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FINANCIAMENTO E MEGAPROJETOS Uma interpretação da dinâmica regional sul-americana Alessandro Biazzi Couto Eduardo Gudynas Jairo Estrada Álvarez Margarita Flórez Omar Arach Ricardo Verdum (organizador) Victor Maeso Vince McElhinny


Editor Responsável: Ricardo Verdum Revisão: Eveline de Assis Projeto Gráfico: Clarissa Teixeira Tiragem: 1.000 exemplares Impressão: Gráfica Star Print Conselho Diretor: Armando Raggio David Fleischer Fernando Oliveira Paulino Guacira César de Oliveira Jurema Werneck Luiz Gonzaga de Araújo Neide Viana Castanha Oswaldo Braga Jr. Silvia Ramos Colegiado de Gestão Atila Roque Iara Pietricovsky José Antônio Moroni Assessoria de Políticas Alessandra Cardoso Alexandre Ciconello Ana Paula Felipe

Edélcio Vigna Eliana Graça Evilásio Salvador Lucídio Bicalho Marcia Acioli Ricardo Verdum Assessoria administrativo-financeira Adalberto Vieira dos Santos Eugênia Christina A. Santana Isabela Mara dos S. da Silva Ivone Maria da Silva Melo Josemar Vieira dos Santos Maria José de Morais Maria Lúcia Jaime Míria Thereza B. Consiglio Ricardo Santana da Silva Rosa Diná Gomes Ferreira Instituições que apóiam o Inesc Action Aid, Christian Aid, Evangelischer Entwicklungsdienst (EED), Fastenopfer, Fundação Avina, Fundação Ford, Fundação Mott, Instituto Heinrich Boll, Kinder Not Hilfe (KNH), Norwegian Church Aid, Oxfam Internacional, Oxfam Novib

Financiamento e Megaprojetos. Uma interpretação da dinâmica regional sul-americana. Realização: Apoio:

Instituto de Estudos Socioeconômicos – Inesc Fundação Heinrich Böll

Copyright ©, Inesc 2008 Verdum, Ricardo (organizador) Financiamento e Megaprojetos. Uma interpretação da dinâmica regional sul-americana / Eduardo Gudynas ... [et al] Brasília: Inesc, 2008 160p.: il. 1. Financiamento, 2. Megaprojetos, 3. América do Sul, 4. IIRSA, 5. PAC CDU 339 Permitida a reprodução, desde que citada a fonte.


Sumário

Introdução______________________________________________ 7 Ricardo Verdum

As Instituições financeiras e a integração na América do Sul_______________________________________ 21 Eduardo Gudynas

A IIRSA em uma encruzilhada: indicativos de mudança, implicações para a advocacy_________ 49 Vince McElhinny

A atuação das grandes empreiteiras brasileiras na integração de infra-estrutura na América do Sul__________ 79 Alessandro Biazzi Couto

O papel dos grandes bancos espanhóis no financiamento de projetos em litígio na América Latina_______ 89 Víctor Maeso

Articulações ambientalistas em oposição às grandes obras de infra-estrutura_________________________ 111 Omar Arach

Tendências recentes do investimento do capital brasileiro na Colômbia___________________________ 133 Jairo Estrada Álvarez e Margarita Flórez


Uma interpretação da dinâmica regional sul-americana

Apresentação

Esta publicação aborda as transformações recentes da arquitetura financeira sul-americana e sua relação com os grandes projetos de infraestrutura física em implantação na região. Por meio dela pretendemos chamar a atenção para a necessidade de um novo esforço crítico, visando entender o que está acontecendo na região. Os modelos de análise e interpretação desenvolvidos nos anos 1980 e 1990, enfocados predominantemente nas Instituições Financeiras Internacionais (IFIs), nos parece estarem necessitando de uma revisão. Os artigos que compõem esta publicação revelam um cenário em muitos aspectos distinto daquele período. Novos atores e projetos emergiram e são na atualidade tão ou mais importantes quanto o desempenhado pelo Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Bird) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (Bid) no financiamento dos megaprojetos. A Corporação Andina de Fomento (CAF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Bndes) estão hoje envolvidos no financiamento de obras de infra-estrutura em praticamente todos os países da região. Entre estas obras estão: hidrelétricas e linhas de transmissão de energia; a instalação de campos de exploração de petróleo e gás e as vias de escoamento da produção para os centros de processamento e consumo; rodovias, portos e aeroportos; extensas áreas de produção de agrocombustíveis e unidades de processamento etc. Além disto, em breve deverá estar operando o Banco do Sul, braço financeiro da União de Nações Sul-americanas (Unasul).

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Nossa expectativa é de que esta publicação auxilie as pessoas, organizações, fóruns e movimentos que conformam o campo sócio-ambiental brasileiro e latino-americano a reconstruir e redefinir suas estratégias de ação. Esta publicação esta, portanto, em sintonia com o objetivo do Inesc de democratizar o debate e o acesso à informação sobre as políticas de integração e desenvolvimento na Região Sul-americana, em particular da Iniciativa de Integração da Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) e, no caso brasileiro, do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), visando à criação dos meios político-institucionais que permitam a proteção e a promoção dos direitos socioambientais, culturais, econômicos e humanos das populações e comunidades direta e indiretamente impactadas por essas estratégias de desenvolvimento econômico.

