurisprudència abans referida però que, atenent a les circumstàncies del cas en concret (l’actuació prèvia de l’Administració i la manca de referència en el peu de recurs) es fonamenta en el principi de confiança legítima, als efectes d’admetre que el recurs havia estat interposat en termini.
21. Sentència del Jutjat Social (SJS) núm. 12 del 9 de maig de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
370 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
XAVIER URIOS APARISI
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 371-379
ISSN: 2938-5733
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
M. Àngels Arróniz Morera de la Vall
Lletrada cap dels Serveis Jurídics
Consell de Garanties Estatutàries
Anna M. Carbonell Roura
Lletrada responsable de Biblioteca, Documentació i Publicacions
Consell de Garanties Estatutàries
Sumari: 1. La doctrina del Consell de Garanties Estatutàries en relació amb el compliment del pressupòsit formal habilitant i el respecte dels límits materials del decret llei; 2. El pressupòsit formal habilitant del decret llei; 2.1. La concurrència d’una situació extraordinària i urgent: la necessitat de justificació per part del Govern; 2.2. La connexió de sentit entre les mesures i la situació d’extraordinària i urgent necessitat: el control de la congruència; 3. Els límits materials del decret llei; 3.1. El límit material relatiu al «pressupost de la Generalitat»; 3.2 La matèria tributària: la distinció entre la regulació per part del Decret llei de tributs estatals cedits a la Generalitat (art. 202.3b EAC) i la referida als tributs propis (art. 202.3a EAC).
1. LA DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES EN RELACIÓ AMB EL COMPLIMENT DEL PRESSUPÒSIT FORMAL
HABILITANT I EL RESPECTE DELS LÍMITS MATERIALS DEL DECRET LLEI
Durant el primer semestre del 2025 el Consell ha tingut ocasió de pronunciar-se sobre quatre decrets llei emesos pel Govern de la Generalitat sobre temàtica diversa, entre la qual trobem, significativament, la matèria de l’habitatge. D’acord amb el contingut de les peticions de dictamen, han estat examinats exclusivament des del vessant del compliment del pressupòsit formal habilitant i, en algun cas, del respecte als límits materials als quals es troba subjecta aquesta tipologia de normes.
Els decrets llei (DL) objecte de pronunciament han estat: el Decret llei 2/2025, del 25 de febrer, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria d’habitatge i urbanisme (DCGE 1/2025, del 19 de març); el Decret llei 5/2025, del 25 de març, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria fiscal, de despeses de personal i altres administratives (DCGE 2/2025, del 16 d’abril, al qual acompanya un vot particular); el Decret llei 6/2025, del 25 de març, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria de l’impost sobre les estades en establiments turístics (DCGE 3/2025, del 16 d’abril, al qual acompanya un vot particular), i el Decret llei 10/2025, del 13 de maig, pel qual es modifica el Decret llei 6/2025, del 25 de març, pel qual s’adopten
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
371
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
mesures urgents en matèria de l’impost sobre les estades en establiments turístics ( DCGE 4/2025, del 30 de maig).
L’examen dels precitats decrets llei ha portat el Consell a declarar en alguns casos que la norma in totum no respectava el pressupòsit habilitant de l’article 64.1 EAC (és el cas del DL 10/2025), o bé que ho feia parcialment (DL 5/2025 i 6/2025). Igualment, el Consell ha estimat que algunes de les mesures que contenien les normes no presentaven la deguda connexió de sentit amb la necessitat extraordinària i urgent (en el cas dels DL 2/2025, 5/2025 i 6/2025) i, finalment, en l’anàlisi del respecte als límit s materials que deriven del decret llei, ha resolt que no vulnerava el límit material relatiu al «pressupost de la Generalitat » (DL 2/2025 i 5/2025), com tampoc el relatiu a la matèria tributària pel que fa als tributs cedits, en la interpretació que d’aquest límit ha dut a terme el Tribunal Constitucional (DL 5/2025). En el cas dels tributs propis, ha estimat que es vulnerava la reserva de llei ex article 203.5 EAC (DL 6/2025).
En les línies que segueixen es farà una síntesi agrupada de les qüestions comunes tractades en els dictàmens precedents i de l’opinió consultiva que s’ha emès respecte a aquesta qüestió, que continua una línia doctrinal clara sobre els requisits i límits d’aquesta tipologia de normes governamentals.1
2. EL PRESSUPÒSIT FORMAL HABILITANT DEL DECRET LLEI
El Consell parteix de la consideració, ja sabuda, que l’aprovació per part del Govern d’una norma amb rang i força de llei, encara que després hagi de ser validada pel Parlament, suposa una limitació a la funció legislativa d’aquest darrer, en la mesura que sostreu la matèria que és objecte del decret llei al debat que es produeix en el procediment parlamentari, amb tot el que aquest porta associat en termes de publicitat, deliberació pública i pluralisme, i també de participació política. Participació no sols dels grups parlamentaris que representen els ciutadans sinó també dels altres actors que poden intervenir en el procés d’elaboració de les lleis en sentit ampli, incloent-hi la preparació de l’avantprojecte de llei. En conseqüència, tant el Consell com el Tribunal Constitucional han considerat sempre que aquesta facultat legislativa del Govern té caràcter excepcional i que, per tant, ha d’interpretar-se de manera estricta, de forma que el seu exercici respongui efectivament al pressupòsit que, tant segons la Constitució (art. 86.1) com segons l’Estatut (art. 64.1), l’habilita: que es produeixi una situació de necessitat extraordinària i urgent, a la qual el Govern hagi de respondre mitjançant normes de rang legal (DCGE 3/2025).
La comprovació per part del Consell de la concurrència del pressupòsit habilitant passa per verificar dues dimensions: si el decret llei es dicta per a fer front a una situació extraordinària i urgent i si les mesures adoptades presenten una connexió de sentit amb aquesta situació.
1. Per a una consulta sintètica sobre el contingut concret dels dictàmens i dels decrets llei i l’anàlisi que efectua cas per cas el Consell, es poden consultar les notes resum dels dictàmens publicades al lloc web: www.cge.cat
2.1. La concurrència d’una situació extraordinària i urgent: la necessitat de justificació per part del Govern
El Consell, en els seus dictàmens, i els quatre als quals es fa referència en aquestes línies no en són l’excepció, ha sostingut que, com a obligació derivada de l’Estatut i exigida explícitament a la Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern (art. 38.3), correspon al Govern justificar la concurrència del pressupòsit que l’habilita per dictar un decret llei, de tal manera que el control jurídic que el Consell pot exercir s’ha de basar en els elements que aporti el Govern, bé al mateix decret llei (en el preàmbul o l’exposició de motius), en la documentació preparatòria que figuri a l’expedient de la seva elaboració (memòries i informes) o, si escau, en la de caràcter complementari que pugui aportar i que trameti a l’empara de l’article 25.5 LCGE. Aquesta darrera és valorada pel Consell d’acord amb una perspectiva no formalista i atès que considera que tant el mateix decret llei com l’expedient del Govern, tot i ser elements determinants2 i el mitjà principal, general i ordinari a través del qual s’ha de justificar el decret llei, no tenen caràcter exclusiu ni excloent (DCGE 2/2025). La documentació complementària, però, és tractada amb les precisions i observacions que es veuran després.
El control que efectua el Consell s’ha de limitar a comprovar que la justificació existeix, i que és suficient i raonable, sense que pugui substituir o suplantar el Govern en aquesta tasca de fonamentació de la concurrència del pressupòsit habilitant i de la necessitat de recórrer al decret llei per fer front a la situació de necessitat extraordinària i urgent que l’ha motivat (DCGE 1/2025).
En aquest sentit, el Consell, en la seva anàlisi cas per cas, ha sostingut que, ni la gravetat d’una situació per si sola ni la facilitat o rapidesa més grans per assolir determinats objectius polítics i normatius, ni els beneficis que aportarien les mesures, per més legítims que siguin, no constitueixen, per ells mateixos, motius de justificació suficient de la necessitat extraordinària i urgent que permet recórrer a la figura del decret llei, com tampoc no ho és la millora de la seguretat jurídica ni la situació de pròrroga pressupostària per a aquelles mesures que depassen la finalitat d’adaptar els estats d’ingressos i de despeses pressupostaris prorrogats, 3 les quals, si escau, s’hauran de fonamentar en una necessitat extraordinària i urgent d’actuar pròpia i específica (DCGE 1/2025 i 2/2025).
2 . I això perquè la intervenció del Consell es produeix abans que tingui lloc el debat parlamentari sobre la validació del decret llei i, com ja va fer notar el Consell en el DCGE 3/2023, FJ 2.1 A , aquest no podrà parar esment ni a la intervenció parlamentària que faci el membre del Govern per defensar-los davant la Cambra ni al debat parlamentari subsegüent en el marc del procediment de convalidació, ja que ambdós fets es produiran un cop el dictamen s’hagi emès. Aquest caràcter «determinant» del decret llei mateix i de la documentació preparatòria ve reforçat a més pel fet que la legislació catalana, en l’article 38.3 de la Llei 13/2008, obliga aquest darrer a incloure la seva justificació en aquests mateixos instruments (DCGE 2/2025).
3. El Tribunal Constitucional (per totes, STC 137/2003, del 3 de juliol, FJ 5) ha admès que la no aprovació de la llei de pressupostos i la consegüent situació de pròrroga pressupostària que es produeix pot legitimar el recurs al decret llei, amb la finalitat d’adaptar els estats d’ingressos i de despeses pressupostaris prorrogats (per actualitzar a la inflació els drets econòmics que es pretenen liquidar, per autoritzar les operacions de finançament dels crèdits prorrogats o per actualitzar les retribucions dels funcionaris o les pensions).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
373
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
La justificació, doncs, ha de ser explícita i raonada, concreta i suficient, de forma que analitzi les circumstàncies del cas i les mesures que s’adopten, sense que es pugui recórrer a fórmules vagues, abstractes, genèriques, estereotipades o rituals (DCGE 2/2025).
Una vegada examinada la justificació present a l’exposició de motius del Decret llei com també a les memòries i els informes que formen part de l’expedient, com ja s’ha dit, el Consell pot examinar, i, de fet, ho fa, la justificació present en la documentació complementària tramesa a l’empara de l’article 25.5 de la Llei del Consell.
En efecte, el Consell pot sol·licitar al Govern (i també al Parlament, als ens locals i a les altres institucions públiques de Catalunya, així com als sol·licitants del dictamen) la informació i la documentació que siguin necessàries per emetre el dictamen (art. 25.4 i .5 LCGE). Aquesta informació i documentació, si és aportada, ha de ser tinguda en compte a l’hora d’emetre el dictamen corresponent (DCGE 1/2025), malgrat que el Consell insisteix que el lloc idoni per justificar de manera suficient el pressupòsit habilitant és l’exposició de motius o el preàmbul del decret llei o, si no, la documentació de l’expedient, ja que és obligació de la unitat proposant d’un decret llei vetllar per tal que es compleixi el que disposa l’article 38.3 de la Llei 13/2008, el qual prescriu que els projectes de decret llei han d’incloure una exposició de motius en què es raoni expressament la necessitat extraordinària i urgent de la iniciativa, que han d’anar acompanyats amb un informe que justifiqui aquesta necessitat i certifiqui que les mesures proposades són congruents i estan en relació directa amb la situació que s’ha d’afrontar, i que, a més, es poden acompanyar amb altres memòries, estudis, informes i dictàmens sobre l’adequació de les mesures proposades als fins que es persegueixen (DCGE 3/2025).
En aquesta línia, el Consell ha incorporat la dita exigència expressament com a recomanació en les conclusions mateixes del Dictamen4 (DCGE 1/2025, 2/2025 i 3/2025).
Pel que fa a la documentació complementària, el Consell també ha insistit que els informes aportats en aquesta fase no poden anar més enllà del que és l’objecte i el sentit del tràmit d’aportació de documentació complementària al Consell i no poden contestar explícitament als peticionaris ni fer consideracions jurídiques sobre la legitimitat constitucional i estatutària del decret llei objecte de dictamen. El tràmit previst als apartats 4 i 5 de l’article 25 LCGE no consisteix en la possibilitat de fer al·legacions sobre els retrets de constitucionalitat o d’estatutarietat formulats en la petició de dictamen, sinó en la posada a disposició del Consell de la informació i la documentació existents relatives a la norma examinada perquè pugui formar adequadament la seva opinió consultiva. El precepte legal esmentat no habilita, doncs, perquè les institucions interessades i destinatàries d’aquest tràmit siguin part en el procediment d’emissió de dictàmens i facin al·legacions sobre l’objecte d’aquests darrers, convertint-lo en un procediment de caràcter contradictori (DCGE 1/2025).
4. Amb la dicció literal següent: «Es recomana, amb caràcter general, que el Govern, a l’hora d’elaborar un decret llei, justifiqui la necessitat extraordinària i urgent de dictar-lo en la seva exposició de motius i en la documentació emesa en el procés de la seva preparació, que manifesti, a més, la connexió de sentit de les mesures proposades amb la situació que s’ha d’afrontar, d’acord amb el que disposa també l’article 38.3 de la Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern»
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
RECULL DE DOCTRINA DEL CONSELL DE GARANTIES ESTATUTÀRIES
Aquestes consideracions es traslladen també en forma de recomanacions a les conclusions del dictamen, fent menció expressa al fet que, en cas que no siguin ateses, el Consell es reserva la facultat de no prendre en consideració la dita documentació (DCGE 2/2025 i 3/2025). 5
Continuant amb la documentació complementària quan és en aquesta on s’efectua la justificació de l’extraordinària i urgent necessitat i davant de la circumstància que a la dita documentació només hi ha tingut accés el Consell, per tal que es pugui tenir en compte en el debat parlamentari sobre la validació i, si escau, sigui apreciada pel Tribunal Constitucional en l’eventualitat d’una posterior impugnació de la norma, el Consell considera que cal que s’aporti la documentació al debat mencionat. I l’anterior es pot fer facilitant-la directament al Parlament o incorporant la informació i les anàlisis que conté en les intervencions parlamentàries del Govern en el debat (o fins i tot d’altres grups parlamentaris). A aquest efecte, el Consell incorpora també a les conclusions dels dictàmens la recomanació que el Govern trameti al Parlament la documentació esmentada per tal que pugui ser tinguda en compte en el debat parlamentari sobre la validació de la norma (DCGE 1/2025 i 2/2025).
2.2. La connexió de sentit entre les mesures i la situació d’extraordinària i urgent necessitat: el control de la congruència
El Consell i el Tribunal Constitucional exigeixen, de manera constant i reiterada, una connexió de sentit entre les mesures adoptades i la circumstància extraordinària produïda, entesa com a relació lògica o de congruència de les mesures amb la situació que s’ha d’afrontar (DCGE 3/2023, fonament jurídic [FJ] 2.1B , i STC 40/2021, del 18 de febrer, FJ 4, amb la nombrosa doctrina citada sobre el requeriment de la connexió de sentit, que es remunta al moment inicial del control dels reials decrets llei per part del Tribunal Constitucional —STC 29/1982, del 31 de maig, FJ 3— i, respecte dels decrets llei aprovats pel Govern de la Generalitat, del Consell —DCGE 7/2010, del 22 d’abril, FJ 4—). La valoració de l’existència d’aquesta connexió de sentit de les mesures amb la situació extraordinària s’ha de fer, com ha indicat repetidament el Tribunal Constitucional, tant des del punt de vista del contingut de les mesures adoptades (observant si tenen o no una relació lògica raonable, directa o indirecta, amb la situació extraordinària) com també per la seva estructura (observant si, amb independència del seu contingut, modifiquen de forma immediata la situació jurídica existent) (DCGE 2/2025).
Respecte a aquesta qüestió i davant dels decrets llei que inclouen diverses mesures de caràcter heterogeni, el Consell remarca que la doctrina constitucional ha admès l’ús del decret llei de caràcter transversal per a afrontar determinades conjuntures problemàtiques,
5. Amb la dicció literal següent: «La documentació complementària, rebuda com a conseqüència de la sol·licitud que efectua el Consell a l’empara de l’article 25 de la seva Llei reguladora i de l’article 35 del Reglament d’organització i funcionament, no pot formular al·legacions adreçades a l’escrit de petició de dictamen, atès que el procediment d’emissió de dictàmens no té caràcter contradictori. En cas que no es respecti aquest criteri, el Consell es reserva la facultat de no prendre en consideració la dita documentació».
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
375
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
sempre que s’exposin raonadament els motius que s’han tingut en compte per incloure cada bloc d’aquestes mesures (STC 199/2015, del 24 de setembre, FJ 3). En aquests casos, a parer del Consell, el control jurídic extern de la connexió de sentit no ha de consistir tant en l’anàlisi de cadascuna d’elles singularment considerada sinó en la valoració de si forma part d’un conjunt en el qual totes plegades, de manera raonable i coherent (i potser amb diferent intensitat), s’encaminen al compliment de la finalitat cercada per la norma. Com a resultat d’aquesta valoració conjunta no respectarien, per contra, el supòsit habilitant per manca de connexió les que de manera clara i evident no tinguin cap relació amb el conjunt i no es puguin emparar en la finalitat pretesa pel decret llei (DCGE 1/2025).
En els casos en què el Consell conclou que no es dona la deguda connexió de sentit entre la mesura prevista en la norma i la situació extraordinària i urgent a la qual, i de manera justificada, vol respondre la norma d’origen governamental, inclou també, com a recomanació en les conclusions que, si és el cas, es tramiti el decret llei com a projecte de llei a fi d’aprovar, si escau, aquesta tipologia de mesures mitjançant una llei ordinària (DCGE 1/2025, 2/2025 i 3/2025).
En relació amb això anterior, és d’interès constatar que tots els decrets llei objecte d’aquesta ressenya, després de la seva validació pel Parlament, han estat tramitats com a projectes de llei. 6
3. ELS LÍMITS MATERIALS DEL DECRET LLEI
Com hem avançat, en els dictàmens objecte d’aquestes línies, quant als límits materials per a l’emissió dels decrets llei que conté l’article 64.1 EAC, 7 el Consell es pronuncia sobre el relatiu al «pressupost de la Generalitat», com també sobre la matèria tributària, en les dues vessants dels tributs estatals cedits i dels tributs propis, per bé que aquest darrer límit no es troba expressament previst en la norma estatutària.
3.1. El límit material relatiu al «pressupost de la Generalitat»
Pel que fa al límit material « pressupost de la Generalitat » que conté l’article 64.1 EAC, el Consell entén que es refereix al contingut mínim i necessari de la llei de pressupos-
6 . Així, el Decret llei 2/2025 va ser validat per la Resolució 169/XV del Parlament de Catalunya i està tramitant-se com a projecte de llei (núm. expedient 200-00013/15). El mateix, en els casos del Decret llei 5/2025, validat per la Resolució 201/XV del Parlament de Catalunya i també en tramitació com a projecte de llei (núm. expedient 200-00014/15); el Decret llei 6/2025, validat per la Resolució del Parlament de Catalunya 202/XV i en tramitació com a projecte de llei (núm. expedient 200-00015/15), i, finalment, el Decret llei 10/2025, validat per la Resolució del Parlament 279/XV i en tramitació com a projecte de llei (núm. expedient 200-00016/15).
7. «No poden ésser objecte de decret llei la reforma de l’Estatut, les matèries que són objecte de lleis de desenvolupament bàsic, la regulació essencial i el desenvolupament directe dels drets reconeguts per l’Estatut i per la Carta dels drets i els deures dels ciutadans de Catalunya i el pressupost de la Generalitat.»
tos que resulta predeterminat constitucionalment i estatutàriament (art. 212 EAC). Per tant, la primera limitació és que no és possible que el pressupost de la Generalitat sigui aprovat per decret llei i la segona, que es duguin a terme mitjançant aquest instrument modificacions pressupostàries enteses no com una modificació qualsevol de la llei de pressupostos, sinó com les modificacions del dit contingut mínim i necessari de la llei de pressupostos. I, per tant, aquelles modificacions de la norma pressupostària que alteren les autoritzacions de despesa. Aquesta definició de pressupost es manté igualment en una situació de pròrroga pressupostària. I això amb independència de la transcendència econòmica que puguin tenir les mesures o de la seva necessària o convenient traducció en crèdits i autoritzacions pressupostàries, que s’hauran de realitzar a través de l’instrument jurídic adequat. Tampoc l’impacte pressupostari que es pugui derivar d’alguna de les mesures previstes implica que hagin de ser regulades forçosament a la llei de pressupostos i, consegüentment, que estiguin vedades a l’àmbit material del decret llei (DCGE 1/2025 i 2/2025).
En conseqüència, l’aplicació de l’anterior doctrina al cas concret porta el Consell a declarar que el DL 2/2025, examinat en el DCGE 1/2025, no vulnera aquest límit material. A la mateixa conclusió arriba sobre el DL 5/2025, objecte del DCGE 2/2025.
3.2. La matèria tributària: la distinció entre la regulació per part del Decret llei de tributs estatals cedits a la Generalitat (art. 202.3b EAC) i la referida als tributs propis (art. 202.3a EAC)
El Consell constata que entre les matèries esmentades a l’article 64.1 EAC com a excloses de la regulació del decret llei no s’hi troba la tributària. Això no obstant, el Tribunal Constitucional ha establert que els límits formals i materials que afecten el decret llei autonòmic són, com a mínim, els que la Constitució imposa al decret llei estatal (art. 86.1 CE), i que l’estatut corresponent hi pot afegir «cautelas o exclusiones» addicionals.
Però, certament, entre les matèries vedades al decret llei en l’article 86.1 CE, la tributària tampoc no hi està esmentada. En canvi, es fa referència, entre d’altres, a l’afectació als drets, els deures i les llibertats dels ciutadans regulats en el títol I i, entre ells, s’hi troba l’article 31 CE, que introdueix el deure de contribuir al sosteniment de la despesa pública d’acord amb la capacitat econòmica de cadascú mitjançant un sistema tributari just (apt. 1), a més de la reserva de llei per establir prestacions personals o patrimonials de caràcter públic (apt. 3).
Ara bé, d’acord amb la doctrina constitucional, del fet que la matèria tributària estigui subjecta al principi de reserva de llei (art. 31.3, esmentat, i art. 133.1 i .3 CE) i que aquesta reserva tingui caràcter relatiu i no absolut «“no se deriva necesariamente que se encuentre excluida del ámbito de regulación del Decreto-ley, que podrá penetrar en la materia tributaria siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no ‘afecte’, en el sentido constitucional del término, a las materias excluidas”, límite material “que no viene señalado por la reserva de Ley”» (STC 108/2004, del 30 de juny, FJ 7).
Per tal de determinar, doncs, si la regulació d’un decret llei vulnera o no el límit material d’aquest darrer en exercici de la potestat tributària, cal examinar si, efectivament, ha
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
M. ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
«afectat» un dret, un deure o una llibertat regulats en el títol I de la Constitució. I això exigirà tenir en compte la regulació concreta del tribut, a més de la configuració específica del dret o el deure que afecta.
Aquesta «afectació» tindrà lloc, en tot cas, segons el Tribunal Constitucional, si el decret llei altera el règim general del tribut o els elements essencials d’aquest que incideixen en la càrrega tributària, repercutint en el deure general dels ciutadans de contribuir al sosteniment de la despesa pública d’acord amb la seva riquesa mitjançant un sistema tributari just (art. 31.1 CE).
A aquesta mateixa conclusió cal arribar en el context de l’ordenament jurídic català si del que es tracta és d’una regulació per part del decret llei de tributs estatals cedits a la Generalitat (art. 202.3b EAC).
Així, el Consell, en el DCGE 2/2025, en relació amb les mesures que es preveuen en el Decret llei 5/2025 relatives als tributs cedits, pel que fa a les que incorporen beneficis fiscals, sosté que de l’aplicació casuística de la doctrina constitucional es pot inferir que, quan un decret llei modifica el règim d’un impost per establir beneficis fiscals i aquests estan limitats, de manera que no s’apliquen a la totalitat dels obligats tributaris, el deure de contribuir al sosteniment de les despeses públiques d’acord amb la capacitat econòmica no es considera afectat en els termes vedats per l’article 86.1 CE, atès que no es produeix un canvi significatiu de la càrrega fiscal suportada.
Igualment, pel que fa a aquelles mesures que comporten un increment de la càrrega tributària que han de suportar els contribuents, el Consell, per declarar que no es vulnera el límit material, argumenta que es refereixen a un impost que no grava la renda ni el consum globals sinó una manifestació concreta de l’activitat econòmica o bé que es limiten a introduir correccions parcials en la forma de tributar de determinats subjectes per a operacions singulars entre les moltes altres que resten subjectes a l’impost afectat, que comporten uns increments de reduïda significació respecte al pes total d’aquest impost i, per tant, no són afectacions d’abast general que provoquin un canvi substancial de la posició dels contribuents enfront d’aquest impost ni en el conjunt del sistema tributari.
No obstant això, com posa de manifest el Consell en el DCGE 3/2025, les consideracions anteriors no són traslladables de forma automàtica si la regulació fa referència a tributs propis (art. 202.3a EAC). I això perquè, en relació amb aquests darrers, l’article 203.5 EAC disposa una reserva a favor de la llei parlamentària per «establir» els tributs propis quan diu que «[l]a Generalitat té competència per a establir, mitjançant una llei del Parlament, els seus tributs propis, sobre els quals té capacitat normativa».
Aquesta referència explícita a la llei del Parlament és una dada de la qual s’ha de partir perquè, a diferència dels articles 31.3 i 133.1 i 3 CE esmentats, en què la reserva legal que contenen no exclou, com diu el Tribunal Constitucional, el joc del decret llei en la regulació del deure de tributar si no és que s’«afecta» aquest deure (de manera que el grau d’afectació proscrit no prové de la reserva de llei sinó de «la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate» [STC 108/2004, FJ 7]), en el cas de l’establiment dels tributs propis, l’article 203.5 EAC preveu de forma inequívoca i contundent una reserva a favor de la llei del Parlament. Per tant, la participació del decret llei en la regulació d’un tribut propi sí que depèn, a diferència del
que podria passar en l’àmbit dels tributs cedits, de l’abast de la reserva de llei a favor de la llei del Parlament.
En conseqüència, a parer del Consell, la possibilitat que el decret llei entri a regular un tribut propi dependrà, exclusivament, de com s’interpreti l’abast de l’acte del seu «establiment», que, com s’ha dit, està reservat a una llei del Parlament. És obvi que aquest grau de regulació normativa inclou, en tot cas, la creació ex novo del tribut en qüestió. Així ho ha formulat el Tribunal Constitucional en la STC 107/2015, del 28 de maig (FJ 2), i, més recentment, en la STC 40/2025, d’11 de febrer (FJ 6), que ha afirmat:
[…] otra cosa es que la reserva establecida sea a favor de una «ley del Parlamento» […]. El decreto ley quedará entonces vedado. Así lo apreciamos en relación con regulaciones fiscales que la Generalitat de Cataluña, de acuerdo con su Estatuto (art. 203.5), debía hacer «mediante una ley del Parlamento».
I continua la mateixa Sentència, en aquest cas referit a l’Estatut d’Andalusia:
[…] no es apropiado hablar de colaboración para describir la relación entre la ley que establece una regulación […] y el decreto-ley que, haciendo valer la identidad de rango, la modifica […]. De ahí que no pueda aceptarse que mediante decreto-ley el Gobierno regule, siquiera en grado mínimo, cuestiones que el Estatuto de Autonomía ha confiado a la ley parlamentaria.
També resulta evident per al Consell que allò que ha quedat establert per llei del Parlament hagi de ser modificat pel mateix tipus de llei, almenys pel que fa als elements essencials del tribut (que, en tot cas, es preserven per la reserva de llei, STC 11/2024, del 18 de gener, FJ 2), en tant que són els que el configuren o l’«estableixen». Primer, perquè l’article 203.5 EAC no delimita el grau de regulació de la llei només en termes de «creació», sinó en termes més amplis d’«establiment», i segon, perquè es desnaturalitzaria el mandat estatutari si, un cop configurats els elements essencials del tribut per llei en sentit formal, el decret llei pogués durne a terme una modificació substancial, desdibuixant així els seus trets principals.
Així doncs, en l’ordenament jurídic català, la creació dels tributs propis i la regulació i modificació dels seus elements essencials estan sotmeses a una reserva de llei del Parlament que exclou, per tant, la intervenció per decret llei. En aquest sentit, no és necessària una tasca deductiva per determinar quin d’aquests elements són els essencials en l’estructura d’un tribut: és suficient d’acudir als que amb aquesta categoria estableix la llei que el regula.
Aplicant-ho al cas concret que s’examinava, el Consell, en el DCGE 3/2025, constata que la innovació normativa que du a terme el Decret llei 6/2025 del tipus de gravamen i la quota tributària de l’impost sobre estades en establiments turístics introdueix un canvi substancial del règim jurídic vigent, que, a més, afecta els elements essencials del tribut, com també ho fa la creació ex novo d’un recàrrec a aquest impost, que poden establir els municipis altres que la ciutat de Barcelona, raó per la qual considera que els preceptes de la norma que ho regulen vulneren la reserva de llei prevista a l’article 203.5 EAC en relació amb l’article 64.1 EAC.
