CAPBA Fascículo Nº12 - 2024

VIVIENDA Y SUELO

COLEGIO DE ARQUITECTOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES CONSEJO SUPERIOR

SIN SUELO NO HAY HÁBITAT

RAMON ROJO / PRESIDENTE CAPBA

“Por la complejidad en la construcción de hábitat, la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad optó por la realización de un proyecto urbano en contraste con un plan de viviendas tradicional, entendiendo que un proyecto implica articular necesidades de toda la comunidad, especialmente quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad, construyendo comunidades con acceso a todos los beneficios de la ciudad, en espacios ambientalmente sanos y con convivencia de actividades y sectores sociales. La elección y diseño del proyecto urbano responde a estas inquietudes. La solución entonces no es simplemente habitacional, sino comunitaria e integradora.” _Gestión del suelo e implementación del proyecto urbanístico en Guernica, Presidente Perón, Provincia de Buenos aires (2020-2022). Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad.

Los datos son elocuentes. En el periurbano sur de la RMBA, en el periodo 2004-2020, el 60 % del crecimiento del área residencial corresponde a urbanizaciones cerradas (UC) -Suburbanización de las élites (Horacio Torres /2001)-. En el mismo

periodo, menos del 25% lo explican los loteos abiertos. Un drástico cambio respecto a las décadas de 1940 y 1970, donde la ampliación masiva del área suburbana era casi exclusivamente el patrón de ocupación de los sectores populares. Estos datos, que son un registro de una parte de la Región Metropolitana de Buenos Aires sur, bien pueden extrapolarse -con sus particularidades- a toda su extensión. En el resto del país, la situación no es muy diferente. El Plan Nacional de Suelo -que publicamos en estas páginas- creado por el gobierno nacional anterior (2019-2023) dan cuenta de ello. La actual dinámica de generación de suelo apto -segregada y fragmentada- aleja cada vez más la posibilidad de construir integración urbana, que es decir comunidad, un horizonte que no es ajeno a nuestra tradición, que en un momento de nuestra historia reciente se constituyó en un objetivo posible, esto es, concertado por amplios sectores de la sociedad. Este proceso se interrumpió en la Argentina, como tantas veces, y hoy tenemos en frente un serio problema de acceso a suelo, ya no solo para los sectores populares, sino también para los sectores medios que ven con asombro que aquello que había dejado de ser una dificultad para las generaciones anteriores, ahora es un objetivo prácticamente inalcanzable. Si consideramos la condición actual del mercado de alquileres, con valores que están superando las posibilidades de pago de quienes perciben un salario mensual promedio, no es muy complejo inferir que una cosa lleva a la otra, donde los alquileres informales crecen día a día, las tomas de tierras están a la vuelta de la esquina y el hacinamiento es moneda corriente en los barrios populares. Se dice hasta el cansancio que el mercado inmobiliario dejado a su libre albedrio es el causante de tal condición. Y no es solo una posición conceptual, son los datos duros los que la corroboran. Ahora bien, si el objetivo es una comunidad integrada como aspiración común, ya no quedan dudas que es el Estado en sus diferentes jurisdicciones el que tiene que intervenir. Los instrumentos normativos están; los cuadros técnicos están; el tema está en la agenda pública desde hace tiempo. Pero los decisores políticos requieren de buena información para convertir la voluntad en hechos tangibles y comprensibles. El CAPBA tiene aquí un rol fundamental que debe hacer conocer y validar.

Los casos que estamos publicando tienen una fuerte intervención estatal, pero asociados a desarrolladores privados. Es el camino posible e inteligente.

STAFF CAPBA FASCÍCULOS

Propietario Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires

Director Arq. Ramón Rojo

Consejo editor Arqs. Juan Carlos Sánchez y Mario Pérez

Direccion de arte y diseño Estudio RO-K

Revista

PRIMERO EL SUELO

CONSEJO EDITORIAL

En abril del presente año, el CAPBA organiza en Mar del Plata la onceava Bienal de Arquitectura y Urbanismo, cuya consigna convocante es “Vivienda y Suelo”.

Ambos términos, como una verdad de Perogrullo, son indisolubles: sin suelo no hay vivienda - individual o colectiva- y las casas son indispensables en todo territorio habitado. Sin embargo, son necesidades básicas que no siempre están asociadas. El suelo apto -aquel que cuenta con una infraestructura mínima, equipamiento cercano y una condición ambiental adecuada- parece haberse convertido, cuando buena parte del interés académico y profesional se centra en el déficit habitacional cuantitativo, en el nudo gordiano para resolver las miles de viviendas faltantes en la provincia de Buenos Aires.

El primer artículo del fascículo presenta la situación creada por la toma de terrenos en la localidad de Guernica durante 2020 y los pasos que se dieron, desde la autoridad provincial, para hallar una solución que contemple los intereses de los propietarios y las necesidades habitacionales de los pobladores que intrusaron el predio. Este episodio ilustra acabadamente lo que se menciona en el párrafo anterior: a pocas horas de la ocupación, surgieron carpas o casillas con nulas condiciones de habitabilidad, pero cuanto menos constituían un refugio. Ni siquiera eso hubiera sido posible sin un terreno.

En la nota del geógrafo Juan Pablo Venturini, se analiza la situación en la zona sur de la Región Metropolitana de Buenos Aires entre los años 2004 y 2020. En la editorial, haciendo referencia al estudio, se contraponen dos datos contundentes en cuanto a nuevas superficies ocupadas para la residencia: 60% para Urbanizaciones Cerradas y 25% para loteos abiertos. En relación a este último porcentaje, más del 80% son subdivisiones destinadas a clase media o media alta. Un dato estadístico, no una opinión, que pone de relieve la conflictiva problemática del “lote propio” para amplios sectores de la población bonaerense. Completando el material que propone discutir la tenencia del suelo, el dificultoso acceso de los sectores populares al mismo y las intervenciones de estado como actor involucrado, se publica un estudio realizado a partir de la presentación del Plan de Ordenamiento Territorial de Villa Gesell en la sede del Co-

legio (2023), que permitió abordar, entre otros temas, el destino del suelo que se propone para las localidades balnearias del partido. Un municipio donde casi el 50% de su territorio se resguarda como Reserva -el área cercana al Faro Querandí-, ha desarrollado distintas alternativas para la ocupación de las zonas urbanas por parte de las actividades turísticas, consolidando la idea de la preservación ambiental y de las áreas más valiosas para la población geselina: la costa y las playas. Nuevamente, en un municipio representativo de la situación del suelo en buena parte de la costa atlántica bonaerense, el acceso al suelo se ve restringido para los sectores populares, agravado en este caso por la renta diferencial que adquiere la tierra por la actividad turística. En este caso, el municipio ha adoptado políticas, como la de lotes con servicios, que facilitan a los residentes locales el acceso a un predio.

Por último, el informe elaborado por los arquitectos Agustín Pinedo y Christian Cordara y el doctor Luis Baer reseña los resultados obtenidos a partir de la creación, en 2020 y en el ámbito del ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, del “Plan Nacional de Suelo Urbano”, que establecía diferentes líneas de acción. La premisa que orientó su aplicación fue “la gestión del suelo urbano de manera integral, a partir de acciones concurrentes del gobierno nacional, los gobiernos provinciales, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios”.

Si bien las cuatro notas parten de un diagnóstico de la situación, en ellas se reseñan propuestas y acciones con un hilo conductor que las vincula: la gestión estatal -nación, provincia, municipios- articulando intereses contrapuestos, ofreciendo soluciones concretas a los sectores más desprotegidos, impulsando normativas que propician comunidades más equitativas e inclusivas y contemplando, en algunos casos, el medio ambiente como una de las premisas principales.

En momentos en que el estado en sus diversas escalas, esa creación nacida hace siglos de una revolución burguesa, es denostado como el origen de todos los males que afectan a los argentinos, es una actitud sensata resaltar los logros -sin dejar de señalar las falencias- de la gestión municipal, provincial y nacional. Este fascículo pretende sumar, humildemente, un aporte en ese sentido.

CONFLICTO HABITACIONAL: UNA NUEVA MANERA DE INTERVENCIÓN

DEL ESTADO GESTIÓN DEL SUELO E IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO URBANÍSTICO EN GUERNICA, PRESIDENTE PERÓN, PROVINCIA DE BUENOS AIRES (2020-2022).

Rubén Pascolini / Subsecretario de Hábitat de la Comunidad

Silvana Santinón / Directora Provincial de Producción de Hábitat

Estela Retta / Directora Provincial de Seguimiento de Producción de Hábitat

El texto que sigue a continuación ha tomado del documento original la información y análisis referidos a la temática de la publicación: vivienda y suelo.

INTRODUCCIÓN Y BREVE RESUMEN DEL PROYECTO

La toma de Guernica del año 2020 fue, quizás, una de los conflictos de tierras con mayor repercusión nacional de los últimos tiempos. La problemática resultó en un intenso desafío que tuvo que afrontar el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires en general, y por sus funciones y misiones, la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad, dependiente del Ministerio de Desarrollo de la Comunidad, en particular. Desde el inicio de la problemática, el Ministerio, en coordinación con otros organismos provinciales, trabajó intensamente en dar respuesta a la crisis presentada, a contra reloj de la orden de desalojo dictada por la justicia, que logró prorrogarse en varias oportunidades pero no evitarse. Fundamentalmente, la búsqueda a una solución habitacional se centró de la búsqueda de tierra a través de la compra, consorcios público-privados u otros instrumentos para la adquisición de suelo urbano. A partir de la utilización del Instrumento de Participación Municipal en la Valorización Inmobiliaria, previsto en la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat1, se logró obtener un terreno de cerca de 50 hectáreas en la zona donde se produjo el conflicto como primera etapa en la respuesta habitacional. Desde ese momento, la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad comenzó la elaboración de un proyecto urbano. El espíritu del proyecto no se redujo simplemente a una solución habitacional, sino que su diseño se basó en integrar a la población a

FUENTE: SUBSECRETARÍA DE HÁBITAT DE LA COMUNIDAD

asentar en términos urbanos y sociales a la comunidad de Villa Numancia y Guernica. Este trabajo es una vista de la gestión realizada desde la Unidad de Tierra y Vivienda, creada por el Gobernador de la provincia, en coordinación permanente con el Municipio, tomando el Estado el rol de desarrollador del suelo. Tiene por objetivo dar cuenta de las tareas realizadas desde el año 2020 a la fecha en el proceso de implementación del proyecto, considerando los objetivos planteados, los conflictos desatados, los resultados esperados y los aprendizajes del proceso. El documento se encuentra estructurado en tres ejes principales. En primer lugar, se presenta la caracterización y el contexto urbano en el que se desarrolla el trabajo; y una caracterización sociourbana del Partido de Presidente Perón. A continuación, se presenta el inicio del conflicto y el proceso de adquisición del suelo urbano aplicando la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat. Luego, se detiene en sistematizar la intervención del Estado en la elaboración y ejecución del proyecto urbano en Guernica, hasta el momento de presentación de este trabajo.