Colegiado de Gestão do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) Atila Roque, Iara Pietricovsky e José Antônio Moroni

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Introdução Ricardo Verdum Instituto de Estudos Socioeconômicos

Esta publicação foca sua atenção na arquitetura financeira sulamericana e sua relação com a execução de grandes projetos de infra-estrutura física em implantação na região. Ela foi concebida a partir da percepção de que estamos num momento chave para promover um novo esforço crítico de análise e interpretativo do que está acontecendo na região. Os artigos que compõem a publicação revelam um cenário em muitos aspectos distinto daquele que gerou os modelos de análise e interpretação desenvolvidos nos anos 1980 e 1990, enfocados predominantemente na ação do Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Bird) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (Bid). Novos atores e projetos financeiros emergiram e são - na atualidade - tão ou mais importantes quanto eles no financiamento de megaprojetos. Destacam-se na cena atual a Corporación Andina de Fomento (CAF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Bndes), principal instituição de financiamento de longo prazo no Brasil, que apesar de ser um banco nacional, atua internacionalmente financiando obras de infra-estrutura econômica e de interconexão terrestre e fluvial, energia e comunicações em praticamente todos os países da Região Sul-Americana 1. Além de nos brindar com um mapa das principais instituições financeiras regionais (IFR) hoje atuantes na América do Sul, Eduardo Gudynas vai nos

1. O BNDES dispõe de uma linha de financiamento destinada a estimular a inserção e o fortalecimento de empresas de capital nacional no mercado internacional, através do apoio financeiro a investimentos ou projetos a serem realizados no exterior. São passíveis de apoio os investimentos em construção de novas unidades; a aquisição, ampliação ou modernização de unidades instaladas; e participação societária em empresas já existentes. Além disso, pode ser financiado o capital de giro das empresas.

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ajudar a perceber que há uma estreita relação entre o conceito de “integração” embutido no projeto de Integração da Infra-estrutura Regionais Sul-Americana (IIRSA) e o papel das IFRs. Embora invoquem a integração, diz Gudynas, na realidade a ação das IFRs está voltada principalmente para financiar conexões entre infra-estruturas como estradas, hidrovias e gasodutos. Sua ação está voltada para viabilizar as condições físicas para o aumento da interdependência econômica em nível regional, impulsionada por acordos preferenciais de integração, em um contexto de abertura e desregulamentação sob o argumento de que irá aumentar a “capacidade competitiva” dos países na economia globalizada. A partir dos anos 1990, e num ritmo mais acelerado na década atual, após a domesticação das crises financeiras que marcaram o final da década passada e o início desta, acentuou-se a inserção dos países da região no contexto global como exportadores de commodities. Segundo estudo recente realizado pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL, 2007), os investimentos externos diretos (IED) na América do Sul na última década se concentram principalmente na viabilização das condições de acesso aos recursos naturais disponíveis na região. No Brasil, o atual modelo de desenvolvimento vem provocando relevante impacto ambiental e social, fruto de demanda crescente dos centros produtores de bens industriais por recursos naturais. São sintomáticas neste sentido as palavras do presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Luis Alberto Moreno e do presidente executivo da Corporação Andina de Fomento (CAF), L. Enrique García, quando dizem que: (...) a vantagem comparativa atual dos países latino-americanos no quadro mundial é sua dotação de recursos naturais. Por um lado, os países asiáticos têm se convertido na grande fábrica mundial de manufaturas de consumo massivo. Por outro, os Estados Unidos e a Europa se consolidam como provedores de manufaturas

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especializadas, tecnologia e serviços. África e América Latina têm sido relegadas ao papel de provedores de matérias primas. No entanto, este papel como provedor de bens de menor valor agregado tem hoje em dia uma conotação de fortaleza, dado a escassez relativa de matérias primas. Ásia, Europa e Estados Unidos carecem dos recursos naturais para alimentar o vigoroso crescimento de suas economias, o que tem impulsionado os preços das matérias primas de forma sustentável a níveis nunca antes observados ao largo da última década (CAF e IADB, 2008). Por outro lado, salienta Gudynas, é necessário reconhecer na atuação das IFRs alguns aspectos positivos e necessários, como solucionar problemas de interconexão e fragmentação em escala continental. Contudo, sua ação, de fato, responde a uma visão onde a inserção no mercado global é o essencial. Isto significa gerar maior acessibilidade a diferentes áreas do continente, permitindo a extração de recursos naturais (tais como minérios, petróleo, soja etc.) e facilitando a inserção dos seus produtos nos mercados globais. Esta interpretação vai ao encontro do que afirma Enrique García, da CAF, quando diz que: Em suma, a integração da infra-estrutura física da América do Sul busca estabelecer mecanismos para superar os obstáculos ao crescimento e impulsionar o desenvolvimento e a integração da região mediante inovações metodológicas e financeiras para o estabelecimento de conexões de transporte, energia e telecomunicações entre mercados e áreas de alto potencial de crescimento ou zonas isoladas que ofereçam vantagens comparativas de ordem social, natural e/ ou cultural (García, 2007:33). Para Vince McElhinny houve muitas mudanças desde quando foi lançada, em 2000, a IIRSA. Passados oito anos, ela conta com o apoio dos governos que chegaram ao poder com base em plataformas de crítica aberta ao neoliberalismo e à tutela das Instituições Financeiras Internacionais (IFIs).

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A relativa “prosperidade econômica” verificada na região teria reduzido a dependência de empréstimos do Banco Mundial e do BID e novos atores nacionais e sub-regionais adquiriram uma posição de destaque no campo financeiro, como a Corporación Andina de Fomento (CAF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), ao lado do avanço da ALBA, UNASUL e Banco do Sul. Os dados publicados pelo Comitê de Coordenação Técnica da IIRSA em dezembro de 2007, revela McElhinny, indicam que dos US$ 21 bilhões investidos na carteira prioritária de projetos da IIRSA até então, o BID e o CAF representam respectivamente 7% e 8% dos compromissos totais de financiamento, em comparação aos 62% alocados pelos orçamentos nacionais dos 12 países membros da IIRSA e 21% pelo respectivo setor privado. Neste processo, afirma McElhinny, o Brasil fortaleceu sua influência sobre a gestão do BID onde, após o realinhamento institucional, o Brasil teria passado a liderar a vice-presidência com mais poder, a Divisão de Infraestrutura, e diversos postos do alto escalão. De outro lado, o BNDES não só empresta atualmente cerca de oito vezes o total somado das IFIs por ano, como concede empréstimos fora do Brasil (US$ 4.2 bilhões em empréstimos de 2007 a 2008). Outro aspecto que será objeto de foco dos autores desta coletânea é o crescente protagonismo do Brasil na região, tanto do governo, por meio do financiamento, quanto das empresas públicas e privadas. A expansão empresarial brasileira para os países vizinhos é a principal marca deste processo de transnacionalização do capital brasileiro e sua estreita vinculação com a concepção e implementação da estratégia embutida na IIRSA. Como destaca Alessandro Biazzi Couto, muitos dos problemas socio-ambientais gerados na Bolívia e no Peru pelas rodovias inter-oceânicas, devem-se a uma “corrida ao Pacífico”, que beneficia enormemente o setor do agronegócio do Centro-Oeste e Norte do Brasil e as cadeias produtivas das