379 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ÀNGELS ARRÓNIZ MORERA DE LA VALL I ANNA M. CARBONELL ROURA
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
M.
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 381-397 ISSN: 2938-5733
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA1
Mercè Grau i Bonàs Lletrada responsable de l’ àmbit doctrinal Comissió Jurídica Assessora
Sumari: 1. Disposicions generals: observacions essencials en l’anàlisi de legalitat; 2. Procediment administratiu; 2.1. El rebuig de la notificació electrònica i les seves conseqüències; 2.2. La retroacció del procediment per la substanciació deficient del tràmit d’audiència; 3. Contractació pública; 3.1. Un supòsit de responsabilitat contractual fonamentat en l’obligació de continuar la prestació fins a la licitació i adjudicació del nou contracte; 3.2. La necessitat d’acreditar els incompliments en què es fonamenta la resolució del contracte; 4. Revisió d’ofici; 4.1. La legitimació activa en els procediments de revisió d’ofici a instància de part; 4.2. La revisió d’ofici d’actes amb contingut laboral; 5. Responsabilitat patrimonial; 5.1. El règim de responsabilitat de les entitats col·laboradores de l’Administració; 5.2. Les reclamacions de responsabilitat patrimonial per danys derivats d’activitats pirotècniques en revetlles i festes populars.
1. DISPOSICIONS GENERALS: OBSERVACIONS ESSENCIALS EN L’ANÀLISI DE LEGALITAT
L’anàlisi de legalitat del contingut d’un projecte de reglament o de disposició general és un dels aspectes més rellevants de la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en la competència que li atribueix l’article 8.2 b de la Llei 5/2005, del 2 de maig, reguladora d’aquest òrgan consultiu, segons el qual la Comissió ha de dictaminar preceptivament sobre «[e]ls projectes de reglaments o de disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis o el dret comunitari i llurs modificacions».
En el cas que aquest alt òrgan consultiu formuli observacions obstatives a la legalitat a la norma projectada i aquestes no siguin preses en consideració, la fórmula promulgatòria del preàmbul de la norma haurà d’evidenciar la manca de seguiment de les observacions essencials. Així, l’article 38.1 del Reglament aprovat pel Decret 69/2006, de l’11 d’abril, d’organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, que disposa:
Les disposicions que es dictin amb posterioritat al dictamen preceptiu de la Comissió Jurídica Assessora han d’expressar que es dicten «d’acord amb el dictamen» quan s’hi ajustin en els punts essencials o, si escau, que es dicten després d’haver-lo « vist », quan aquest dic-
1. Aquest recull de doctrina es refereix als dictàmens aprovats entre l’1 de març i el 31 de juliol de 2025.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
381
MERCÈ GRAU I BONÀS
tamen contingui observacions obstatives a la legalitat de l’acte o disposició que no han estat tingudes en compte per l’ òrgan que ha de resoldre.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora amb caràcter previ a l’aprovació de les disposicions reglamentàries permet desenvolupar una funció preventiva de control de la legalitat de l’exercici de la potestat reglamentària diferent a la que duen a terme els òrgans jurisdiccionals que és a posteriori, una vegada aprovada i publicada la norma.
D’entre els darrers dictàmens emesos en matèria de disposicions se’n poden destacar dos per l’anàlisi de legalitat realitzat del que se’n deriven observacions de caràcter essencial. El primer d’ells, és el Dictamen 133/2025 sobre el Projecte de decret pel qual s’aprova el Pla Nacional de Joventut de Catalunya 2030, que desplega la Llei 33/2010, de l’1 d’octubre, de polítiques de joventut. El contingut del Projecte de decret es distribuïa a més del preàmbul, en sis articles, una disposició addicional, una de derogatòria i una de final.
El primer article preveia aprovar el Pla nacional de joventut de Catalunya 2030 i especificava com es podia accedir a consultar el contingut del Pla. L’article 2 determinava la naturalesa jurídica del Pla. L’article 3 relacionava els objectius, l’article 4 delimitava l’ àmbit territorial i l ’article 5 concretava l’execució del Pla, mitjançant tres projectes, a desenvolupar, cadascun d’ells, per agents diferents. En darrer terme, l’article 6, intitulat «Revisió i modificació», es referia a l’avaluació del Pla i la seva modificació i la modificació excepcional.
Doncs bé, en l’anàlisi de l’adequació del projecte de decret a la legalitat l’alt òrgan consultiu formula dues observacions essencials en relació amb els articles 5 i 6 esmentats.
En l’article 5 sobre l’execució del Pla s’establia que el Pla d’Actuació de les Polítiques de Joventut de la Generalitat de Catalunya (PAPJ) havia de tenir una durada de quatre anys i que hi hauria dos plans d’actuació durant la vigència del Pla: «el PAPJ 2023-2026 i el PAPJ 2027-2030 ». La Comissió, en primer terme, palesa que la indicació de la vigència de quatre anys de cadascun dels plans d’actuació no era contrària a cap previsió legal, atès que la Llei 33/2010 no regulava la periodicitat d’aquests tipus de plans, que era la manera com l’Administració de la Generalitat executava el Pla nacional de joventut de Catalunya. Tanmateix, a continuació, remarca que la vigència del pla que es fixava en vuit anys, del 2023 al 2030, i que, en qualsevol cas, no es podia iniciar en el 2023, sinó des que s’aprovés la norma, contradeia l’article 25 de la Llei 33/2010, que estableix que el Pla nacional de joventut de Catalunya té una vigència de deu anys i formula, en aquest punt una observació essencial.
En l’article 6 que regulava la revisió i modificació del pla es preveia que l’avaluació i revisió del Pla s’havia de fer en un període de quatre anys mentre que l’article 25 de la Llei 33/2010 determinava que el Pla tenia una vigència de deu anys i que el cinquè any d’ençà de l’aprovació se n’havia de fer una revisió estratègica. La Comissió adverteix amb una nova observació essencial que aquesta previsió també s’ha d’ajustar al requeriment legal que la revisió es faci al cinquè any.
Les observacions essencials que formula la Comissió evidencien que el Pla Nacional de Joventut de Catalunya que s’aprovava en la norma projectada pretenia donar cobertura a uns plans d’actuació de la Generalitat, part dels quals ja estaven en execució, i modificar en una norma reglamentària el període de vigència i de revisió del pla que tenia rang legal.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
El segon dictamen que es considera oportú destacar en aquest apartat és el Dictamen 310/2025 sobre el Projecte de decret pel qual s’aprova el Reglament del cos de bombers voluntaris de la Generalitat de Catalunya i del Consell de Bombers Voluntaris de la Generalitat de Catalunya que desplega la a Llei 5/1994, del 4 de maig, de regulació dels serveis de prevenció i extinció d’incendis i salvaments de Catalunya, la qual estableix que els serveis de prevenció i extinció d’incendis i de salvaments de Catalunya estan integrats, entre altres col·lectius, pels «bombers voluntaris», i es refereix a aquest col·lectiu com «[...] les persones que, per llur vocació benèfico-social, presten llurs serveis d’una manera altruista dins l’estructura de qualsevol dels serveis de prevenció i extinció d’incendis i salvaments a Catalunya ».
El projecte normatiu comportava la derogació d’un decret anterior amb idèntic títol i la nova regulació venia motivada, d’una banda, per la necessitat d’establir una regulació més àgil del sistema d’acreditació de la condició de bomber o bombera voluntària de la secció activa del cos i un sistema d’acreditació per a la secció especial actualment, inexistent, així com de simplificar i agilitar els processos selectius d’accés. I, d’una altra, per la necessitat d’adequar la regulació de les compensacions, les cobertures i la protecció dels bombers voluntaris a les necessitats reals del col·lectiu i dels temps actuals.
En l’examen del text del projecte normatiu la Comissió formula una observació essencial en relació amb l’article 17 sobre les compensacions econòmiques. Aquest precepte, en l’apartat primer, establia que les compensacions corresponents a les prestacions dels membres del cos de bombers voluntaris no tenien caràcter de retribució salarial, sinó que indemnitzaven per diferents conceptes que es relacionaven en diferents apartats en el mateix precepte. L’observació essencia l es formula en relació amb la lletra g d’aquest article 17.1 que preveia com un nou supòsit de compensació no previst a la normativa anterior el relatiu a «Aportacions anuals de l’Administració a un pla d’estalvi. Els requisits, les obligacions i els límits de la seva percepció es regulen per resolució de la persona titular del departament competent en matèria de prevenció, extinció d’incendis i salvaments ».
La Comissió posa de manifest el següent:
Com es pot apreciar, es preveuen aportacions anuals de l’Administració a un pla d’estalvi, i, per tant, la creació d’aquest nou pla. Tanmateix, aquest òrgan consultiu constata la manca de cobertura legal per a crear un pla d’aquest tipus, que, a més, té un impacte pressupostari important (1.244.400,00 euros anuals, import que pot variar en funció de l’evolució del nombre de bombers voluntaris), i considera que la seva creació s’hauria de recollir en una norma amb rang legal. Així mateix, en la mesura que no existeix cobertura legal per a crearlo, tampoc no és possible remetre els requisits, les obligacions i els límits de la seva percepció a una resolució de la persona titular del departament competent en matèria de prevenció, extinció d’incendis i salvaments.
L’observació obstativa a la legalitat que la Comissió formula deriva de la manca de cobertura legal de la norma reglamentària per crear una nova compensació econòmica pel col·lectiu de bombers voluntaris no prevista en la llei que la norma projectada desplega ni en cap altra llei.
383 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
MERCÈ GRAU I BONÀS
La Comissió ha assenyalat que el desplegament reglamentari s’ha d’adaptar amb fidelitat al contingut de la llei, que té la funció de complement d’aquesta (Dictamen 279/2010) i que esdevé un desplegament o complement tècnic de la norma legal (Dictamen 300/2010). També ha assenyalat que la seva funció és:
[...] precisament desplegar els preceptes de la Llei, sense anar més enllà de l’ àmbit que li correspon. Les normes reglamentàries estan subordinades a la Llei i, per tant, no poden contradir-la, ni apartar-se’n, ni impedir-ne l’aplicació. Al contrari, els pertoca desplegar-la, amb la disposició de normes que aclareixin o detallin les previsions de la Llei i l’establiment de procediments i mecanismes que facilitin l’execució i aplicació dels preceptes legals. Les normes reglamentàries són el complement de la Llei, necessari per raons tècniques o de complexitat. En tot cas, l’ única perspectiva acceptable és la realització de les finalitats declarades pel legislador. 2
2. PROCEDIMENT ADMINISTRATIU
2.1. El rebuig de la notificació electrònica i les seves conseqüències
D’acord amb l’article 43 de la LPAC, les notificacions per mitjans electrònics s’han de practicar mitjançant la compareixença a la seu electrònica de l’Administració o organisme actuant, a través de l’adreça electrònica habilitada única o mitjançant tots dos sistemes, segons que disposi cada Administració o organisme. El mateix precepte preveu que les notificacions per mitjans electrònics s’entenen practicades en el moment en què es produeixi l’accés al contingut. Quan la notificació per mitjans electrònics sigui de caràcter obligatori o hagi estat escollida expressament per l’interessat, s’entén rebutjada quan hagin transcorregut deu dies naturals des de la posada a disposició de la notificació sense que s’accedeixi al seu contingut.
En els dictàmens 291/2025, 279/2025, 281/2025, 275/2025 i 315/2025 sobre reclamacions de responsabilitat patrimonial instades per empreses davant el Departament d’Interior i Seguretat Pública pels danys i perjudicis soferts per la limitació de la seva activitat econòmica per causa de les mesures especials adoptades en matèria de salut pública per a la contenció del brot epidèmic de la COVID-19 la Comissió analitza si s’ha conferit degudament el tràmit d’audiència als interessats i, més en concret, si les notificacions electròniques es poden considerar correctament efectuades.
En primer terme, palesa que es tracta de subjectes obligats a relacionar-se amb l’Administració a través de mitjans electrònics, d’acord amb les lletres a i d de l’article 14.2 de la LPAC, atès que es tracta de persones jurídiques o les persones físiques o jurídiques que els representen, i que el sistema de notificació adoptat per l’Administració intervinent, és el previst en l’article 74.1 del Decret 76/2020, del 4 d’agost, d’Administració digital, és a dir el de la compareixença de la persona a la Seu electrònica que consisteix en l’accés de la persona interessada, o del seu representant degudament identificat, al contingut de l’actuació admi-
nistrativa corresponent, per mitjà de la Seu electrònica de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, https://seu.gencat.cat/, o d’altres seus electròniques creades a l’efecte (e-Notum). Malgrat que la Comissió palesa que la posada a disposició de la notificació a la seu electrònica va quedar rebutjada pel transcurs del termini legal de deu dies naturals, sense que la persona interessada hi formalitzés l’accés, considera que s’ajusta a dret considerar efectuat el tràmit i continuar el procediment, d’acord amb el previst als apartats 5 i 6, de l’article 41 de la LPAC. L’alt òrgan consultiu arriba a aquesta conclusió en la mesura que en els supòsits examinats en els dictàmens esmentats es podia verificar la validesa de la notificació rebutjada, ja que s’havien complert els requisits exigits en l’article 41.1 de la LPAC, és a dir, hi havia constància de la posada a disposició, de la data i hora, del contingut íntegre i de la identitat fidedigna del remitent i destinatari i, a més, s’havia enviat a les persones interessades un avís a l’adreça de correu electrònic comunicada en l’escrit inicial, per a informar-les de la posada a disposició de la notificació, d’acord amb el previst a l’article 41.6 de la LPAC.
La rellevància de l’avís de posada a disposició de la notificació i que aquest s’efectuï al dispositiu electrònic i/o l’adreça de correu electrònic de l’interessat que aquest hagi comunicat, per informar-lo de la posada a disposició d’una notificació a la seu electrònica, s’ha assenyalat també en el Dictamen 355/2025.
2.2. La retroacció del procediment a causa de la substanciació deficient del tràmit d’audiència
Malgrat l’essencialitat del tràmit d’audiència, sovint, en la instrucció dels procediments, es produeixen omissions i defectes rellevants que provoquen la indefensió material dels interessats, amb les importants conseqüències jurídiques que se’n deriven. Quan aquest òrgan consultiu aprecia la indefensió material i ordena la retroacció d’actuacions per tal que l’audiència es dugui a terme correctament, no entra a examinar el fons de l’assumpte, amb el benentès que una vegada realitzat aquest tràmit i, si escau, amb les al·legacions que es presentin, serà necessari sol·licitar un nou dictamen de la Comissió Jurídica Assessora. Aquesta posició és coherent amb la funció que aquest alt òrgan consultiu té encomanada, que fa necessari que es pronunciï tenint constància i ple coneixement de tots els elements de judici que han de constar en l’expedient, ja que, altrament, aquest pronunciament s’emetria sense haver pogut valorar una part del debat fàctic i jurídic sobre el qual s’ha de pronunciar.
En el Dictamen 107/2025, sobre una reclamació de responsabilitat patrimonial, instada davant un ajuntament per diverses persones pels danys i perjudicis soferts per la mort d’un familiar que atribuïen al contacte amb fibrociment en el decurs de les seves activitats professionals, la Comissió considera que és procedent retrotraure les actuacions per tal que el tràmit d’audiència s’efectuï correctament. En aquest cas, malgrat que el tràmit d’audiència s’havia efectuat, no s’havia atorgat a totes les persones interessades en el procediment. Així, tenint en compte l’objecte de la reclamació fonamentada en el fet que l’Ajuntament no havia adoptat les mínimes mesures de seguretat per tal d’evitar el risc de contaminació, aquesta Comissió posa de manifest que no hi havia constància que el tràmit d’audiència s’hagués atorgat a la mútua laboral i a l’empresa que, segons constava a l’expedient, havien estat responsables en
385 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
MERCÈ GRAU I BONÀS
diversos períodes de prestar el servei de riscos laborals als treballadors de l’Ajuntament i per aquest motiu s’havien de considerar interessades en el procediment d’acord amb el previst en l’article 4.1b de la LPAC.
També assenyala que, malgrat que es podria deduir que almenys l’empresa, no així la mútua, coneixia la reclamació perquè a petició de l’Ajuntament havia emès un certificat sobre la vigència del concert per a prestar el servei de prevenció de riscos laborals, aquest fet no podia substituir el tràmit d’audiència a qui era titular d’un dret subjectiu afectat, de manera que conclou que és necessari dur a terme el tràmit ja que, en cas contrari, es podria situar la interessada en una posició d’indefensió material.
La Comissió assenyala que l’omissió del tràmit d’audiència no comporta necessàriament la retroacció de les actuacions, sinó que això només es produeix quan s’hagi causat indefensió a l’interessat que no pot ser merament formal, sinó que es requereix la producció efectiva d’una indefensió material, és a dir, real i efectiva, com la que aprecia en el supòsit examinat.
Conclou que sense entrar a valorar el fons de la sol·licitud, és procedent retrotraure les actuacions del procediment per tal que es doni audiència a les empreses que han prestat el servei de prevenció de riscos laborals, en la seva condició d’interessades en el procediment, perquè manifestin el que considerin adient per a la defensa dels seus interessos abans de redactar una nova proposta de resolució que haurà de ser sotmesa novament al dictamen d’aquest òrgan consultiu.
3. CONTRACTACIÓ PÚBLICA
3.1. Un supòsit de responsabilitat contractual fonamentat en l’obligació de continuar la prestació fins a la licitació i adjudicació del nou contracte
En el Dictamen 151/2025 s’analitza una reclamació de responsabilitat contractual presentada per una mercantil davant un consell comarcal pel desequilibri econòmic de la prestació i l’enriquiment injust de l’Administració derivats d’haver hagut de continuar la prestació del servei de recollida i transport de residus municipals i fins a la licitació i adjudicació del nou contracte. La proposta de resolució s’efectuava en el sentit de estimar la pretensió del contractista a percebre una determinada indemnització pels costos reals derivats d’haver hagut de prestar el servei durant un període de nou mesos que es considerava un període de pròrroga legal o forçosa, una vegada exhaurida la vigència del contracte. El supòsit examinat es tractava d’un contracte de serveis, en què per raons temporals no era aplicable l’article 29.4 de la LCSP —que regula el que es coneix com a pròrroga legal o forçosa—, sinó el text refós de la Llei de contractes aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2000, del 16 de juny (TRLCSP), que no conté cap previsió similar a la de l’article 29 de la LCSP i l’article 235a del Decret 179/1995, del 13 de juny, pel qual s’aprova el Reglament d’obres, activitats i serveis (ROAS), que, malgrat que es refereix als contractes de gestió de serveis públics i no de serveis, en aquest cas concret s’aplicava per la remissió concreta que efectuava una clàusula del PCAP.
La Comissió remarca que malgrat la redacció diferent de l’article 235a del ROAS i l’article 128.1.1r del Decret del 17 de juny de 1995 pel qual s’aprova el Reglament de serveis de corporacions locals (RSCL) la seva equivalència, així com el caràcter transitori de l’obligació ex lege de prorrogar el contracte fins que un altre se’n faci càrrec de la gestió, ha estat reconeguda pel Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en la Sentència 4784/2021, del 25 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena (ECLI: ES:TSJCAT:2021:4784).
En relació amb els efectes de la continuïtat de les prestacions sobre la base d’una pròrroga legal, la Comissió posa de manifest que en el cas que la pròrroga derivi d’una correcta aplicació de l’article 29.4 de la LCSP, el règim aplicable a les prestacions que du a terme el contractista durant aquest període de pròrroga, inclosa la retribució corresponent, són les previstes en el contracte, atès que aquesta modificació de la durada del contracte no permet, d’acord amb el tenor literal del precepte, una corresponent modificació de la resta de condicions del contracte. Ara bé, en el cas que la prestació es dugui a terme sobre la base d’acords o ordres de continuïtat derivades de l’aplicació, en l’ àmbit estatal, de l ’article 128.1.1r de l’RSCL o, en el cas de Catalunya, de l’article 235a del ROAS, cal analitzar les circumstàncies concretes de cada cas per a saber quina és la retribució del contractista durant el període de pròrroga. En aquest sentit, s’indica que atès que l’article 128.1.1 de l’RSCL obliga el contractista a prestar el servei «del modo dispuesto en la concesión u ordenado posteriormente por la Corporación concedente», la continuïtat del contracte exigeix que l’Administració adopti un acord exprés en què indiqui si el règim econòmic d’aquest segueix inalterable (se segueix prestant «del modo dispuesto en la concesión») o amb condicions diferents (d’acord amb allò ordenat posteriorment per l’entitat local).
Aquest marc jurídic, segons l’alt òrgan consultiu, explica que la retribució del contractista en el període de pròrroga, si bé ha de partir del marc contractual, en funció, respectivament, de l’actuació de l’Administració i/o de la contractista, pugui arribar a ser diferent de la pactada en el contracte i incloure totes les despeses que tingui el contractista, en el supòsit que aquestes siguin superiors al preu pactat en el contracte. En aquest punt, la Comissió posa de manifest que la compensació al contractista de totes les despeses que hagi tingut en execució de la prestació s’ha considerat adequada en casos en els quals la continuïtat del contracte deriva d’una situació irregular de continuïtat del servei imputable exclusivament a l’Administració i es justifica una compensació del contractista al marge de les previsions contractuals per tal d’evitar l’enriquiment injust si s’ha alterat l’equilibri econòmic del contracte. En altres circumstàncies, amb caràcter general, la retribució dels serveis prestats sobre la base d’una pròrroga legal té caràcter restitutori i no de rescabalament. Pel que fa a la determinació de la retribució al contractista la Comissió posa de manifest que:
[...] a més de tenir en compte el marc jurídic concret aplicable a cada cas, per raons territorials i temporals, cal tenir en compte també les circumstàncies concretes en les quals es produeix la continuïtat del contracte, com fa aquesta Comissió Jurídica Assessora en els diversos dictàmens en què s’ha pronunciat sobre la revisió d’ofici ordres verbals de continuïtat (dictàmens 78/2021, 79/2021, 80/2021 i 241/2021, entre molts altres), ordres expresses de continuïtat que no complien els requisits previstos legalment per a la seva aplicació (dictàmens
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
387
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
MERCÈ GRAU I BONÀS
20/2022 i 302/2023) o en procediments de responsabilitat contractual derivats de la continuïtat de la prestació (dictàmens 139/2023 i 140/2023).
En síntesi, en els casos en què la continuïtat s’ha produït d’una manera irregular, la retribució del contractista pot ser superior o inferior a la pactada en el contracte, en funció, respectivament, de la conducta de l’Administració o del contractista. Si l’ordre de continuïtat és regular, la retribució del contractista pot ser la prevista en el contracte o l’acordada expressament per l’Administració en l’ordre de continuïtat.
En el cas concret examinat, tant l’Administració com la contractista partien del fet que la continuïtat no era irregular, ja que derivava de l’aplicació automàtica de la clàusula del PCAP que remetia a l’article 235a del ROAS. Tanmateix, tot i no existir una ordre expressa de continuïtat de l’Administració, consideraven que, atès que el contracte inicial s’havia extingit, calia retribuir la contractista d’acord amb el cost real de la prestació. Al llarg de l’expedient, tant la contractista com l’Administració havien intentat demostrar que el cost real de la prestació excedia del que es preveia en el contracte, però no havien dut a terme cap esforç probatori per a demostrar que, en el període de continuïtat, s’hagués produït un desequilibri econòmic de la prestació ni un enriquiment injust de l’Administració que havia abonat a la contractista la prestació efectuada d’acord amb el que establia el contracte.
La Comissió addueix que en la hipòtesi plantejada per les parts, és a dir, si s’estigués davant d’una continuïtat de la prestació dels serveis regular, atès que la prestació del servei de recollida de residus vinculat al contracte havia estat retribuïda d’acord amb el que establia el contracte, i no s’havia demostrat que s’hagués produït un desequilibri econòmic ni un enriquiment injust de l’Administració, escauria desestimar la reclamació presentada.
Això no obstant, conclou que, en aquest cas, no s’està davant d’una pròrroga de continuïtat derivada de l’aplicació de l’article 235a del ROAS, atès que no s’hi dona el pressupòsit necessari per a aplicar la pròrroga legal prevista en aquest precepte, que és el de l’extinció prèvia del contracte. Arriba a aquesta conclusió tenint en compte el fet que constava a l’expedient que el període de continuïtat pel qual es reclamava era un període temporal en què estava desplegant els seus efectes una pròrroga contractual acordada pel Ple del Consell Comarcal, de manera que el contracte no s’havia extingit.
Malgrat que la pròrroga contractual acordada havia estat notificada a la contractista quatre dies després d’haver-se exhaurit el termini de vigència del contracte, és a dir fora de termini i contra aquest acord la contractista havia interposar recurs de reposició aquest no havia estat resolt per l’Administració ni tampoc constava que aquesta hagués adoptat cap acord exprés de continuïtat del contracte ni de modificació de la retribució de la contractista. La Comissió conclou que malgrat el caràcter extemporani de la pròrroga, el recurs de reposició havia estat desestimat per silenci i fins que no es dictés una resolució administrativa o judicial que declarés que no s’adequa a l’ordenament jurídic, s’havia de presumir la validesa de la pròrroga acordada, que havia seguit produint efectes durant el període en què s’ha continuat prestant el servei.
En conseqüència, la Comissió conclou que és procedent desestimar la reclamació presentada perquè el contracte no estava extingit per compliment i l’extinció del contracte és pressupòsit necessari per a poder aplicar la continuïtat de la prestació que en aquest cas preveia el PCAP amb remissió a l’article 235 del ROAS.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
3.2. La necessitat d’acreditar els incompliments en què es fonamenta la resolució d’un contracte
La prerrogativa de l’Administració per a resoldre els contractes administratius, recollida en els articles 190 i 211 de la LCSP, és un poder exorbitant que queda justificat quan així ho requereixi l’interès públic inherent a qualsevol contracte de l’Administració, per la qual cosa és necessari apreciar d’una manera estricta les causes que habiliten la resolució contractual en el context dels fets acreditats en l’expedient, ja que, segons disposa l’article 191, apartat 4, de la LCSP, els acords de resolució del contracte que adopta l’ òrgan de contractació posen fi a la via administrativa i són immediatament executius. Per això, és necessari apreciar d ’una manera estricta les causes que habiliten la resolució contractual en el context dels fets acreditats en l’expedient. Així ho ha reiterat aquesta Comissió en nombrosos dictàmens. En el dictamen 183/2025 sobre la Resolució d’un contracte de serveis subscrit per un Ajuntament amb un particular per a la prestació d’un servei en el marc de les festes majors del municipi que tenia una vigència de quatre anys la Comissió ha informat desfavorablement la proposta de resoldre el contracte fonamentada en l’incompliment de l’obligació principal del contracte en considerar que en l’expedient no s’acreditaven els incompliments denunciats per l’Administració.
L’expedient únicament incorporava un informe tècnic que pel seu contingut no permetia acreditar els incompliments que l’Ajuntament al·legava i que a més havia estat contradit pel contractista. La Comissió recorda que en el procediment de resolució contractual, com en altres procediments administratius, la pràctica de prova ha de servir per a demostrar «els fets rellevants per a la decisió del procediment» (article 77.1 de la LPAC), que en aquest cas eren els que s’identificaven en l’acord d’incoació, per remissió a l’informe tècnic esmentat.
Així mateix, aquest alt òrgan consultiu remarca que la càrrega de la prova recau en qui afirma el fet i que s’han d’admetre els mitjans probatoris proposats per l’interessat, que, per decisió de la persona instructora, siguin necessaris i pertinents; és a dir, adequats per a acreditar els fets i resoldre la controvèrsia plantejada i afegeix que la decisió de resoldre el contracte s’ha de fonamentar en fets provats i suficientment rellevants; és a dir, que, per a concloure que existeix una causa de resolució contractual, és necessària una fonamentació sòlida i provada, a la qual es podrà arribar ponderant totes les circumstàncies que es derivin de l’expedient. També es palesa que, en aplicació de les normes del procediment administratiu comú, la prova dels fets rellevants per a la resolució del contracte pot tenir lloc en diferents moments del procediment instruït. Es pot fer, evidentment, durant el tràmit de prova, però també a l’inici o en l’escrit de compareixença en el tràmit d’audiència i d’al·legacions, i, particularment, d’acord amb l’article 77.7 de la LPAC:
Quan la valoració de les proves practicades pugui constituir el fonament bàsic de la decisió que s’adopti en el procediment, perquè és una peça imprescindible per a l’avaluació correcta dels fets, s’ha d’incloure en la proposta de resolució.