1. CARACTERIZACIÓN Y CONTEXTO URBANO DE GUERNICA Y EL PARTIDO DE PRESIDENTE PERÓN Presidente Perón se encuentra en el corredor sudoeste de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), en el tercer cordón metropolitano. Limita con los partidos de Almirante Brown, Esteban Echeverría, San Vicente y Florencio Varela. Contaba al año 2010 con 81.141 habitantes, con una tasa de crecimiento anual de casi el 4% de su población. En relación a los hogares, se censaron en ese año 21.422. Aquí, la tasa de crecimiento anual es aún mayor, cercana al 5,3 %. Si se compara estos datos con el total de los partidos que componen la RMBA, se observa que sus tasas de crecimiento son muy superiores al promedio metropolitano, constitutivo de los partidos de la tercera corona, donde ocurre el crecimiento horizontal de la mancha urbana. Esto nos aproxima a comprender el aumento de la demanda habitacional, creciente en el tiempo. En relación al déficit habitacional cuantitativo, el cual se compone por la suma del déficit habitacional simple y los hogares en viviendas irrecuperables y hacinamiento crítico, Presidente Perón cuenta con 4.763 hogares que demandan una solución habitacional de vivienda nueva. Lo que representa el 15,5 % de los hogares del partido (ver cuadro 2). Comparando los datos del Partido de Presidente Perón con los municipios vecinos de Almirante Brown y Esteban Echeverría se observa un déficit habitacional cuantitativo2 compuesto similar (en términos por-

IMAGEN 1. LOCALIZACIÓN DEL PARTIDO DE PRESIDENTE PERÓN.

centuales), muy alto en todos los casos, lo que nos permite visualizar el problema habitacional del corredor sudoeste metropolitana en su conjunto.

En el cuadro 3 se presentan algunos indicadores demográficos, socioeconómicos y habitacionales de Presidente Perón en comparación del conjunto de los 40 partidos que componen la RMBA.

En términos demográficos, se evidencia que la edad media y mediana es inferior en el partido en cuestión. En sintonía, existe una mayor presencia de menores de 14 años, e inferior de mayores de 65 años, lo que representa una estructura relativamente joven. Los indicadores socioeconómicos nos permiten observar una posición, en general, vulnerable en Presidente Perón., presentando una mayor proporción de población sin cobertura de salud, trabajadores informales sin aporte jubilatorio, mayor proporción de hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas y una población mayor a 25 años con menores credenciales educativas.

En relación a las condiciones habitacionales, el 71 % de los hogares acceden al agua por red, una cifra similar al conjunto metropolitano. Sin embargo menos del 2% lo hacen a la red cloacal, siendo uno de los municipios bonaerenses con menor cobertura. Al respecto, cabe destacar que en los últimos años, la empresa AYSA y el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) han inaugurado una planta depuradora en Guernica, y están ejecutando redes de servicios en diversos barrios del Partido.3

Una diferencia importante se registra también en la calidad constructiva de las viviendas particulares (sólo el 4,7% presenta una calidad satisfactoria, frente al 59,3 en la RMBA) y en el hacinamiento crítico de los hogares (8,2% frente a 4,1%). En relación a la tenencia, los hogares con tenencia irregular o atípica nos aproximan a identificar la informalidad existente en el partido (16,4% de los hogares, frente al 14,3% de la RMBA). Por último se destaca una baja presencia de inquilinos (7,3%, frente al 10,8 % del conjunto metropolitano).

En relación a la expansión urbana del partido, en la imagen 4 y cuadro 4, puede identificarse que desde 2010, el crecimiento de la superficie de suelo urbanizado se explica en mayor medida por las urbanizaciones cerradas (aproximadamente 875 hectáreas en 10 años, lo que representa un 175%

de crecimiento) que por la ampliación urbana de las localidades de Guernica y Villa Numancia de carácter abierto (516 hectáreas, 25, 6% respecto a 2010).

En definitiva, el Partido de Presidente Perón presenta una situación de vulnerabilidad social, económica y habitacional muy importante en relación al conjunto de la Región Metropolitana de Buenos Aires, y una tendencia de crecimiento en términos poblacionales y de los hogares que ayudan a explicar la creciente demanda habitacional existente. A este aspecto se suma que la mayor producción del espacio habitacional en al menos los últimos 10 años estuvo destinado a los sectores de mayor ingreso económicos y a la gran conectividad dada por rutas y por el ferrocarril.

2. TOMA DE TIERRAS Y ADQUISICIÓN DEL SUELO URBANO MEDIANTE LA APLICACIÓN DE LA LEY 14.449 DE ACCESO JUSTO AL HÁBITAT

El inicio del conflicto

El 21 de julio del año 2020 se produce la toma de aproximadamente 100 hectáreas en la localidad de Guernica, cabecera del Municipio de Presidente Perón. El predio se ubica en inmediaciones de la desafectada estación de Numancia del Ferrocarril Belgrano, a dos kilómetros de la estación Guernica del Ferrocarril Roca y el centro municipal, y con cercanía a varios acceso viales, incluyendo la autopista Ezeiza-Cañuelas, la Autovía 6 y la autopista Presidente Perón, esta última en proceso de construcción. La cercanía de estos medios y vías de acceso con respecto a la movilidad convirtieron al predio donde se desarrolló el conflicto en un espacio accesible y conveniente para quienes precisaban de suelo urbano para habitar. Según los relevamientos realizados por la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad, durante el conflicto, la toma de tierras estuvo encabezada por 1.904 grupos familiares4 y contó con una serie de particularidades que invocaron una necesidad de respuesta rápida por parte del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires:

< La toma se realiza en cercanía a la cabecera municipal.

< La pandemia de COVID-19 y el Aislamiento, Social, Preventivo y Obligatorio vigente en ese momento, dificultaron las tareas e incrementaron el riesgo epidemiológico dentro del distrito y la Provincia.

IMAGEN 4. TAMAÑO Y EXPANSIÓN DEL ÁREA URBANIZADA. PARTIDO DE PRESIDENTE PERÓN . 2010-2020

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA EN BASE A LECTURAS DE IMÁGENES SATELITALES (GOOGLE EARTH) AÑOS 2010 Y 2020.

COLEGIO DE ARQUITECTOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

< Hubo una amplia repercusión nacional, mayor a la normal en este tipo de conflictos, ampliando el número de actores involucrados, muchos de los cuales exigían un desalojo inmediato sin ofrecer ninguna solución alternativa, y por otra parte, algunas organizaciones sociales adoptaron una posición intransigente frente a soluciones alternativas al conflicto. Ante la gravedad y urgencia de la situación, el Ministerio de Desarrollo de la Comunidad, en coordinación con diferentes esferas del gobierno provincial, nacional, y municipal, comienza una serie de acciones con el objetivo de contener, asistir y lograr soluciones inmediatas y estructurales alrededor del conflicto. En primera instancia, se conforma una mesa de gestión barrial para acercar posiciones y encontrar una posible solución teniendo en cuenta la complejidad de la problemática y la multiplicidad de actores. De ella participaron diferentes actores del estado provincial, la Defensoría del Pueblo, Municipio y representantes de las organizaciones sociales con presencia en el territorio.

La agenda que de allí se desprendía, articulaba una serie de acciones. En la etapa inicial del conflicto, las intervenciones estaban dirigidas fundamentalmente tanto al Juzgado, intentando evitar el desalojo y llegar a algún acuerdo con las partes, y a la población, en pos de buscar diálogos, alternativas y atender la situación social de las familias. Se logró prorrogar el desalojo en tres oportunidades. Finalmente, luego de casi 100 días, el 29 de octubre, a partir de la orden judicial dictada por la justicia, se realizó el desalojo del predio.

En paralelo, el Estado Provincial, en articulación con el Estado Nacional y el Gobierno Municipal, realizó un abordaje integral y de asistencia en el territorio, movilizando trabajadores de las dependencias intervinientes de la Provincia: Ministerio de Desarrollo de la Comunidad, Ministerio de Mujeres, Políticas de Género y Diversidad Sexual, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de Seguridad y el Organismo Provincial de la Niñez y Adolescencia, entre otros, instalando por primera vez en la gestión el dispositivo interministerial con el objetivo de atender las diferentes demandas durante el conflicto. La complejidad del caso convocó una necesidad de respuesta, tanto inmediata como estructural por parte del Ministerio de Desarrollo de la Comunidad. Entre las respuestas inmediatas, se contó con la realización de un plan de contingencia donde se conformaron mesas de gestión entre dependencias provinciales, funcionarios municipales y representantes de los ocupantes para la realización de un diagnóstico y un censo dentro del predio, diversos operativos de asistencia donde se repartieron insumos y alimentos, entrega de subsidios para mejoramiento habitacional y/o asistencia en el pago de alquiler de quienes participaron en el conflicto, la instalación de una oficina móvil de atención en las inmediaciones del predio, el pedido de diferentes prórrogas a la orden de desalojo dispuesto por la justicia, y el retiro voluntario de más de 500 familias previa acta suscripta por el Ministerio de Desarrollo de la Comunidad para encontrar una solución habitacional a los damnificados.

Proceso de adquisición del suelo urbano

Ante la gravedad de la problemática, el Gobierno Provincial se abocó a dar solución a la necesidad habitacional cristalizada en el conflicto a través de una respuesta estructural, para lo cual fue necesario el principal insumo, el suelo urbano. Uno de los mayores desafíos que hubo que sortear desde la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad fue la disponibilidad de tierras. No existiendo inmuebles suficientes de origen estatal, comienza un trabajo de búsqueda de suelo urbano para la generación de un nuevo barrio. Para este fin, se analizaron una serie de estrategias para la adquisición de suelo a través de loteos vacantes, compra, consorcios urbanísticos, la participación en la valorización inmobiliaria, entre otras. Paralelamente, el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires

crea la Unidad Provincial de Tierra y Vivienda mediante el decreto 955/2020, donde en el artículo 1 expresa, como principal objetivo, “la coordinación de políticas tendientes a la generación de suelo urbano, al desarrollo de soluciones habitacionales, a la promoción de mejoras habitacionales y de hábitat y a la urbanización en barrios populares, en el territorio de la provincia de Buenos Aires.”5 A su vez, en el artículo 2 especifica la integración de la Unidad, la cual estará compuesta por diferentes organismos provinciales competentes en temáticas de hábitat, incluyendo el Ministerio de Desarrollo de la Comunidad.