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transnacionais que operam no continente. Os territórios locais são pensados quase que exclusivamente como áreas de trânsito para os produtos chegarem aos portos com o menor custo de mercado possível. De fato, as regiões Norte e Centro–Oeste do Brasil têm um papel de grande relevância na estratégia (dita) de desenvolvimento. É ai onde, fundamentalmente, o capital ligado aos setores da mineração e do agronegócio (incluído os agro-combustíveis) está definindo a forma como se dará a ocupação territorial, o destino das populações locais (povos indígenas, comunidades quilombolas e outros) e seus territórios e a forma como serão exploradas as potencialidades do patrimônio ambiental destas regiões. São estes setores econômicos que de dentro e de fora do governo estão orientando as estratégias de implantação de infra-estrutura de transporte fluvial e terrestre e de geração de energia, com recursos financeiros previstos no Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), reforçados por recursos do BNDES e próprios, captados no sistema financeiro nacional e internacional (ex.: Corporação Financeira Internacional-IFC/Banco Mundial). Este Plano faz parte de uma estratégia mais ampla das elites que orientam o processo de expansão e modernização econômica brasileira, seja para regiões no território nacional ainda não integradas completamente ao sistema econômico capitalista, seja na direção dos países vizinhos. Por outro lado, observamos que as mesmas empreiteiras responsáveis pela construção destas rodovias estão consorciadas com grupos empresarias voltados para a exploração de recursos minerais e petróleo – é o caso, por exemplo, da Odebrecht e da Petrobras no Peru. A Odebrecht realiza obras neste país desde 1979, quando iniciou a construção da Central Hidrelétrica Charcani V, no departamento de Arequipa. A Petrobras atua no Peru desde 2003 e atualmente é a terceira empresa brasileira em importância segundo o montante investido no país. Em 2005, a Petrobras transformou-se na segunda maior produtora de petróleo no Peru e a empresa que detém a maior extensão de área “concedida” à exploração. Juntas, a Odebrecht e a Petrobras detém,

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respectivamente, 60% e 40% da maior petroquímica da América Latina, a Braskem, também presente no Peru. Empreiteiras como Odebrecht e Queirós Galvão são de fato partes integrantes de estruturas maiores, corporações multifacetadas, que atuam em várias frentes, muitas vezes inclusive desenvolvendo atividades que, em tese, seriam atribuição do poder público. Um exemplo disto é a Odebrecht em Angola, que segundo o ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), Miguel Jorge, explora minas de diamante em sociedade com uma empresa estatal; expede todos os documentos oficiais do país – certidão de nascimento, carteira de identidade, passaporte, etc.; e está montando a primeira rede de supermercados do país, que em 2007 já eram 22 supermercados, de um total de 60 que comporão a rede (PIB, set/out 2008, p.29). Na Colômbia, a Camargo Corrêa e a Odebrecht receberão a título de financiamento US$ 650 milhões do BNDES para a construção da Ferrovia Carare, uma estrada de ferro conectando o altiplano colombiano e o litoral atlântico, destinada a transportar carvão para exportação. Esta estrada deverá ter um ramal para a região de Paz del Rio, onde está instalada uma grande siderúrgica adquirida pela Votorantim 2. Considerando as altas cifras despendidas pelo BNDES com obras, não podemos deixar de concordar com Biazzi Couto quando diz que este procedimento não corresponde aos objetivos sociais que a instituição apregoa. Além dos impactos sociais e ambientais e do fortalecimento dos privilégios de grupos de poder na região, estes créditos são responsáveis pela elevação do endividamento público dos países em detrimento de investidos efetivamente de interesse social, como saneamento básico, habitação, escolas e hospitais. O artigo escrito por Víctor Maeso foca sua análise na relação de dois grandes bancos privados espanhóis, o BBVA e o Santander, com 2. Sobre os investimentos brasileiros nos países andinos, ver: Ribeiro e Lima, 2008.

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o financiamento de grandes projetos de infra-estrutura e exploração de recursos naturais na América Latina; vai chamar a atenção exatamente para a atuação de um setor financeiro para o qual pouca atenção tem sido dada no Brasil e sobre o qual muito pouca informação encontra-se acessível 3. Segundo Carlos Eduardo Carvalho e Carlos Augusto Vidotto (2007), dentre os principais objetivos de entrada de bancos estrangeiros no mercado financeiro brasileiro, a partir de meados dos anos 1990, estava a estratégia de acompanhar as empresas dos países de origem que vinham expandindo atividades no Brasil 4. Há claras evidências de que o BBVA tem prestado serviços financeiros (inclusive empréstimos e financiamento de projetos, participação e estruturação de empréstimos agrupados e gestão e atuação como bookrunner na emissão de bônus) a doze empresas que, por sua vez, estão envolvidas em vários projetos em situação de litígio. Maeso chama a atenção para o fato de que todas as empresas são do setor energético ou de setores que dependem bastante de recursos naturais, como o setor de mineração, de celulose e de petróleo. A grande maioria das questões em litígio está associada à exploração de minas (10), seguidas daquelas vinculadas à construção de represas (5), a projetos de gás ou petróleo (4) e a projetos de fabricação de celulose (2). Como o BBVA, o Banco Santander também tem sido muito pouco transparente/aberto. Assim como aconteceu com o BBVA, diz Maeso, foi necessário esperar pela intervenção de ativistas do SETEM e de outras ONGs na reunião geral de acionistas do banco para que o próprio presidente, Emilio Botín, fizesse referência direta ao Complexo do

3. O BBVA é o maior banco em empréstimos e depósitos no México e no Paraguai, o segundo no Peru e na Argentina, o quarto na Colômbia e no Chile, o quinto no Uruguai e o terceiro em empréstimos e quarto em depósitos na Venezuela. Tem presença em Hong Kong, com o sétimo maior banco chinês, é o segundo maior banco da Espanha e tem presença forte em Portugal. Em agosto passado, firmou parceria com o Bradesco no gerenciamento de caixa para empresas clientes, constituindo-se numa das maiores plataformas do serviço na América Latina (Valor Econômico - 14/08/2008). 4. Sobre os investimentos espanhóis na América Latina, ver Ruesga et. al 2007.