D’altra banda, assenyala que la pràctica de les proves en el procediment administratiu, com en els processos judicials, ha d’estar presidida pel principi de contradicció, és a dir, s’ha
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
389
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
MERCÈ GRAU I BONÀS
de garantir la possibilitat real de les parts d’oposar-se a la prova presentada per la part contrària. En el supòsit concret que s’examina, la Comissió observa que l’informe tècnic esmentat es va incorporar al procediment des del seu inici i que, de fet, va ser rebatut per l’interessat, de manera que descarta que s’hagi produït cap mena d’indefensió, ja que el contractista podria haver proposat la prova en contra que estimés pertinent, per qualsevol mitjà admissible en dret.
Tanmateix, assenyala que, en qualsevol cas, la prova practicada no es pot considerar suficient perquè la Comissió efectuï un pronunciament sobre l’acreditació de l’ únic incompliment, dels tres que l ’ens local atribueix al contractista, que, si es demostrés, tindria transcendència resolutòria i conclou que els incompliments denunciats no es poden tenir per acreditats plenament, la qual cosa comporta que, en aquestes condicions, no es pugui considerar que s’hagi produït un incompliment resolutori de l’obligació principal del contractista, d’acord amb la lletra f de l’article 211.1 de la LCSP. Tot i això anterior, afegeix que res no impedeix que l’Ajuntament retrotregui les actuacions i continuï la instrucció del procediment per a acordar obrir un període de prova, a fi de practicar, d’una manera contradictòria, les que es creguin pertinents i les proposades per l’interessat i que siguin admeses. En aquest cas, adverteix que s’haurà de repetir el tràmit de vista i audiència conferit al contractista, elaborar una nova proposta de resolució i tornar a requerir el dictamen d’aquest òrgan consultiu.
4. REVISIÓ D’OFICI
4.1. La legitimació activa en els procediments de revisió d’ofici a instància de part
L’article 106.1 de la LPAC permet que el procediment de revisió d’ofici es pugui iniciar a sol·licitud de persona interessada.
Segons la lletra a de l’article 4.1 de la LPAC, es consideren interessats en el procediment administratiu, «els qui el promoguin com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius» de manera que la legitimació per a presentar la sol·licitud de revisió es condiciona al fet que el subjecte sigui titular d’un dret subjectiu o bé titular d’interessos que, en aquesta segona alternativa, cal que siguin legítims, malgrat que poden ser tant individuals com col·lectius. A més, les associacions i organitzacions representatives d’interessos econòmics i socials són titulars d’interessos legítims col·lectius en els termes que la llei reconegui (article 4.2 de la LPAC). Així, doncs, la LPAC es remet al que disposi, en cada cas, la legislació sectorial, la qual ha de reconèixer aquesta legitimació.
Es considera d’interès ressenyar dos dictàmens, en què la Comissió analitza si les associacions instants ostenten legitimació activa, és a dir, si efectivament reuneixen la condició de persones interessades per a instar, en cada cas, el procediment de revisió d’ofici. Es tracta dels dictàmens 145/2025 i 180/2025, el primer sobre matèria d’urbanisme i, el segon, de medi ambient.
En el Dictamen 145/2025 s’examina la revisió d’ofici instruïda per un Ajuntament a instàncies d’una associació veïnal per a declarar la nul·litat de ple dret d’una llicència d’obres i usos provisionals que es va atorgar a una empresa per a la instal·lació d’una torre de telefonia
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
mòbil. En aquest supòsit, l’associació veïnal instant denunciava la comissió d’una infracció urbanística en haver-se autoritzat provisionalment la instal·lació de l’antena i, en el petitum sol·licitava, en exercici d’una acció pública, que s’anul·lés la llicència atorgada. En l’anàlisi de la legitimació activa per a sol·licitar la revisió la Comissió porta a col·lació, en primer terme, la regulació de l’acció pública en l’ordenament urbanístic continguda en els articles 5f i 62 del text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana, aprovat pel Reial decret legislatiu 7/2015, del 30 d’octubre. A continuació recorda que, tal i com ha manifestat en pronunciaments anteriors (dictàmens 94/2024 i 512/2024), la legislació urbanística preveu el reconeixement d’una legitimació objectiva per a la defensa de la legalitat vigent en via administrativa i jurisdiccional, la qual exonera l’instat de l’obligació d’acreditar un interès legítim, i que es materialitza en l’exercici de l’acció pública.
Altrament, l’ òrgan consultiu , d’acord amb la doctrina jurisprudencial que cita, es refereix al caràcter excepcional de l’acció pública davant l’exigència general de ser titular d’un dret subjectiu o d’un interès legítim específic com a pressupòsit per a poder impugnar qualsevulla actuació administrativa i al fet que la legitimació per a exercir l’acció pública en matèria urbanística es reconeix tant a les persones jurídiques constituïdes legalment com a les que tenen un estatut especial —com les juntes de compensació—, així com a les associacions veïnals, comunitats de propietaris i grups municipals.
També adverteix que l’exercici de l’acció pública en l’ àmbit urbanístic no és il·limitat i cita doctrina jurisprudencial que es pronuncia en el sentit que si bé l’acció pública permet als ciutadans l’atribució de legitimació per a perseguir conductes contràries a la normativa urbanística aquesta atribució no és il·limitada ni empara la persecució de qualsevol actuació relacionada en major o menor mesura amb l’urbanisme, essent un dels supòsits que la jurisprudència ha considerat exclòs de l’exercici de l’acció pública el de la reparcel·lació.
La Comissió conclou que en el supòsit examinat l’associació veïnal instant del procediment de revisió argüeix el caràcter infractor de l’actuació municipal i sol·licita que s’anul·li com a via per a restablir la legalitat infringida i, per tant, gaudeix de legitimació per a sol·licitar l’exercici de l’acció pública que persegueix la defensa i el restabliment de la legalitat urbanística vulnerada, això és, la salvaguarda de l’interès general urbanístic.
El segon dictamen citat, això és, el dictamen 180/2025, es pronuncia sobre la revisió d’ofici instruïda pel Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica a instància de dues associacions per a declarar la nul·litat de ple dret d’una resolució per la qual es va renovar l’autorització ambiental a una empresa titular d’una explotació de bestiar porcí.
En l’anàlisi de si les entitats instants de la revisió d’ofici tenen la condició d’interessades, és a dir, si són titulars de drets o interessos legítims, individuals o col·lectius, destaca, en primer terme, que ambdues associacions són entitats ecologistes de defensa del medi ambient i la natura, que representen interessos legítims col·lectius i que tenen com a finalitat la protecció del medi ambient, en un cas d’un municipi i en un altre d’una comarca.
Remarca que la jurisprudència del Tribunal Suprem ha interpretat en un sentit ampli l’abast de la legitimació de les organitzacions i associacions ecologistes per a instar, en tant que titulars d’un interès legítim col·lectiu, com és la protecció del medi ambient, procediments administratius i judicials de revisió de les resolucions administratives amb impacte negatiu en el medi ambient i ha insistit en el fet que la defensa dels interessos col·lectius no
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
391
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
MERCÈ GRAU I BONÀS
es pot identificar exclusivament amb la defensa de la legalitat ordinària (una pretensió pròpia de l’acció popular), sinó que cal acreditar que aquests interessos col·lectius resultaran beneficiats o perjudicats per la resolució administrativa dictada en el procediment (Sentència del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa Administrativa, Secció Segona, del 5 d’octubre de 2015, núm. rec. 2621/2013 [ECLI: ES:TS:2015:4087]; Sentència del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera, 1188/2017, del 7 de juliol núm. recurs 1783/2015 [ECLI: ES:TS:2017:3234]).
En definitiva, aquest alt òrgan consultiu posa de manifest que la jurisprudència contenciosa administrativa admet la legitimació per interès legítim col·lectiu ambiental a favor de les persones jurídiques sense ànim de lucre, sempre que existeixi una vinculació entre les finalitats estatutàries de protecció del medi ambient i l’objecte del procediment o del procés. Aquesta vinculació es concreta en el fet que s’ha d’acreditar que la resolució administrativa o la sentència en un procés judicial puguin comportar un benefici o un perjudici a les finalitats estatutàries ambientals.
Altrament, el dictamen palesa que la legislació mediambiental preveu el reconeixement d’una legitimació objectiva per a la defensa de la legalitat vigent, és a dir, una legitimació per habilitació legal que exonera de l’obligació d’acreditar un interès legítim, i que es materialitza amb l’exercici de l’acció pública.
Certament, l’article 22 de la Llei 27/2006, del 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d’accés a la informació, de participació pública i d’accés a la justícia en matèria de medi ambient va introduir una acció popular en assumptes mediambientals a favor de qualsevol persona jurídica sense ànim de lucre que tingui per objecte la defensa del medi ambient, respecte de les vulneracions de les normes relacionades amb el medi ambient que identifica en l’article 18.1 sempre que acrediti el compliment dels requisits que preveu l’article 23: a) que tingui entre els fins acreditats en els seus estatuts la protecció del medi ambient en general o la d’algun dels seus elements en particular, b) que s’hagi constituït legalment almenys dos anys abans de l’exercici de l’acció i que estigui exercint d’una manera activa les activitats necessàries per a assolir els fins previstos en els seus estatuts i c) que segons els seus estatuts exerceixi la seva activitat en un àmbit territorial que resulti afectat per l’actuació, o si escau, omissió administrativa.
La Comissió també es refereix els límits de la configuració legal d’aquesta «acció popular en assumptes mediambientals» amb una cita a la Sentència 3559/2016, del 16 de juny, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Suprem (ECLI: ES:TS:2016:3559) que en el seu fonament de dret sisè posa de manifest que l’acció pública que reconeix la Llei 27/2006 és una acció pública peculiar perquè té uns límits fins ara desconeguts en l’exercici de l’acció pública ja que el seu exercici depèn de la concurrència d’una sèrie de requisits, entre els quals destaca que l’acció s’ha de dur a terme en tot cas per associacions dedicades a la defensa del medi ambient, sense que l’exercici de l’acció es reconegui a persones físiques.
Finalment, en el pronunciament de l’alt òrgan consultiu sobre si cal entendre que les dues entitats ecologistes instants de la revisió tenen legitimació activa per a instar el procediment la Comissió palesa que en l’escrit de sol·licitud es limiten a invocar «l’acció pública per exigir el compliment de la legislació en matèria d’avaluació ambiental i de protecció del medi ambient, i en matèria urbanística», si bé no consta l’acreditació del compliment per part
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
d’aquestes associacions dels requisits previstos en l’article 23 de la Llei 27/2006. Tot i això, la Comissió admet la legitimació activa d’aquestes entitats per a instar el procediment en els termes següents:
[...] en tot cas, amb independència que es compleixin o no els requisits establerts per aquesta llei per a la legitimació de caràcter objectiu per habilitació legal, aquest òrgan consultiu considera que, tenint en compte la naturalesa i les finalitats d’aquestes associacions, es pot considerar que tenen una legitimació de caràcter subjectiu per interès legítim i, per tant, entendre que estan legitimades activament per interès legítim col·lectiu ambiental, si, com sembla, estan constituïdes legalment.
4.2. La revisió d’ofici d’actes amb contingut laboral
Aquest òrgan consultiu s’ha pronunciat en diverses ocasions sobre procediments de revisió d’ofici d’actes de contingut laboral dictats per l’Administració o per ens públics del sector institucional i, tal com en dona compte un dels reculls doctrinals de la memòria d’activitats de l’any 2024, en alguns supòsits ha considerat que es tractava d’actes administratius separables respecte de la contractació de personal laboral i, per tant, susceptibles de revisió d’ofici. Tanmateix, son diversos els supòsits en què ha considerat que els actes no responen a l’exercici de cap potestat administrativa, en la mesura que l’entitat que els adopta actua com a ocupadora o empresària, de manera que són materialment de caràcter laboral i, si escau, s’ha de reconduir l’eventual impugnació a la jurisdicció laboral.
En aquest darrer sentit, es considera d’interès destacar el dictamen 133/2025 en què s’analitza un procediment de revisió d’ofici instruït per un Consorci, adscrit a un Departament de la Generalitat per a declarar la nul·litat de ple dret d’un acord del Comitè Executiu pel qual es va aprovar el complement de productivitat corresponent a una determinada anualitat. Per a fonamentar la revisió d’ofici, el Consorci invocava inicialment dues causes de nul·litat dels actes administratius. En primer terme, la causa prevista en l’article 47.1e de la LPAC, per haver-se prescindit totalment i absolutament del procediment establert legalment per a autoritzar el complement de productivitat. I, en segon terme, la prevista en la lletra g del mateix article 47.1 de la LPAC, en relació amb l’article 35.5 de la Llei 1/2021, del 29 de desembre, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2022, que estableix com una causa de nul·litat de ple dret els acords adoptats en matèria de condicions de treball amb impacte econòmic del personal laboral, dels ens identificats en l’article 25 de la mateixa Llei, en contra d’un informe desfavorable
La naturalesa jurídica del Consorci en qüestió era el d’entitat de dret públic, inscrita en el Registre del sector públic de la Generalitat de Catalunya, participada en un 33,33 % per l’Administració de la Generalitat i en un 66,66 % per entitats privades, però adscrita a l’Administració de la Generalitat, i subjecta al règim de personal, patrimonial, pressupostari, de comptabilitat i control d’aquesta Administració. És a dir, quant al seu règim jurídic, s’assimilava a les entitats del sector públic institucional de l’Administració de la Generalitat.
La Comissió, després d’analitzar el règim jurídic de les retribucions del personal del Consorci i el marc jurídic aplicable al complement de productivitat aborda quina és la natu-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
393
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
MERCÈ GRAU I BONÀS
ralesa jurídica de l’acte objecte de revisió i si és procedent la via de la revisió d’ofici. En aquest darrer apartat conclou:
En definitiva, en vista de les consideracions anteriors, aquesta Comissió Jurídica Assessora estima que l’acord del Comitè Executiu del Consorci, pel qual es va aprovar el complement de productivitat del personal per a l’any 2022, i que va permetre que la directora de l’entitat, el 12 de desembre següent, autoritzés el pagament a la nòmina de desembre al personal laboral de l’entitat, per un import de 35.092,88 euros, té un contingut estrictament retributiu i, per tant, queda sotmès al dret laboral.
Tot i que la incoació i la instrucció del procediment de revisió s’ha ajustat a la legislació aplicable, no es pot emprar aquest tipus de procediment per a examinar el procediment d’aprovació de l’acte qüestionat ni per revisar i declarar la nul·litat d’un acte sotmès al dret laboral, tot i la infracció de la legislació pressupostària evidenciada, i, per tant, es conclou que la matèria correspon a la jurisdicció social, i no resulta aplicable el procediment de revisió d’ofici.
5. RESPONSABILITAT PATRIMONIAL
5.1. El règim de responsabilitat de les entitats col·laboradores de l’Administració i de l’Administració prestadora del servei
En el Dictamen 144/2025 sobre una reclamació de responsabilitat patrimonial interposada davant del Departament de Drets Socials i Inclusió pels danys i perjudicis soferts per la defunció d’un familiar que s’atribuïa a un deficient assistència dispensada en el centre residencial de titularitat privada on romania ingressada, l’Administració plantejava que no ostentava legitimació per a conèixer la reclamació sobre la base que la residència no era un centre de titularitat del Departament sinó una entitat col·laboradora que gestionava íntegrament el servei. La Comissió Jurídica Assessora analitza la posició de l’Administració i es pronuncia sobre la determinació del règim de responsabilitat de les entitats col·laboradores de l’Administració i de l’Administració prestadora del servei.
En el cas concret examinat en aquest dictamen, el centre residencial en qüestió era un establiment col·laborador del programa de suport a l’acolliment residencial per a gent gran i inscrit en el Registre d’entitats, serveis i establiments socials de la Generalitat de Catalunya com a entitat privada d’iniciativa mercantil. D’acord amb això, el centre residencial va signar el conveni corresponent amb el Departament, i a la resident, que inicialment va ingressar en el centre per iniciativa privada, li van reconèixer la prestació prevista en el Sistema Català d’Autonomia i Atenció a la Dependència de residència assistida per a gent gran en el mateix centre residencial.
Doncs bé, la Comissió es pronuncia sobre la determinació del règim de responsabilitat en els termes següents:
L’Administració no presta els serveis socials en règim de monopoli i, en el cas concret que ara s’analitza, resulta que tampoc no hi ha un concert amb l’entitat que presta el servei.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Efectivament, es tracta d’una col·laboració mitjançant un conveni i, en conseqüència, l’Administració no ha de respondre pel mal funcionament del servei que presta l’entitat, i sí, només, per la funció de supervisió o control que li correspon sobre el servei prestat. Per tant, l’Administració només és responsable si la inspecció i el control d’aquesta entitat privada col·laboradora no s’ha dut a terme correctament; no ha de respondre, addicionalment, pels danys que causen les entitats privades amb les quals col·labora, per bé que no expressin res al respecte ni el contracte assistencial que recull les obligacions de la residència i el pacient, ni tampoc l’Ordre de 8 de març de 2000, de convocatòria d’establiments col·laboradors del programa de suport a l’acolliment residencial per a la gent gran, més enllà d’imposar la contractació forçosa d’una assegurança de responsabilitat [...].
La Comissió remarca que l’annex 1, punt 1.3, de l’ordre precitada estableix que l’establiment residencial haurà de tenir contractada i mantenir vigent una pòlissa d’assegurança de responsabilitat civil amb una cobertura no inferior als vint-i-cinc milions de pessetes i que el contracte assistencial d’ingrés, de l’any 2013, preveu, efectivament, en una de les seves clàusules l ’obligatorietat del centre assistencial de tenir subscrita una pòlissa d’assegurança civil.
La Comissió afirma que, en tot cas, no és l’exigència obligatòria d’aquesta assegurança l’indici que fa pensar que aquestes entitats responen directament davant de l’usuari dels danys que causin en la prestació del servei, tal com suggereix la proposta de resolució, sinó el fet que la titularitat d’aquest servei sigui privada, encara que l’entitat en qüestió estigui dins del sistema públic de serveis socials. Això darrer és, segons indica, el que fa responsable l’Administració, però només si la funció d’inspecció s’exerceix indegudament.
D’acord amb l’anterior, la Comissió assenyala que el que correspon analitzar és si la causa de la mort és imputable a l’Administració com a conseqüència d’un exercici incorrecte de les potestats de control sense que es pugui valorar si la mort és causa d’una actuació negligent del servei residencial perquè l’Administració no respon del funcionament del servei prestat per l’entitat privada amb qui no té un concert.
En l’anàlisi del nexe causal i de l’antijuridicitat del dany que s’efectua en el fonament jurídic VII.3 del dictamen, la Comissió no considera acreditat que es produís una manca de control, seguiment i avaluació del centre per part de l’Administració. Conclou que el servei d’inspecció i control de la residència va ser l’adequat i es va ajustar en tot moment a la normativa de serveis socials i considera que és procedent desestimar la reclamació.
5.2. Les reclamacions de responsabilitat patrimonial per danys derivats d’activitats pirotècniques en revetlles i festes populars
En matèria de responsabilitat patrimonial son nombrosos els dictàmens emesos per la Comissió Jurídica Assessora sobre reclamacions per danys derivats de l’ ús de material pirotècnic en festes populars.
Un element imprescindible que ha de concórrer per a poder afirmar la responsabilitat de l’Administració en aquest tipus de supòsits és que el llançament de petards o de coets sigui una activitat organitzada o controlada per l’Administració, i s’estableixi així una relació de causalitat entre el funcionament del servei i els danys que aquesta activitat pugui causar. El
395 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
MERCÈ GRAU I BONÀS
títol d’imputació ve donat, per tant, per la titularitat administrativa del servei o activitat en l’ àmbit del qual s’ha produït el dany.
Tanmateix, no és possible sostenir l’existència de nexe causal quan l’Administració no ha autoritzat ni organitzat cap activitat pirotècnica i els danys s’han produït per la manipulació de petards o altres productes pirotècnics per part de terceres persones.
Recentment, la Comissió en els dictàmens 87/2025 i 97/2025 s’ha pronunciat sobre dues reclamacions de responsabilitat patrimonial instades contra dos ajuntament fonamentades en danys derivats de l’ ús de material pirotècnic en el marc d’activitats organitzades per l’Ajuntament. En el primer dictamen citat es pronuncia en el sentit que és procedent desestimar la reclamació i en el segon considera que procedeix estimar la reclamació si bé amb una quantia inferior a la sol·licitada en l’escrit de reclamació.
En el supòsit examinat en el Dictamen 87/2025, la instant reclamava pels danys i perjudicis soferts en l’incendi que va patir al seu habitatge per un petard-coet, llançat la nit de Sant Joan per un desconegut que va impactar contra el tendal de la terrassa que es va encendre i posteriorment el foc es va propagar a l’interior de l’habitatge. La instant fonamentava la reclamació en una actuació deficient dels serveis municipals sobre la base que no es van adoptar les mesures de seguretat, vigilància i control necessàries per a evitar l’incendi. Al·legava que hi havia una foguera propera a l’edifici i sostenia que, tenint en compte, l’efecte crida que les fogueres provoquen, es podia haver previst que un mal ús per part de la ciutadania dels artefactes pirotècnics podia generar danys com els que havia sofert.
La Comissió en l’anàlisi de la relació de causalitat i de l’antijuridicitat del dany, a la vista dels informes, incorporats en el decurs de la instrucció, i la prova practicada, palesa que no es pot establir que la causa de l’incendi derivés d’una espurna o flama de la foguera per la manca d’adopció de les mesures de seguretat necessàries, ni per l’incompliment de les condicions autoritzades d’amplada i alçària de la foguera. D’altra banda, també remarca que havia quedat acreditat que en el marc de l’activitat d’encesa de la foguera no estava previst ni s’havia autoritzat ni organitzat cap espectacle amb petards o altres objectes pirotècnics i que l’Ajuntament va complir les seves obligacions de control o vigilància i va adoptar durant l’execució de l’activitat, les mesures de seguretat raonables per a garantir que es podia desenvolupar amb seguretat per als assistents.
La Comissió conclou que és procedent desestimar la reclamació ja que el dany no va ser causat pel funcionament del servei públic, sinó per la conducta d’un tercer que es va produir al marge del funcionament de l’activitat organitzada.
D’altra banda, en el supòsit de la reclamació que va ser objecte del Dictamen 97/2025 la instant atribuïa els danys i perjudicis soferts també per l’incendi de l’habitatge, en què vivia com a arrendatària, a la celebració d’un correfoc que formava part del programa de la Festa Major i s’acreditava en l’expedient que el foc s’havia iniciat en les cortines del primer pis on vivia, com a conseqüència d’una espurna procedent dels coets que una de les colles participants havia carregat per encendre un drac.
En l’anàlisi del nexe causal i l’antijuridicitat, la Comissió, en primer terme, analitza el grau de responsabilitat de l’Ajuntament tenint en compte que hi havia elements que podien portar a considerar que el correfoc havia estat organitzat per una entitat social i cultural del municipi que alhora estava relacionada amb la colla portadora del drac, la qual era la titular
de la pòlissa de responsabilitat civil. En aquest anàlisi, la Comissió després d’assenyalar que l’Ajuntament no havia aportat cap documentació contractual ni amb la dita entitat ni amb la colla conclou que l’adopció de les mesures preventives eren responsabilitat de l’Ajuntament al marge de qui organitzés l’activitat.
La Comissió considera que era responsabilitat de l’Ajuntament adoptar les mesures preventives prèvies a la celebració del correfoc perquè se’n desprenia clarament del document de mesures d’autoprotecció, incorporat a l’expedient, signat per un tècnic municipal, dies abans del correfoc, en què es determinava que el responsable d’enviar cartes als veïns per on passava el correfoc era l’Ajuntament, sis dies abans de l’acte. En el mateix document també s’establia que el Departament de Cultura de l’Ajuntament era el responsable de comprovar que l’acte estigués preparat segons el que es preveia i de què els perímetres delimitats no presentessin problemes de darrera hora, així com de verificar, una hora abans de l’inici del correfoc, que el recorregut estava en condicions, perquè no es produís cap incident de darrera hora.
No constava acreditat en l’expedient que s’enviés la carta als habitatges per on passava l’activitat i el mateix Ajuntament admetia que només es va enviar la carta als comerços. Nogensmenys, el propietari de l’habitatge on vivia la instant negava haver rebut la comunicació ni en el local comercial que regentava en el municipi ni en el seu domicili particular. La reclamant arrendatària del pis tampoc va rebre cap comunicació al seu habitatge.
D’altra banda, malgrat que l’Ajuntament afirmava que també es va informar a través del web i amb cartells per la zona de pas, el propietari de l’habitatge indicava que aquests cartells es referien a un altre correfoc i cercavila que es va celebrar en una data posterior La Comissió considera que en tractar-se d’una activitat potencialment perillosa i en ser un dels punts d’encesa dels coets just davant de l’habitatge afectat, les mesures de comunicació dels riscos de l’activitat, la comprovació visual i, en general, l’adopció de les mesures preventives, eren responsabilitat de l’Ajuntament, al marge de qui executés l’activitat i conclou que:
La responsabilitat de l’Ajuntament, doncs, és evident, atès que és el que ha de suportar els riscos que crea amb l’activitat realitzada, ja que és una activitat perillosa que pot afectar tant la integritat de les persones com les propietats d’aquestes i, per tant, encara que els fets danyosos hagin estat accidentals, no es poden considerar externs a l’activitat i, consegüentment, no se’n pot fer corresponsable a la reclamant pel fet que la finestra estigués oberta.
Per tant, en aquest supòsit la Comissió considera acreditada la relació de causalitat entre el funcionament dels serveis públics i el dany i considera que es procedent estimar la reclamació.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
397
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
MERCÈ GRAU I BONÀS
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
RECULL DE DOCTRINA DE LA COMISSIÓ JURÍDICA ASSESSORA
RÈGIM LOCAL
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MERCÈ GRAU I BONÀS
400 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
CONSULTES DE LES ADMINISTRACIONS LOCALS EN MATÈRIA DE PERSONAL Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 401-410 ISSN: 2938-5733
CONSULTES DE LES ADMINISTRACIONS LOCALS EN MATÈRIA DE PERSONAL RESOLTES PELS SERVEIS
JURÍDICS DE L’ASSOCIACIÓ CATALANA DE MUNICIPIS
Albert Guilera i Planas Àlex Tarroja i Piera
Júlia Bisquert i Lloveras
Víctor Almazán i Ortega Serveis Jurídics
Associació Catalana de Municipis
Sumari: 1. Introducció; 2. Consulta 1. El règim jurídic de l’extinció de la relació laboral del personal indefinit no fix; 2.1. Naturalesa Jurídica de la relació i reconeixement; 2.2. Extinció per cobertura reglamentària i indemnització aplicable; 2.3. Conseqüències de la no participació en el procés selectiu; 2.4. Aspectes formals i temporals de l’extinció; 2.5. El debat obert: la qüestió de la indemnització superior; 3. Consulta 2. La segona activitat dels agents de policia local; 3.1. Objectiu i marc legal de la segona activitat; 3.2. La segona activitat: situació administrativa i provisió de llocs; 3.3. Règim retributiu en segona activitat; 3.4. Requisits per a la implementació de la segona activitat; 4. Consulta 3. Permisos de funcionaris públics: rehabilitació mèdica i deure Inexcusable ; 4.1. Anàlisi normativa dels permisos; 4.2. La controvèrsia del deure inexcusable; 5. Consulta 4. La retroactivitat en les adequacions retributives de la relació de llocs de treball; 5.1. Limitacions pressupostàries i excepcions; 5.2. Legalitat de l’eficàcia retroactiva; 6. Consulta 5. Permisos de conciliació i jerarquia normativa: la discrepància entre l’Acord i l’Estatut bàsic de l’empleat públic; 6.1. Règim jurídic d’aplicació i obsolescència normativa; 6.2. Permís del progenitor diferent de la mare biològica (permís per naixement); 6.3. Permís de lactància; 7. Consulta sobre excedència voluntària i limitacions en la promoció interna; 7.1. El dret a l’excedència del personal interí; 7.2. Incompatibilitat de l’excedència amb la promoció interna; 7.3. Limitacions en la promoció interna; 7.4. Solució alternativa: concurs de provisió.
1. INTRODUCCIÓ
Aquest article presenta alguns exemples sintètics de consultes resoltes pels serveis jurídics de l’Associació Catalana de Municipis sobre les condicions dels empleats públics a les administracions locals. Es tracten qüestions controvertides com l’extinció contractual del personal laboral indefinit no fix, la segona activitat en els cossos policials, permisos retribuïts per deure inexcusable, la retroactivitat de les condicions de la RLT i controvèrsies plantejades en el marc de l’Acord comú de condicions dels empleats públics dels ens locals de menys de vint mil habitants.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
401
GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
2. CONSULTA 1. EL RÈGIM JURÍDIC DE L’EXTINCIÓ DE LA RELACIÓ
LABORAL DEL PERSONAL INDEFINIT NO FIX
En la consulta es planteja quina indemnització s’hauria d’abonar a un empleat laboral indefinit no fix que ha vist extingida la seva relació laboral amb un ajuntament a conseqüència de la cobertura de la plaça que ocupava com a resultat d’un procés selectiu i altres aspectes relacionats amb aquesta situació.