La Unidad facilitó, ante el análisis de cada inmueble, la realización de estudios previos a la adquisición desde los organismos competentes como Registro de la Propiedad Inmueble, Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible, Fiscalía de Estado, Recursos Hídricos, Autoridad del Agua y la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano Territorial. Se estudiaron diferentes opciones, las cuales fueron descartadas entre otras razones, al no tener clara su titularidad, alto valor requerido, lejanía del ejido urbano, tierra no apta para uso residencial. Optando por la adquisición de un predio por participación en la valorización inmobiliaria. Fue en este marco en donde el Gobierno Provincial, frente a conjuntos inmobiliarios, los cuales no habrían completado las gestiones acordes a la normativa vigente, durante el transcurso del año 2020, se realizaron mesas de trabajo con autoridades de organismos provinciales competentes en los que participó la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad, coordinando mesas de las cuales surgió el empadronamiento de los mismos y puesta a norma de conjuntos inmobiliarios consolidados. Así, en agosto y diciembre del año 2020, el Ministerio de Gobier-

no firma las resoluciones 493/2020 y 650/2020 respectivamente, donde se regularizan barrios cerrados y clubes de campo que no se encontraban aprobados o se encontraban en una situación irregular. Las resoluciones exigen la inscripción en el Registro Provincial de Urbanizaciones Cerradas como parte del Empadronamiento y Puesta a Norma de Conjuntos Inmobiliarios Consolidados (EPCIC) de los emprendimientos privados en situación irregular, quienes anteriormente deben establecer las cesiones según lo establecido en la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat y el decretoley 8912 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo.6 A partir de estas resoluciones, se habilitó la posibilidad de regularizar este tipo de emprendimientos, pudiendo entonces aplicar los instrumentos de participación en la valorización inmobiliaria de los municipios. En este marco de trabajo, teniendo en cuenta la existencia en el partido de emprendimientos inmobiliarios privados sin regularizar, comenzaron una serie de negociaciones con la finalidad de obtener tierras urbanizables acorde al marco legal establecido. Finalmente, entre la Provincia, el Municipio y uno de los propietarios de los terrenos donde se produjo la toma, quien venía solicitando un cambio en la zonificación y autorización para el desarrollo de una urbanización cerrada, se optó por avanzar en la aplicación de instrumentos de captación de plusvalías y participación en las valorizaciones inmobiliarias por parte de la Provincia y el Municipio, establecidas en la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat. En conclusión, fue mediante la aplicación de las resoluciones, donde se regularizó el emprendimiento privado, y el consecuente cumplimiento de los instrumentos establecidos en la Ley de Acceso Justo al Hábitat, fue como la Provincia logró participar en los procesos de valorización inmobiliaria y con-

IMAGEN 5: EL PREDIO DE GUERNICA DURANTE LA TOMA DE TIERRAS.

FUENTE: TÉLAM.

IMÁGEN 7: LOCALIZACIÓN DEL PREDIO.

FUENTE: SUBSECRETARÍA DE HÁBITAT DE LA COMUNIDAD.

IMAGEN 12: IMÁGEN SATELITAL DEL PREDIO DONDE SE OBSERVAN LOS PRIMEROS AVANCES DEL PROYECTO. FUENTE: GOOGLE EARTH (2022).

cretar la cesión de las 56 hectáreas al municipio de Presidente Perón, donde la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad realiza el desarrollo del proyecto urbano habitacional. El artículo 46 y siguientes de la Ley permiten la participación estatal en los procesos de valorización inmobiliaria, incluyendo la incorporación al área complementaria o urbana de inmuebles clasificados como rurales y las autorizaciones administrativas que permitan grandes desarrollos inmobiliarios, como lo es un barrio cerrado. Los artículos 49 y 517 especifican, como forma de pago en los casos de grandes desarrollos inmobiliarios, el 10% de los predios afectados o su equivalente en dinero o suelo urbanizable. En febrero del año 2021, se suscribe un convenio entre el Desarrollador y la Provincia de Buenos Aires en su rol de autoridad de aplicación de la Ley, donde el privado cede al dominio municipal 56 hectáreas libres para urbanizar mediante la aplicación de instrumentos establecidos en la Ley de Acceso Justo al Hábitat, incluyendo el pago de la Contribución Obligatoria por Valorización Inmobiliaria generada por la sanción de la Ordenanza N° 13598 del Municipio de Presidente Perón, desafectando el bien del área rural y afectándose como área complementaria, creándose asimismo una zona residencial extraurbana en el predio. De ese modo, se da cumplimien-

to efectivo a lo establecido en el instrumento citado de la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat y sancionado a nivel local en la Ordenanza N° 10829 en el año 2015, el cual establece el Derecho de Participación Municipal en la Renta Diferencial de los Inmuebles con el objetivo de mejorar el hábitat del partido. Al afectarse el área complementaria, y creándose la zona residencial extraurbana dentro del predio donde luego se produjo el conflicto, el Desarrollador cedió el equivalente al 10% del total del emprendimiento en concepto de contribución por valorización inmobiliaria, aplicando el artículo 46, inciso “F”, y el artículo 51 de la Ley.

Las soluciones habituales de la provincia frente a los conflictos de tomas de tierra para la adquisición de suelo, históricamente se basaron en la sanción de leyes de expropiación, pagándoles a sus titulares el valor de la tierra al precio dictaminado por el Tribunal de Tasación de la Provincia, o avenimiento con los propietarios, situación por demasía onerosa para la Provincia de Buenos Aires, además de procesos administrativamente lentos, y que se efectivizan de acuerdo a la consideración o no en el presupuesto provincial. A partir de la aplicación de instrumentos de captación de la valorización inmobiliaria, se atiende a una distribución más equitativa de las cargas y beneficios en

IMÁGEN 8: RENDER DEL PROYECTO DONDE SE OBSERVA LA DISTRIBUCIÓN DE VIVIENDAS. FUENTE: MINISTERIO DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD.

IMAGEN 9: PLANTA GENERAL DE LA URBANIZACIÓN CON REFERENCIAS. FUENTE: SUBSECRETARÍA DE HÁBITAT DE LA COMUNIDAD.

el desarrollo urbano, y es un modo de fortalecer los bancos de tierras municipales, adquiriendo tierra sin carga presupuestaria, y en pos de un crecimiento urbano equilibrado y más equitativo.

3. INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL DESARROLLO DEL SUELO

Una vez adquirida la tierra, comenzaron diversas acciones para el desarrollo de un proyecto urbano habitacional. En primer lugar, los actos catastrales y dominiales para el efectivo traspaso de las 56 hectáreas al dominio municipal. El bien se encuentra hoy registrado a favor de la Municipalidad de Presidente Perón, y tramitando la etapa final del proceso de aprobación del plano de mensura y división del proyecto ante la Gerencia General de Catastro y Geodesia (ARBA).

Desde la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad, se optó por la realización de un proyecto urbano, en contraste con un plan de viviendas tradicional, donde se atienda la integración sociourbana a la ciudad y su entorno, facilitando su identidad barrial en el predio ahora municipal, además de otra serie de elementos que serán descriptos oportunamente a continuación, entendiendo que la complejidad de la construcción de hábitat implica articular las necesidades de toda la comunidad con especial atención en la población más vulnerable, evitando simplemente crear lotes para vivienda sino crear comunidades con acceso a todos los beneficios de la ciudad, en espacios ambientalmente sanos y con convivencia de actividades y sectores sociales. El predio, de 56 hectáreas, se localiza en la Circ. VIII, parcela 689 X del partido de Presidente Perón, en parte de los terrenos donde se desarrolló la toma, en cercanías de la desafectada estación Numancia del Ferrocarril Belgrano y a 2 kilómetros de la cabecera municipal y de la estación Guernica del Ferrocarril General Roca (imagen 7). El proyecto de urbanización contempla la generación de:

< 853 lotes con servicios, destinados prioritariamente a los hogares inscriptos en el registro de demanda urbano habitacional surgida tras el conflicto del partido de Presidente Perón.

< La dotación de energía eléctrica domiciliaria, alumbrado público, redes de agua, cloaca y gas; infraestructura vial, forestación, señalización urbana y proyectos hidráulicos para el predio y cuencas aledañas.

< 185 mil metros cuadros destinados a Espacios Verdes. De los cuales 134 mil corresponden a la generación de un gran parque lineal, incluyendo sus accesos, equipamientos y forestación.

< Diversos equipamientos comunitarios, incluyendo espacios educativos de los tres niveles (inicial, primario y secundario), de salud, seguridad e integración comunitaria. Dentro del parque, se incluyen incluye tres Salones de Usos Múltiples de la Comunidad y tres playones deportivos.

El proyecto se encuadra en el marco del Programa Lotes con Servicios establecido en el artículo 17 de la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat, donde se disponen parámetros de subdivisión y otros elementos constitutivos de urbanizaciones sociales planificadas, incluyendo la posibilidad de dotar en un plan progresivo de las infraestructuras de servicios10. La integración sociourbana está dada por los equipamientos planteados, los cuales serán descritos en las siguientes páginas, y la subdivisión en diferentes barrios donde se incentive la organización entre sus habitantes, estableciendo una comunidad como forma de lograr una identidad barrial, entendiendo a ésta como una característica fundamental que se busca conformar con este proyecto y, por otro lado, incorporar al tejido urbano y la identidad conjunta del Municipio los barrios creados en el proyecto, el cual no será visto como un ente aislado, sino que tiene en cuenta su entorno y la convivencia y utilización con y para el territorio aledaño.

4. CONCLUSIONES

La participación de los gobiernos locales en la valorización inmobiliaria al realizarse grandes desarrollos inmobiliarios, u otros

cambios en la zonificación, es un instrumento que permite una distribución más equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo urbano, constituyendo una modalidad replicable de suma utilidad para que el Estado adquiera suelo urbanizable, siempre escaso, para el desarrollo de proyectos urbanísticos y soluciones habitacionales. El Estado, entonces, asume un rol como desarrollador de suelo urbano con una lógica social, en contraste con la lógica de ganancia imperante en los desarrolladores privados. La adquisición del predio mediante la participación en la valorización inmobiliaria contrasta con otras formas de acceder al suelo, generalmente onerosas, como expropiaciones o compras de tierra, en muchos casos dificultosas de aplicar para los gobiernos locales.

En la implementación de esta primera etapa de la solución habitacional, existió un trabajo en conjunto entre distintas áreas del estado provincial desde la Unidad de Tierra y Vivienda, en constante diálogo con el Municipio como autoridad primaria en el territorio, resultando una nuevo modo de intervención estatal, el rol de desarrollador del suelo, similar a la tarea de los desarrolladores inmobiliarios: gestión del suelo, el proyecto urbano y de las redes de infraestructura, permisos y aprobaciones de los organismos competentes y, en este caso, la construcción de viviendas.