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Madeira, co-financiado pelo Banco, dizendo ser conhecedor dos problemas e riscos envolvidos, e prometendo publicamente uma reunião entre os representantes do Banco Santander no Brasil e os grupos afetados. Em verdade ainda há muito que ser feito em termos de análise sistemática e avaliação do papel dos bancos privados na América do Sul, em particular na chamada integração regional, na execução dos megaprojetos e na exploração de recursos naturais na região. No caso dos grandes grupos empresariais brasileiros, como por exemplo os grupos Votorantin, Gerdau, Odebrecht e Andrade Gutierrez, todos têm seu braço financeiro, que capta recursos no mercado financeiro nacional e internacional para ser investido em empreendimentos de interesse do grupo ou para ser utilizado como contrapartida nas negociações ou disputas no mercado de megaprojetos 5. Ao examinar as tendências do investimento estrangeiro na Colômbia, Jairo Estrada Álvarez e Margarita Flórez verificam uma orientação gradual e sistemática do ordenamento jurídico (a lei que regula o investimento estrangeiro) no país para um regime que tem como fundamento a eliminação de qualquer tipo de restrição ao investimento (sejam eles setoriais ou de caráter administrativo). Além disto, no período de 2001 a 2006 houve uma mudança importante na composição do investimento estrangeiro na Colômbia: há um aumento significativo da participação em recursos naturais e energéticos. Neste setor, o investimento atingiu 47% do total dos investimentos, principalmente nos setores petroleiro e mineral, enquanto no setor de serviços houve uma redução para 34% e na indústria de manufatura caiu para 19%. Alvarez e Flórez chamam a atenção ainda para a crescente presença do capital internacionalizado brasileiro nas economias da região andina e na 5. O BNDES, em parceria com instituições multilaterais (como BID e IFC/Bird) e com bancos privados brasileiros, anunciou em setembro deste ano a criação da Empresa Brasileira de Projetos (EBP), com o objetivo de estruturar e modelar projetos de infra-estrutura para na modalidade de concessões públicas e Parcerias Público-Privadas (PPPs) no Brasil e na América do Sul. Fazem parte dessa companhia oito bancos, são eles: Bradesco, Itaú, Unibanco, Santander, Citibank, Votorantim, Espírito Santo e Banco do Brasil (Folha de SP, 14/09/2008). Sobre a liberalização financeira nos anos 1990 e as políticas de desenvolvimento na América do Sul, ver: Santana e Kasahara 2006.

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Colômbia em particular, contrariando as expectativas de quem acreditou que com o governo Lula os processos de integração poderiam alcançar novas dimensões e superar os conteúdos essencialmente neoliberais que os haviam caracterizado os anos 1990. Para eles, a política brasileira a partir de 2003 contribuiu com o congelamento do projeto da Área de Livre Comércio das Américas – ALCA, mas não impediu a continuidade do processo de transnacionalização e desnacionalização da maioria das economias latino-americanas, que continuou por outras vias. As empresas brasileiras de grande porte com atuação global estão presentes na maioria dos países andinos. É o caso da Petrobrás, Vale, Gerdau, Votorantim, Odebrecht e Camargo Corrêa. Para Jairo Estrada Álvarez e Margarita Flórez: Sem dúvida, mais do que um projeto tendente ao fortalecimento da posição latino-americana no contexto da economia mundial, o que se observa é a pretensão de consolidar a posição brasileira na região, que coincide com uma antiga aspiração das elites brasileiras de transformar o Brasil em uma grande potência. O Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) do segundo governo de Lula tem por finalidade justamente incentivar o investimento do grande capital brasileiro, através de diversas medidas e projetos, e projetar sua influência em outros países da América Latina, para além do âmbito do Mercosul. Dentre essas projeções estão as pretensões de buscar uma saída para o Pacífico e encurtar as saídas para o Atlântico de algumas atividades produtivas brasileiras. Portanto, não é casual a vinculação do Brasil a grandes megaprojetos de investimento, especialmente dentro da IIRSA. Não poderíamos fechar esta introdução sem destacar, a partir das análises e interpretações dos autores que integram esta coletânea, aquilo que identificamos como parte do campo dos desafios dos novos tempos. Seguindo na mesma linha de pensamento desenvolvida por Alvarez e Flórez, para

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Eduardo Gudynas é necessário avançar muito mais na mudança dos estilos de desenvolvimento e gerar uma integração alternativa. Isto porque, afirma Gudynas: (...) substituir o capitalismo transnacionalizado, dependente de corporações originadas de países industrializados, por um capitalismo brasileiro, argentino ou chileno, não implica mudanças substanciais nas relações de poder e nos estilos de desenvolvimento. Da mesma forma, renunciar a uma integração multidimensional e ficando no nível das interconexões, seria aceitar uma triste derrota nas demandas cidadãs por “outra integração”. Para Vince McElhinny, que vem acompanhando o desenvolvimento da IIRSA ao longo dos últimos oito anos, a sociedade civil deve se preparar para um cenário sem a IIRSA nos moldes atuais, quando a tarefa de elaborar um modelo de integração alternativa for totalmente transferida para a UNASUL. Isto implicará em ter que demandar dela e dos Estados que a integram participação, transparência e prestação de contas ao público, ou seja: aquilo que a ALCA, a IIRSA e a maioria das IFIs não deram. Isto significa que mesmo sob a coordenação da UNASUL, muitas das críticas e questões levantadas continuarão pertinentes. O artigo de Omar Arach vai trazer um outro leque de questões que, até certo ponto, independem de mudanças político-institucionais como as assinaladas por McElhinny. Tomando como referência as mobilizações e os protestos contrários à realização de grandes obras de infra-estrutura em território argentino da Bacia do Prata, principalmente os projetos hídricos, ele identifica ai um importante denominador comum: o protagonismo das organizações e dos argumentos ambientalistas, vinculando atores sociais (individuais e coletivos) situados em diferentes níveis de atuação6. Estas mobilizações, diz Arach, revelam a formação de novas 6. Neste trabalho é importante destacar a conexão com as organizações locais que representam as populações afetadas pela realização de tais obras.