2.1. Naturalesa jurídica de la relació i reconeixement
El concepte de personal laboral indefinit no fix és de creació jurisprudencial si bé les lleis de pressupostos generals de l’Estat (LPGE) per a l’any 2017 (DA 34 LPGE 2017) i per a l’any 2018 (DA 43a) hi fan referència. La seva naturalesa és complexa, tot i tractar-se d’una relació per temps indefinit no atorga la condició de fix ja que, altrament, s’entraria en conflicte amb els principis constitucionals que regeixen l’accés a l’ocupació pública (mèrit i capacitat). D’altra banda, l’Administració local no pot declarar d’ofici que un empleat és indefinit no fix, cal que una sentència judicial en reconegui la condició.
2.2. Extinció per cobertura reglamentària i indemnització aplicable
Quan l’Administració convoca la plaça ocupada per un empleat i aquesta és coberta reglamentàriament per un altre aspirant, es produeix un supòsit de vàlida extinció del contracte de treball d’acord amb l’article 49 del text refós de la Llei de l’Estatut dels treballadors (TRET). Segons el Tribunal Suprem (TS) en la seva Sentència del 28 de març de 2017 (STS del 28 de març de 2017), en aquests casos ens trobaríem davant d’un acomiadament .
Pel que fa a la indemnització, l’extinció contractual per aquesta via (art. 49 TRET) comporta el dret a percebre, en principi, dotze dies per any de treball . No obstant això, la STS del 28 de març de 2017 va «elevar» la indemnització a vint dies per any treballat amb un topall de dotze mensualitats Aquesta quantia superior es justifica per l’ ús abusiu de la contractació temporal que va originar la condició d ’indefinit no fix.
Si la relació laboral de l’empleat fos considerada de caràcter temporal, i no indefinida, la corporació local podria extingir la relació abonant dotze dies per any.
2. 3. Conseqüències de la no participació en el procés selectiu
Es planteja si el fet que l’empleat indefinit no fix no s’hagi presentat a la convocatòria per a cobrir la seva pròpia plaça seria motiu per denegar-li la indemnització, però no hi ha pronunciaments judicials ni previsions legals que hagin exclòs el dret a percebre la indemnització per aquest motiu i, d’altra banda, la no participació de l’empleat en el procés selectiu no ha d’equiparar-se a un supòsit d’extinció voluntària
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ALBERT
CONSULTES DE LES ADMINISTRACIONS LOCALS EN MATÈRIA DE PERSONAL
Aquesta regla, però, es matisa en el context dels processos excepcionals d’estabilització de la Llei 20/2021. L’article 2.6 de la Llei 20/2021 estableix que la no participació del candidat o candidata en el procés selectiu d’estabilització no dona dret a compensació econòmica en cap cas Aquesta compensació econòmica és equivalent a vint dies de retribucions fixes per any de servei, amb un màxim de dotze mensualitats, i es considera una percepció diferent de la indemnització prevista al text refós de l’Estatut dels treballadors. Si la plaça de l’empleat A s’hagués inclòs en el procés d’estabilització de la Llei 20/2021 i l’empleat no hagués participat en el procés selectiu, quedaria exclòs de la compensació prevista en aquella Llei, però això no comporta que no pogués reclamar la indemnització de dotze dies per any (TRET) o, si fos reconegut com a indefinit no fix, la indemnització de vint dies per any.
2.4. Aspectes formals i temporals de l’extinció
L’extinció de les relacions laborals exigeix respectar escrupolosament els aspectes formals. L’existència de deficiències formals en la materialització de l’extinció podria comportar que la situació fos qualificada com a acomiadament improcedent en seu jurisdiccional.
La normativa laboral requereix un preavís mínim de quinze dies a l ’altra part si el contracte és superior a un any (art. 49.1c TRET). Algunes sentències, com la STSJ d’Aragó de 30 de setembre de 2024 (rec. 733/2024), han validat que la mateixa convocatòria i tramitació pública dels processos selectius ja equival al preavís. En cas de dubte, s’aconsella donar el preavís formal de quinze dies.
Seguint un criteri validat per la jurisprudència i la doctrina, atesa la manca de regulació específica, la relació laboral s’extingirà en el moment en què la plaça passi a ser ocupada efectivament per la persona seleccionada. Tractant-se de personal laboral, l ’ocupació efectiva es vincula a la formalització per escrit del contracte de treball amb el nou empleat, el qual comporta el naixement de la nova relació laboral i, per tant, l’extinció de l’anterior relació laboral.
2.5. El debat obert: la qüestió de la indemnització superior
La figura de l’indefinit no fix, creada i desenvolupada per les sentències del TS, ha estat recentment qüestionada per les Sentències del TJUE (13 de juny o 22 de febrer de 2024). El TJUE considera que les indemnitzacions actuals (vint dies) no s’adeqüen a l’Acord Marc de Treball Temporal de la UE, ja que no constitueixen una censura prou contundent de les situacions d’abús de la temporalitat.
Ja hi ha pronunciaments de tribunals superiors de Justícia (TSJ) que, per motius diversos (especialment en relació a situacions de temporalitat superiors a tres anys), que reconeixen indemnitzacions superiors, concretament la de trenta-tres dies per any amb un topall de vint-i-quatre mensualitats , pròpia de l’acomiadament improcedent. Aquest és el cas de la STSJ d’Aragó de 30 de setembre de 2024 (rec. 733/2024) i la STSJ d’Andalusia - Sevilla de 14 de març de 2024 (rec. 775/2022).
403 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ALBERT GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
3. CONSULTA 2. LA SEGONA ACTIVITAT DELS AGENTS DE POLICIA LOCAL
La consulta versa sobre la possibilitat que un ajuntament assigni una segona activitat a un agent de policia local que per problemes de salut ha vist disminuïda greument la seva visió.
3.1. Objectiu i marc legal de la segona activitat
La segona activitat es troba establerta com una alternativa per als agents dels cossos de seguretat que per la seva edat no reuneixen les aptituds psicofísiques adequades per seguir exercint el servei ordinari. A Catalunya, la segona activitat es regula en els articles 43 i 44 de la Llei 16/1991, del 10 de juliol, de les policies locals. El pas a aquesta situació es pot donar per dos motius:
a) Dictamen mèdic: emès per un tribunal mèdic configurat d’acord amb l’article 44.
b) Per raó de l’edat: en cap cas no pot ésser inferior a cinquanta-set anys.
3.2. La segona activitat: situació administrativa i provisió de llocs
La Llei catalana es refereix a la segona activitat com una «situació» sense aclarir si és una situació administrativa. La Llei orgànica 9/2015 de la Policia Nacional sí que la defineix com una situació administrativa diferent de la de servei actiu.
La regla general és que la segona activitat es desenvolupa dins el mateix cos, exercint altres funcions d’acord amb la categoria. Si això no és possible, poden prestar serveis complementaris adequats en altres llocs de treball de la mateixa corporació local.
El legislador català empra el concepte de plaça de forma poc acurada, ja que l’encàrrec de tasques adequades no hauria de comportar un canvi de plaça, ni tan sols de lloc de treball , sinó una simple reassignació de funcions. Un canvi de plaça implicaria selecció i trencaria el vincle jurídic existent. Si la reassignació de funcions dins el mateix lloc no és possible, aleshores caldria una reassignació a un nou lloc (no de plaça), el que suposaria la provisió d’un nou lloc derivada de la segona activitat.
La provisió pot contemplar la reassignació de tasques compatibles sense canvi de lloc, o el canvi de lloc si això no és possible, la qual cosa comportaria la provisió d’un lloc vacant si així es preveu al Reglament.
3.3. Règim retributiu en la segona activitat
El pas a la segona activitat no pot representar una disminució de les retribucions bàsiques ni del grau personal dels afectats (art. 43.3 Llei 16/1991). Així es garanteix el sou base, els triennis (retribucions bàsiques) i el complement de destí (CD) derivat del grau personal.
CONSULTES DE LES ADMINISTRACIONS LOCALS EN MATÈRIA DE PERSONAL
La Llei no es pronuncia sobre el complement específic (CE), ja que depèn de les particularitats de cada lloc de treball. Per evitar la disminució del muntant total de les retribucions que es percebien, la doctrina suggereix l’establiment d’un complement personal transitori absorbible (CPT) a compte de futurs increments. Per exemple, el Decret 246/2008 (Mossos d’Esquadra) opta per aquesta solució per a garantir el 100 % de les retribucions que percebia l’agent.
En el cas de la Policia Local, haurà de prevaldre el que s’estableixi en el reglament municipal, en el qual es pot optar per aplicar l’article 43 de forma estricta (garantint només retribucions bàsiques i grau personal) o intentar compensar l’eventual pèrdua retributiva mitjançant alguna de les fórmules esmentades.
3.4. Requisits per a la implementació de la segona activitat
El primer punt indispensable per a poder aplicar aquesta figura és comptar amb un reglament municipal que en reguli els requisits i n’estableixi el règim. L’article 43 de la Llei 16/1991 configura aquest desenvolupament reglamentari com un requisit imprescindible. Si la corporació local no disposa de reglament, no és possible passar l’agent a segona activitat.
L’oferiment o la creació de llocs de treball ad hoc per a l’agent, sense que un reglament de segona activitat que ho reguli, seria il·legal. L’alternativa legal per a l’agent amb problemes de visió és recórrer al sistema de Seguretat Social per obtenir la declaració d’incapacitat permanent.
4. CONSULTA 3. PERMISOS DE FUNCIONARIS PÚBLICS: REHABILITACIÓ
MÈDICA I DEURE INEXCUSABLE
4.1. Anàlisi normativa dels permisos
La consulta planteja si un funcionari públic que ha d’anar a rehabilitació mèdica per un accident no laboral en horari de feina, ha de recuperar les hores que hi ha destinat. El règim dels permisos dels funcionaris es troba regulat als articles 48 i 49 del TREBEP.
• L’article 48 estableix els permisos de caràcter bàsic, els quals s’han d’aplicar en els termes regulats i no admeten alteracions establertes per legislació autonòmica ni mitjançant negociació col·lectiva.
• L’article 49 regula els permisos en matèria de conciliació, els quals poden ser objecte de desenvolupament, la qual cosa permet fer una interpretació integradora de la Llei 8/2006, del 5 de juliol, de mesures de conciliació de la vida personal, familiar i laboral del personal al servei de les administracions públiques de Catalunya, com un desenvolupament de la norma bàsica.
Ni els articles 48 i 49 del TREBEP ni la Llei 8/2006 no preveuen cap permís retribuït per visites mèdiques o per fer recuperació d’una lesió o accident no laboral. Per tant, en principi, el funcionari no hi té dret. Si la petició es denega, o es concedeix sense retribució, l’interessat hauria de recuperar les hores, o podria impugnar judicialment la decisió.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
405
GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
4.2. La controvèrsia del deure inexcusable
La complexitat sorgeix quan alguns ajuntaments enquadren aquestes absències dins del permís recollit a l’article 48j del TREBEP: «Por tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o personal y por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y laboral»
Existeixen dues posicions principals:
— Posició restrictiva (majoritària): es considera el «deure inexcusable de caràcter públic o personal» com aquell incompliment que pot generar responsabilitat, no pot ser portat a terme mitjançant representant i el seu compliment està determinat per una norma legal o decisió administrativa o judicial. Sota aquesta interpretació, la visita i la rehabilitació mèdica no hi tenen cabuda.
— Posició extensiva: s’interpreta que anar al metge o a rehabilitació és un deure personal inexcusable en matèria de conciliació. No es coneixen sentències del TS que hagin avalat aquesta tesi per a funcionaris, a diferència d’allò que alguns tribunals de jurisdicció social han admès en relació a empleats laborals que s’hi han acollit en virtut d’allò establert en l’article 37 TRET.
La qüestió és controvertida i en l’actualitat no est à resolta.
5. CONSULTA 4. LA RETROACTIVITAT EN LES ADEQUACIONS RETRIBUTIVES DE LA RELACIÓ DE LLOCS DE TREBALL
La consulta prové d’un ens local immers en l’elaboració d’una valoració i relació de llocs de treball (RLT). Els representants del personal han sol·licitat que la millora retributiva resultant de la nova RLT s’apliqui amb caràcter retroactiu, amb efectes des l’1 de gener del mateix any. La Secretaria i la Intervenció han formulat dubtes sobre la legalitat d’aquesta retroactivitat.
5.1. Limitacions pressupostàries i excepcions
La RLT és l’instrument tècnic per a l’ordenació del personal i un acte administratiu. Qualsevol increment retributiu es troba limitat pels topalls màxims fixats anualment per la Llei de pressupostos generals de l’Estat (LPGE). L’article 21.2 del TREBEP prohibeix expressament acordar increments retributius que globalment superin els límits anuals de la massa salarial. Qualsevol acord que superi aquests límits serà inaplicable.
La LPGE preveu una excepció (art. 19, LPGE 2023) per a adequacions retributives de caràcter singular i excepcional que siguin imprescindibles pel contingut dels llocs, la variació d’efectius o el grau de consecució d’objectius.
La jurisprudència exigeix una interpretació i aplicació restrictives d’aquesta excepció per evitar el frau de llei. S’ha de justificar la concurrència de la singularitat i excepcionalitat.
CONSULTES DE LES ADMINISTRACIONS LOCALS EN MATÈRIA DE PERSONAL
Una nova RLT o la revaloració dels llocs, per si sola, no habilita per a l’incompliment de la limitació pressupostària. Aquesta excepció no es pot estendre al conjunt de la plantilla ni a un col·lectiu molt nombrós.
5.2. Legalitat de l’eficàcia retroactiva
La possibilitat d’atorgar eficàcia retroactiva als actes administratius es regeix per l’article 39.3 de la Llei de procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPACAP). La retroactivitat és possible excepcionalment quan es produeixin efectes favorables a l’interessat, sempre que els supòsits de fet necessaris ja existissin en la data a la qual es retrotregui l’eficàcia i aquesta no lesioni drets o interessos legítims d’altres persones.
Per tant, l’acord de millora retributiva (que produeix efectes favorables) es podria retrotreure, per exemple, a l’1 de gener de 2025, si així es preveu a l’acord.
Condició crucial: l’eficàcia retroactiva només s’aplicarà si els empleats, prèviament a l’aprovació de la nova RLT, ja haguessin estat ocupant llocs de treball amb les mateixes funcions, atribucions i comeses que determinen la millora retributiva segons la nova valoració. Si la RLT introdueix canvis en la descripció dels llocs de treball, la millora retributiva que en resulti no podrà aplicar-se retroactivament.
En tot cas, l’aplicació retroactiva de les millores retributives estaria limitada pels topalls fixats per la LPGE.
A continuació farem referència a dues consultes formulades en el marc de l’Acord comú de condicions de les entitats locals de Catalunya amb una població inferior als 20.000 habitants, que va ser subscrit l’any 2014, per l’ACM i la FMC, en representació dels ens locals catalans, i els sindicats més representatius, Comissions Obreres (CONC) i la Unió General de Treballadors (UGT), en representació dels empleats públics dels ens locals catalans. L’acord és d’aplicació als ens locals de menys de vint mil habitants i als consells comarcals que, prèvia negociació en el seu si, acordin adherir-s’hi, i s’aplica íntegrament als funcionaris de carrera i al personal laboral (fix, indefinit fix o temporal) tot establint un règim d’equiparació de les condicions de funcionaris i laborals en tot allò que legalment sigui admissible. Els principis generals de l’Acord estableixen que les condicions pactades constitueixen un tot orgànic unitari, i que en cas de dubte, ambigüitat o incertesa, han de ser interpretades i aplicades en la forma que resulti més beneficiosa per als empleats públics.
6. CONSULTA 5. PERMISOS DE CONCILIACIÓ I JERARQUIA NORMATIVA: LA
DISCREPÀNCIA ENTRE L’ACORD I L’ESTATUT BÀSIC DE L’EMPLEAT PÚBLIC
Es planteja una consulta relativa al règim de permisos per naixement i lactància aplicable a un agent del cos de policia.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
407
GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
6.1. Règim jurídic d’aplicació i obsolescència normativa
Malgrat que el contingut de l’Acord comú s’actualitza periòdicament per acord entre les parts que el van subscriure, no sempre recull les últimes novetats normatives, però en aquests casos caldrà tenir present l’article 22.2 de l’Acord, segons el qual qualsevol modificació legal en la configuració o regulació dels permisos serà directament aplicable al personal inclòs en el seu àmbit, sense necessitat de modificació expressa del text de l’Acord.
6.2. Permís del progenitor diferent de la mare biològica (permís per naixement)
La comparació entre l’Acord comú i el Reial decret legislatiu 5/2015 (Estatut bàsic de l’empleat públic, EBEP) sobre el permís del progenitor diferent de la mare biològica va revelar una discrepància en la seva durada mínima:
• Acord comú (art. 29) : preveia una durada de setze setmanes de permís. Sis setmanes eren obligatòries, ininterrompudes i a temps complet, gaudides immediatament després del part. Les deu setmanes restants eren voluntàries, a gaudir de forma seguida o en períodes, a jornada completa o parcial, fins que el nadó fes dotze mesos, amb un preavís d’almenys quinze dies.
• TREBEP (art. 49c, en la seva versió aplicable) : estableix que l’empleat públic disposa de 19 setmanes de permís total. Aquestes es divideixen en:
○ Sis setmanes ininterrompudes i obligatòries, immediatament posteriors al naixement.
○ Onze setmanes a distribuir a voluntat del progenitor en períodes setmanals, acumulats o interromputs, dins dels dotze mesos des del naixement del fill.
○ Dues setmanes addicionals a gaudir fins que el fill o la filla compleixi els vuit anys.
Conclusió: atès que l’Acord comú preveia només setze setmanes i l’EBEP estableix una durada superior (dinou setmanes), s’ha d’aplicar la previsió de l’EBEP, ja que es tracta de la norma bàsica, que preval sobre el contingut de l’Acord.
6 3. Permís de lactància
El permís de lactància d’un fill menor de dotze mesos és d’una hora diària d’absència de la feina, que es pot dividir en dues fraccions.
• Compactació: aquest permís es pot substituir per una reducció de la jornada o per un permís retribuït que acumuli les hores en jornades completes (aproximadament catorze dies naturals en cas de jornada completa). La compactació es pot gaudir únicament un cop finalitzat el període de permís per naixement.
• Titularitat i incompatibilitat : el permís de lactància constitueix un dret individual i és intransferible. L’Acord comú (art. 29.4) contenia un precepte obsolet basat en versions an-
CONSULTES DE LES ADMINISTRACIONS LOCALS EN MATÈRIA DE PERSONAL
teriors del TREBEP, en indicar que el permís només podia ser exercit si ambdós progenitors treballaven. Aquesta necessitat de situació laboral activa d’ambdós progenitors ja no figura en la versió vigent del TREBEP, per la qual cosa l’empleat públic (en aquest cas, un agent de policia) té dret a gaudir-lo amb indiferència de la situació laboral de l’altre progenitor.
7. CONSULTA SOBRE EXCEDÈNCIA VOLUNTÀRIA I LIMITACIONS EN LA PROMOCIÓ INTERNA
Una altra consulta, en el marc de l’Acord comú, va plantejar la situació de l’empleat R. (amb contracte d’interinatge «410 »), que va sol·licitar una excedència de 4 mesos. Aquest empleat cobria una vacant originada per l’empleat J., el qual, al seu torn, cobria la plaça de l’empleat T. (en situació d’incapacitat permanent revisable). L’Administració preveia que, a través d’una promoció interna, l’empleat J podria optar a la plaça de T.
7.1. El dret a l’excedència del personal interí
L’Acord comú s’aplica als funcionaris interins i al personal laboral temporal en allò que sigui compatible amb la seva relació. Això implica que el règim d’excedències del personal interí queda equiparat al dels funcionaris de carrera.
L’Acord comú (art. 39.1) reconeix el dret del personal laboral amb almenys un any d’antiguitat, a l’excedència voluntària per interès particular per un termini no menor de quatre mesos i no superior als cinc anys, de tal manera que l’Empleat R, si complia l’antiguitat mínima, tindria dret a l’excedència.
7.2. Incompatibilitat de l’excedència amb la promoció interna
L’article 58.3 de l’Acord comú estableix que per concórrer a les proves de promoció interna, el personal funcionari haurà de trobar-se en situació de servei actiu o serveis especials En conseqüència, si l’empleat R es troba en situació d’excedència, no podrà optar a la promoció interna
7. 3. Limitacions en la promoció interna
Es va plantejar la possibilitat d’una promoció interna a través de la qual empleat J podria optar a la plaça deixada vacant per l’empleat J. L’Acord comú estableix un mínim del 33% de places reservades per a la promoció interna i la normativa de règim local (art. 134.1 TRRL) estableix un màxim del 50% de les places convocades per a funcionaris de carrera.
La jurisprudència (STS 19/11/1992) estableix que reservar la totalitat de les places vacants per a la promoció interna és contrari als principis d’accés lliure a la funció pública , i
409 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
ALBERT GUILERA I PLANAS, ÀLEX TARROJA I PIERA, JÚLIA BISQUERT I LLOVERAS I VÍCTOR ALMAZÁN I ORTEGA
constitueix una vulneració dels principis d’igualtat, mèrit i capacitat. En el cas de la cobertura d’una única plaça vacant , aquesta haurà de dur-se a terme a través del torn lliure, ja que la reserva exclouria la resta de ciutadans. Per tant, la pretensió de fer promoció interna per a una única plaça no sembla admissible.
7.4. Solució alternativa: concurs de provisió
Davant les limitacions legals de la promoció interna (que implica un canvi d’escala o grup professional), la corporació local podria considerar la possibilitat d’acudir al règim de provisió de llocs de treball .
• Provisió vs. selecció: la provisió implica canviar de lloc (element organitzatiu) sense canviar de plaça (títol de propietat). La provisió es fa per concurs de mèrits o lliure designació.
• Personal laboral : la provisió de llocs del personal laboral es realitza d’acord amb els convenis col·lectius o, en el seu defecte, pel sistema de provisió del personal funcionari de carrera.
En aquest sentit, el lloc de treball vacant es podria proveir mitjançant un concurs de provisió adreçat al personal de la mateixa corporació local.
MUNICIPALISME I TRANSICIÓ ENERGÈTICA
Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 411-436 ISSN: 2938-5733
MUNICIPALISME I TRANSICIÓ ENERGÈTICA: ROL, COMPETÈNCIES I INICIATIVES DELS AJUNTAMENTS CATALANS EN EL SECTOR ELÈCTRIC
Maria Cacharro López
Secretària d’Administració Local Col·legi de Secretaris, Interventors i Tresorers d’Administració Local de Barcelona1
Resum
Aquest article examina el paper dels ajuntaments catalans en la transició energètica, amb especial atenció al seu encaix com a subjectes del sector elèctric. L’anàlisi parteix de l’evolució del model de governança climàtica de l’Acord de París i el seu impacte sobre la descentralització energètica. Posteriorment, es revisa la doctrina constitucional i la normativa en matèria d’energia i clima, destacant la tendència expansiva de les bases estatals i l’ampliable capacitat autonòmica de regulació pròpia. A continuació, es valora la iniciativa municipal en el cicle elèctric —generació, autoconsum, emmagatzematge, recàrrega, comercialització, agregació—. La tesi central és que, malgrat les limitacions competencials, el municipalisme pot esdevenir un vector decisiu per a la transició energètica, en especial pel seu potencial de participació ciutadana. L’article proposa entendre l’autonomia local no sols com a garantia institucional, sinó com a principi que imposa un mandat d’optimització, també en matèria energètica. Això permet defensar la legitimitat de l’acció municipal en la governança del sistema elèctric, orientada a una descentralització intel·ligent i alineada amb l’ordenament europeu.
MUNICIPALISMO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA: ROL, COMPETENCIAS
E INICIATIVAS DE LOS AYUNTAMIENTOS CATALANES EN EL SECTOR ELÉCTRICO
Resumen
Este artículo examina el papel de los ayuntamientos catalanes en la transición energética, con particular atención a su encaje como sujetos del sector eléctrico. El análisis parte de la evolución del modelo de gobernanza climática del Acuerdo de París y su impacto sobre la descentralización energética. Posteriormente, se revisa la doctrina constitucional y la norma-
1. CSITAL
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
411
MARIA CACHARRO LÓPEZ
tiva en materia de energía y clima, destacando la tendencia expansiva de las bases estatales y la capacidad autonómica, en principio ampliable, de regulación propia. A continuación, se valora la iniciativa municipal en el ciclo eléctrico —generación, autoconsumo, almacenamiento, recarga, comercialización, agregación—. La tesis central es que, a pesar de las limitaciones competenciales, el municipalismo puede convertirse en un vector decisivo para la transición energética, en especial por su potencial de participación ciudadana. El artículo propone entender la autonomía local no solo como una garantía institucional, sino también como un principio que impone un mandato de optimización, también en materia energética. Ello permite defender la legitimidad de la acción municipal en la gobernanza del sistema eléctrico, orientada hacia una descentralización inteligente y alineada con el ordenamiento europeo.
MUNICIPALISM AND ENERGY TRANSITION: ROLE, COMPETENCES AND INITIATIVES OF CATALAN
MUNICIPALITIES IN THE ELECTRICITY SECTOR
Abstract
This article examines the role of Catalan municipalities in the energy transition, with particular attention to their position as actors within the electricity sector. The analysis begins with the evolution of the climate governance model stemming from the Paris Agreement and its impact on energy decentralisation. It then reviews constitutional doctrine and legislation on energy and climate, highlighting the expansive trend of the basic state legislation and the Autonomous Communities growing potential to adopt their own regulations. Next, it assesses municipal initiatives across the electricity cycle, including generation, self-consumption, storage, charging services, supply or aggregation. The central thesis is that, despite competence-related limitations, municipalism may become a key driver for the energy transition, particularly due to its potential for citizen participation. The article suggests understanding local autonomy not only as an institutional guarantee, but also as a principle that entails an optimisation mandate that extends even to the energy sector. This allows for the defence of the legitimacy of municipal action in the governance of the electricity system, oriented towards a smart decentralisation aligned with the European legal framework.
Keywords: regulation, climate, energy transition, municipalities, public economic initiative, energy communities
Sumari: 1. De la centralització analògica a la descentralització intel·ligent; 2. Marc competencial i legal en matèria d’energia elèctrica; 2.1. Doctrina constitucional sobre la competència compartida en matèria d’energia; 2.1.1. Enquadrament competencial; 2.1.2. La distribució elèctrica; 2.1.3. L’autoconsum; 2.1.4. Clima i energia; 2.2. La política integrada de clima i energia en la normativa estatal bàsica; 2.3. Una transició encara per regular; 3. La iniciati-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MUNICIPALISME I TRANSICIÓ ENERGÈTICA
va local en activitats destinades al subministrament elèctric; 3.1. Autonomia local i energia; 3.2. Participació dels ens locals en el cicle elèctric; 3.2.1. Generació, autoconsum i serveis de recàrrega energètica; 3.2.2. Comercialització i agregació; 3.2.3. Emmagatzematge i gestió de la demanda; 4. Conclusió; 5. Bibliografia.
1. DE LA CENTRALITZACIÓ ANALÒGICA A LA DESCENTRALITZACIÓ INTEL·LIGENT
L’Acord de París (UNFCCC, 2015) ha suposat una evolució en el model de governança de la lluita contra el canvi climàtic. L’enfocament legalment vinculant del Protocol de Kyoto, de dalt a baix, situava les responsabilitats en els estats i es va mostrar poc eficaç. Ara el disseny és col·laboratiu , de baix a dalt, catalitzador de l’acció climàtica a través de contribucions nacionals i un procés iteratiu de revisió.
A París, les parts interessades s’han obligat col·lectivament a complir un objectiu global: limitar l’escalfament mundial a molt per sota dels 2 °C, i preferiblement a 1,5 °C, per sobre dels nivells preindustrials, limitant les emissions de gasos d’efecte hivernacle (GEH) el més aviat possible per a aconseguir un món amb clima neutre a mitjan segle. Això es farà amb contribucions nacionals no negociades ni legalment obligatòries. L’ únic vinculant serà al procediment de preparació, comunicació i manteniment amb la «major ambició possible» (art. 4.3).
En aquest nou model, les entitats no estatals (regions, entitats locals i societat civil) són reconegudes com a actrius fonamentals. Mostra d’aquesta dinàmica, quan els Estats Units van anunciar la seva retirada de l’Acord sota l’Administració Trump, una coalició de ciutats i estats federats, universitats, corporacions i grups de la societat civil nord-americana, va reafirmar el seu compromís amb els objectius climàtics i la seva disposició a omplir el buit que deixava la part (ja no) interessada (Held i Roger, 2018).
La ratificació de l’Acord de París per la Unió Europea el 2016 ha obligat a actualitzar el sistema de seguiment i notificació de les emissions i absorcions comunitàries que estava vigent des de Kyoto. En procedir dos terços d’aquestes emissions de la producció i ús de l’energia, la Unió en la matèria ha esdevingut motor essencial de la transició cap a un sistema net. Un quart paquet legislatiu adreçat a l’electrificació i la descarbonització de l’economia l’ha volgut fer efectiva.