Por la complejidad en la construcción de hábitat, la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad optó por la realización de un proyecto urbano en contraste con un plan de viviendas tradicional, entendiendo que un proyecto implica articular necesidades de toda la comunidad, especialmente quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad, construyendo comunidades con acceso a todos los beneficios de la ciudad, en espacios ambientalmente sanos y con convivencia de actividades y sectores sociales. La elección y diseño del proyecto urbano responde a estas inquietudes. La solución entonces no es simplemente habitacional, sino comunitaria e integradora. Este trabajo constituyó una mirada sobre el trabajo realizado durante el conflicto, la búsqueda de tierras y obtención de estas mediante la aplicación de diferentes instrumentos incluyendo la Ley de Acceso Justo al Hábitat y el posterior diseño e implementación del proyecto urbano. Esperamos con este trabajo hacer una muestra del trabajo realizado desde la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad y la replicabilidad en otros gobiernos locales sobre los mecanismos para obtener suelo urbano municipal y el trabajo en conjunto tanto interministerial como interestatal.

Notas

1/ Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires , sancionada 10 años atrás el 29 de noviembre del año 2012, donde en su art.1 dispone como objeto “la promoción del derecho a la vivienda y a un hábitat digno y sustentable.”, estableciendo los objetivos de “promover la generación y facilitar la gestión de proyectos habitacionales (…), generar nuevos recursos a través de instrumentos que permitan, al mismo tiempo, reducir las expectativas especulativas de valorización del suelo”

2/ Nota: El déficit cuantitativo compuesto se compone de la diferencia entre hogares y viviendas, las viviendas deficitarias consideradas irrecuperables; y los hogares en viviendas con hacinamiento crítico (más de 3 personas por cuarto) en viviendas no deficitarias.

3/ Ver https://obras.aysa.com.ar/

4/ Censo realizado en la toma de Guernica. Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad. Año 2020.

5/ Decreto 955/2020, art. 1.

6/ RESO-2020-493-GDEBA-MGGP y RESO-2020-650-GDEBA-MGGP

7/ Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat.

8/ Ordenanza N.º 1359/19 de Presidente Perón.

9/ Ordenanza N.º 1082/15 de Presidente Perón.

10/ Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat. Artículos 17 a 25.

USOS DEL SUELO Y EXPANSIÓN RESIDENCIAL EN EL SUR DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES: VIEJOS Y NUEVOS

PROBLEMAS EN LAS DOS PRIMERAS DÉCADAS DEL SIGLO XXI1

LICENCIADO EN GEOGRAFÍA JUAN PABLO VENTURINI (DOCTORANDO EN GEOGRAFÍA) / INSTITUTO DE GEOGRAFÍA “ROMUALDO ARDISSONE”, FACULTAD DE FILOSOFÍA Y LETRAS, UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES1

INTRODUCCIÓN: LOS COMPLEJOS ESCENARIOS DE LA EXPANSIÓN URBANA

La relación entre la cuestión de la vivienda y el uso del suelo cobra particular interés en los bordes de expansión de las ciudades. Allí el uso residencial se complementa o entra en conflicto con una matriz sumamente diversa, compleja y cambiante de usos del suelo, que conforma lo que en Geografía suelen denominarse espacios periurbanos. Además, la expansión residencial tiende a darse de forma cada vez más heterogénea, dispersa y expandida en el territorio, fragmentada físicamente y segregada en términos socio-económicos. Particularmente en el caso de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), estas dinámicas conforman un escenario de creciente conflictividad social y urbana-ambiental que amerita una atención profunda y permanente desde el urbanismo y la planificación urbana y territorial, tanto desde el ámbito académico como profesional. Para contribuir a ello es necesario comenzar haciendo algunas precisiones. Los espacios periurbanos son territorios de borde con respecto a la ciudad (Bozzano, 2000), de transición espacial y temporal entre lo rural y lo urbano, en los cuales se dan articulaciones y tensiones entre usos del suelo vinculados a tres procesos fundamentales, que pueden observarse en los mapas 1 y 2: A) la expansión urbana, que es predominantemente dispersa y con bajo grado de consolidación; B) el emplazamiento y desarrollo de actividades primario-intensivas (flori-horticultura y actividades extractivas de suelo, como canteras, tosqueres y hornos de ladrillo), que abastecen a la ciudad de alimentos frescos y materias primas para la construcción; y C) la disposición de residuos de la actividad urbana (en basurales, depósitos de chatarra, de escombros, de automóviles, rellenos sanitarios, etc.).

Nos ocuparemos aquí especialmente de la expansión urbana residencial, es decir, del proceso por el cual una ciudad crece sobre su entorno rural (o periurbano) a través de la creación de nueva superficie destinada a la vivienda. En las últimas décadas se ha venido dando un debate a nivel global en el urbanismo y las disciplinas afines acerca de las consecuencias urbanas, sociales, económicas y ambientales de un patrón de expansión urbana que tiende a darse predominantemente de

manera difusa o dispersa, sobre amplias extensiones de territorio. En las metrópolis latinoamericanas en general, y en la RMBA en particular, a partir de la especificidad de su desarrollo histórico durante el siglo XX (con las masivas migraciones campo-ciudad, industrialización dependiente y tardía, marginalidad e informalidad urbanas) y debido a las consecuencias de la imposición del patrón neoliberal de acumulación durante las últimas cuatro décadas, el modelo de la urbanización dispersa (también denominado modelo norteamericano de ciudad) se viene manifestando con marcados rasgos de fragmentación física y segregación socio-económica, dando lugar a periferias urbanas dispersas, fragmentadas y segregadas

¿QUÉ PASA EN LA ZONA SUR DE LA RMBA?

Los mapas 1 y 2 muestran la variación de los usos del suelo en el espacio periurbano sur de la RMBA entre 2004 y 2020. Como si fuese el lienzo de los mapas, se extienden las áreas rurales extensivas -predominantemente ganaderas- y de grandes propiedades rurales en desuso, que perviven como relictos hacia el interior de los intersticios de la Aglomeración Gran Buenos Aires, mientras que aumenta su predominio hacia el exterior del área de estudio. Sobre esta base, en el año 2020 atraen rápidamente la vista hacia el centro del Mapa 1 las urbanizaciones cerradas (UC) para sectores de altos ingresos, que se suceden como grandes fragmentos dispersos a lo largo del eje de la RP 58. Se trata del denominado “Corredor verde Canning-San Vicente”, que irrumpe en el intersticio entre los dos brazos de la aglomeración y tiene como si fuese su nodo central al cruce entre la RP58, la RP 16 y la nueva Autopista Presidente Perón, que discurre en sentido transversal a los otros dos ejes viales radiales. El Mapa 2 evidencia que estas UC se expandieron en general sobre una zona de características eminentemente rurales, mientras que el extremo sur del corredor completa los bordes de expansión urbana de la localidad de San Vicente. Para observar las otras modalidades socio-habitacionales de expansión urbana es necesario focalizar en los bordes del aglomerado. Ya en forma contigua, ya en forma dispersa con respecto a él según la zona, aparecen loteos abiertos. La superficie ocupada por esta modalidad resalta en: el extremo

del brazo sur del aglomerado, más precisamente en los bordes de las localidades de Alejandro Korn y San Vicente (San Vicente); hacia el extremo del brazo sudoeste, en torno a las localidades de Tristán Suárez y Carlos Spegazzini (Ezeiza); hacia el vértice del intersticio central, en el frente de expansión sudeste de Esteban Echeverría. El Mapa 2 muestra que en 2004 las localidades de San Vicente y Alejandro Korn ya mostraban en sus bordes un fuerte proceso de expansión de loteos abiertos, que en ese momento tenían un menor grado de ocupación y consolidación. También se observan loteos incipientes en 2004 en el borde sudeste de Tristán Suárez y, en menor medida, de Carlos Spegazzini, donde además se destacaban extensos barrios de residencia extraurbana abierta (tipo barrio parque o de casas-quintas). La proliferación de loteos puede aparecer combinada con la de asentamientos informales (originados a partir de ocupaciones o tomas colectivas de tierras), particularmente en los bordes inmediatos de Glew (Almirante Brown) y Guernica (Presidente Perón), completando los intersticios del brazo sur del aglomerado, tanto hacia el este como hacia el oeste.

En los mapas también atrae la vista el rosario de lagunas permanentes y no permanentes y bañados que se despliega casi en círculo al sur de su parte central. En su borde este, recostado sobre el brazo del aglomerado, se encuentra el sistema de lagunas de Tacurú- La Posada-San Vicente, en torno al cual se ubican considerables zonas de residencia extraurbana abierta y zonas mixtas productivas-residenciales, estas últimas ya de gran extensión en 2004. Como se observa en el Mapa 1, una parte de la superficie de las nuevas UC del corredor de Canning-San Vicente se implantó sobre estos humedales.

El Gráfico 1 muestra que a nivel general del espacio periurbano sur el 60% de la nueva superficie ocupada por usos residenciales en el período 2004-2020 corresponde a UC. Este claro predominio de las UC estaría dando cuenta de una continuidad del tercer proceso de suburbanización de Buenos Aires -o “suburbanización de las élites”-, identificado por Horacio Torres (2001) a fines de la década de 1990. En contraposición, se ve un peso relativo muy bajo de los loteos (menos del 25% de la nueva superficie residencial). Los “loteos populares” fueron la principal forma que adquirió la suburbanización masiva de los sectores trabajadores entre las décadas de 1940 y 1970 y no habría salido aún de la crisis en que entró hacia finales de esa década. El Decreto-Ley 8.912/77 de la Provincia de Buenos Aires, sancionado por la última dictadura militar, al tiempo que daba un tratamiento preferencial a los Clubes de Campo (country clubs), puso fin a los loteos populares al imponer exigentes estándares urbanísticos que tendieron a encarecer el suelo. Esto se sumó a la desindustrialización y el paulatino deterioro del empleo y los ingresos de los asalariados. A partir de allí comenzaron a multiplicarse las ocupaciones informales o tomas de tierras como modalidad de acceso al suelo periférico por parte de los sectores populares empobrecidos (Clichevsky, Prévot Schapira y Schneier, 1990). Iniciativas más recientes como los Planes Federales de Vivienda de la década de 2000, el Programa PROCREAR, o la Ley Provincial 14.449/13 de Acceso Justo al Hábitat no habrían llegado a revertir, al menos hasta el momento, este escenario de desigualdad que caracteriza a las periferias metropolitanas en términos socio-habitacionales, recrudecido a partir de los noventa.