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configurações políticas no debate global sobre meio ambiente e desenvolvimento. Evidenciam a formação de redes de ativistas e organizações, que em dadas condições passa a atuar como agência nas arenas políticas onde se define o rumo dessas obras e, em última instância, se decide em parte como os bens territoriais da região serão usados. Mas Arach não para por ai, trás três questões importantes: em primeiro lugar, se pergunta até que pondo as definições convencionais de desenvolvimento estão sendo desafiadas e até que ponto esses movimentos estão iniciando processos sociais que permitam visualizar um futuro onde se desenhem cenários de “pós-desenvolvimento” ou de desenvolvimento alternativo. Em segundo, que condições propiciam e quais características expressam essas alianças entre atores distantes e distintos? E por fim, em terceiro lugar, se questiona sobre os potenciais e limitações na hora de administrar formas de gestão que possam desafiar os paradigmas desenvolvimentistas mais convencionais. Todas são questões que apontam para situações de alta complexidade, ainda muito pouco analisadas de forma sistemática. Estes são em linhas gerais os temas, conteúdos e questões abordadas nesta publicação, que como dissemos no início, visa contribuir para um novo esforço crítico de análise e interpretativo do que está acontecendo na região sul-americana.

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Referências CAF e IADB. Hacia la Integración Energética Hemisférica: Retos y Oportunidades. Caracas, 2008. Carvalho, Carlos Eduardo e Vidotto, Carlos Augusto “Abertura do setor bancário ao capital estrangeiro nos anos 1990: os objetivos e o discurso do governo e dos banqueiros” Nova Economia, 17 (3): 395-425. 2007. http:// www.scielo.br/pdf/neco/v17n3/v17n3a02.pdf Comisión Económica para América Latina (CEPAL). El Regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica en servicio de la transformación productiva con equidad. Santiago do Chile, 1994. Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Evolución y composición de los flujos de inversión extranjera en América del Sur bajo la óptica de las principales empresas inversionistas. Texto elaborado por Lúcia Felix, no âmbito do Convênio PNUD/CEPAL/NAE. Brasília, 2007. García, Enrique “A integração da infra-estrutura na América do Sul: um impulso ao desenvolvimento sustentável e à integração regional”. Diplomacia, Estratégia e Política (janeiro/março): 26-35. 2007. Gudynas, Eduardo “Dos caminos distintos: tratados de libre comercio e procesos de integración” em: A. Acosta e F. Falcón (comps.) TLC. Más que un tratado de libre comercio. Quito, Ecuador: ILDCIS e Flacso. 2005. pp 41-62. Reinoso, Alan Fairlie. Inversiones Brasileñas en América del Sur. La perspectiva de los Países Andinos (Perú). Rio de Janeiro: Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior. 2008. http://www.funcex.com.br/material/semandinos/ Peru%20final.pdf Ribeiro, Fernando J. e Lima, Raquel Casado, Investimentos Brasileiros na América do Sul: Desempenho, Estratégias e Políticas. Rio de Janeiro: Fundação Centro de

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Uma interpretação da dinâmica regional sul-americana

Estudos do Comércio Exterior. 2008. http://www.funcex.com.br/material/ semandinos/Brasil%20final.pdf Ruesga, Santos Miguel et. al “O investimento direto esterno espanhol na América Latina: determinantes e impactos” Cadernos PROLAM/USP, ano 6 (1): 149-186. 2007. http://www.usp.br/prolam/downloads/2007_1_7.pdf Santana, Carlos Enrique V. e Kasahara, Yuri “Os limites da integração financeira e políticas de crédito na América do Sul: um novo modelo de desenvolvimento regional?” Observador On-Line, vol. 1(5). 2006. http:// observatorio.iuperj.br Sarti, Fernando e Laplane, Mariano F. “O investimento direto estrangeiro e a internacionalização da economia brasileira nos anos 1990”, Economia e Sociedade, 11 (1): 63-94. 2002.

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As instituições financeiras e a integração na América do Sul

Eduardo Gudynas Centro Latino Americano de Ecología Social (CLAES)

egudynas@integracionsur.com www.integracionsur.com


As Instituições Financeiras e a Integração na América do Sul

Nos últimos anos, as relações entre os países da América do Sul se tornaram mais complexas e estreitas. Seus componentes incluem diversos aspectos, tais como convênios essencialmente comerciais (Comunidade Andina ou MERCOSUL), fóruns políticos (UNASUR) e projetos de infraestrutura física, como estradas ou gasodutos. Um aspecto particularmente relevante neste processo é que muitos desses empreendimentos são promovidos e financiados por um conjunto de “instituições financeiras regionais” (IFRs). Essas instituições são fundos ou bancos, que têm a particularidade de estar nas mãos dos próprios governos da América Latina. O surgimento dessas IFRs não é um fato menor, já que representam uma alternativa às mais conhecidas “instituições financeiras internacionais” (IFIs), tais como o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Fundo Monetário Internacional. Essas instituições são fontes clássicas de créditos dos governos latino-americanos e estão por trás de muitos grandes empreendimentos. Mas, atualmente, as IFRs mostram um protagonismo crescente que, em grande parte, é associado ao surgimento dos governos progressistas ou de esquerda em vários países. Este artigo descreve as IFRs que atuam na América do Sul e seu papel como promotoras e reprodutoras de certo tipo de integração continental. As Instituições Financeiras Regionais na América do Sul As IFRs apresentam diversas particularidades. Em primeiro lugar, são “regionais” porque enfocam a América Latina, ou sub-regiões dela, além de se estruturarem para atuar ali. Em segundo lugar, suas autoridades e o processo de tomada de decisões estão nas mãos dos governos da região. Em terceiro lugar, seu enfoque primário são os financiamentos convencionais, tais como projetos de infra-estrutura e energia, a expansão empresarial privada ou a cooperação técnica. A descrição das IFRs a seguir reproduz algumas