Tanmateix, aquesta circumstància pot variar segons els territoris. Per exemple, a Nova Zelanda les emissions provenen principalment de l’agricultura, mentre que l’electricitat és majoritàriament renovable (hidroelèctrica i geotèrmica). Per això la seva normativa de clima no s’adreça tant al sector de l’energia com l’europea o la pionera Llei climàtica del Regne Unit, que ja el 2008 va establir un ambiciós objectiu i una metodologia de pressupostos de carboni. Aquest sistema ja admetia un desescalat cap a àrees subnacionals, teòricament millor posicionades per desenvolupar polítiques i solucions ajustades a les específiques condicions geogràfiques, climàtiques, econòmiques i culturals del seu territori, llevat d’ àmbits com el transport aeri o marítim. Moltes entitats locals britàniques han pres iniciatives com avançar el termini per a la neutralitat al 2045, en comptes de l’objectiu nacional abans del 2050 (Kuriakose et al., 2022).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
413
MARIA CACHARRO LÓPEZ
La integració de les polítiques comunitàries de clima i energia s’ha materialitzat en el Reglament 2018/1999/UE, de l’11 de desembre, sobre la Governança de la Unió de l’Energia i l’Acció pel Clima. El mecanisme es fonamenta en estratègies a llarg termini, plans desenals i informes anuals de situació nacional, amb seguiment conjunt per la Comissió. La visió integradora s’ha reforçat amb la modificació pel Reglament 2021/1119/UE, del 30 de juny, que estableix el marc per assolir la neutralitat climàtica (balanç zero de carboni), sota l’expressiu subtítol «Legislació europea sobre el clima».
El mateix dia que el Reglament, s’aprovava la Directiva 2018/2001/UE, relativa al foment de l’ ús d ’energia procedent de fonts renovables, coneguda com a RED II. Juntament amb les normes reguladores del mercat interior de l’electricitat (Reglament 2019/943/UE i Directiva 2019/944/UE, ambdós de 5 de juny), aquestes disposicions han aplanat el camí a un sistema elèctric descentralitzat.
La proliferació de centres de producció renovable més propers al punt de consum permet afirmar que la descarbonització pot conduir a un sistema distribuït. Això trenca l’estructura imperant a la major part del segle xx , caracteritzada per premisses econòmiques i tecnològiques ben diferents, com ara un nombre limitat de grans centres de producció allunyats dels consumidors (connectats a través d’un entramat de xarxes de transport i distribució) o la mateixa dicotomia productor-consumidor. L’autoconsum difumina aquesta divisió, i els recursos distribuïts transformen la xarxa en una plataforma de transaccions de la qual el consumidor ja no és tan dependent.
Una altra tradicional premissa, la pràctica impossibilitat d’emmagatzemar l’electricitat, també es veu superada, almenys pel que fa a usos domèstics i comercials. A més, amb la intermitència de les renovables, l’equilibri del sistema ja no pot procedir de l’oferta, i la flexibilitat s’ha de buscar al costat de la demanda. Les noves tecnologies, com ara les xarxes i els comptadors intel·ligents, permetran aquesta resposta, i figures com els agregadors i les comunitats energètiques completaran l’arquitectura del sistema elèctric sorgit de la transició (Del Guayo i Cuesta, 2021).
L’escalable dimensió de les plantes renovables i la participació dels consumidors en la producció semblen estar dirigint el sector cap a una descentralització que a molts evoca un retorn als orígens més remots de l ’electrificació.
Al segle xix l’electricitat es produïa en petites plantes de generació aïllades, a base de carbó o d’hidràulica. Els avenços tecnològics van anar permetent-ne la interconnexió. A mesura que el sistema creixia, les entitats locals van anar perdent en molts països les competències de distribució i subministrament elèctric a favor d’autoritats centralitzades. La tendència als Estats europeus va ser la nacionalització de la indústria elèctrica, formant-se monopolis públics verticalment integrats.
En la producció, els monopolis estatals convivien amb figures residuals, com ara els petits productors d’energia elèctrica (cogeneració, minihidràulica, biomassa). A partir dels anys vuitanta se’ls va reconèixer el dret d’accés a la xarxa de distribució per vendre l’excedent a un preu fixat administrativament, vinculat al cost de l’energia convencional que evitaven (Reial decret 907/1982, del 2 d’abril, sobre foment de l’autogeneració elèctrica). La retribució prevalent (superior al preu de mercat o a aquell cost evitat) no va arribar a Espanya fins al 1998, mentre que a Portugal s’havia establert deu anys abans per als petits productors d’energies renovables.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MUNICIPALISME I TRANSICIÓ ENERGÈTICA
En paral·lel, aquells monopolis públics van ser progressivament privatitzats (amb destacades excepcions com a França) i esmicolats en un persistent moviment d’obertura dels mercats a la lliure competència, iniciat als anys vuitanta al Regne Unit i acollit a la Unió Europea als noranta. El resultat ha estat, en grans línies, la liberalització de les activitats de generació i comercialització, mentre que el transport i la distribució, com a monopolis naturals, són activitats regulades i separades de la resta.
L’estructura del sistema, amb predomini de grans centrals de producció, ara privades, unides als llunyans punts de consum mitjançant xarxes, ha continuat, però la generalització de la producció d’origen renovable pot invertir la tendència. Aquestes plantes són de dimensió, inversió i estructura de gestió molt més escalable i, per tant, susceptibles de major distribució. Si la generació de proximitat acaba predominant sobre les macroplantes eòliques i fotovoltaiques , generalitzant aquella primerenca figura dels autogeneradors dels anys vuitanta, la tradicional protecció dels consumidors donarà pas a la participació dels autoproductors.
La tendència descentralitzadora del sector elèctric i els postulats de l’Acord de París, coherents amb la nova estructura, obren vies per a la participació de les comunitats autònomes i les entitats locals en les polítiques climàtiques i energètiques.
Al considerant 62 de la RED II, s’hi constata que les autoritats regionals i locals fixen sovint, en l’ àmbit de les energies renovables, objectius més ambiciosos que en l’ àmbit estatal, amb compromisos que es recolzen en xarxes indispensables i que caldria ampliar. Fa esment del Pacte dels Alcaldes, les iniciatives Ciutats o Comunitats Intel·ligents, o els plans d’acció per a l’energia sostenible. També es defensa la cooperació transfronterera, facilitant serveis i projectes conjunts sense necessitat d’acord internacional previ que els Parlaments nacionals hagin de ratificar.
Exemples d’aquella participació són les lleis que les assemblees legislatives autonòmiques estan aprovant, així com les iniciatives municipals que, en cas de consolidar-se, podrien arribar a formar mercats elèctrics locals, amb recursos distribuïts connectats a una xarxa de distribució o agregats en una central virtual de producció-consum en el seu àmbit territorial. Semblaria una volta als inicis, dèiem abans, si no fos pels avenços tecnològics que, en potenciar la comunicació i la tramesa d’informació, habiliten el pas de la concentració analògica del poder a una descentralització intel·ligent.
L’evolució cap a un sistema elèctric descentralitzat planteja, doncs, un desafiament jurídic de primer ordre: com acomodar la participació dels nous actors locals dins d’una arquitectura normativa dissenyada per a monopolis centralitzats. La transició no només qüestiona categories tècniques, sinó també la mateixa configuració del poder normatiu, obrint la porta a una reinterpretació funcional de l’autonomia dels territoris.
2. MARC COMPETENCIAL I LEGAL EN MATÈRIA D’ENERGIA ELÈCTRICA
El rol protagonista que l’Acord de París atribueix als actors no estatals pot materialitzar-se amb diferents graus de força obligatòria. Per a les entitats públiques, l’abast d’acció autònoma depèn del seu marc competencial.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
415
MARIA CACHARRO LÓPEZ
El pas de l’Estat espanyol a un sistema democràtic va dur a un model territorial basat en el joc dels articles 148 i 149 de la Constitució espanyola del 1978 (CE), juntament amb el que es preveu als estatuts d’autonomia i a les lleis orgàniques de transferència.
En matèria energètica, les transferències es van produir, juntament amb els traspassos de serveis administratius i mitjans materials i humans, durant els anys vuitanta i principis dels noranta. En consonància amb l’arquitectura del sector que s’acaba de descriure, el poder en mans de les comunitats autònomes, en la pràctica, ha vingut habilitant fonamentalment actuacions en matèria d’execució, romanent fortament centralitzades les potestats de planificació i disseny de les polítiques energètiques amb afectació a tot el territori de l’Estat.
Més enllà de raons tècniques, teòriques o polítiques, darrere aquesta concentració competencial hi ha una preocupació econòmica subjacent, ja que a través del criteri de caixa única i el règim de liquidacions mensuals, s’assegura la sostenibilitat econòmica i financera del sistema elèctric, clau de volta de l’edifici (Jiménez Blanco, 2016).
El bloc de constitucionalitat esmentat més amunt ha estat objecte d’interpretació pel Tribunal Constitucional (TC) cada vegada que instàncies estatals o autonòmiques han considerat afectat el respectiu àmbit competencial per iniciatives alienes. Encara que la competència es qualifica de compartida, la sensació que transmet l’opinió manifestada pel TC és la d’una concepció molt centralitzadora, més del que la mera lectura a contrario sensu dels apartats 13 i 25 de l’article 149.1 del text constitucional podria suggerir.
Fins temps ben recents, la doctrina constitucional ha vingut conformant un nucli dur d’exclusivitat estatal per a la regulació elèctrica: règim econòmic, definició d’activitats, separació vertical i bases del mercat. Alhora, reconeix l’autonomia dels territoris per a desenvolupar i executar les bases, sempre que no les contradiguin. El problema radica en el fet que les bases deixen, en la pràctica, molt poc espai a un desenvolupament que permeti adaptar-les a les particularitats de cada territori.
Davant el canvi que està provocant la transició energètica, sorgeix el dubte sobre si la fisonomia del sector que resultarà d’aquest procés reclama, en bona coherència, una evolució en el repartiment competencial. Una doctrina més propera a la dimensió economicista de l’energia que a l’ambiental lastra una coordinació interadministrativa imprescindible per a l’adequada governança de la transició energètica (Galera, 2021).
Els postulats de París s’han traduït en un creixent interès per part de les comunitats autònomes per participar activament en la transició energètica, posant en marxa les seves pròpies polítiques. 2 La situació ha recordat, en algun moment, la carrera pel clima que es va viure en Europa a la fi dels anys 2000, i que va culminar amb l’aprovació, molt abans de l’Acord de París, de la pionera Climate Change Act britànica de 2008, abans esmentada, així com la
2 . Entre altres iniciatives, la Llei 16/2017, d’1 d’agost, del canvi climàtic (Catalunya); Llei 8/2018, del 8 d’octubre, de mesures enfront del canvi climàtic i per a la transició cap a un nou model energètic (Andalusia); Llei 4/2019, del 21 de febrer, de sostenibilitat energètica (País Basc); Llei 10/2019, del 22 de febrer, de canvi climàtic i transició energètica (Balears); Llei foral 4/2022, del 22 de març, de canvi climàtic i transició energètica (Navarra); Llei 6/2022, del 5 de desembre, del canvi climàtic i la transició ecològica (Valenciana); Llei 6/2022, del 27 de desembre, de canvi climàtic i transició energètica (Canàries); Llei 1/2024, del 8 de febrer, de transició energètica i canvi climàtic (País Basc).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MUNICIPALISME I TRANSICIÓ ENERGÈTICA
posterior elevació de les metes com a avançada del que després succeiria en la Unió Europea. Però la lògica d ’un Estat descentralitzat es regeix per altres ritmes.
2 1. Doctrina constitucional sobre la competència compartida en matèria d’energia
El Tribunal Constitucional s’ha pronunciat en diverses ocasions sobre aspectes tan vinculats a la transició energètica com les xarxes de distribució, l’autoconsum i les polítiques de clima. L’exposició se centrarà en sentències, molt il·lustratives des del punt de vista conceptual, amb la Generalitat de Catalunya com a part processal.
2 1.1. Enquadrament competencial
Començarem per la STC 32/2016, del 18 de febrer, dictada en el recurs del Govern contra la Llei 24/2013, del 26 de desembre, del sector elèctric (LSE).
Aquesta resolució es remet a doctrina anterior per identificar els apartats 13 i 25 de l’article 149.1 CE com a preceptes de capçalera que delineen la competència estatal en energia (bases i coordinació de la planificació general de l’activitat econòmica, i bases del sector miner i energètic), juntament amb l’apartat 22 (autorització d’instal·lacions elèctriques quan el seu aprofitament afecti una altra comunitat autònoma o el transport d’energia surti del seu territori).
Recorda també la Sentència que la reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, aprovada per Llei orgànica 6/2006, del 19 de juliol, atribueix a la Generalitat la competència compartida en matèria d’energia, incloent-hi, en tot cas (art. 133.1):
a) La regulació de les activitats de producció, emmagatzematge i transport d’energia, l’atorgament de les autoritzacions de les instal·lacions que transcorrin íntegrament pel territori de Catalunya i l’exercici de les activitats d’inspecció i control de totes les instal·lacions existents a Catalunya.
b) La regulació de l’activitat de distribució d’energia que s’acompleixi a Catalunya, l’atorgament de les autoritzacions de les instal·lacions corresponents i l’exercici de les activitats d’inspecció i control de totes les instal·lacions existents a Catalunya.
c) El desplegament de les normes complementàries de qualitat dels serveis de subministrament d’energia.
d ) El foment i la gestió de les energies renovables i de l’eficiència energètica.
La norma impugnada substitueix la de 1997, amb la finalitat bàsica de regular el sector elèctric garantint el subministrament i assegurant la sostenibilitat econòmica i financera del sistema. Cap referència, com es pot comprovar, a la sostenibilitat mediambiental, integrant també del conegut com a trilema energètic (Ruiz Guix, 2024).
El quadre conceptual s’acaba de traçar amb una síntesi de la doctrina constitucional sobre les bases estatals. D’una banda, com a «determinacions que asseguren un mínim comú
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
417
MARIA CACHARRO LÓPEZ
normatiu en el sector material de què es tracti i, amb això, una orientació unitària i dotada d’una certa estabilitat en tot allò que el legislador considera a cada moment aspectes essencials d’aquest sector». D’altra, com a normes amb rang legal (que proporcionen la certesa i estabilitat característiques d’allò que és bàsic) i, de manera excepcional, normes de caràcter reglamentari i actes de naturalesa executiva (com a complement necessari per garantir el fi a què respon la competència sobre les bases).
La col·laboració reglamentària s’admet en matèria energètica respecte al règim econòmic del sector (especialment, però no sols), a causa de la seva importància pel conjunt de l’economia espanyola i al seu caràcter essencial per a tots els sectors econòmics i la vida quotidiana. També quan la mateixa llei ho reclama per completar la regulació bàsica i assolir l’exigible qualitat i seguretat en el subministrament, o en atenció al caràcter marcadament tècnic de les qüestions a determinar.
Es tracta d’una concepció certament tolerant a un caràcter expansiu de les bases estatals, en matèria energètica.
La STC 60/2016, del 17 de març, dictada en el recurs interposat pel Parlament, és molt semblant, però afegeix dues precisions. D’una banda, com que el sistema elèctric opera de forma única per tot el territori estatal, la definició del règim bàsic de l’activitat d’un dels subjectes que hi intervenen ha de respondre a característiques homogènies. D’altra, que en establir criteris generals pel règim econòmic aplicable, la LSE atén un dels seus objectius fonamentals: garantir un desenvolupament ordenat de l’activitat que sigui compatible amb la sostenibilitat econòmica i tècnica del conjunt del sistema.
Un cop establert el marc conceptual, es farà referència als aspectes més relacionats amb la transició energètica: la distribució i l’autoconsum.
2.1.2. La distribució elèctrica
La STC 32/2016 caracteritza la distribució com la construcció, manteniment i operació de les xarxes necessàries per transmetre l’energia des de les xarxes de transport, des d’altres xarxes de distribució o des de la generació directament connectada, fins als punts de consum o a altres xarxes de distribució.
Es tracta d’un servei d’interès econòmic general, amb el fi últim de subministrar electricitat als consumidors finals en condicions adequades de qualitat.
Com a activitat regulada (amb fixació administrativa de la retribució i subjecció de les instal·lacions a autorització) que s’ha de desenvolupar al cost més baix possible, la seva ordenació ha d’establir i aplicar principis comuns que n’assegurin la correcta relació amb la resta d’activitats elèctriques, determinar les condicions de trànsit de l’energia per les xarxes, establir suficient igualtat entre els qui duen a terme l’activitat en tot el territori, i fixar condicions comparables per a tots els usuaris.
Per tal d’assegurar el correcte funcionament d’un sector que opera de manera unificada en tot el territori, correspon a l’Estat establir una ordenació comuna imprescindible. En conseqüència, el Tribunal considera conforme al repartiment constitucional de competències la remissió de les bases a un reglament estatal que fixi: criteris per garantir xarxes de distribu-
ció capaces d’assumir, a llarg termini, una demanda raonable; criteris de connexió a aquestes xarxes; termes que obliguin els distribuïdors a ampliar les instal·lacions per tal d’atendre noves demandes; o les condicions i procediments per establir escomeses elèctriques i l’enganxament de nous usuaris.
La STC 120/2016, del 23 de juny (sobre el conflicte positiu de competència plantejat pel Govern en relació amb el Reial decret 1048/2013, del 27 de desembre, establint la metodologia pel càlcul de la retribució de la distribució d’energia elèctrica) continua aquesta línia. En relació amb la compensació de possibles costos addicionals derivats per les distribuïdores a causa de la normativa autonòmica, la Sentència recorda que l’Estat pot triar-ne el mètode (ja sigui el conveni en cas de mesures de qualitat del subministrament imposades per la comunitat autònoma; la repercussió en els consumidors del territori dels tributs propis en el peatge d’accés d’activitats o instal·lacions, o en els preus voluntaris o tarifes d’ últim recurs , etc.). 3
Resta, doncs, un marge estret en la pràctica per al desenvolupament autonòmic de les bases estatals. Malgrat això, el FJ 9è de la STC 32/2016 deixa dues observacions interessants.
La primera és que la preterició de la normativa autonòmica de cara a futurs desenvolupaments no és determinant d’inconstitucionalitat: la previsió expressa en la normativa estatal d’aquestes clàusules de salvaguarda, perquè les comunitats autònomes puguin legislar en matèries compartides, no és necessària.
La segona és el recordatori de la doctrina constitucional sobre la variabilitat de les bases: malgrat la seva essencial vocació d’estabilitat, no són inamovibles. Predicar la seva petrificació seria incompatible amb el tarannà evolutiu del dret.
En definitiva, la determinació de les bases pel legislador estatal s’anirà fent, en cada moment, en cada matèria, dintre del marc constitucional de repartiment competencial. I, contràriament al desenvolupament reglamentari pel govern de l’Estat, el desenvolupament autonòmic no necessita cap invocació expressa per adaptar el mínim denominador comú a les particularitats del seu territori. Serà suficient el silenci i la contenció estatal a l’hora de determinar allò que és bàsic.
2.1.3. L’autoconsum
De la resta de la STC 32/2016 interessa destacar aquí que considera constitucional la mera creació d’un registre administratiu per part de l’Estat, així com l’establiment de les condicions administratives i tècniques per a la connexió de les instal·lacions d’autoconsum a la xarxa. Això últim sens perjudici del posterior control sobre la normativa reglamentària de concreció.
3 En aquest punt, segueix la doctrina fixada a la STC 62/2016, quan prioritza el títol de planificació de l’economia per sobre del de consum, de manera que, en existir una contradicció entre la normativa bàsica estatal —sistema basat en el bo social— i la regulació autonòmica controvertida —sistema basat en causes de suspensió d’interrupció del subministrament i ajornament del deute en períodes crítics— aquesta última incorre en inconstitucionalitat mediata.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
419
MARIA CACHARRO LÓPEZ
D’aquesta última s’ocupa la STC 68/2017, del 25 de maig. Resol el conflicte positiu de competències plantejat per la Generalitat respecte del Reial decret 900/2015, del 9 d’octubre. Una norma molt polèmica (Presicce, 2019) que regulava la generació elèctrica a petita escala intentant minimitzar el seu impacte per al conjunt del sistema.
El preàmbul constatava que els nous conceptes, desenvolupaments i sistemes de generació i control, estaven fent evolucionar gradualment el (fins aleshores) centralitzat model de producció elèctrica, cap a un altre caracteritzat per la integració de la generació distribuïda (generalment de petita potència) en la xarxa. Però els consegüents beneficis en termes d’eficiència, producció i gestió, no s’acompanyaven d’una reducció de costos (com el de manteniment de les xarxes), que haurien de ser coberts amb càrrec als ingressos del sistema elèctric. A més, l’adequació de les xarxes existents a les necessitats derivades de la generació distribuïda podria requerir inversions addicionals.
Es pretenia doncs minimitzar l’impacte de les instal·lacions d’autoconsum per al conjunt del sistema, finalitat coherent amb la de la Llei que la norma impugnada venia a desenvolupar: fer front a la deficitària situació financera del sistema elèctric. Per això el TC confirma la major part de les previsions del reglament controvertit.
Tanmateix, la Sentència detecta dues importants extralimitacions competencials per part de l’Estat. Ens interessa aquí la relativa a la interdicció de l’autoconsum compartit. L’article 4.3 prohibia a un generador connectar-se a la xarxa interior de diversos consumidors, fent impossible implantar instal·lacions d’autoconsum en comunitats de propietaris o propietats compartides, mitjançant una xarxa interior. L’energia autogenerada es podia fer servir per al subministrament elèctric en zones comunes, però no en les llars particulars.
El TC accepta la tesi de la Generalitat, d’extralimitació estatal en la regulació d’unes instal·lacions de generació, de petita escala i potència per al consum en la mateixa ubicació, sense incidència significativa en els àmbits tècnic o de gestió de l’energia.
No troba motius per negar a aquestes xarxes interiors la condició de meres instal·lacions d’enllaç , que uneixen, a través de l’escomesa, la xarxa de distribució amb les instal·lacions interiors o receptores de cada usuari dintre de la mateixa urbanització o edifici (discorrent per llocs d’ ús comú , però romanent en propietat dels usuaris, normativament responsables de la seva conservació i manteniment). La prohibició impediria a les comunitats autònomes promoure mesures per implantar instal·lacions comunes d’autoconsum en urbanitzacions, grans edificis d’habitatges, o qualsevol altre tipus d’edificis complexos o amb elements comunitaris, en benefici de diversos usuaris.
Tampoc no es troba encaix per aquesta interdicció en cap supòsit justificatiu (STC 18/2011, del 3 de març) del caràcter bàsic d’una regulació sobre distribució elèctrica:
— determinar les condicions de trànsit de l’energia per les xarxes;
— establir suficient igualtat entre els que duen a terme l’activitat en tot el territori i fixar condicions equiparables per a tots els usuaris;
— establir criteris reguladors atenent a zones elèctriques amb característiques comunes i vinculades amb la configuració de la xarxa de transport i d’aquesta amb les unitats de producció; o
— la coordinació per integrar la diversitat de les parts del sistema en el conjunt, asse-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
gurant informació recíproca, homogeneïtat tècnica i acció conjunta de les autoritats estatals i autonòmiques, a fi d’evitar contradiccions o reduir disfuncions que impedeixin o dificultin el funcionament del sistema.
En definitiva, considera el TC que, a més de dificultar la consecució dels objectius de les directives europees sobre eficiència energètica i foment de renovables, la prohibició incidia en l’ àmbit de la competència assumida per la Generalitat pel foment i gestió d’aquestes energies i l’eficiència en el seu àmbit territorial (art. 133.1d EAC).4
Aquesta sentència deixava així en mans de les comunitats autònomes el poder de promoure, mitjançant la regulació, instal·lacions de generació de petita escala i potència, per al consum en la mateixa ubicació, sense incidència significativa en els àmbits tècnic o de gestió de l’energia: instal·lacions comunes d’autoconsum en urbanitzacions, grans edificis d’habitatges, o qualsevol altre tipus d’edificis complexos o amb elements comunitaris, en benefici de diversos usuaris.
En absència de norma bàsica estatal prohibitiva, la regulació autonòmica guanyava un espai d’acció que, a més, l’obligava a alinear-se amb els objectius d’eficiència energètica i renovables establerts en les directives europees. A més de la crítica a la invasió del poder autonòmic, que era la resposta congruent amb el tipus de procés, el TC posava en relleu l’incompliment dels objectius per a la descarbonització.
L’escletxa va durar poc. El Reial decret llei 15/2018, del 5 d’octubre, de mesures urgents per a la transició energètica i de protecció dels consumidors, modifica la LSE per reconèixer explícitament el dret a l’autoconsum compartit. Les previsions de la llei bàsica estatal es completen reglamentàriament mitjançant el Reial decret 244/2019, del 5 d’abril, sobre condicions administratives, tècniques i econòmiques de l’autoconsum elèctric.
Segons la doctrina constitucional abans exposada, aquesta regulació bàsica estatal, legal i reglamentària, ocuparia un espai legítim, en preveure, ara en positiu, una modalitat de l’autoconsum. Amb pretensió homogeneïtzadora, limitant la dispersió autonòmica en allò que es considera essencial (definicions, modalitats, exempció de càrrecs, condicions de connexió i possible compensació), les bases estatals tornaven així a reduir el poder territorial en matèria energètica a funcions executives, de gestió (autorització, registre i control de les instal·lacions) i de foment.
Sota aquest règim, entre els models que pot admetre el compliment dels mandats establerts en les directives europees, les comunitats autònomes han d’assumir el que resulta de la normativa estatal. El poder normatiu autonòmic queda així determinat, de moment, per allò que permetin altres títols competencials, principalment l’urbanisme i l’habitatge. Connectada amb ells, la rehabilitació energètica d’edificis, amb una destacada participació, com després es veurà, de les entitats locals.
4 Tanmateix, la STC 205/2016, de l’1 de desembre, havia anul·lat la definició, per la Llei murciana 11/2015, del 30 de març, de les instal·lacions aïllades (sense excedents ni connexió física o tècnica amb la xarxa del sistema elèctric) i les d’intercanvi d’energia (en particular, les fotovoltaiques de petita potència, previstes pel consum instantani o diferit en alguna modalitat d’autoconsum), per considerar que no correspon a les comunitats autònomes crear noves categories o modalitats d’instal·lacions d’autoconsum diferents de les previstes amb caràcter bàsic en l’enumeració taxativa de la LSE, ni exonerar-les de contribuir a costos i serveis del sistema.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
421
MARIA CACHARRO LÓPEZ
Tanmateix, les bases poden evolucionar per tal d’adaptar-se a les circumstàncies i, com ja ha quedat apuntat, la mera contenció del legislador estatal en determinats aspectes pot obrir un espai, en les matèries compartides, per a la regulació autonòmica. El curs de la transició energètica pot ser determinant en aquest sentit.
2.1.4. Clima i energia
La doctrina constitucional que s’acaba d’examinar versa sobre una normativa sectorial elèctrica dictada, com s’ha dit, per fer front a una situació financera crítica. En aquest marc legal, els aspectes de sostenibilitat ambiental rebien una atenció programàtica que es pot qualificar de secundària, en consonància amb una política governamental que no era precisament incentivadora de la producció renovable.
En aquest context, el Parlament de Catalunya va aprovar la Llei 16/2017, de l’1 d’agost, del canvi climàtic. L’Acord de París estava en vigor en la Unió Europea i la legislació del paquet comunitari d’energia neta s’estava elaborant. La norma catalana es feia ressò d’aquest material, acollint tècniques, com els pressupostos de carboni, introduïdes per la Climate Change Act britànica del 2008, esmentada abans.
Impugnada pel govern de l’Estat, la STC 87/2019, del 20 de juny, declara la nul·litat d’alguns articles, la interpretació conforme d’altres i la constitucionalitat de la resta dels preceptes objecte de discussió.
Partint del canvi metodològic introduït per l’Acord de París, el Tribunal situa la controvèrsia competencial, a falta en l’EAC d’un títol relatiu al canvi climàtic, en la protecció del medi ambient: bases estatals i, per a les comunitats autònomes, desenvolupament, execució i aprovació de normes addicionals de protecció (art. 149.1.23a CE i 144 EAC). Considera també involucrats els títols competencials més específics d’energia i planificació de l’activitat econòmica abans esmentats.
Segons la Sentència, la norma impugnada, lluny de limitar-se a la protecció mediambiental, havia dissenyat «un model energètic i econòmic alternatiu per a totes les activitats productives de Catalunya i la programació o planificació de l’activitat administrativa necessària per a aconseguir aquest objectiu». Això, a més, en absència d’una llei estatal dictada per a donar compliment als compromisos assumits per Espanya en l’Acord de París. Aquesta inactivitat no impedia la contribució dels territoris als objectius perseguits per aquest tractat, però sempre amb mesures compreses dins del seu abast competencial: en cas de desenvolupament de bases estatals, sense vulnerar-les.