MAPA 1. USOS DEL SUELO EN EL ESPACIO PERIURBANO SUR DE LA RMBA. AÑO 2020. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

Cabe realizar algunas aclaraciones acerca de los loteos relevados. Por un lado, es notorio el predominio de los loteos no consolidados por sobre los consolidados 2. Por otro lado, los loteos pueden ser bastante heterogéneos en cuanto al público al que están destinados. El 18% de la nueva superficie de loteos en el espacio periurbano sur se encuentra dentro del Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP) 3, lo que significa que se trata de loteos con alguna irregularidad en la tenencia del suelo y sin acceso formal a los servicios básicos, mayormente compuestos por familias de ingresos bajos. En cambio, los loteos que se observan dispersos en las periferias de las localidades de San Vicente y Alejandro Korn, en torno a la RP 52 o en el borde oeste de la localidad de La Unión, están destinados más bien a sectores de ingresos medios o medio-altos que pueden comprar los lotes no solo para residencia principal sino como segundas residencias o residencias de fin de semana, o como inversión.

A partir de la observación comparada de los Mapas 1 y 2 se destaca que tanto el frente sudeste de expansión urbana de Esteban Echeverría, con sus componentes de UC, loteos abiertos y asentamientos informales, como el frente de expansión hacia el este de Almirante Brown, hacia y sobre el Parque Rural de Ministro Rivadavia, se despliegan sobre una matriz conformada predominantemente por suelos afectados por los hornos de ladrillo, lo que se conoce como suelos decapitados, a los cuales se les han extraído los horizontes superficiales. Se trata de suelos ambientalmente frágiles, de topografía irregular e inundable, que suelen ser ocupados con

basurales o depósitos de escombros o de chatarra, y cuya urbanización conlleva altos costos y puede derivar en problemas urbano-ambientales.

CONCLUSIONES: ¿HACIA DÓNDE VAN LAS PERIFERIAS METROPOLITANAS EN TÉRMINOS HABITACIONALES?

El corredor de urbanizaciones cerradas (UC) de Canning-San Vicente es una clara expresión en la zona sur de la RMBA del modelo de urbanización dispersa, fragmentada y segregada que afecta a la mayoría de las grandes metrópolis latinoamericanas, con notorias consecuencias negativas en términos sociales, económicos, urbanos y ambientales. Dicho corredor representa una forma de expansión residencial destinada a sectores de ingresos altos y medio-altos, que resulta excluyente para amplios sectores de la población trabajadora, reforzando el acceso inequitativo al suelo y a la vivienda que afecta a la RMBA desde finales de la década de 1970 y con más fuerza aún a partir de los noventa.

Los muy bajos niveles de densidad edilicia y poblacional de este patrón de expansión urbana contradicen las recomendaciones de organismos internacionales en favor de una urbanización “compacta” que permita lograr mayor eficiencia y sostenibilidad en términos urbanos, económicos y ambientales (Lanfranchi et al., 2018). Las UC consumen una cantidad desproporcionada de suelo, que deja de estar disponible para la concreción de otros tipos de tejidos socio-habitacionales que sean más accesibles para la mayoría de la población. La valorización del suelo para este tipo de emprendimientos inmobiliarios encarece a la vez los te-

MAPA 2. USOS DEL SUELO EN EL ESPACIO PERIURBANO SUR DE LA RMBA. AÑO 2004. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

rrenos del entorno, dificultando aún más el acceso al suelo para los sectores populares. En términos urbanos, este modelo se compone de fragmentos aislados separados por distintos tipos de barreras físicas (e.g. los muros y cercos de las urbanizaciones cerradas) y escasamente integrados entre sí en términos sociales y funcionales. Además, la dispersión y la baja densidad implican mayores costos para la extensión de las redes de infraestructura y servicios urbanos básicos. En términos productivos, se pierde suelo para actividades agropecuarias, aunque en la zona periurbana sur el potencial agrícola de los suelos rurales no es muy alto. En cuanto a los impactos ambientales, muchos de estos emprendimientos privados avanzan sobre suelos ambientalmente frágiles, como los ocupados por humedales y los deteriorados por actividades extractivas (Apaolaza y Venturini, 2021). Esto disminuye la capacidad de absorción y regulación hídrica del suelo, aumentando el riesgo de inundaciones, que repercuten con las peores consecuencias sobre los barrios populares. Además, es un modelo basado en la movilidad en automóvil individual, lo que requiere mayores consumos de combustibles fósiles y genera mayores niveles de contaminación atmosférica. Aquí se resalta la paradoja de que grandes obras viales, como el caso de la nueva Autopista Presidente Perón, si bien pueden reportar beneficios para el conjunto de la sociedad, terminan por fomentar este problemático e injusto modelo de expansión urbana.

Por último, pero no menos importante, el avance sin freno de las urbanizaciones cerradas tiende a entrar cada vez más en conflicto directo con la urbanización popular, teniendo en cuenta que, como muestran los mapas y el gráfico, la urbanización informal mediante ocupaciones de tierras no se detiene y se exacerba en los momentos de crisis socio-económica, ante la falta de otras alternativas habitacionales para los sectores más marginalizados de la sociedad. Esto es lo que ocurrió en la denominada “toma de Guernica” entre julio y octubre de 2020, donde una misma fracción de tierra quedó en disputa entre un proceso de ocupación popular informal y un desarrollador de barrios cerrados, lo que terminó en una feroz represión contra las familias involucradas. Como se observa en el Mapa 1, sobre el borde este del terreno que estuvo en disputa, ubicado en el borde sudoeste de la localidad de Guernica, en la actualidad el Estado provincial está construyendo vivienda social y lotes con servicios, como se describe en otro de los artículos de este fascículo.

Referencias

Apaolaza, R. y Venturini, J. P. (2021). Cambios de usos del suelo en la periferia del Área Metropolitana de Buenos Aires. Aportes para una teoría de la rent gap periurbana. Geograficando, 17(1), e087. Bozzano, H. (2000). Territorios de borde en la Región Metropolitana. En Territorios reales, territorios pensados, territorios posibles: aportes para una teoría territorial del ambiente (pp. 81-108). Buenos Aires: Espacio Editorial.

Clichevsky, N., Prévot Schapira, M. F. y Schneier, G. (1990) Loteos populares, sector inmobiliario y gestión local en Buenos Aires. El caso del Municipio de Moreno (Cuadernos del CEUR N°29). Buenos Aires: CEUR-CREDAL.

Lanfranchi, G., Cordara, C., Duarte, J. I., Gimenez Hutton,T.; Rodriguez, S. y Ferlicca, F. (2018). ¿Cómo crecen las ciudades argentinas? Estudio de la expansión urbana de los 33 grandes aglomerados. Buenos Aires: CIPPEC. Recuperado de http:// www.cippec.org

Torres, H. (2001). Cambios socioterritoriales en Buenos Aires durante la década de 1990. EURE, 26(80), 33-58.

Notas

1/ Los contenidos de este texto son producto de una investigación doctoral desarrollada con una Beca Doctoral UBACyT en el marco de los Proyectos UBACyT “Metamorfosis metropolitana y pospandemia. Buenos Aires entre dispersión y nuevas de formas fragmentación y concentración” (Programación Científica 2023) y “Reestructuración capitalista y metamorfosis metropolitana. La formación de una mega-región urbana rioplatense y sus implicancias territoriales, ambientales y de gobernanza, a partir de los años noventa” (Programación Científica 2018-2021), dentro del Programa de Desarrollo Territorial y Estudios Metropolitanos (PDTEM) del Instituto de Geografía “Romualdo Ardissone” (IG, UBA). 2/ Se tomó como indicador de consolidación al grado de ocupación, siendo no consolidados aquellos loteos ocupados en menos de un 50% de su superficie.

3/ El Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP), establecido por el Decreto 358/2017 del Poder Ejecutivo Nacional, es una de las principales herramientas de política pública en Argentina para abordar la informalidad y precariedad urbanas. Abarca villas, asentamientos y otras urbanizaciones informales que reúnan a un “mínimo de ocho familias agrupadas o continuas en donde más de la mitad de sus habitantes no cuenten con título de propiedad del suelo ni acceso formal a dos servicios básicos (luz, agua, cloaca)” (Ministerio de Desarrollo Social, s/f).

GRÁFICO 1. EXPANSIÓN DE LA SUPERFICIE RESIDENCIAL EN EL ESPACIO PERIURBANO SUR DE LA RMBA DURANTE EL PERÍODO 2004-2020 SEGÚN TIPO DE TEJIDO SOCIO-HABITACIONAL FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

VILLA GESELL: PARCELAMIENTO, DESARROLLO URBANO Y NATURALEZA

CONSEJO EDITORIAL

1. Trazado, parcelamiento y usos del suelo: breve historia El territorio que hoy comprende el municipio de Villa Gesell fue considerado hasta los primeros años del siglo XX como improductivo y sin valor. Durante la década de 1920, fue escenario de dos emprendimientos: inicialmente, un poblador de Madariaga, Sáenz Valiente, intentó la cría de cerdos sin éxito, en tanto que, en 1930, un constructor platense, Eduardo Credaro, adquirió la propiedad para iniciar la comercialización de la arena de los médanos, empresa que no fructificó por la distancia, costos de traslado y la pérdida del material durante el viaje.

En 1931, Carlos Gesell adquiere 1.648 hectáreas de dunas vivas frente al mar, que pensaba destinar a la plantación de pinos y otras especies para obtener la madera que utilizaría para fabricar los muebles que comercializaba en una exclusiva mueblería porteña. Ese mismo año comenzó a construir su primera vivienda unifamiliar, a pocos metros del mar. Más tarde, se instala definitivamente en la misma y comienza el proceso de forestación, que le dará a la localidad un sello particular.

En 1940, Gesell construye la primera residencia para turistas del pueblo, “La Golondrina”, a 200 metros de la suya, anticipando el futuro destino de la incipiente ciudad e iniciando la colonización del borde costero. Es durante esta década, que comienza el poblamiento moderno de lo que su fundador publicitaba como “balneario europeo”: por un lado, se instalan, en lo que luego se conocería como Barrio Norte, familias migrantes mayoritariamente alemanas de holgada situación económica -con la intención de invertir en el sector turístico-, y por otro lado, una población criolla local y migrantes europeos pauperizados -especialmente italianos y españoles-, que aportaron mano de obra para construcción, y que serán también los primeros proveedores de servicios de la localidad. Hacia 1941, Gesell inicia el primer loteo de su propiedad, en el marco de la ley bonaerense de Fundación de Pueblos: un sec-

tor de 600 metros por cinco kilómetros, a 1.200 metros de la línea costera, que se dividió en 24 secciones de 10 quintas de una hectárea cada una, con sus respectivas calles y servidumbres de paso para acceder al mar. La compra de los predios era financiada por el propio Gesell, quien, por un pago adicional, proveía la forestación de los mismos. Más tarde, estas primeras hectáreas se subdividieron en 20 lotes cada una de ellas. El contexto social de este desarrollo es el de clases medias en crecimiento y los primeros momentos del turismo de masas.