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seções da análise em Gudynas (2008), onde é possível encontrar informações adicionais. O conjunto de IFRs inclui, no mínimo, oito instituições: Corporação Andina de Fomento (CAF), Fundo da Bacia do Prata (Fonplata), Banco Centroamérica de Integración Económica (BCIE), Banco Latinoamericano de Exportaciones (BLADEX), Caribbean Development Bank (CDB), Fundo Latino Americano de Reservas (FLAR), e os bancos nacionais BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) do Brasil e BANDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) da Venezuela. O Banco do Sul está atualmente em processo de negociação e deverá entrar para essa lista quando começar a funcionar. Finalmente, em sentido estrito, o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) também possui vários atributos de uma IFR. As grandes instituições regionais Este conjunto de IFRs pode ser subdivido segundo o espaço geográfico de ação de cada instituição. Atualmente, há duas instituições com mandato para operar em toda a América Latina: o Banco Latino Americano de Exportações e o Fundo Latino Americano de Reservas. A Corporação Andina de Fomento, embora se concentre nos países andinos, tem se expandido para outras áreas. O Banco Latino Americano de Exportações (Bladex) foi criado em 1978 por iniciativa do governo do Panamá, aprovado pelos presidentes dos bancos centrais dos países latino-americanos. Atualmente sua operação se assemelha mais à de um banco privado que financia o comércio exterior e serve de intermediário de fundos. A propriedade do Bladex está distribuída entre bancos centrais e agências governamentais de 23 países da região, alguns bancos internacionais e fundos de investimento, o que o transforma em uma instituição mista. Tem sede na cidade do Panamá, com uma carteira de clientes muito diversificada, onde quase a metade é de empresas. Em 2007 desem-

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bolsou US$ 8 bilhões em suas operações, inclusive empréstimos de US$ 3 731 milhões (cujo principal destinado foi operações no Brasil, com US$ 1 379 milhões; BLADEX, 2007). Além disso, criou uma subsidiária brasileira, a Bladex Representação Ltda. e tem um escritório em Buenos Aires (Bladex, 2007). O Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR) tem por objetivos apoiar as balanças de pagamento dos países membros, garantindo créditos ou empréstimos de terceiros, contribuir com a harmonização das políticas de câmbio, monetárias e financeiras, e melhorar as condições dos investimentos de reservas internacionais. O fundo, criado em 1991, é composto pela Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Equador, Peru, Uruguai Venezuela, e tem sede em Bogotá (Colômbia). A Corporação Andina de Fomento (CAF) foi fundada em 1966, mas suas atividades começaram em 1970, como um banco de promoção do desenvolvimento e de serviços financeiros, tanto a clientes do setor privado como estatais. A corporação oferece empréstimos, garantias e avais, assim como outros serviços financeiros. Além das contribuições de cada país, a corporação recebe capitais dos grandes bancos de países desenvolvidos. A corporação virou a principal fonte de financiamento em alguns países andinos, superando tanto o BID como o Banco Mundial. Na realidade, entre 2002 e 2006, concedeu aos países andinos quase 12 bilhões de dólares (48% do total dos fundos aprovados por agências multilaterais nessa região). Contudo, ampliou sua integração acionária e seus membros. Atualmente, é composta por 17 países da América Latina e da Espanha, e com 15 bancos privados da região andina. Sua sede principal é em Caracas, com escritórios em vários outros países. A corporação financia empreendimentos clássicos de infra-estrutura, como água e saneamento, interconexões entre países e, particularmente, aqueles vinculados à Iniciativa para Integração da Infra-estrutura Regional Sul Americana (IIRSA), participando de seu Comitê de Condução Técnica (CCT), junto ao BID e ao Fonplata. Mais recentemente, começou a conceder empréstimos setoriais para uso contingente. A

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carteira de empréstimos cresceu de 6 172 milhões em 2003 para US$ 9 622 milhões em 2007. Seus principais destinos em 2007 foram 22.3 % em projetos no Equador, 18.8% para o Peru, 17% destinados à Colômbia e 15.3% para a Venezuela. O BID também pode ser considerado como uma IFR que atua em escala continental. Seu campo de ação se concentra nos países da América Latina e do Caribe, financiando diversos empreendimentos estatais, mas também ao setor privado. A principal diferença está no fato que do total de 47 países membros, apenas 26 são nações latino-americanas e, por tanto, o controle da gestão se encontra, em grande parte, nas mãos dos países industrializados (como os Estados Unidos, Canadá, várias nações européias e o Japão). Finalmente, a criação do Banco do Sul avança gradualmente. O Banco é um organismo de financiamento especificamente voltado para a América do Sul. Embora tenha sido assinada uma ata de acordo para sua criação, durante a cúpula presidencial realizada em dezembro de 2007 em Buenos Aires (Argentina), sua estrutura e funcionamento continua a ser objeto de negociação (Romero, 2008). Por outro lado, parece que há um consenso de que este banco financiará projetos de desenvolvimento e integração regional. A ata de acordo para sua criação foi assinada pela Argentina, Bolívia, Brasil, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela; recentemente a Colômbia decidiu solicitar sua adesão, o que, contudo, não aconteceu. Bancos e fundos sub-regionais Dos dois bancos sub-regionais latino-americanos, o Caribbean Development Bank (CDB) conta com membros sul-americanos (enquanto o Banco Centroamericano de Integración Económica está restrito a países da América Central). Os integrantes sul-americanos do CDB são a Colômbia, Guiana e Venezuela. Este banco foi fundado em 1969 e tem sede em Barbados. Atualmente conta com 26 membros, dos quais quase todos são países caribenhos, além de algumas nações como a China, o Reino Unido, a Colômbia e a Venezuela.