És per això que, a l ’hora de pronunciar-se sobre l’article 19, relatiu a l’energia (FJ 10è), el Tribunal considera que la directriu programàtica de perseguir la transició energètica cap a un model renovable, sense energia nuclear, descarbonitzat i neutre en emissions de GEH, contrariava les bases estatals, ja que imposava objectius concrets, detallats, a terme, mesurables i, per tant, vinculants, com per exemple: tancar les centrals nuclears el 2027, reduir el consum energètic per a arribar al 27 % el 2030 o reduir a la meitat el consum de combustibles fòssils el 2030 i a zero el 2050.
Aquests objectius vulneraven, per excés, unes bases estatals vigents que preveien, «de fet, un sistema energètic enterament oposat en el qual s’admet l’ ús de combustibles fòssils i
l ’energia nuclear, i que no apareix subjecte a termini» (amb cita d’articles concrets de normes estatals).
A aquesta contradicció frontal s’hi afegeix l’excés que una transició energètica tan important suposa respecte de la perspectiva estrictament mediambiental i fins i tot energètica, amb variades implicacions en matèria econòmica, de reestructuració o reconversió industrial, ocupació, cohesió territorial, competitivitat de les empreses, formació de treballadors o educació. El nivell de coordinació i de recursos a mobilitzar pels poders públics, i els efectes de la transformació pretesa, excedeixen també l’ àmbit territorial , els interessos exclusius i, en suma, el poder de decisió d’una autonomia.
La Sentència nega, doncs, el poder autonòmic per decidir lliure, aïllada i individualment si, i si és el cas com i quan, s’afronta aquesta transició energètica, atribuint a l’Estat la posició, les eines competencials (determinar què és bàsic en les polítiques econòmica, ambiental i energètica) i la necessària coordinació amb els restants estats membres de la Unió Europea i amb la mateixa Unió.
Sí que s’admet, en canvi, que les comunitats autònomes parteixin d’una directriu o pauta programàtica per regular mesures (no necessàriament imperatives, sense implantar a terme un model energètic incompatible amb el regulat i permès en les bases estatals) per:
a) impulsar polítiques d’estalvi i eficiència energètics;
b) promoure les energies renovables, a desenvolupar, si és possible, aprofitant espais ja alterats per l’activitat humana, minimitzant l’ocupació innecessària del territori;
c) afavorir, mitjançant normes, l’autoconsum a partir d’energies renovables i la participació d’actors locals en la producció i distribució d’energia renovable;
d ) fomentar la generació distribuïda, noves opcions en distribució i contractació de subministraments, o la implantació de xarxes de distribució intel·ligents i tancades;
e) promoure la creació d’un clúster de recerca i producció en energies renovables a partir dels centres de recerca en energies renovables presents a Catalunya.
També es considera conforme amb la competència autonòmica de foment i gestió de les energies renovables i l’eficiència energètica encarregar a l’Institut Català de l’Energia l’impuls de programes i actuacions (en matèria de renovables, estalvi i eficiència energètica) per a aconseguir els objectius establerts per la llei, el suport a les actuacions en aquest àmbit de les administracions locals amb competències energètiques, i esdevenir agència amb capacitat de governança, regulació i control sobre el Pacte nacional per a la transició energètica a Catalunya. Finalment, també pot «sobreviure sense menyscapte de les competències estatals» l’encàrrec al Govern de propostes normatives sobre autoconsum solar fotovoltaic (per a afavorir la implantació de les tecnologies de generació elèctrica distribuïda als edificis, amb una gestió activa de la demanda i producció d’energia elèctrica i amb el suport de les tecnologies d’emmagatzematge, per a reduir els consums energètics, maximitzar les capacitats del sistema elèctric i millorar-ne la sostenibilitat ambiental i econòmica global) i per agilitzar la implantació de parcs eòlics.
S’ha vist abans, en relació amb l’autoconsum, que el caràcter expansiu de la normativa bàsica estatal vigent no deixa espai, en la pràctica, per explorar alternatives reguladores
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
423
MARIA CACHARRO LÓPEZ
conduents al compliment dels objectius marcats en les Directives comunitàries. Això es pot fer extensiu a altres institucions pròpiament energètiques, de manera que el poder normatiu autonòmic restaria, de moment, determinat pel que permetin altres títols competencials.
En aquest sentit, el Decret llei 16/2019, del 26 de novembre, simplifica determinades tramitacions de competència autonòmica i modifica la normativa urbanística. El Decret llei 24/2021, del 26 d’octubre, el modifica, amb l’objecte de millorar l’acceptació social dels projectes renovables, compatibilitzar-los amb l’activitat en el medi rural i simplificar la tramitació de projectes d’autoconsum. El Decret llei 28/2021, del 21 de desembre, introdueix en el Codi civil de Catalunya la regulació de les instal·lacions per millorar l’eficiència energètica o hídrica i dels sistemes d’energies renovables en els edificis sotmesos al règim de propietat horitzontal. Tanmateix, la Sentència del Tribunal Constitucional sobre la Llei catalana del clima permet extreure una visió gens desfavorable a la regulació autonòmica sobre autoconsum solar fotovoltaic, en els termes que preveu l’article 19.5, per a afavorir la implantació de les tecnologies de generació elèctrica distribuïda als edificis, amb una gestió activa de la demanda i producció d’energia elèctrica i amb el suport de les tecnologies d’emmagatzematge d’energia, per a reduir els consums energètics, maximitzar les capacitats del sistema elèctric i millorar-ne la sostenibilitat ambiental i econòmica global.
En línia amb el que anem defensant, el repartiment constitucional de competències no impedeix la regulació autonòmica d’institucions rellevants per a la transició energètica. La condició de no contradir la regulació bàsica estatal existent en la matèria resulta, tanmateix, difícil de complir mentre es mantingui la tradicional tendència expansiva d’aquella. El temps dirà si l’esperit descentralitzador que inspira la transició transcendeix l’ àmbit tècnic i es trasllada al marc legal.
2.2. La pol í tica integrada de clima i energia en la normativa estatal bàsica
La norma estatal de capçalera superadora del sistema energètic, fòssil i nuclear, preexistent (sense la que el Tribunal Constitucional no concebia la concreció autonòmica d’objectius coincidents amb el model descarbonitzador sorgit de París) no va arribar fins a la Llei 7/2021, del 20 de maig, de canvi climàtic i transició energètica (LCCTE). És quasi coetània de la norma europea sobre el clima, aprovada pel Reglament 2021/1119/UE, del 30 de juny. Ara sí, la llei incorpora la visió política integradora de clima i energia que havia introduït el paquet europeu d’hivern el 2018. Aquesta regulació global de la transició energètica havia estat precedida de dues modificacions puntuals de la LSE.
S’ha fet referència abans al Reial decret llei 15/2018, del 5 d’octubre, sobre autoconsum, que va ser desenvolupat reglamentàriament l’any següent, mentre que el Reial decret llei 23/2020, del 23 de juny, que va introduir figures tan rellevants per la transició com l’emmagatzematge, l’agregació independent o les comunitats d’energies renovables, entre d’altres, s’ha quedat, de moment, en el terreny de les definicions, sense un desenvolupament que habiliti la posada en marxa d’aquests nous models de negoci.
S’arriba així a la Llei 7/2021, que fixa uns objectius de reducció d’emissions per a l’any 2030 i 2050, i articula el model iteratiu per a assolir-los.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MUNICIPALISME I TRANSICIÓ ENERGÈTICA
Pel que fa a la governança territorial del canvi, la norma proporciona una visió molt completa del principi de no regressió ambiental, que en estats descentralitzats com Espanya ordena també la interconnexió interordinamental: ja no sols com a projecció temporal entre normes anteriors i posteriors, sinó en el joc de les bases de les normes ambientals, és a dir, que les comunitats autònomes amb competències en la matèria puguin establir nivells de protecció més alts que la legislació bàsica estatal.
En aquesta línia, l’article 1 incorpora un mandat de cooperació i col·laboració entre les administracions territorials per tal d’assolir els objectius de l’Acord de París, en l’ àmbit de les respectives competències. Però l’articulat posterior de la LCCTE manté l’accent en la dimensió de la participació ciutadana, deixant de banda aquella cooperació i coordinació interadministratives inherents a la idea de governança, en les que tant insisteix la legislació europea. Així, l’article 38 es limita a ordenar a les comunitats autònomes que informin en la Comissió de Coordinació de Polítiques de Canvi Climàtic dels seus plans d’energia i clima en vigor, que hauran de ser coherents amb els objectius de la norma estatal. Les entitats locals, ni s’esmenten (Galera, 2021).
Més enllà d’això, la participació dels poders territorials en l’adopció dels diferents instruments per a la lluita contra el canvi climàtic es verifica en els termes previstos en la normativa mediambiental per a qualsevol altre agent social o econòmic interessat, i per al públic en general. Únicament es recomana establir assemblees ciutadanes autonòmiques i municipals del canvi climàtic, al costat de la prevista en l’ àmbit de l’Estat (art. 39.1).
Aquest esquema de governança s’haurà de completar doncs amb les previsions d’ òrgans i instruments que les normes autonòmiques de clima estableixin.
Pel que fa a l’energia, la LCCTE preveu una «reforma del sector elèctric» (rúbrica de la disposició final 11a) i atorga dotze mesos al Govern i al regulador estatals per a proposar, cadascun en el seu àmbit respectiu, les modificacions normatives que permetin impulsar figures tan importants per a la transició com la participació del consum en el mercat (incloent-hi la resposta de la demanda mitjançant l’agregació independent); la inversió en generació renovable variable i flexible, així com la generació distribuïda; l’emmagatzematge d’energia; o l’aprofitament de les xarxes, l’ ús de la flexibilitat per a la seva gestió i els mercats locals d ’energia.
Aquestes reformes proporcionarien un règim jurídic ben definit , superador de les dificultats interpretatives que les successives modificacions puntuals han introduït en la LSE. Però la introducció d’un veritable canvi de model energètic necessita també la mobilització social, la participació activa del consumidor o l’entrada en el mercat de nous agents (Galera, 2021).
Pendent encara aquesta reforma, el Reial decret llei 5/2023, del 28 de juny, ha afegit diverses previsions en la LSE sobre les comunitats d’energies renovables i les comunitats ciutadanes d’energia, remetent a un reglament el marc jurídic favorable i els requisits aplicables a aquestes entitats.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
425
MARIA CACHARRO LÓPEZ
2. 3. Una transició encara per regular
El canvi de model que, en el plànol normatiu, preveu la LCCTE, resta avui sense aprovar. Cabria explorar l’eficàcia directa d’unes directives comunitàries que no es poden considerar transposades (López-Ibor i Zamora, 2022). Més enllà d’aquesta possible anàlisi, la manca de concreció genera una lògica inseguretat a la iniciativa inversora.
S’hi afegeix un altre inconvenient. La mera previsió d’una regulació estatal futura limita, en els termes que ha exposat el TC, l’acció autonòmica per a adaptar el mínim denominador comú a les particularitats que el nou sistema distribuït pot requerir en cada territori. Una proposta del Govern en la línia ordenada per l’apartat cinquè de l’article 19 de la Llei catalana de canvi climàtic es trobaria previsiblement amb una resposta com la proporcionada des d’instàncies estatals a la norma que el 2023 intentava impulsar la transició i el consum de proximitat a Aragó. 5
Aquest punt mort normatiu respon també a un factor rellevant de tècnica legislativa. La LSE, malgrat el seguit de retocs als quals ha estat sotmesa, mira al passat. No ha estat precedida d’una definició precisa de les noves necessitats de la realitat objecte de regulació, un sistema elèctric que respon a premisses en molts casos inverses a les que el regien fins ara, com la distribució de la generació o la inflexibilitat de l’oferta. A més d’importants problemes interpretatius, davant la dificultat per diferenciar, per exemple, el que és regla i el que és excepció, la LSE feta el 2013 no sembla el millor punt de partida per a un desenvolupament reglamentari coherent.
La situació contrasta amb el règim molt més acabat que regeix en Portugal , territori amb el qual compartim mercat elèctric i estem units per nombroses interconnexions. La seva norma de capçalera del sector elèctric, el Decret llei núm. 15/2022, del 14 de gener, parteix del compromís de neutralitat carbònica assumit a París per a incorporar el canvi de paradigma que el sistema necessita. Més codificador que la llei espanyola, acaba de delinear una arquitectura coherent amb el dret europeu, regulant l’autoconsum i les comunitats energètiques amb plena operativitat. L’agregació es consagra definitivament a Portugal en el Reglament núm. 827/2023, del 28 de juliol, que regula les relacions comercials tenint en compte els nous esquemes resultants de l’evolució tecnològica i del model matricial que ha superat el tradicional binomi consumidor-subministrador.
A Espanya, els tràmits de consulta i informació pública dels projectes de Reial decret de desenvolupament de les comunitats energètiques i del Reglament general de subministrament i contractació (amb les condicions per a la comercialització, l’agregació i la protecció del consumidor d’energia elèctrica) van finalitzar, respectivament, el 17 de maig de 2023 i el 13 de setembre de 2024.
Com a reacció a l’apagada del 28 d’abril de 2025, es va dictar el Reial decret llei 7/2025, del 24 de juny, de mesures urgents pel reforç del sistema elèctric, entre d’altres, la transposi-
5. Tot i no entrar en el fons (per no considerar justificada la necessitat extraordinària i urgent d’evitar la tramitació parlamentària), la STC 113/2024, del 10 de setembre, ha anul·lat el Decret llei 1/2023, del 20 de març. El 23 de setembre de 2025, s’ha anunciat el recurs contra la Llei 5/2024, del 19 de desembre, de mesures de foment de comunitats energètiques i autoconsum industrial a Aragó.
ció de la Directiva 2019/944/UE pel que fa a l’agregació. Però la disposició no va superar el tràmit de convalidació, de manera que aquesta i altres modificacions de la LSE van quedar derogades i, per tant, sense efectes. El 9 de setembre de 2025, el Govern d’Espanya ha autoritzat la tramitació urgent del projecte del Reial decret d’aprovació del Reglament general de subministrament i contractació, abans esmentat, al qual s’inclou la regulació de la figura del agregador independent.
De la panoràmica general que s’acaba de traçar en relació amb el potencial regulador autonòmic respecte de les figures rellevants de la transició energètica, es pot posar en relleu l’actitud tolerant de la doctrina constitucional envers la tendència homogeneïtzadora estatal. Només quan l’Estat ha prohibit, el TC ha posat límits.
Tanmateix, la intrínseca naturalesa evolutiva del concepte de bases i la pressió descentralitzadora, a escala sistèmica, que deriva del dret europeu, permeten una lectura més oberta. Té cabuda dintre del marc constitucional una limitació del contingut de les bases estatals que permeti a les comunitats autònomes desplegar polítiques d’adaptació a les seves particularitats. Però la contenció haurà de venir del mateix Estat, ja que el TC rarament ha aturat l’embat de la seva vis expansiva.
Preocupa sobre tot la generalització sense control de noves fórmules sense abordar prèviament les seves implicacions pel conjunt del sistema (Robinson i del Guayo, 2024). Un condicionant no menor de l ’exercici d’activitats adreçades al subministrament elèctric prové del principi de sostenibilitat econòmica i financera del sistema, és a dir, la capacitat per satisfer la totalitat dels seus costos. La LSE subordina l’actuació de tots els subjectes del sector, públics i privats, al manteniment d’aquest equilibri.
3. LA INICIATIVA LOCAL EN ACTIVITATS DESTINADES AL SUBMINISTRAMENT ELÈCTRIC
3.1. Autonomia local i energia
La Constitució, diu l’article 140, garanteix l’autonomia dels municipis. La recent STC 64/2025, del 13 de març, es fa ressò d’una evolució en la qualificació d’aquesta autonomia (FJ 6è). Malgrat l’impacte material immediat limitat (com adverteix el vot particular, l’argument no es fa servir per resoldre el cas), aquesta resolució anticipa l’orientació interpretativa del Tribunal entorn de l’autonomia local i la seva projecció futura en sectors econòmics d’interès general. Fonamentada en el principi democràtic, recorda la Sentència, l’autonomia va començar contemplant-se com a garantia institucional , és a dir, com a institució jurídica. Aquesta visió posa en relleu la seva funció de límit negatiu davant el legislador, de nucli o reducte indisponible. De manera cada vegada més nítida, continua, la doctrina constitucional es refereix també a l’autonomia local com a principi , en sentit tècnic-jurídic, ressaltant així el vessant positiu de la seva relació amb la llei.
La garantia constitucional de l’autonomia local comprèn, en definitiva, un nucli mínim d’autonomia que no pot ser desconegut pels poders públics ... però també els adreça un mandat d’optimització per a la consecució dels majors nivells possibles d’autonomia local.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
427
MARIA CACHARRO LÓPEZ
Des d’un punt de vista funcional o relatiu a les competències, la garantia obliga a assegurar el dret de la comunitat local a participar, a través d’ òrgans propis, en el govern i administració dels assumptes que la concerneixen, amb intensitat graduada per la relació entre interessos locals i supralocals dins de tals assumptes o matèries.
En àmbits d’interès municipal exclusiu o prevalent, les lleis sectorials hauran d’assegurar que els municipis tinguin competències pròpies. En matèries d’interès municipal, l’autonomia, com a mandat d’optimització, exigeix que la restricció o falta d’atribució competencial als municipis compti amb justificació suficient. El test de respecte a l’autonomia local constitucionalment garantida per part d’una norma estatal o autonòmica, és triple: si hi ha interessos supralocals que justifiquin la regulació, si s’han ponderat els interessos municipals afectats, i si s’ha assegurat als ajuntaments implicats un nivell d’intervenció tendencialment correlatiu a la intensitat d’aquests interessos.
La visió descrita enllaça amb el principi de proporcionalitat, que haurà d’inspirar el repartiment d’atribucions que dugui a terme cada norma sectorial, en línia amb el mandat que incorpora l’article 2.1 de la Llei 7/1985, del 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL), d’assegurar a les entitats locals el seu dret a intervenir en els assumptes que afectin directament el cercle dels seus interessos.
Més enllà de les competències pròpies en àmbits d’interès municipal exclusiu o prevalent, que els articles 84 de l’EAC i 25.2 de la LBRL ordenen atribuir als municipis, o dels serveis obligatoris ex article 26.1, la STC 64/2025 reconeix l’existència d’un espai material d’interès municipal, dintre del qual el mandat constitucional d’optimització obliga a justificar la negació o la restricció competencial dels ajuntaments.
Aquesta perspectiva obre una finestra per debats com el que existeix en Portugal respecte de la competència municipal sobre distribució d’electricitat en baixa tensió. Igual que a França 6 o altres països, l’activitat de distribució elèctrica s’hi troba verticalment repartida entre la xarxa nacional i les municipals (incloent-hi la d’enllumenat públic), sent responsables els municipis de la captació d’energia elèctrica i la seva distribució fins al client final. 7
Sobre si aquesta atribució als municipis en matèria de distribució elèctrica és una mera opció de política legislativa o estem davant d’un element intrínsec del nucli de l’autonomia del poder local existeix una interessant controvèrsia doctrinal.
A favor, la històrica assumpció i posterior atribució legal d’aquesta competència als municipis, només interrompuda amb la monopolització als anys setanta per l’empresa estatal. Arran de la fervent contestació per part dels poders locals, l’important paper dels concelhos a l’inici de l’electrificació es va acabar imposant i el 1982 es reconeixien competències als municipis en matèria d’energia, concretament la distribució en baixa tensió i (fins a 2006) venda als consumidors finals, així com l’enllumenat públic.
6 Vegeu a www.legifrance.gouv.fr els articles L.322-4 i L.111-52 del Code de l’ énergie, i L.111-52 del Code général des collectivités territoriales
7. Vegeu a www.diariodarepublica.pt el Decret llei núm. 344-B/82, els articles 115 i 116 del Decret llei núm. 15/2022 i els articles 23.2b i 33.1. ee de la Llei núm. 75/2013, del 12 de setembre, de règim jurídic de les autarquies locals.
En contra, s’ha matisat que l’impuls definitiu de l’electrificació a Portugal va venir precisament de l’empresa estatal monopolística, que en 1982 va mantenir la concessió exclusiva per l’exercici, limitant-se els municipis a rebre una renda que, com les condicions concessionals, es determinava per l’Estat. L’autonomia local no es considera un argument vàlid per limitar el model del mercat intern europeu d’electricitat, on la defensa de l’interès públic recau en l’autoritat reguladora nacional. A més, es posa en dubte que els municipis estiguin financerament capacitats per assumir les importants inversions en innovació que reclama la transició energètica (Tavares da Silva, 2018).
Davant aquesta argumentació, s’ha respost que, d’una banda, cal diferenciar entre l’activitat econòmica objecte de reserva d’empresa pública local i la tasca de regulació, que és l’ únic que les directives europees obliguen a transferir a l’Estat. A més, l’escala màximament eficient podria servir també per determinar la preferible assumpció estatal d’altres àmbits, com l’enllumenat públic, la recollida i tractament de residus o el subministrament domiciliari d’aigua (Amorim, 2019).
La maximització de l’eficiència ha justificat també en França el tradicional protagonisme de l’empresa estatal en la gestió, mitjançant concessió, de les xarxes municipals de distribució elèctrica. La fórmula no ha estat tampoc exempta de crítiques, davant la lliure administració local que consagra l’article 72 de la Constitució del 1958. 8
Però en atenció a aquest principi, la norma portuguesa pels concursos de les noves concessions (Llei 31/2017, del 31 de maig) ordena basar en criteris tècnics i financers la delimitació d’ àrees d ’explotació de la xarxa de distribució en baixa tensió, tant si prové de l’autoritat reguladora dels serveis energètics, com si es tracta d’alternatives proposades pels municipis. Aquests poden, a més, optar entre la gestió directa i la concessió, amb licitació sincronitzada o no, i els correspon la decisió d’adjudicació.
Tanmateix, l’argument més sòlid sembla ser el de la inèrcia històrica i la força reivindicativa del poder local portuguès. Casa nostra, resulta una idea poc realista que un monopoli natural subjecte a autoritzacions que no caduquen pugui sortir d’unes mans amb una capacitat de pressió gens menyspreable. L’statu quo torna a imposar-se sobre l’argument de la màxima eficiència, un postulat que, a més, reclama una entesa diferent a mesura que el sistema evoluciona en la línia descentralitzadora que anem apuntant.
Així, el nombre creixent d’unitats productores-consumidores connectades directament a les xarxes de distribució els atribueix un major protagonisme i nous problemes que no sempre trobaran solució en els remeis tradicionals, concebuts pel model de generació centralitzada fàcilment gestionable des de la xarxa de transport. La simultaneïtat d’injeccions renovables i consums elèctrics en àrees concretes provoca congestions locals en mitjana i baixa tensió (de caràcter més volàtil, heterogeni i localitzat) que no es resolen de manera eficient amb reforços de xarxa o limitacions estàtiques de capacitat.
D’aquí la necessitat d’avançar cap a configuracions de mercat més localitzades que integrin la flexibilitat disponible en els consumidors, agregadors i sistemes d’emmagatzematge. Aquests mecanismes permeten a l’operador de la xarxa resoldre les congestions de manera més dinàmica, al mateix temps que envien senyals econòmics als agents sobre on i
429 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARIA CACHARRO LÓPEZ
quan la seva flexibilitat és més valuosa. En aquesta línia, la Comissió i el regulador europeus impulsen la revisió de zones d’oferta (Pollitt, 2025) i el desenvolupament de mercats locals de flexibilitat.9
La reforma del sector elèctric prevista en la disposició final onzena de la LCCTE acull aquest plantejament: (d) aprofitament de les xarxes elèctriques, ús de la flexibilitat per a la seva gestió i mercats locals d’energia. La previsió inclou també la participació dels consumidors en els mercats energètics, inclosa la resposta de la demanda mitjançant l’agregació independent (a). En el sistema resultant de la transició, la protecció dels usuaris receptors deixa pas a la participació de subjectes actius que poden negociar amb la seva producció i fins i tot amb el seu consum. L’element territorial i la participació ciutadana en el sector elèctric reclamen un paper creixent de les entitats que millor representen els interessos dels nous actors. L’energia esdevé així una matèria d’interès municipal que caldrà ponderar per tal d’optimitzar els repartiments d’atribucions.
És molt destacable el paper que els municipis assumeixen en matèria de rehabilitació energètica d’edificis. La competència en matèria de conservació i rehabilitació de l’edificació que habilita l’article 25.2 a de la LBRL, juntament amb la seva proximitat a la ciutadania, en determinen la idoneïtat per trencar la barrera del desconeixement i consegüent desinterès per la rehabilitació, és a dir, l’asimetria informativa sobre el mercat i els estalvis inherents a l’edificació sostenible. Es troba a faltar la integració de l’Administració local en el disseny del contingut regulador, superant la tradicional atribució de meres funcions d’execució (Bartlett, 2025).
De moment, l’article 6.1 de la LSE, sobre els subjectes del sector, limita la seva referència a les autoritats locals, inclosos els municipis, com a possibles socis o membres de les comunitats d’energies renovables (j) i com a possibles (socis o membres) integrants del nucli de control efectiu de les comunitats ciutadanes d’energia (k). Aquestes entitats s’estan instituint com a vehicle d’entrada dels municipis en les activitats del sector elèctric. A falta del desenvolupament reglamentari previst, la seva organització i funcionament s’articulen a base d’analogies amb altres figures.
Però més enllà de la forma jurídica o organitzativa de la gestió, ens interessa aprofundir en el contingut de les activitats que aquestes entitats poden dur a terme. A això es dedica l’epígraf següent.
3.2. Participació dels ens locals en el cicle elèctric
En absència d’atribució competencial, la participació municipal en activitats relacionades amb el subministrament d’energia elèctrica troba encaix en l’article 86.1 LBRL, que reconeix la iniciativa local per al desenvolupament d’activitats econòmiques. La normativa bàsica estatal es desenvolupa pel text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMC, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, del 28 d’abril) i el Reglament d’obres, activitats i serveis dels ens locals (ROAS, aprovat pel Decret 179/1995, del 13 de juny).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MUNICIPALISME I TRANSICIÓ ENERGÈTICA
L’expedient d’iniciativa pública en activitats econòmiques gira en torn de l’activitat o activitats que s’han de desplegar, les quals han d’estar determinades de manera específica i concreta, sens perjudici que es pugui fer esment d’altres matèries connexes, complementàries o accessòries (art. 139 del ROAS). En l’ àmbit que ens ocupa, tal identificació resulta de les descripcions contingudes en la LSE, en les quals de seguida se centrarà l’exposició.
La decisió d’exercir la o les activitats és de competència plenària i requereix la tramitació d’un expedient acreditatiu de la conveniència i oportunitat de la mesura.
La motivació de la iniciativa es documenta en la memòria que redacta una comissió d’estudi integrada per membres de l’ens local i personal tècnic. Ha de pronunciar-se sobre els aspectes socials, financers, tècnics i jurídics de l’activitat, la forma d’exercici, els beneficis potencials i els supòsits de cessament de l’activitat.
La normativa bàsica estatal especifica que l’expedient ha de contenir una anàlisi del mercat, sobre l’oferta i la demanda existents, la rendibilitat i els possibles efectes de l’activitat local sobre la concurrència empresarial. Així mateix, és necessari justificar que no es posa en risc la sostenibilitat financera del conjunt de la hisenda municipal. Per acabar, a l’expedient es determinarà la forma concreta de gestió de l’activitat.
A més d’aquestes previsions, més generals, qualsevol activitat econòmica local en matèria d’energia elèctrica haurà de respectar les previsions de la normativa sectorial.
En aquest sentit, les activitats destinades al subministrament d’energia elèctrica i els subjectes que les desenvolupen es troben als articles 1.2 i 6.1 de la LSE. L’article 2.1 consagra la lliure iniciativa empresarial com a regla, sens perjudici de les limitacions que es puguin establir per a les activitats que tinguin caràcter de monopoli natural.
Interessen aquí les primeres: generació, comercialització, emmagatzematge, agregació i recàrrega elèctrica. La superació de la clàssica dicotomia productor-consumidor fa difícil agrupar-les, en especial algunes com l’emmagatzematge o l’agregació, que tant poden desplegar efectes en el mercat de producció com en el costat de la demanda. En un sistema amb elevada penetració d’energies renovables variables, és a dir, d’oferta inflexible, la demanda gestionable esdevé clau per a l’adequat funcionament del sistema.
3.2.1. Generació, autoconsum i serveis de recàrrega energètica
Qualsevol persona, física o jurídica, pot exercir l’activitat de generació elèctrica, que inclou la producció d’energia i la construcció, operació i manteniment de les corresponents instal·lacions. Es requereix autorització i inscripció en un registre administratiu. El destí de l’energia produïda pot ser l’autoconsum o la venda en el mercat, de tota la producció o només dels excedents (energia no autoconsumida).
La producció d’electricitat es desenvolupa en règim de lliure concurrència, en un mercat integrat pel conjunt de transaccions comercials de compra i venda d’energia i d’altres serveis relacionats amb el subministrament.