“En los años siguientes, Gesell, asesorado por distintos técnicos, continuó desarrollando loteos. Durante esta etapa, las subdivisiones adoptaron trazados sinuosos e irregulares, buscando continuar las formas de los médanos, respetando la topografía del terreno. Con la arquitectura ´característica de una villa alpina`, construyeron casas de una o dos plantas y techos de tejas a dos aguas. A este cambio en su morfología, se sumó la proximidad con la costa: los loteos empezaron a aproximarse a la línea de playa, fueron delineados frente a ésta y en fracciones al norte y al sur del vivero.”

En definitiva, el trazado de la ciudad, entre el actual Boulevard Gesell y el mar, determinó calles que se abrían en los sectores bajos, facilitando el escurrimiento de las aguas pluviales, en tanto que el corazón de cada manzana lo constituía el punto más alto. Luego de este proceso, se inicia una segunda etapa de fragmentación de los lotes iniciales y de desarrollo de la propiedad horizontal sobre los predios costeros, en un marco de ausencia de regulación y planificación: “la ciudad creció en altura, en materiales rígidos y sobre la línea de la costa, incorporando pavimento y balnearios construidos de cemento y hormigón sobre la playa”. En este período, las necesidades habitacionales de la población local no fueron consideradas, predominando los intereses inmobiliarios y el abandono de los valores ambientales que habían guiado la fundación de la ciudad.

Respecto a las otras localidades que conforman actualmente el partido, hacia 1947 un inversionista adquiere 700 hectáreas que determinarán el núcleo inicial de Mar Azul, subdividido según la normativa de la Ley de Fundación de Pueblos. En la década del 60, en un predio de 300 hectáreas, se inicia el primer desarrollo de Mar de las Pampas, con un criterio diferente al anterior, más vinculado a la urbanización original de Villa Gesell. Finalmente, Las Gaviotas comenzó su expansión en la década del 80, a partir de una cuadrícula rectangular de 77 hectáreas.

2. Plan de Ordenamiento Municipal de Villa Gesell /POM /2023

El Plan cumple con la normativa que establece el Decreto-Ley 8912 / 1977, “Ley de OT y uso del suelo”, y fue convalidado por sendas Ordenanzas municipales en 2021 y por Resolución provincial del Ministerio de Gobierno bonaerense en 2023.

El POM aporta los siguientes objetivos generales al desarrollo territorial del municipio:

< Define el horizonte de crecimiento del Partido de Villa Gesell para los próximos 20 años.

< Otorga seguridad jurídica para la inversión privada, con reglas claras y transparentes, evitando las Ordenanzas ad hoc para cada proyecto.

< Plantea una mirada integral para el conjunto del territorio. Define medidas de protección que garantizan la calidad ambiental del partido de Villa Gesell.

El Plan reconoce en el municipio, desde el punto de vista físico-espacial, dos sectores claramente diferenciados, que a su vez, se corresponden aproximadamente con la mitad del

frente marítimo y la mitad de la superficie del partido.

a) Áreas urbanas y complementarias, destinadas estas últimas a futuras ampliaciones y otros usos.

b) Reserva Municipal Faro Querandí.

En las próximas líneas, y a partir de lo que establece el POM y las acciones realizadas en este contexto, se propone un análisis particularizado de los trazados urbanos, las modalidades de parcelamiento y los usos propuestos para el suelo.

3. Trazado y parcelamiento: situación actual

En relación al suelo, el Plan contiene una descripción del proceso y estado actual del parcelamiento municipal y propone un ordenamiento respecto al mismo para cada localidad.

Villa Gesell

a/ Primer parcelamiento (sección catastral “B”). Subdivisión estándar en quintas (500x 200 metros), de trazado ortogonal y sin acondicionamiento al terreno. Subdivisión posterior de cada una de ellas en fracciones de 100 x 100 metros, que fueron parceladas en lotes (15 metros de frente y fondo variable). Escasa cesión para usos públicos.

b/ Segundo parcelamiento (sección catastral “A”). Primero en

VILLA GESELL: PROPUESTA POM

VILLA GESELL: TRAZADO URBANO Y ESPACIOS VERDES

ser materializado. Macizos irregulares, conteniendo el centro de las dunas y el espacio a subdividir, y dejando afuera, en los bajos, el espacio circulatorio y el cauce de los escurrimientos hídricos. El parcelamiento es muy irregular; desde lotes de 600 metros cuadrados a otros de 10.000. La cesión de espacios públicos fue también insuficiente durante este proceso.

c/ Barrio La Carmencita (sección catastral “H”). Damero regular sin considerar la topografía, conformando macizos sistematizados con lotes regulares de 15 metros de frente y 450 metros cuadrados. Suficiente cesión de espacios públicos.

d/ Barrio Monte Rincón (sección catastral “J”). Macizos totalmente irregulares, no necesariamente respetuosos de la topografía, y lotes de superficie más o menos similar pero con ángulos de incidencia contra línea municipal de tipo variables. Cesión de tierras regular con destino al uso público. Mar de las Pampas (sección catastral “C”)

El trazado es similar, de algún modo, a la Sección “A”: macizos irregulares que copian el perfil de la topografía, y parcelas regulares (15 metros de frente y 450 metros cuadrados)

La diferencia entre la poligonal del macizo y el parcelamiento ortogonal se cedió como espacios verdes de uso público de medidas y superficies variables. La estructura circulatoria no se vincula con la localidad de Villa Gesell, pues todas las calles que llegan desde el norte se interrumpen en la calle Soria. La vinculación vial fáctica que se presenta hoy en día no tiene correspondencia con la aprobada en la Dirección de Geodesia.

Las Gaviotas (sección catastral “E”)

Trazado regular, con parcelas de gran superficie (3.000 metros cuadrados en promedio), sin relación con la topografía. Cesión insuficiente de espacio para el uso público.

Mar Azul (sección catastral “F” y “E”)

Trama regular, en damero, sin vinculación a la topografía, y parcelas de escaso frente (10 metros) y superficie variable. Insuficiente cesión de superficie para espacio público.

4. Ocupación del suelo

De acuerdo a los datos consignados en el POM, y que se resumen en el cuadro correspondiente, en las áreas urbanas del municipio se encuentran ocupadas un 73% del total de parcelas, porcentaje que habilita ampliaciones de dichas áreas. Como este cálculo se realiza en base a las obras ejecutadas con permiso municipal, se puede inferir una mayor ocupación de lotes considerando las obras que se realizan de forma clandestina.

La localidad de Villa Gesell es la que presenta menor cantidad de parcelas vacantes: 18,37%. En Mar de las Pampas, el porcentaje aumenta al 32,53% y en Las Gaviotas y Mar Azul, de urbanización más reciente, se acerca al 50%.

La dinámica de ocupación del suelo en Villa Gesell es desde los

bordes este (ocupación con destino turístico) y oeste (ocupación con destino residencial permanente) hacia el centro. Según se detalla en el Plan, “no obstante la relativa disponibilidad de suelo aún vacante, la accesibilidad al mismo resulta imposible para amplios segmentos de la población estable. Esta situación es debida a que el precio de la tierra se fija en razón del rédito que ella genera cuando se afecta a la actividad turística.” En relación a los valores locativos, se utiliza como referencia el rédito de los inmuebles durante el período vacacional estival, con una importante distorsión para todo el año. Como consecuencia, en los barrios donde habitan los residentes geselinos permanentes (secciones catastrales B, H y J), las parcelas destinadas al uso unifamiliar se convirtieron en multifamiliares para albergar las diferentes generaciones del núcleo primitivo, provocando el colapso, por ejemplo, de la disposición de desagües cloacales en pozos absorbentes, debido a la ausencia de una red de servicios centralizada. Las dificultades de acceso a suelo urbano apto han generado en la localidad de Villa Gesell ocupaciones de parcelas no loteadas en el sur y suroeste del núcleo urbano, las que han ocasionado ocho barrios informales con condiciones precarias en relación a la habitabilidad. En los mismos, habitan 3.031 personas, pero la demanda habitacional es requerida por más de 3.500 residentes permanentes (9.27% de la población total).

5. Propuestas y acciones

a/ El municipio tiene una participación en la “valoración inmobiliaria” que representa un 10% de la plusvalía, de acuerdo a lo establecido en la ley 14.449 y la Ordenanza 2936. La valoración se obtiene por la diferencia de valuación fiscal de un inmueble antes de la aplicación de las obras que indica el Plan y la correspondiente una vez concluidas y entregadas las mismas, y se percibe por el estado municipal al momento de habilitar las parcelas generadas. La participación puede ser cancelada por los propietarios de los predios habilitados mediante: efectivo, suelo dentro del mismo Plan (sectorial), o suelo en territorio de otro Plan. Los recursos generados se incorporan al Banco Municipal de Tierras y se afectan a promover soluciones al déficit habitacional local. b/ En cuanto a las acciones realizadas para proveer soluciones habitacionales, la Dirección de Estrategia Habitacional y Desarrollo Poblacional ha realizado, desde 2015, la urbanización de los barrio “Las Praderas” y “115”, y se ha puesto en marcha la generación de suelo urbano accesible mediante el programa “Lotes con Servicios” (236 lotes sorteados y adjudicados y 102 lotes en proceso de generación).

c/ La normativa actual promueve también un aumento sustantivo de espacios verdes y de uso público: la superficie cedida y a ceder con ese fin por las áreas complementarias a reestructurar (6.000 hectáreas) representan, de acuerdo a lo que determina el

VILLA GESELL: SEGUNDO PARCELAMIENTO. POM VILLA GESELL: BARRIO LA CARMENCITA. POM VILLA GESELL: MAR AZUL. POM

VILLA GESELL: MAR DE LAS PAMPAS. POM

VILLA GESELL: PRIMER PARCELAMIENTO. POM VILLA GESELL: BARRIO MONTE RINCÓN. POM VILLA GESELL: LAS GAVIOTAS. POM

Plan, el 15% de las mismas (900 hectáreas). De esta forma, las 41 hectáreas actuales se transformarán, a lo largo del proceso, en 941 (casi 9,5 millones de metros cuadrados), es decir, aproximadamente 20 m2/hab., considerando una proyección poblacional de 484 mil habitantes para los próximos 20 años.

d/ El Área Complementaria Faro Querandí incluye la Reserva Municipal delimitada por Ordenanza 1487, y comprende aproximadamente un 50% de la superficie del Partido (8.000 hectáreas). Villa Gesell es el municipio bonaerense con la mayor proporción de superficie dedicada a reserva natural, destina a convertirse en la “memoria ambiental del territorio”. La normativa establece para esta área prohibiciones para usos urbanos y cualquier modo de fraccionamiento, en tanto que solo se admiten accesos supervisados de público por pasarelas sobre elevadas de madera, y las construcciones necesarias para administración deberán ser del mismo material, removibles y con una superficie máxima de 60 metros cuadrados.