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O banco tem por objetivo apoiar a integração caribenha e o desenvolvimento econômico e social. Há uma terceira instituição sub-regional atuante na América do Sul: o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata). Este fundo é composto pela Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai e Uruguai, e sua sede está em Santa Cruz (Bolívia). Seus objetivos são apoiar estudos de préinvestimento e assistência técnica, e pode conceder empréstimos, dar fianças e avais. Sua sede é em Santa Cruz (Bolívia). Atualmente, financia várias obras de infra-estrutura, apóia as contrapartes nacionais junto aos empréstimos outorgados por outros bancos, e realiza estudos de pré-investimento (Fonplata, 2008). Além disso, o fundo integra três principais comissões mistas: o Comitê de Condução Técnica (CCT) da IIRSA, o Comitê Inter-governamental da Hidrovia Paraguai Paraná, um antigo mega prometo de infra-estrutura que agora é parte da IIRSA, e o Comitê Inter-governamental Coordenador dos Países da Bacia do Prata. Todas essas comissões estão diretamente envolvidas com temas de integração. Além disso, apóia o projeto “Aqüífero Guarani”, um empreendimento conjunto da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, dedicado a promover uma gestão coordenada desse enorme aqüífero. Bancos nacionais Entre as IFRs, é necessário considerar ao menos dois bancos que, embora nacionais, atuam em diferentes países da América do Sul: o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Social (BNDES) do Brasil e o Banco de Desenvolvimento Econômico e Social (BANDES) da Venezuela, O BNDES é uma estatal vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio Exterior. Criado em 1952, tem sede no Rio de Janeiro (Brasil), com escritórios em outras cidades do Brasil. Foi anunciado que seu primeiro escritório internacional será em Montevidéu (Uruguai), já que lá se encontra a secretaria do MERCOSUL. A maioria das operações do banco é no Brasil, com créditos para

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a produção, consumo e exportação, além do apoio empresarial. Entre esses financiamentos, há diversos componentes do IIRSA dentro do território brasileiro. Além disso, avançou em atividades regionais, tais como apoiar empreendimentos em outros países da região, que em muitos casos também corresponde à IIRSA. A particularidade do BNDES é que ele financia empresas brasileiras e, então, embora possa apoiar empreendimentos de integração entre outras nações, sempre o faz por intermédio da participação em uma empresa do Brasil. Sua carteira de recursos é enorme. Em 2006 desembolsou aproximadamente 24 bilhões de dólares (com ganhos líquidos de US$ 2 500 milhões). Além disso, o BNDES assinou acordos com o CAF e o Fonplata. O BANDES está vinculado ao Ministério do Poder Popular para as Finanças. Criado em 2001, o banco financia projetos de desconcentração econômica e incentiva ao investimento privado na Venezuela. Mas também foi designado como agente financiador da política exterior da Venezuela e, por tanto, apóia diversos programas e investimentos relacionados à cooperação internacional, especialmente na área de energia. O banco segue uma estratégia que é, em parte, diferente da do BNDES. Embora exija que pelo menos 50% do empreendimento sejam com participação venezuelana, dá maior importância a acordos de complementação. Além disso, criou uma estratégia internacional que divide os países conforme sua classificação no índice de desenvolvimento humano.

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Tabela 1 Países participantes nas diferentes instituições regionais que atuam na América do Sul. As abreviações são explicadas no texto.

O papel das IFRs na integração sul-americana Há várias IFRs que atuam, direta ou indiretamente, sobre o amplo campo da integração regional, as relações entre países e o comércio internacional. Suas capacidades de incidência nesse plano dependem muito dos volumes de financiamento disponíveis. Considerando o patrimônio, o BNDES supera em muito as outras instituições, contando com 14 070 milhões de dólares (em 2007), seguido pela CAF com 4 125 milhões de dólares (2007). É importante dizer que o BNDES está abaixo apenas do BID (cujo patrimônio em 2007 foi de US$ 20 353 milhões). O BANDES conta com um patrimônio de US$ 4 560 milhões que, embora inferior ao do BNDES, supera o CDB (que tinha US$ 506 milhões em 2007), o FLAR (US$ 1 797 milhões em 2007) e o Fonplata (US$ 415 milhões em 2006). Essas diferenças explicam a relevância que adquire o BNDES que, embora seja um banco nacional de promoção, acaba por atuar como uma IFR que, inclusive, compete com a CAF.

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A CAF aprovou empréstimos de US$ 6 607 milhões em 2007. A corporação afirma que é a principal fonte de financiamento dos projetos de infra-estrutura na América Latina. No caso da IIRSA, seu papel é essencial. Em 2007 apoiou 46 projetos que totalizaram US$ 4 493 milhões, representando no mínimo 35% dos custos totais desses projetos (CAF, 2008). Os principias destinos têm sido os projetos destinados a empreendimentos nos corredores continentais centrais, envolvendo especialmente a Bolívia, o Peru e o Brasil. Por exemplo, na Bolívia 33% dos desembolsos da CAF estão orientados à infra-estrutura de transporte, particularmente obras viárias e pontes. Aí se incluem obras como as estradas de Puerto Suárez a Santa Cruz, ou as conexões da cidade com Cochabamba e Sucre. A CAF desenvolve o Programa Portos de Primeira, que atua em cinco portos (Cartagena e Buenaventura na Colômbia; Guayaquil no Equador; El Callao no Peru e o venezuelano Puerto Cabello), e o Programa de Apoio ao Desenvolvimento e à Integração Fronteiriça (PADIF), que mantém 12 iniciativas em quase todas as fronteiras sul-americanas. Finalmente, a corporação conta com fundos não reembolsáveis para promover estudos de pré-investimento (Fundo de Promoção de Projetos de Infra-Estrutura Sustentável – Proinfa) que administra 30 projetos que totalizam US$ 9 milhões (CAF, 2007). Atualmente o Fonplata tem 14 projetos em execução, por US$ 303,67 milhões (alguns deles já há vários anos em execução). Entre esses empreendimentos, pelo menos sete envolvem infra-estrutura de transporte, e alguns deles também recebem o apoio da CAF. Na Argentina, podemos citar a pavimentação das rotas No 8 e 22 e a reconversão do porto Santa Fé; na Bolívia, a estrada Guabira – Chané – Piraí; no Brasil, obras de infra-estrutura viária na região sul do Mato Grosso do Sul; no Paraguai, contribuições para o pré-investimento e execução das obras de um porto multi-propósito na cidade de Pilar e apoio a obras nas estradas da região ocidental do Paraguai. No Uruguai, foi concedido um empréstimo como contribuição às contrapartes nacionais do endividamento daquele país com outras agência, onde