Tenint en compte l’estructura del mercat de producció, l’energia es pot vendre en mercats organitzats i no organitzats. Els primers són gestionats per un operador autoritzat, amb regles transparents i supervisió reguladora. Entren dintre d’aquesta categoria el mercat majo-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
431
MARIA CACHARRO LÓPEZ
rista (diari, a un dia vista, i intradiari, per corregir desviaments en temps real) i els de serveis d’ajust (per tal de garantir la seguretat del sistema).
La determinació del preu al mercat majorista segueix el sistema marginalista (l’operador creua ofertes de compra i venda en el pool10 i el preu resultant és el mateix per totes les tecnologies). En definitiva, el preu el fixa l’ última central productora necessària per cobrir la demanda (la més cara), i tota la resta cobra aquest preu marginal, encara que els seus costos siguin menors. Aquestes regles de formació dels preus de l’electricitat estan molt condicionades per l’existència del Mercat Interior Europeu de l’Energia. A més de les Directives, és d’aplicació directa el Reglament 2019/943/UE, del 5 de juny.
L’energia es pot vendre també mitjançant contractes bilaterals físics i en el mercat OTC (fora del pool , és a dir, sense cassació centralitzada). El preu es negocia, tot i que el resultant del mercat organitzat pot servir com a referència.
La generació elèctrica pot anar vinculada a l’autoconsum, que es defineix en la LSE com el consum per part d’un o diversos consumidors d’electricitat provinent d’instal·lacions de producció properes a les de consum i associades a ells. La norma legal diferencia dues modalitats, segons dispositius físics instal·lats impedeixin injectar energia excedentària a les xarxes o aquesta injecció sigui possible, de manera que l’autoconsumidor serà, a més, productor.
El Reial decret 244/2019, del 5 d’abril, desenvolupa les disposicions legals, establint les condicions administratives, tècniques i econòmiques, que ha concretat l’Ordre TED/1247/2021, del 15 de novembre, per introduir coeficients de repartiment dinàmics en l’autoconsum compartit. Aquest règim permet als municipis cobrir el consum d’equipaments públics amb plaques fotovoltaiques de la seva titularitat, fins i tot en règim compartit amb la ciutadania.
A Catalunya, el Decret llei 28/2021, del 21 de desembre, ha modificat el Codi civil per a facilitar la instal·lació d’energia fotovoltaica en comunitats de propietaris, eliminant obstacles en el règim de propietat horitzontal. Això permet a ajuntaments i promotors facilitar l’autoconsum compartit en habitatges plurifamiliars.
Pel que fa als serveis de recàrrega energètica, fonamentals per al desenvolupament d’un dels elements clau de la transició, el vehicle elèctric (Santos, 2018), la LSE autoritza la seva prestació per qualsevol consumidor, en règim lliure, determinant les parts el règim econòmic. La funció principal n’ és entregar energia, a títol gratuït o onerós, a través de serveis de càrrega de vehicles i de bateries d’emmagatzematge, en condicions que permetin la càrrega de manera eficient i a cost mínim per l’usuari i pel sistema.
El text legal regula un règim caracteritzat per la simplificació burocràtica, remetent al reglament els requisits per a la prestació del servei. Aquest desenvolupament s’ha produït mitjançant el Reial decret 184/2022, del 8 de març.
10 El terme, d’arrel en l’experiència del mercat britànic dels anys noranta (electricity pool of England and Wales), designa una plataforma centralitzada de cassació d’ofertes de compra i de venda d’electricitat, que opera de manera semblant a una cambra de compensació. La seva funció és garantir que totes les transaccions es liquiden en condicions de transparència i igualtat entre els participants.
Només les societats mercantils i les societats cooperatives de consumidors i usuaris poden dur a terme l’activitat de comercialització elèctrica. Consisteix a adquirir energia, accedint a les xarxes de transport o distribució, per a la seva venda als consumidors i a altres subjectes del sistema. Es requereix autorització i inscripció en un registre administratiu.
La comercialització s’exerceix lliurement, determinant les parts el règim econòmic. Com a excepció, en el cas de la comercialització de referència, el subministrador designat d’ últim recurs només pot oferir el preu voluntari al petit consumidor i està obligat a acceptar a qualsevol client que compleixi els requisits.
En aquest context, la viabilitat de les comercialitzadores públiques pot veure’s perjudicada a causa del domini del mercat per grans operadores, que acostumen a ser més competitives. Una fórmula per superar aquest greuge pot estar en la negociació de contractes d’adquisició d’energia a preus més favorables, com ara els power purchase agreements (PPA), que permeten estabilitzar els costos a mitjà i llarg termini. Tanmateix, aquesta opció no sempre és viable per a tots els actors locals, atesa la seva complexitat i les exigències financeres que comporta.
L’alternativa de l’agregació independent de la comercialitzadora representa, a parer nostre, tenir més potencial que la comercialització pública d’electricitat. Consisteix a combinar múltiples consums o electricitat generada de consumidors, productors o instal·lacions d’emmagatzematge, per a la seva venda o compra en el mercat de producció d’electricitat.
Ho pot fer la comercialitzadora, però també, i aquí està l’avantatge, es pot desenvolupar l’activitat de manera separada, independent, de la concreta comercialitzadora del consumidor. Qualsevol persona física o jurídica pot exercir aquesta activitat, que permet combinar diversos recursos elèctrics distribuïts per tal d’aprofitar al màxim la seva flexibilitat.
L’apagada del 28 d’abril de 2025 va provocar una reacció governamental en el sentit d’afegir un nou article 49 bis a la LSE mitjançant el Reial decret llei 7/2025, abans esmentat. Amb aquesta regulació es pretenia deixar transposats els preceptes de la Directiva del mercat elèctric que obliguen els estats membres a habilitar aquesta figura.
El precepte establia l’estatut d’obligacions, drets i publicitat d’aquests subjectes, orientant l’activitat d’agregació (independent o no de la comercialització) a la prestació de serveis de resposta de demanda als mercats de balanç, deixant al desenvolupament reglamentari els termes d’aquest exercici o el seu model de relació amb els comercialitzadors. La no convalidació de la disposició extraordinària i urgent ha deixat a la figura novament òrfena de regulació.11
3.2.3. Emmagatzematge i gestió de la demanda
Una (mala) sort semblant ha seguit la regulació de la gestió de la demanda, l’emmagatzematge i la flexibilitat.
11 Abans s’ha fet referencia a la tramitació urgent d’un reglament estatal que estableix, entre d’altres, les condicions per a l’agregació.
433 Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025) MUNICIPALISME
MARIA CACHARRO LÓPEZ
La titularitat d’instal·lacions d’emmagatzematge està oberta a qualsevol persona, física o jurídica. La LSE vigent ho descriu com la possessió d’instal·lacions en les quals es difereix l’ ús final d ’electricitat a un moment posterior a quan va ser generada, o la conversió d’energia elèctrica en una forma d’energia emmagatzemable per a la següent reconversió en electricitat.
Com a participants en el mercat de producció, el Reial decret 1183/2020 pràcticament equipara els titulars d’instal·lacions d’emmagatzematge i els productors, però el problema principal és que la no convalidació del Reial decret llei 7/2025 l’ha restat el potencial com a instrument de polítiques de demanda.
I és precisament en aquesta part, la del consum, on resideix una clau molt important per tal que el protagonisme de les energies renovables en la transició sigui viable. La imprescindible flexibilitat del sistema elèctric pot procedir d’altres fonts de generació, fòssil, nuclear o basades en un ús intensiu de l’aigua que no sempre estarà a l’abast. És amb estalvi, eficiència energètica i amb un consum adaptat a la variabilitat de les energies renovables que la transició basada en aquestes arribarà a bon port.
4. CONCLUSIÓ
Amb les línies precedents s’ha volgut proporcionar una panoràmica de les activitats elèctriques en les quals, amb la forma de gestió que es determini, els municipis poden participar, el més habitual formant part d’una comunitat energètica.
Les entitats locals catalanes poden intervenir al llarg del cicle elèctric en generació, autoconsum, emmagatzematge, recàrrega energètica, agregació, amb un gran potencial per posar en marxa polítiques de demanda, més enllà de l’eficiència energètica en la qual s’han anat mostrant molt actives.
Falta certesa. Molta en l’ àmbit normatiu, amb projectes sense materialitzar. També en relació amb l’evolució futura de la transició energètica. Més enllà de la generació a mitjana i petita escala, cal tenir en compte que la garantia del subministrament i l’estabilitat del sistema depenen avui, en moments d’intermitència de les renovables, de les anomenades energies despatxables. 12 Ara bé, la seva funció serà progressivament menys crítica a mesura que es despleguin l’emmagatzematge i els mecanismes avançats de gestió de la demanda.
En un entorn tan canviant els avenços han de ser ferms però no irreversibles. Del poc que sí que està regulat i operatiu, els bancs de proves reguladors13 es presenten com a eina idònia per a conciliar seguretat jurídica i capacitat d’adaptació. El temps dirà si cada projecte es queda en una excepció transitòria o l’assaig normatiu esdevé clau per a transformar la incertesa en oportunitat. Per a assegurar que el Dret respon, amb la necessària flexibilitat, a la realitat que ja s’albira.
12 Les tecnologies que poden produir electricitat sota demanda, com ara la hidràulica de regulació, el gas o la nuclear.
13. Previstos en la disposició addicional vigèsima tercera de la LSE i marc general desenvolupat al Reial decret 568/2022, de l’11 de juliol.
La transició energètica situa els denominats ens no estatals en el centre d’un dilema jurídic: entre el caràcter expansiu de les bases estatals i la necessitat d’adaptar les polítiques a les realitats territorials. L’anàlisi efectuada mostra que l’autonomia local, concebuda com a principi i no sols com a garantia, ofereix fonament per a legitimar una creixent iniciativa municipal en matèria energètica.
Aquesta relectura permet veure el municipalisme com un instrument de governança multinivell que enforteix, més que no pas debilita, la coherència del sistema elèctric. Davant una regulació rígida, es corre el risc de desaprofitar les potencialitats d’innovació i cohesió social que només poden emergir a escala local.
En canvi, una concepció flexible i cooperativa de les competències pot facilitar una descentralització intel·ligent, capaç de garantir la seguretat del sistema i, alhora, de democratitzar l’accés i la participació en l’energia. Aquesta és, al capdavall, la principal aportació del municipalisme a la transició energètica i el desafiament jurídic que la doctrina haurà d’afrontar.
5. BIBLIOGRAFIA
Amorim , João Pacheco de (2019). «As mudanças decorrentes do término das concessões municipais da distribuição em baixa tensão». Dins: Carlos José Batalh ão (coord.). Os Municípios e a Distribuição de Energia Elétrica em Baixa Tensão. AEDREL.
Bartlett Castellà, Enric R. (2025). «La rehabilitación energética de los edificios: de los grandes objetivos a la confluencia de regulaciones para hacerlos posible». Dins: Alberto Olivares (coord.). El derecho de la energía para la neutralidad climática . Aranzadi.
Galera Rodrigo , Susana (2021). «Cambio de modelo en la transición energética: ¿otro tren que pasará?». Actualidad Jurídica Ambiental , núm. 114.
Guayo Castiella, I ñigo del ; Cuesta Adán , Álvaro (2021). «La regulación de los nuevos negocios eléctricos de la transición» Revista española de Derecho Administrativo, núm. 214.
Held , David; Roger , Charles (2018). «Three Models of Global Climate Governance: From Kyoto to Paris and Beyond». Global Policy, vol. 9, núm. 4. https://doi.org/10.1111/1758-5899.12617.
Jiménez Blanco , Antonio (2016). «La normativa eléctrica, treinta años después» Revista de Administración Pública , núm. 200.
Kuriakose , Jaise et al. (2022). «What does the Paris climate change agreement mean for local policy? Downscaling the remaining global carbon budget to sub-national areas» Renewable and Sustainable Energy Transition , vol. 2. https://doi.org/10.1016/j.rset.2022.100030
López-Ibor Mayor , Vicente; Zamora Santa Brígida, Ignacio (2022). «Derecho de la transición energética y Ley de Cambio Climático». Dins: Estudios sobre cambio climático y transición energética. Madrid: Marcial Pons.
Pollitt, Michael et al. (2025). «How Many Zones Should an Electricity Market Have? A CrossCountry Perspective on Bidding Zone Design». Cambridge Working Papers in Economics, núm. 2541.
Presicce , Laura (2019). «El periplo de la regulación del autoconsumo energético y generación distribuida en España: la transición de camino hacia la sostenibilidad». Revista Vasca de Administración Pública , núm. 113.
Ruiz Guix , Pau (2024). «The energy trilemma once more: new relations between accelerating decarbonization, ensuring energy security and promoting economic development in a new
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
435
MARIA CACHARRO LÓPEZ
era of geopolitical and geoeconomic competition». Cuadernos Económicos de ICE , núm. 107. https://doi.org/10.32796/cice.2024.107.7781.
Santos , Filipe Matias (2018). «The Regulatory Challenges of Disruptive Energy Technologies» Dins: Amado Gomes, Carla; Paes Marques, Francisco (coord.). The Transformation of Energy Law Through Technological and Legal Innovations. ICIP/CIDP.
Tavares da Silva, Suzana (2018). «O novo regime jurídico para a distribuição de energia elétrica em baixa tensão: breve apontamento critico». Questões Atuais de Direito Local , núm. 19. UNFCCC [United Nations Framework Convention on Climate Change]. Decision 1/CP.21 [adopció de l’Acord de París; document FCCC/CP/2015/10/Add.1]. Disponible a: https://unfccc. int/documents/9097
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
MARIA CACHARRO LÓPEZ
NOTÍCIA DE LLIBRES Revista Catalana d’Administració Pública [Societat Catalana d’Estudis Jurídics], núm. 4 (desembre 2025), p. 439-445
ISSN: 2938-5733
NOTÍCIA DE LLIBRES
Joan Amenós Álamo1 Professor titular de dret administratiu Universitat Autònoma de Barcelona
Sumari: 1. Altre cop sobre les llibres; 2. Daniel Rico, ¿Quién teme a Francisco Franco?: Memoria, patrimonio, democracia. Madrid, Anagrama, 2024; 3. Pablo de Lora, Recordar es político (y jurídico) : Una desmemoria democrática. Madrid, Alianza, 2024; 4. Manuel Cachón Cadenas i Enric Fossas Espadaler, Un largo paseo: Conversaciones sobre la vida y el derecho. Barcelona, Atelier, 2025.
1. ALTRE COP SOBRE ELS LLIBRES
No tinc clar —a causa de la meva ignorància i de la novetat de tot plegat— quin serà l’impacte dels mecanismes d’intel·ligència artificial sobre la redacció i la publicació dels llibres. Hi ha aspectes utilitaris indiscutibles. Així, la tecnologia ha posat a l’abast de tothom un secretari que resumeix, classifica, tradueix....Però crec que, a més, alguna cosa essencial de la noció de llibre (bàsica per a la cultura occidental) també canviarà.
El que sí que podem intuir és la transformació que es produirà des del punt de vista del lector. En primer lloc, el seu judici pot ser molt més punyent i exigent: sols passades vinti-quatre hores des de la publicació, un programa tosc i elemental ja seria capaç de fer una nova versió de la recerca o de l’assaig. Hi afegiria novetats, moltíssims peus de pàgina amb precisions rellevants i —només unes setmanes després— estaria en condicions de fer la mateixa obra millorada i posada al dia. I, si l’autor no ho vol fer, ho pot fer vostè mateix.
En conseqüència, tots els llibres que analitzem aquí són ja llibres de vell , d’actualitat discutible, malgrat que sols tinguin alguns mesos en circulació. Hem entrat en l’era de l’escriptura constant, encara que no sé exactament com es menja tot això. És probable, com he avançat, que la mateixa idea del que és un llibre quedi profundament alterada. Però això ja depèn del futur i del veredicte dels llegidors.
Les reflexions anteriors calcen perfectament amb el tema que proposo en aquest número (i en el següent) per a comentar un grapat de novetats bibliogràfiques. Parlarem sobre algunes relacions entre el dret i el passat, especialment al voltant de la qüestió de la denominada «política de la memòria». De fet, ja podem parlar d’una administració de la memòria, d’un autèntic sector de les polítiques públiques. Es podria dir que, des de sempre, ha estat un tema que ha incidit en diverses parcel·les del dret públic, des de la mateixa legitimació d’un règim
1. joan.amenos@uab.cat.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
439
JOAN AMENÓS ÁLAMO
fins als programes oficials educatius. No obstant, als darrers anys ha pres una ferma i peculiar orientació. Hi incideix una tendència mundial de revisió dels relats històrics (o de certs relats, per a ser més precisos). 2 Però hem de tenir en compte també les singularitats d’aquest corrent a Catalunya, derivades en gran part de l’aplicació de la legislació de memòria històrica i de memòria democràtica.
Aquesta «Notícia de llibres», per tant , té dues parts. Una primera en el present número i una segona en el següent. Encetem el comentari amb una defensa del que podríem anomenar il·lustració dialèctica en la interpretació del passat. Em refereixo al llibre del professor Daniel Rico ¿Quién teme a Francisco Franco?: Memoria, patrimonio, democracia (2024). Com que parlar de dialèctica és parlar de tensió, aportarem un exemple concret amb el treball del professor Pablo de Lora, Recordar es político (y jurídico) : Una desmemoria democrática (2024). En aquest cas, podríem parlar de «memòria humanista». No sé si he encertat en l’adjectiu, però el que vull expressar és principalment l’acostament al nostre tema des del dret, però també des de la crònica familiar i l’evolució política.
Finalment, el tercer llibre és un exemple d’ intramemòria , un neologisme que m’he fet venir bé i que em permet obrir la porta al comentari de Un largo paseo: Conversaciones sobre la vida y el derecho (2025), escrit per Manuel Cachón Cadenas i Enric Fossas Espadaler. En el proper número, ja passaríem a veure dues anàlisis històriques rellevants que s’han publicat recentment. La primera, sobre la formació del nostre Dret Administratiu a mitjans del segle xx i la segona, a partir dels treballs d’Elisabet Velo i Daniel Vallés, sobre l’obra legislativa de la Generalitat republicana.
2. DANIEL RICO ¿QUIÉN TEME A FRANCISCO FRANCO?: MEMORIA, PATRIMONIO,
DEMOCRACIA . MADRID, ANAGRAMA, 2024
El llibre té un avantatge inicial: dissecciona el concepte de monument i les seves finalitats a partir de l’experiència de la Revolució francesa. Les agudes discussions viscudes en aquells dies il·luminen el lector sobre alguns paràmetres imprescindibles.
Així, els revolucionaris van patir inicialment una febrada d’iconoclàstia contra les restes monumentals de l’Antic Règim (ja fossin aristocràtiques, eclesials o reials). Ben aviat, però, iniciaren el camí de la conservació a causa dels valors històrics i artístics que hi van detectar a les empremtes del passat.
La línia iniciada a França —civilitzada i il·lustrada— es revelaria ben aviat burgesa i admirativa (ah, les belles arts) i, a més, bona servidora de les narracions de creació o exaltació nacional. Ara bé, en un moment posterior aquesta construcció hauria de conviure amb el creixement del memorialisme.
En efecte, el panorama ha canviat perquè la citada creixença s’aparta de la història com a construcció objectiva, imparcial, exacta i també provisional. Ara es vol una altra cosa. Fonamentalment, la distinció entre llocs de memòria —dirigits bàsicament al record de les
2. Una visió crítica d’aquest vendaval es pot llegir al llibre de Douglas Murray, The war on the west : How to prevail in the age of reason , Londres, HarperCollins, 2022, esp. p. 83 i seg.
víctimes i amb un fort contingut ritual— i llocs d’humiliació —que expressen les banderes polítiques o morals que es consideren rebutjables.
La legislació de memòria història i memòria democràtica empunya de manera dogmàtica el parell de conceptes que hem citat i (a més d’una visió sovint sectària i estreta de la història) l’aplica sense miraments: o es construeix o es refà un lloc rememoratiu i sacre o es procedeix a retirar, tapar, treure o emmagatzemar el monument erigit per vencedors ja immorals. En el primer cas, iconofília del terror. En el segon, iconofòbia de la victòria.
El llibre està destinat a criticar aquest simplisme. Propugna un tractament propi d’adults. Per una banda, la necessària convivència entre la història i l’homenatge. És a dir, no es pot edificar un àmbit de respecte i evocació si l’estudi històric no concorda amb el simbolisme.
Per altra banda —i aquí hi ha la proposta principal— aposta per la salvació de monuments fins i tot humiliants tenint en compte els seus valors històrics o artístics o arquitectònics. Ara bé, aquesta salvació —ens diu Rico— no pot ser admirativa, sinó que ha de donar un context al monument, un subratllat crític, un resum valoratiu. Això permetria evitar una iconoclàstia cega, basada sovint en el temor de que pedres i documents ja desactivats poguessin fer reviure una consciència que ja ha mort (d’aquí el títol: ¿Qui én teme a Francisco Franco?).
Aquest il·lustració, aquesta pedagogia democràtica i dialèctica sobre els monuments heretats, es torna més incisiva a les pàgines finals, on demana expressament l’ajut de la creativitat artística per a bastir aquest nou panorama, aquest nou missatge. No es tractaria, per tant, d’un simple cartell explicatiu, sinó d’una refacció del contingut que es comunica (malgrat que la forma externa pugui quedar totalment o parcialment intacta).
La consigna del llibre —molt ben articulada— rebutja al mateix temps la ciutat totalitària (de pensament únic) i la ciutat genèrica (potser sense pensament o de perfil molt baix i líquid). Com a alternativa, defensa no sols la ciutat històrica (el palimpsest multiforme i viu), sinó també el dret a la història. Critica també les memòries oficials tímides i conciliadores i es llança alegrement per la drecera de la memòria decidida i reivindicativa. Es tractaria, per tant, d’una política pública de la memòria plural i polifònica, intersticial i renovadora.
El plantejament del llibre és correcte i, probablement, és la única via contra el carreró sense sortida de la por atàvica als monuments del passat i el sectarisme atemorit. Però no és fàcil posar-hi fil a l’agulla. Prenem com exemple un dels supòsits més discutits, tant a nivell teòric com pràctic (les plaques dels historiadors apareixen sovint trencades, les administracions dubten del destí final...). Em refereixo a l’edifici de la Policia Nacional a la Via Laietana de Barcelona. La reinterpretació ha anat en la línia del record de les víctimes i de les pràctiques cruels ja registrades. Però és veritat que l’edifici és també un símbol per al sector de la població contrari a la independència de Catalunya i que es va manifestar massivament el 8 d’octubre de 2017. Darrerament, a més, ha aparegut un apunt que reivindica el paper de l’edifici com a icona de la lluita antiterrorista (tema sempre rellevant, per desgràcia, a la ciutat de Barcelona). Com conjugar aquestes mirades? Com articular la diversitat que hem reclamat per a aquesta política pública?
Les dificultats citades com a exemple són les que em porten a defensar més aviat una mandra abstencionista en aquest camp, una intervenció mínima, un conservacionisme histò-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
441
NOTÍCIA DE LLIBRES
JOAN AMENÓS ÁLAMO
ric tampoc sense gaire entusiasme ni contextualitzacions, com he comentat de vegades amb l’autor. De tota manera, reconec que el llibre objecta profundament aquest laissez faire i que, potser després d’una altra relectura, acabaré militant en el seu optimisme, en la llum combativa de la il·lustració històrica i artística.
3. PABLO DE LORA. RECORDAR ES POLÍTICO (Y JURÍDICO) : UNA DESMEMORIA DEMOCRÁTICA . MADRID, ALIANZA, 2024
Seguint el fil del comentari del llibre anterior, ens trobem precisament davant el que podríem dir un «cas difícil» per a una política pública de la memòria. En primer lloc, cal precisar que l’origen del treball és l’anàlisi d’una documentació familiar (amb cartes i altres elements)3 a partir de la qual es reconstrueix principalment (però no exclusivament) la vida de Cecilio de Lora Ibánez, avi de l’autor, que fou assassinat (com altres centenars de persones) a Paracuellos del Jarama l’any 1936.
El principal atractiu de l’estudi és, com ja vam avançar, la combinació entre la reconstrucció històrica i la indagació dels meandres i contradiccions de la legislació de memòria històrica (i, després, de memòria democràtica). Fins i tot m’atreviria a dir que és també una reflexió sobre la vida, el pas del temps i la marca de les generacions que se succeeixen. Tot això, com és norma de la casa, amb l’estil clar i suggeridor de Pablo de Lora. En aquest llibre, crec que s’ha sentit més lliure i ha confirmat altre cop que és un gran escriptor (cosa que no és fàcil en aquest món acadèmic de treballs especialitzats i estandarditzats, amb poca ànima gramatical).
Ja hem dit en altres ocasions que intentem que a la nostra secció hi constin recensions «de guerrilla», més que rutinàries llistes de contingut. Això últim ja ho fa millor una màquina. Anem per feina.
Una primera constatació: la malla prevista per la legislació de memòria democràtica és tan estreta i esbiaixada que les víctimes de Paracuellos queden fora dels espais d’homenatge anunciats a la legislació de memòria democràtica. Un reconeixement, per cert, que tampoc es va fer durant l’època de Franco. Ens trobem davant un dels grans exemples de «patrimoni incòmode». És similar la situació del cementiri de Montcada, perdut en la inacció malgrat la seva indiscutible importància. De fet, el simplisme ideològic de les lleis vigents ha provocat ja múltiples litigis. Potser el cas més actual és el conflicte entorn la Reial Casa de Correus de Madrid, assenyalada sense gaires miraments com a espai de memòria (cosa que sembla que no prosperarà).
No podem tractar aquí totes les apassionants qüestions que descriu de Lora. Per exemple, el rol de Santiago Carrillo o de Joaquín Ruiz Jiménez en tota aquesta historia o el
3. El document denominat «els quaderns de Caffarena » hi té un paper fonamental: «Caffarena oficiaba como notario y cronista de la historia familiar; […]» (p. 38). Encara que podem trobar entre nosaltres exemples d’aquests personatges, intueixo que a la cultura anglosaxona és una pràctica més freqüent. Sobre això, vegeu el capítol «Writing Family History and Memoir » del ja clàssic On Writing Well , de William Zinsser (Nova York, Collins, 2006).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
canvi de criteri del PSOE en aquestes qüestions a començaments del 2000 (que alguns anoten com a criteri personal de Rodríguez Zapatero i no pas com a conseqüència del corrent internacional revisionista que recorre tot Occident). També podríem parlar de la pesada i avorrida reactivació de Franco i de la seva simbologia per part de la legislació i del Govern o de la confusió entre la veritat forense i la veritat de l’historiador.
Però em vull detenir en un aspecte crític de la legislació de memòria històrica i de memòria democràtica. Es tracta del paper central assignat a les associacions del sector. Gràcies a aquest expedient, una considerable porció de la política efectiva en aquest camp no descansa en òrgans administratius, sinó en subjectes privats que operen sota prèvia subvenció. Això deixa en part la llei com a instrument per a la catalogació posterior (on s’han donat passos importants, evidentment) i per a la propaganda ideològica (autèntica epidèmia). En canvi, un sector important de l’execució queda en mans de les indicades associacions. Això ha donat lloc a fiascos antològics com els que se citen al llibre o com el que es va produir a Órgiva (Granada), on es van confondre els ossos d’animals amb una gran fosa d’extermini i on les identificacions no acaben d’encaixar amb les previsions efectuades per les associacions que hi operen.
No es pot saber amb seguretat des d’aquest llibre si De Lora donaria suport a les tesis de Rico sobre el tractament dels diversos monuments. En gran part, el primer opera sobre nivells diferents, centrat exclusivament sobre àmbits d’homenatge i deixant al marge els patrimonis de la victòria (que no tenen rellevància per a la seva narració). El que està clar és que es troba més còmode amb el llegat legislatiu de la transició que amb les lleis de memòria històrica i de memòria democràtica. I que, a més, la complexitat de la història concreta que descriu no s’adiu amb un conte de bons i dolents.
4.
MANUEL CACHÓN CADENAS I ENRIC FOSSAS ESPADALER. UN LARGO PASEO : CONVERSACIONS SOBRE LA VIDA Y EL DERECHO. BARCELONA, ATELIER, 2025
Finalment, un altre cas concret de reflexió sobre el passat. Un passat personalíssim i, per tant, irrepetible. L’enfocament del treball ja és un encert: dos col·legues —Enric Fossas, catedràtic de dret constitucional i Manuel Cachón Cadenas, catedràtic de dret processal— conversen sobra la vida d’aquest darrer i també parlen sobre el món del dret. No és una xerrameca desendreçada, sinó un qüestionari seré que recorre les arrels i l’evolució vital del mestre Cachón: els seus començaments i formació, la tribu universitària, el dret i la història del dret, el món dels jutges i dels professionals del for i l’atracció pels llibres i pels arxius.