6. Algunas conclusiones

La normativa municipal y las políticas territoriales y urbanas en cuanto al suelo en sus diferentes dimensiones implementadas en los últimos años en Villa Gesell, desde el punto de vista de este Consejo Editor, representa una experiencia exitosa en los siguientes aspectos:

1/ Colaboración entre estado provincial y municipal. El POM fue el resultado de una tarea conjunta durante siete años entre funcionarios y técnicos municipales y provinciales y ya cuenta con la convalidación de la provincia, a través de la Unidad de Hábitat y Vivienda. Villa Gesell es uno de los 19

municipios, en un total de 135, que ha logrado la elaboración de un Plan y su aprobación, en el marco del decreto-ley 8912. 2/ Incorporación de la dimensión ambiental en la política de uso y parcelamiento del suelo.

El Área Complementaria Faro Querandí comprende la Reserva Municipal del mismo nombre y representa alrededor del 50% de la superficie y del frente costero del partido. En este sentiso, Villa Gesell es considerado el municipio bonaerense con el mayor porcentaje de su territorio comprendido en área de reserva ambiental. Debe agregarse a esto, un trazado que respeta la topografía dunaria en un sector de Villa Gesell y en la localidad de Mar de las Pampas, como antecedente histórico.

3/ Desarrollo de suelo urbano para residentes locales. El desarrollo turístico iniciado a mediado de los años 30 provocó la radicación de trabajadores locales y migrantes que, a lo largo de décadas sin una adecuada planificación y con el turismo como prioridad, vieron postergadas sus necesidad de acceso al suelo en condiciones mínimas de habitabilidad. En los últimos años, se han implementado algunas medidas que han intentado paliar la situación, como el desarrollo de lotes con servicios, la implementación de un Banco Municipal de Tierras y procesos de urbanización en barrios carenciados.

FUENTE: POM

PARCELAS OCUPADAS Y BALDIAS. POM

PLAN NACIONAL DE SUELO URBANO

UNA POLÍTICA DE SUELO PARA EL DESARROLLO

URBANO Y HABITACIONAL // 2019/2023

MAGISTER ARQUITECTO AGUSTÍN PINEDO / DIRECTOR NACIONAL DE POLÍTICA DE SUELO

DOCTOR LUIS BAER / DIRECTOR DE ASISTENCIA Y VÍNCULO TERRITORIAL

ESPECIALISTA ARQUITECTO CHRISTIAN CORDARA / COORDINADOR DEL REGISTRO TERRITORIAL DE SUELO

SECRETARÍA DE DESARROLLO TERRITORIAL, MINISTERIO DE DESARROLLO TERRITORIAL Y HÁBITAT / GESTIÓN 2019/23

Resulta imperioso contar con políticas de suelo urbano para que el Estado, en sus múltiples niveles, logre concretar sus políticas territoriales, habitacionales, productivas y ambientales. Incluso las políticas sectoriales, como las educativas y de salud, requieren al momento de ampliar el correspondiente equipamiento contar con ese recurso que es cada vez más costoso, escaso y a la vez estratégico: el suelo apto. Con más del 92%1 de la población concentrada en áreas urbanas, nuestro país es uno de los más urbanizados del planeta, lo que hace indispensable redoblar los esfuerzos políticos e institucionales para integrar las políticas de suelo con las políticas territoriales y de planificación del desarrollo urbano. Sólo así se lograrán promover prácticas virtuosas para lograr ciudades más compactas, inclusivas y sostenibles.

La cuestión del acceso justo al hábitat no escapa, desde luego, a la necesidad de contar con un abordaje integral (con foco en la producción, movilización y adquisición de suelo

apto) que amplifique los derechos individuales y colectivos que se anudan al acceso formal al suelo urbanizado y, en definitiva, a un lugar en la ciudad. Desde hace varias décadas persisten numerosos problemas vinculados a la postergación de esta agenda que debe estar entre las prioridades de los gobiernos (fundamentalmente locales) articulando políticas de suelo, habitacionales y de desarrollo urbano; entre ellos, caben desatacar los altos niveles de informalidad en la tenencia de la tierra, las condiciones de vulnerabilidad ante la carencia o el acceso precario a servicios básicos, la profundización de la segregación socio-urbana asociada a altos niveles de violencia y criminalidad2, el alza persistente de los precios del suelo que restringe las posibilidades de acceso a un hábitat digno y de amplificar las políticas de vivienda bien localizada. Se trata de problemáticas que también tienen un denominador común en la débil o falta de regulación de los mercados de suelo.

LOTES CON SERVICIOS. PROCREAR II

BENITO JUAREZ

CAÑUELAS

LA PLATA

ROQUE PEREZ

LEZAMA

PILAR

Las brechas de ingreso y acceso al empleo formal también impactan en los patrones espaciales y socioeconómicos de las ciudades, en particular ello se expresa en el acceso desigual a suelo urbano y vivienda3, lo que implica que los ingresos familiares de estos grupos dificultan poder destinar parte de esos ingresos a satisfacer el acceso al suelo y la vivienda y al pago de los servicios habitacionales, sobre todo en un mercado de suelo desregulado como el que predomina en las ciudades argentinas. Estos problemas plantean la necesidad de abordar la gestión del suelo urbano de manera integral , a partir de acciones concurrentes del gobierno nacional, los gobiernos provinciales, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios. Creemos que, para revertir la creciente informalidad y el alza permanente de los precios del suelo, que imposibilitan a millones de habitantes hacer efectivo el derecho al acceso a una vivienda digna, necesitamos contar con un instrumento a partir del cual podremos tener mecanismos de gestión estatal más eficientes para equilibrar los desfasajes que genera el mercado en contextos de desregulación o regulación inadecuada del mercado de suelo. Para dar un salto de calidad en las políticas territoriales y de hábitat, es necesario implementar una política nacional de suelo en la que confluyan acciones coordinadas entre los distintos niveles y áreas de gobierno. En una adecuada gestión del suelo, la generación de suelo urbano producido por el Estado resulta fundamental, como base sobre la cual promover soluciones habitacionales.

LO HECHO Y LO PENDIENTE EN POLÍTICA TERRITORIAL

La agenda del desarrollo territorial debería redoblar los esfuerzos para implementar políticas tendientes a mejorar el acceso formal al hábitat digno, además de concretar soluciones habitacionales para revertir el déficit cuantitativo y cualitativo acumulado. Con este propósito, la promoción de iniciativas para la gestión de suelo apto resulta de primera importancia para la concreción no sólo de políticas habitacionales, sino también productivas, ambientales y sectoriales. Y desde luego, debería incorporarse a esta agenda lo que concierne al manejo del ambiente en el contexto actual del cambio climático, el desarrollo del transporte, la movilidad sostenible y la provisión de infraestructura de servicios públicos y equipamiento comunitario.

La creación de un Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (MDTyH) por primera vez en la historia de la Argentina es, en sí mismo, una definición política que atiende al derecho humano de la vivienda desde una mirada integral que trasciende los programas tradicionales de construcción de vivienda para incorporar una perspectiva que involucra el desarrollo urbano y territorial con un compromiso en la sostenibilidad ambiental, la justicia territorial, la inclusión social, la optimización de los recursos energéticos y también el financiamiento de la infraestructura pública.

Por ello, se puso en marcha el Programa de Planificación y Ordenamiento Territorial (PPyOT) por medio de la Resolución N° 44/2021 del MDTyH, a partir del cual se tomó un rol activo en la asistencia técnica a gobiernos provinciales y municipales para el diseño e implementación de políticas territoriales con foco en la gestión de suelo urbano. A su vez, se trabajó en la formulación y sanción de leyes provinciales de desarrollo territorial, herramienta sustancial para conducir los procesos de urbanización y regular la responsabilidad y los alcances del Estado en todos sus niveles para implementar políticas territoriales y habitacionales inclusivas y sostenibles. A partir de estas iniciativas de planificación territorial, se consiguieron resultados concretos en diversas provincias y municipios del país. Hasta 2019, solo tres provincias y la

DESARROLLO URBANO: CANNING

DESARROLLO URBANO: CANNING

DESARROLLO URBANO: ESTACIÓN BUENOS AIRES

DESARROLLO URBANO: ESTACIÓN SÁENZ

Ciudad Autónoma de Buenos Aires contaban con normas vinculadas al ordenamiento territorial y regulación de usos del suelo. Desde la puesta en marcha del PPyOT, se aprobaron en 2021 la Ley N° 10.393 de Desarrollo Territorial y Hábitat Adecuado de la provincia de La Rioja, y en 2022, la Ley N° 3.677 de la provincia de Chaco. Además, otras cinco provincias avanzaron significativamente en la elaboración de proyectos de ley, y otras ocho iniciaron los procesos de trabajo e intercambio. A nivel municipal, uno de los logros más notables fue la promulgación de 54 ordenanzas en municipios de 10 provincias argentinas. Estas normas municipales abordan aspectos críticos de la gestión del suelo, como la conformación de bancos de tierra, la prescripción administrativa, la participación municipal en la valorización inmobiliaria y la movilización de suelo ocioso, entre otros instrumentos. Además, el programa fortaleció las capacidades técnicas en la administración pública al entregar 1.633 computadoras a oficinas de Planificación Territorial en tres gobiernos provinciales y 86 municipios pertenecientes a 14 provincias, entre ellos, numerosos municipios de la provincia de Buenos Aires que recibieron 974 computadoras, es decir, casi el 60% del total. Por su parte, desde el “Programa de Gestión Integral de Datos Espaciales para la conformación de Catastros Multifinalitarios” se iniciaron 13 procesos de capacitación y asistencia técnica para que municipios de diferentes provincias avancen en la conformación de sus respectivos catastros multifinalitarios e infraestructura de datos espaciales.

Además de estos logros, el PPyOT promovió el intercambio y difusión de valiosas iniciativas de planificación urbana y terri-

torial al realizar dos concursos de selección de experiencias de Planificación, Desarrollo Territorial y Políticas de Suelo. En total, fueron premiadas 43 experiencias de gobiernos locales y provinciales, de las cuales 16 correspondieron a municipios y a la propia provincia de Buenos Aires.

El PPyOT tiene el potencial de consolidarse como una iniciativa de referencia en el ámbito de la planificación y la gestión democrática e inclusiva del territorio a nivel nacional e internacional. El programa podría continuar abordando desafíos emergentes, como la integración de tecnologías de información geoespacial y la consideración de nuevos requerimientos de la agenda urbana con énfasis en la planificación integrada de usos del suelo, la resiliencia al cambio climático, la sostenibilidad energética y la movilidad sustentable.