El 14 de gener del 2025 ens deixava definitivament Manuel Cachón i, per tant, el text és una crònica vital destinada a tenir aviat un altíssim valor. Deixeu-me explicar aquesta predicció. En aquests moments, ja us puc dir que el treball ha tingut una magnífica acollida en el món universitari. Són moltíssims els que el coneixien i els que s’han interessat en acostar-se als detalls de la seva ruta. També ha ajudat l’original perspectiva del treball (on es veu la mà d’Enric Fossas com a home d’ordre): dos acadèmics en autèntic diàleg socràtic parlant sobre una vida, una professió i un país.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
443
NOTÍCIA DE LLIBRES
JOAN AMENÓS ÁLAMO
Ara bé, probablement vindrà el temps que Manolo Cachón (permeteu-me, si us plau, aquesta familiaritat) anunciava amb un rigor estoic: «[...]: nada, no quedará nada. Al cabo de no demasiado tiempo, se habrá olvidado mi nombre; mucho más mis obras» (p. 89). És l’hivern de les primeres primaveres després de l’adeu, que cantava Juan Ramón Jiménez: «Y yo me iré. Y se quedarán los pájaros cantando: […] Todas las tardes, el cielo será azul y plácido; […]». Intueixo, no obstant, que retornarà aviat una vibrant recuperació del llibre, quan algun historiador (potser en la línia del mateix Cachón) vulgui saber com eren realment els especialistes d’aquells anys pretèrits. Aquesta mena d’escrits és una raresa als nostres campus. Els llistats de publicacions que ja proporcionarà un exactíssim programa d’intel·ligència artificial d’altíssima potència— ens donaran una pista segura sobre què es va investigar i quines van ser les línies més fructíferes. Però una tarda —o potser una nit, Manolo— l’estudiós trobarà un testimoni preciós, una autèntica mina, uns papers relligats on dos professors comentaven tranquil·lament notes del dret i de la vida. En el repertori de les aportacions científiques d’un autor és relativament fàcil amagar el «jo» (i el «nosaltres»), però això ja no és tan senzill a una obra com la que comentem. Podem acostar-nos a la trajectòria del professor Cachón com un etapa a la qual les institucions (en un sentit ampli) van funcionar. Va funcionar la família d’origen, indiscutiblement (atenció al paper educador de l’àvia). Va funcionar la comunitat rural, que li va aportar valors com la solidaritat i l’austeritat, als quals el mestre s’hi refereix sovint. Va funcionar l’Església, amb el seu paper subsidiari en matèria educativa, i també el cristianisme i el seu desbordant marc cultural. Va funcionar l’estat de dret, afermant-se a mesura que els anys passaven i quedava enrere el règim anterior. Va funcionar l’acollida a Catalunya (la qüestió del «doble sentiment», català i espanyol alhora, va i ve sovint al llarg de les pàgines). Va funcionar, òbviament, la universitat, com a ascensor social i com a creadora de fèrtils cadenes de mestres i deixebles (el llibre serà un document imprescindible per a escriure el balanç de la Facultat de Dret de la Universitat Autònoma de Barcelona). Va funcionar fins i tot el matrimoni, ja que el camí d’aquest home de lleis i llibres és inexplicable sense la Nuri.
Tot això és veu molt clar a la primera part del llibre, als capítols d’arrencada. En canvi, a mesura que avancem, apareixen algunes ombres. Per exemple, Cachón manté un optimisme —al meu entendre, excessiu— sobre el rol de la universitat. Fins i tot, considera que les qualificacions al grau i a postgraus i a estudis posteriors s’haurien de tenir en compte, per exemple, com a mèrits concrets per a la selecció de jutges. És evident que ha estat admirable el salt dels darrers anys en matèria de recerca universitària, però caldrien molts matisos pel que fa a l’ensenyament (molt llastat també pel naufragi de l’ensenyament primari i secundari en molts àmbits de la nostra geografia). D’altra banda, en el moment actual una part amplíssima del sistema d’avaluació i atorgament de títols està fora de joc davant els avenços tècnics. I, en fi, ja s’ha encetat el debat per a determinar si l’alma mater segueix sent fonamental com a elevador social.
En aquesta línia, el lector trobarà també una atractiva discussió sobre aquests dispositius que ara naveguen sota la tempesta: el govern dels jutges i el Consell General del Poder Judicial, el futur de les professions jurídiques, la relació entre la política i la justícia, la intrahistòria acadèmica, el paper de la denominada memòria històrica i la inacabable presència de la Guerra Civil...
Ara bé, també ha funcionat, evidentment, la persona concreta i el seu propi ofici. Els estudis sobre l’embargament de Manolo Cachón són ja llegendaris i s’enriqueixen amb altres reflexions sobre la dogmàtica processal.4 Potser a la darrera part de la seva vida ha tingut més relleu i difusió l’anàlisi de la trajectòria personal i professional de diversos processalistes (i també d’algun magistrat destacat). Així, el ja assentat home de biblioteques —Manuel Cachón ho era— passa a ser també home d’arxius, decidit a precisar com un orfebre l’escultura dels que el van precedir en la seva feina. I tot això, a més, amb un interès sempre encès per saber con anava l’aplicació pràctica del dret, cosa que li permetia dominar el delicat art del dictamen i la consulta.
Vull afegir que va funcionar també la literatura, l’adscripció joiosa a la república de les lletres. No es va conformar amb ser un expert tancat al seu camp. He estat temptat d’escriure aquí alguns dels molts llibres que ens recomana —atenció, jurídics i no jurídics—, però prefereixo que sigui el lector qui ho descobreixi. Llàstima que no es puguin afegir els poemes que ell recitava de memòria, com aquell de Manuel Machado quan va conèixer la mort del seu germà Antonio i que vaig poder sentir de la seva veu sols unes setmanes abans de la seva marxa definitiva : «¡Qué tiene este verso, madre, / que de ternura me llena, / que no lo puedo decir / sin que el corazón me duela...? ¡Chopos del camino blanco, álamos de la ribera!».
4. Afirmo que Manuel Cachón seria creditor del suprem elogi que Pedro Salinas va fer del també processalista Emilio Gómez Orbaneja: és tan bona persona que mereixeria no saber procediments (Jorge Guillén, «El joven Emilio», a Homenaje a Emilio Gómez Orbaneja , Madrid, Moneda y Crédito, 1977, p. 16-17).
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
445
NOTÍCIA DE LLIBRES
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 4 (desembre 2025)
JOAN AMENÓS ÁLAMO
REVISTA
CATALANA D’ADMINISTRACIÓ PÚBLICA
NORMES PER ALS AUTORS
1. INFORMACIÓ GENERAL
1.1. Objectius i característiques de la revista
La Revista Catalana d’Administració Pública (en endavant, RCAP) és una revista nascuda el 2024 i editada per la Societat Catalana d’Estudis Jurídics, entitat filial de l’Institut d’Estudis Catalans, amb un caràcter de recerca i divulgació científica, centrada en la pràctica de les administracions públiques catalanes. La seva finalitat és difondre la recerca en el camp del dret públic català i ser una eina útil i d’informació per a l’exercici de les funcions de tots els professionals d’aquesta branca. La RCAP publica articles i estudis relacionats amb institucions o aspectes concrets del dret públic, a més de tenir unes seccions fixes en què s’analitzen la legislació i la jurisprudència d’interès més recent, així com la doctrina consultiva del Consell de Garanties Estatutàries i de la Comissió Jurídica Assessora. També s’incorpora a la RCAP una secció sobre règim local, amb col·laboracions de les associacions municipalistes catalanes Associació Catalana de Municipis (ACM) i Federació de Municipis de Catalunya (FMC) i del Col·legi de Secretaris, Interventors i Tresorers d’Administració Local de Barcelona (CSITAL), i, finalment, una secció de novetats bibliogràfiques.
La RCAP es publica en format digital, adoptant el sistema de l’Open Journal Systems (OJS), de codi obert i d’ús gratuït. Té una periodicitat bimensual (mesos de juny i desembre). Es regeix pel sistema d’avaluació externa doble cega.
La llengua de la revista és el català. També s’admeten col·laboracions en castellà, francès i anglès.
1.2. Contingut de la revista
La RCAP s’estructura d’acord amb l’esquema següent:
— Monogràfic (articles d’encàrrec)
— Miscel·lània (tema lliure, enviats pels autors)
— Novetats legislatives (UE, Estat, comunitats autònomes i Catalunya)
— Novetats jurisprudencials (Tribunal Constitucional i jurisdicció ordinària)
— Doctrina consultiva (Consell de Garanties Estatutàries i Comissió Jurídica Assessora)
— Règim local (ACM, FMC i CSITAL)
— Crònica bibliogràfica
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
2. ENVIAMENT DELS MANUSCRITS
2.1. Format i presentació dels originals
Els documents s’han de presentar en Word. El tipus de lletra del text ha de ser Times New Roman, cos 12, amb interlineat d’un espai i mig i marges estàndard. Les notes a peu de pàgina han d’anar sagnades i s’han de compondre amb lletra del cos 10; la crida de la nota ha d’anar darrere de la puntuació.
El límit d’extensió dels articles monogràfics o de la miscel·lània és de 22.000 paraules, notes a peu de plana incloses. En el cas de les ressenyes i cròniques o notícies, l’extensió màxima és de 10.000 paraules. Només excepcionalment, si el Consell de Redacció considera que hi ha raons justificades, es poden superar aquests límits segons el que indiqui i disposi el mateix Consell.
2.2. Carta de presentació
Juntament amb el manuscrit, els autors han d’enviar una carta de presentació que inclogui: a) Títol del treball. b) Nom complet de l’autor (o dels autors), filiació institucional, adreça electrònica.
2.3. Declaracions
En fer la tramesa, es considera que l’autor confirma que el manuscrit compleix els requisits que l’enviament exigeix:
a) Originalitat. El treball no ha estat publicat anteriorment i ha estat enviat únicament a la RCAP per a la seva avaluació i publicació.
b) Autoria. Tots els autors han llegit i aprovat el manuscrit i els requisits per a l’autoria s’han complert. Cadascuna de les persones que figuri com a autora haurà d’haver participat de manera rellevant en el disseny i el desenvolupament de l’article i haurà d’assumir la responsabilitat dels continguts i estar d’acord amb la versió definitiva del treball.
c) Drets d’autor. La propietat intel·lectual dels articles és dels respectius autors. Amb les declaracions que els autors fan en el lliurament dels articles, en cedeixen els drets d’edició a l’entitat editora. Així mateix, donen el seu consentiment a la difusió del treball en línia d’acord amb la llicència Creative Commons, per la qual s’autoritza el públic en general a reproduir, distribuir i comunicar l’obra sempre que se’n reconegui l’autoria i l’entitat que la publica i no se’n faci un ús comercial ni cap obra derivada. L’obra és subjecta —llevat que s’indiqui el contrari
en el text o en el material gràfic— a una llicència Reconeixement - No comercial - Sense obres derivades 3.0 Espanya de Creative Commons, el text complet de la qual es pot consultar a: <https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/deed.ca>. Per tant, quan l’autor envia la seva col·laboració, accepta explícitament aquesta cessió de dret d’edició i publicació. Els drets derivats d’usos legítims o altres limitacions reconegudes per la llei no queden afectats per l’autorització esmentada.
2.4. Estructura dels manuscrits
Els articles han de constar dels elements següents:
a) Títol en la llengua original i la seva traducció a l’anglès i al castellà. Ha d’aportar el màxim d’informació del tema de què tracta.
b) Nom i cognoms de l’autor o dels autors.
c) Nom complet de la institució a la qual pertanyen els autors, ciutat i país. Per exemple:
Manel Costa Poch Professor titular de dret constitucional Universitat de Barcelona
Si els autors pertanyen a institucions diferents, cal assignar-los un número correlatiu volat al darrere i disposar els noms de les institucions l’una sota l’altra precedits del dit número. De l’autor que mantindrà la correspondència, cal donar-ne l’adreça postal completa, el número de telèfon i el correu electrònic.
d ) ORCID. Els autors han de donar també l’identificador d’ORCID (si en tenen). En els articles originals enviats, les referències a l’autor/a, universitat d’adscripció, projectes d’investigació, al·lusions a les pròpies publicacions i altres referències que puguin identificar l’autoria de l’article, han d’anar marcades en vermell, per a facilitar als editors la preparació del text amb vista a l’avaluació externa doble cega.
e) Un resum d’una extensió no superior a les 250 paraules en la llengua original i la seva traducció a l’anglès i al castellà. Ha d’incloure l’objectiu del treball, la metodologia emprada i una síntesi dels resultats i les conclusions.
f ) De quatre a deu paraules clau, en la llengua original i la seva traducció a l’anglès i al castellà, que ajudin a la indexació de l’article.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
449
g) El cos del manuscrit, per als articles de recerca, cal que s’ajusti als apartats següents: — Model IMRID (introducció, material i mètodes, resultats i discussió).
— Conclusions.
— Notes i referències bibliogràfiques segons els proposats per l’Associació Americana de Psicologia (American Psychological Association, APA) (APA 7th Ed.): http://hdl.handle. net/2445/171291. Atenció: en l’apartat de bibliografia només hi han de constar les referències utilitzades en el text de l’article (això és, no es poden introduir llibres o articles no esmentats en el text).
— Abreviatures i sigles. Per a la bibliografia, cal unificar les abreviatures amb les formes següents (tant si són en singular com en plural): ed. (editor/a o editors/ores), dir. (director/a o directors/ ores), coord. (coordinador/a o coordinadors/ores), p. (pàgina o pàgines). Es recomana reduir al màxim l’ús de sigles en el cos de l’article. Quan n’hi hagi, cal assegurar-se que la primera vegada que hi surten ho fan acompanyant la forma lèxica desenvolupada. Si s’usen sigles per a referir-se a fonts bibliogràfiques, cal indicar-ho també en la bibliografia final. Atenció: no es farà un apartat específic d’abreviatures i/o sigles; aquestes han de constar dins del text de l’article. Per exemple: «La Llei 39/2015, de l’1 d’octubre, del procediment administratiu comú (en endavant, LPAC) estableix que...».
2.5. Apartats, títols i subtítols
La numeració dels apartats s’ha de fer amb numeració aràbiga d’acord amb l’exemple següent:
1. INTRODUCCIÓ
2. LA CLASSIFICACIÓ DEL SÒL
2.1. El sòl urbà
2.2. El sòl urbanitzable
2.2.1. Sòl urbanitzable delimitat
2.2.2. Sòl urbanitzable no delimitat
3. LA QUALIFICACIÓ DEL SÒL
4. DRETS I DEURES
5. CONCLUSIONS
6. REFERÈNCIES
2.6. Gràfics i taules
Les taules, els gràfics i les imatges s’han d’incloure dins del text en el lloc corresponent. En el cas de gràfics i imatges, és recomanable adjuntar-los també en arxius a banda del text amb la màxima qualitat possible (300 ppp, o bé 400 x 600 píxels).
Si s’utilitzen gràfics i taules, a la part de sobre del gràfic o la taula s’ha de posar un número i un títol. També cal posar un peu amb l’autoria o la font, seguint aquest esquema:
Nota: elaboració pròpia.
Font: Departament de Territori, Generalitat de Catalunya.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
2.7. Citacions en el text
Les citacions d’autors no han de constar a peu de plana, sinó en el text, amb esment, entre parèntesis, del cognom/cognoms de l’autor, l’any de publicació i la pàgina o pàgines. Per exemple:
D’ençà que Parmènides va fonamentar sòlidament la immutabilitat de l’ésser humà (Casares Vega, 2015: 32), tots els seus successors...
Si es vol citar un text no redactat en català, s’ha de citar en català si hi ha una versió oficial; en cas contrari, es pot traduir (caldrà posar «(traducció pròpia)» o bé «(la traducció és nostra)» al final del text) o citar en l’idioma original, sense posar-ho en cursiva.
Si les citacions tenen menys de 50 paraules o menys de 3 línies, s’han de posar entre cometes baixes i sense cursiva. Després del punt final, cal posar, entre parèntesis, l’autoria, l’any i el número de pàgina. Exemple: «Com diu Parés, “el dret és una ciència” (Parés, 2011: 13)».
Si en tenen més, s’ha de posar en un paràgraf independent, sagnat 1 cm a la dreta, sense cometes i sense cursiva, amb cos de lletra 11. Després del punt final, cal posar, entre parèntesis, l’autoria i l’any —i, si es pot, també el número de pàgina—. Exemple:
Com diu Parés:
(Parés, 2011: 13).
2.8. Crides de nota
Les crides de nota van sempre després del signe de puntuació (punt, coma, etc.). Exemple: El concepte d’interessat.1
2.9. Cometes
Cal utilitzar cometes angulars («...»). Dins d’aquestes, si cal, cometes altes dobles (“...”), i dins d’aquestes, cometes simples (‘…’).
2.10. Usos de la cursiva
S’utilitza cursiva:
— En llatinismes i paraules en llegües estrangeres: dies a quo, smart cities.
— Títols d’estudis, manuals, publicacions periòdiques, monografies i guies, independentment de la llengua en què estiguin escrites.
— Per a destacar expressions o paraules: la caducitat és una institució jurídica.
No s’utilitza cursiva:
— En les citacions entre cometes.
— En els noms propis en una altra llengua: Ministeri de Defensa.
2.11. Sigles i acrònims
Van en majúscules i sense punts. La primera vegada que apareixen cal escriure el nom complet seguit de la sigla entre parèntesis. Exemple: Comissió Jurídica Assessora (CJA).
2.12. Abreviatures més emprades
art. article/ articles p. pàgina /pàgines veg. vegeu et al . i altres
La paraula article ha de constar sencera si s’empra en el text; en canvi, si consta entre parèntesis o en una nota, es pot emprar «art.». Exemples:
L’article 30 de la LRJSP diu que...
L’Administració ha de respondre les peticions dels interessats (art. 30 LRJSP).
2.13. Enllaços
Com que es tracta d’una revista digital, s’hi poden inserir enllaços. Han d’estar entre angles (</>) i han de conduir a un lloc web.
2.14. Normes per a les referències bibliogràfiques
Atenció: només s’inclouran en les referències les obres que s’hagin esmentat en el text. La
citació de les referències bibliogràfiques s’ha de fer conforme a la norma APA 7.0: < http:// hdl.handle.net/2445/171291>
A. Publicacions periòdiques (articles de revistes especialitzades)
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. «Títol article. Subtítol de l’article». Títol de la revista: Subtítol , núm. x (any), p. primera pàgina de l’article-última pàgina de l’article.
Segarra Miquel , Joan. «L’Administració pública al s. xx». Quaderns Francesc Eiximenis, núm. 1 (2020), p. 220-259. Disponible en línia a: <https://doi.org/10.3916/ C43-2020-12>.
Si hi ha més de dos autors, els separem amb punt i coma o bé hi posem «et al.»:
Serra Monclús , Roser et al . «El dret públic català». Quaderns Francesc Eiximenis, núm. 1 (2020), p. 130-165. Disponible en línia a: <https://doi.org/10.3916/C43-2020-12>.
B. Llibres i capítols de llibres
1. Llibres complets
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. Títol. Ciutat d’edició: Editorial, any, nombre de pàgines.
Franquesa Ruana, Maria. El municipalisme en l’Europa occidental . Barcelona: Diputació de Barcelona, 2010, 340 p.
2. Capítol o part de llibre
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. «Títol capítol». A: Cognom, Nom (ed./dir./ coord., etc.). Títol del llibre. Ciutat d’edició: Editorial, any, p. primera pàgina capítol-última pàgina capítol.
Móra Faió , Pere. «Les institucions parlamentàries a Europa». A: Pérez Jordà, Miquel (coord.). El parlamentarisme modern. Barcelona: Noval, 2021, p. 34-141.
3. Tesis doctorals
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. Títol. Tesi doctoral. Ciutat: Nom de la Universitat, any, pàgines.
Fernàndez Vic , Jordi. La potestat tributària municipal . Tesi doctoral. Barcelona: Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona, 2021, 329 p.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
453
C. Mitjans electrònics
Per a citar mitjans electrònics cal consultar les normes APA7 específiques: <http://bit. ly/2JkuWs8>.
Articles en mitjans digitals:
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. «Títol de l’article» [amb l’enllaç vinculat i actiu]. Títol de la Publicació Periòdica, dia de mes de any.
Blogs:
Cognom (en versaletes) , Nom sense abreujar. «Títol de l’apunt» [amb l’enllaç inserit i actiu]. Títol del blog, dia de mes de any.
Exemple per a citar un tuit:
Revista de Sociologia [@Rev_sociologia]. #Les autonomies a l’Espanya actual [Image attached] [Tweet]. Twitter, 2 de gener de 2021. < http://bit.ly/labinv>.
Exemple per a citar un perfil de Twitter:
Revista Sociologia [@Rev_spciologia] (n.d.). # Les autonomies a l’Espanya actual [Twitter profile]. Twitter, 3 de desembre de 2018.
3. PROCÉS EDITORIAL
a) El Consell de Redacció notifica als autors la recepció dels articles i, posteriorment, els informa de l’acceptació o el rebuig de la publicació i els justifica la decisió. La recepció de l’article no en comporta necessàriament l’acceptació.
b) El Consell de Redacció considera el treball per a la publicació després d’una primera valoració editorial consistent a comprovar l’adequació a l’àmbit temàtic i l’interès de l’article d’acord amb els criteris editorials de la revista, així com el compliment dels requisits de presentació formal exigits en les normes de publicació que contenen aquestes pàgines.
c) Un cop l’article ha estat considerat apte per a ser publicat, s’envia a dos o més avaluadors experts, externs al Consell de Redacció, de manera confidencial i anònima, perquè en facin l’avaluació. Els articles són revisats mitjançant el sistema d’avaluació externa doble cega. Els treballs que es consideren que només són acceptables amb determinades modificacions, s’envien als autors perquè els corregeixin i els retornin a la revista. La revisió és oberta, en el sentit que els revisors signen els comentaris. El temps mitjà per a la revisions és de quatre setmanes.
d ) La selecció dels avaluadors és competència del Consell de Redacció de la revista, que té en compte els mèrits acadèmics, científics i l’experiència professional dels especialistes, que poden ser tant d’origen nacional com internacional. El Consell de Redacció es re-
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
serva els drets d’acceptar o rebutjar els articles a partir dels informes externs, així com d’introduir modificacions d’estil o retallar els textos que sobrepassin l’extensió permesa, amb el compromís de respectar-ne el contingut original. Els factors en què es fonamenta la decisió sobre l’acceptació o el rebuig dels treballs per part dels editors de la revista són els següents: originalitat (text totalment original amb aportacions valuoses); actualitat i novetat; rellevància; significació per a l’avenç del coneixement; fiabilitat i validesa científiques (qualitat metodològica contrastada, adequació de la bibliografia); presentació (organització —coherència lògica i presentació material— i bona redacció).
4. RESPONSABILITATS ÈTIQUES
És responsabilitat i deure del Consell de Redacció de la revista recordar les qüestions següents:
— Originalitat i plagi. Els treballs enviats han de ser originals. No s’acceptaran treballs publicats prèviament o que estiguin en procés de publicació en altres revistes. El compliment d’aquesta norma és responsabilitat de l’autoria. La revista té establerts uns procediments específics per a la detecció i denúncia del plagi en els originals rebuts, quan alguns indicis així ho aconsellin.
— Autoria. Els autors han de declarar que es troben lliures de qualsevol associació personal o comercial que pugui suposar un conflicte d’interessos relacionat amb l’article enviat, així com que han respectat els principis d’originalitat i els principis ètics de la recerca.
— Transmissió de drets d’autoria. S’ha d’incloure en la carta de presentació la cessió de drets d’autoria per a la publicació a la RPAC.
5. AGRAÏMENTS ALS REVISORS
Tots els revisors anònims que col·laboren en l’avaluació dels treballs seran agraïts públicament per la seva feina en una llista on sortiran els seus noms, que apareixerà cada quatre anys.
6.
CRITERIS
PER A LA PREPARACIÓ DE LES TRAMESES
Com a part del procés de la tramesa, els autors han de verificar que compleixen totes les condicions següents. En cas que no segueixin aquestes indicacions, les trameses es podran retornar als autors:
La tramesa no ha d’haver estat publicada anteriorment, ni tampoc s’ha d’haver enviat anteriorment a una altra revista.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
455
El fitxer de la tramesa és en format Microsoft Word, RTF o OpenOffice.
S’han proporcionat els URL per a les referències sempre que ha estat possible.
El text té interlineat simple, utilitza un tipus de lletra de 12 punts i aplica cursiva en lloc de subratllat (excepte per a les adreces URL). Totes les il·lustracions, figures i taules s’han ubicat en la posició que els correspon, i no al final del text.
El text compleix els requisits estilístics i bibliogràfics establerts en la secció «Indicacions per als autors» de la pàgina «Quant a la revista».
Per a les trameses a seccions revisades per persones expertes, s’han seguit les instruccions de la secció «Com assegurar una revisió cega».
7. DRETS D’AUTOR I RESPONSABILITATS
La propietat intel·lectual dels articles és dels respectius autors.
En el moment de lliurar els articles a la RCAP per a sol·licitar-ne la publicació, els autors accepten els termes següents:
— Els autors cedeixen a la Societat Catalana d’Estudis Jurídics (filial de l’Institut d’Estudis Catalans) els drets de reproducció, comunicació pública (incloent-hi la comunicació a través de les xarxes socials) i distribució dels articles presentats per a ser publicats a la RCAP, en qualsevol forma i suport, i per qualsevol mitjà, incloses les plataformes digitals. El Comitè Editorial es reserva els drets d’acceptar o refusar els treballs presentats i, igualment, es reserva el dret de fer les modificacions editorials que consideri convenients. Si són acceptades pels autors, aquests hauran de lliurar l’article amb els canvis suggerits.
— Els autors responen davant la Societat Catalana d’Estudis Jurídics de l’autoria i l’originalitat dels articles presentats. És a dir, els autors garanteixen que els articles lliurats no contenen fragments d’obres d’altres autors, ni fragments de treballs propis publicats anteriorment, que el contingut dels articles és inèdit i que no s’infringeixen els drets d’autor de tercers. Els autors accepten aquesta responsabilitat i s’obliguen a deixar indemne la Societat Catalana d’Estudis Jurídics de qualsevol dany i perjudici originat per l’incompliment de la seva obligació. Així mateix, han de deixar constància en els articles que enviïn a la RCAP de les responsabilitats derivades del contingut dels articles.
— És responsabilitat dels autors obtenir els permisos per a la reproducció sense restriccions de tot el material gràfic inclòs en els articles, així com garantir que les imatges i els vídeos, etc., han estat realitzats amb el consentiment de les persones que hi apareixen, i que el material que pertany a tercers està clarament identificat i reconegut dins del text. Així mateix, els autors han d’entregar els consentiments i les autoritzacions corresponents a la Societat Catalana d’Estudis Jurídics en lliurar els articles.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
— La Societat Catalana d’Estudis Jurídics està exempta de tota responsabilitat derivada de l’eventual vulneració de drets de propietat intel·lectual per part dels autors. En tot cas, es compromet a publicar les correccions, els aclariments, les retraccions i les disculpes que escaiguin.
— Els continguts publicats a la RCAP estan subjectes —llevat que s’indiqui el contrari en el text o en el material gràfic— a una llicència Reconeixement - No comercial - Sense obres derivades 3.0 Espanya (by-nc-nd) de Creative Commons, el text complet de la qual es pot consultar a https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/deed.ca. Així doncs, s’autoritza el públic en general a reproduir, distribuir i comunicar l’obra sempre que se’n reconegui l’autoria i l’entitat que la publica i no se’n faci un ús comercial ni cap obra derivada.
— La RCAP no es fa responsable de les idees i opinions exposades pels autors dels articles publicats.
8. PROTECCIÓ DE DADES PERSONALS
L’Institut d’Estudis Catalans (IEC) compleix el que estableix el Reglament general de protecció de dades de la Unió Europea (Reglament 2016/679, del 27 d’abril de 2016). De conformitat amb aquesta norma, s’informa que, amb l’acceptació de les normes de publicació, els autors autoritzen que les seves dades personals (nom i cognoms, dades de contacte i dades de filiació) puguin ser publicades en el número corresponent de la revista catalana d’administració pública .
Aquestes dades seran incorporades a un tractament que és responsabilitat de l’IEC amb la finalitat de gestionar aquesta publicació. Únicament s’utilitzaran les dades dels autors per a gestionar la publicació de la revista i no seran cedides a tercers, ni es produiran transferències a tercers països o organitzacions internacionals. Un cop publicada la revista, aquestes dades es conservaran com a part del registre històric d’autors. Els autors poden exercir, respecte a les seves dades, els drets d’accés, rectificació, supressió, oposició, limitació en el tractament i portabilitat, adreçant-se per escrit a l’Institut d’Estudis Catalans (carrer del Carme, 47, 08001 Barcelona) o bé enviant un correu electrònic a l’adreça electrònica dades.personals@iec.cat , en què s’especifiqui de quina publicació es tracta.
Revista Catalana d’Administració Pública, núm. 1 (juny 2024)