La complejidad de los procesos territoriales y las estrategias a desplegar requieren de un abordaje federal que reconozca las particularidades regionales y, por lo tanto, de la activa participación de las jurisdicciones provinciales y locales. En tal sentido, en el año 2008 se conformó el Consejo Federal de Planificación (COFEPLAN)4 que permitió instrumentar el trabajo con representantes de las provincias para la definición de diagnósticos y políticas territoriales prioritarias a lo largo y ancho del país, las cuales lograron consistirse en un Plan Estratégico Territorial (PET)5. Esta experiencia de articulación federal ha resultado muy valiosa en la construcción de acuerdos comunes, así como en el reconocimiento de las necesidades y los desafíos particularizados a nivel regional, provincial, metropolitano y local.

Sin embargo, una política de planificación que promueva el desarrollo territorial de manera integrada encuentra hoy en

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día una limitación institucional que impide, precisamente, la coordinación del conjunto de intervenciones que inciden en el crecimiento de nuestras ciudades, la integración y conectividad del territorio nacional, la soberanía energética, la seguridad alimentaria y la cuestión habitacional, entre otros temas. Por lo tanto, se requeriría de la coordinación y articulación del conjunto de políticas con incidencia primaria en el desarrollo territorial que fueron competencia de distintas áreas del Estado Nacional hasta fines de 2023, tales como del Ministerio del Interior, Obras públicas, Transporte, Ambiente, Desarrollo Social, y la Agencia de Administración de Bienes del Estado, entre otros. Se trata de un requerimiento de primera importancia para mejorar la optimización y eficacia de los recursos que invierte el Estado en la materia.

¿POR QUÉ UN PLAN NACIONAL DE SUELO URBANO?

La Subsecretaría de Política de Suelo y Urbanismo, crea a principios del 2020, el Plan Nacional de Suelo Urbano (PNASU), aprobado por Resolución 19/2020 del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, concebido como un instrumento que afirma el rol de la planificación para generar un territorio integrado y sostenible y que permita mejorar las condiciones de acceso al suelo asequible y de buena calidad. Asumiendo la complejidad de procesos y actores que intervienen, establece cuatro líneas de acción sobre las que previó una fuerte articulación entre el Programa Nacional de Producción de Suelo, el Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica, la conformación de la Mesa Intersectorial de Políticas de Suelo y la creación del Observatorio Nacional de Acceso al Suelo

El Programa Nacional de Producción de Suelo producía y promovía la generación de lotes con servicios, así como los instrumentos legales necesarios para favorecer la creación de Bancos de Tierras, -entendidos como un sistema de administración e incorporación de inmuebles al patrimonio municipal, que sirve para regularizar y constituir reservas de tierras públicas y lograr un aprovechamiento integral de las mismas-. El Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo, contribuía a la capacitación permanente de técnicos y funcionarios de la Administración Pública en Políticas de Suelo para mejorar las capacidades de los gestores públicos de gobiernos locales y provinciales en políticas de suelo.

La propuesta contemplaba instancias participativas como la Mesa Intersectorial de Política de Suelo, que se proponía como un ámbito de debate, compuesta por el sector público, privado, organizaciones gremiales, universidades y organizaciones civiles que, a través de instancias participativas, podían enriquecer los contenidos mínimos de la política nacional de suelo y contribuir a promover marcos legales y políticas públicas para lograr un crecimiento adecuado de las áreas urbanas y la protección de los cordones periurbanos. Además, se creó el Observatorio Nacional de Acceso al Suelo como un ámbito de construcción y análisis de datos acerca de la situación de acceso al suelo en todo el territorio nacional, un insumo fundamental para el diseño, la ejecución, evaluación y monitoreo de las políticas y programas relacionados al suelo, implementados por el ministerio. De este modo, se pretendía incidir en una adecuada regulación del mercado del suelo, mediante la implementación de instrumentos que garanticen que los municipios aprovechen la valorización inmobiliaria que genera la normativa urbanística, las habilitaciones para desarrollar suelo urbano y/o mayor edificabilidad, así como las obras públicas en general y que pudiera permitir ampliar la accesibilidad de las familias a suelo urbano en cada lugar del país, mejorando las capacidades de la política de hábitat, al generar suelo para construir viviendas de manera anticipada a las necesidades. Todas estas acciones se complementaron

DESARROLLO URBANO: SAN MARTIN

DESARROLLO URBANO: SAN ANTONIO DE ARECO

DESARROLLO URBANO: ENSENADA

DESARROLLO URBANO: LINCOLN

de manera integral con las estrategias habitacionales del programa Procrear, generando suelo urbano apto para viviendas y desarrollos urbanísticos, promoviendo el arraigo en cada localidad y pueblo del país.

A partir de este trabajo de gestión del suelo, se consiguieron resultados concretos en diferentes provincias y municipios del país. Si consideramos que al 2019, la línea lotes con servicios del Procrear había aprobado 7.880 lotes a nivel nacional, a partir del año 2020, en la Dirección Nacional de Política de Suelo se aprobaron más de 28.000 lotes con servicios en 18 provincias y en más de 80 gobiernos locales. La aplicación del PNASU se realizó en localidades entre 2.000 y 750.000 habitantes, siendo de este modo una política amplia que se ocupa de planificar el crecimiento de áreas urbanas en ciudades pequeñas, medianas y grandes. En el caso de la provincia de Buenos Aires, se aprobaron en ambos programas desde finales del 2020, un total de 9.891 lotes con servicios en 37 localidades bonaerenses. La política en estos cuatro años se destacó por su versatilidad en la gestión del suelo y capacidad de articulación con otros programas de viviendas, dado que los lotes generados se destinaron a créditos de construcción y desarrollos urbanísticos de Procrear II, viviendas de los programas Casa Propia y Casa Activa, programas de los entes ejecutores y cooperativas; de este modo, se logró un abordaje territorial integral y eficiente de los recursos del Estado. Los proyectos realizados expusieron de forma contundente la diferencia económica entre un lote generado por el Estado y la oferta del mercado inmobiliario, teniendo un coste de hasta tres veces menos. Esta política implementada planificó el desarrollo

de las ciudades argentinas a partir de dos estrategias: incentivos para movilizar el suelo ocioso y capacidad estatal técnica para gestionarlo.

OBSERVATORIO DE ACCESO AL SUELO

Como forma de evaluación y monitoreo de esta política territorial se puso en marcha el Observatorio Nacional de Acceso al Suelo6. En el caso de Buenos Aires, los datos analizados, hasta 2023, estaban conformados por 28 casos, repartidos en 24 gobiernos locales. En ese universo se cuantifican un total de 6.639 lotes con servicios, que en promedio alcanzan los 281,3m2/lote y que afectan una superficie conjunta de 2.237.432 metros cuadrados.

Entre los datos analizados, se consideró el déficit habitacional para la evaluación de la aptitud del suelo a ser producido en el marco del PNASU, siendo un indicador importante para la correcta evaluación y determinación de la factibilidad de los proyectos7. En lo específico, para determinar la demanda de vivienda se realizó una proyección al año de estudio del proyecto, de la demanda por crecimiento poblacional, que tomó en consideración datos de población de cada gobierno local de los censos del INDEC de los años 1991, 2001 y 2010. En cuanto a la demanda por disminución de integrantes por hogar, la misma estima la dinámica de la densidad residencial, considerando la variación de los integrantes de un hogar entre el año 2010 y el año de proyección correspondiente, relación que generalmente tiende a disminuir. Finalmente, la demanda de vivienda por déficit habitacional cuantitativo acumulado se centra en los datos del déficit habitacional cuantitativo del último censo, especialmente en el diferencial entre la cantidad de

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hogares y viviendas, sumado al dato de viviendas irrecuperables. En base a ello, la sumatoria de estos tres factores arroja la estimación de hogares que demandan una vivienda nueva al año de proyección, el resultado más importante en este aspecto es la cuantificación de hogares demandados por la población local analizada en ese momento.

Otro de los principales parámetros analizados es el indicador de déficit habitacional solucionado como consecuencia de la implementación del programa8. En la provincia de Buenos Aires, los resultados relativos al universo analizado, arrojó los siguientes datos: 248.393 son los hogares deficitarios y 2,7% es el déficit habitacional solucionado, resultando en 20.135 la totalidad de la población que fue beneficiada.

Por último, el análisis determinó la factibilidad del proyecto presentado. Para desarrollar esta evaluación, los elementos que constituyen sus insumos básicos son tres: el dictamen de valor del predio donde se producirá la intervención, provisto por el Tribunal de Tasaciones de la Nación (TTN); la determinación de los costos de producción de las obras que generan el suelo urbanizado y, finalmente, el relevamiento de los valores de suelo ya urbanizado que se encuentran en el mercado inmobiliario en condiciones homologables al proyecto y localizados en la misma localidad donde se desarrollarán las obras. Así, se obtuvo el factor incremental, que en promedio para los proyectos bonaerenses, fue del 2,4; esto significaba que el valor para la adquisición de un predio con servicios en el mercado inmobiliario se ubicaba 2,4 veces por encima del lote con servicios producido en el marco del Plan Nacional de Suelo. Para concluir, se definieron los futuros desafíos para mejorar el alcance de estas políticas: profundizar las políticas locales de gestión del suelo ampliando la cantidad de suelo urbano a partir de la movilización de tierra ociosa y suelo vacante, la regularización dominial y fortalecer y ampliar los bancos de tierra locales. El Plan Nacional de Suelo Urbano se convirtió, así, en una iniciativa fundamental para abordar los desafíos relacionados con el acceso a la tierra urbana y la planificación del desarrollo territorial en todo el país.

Notas

1/ La tasa de urbanización de Argentina se encuentra por encima de la media mundial (54%), pero también de Europa y Asia Central (73%), Estados Unidos (83%) y de América Latina y el Caribe (82%), de acuerdo al Banco Mundial (https://datos.bancomundial.org/indicador/SP.URB.TOTL.IN.ZS)

2/ CEPAL y ONU-Hábitat (2016), Informe Regional América Latina y el Caribe. Presentado en HABITAT III, Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible y Vivienda.

3/ CEPAL (2017), Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Santiago

4/ https://www.argentina.gob.ar/habitat/cofeplan

5/ https://www.argentina.gob.ar/obras-publicas/secretaria/planestrategico-territorial

6/ Para mayor información se puede consultar los datos abiertos del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat: Observatorio Nacional de Acceso al Suelo | Argentina.gob.ar

7/ Para realizar esta estimación, se ha desarrollado una metodología propia, basada en una propuesta de la Secretaría de Asuntos Municipales (SAM), Hagedorn, T., et. al. (2015). Guía de Instrumentos urbanísticos. Secretaría de Asuntos Municipales. Ministerio del Interior y Transporte. Presidencia de la Nación. Disponible en: https://acrobat.adobe.com/id/ urn:aaid:sc:US:f4703428-e086-4655-8bd4-91e826e46aaf

8/ Este indicador se obtiene al dividir la cantidad de respuestas habitacionales por el total del déficit habitacional, dando como resultado un indicativo proporcional expresado en términos porcentuales.

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