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alguns se relacionam à melhoria de estradas. Entre os projetos regionais do fundo, se destacam as contribuições para um Programa Marco para a Gestão Sustentável dos Recursos Hídricos da Bacia do Prata (informação em www. fonoplata.org). O BNDES financia de várias formas as empresas brasileiras na América do Sul. Em alguns casos, o faz diretamente no Brasil, para aumentar sua capacidade de exportação e, em outros casos, apóia as subsidiárias em outros países, ou financia a compra de bens e serviços gerados no Brasil. No Brasil, o apoio do BNDES ao comércio exterior atua no mesmo sentido que o “Programa de Financiamento às Exportações” (Proex). Podemos citar vários exemplos referentes a projetos de infra-estrutura e intercomunicação que normalmente são apresentados como parte de uma integração sul-americana. Na Argentina, o BNDES financiou vários gasodutos, totalizando US$ 690 milhões, como a expansão de 500 km do gasoduto San Martín, da Patagônia a Buenos Aires, e a construção do gasoduto de interconexão com o Brasil. Financiou, ainda, a conexão viária fronteiriça de Paso de los Libres - Santo Tomé e está discutindo a construção do túnel de Água Negra, que cruzará os Andes entre a Argentina e o Chile (14 km de extensão). Este é um exemplo relevante da racionalidade desses empreendimentos, embora o túnel conecte a Argentina com o Chile, na realidade é concebido como parte de um “Corredor Bioceânico” que gera uma rota alternativa que une o sul do Brasil ao porto de Coquimbo no Chile. Em uma visita presidencial a Buenos Aires, Lula da Silva informou que o banco destinará US$ 1 700 milhões em empreendimentos na Argentina (agosto 2008), inclusive um fundo conjunto com os bancos estatais argentinos (Banco da Nação e BICE), de US$ 100 milhões para diversos projetos, entre os quais, reciclagem da infra-estrutura de transporte. No Chile, o BNDES começou a financiar a participação de empresas brasileiras no novo sistema de transporte público (US$ 250 milhões para a aquisição de ônibus brasileiros). No Peru, em vários momentos financiou

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obras no segmento peruano do corredor de estradas que se estende do Estado do Acre, cruzam a Amazônia peruana, os Andes, chegando aos portos de Ilo, Matarani e San Juan, no Oceano Pacífico. O banco já financiou a ponto sobre o Rio Acre, que liga Assis Brasil (Brasil) e Iñapari (Peru), com US$ 19 milhões, enquanto que a estrada é um investimento de US$ 420 milhões, onde participam as empresas Odebrecht, Andrade Gutierrez, Queiroz Galvão e Camargo Correa. Na Colômbia, o BNDES está analisando o financiamento da estrada de ferro de Carare, que permite transportar o carvão das minas de Boyacá e Cundinamarca, sob os auspícios de uma empresa membro do grupo empresarial brasileiro Votorantim. Na Venezuela, tem desempenhado um papel chave no financiamento de uma ponte sobre o Rio Orinoco e analisa uma segunda extensão. Na Bolívia, negocia financiar as conexões viárias do norte boliviano com os Estados do Acre e de Rondônia, inclusive as rotas entre La Paz e Guayaramerín, onde coordena ações com o BANDES. Figura 1 Ponte internacional entre Assis Brasil (Acre, Brasil) e Iñapari (Madre de Dios, Peru) no coração da Amazônia. Uma conexão que faz parte da “Estrada do Pacífico” que conecta o centrooeste da Amazônia do Brasil com o Peru e os portos no Ocean Pacífico. Foto E. Gudynas, novembro de 2007.

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Em nível internacional, o BNDES também apóia o processo chamado de “internacionalização” das empresas brasileiras. Para tanto, não só garante empréstimos, mas também instala fundos de investimento e chega a co-participar em aquisições e fusões de empresas em outros países. Os procedimentos mais comuns têm sido outorgar empréstimos por meio dos quais as empresas brasileiras adquirem empresas em outros países (como no caso da compra do setor agroalimentar da Argentina e do Uruguai por capitais brasileiros), atuar como controlador e financiador de aquisições (por exemplo, no caso da Companhia Vale do Rio Doce CVRD), comprando ações ou bônus de empresas brasileiras para financiar sua expansão (por esse procedimento, a JBS-Friboi de Brasil emitiu ações compradas pelo BNDES, o que lhe permitiu adquirir por US$ 1400 milhões o frigorífico Swift do Estados Unidos, para se transformar na maior processadoras de carne bovina do mundo). O BANDES da Venezuela está envolvido em projetos mais diversificados e sua escala de operação internacional é menor. Mas a petroleira estatal daquele país, a PDVSA (Petróleos de Venezuela SA) participa em vários empreendimentos conjuntos apresentados como parte de uma “integração energética”. As IFRs e a integração reduzida a conexões É necessário analisar o tipo de integração promovida por essas IFRs, principalmente se trazem visões inovadoras para o vínculo entre os países. Um primeiro passo nesta análise deve considerar os vínculos atuais entre essas instituições e os blocos de integração regional na América do Sul. A CAF faz parte do Sistema Andino de Integração e é o guardachuva que abriga vários organismos da Comunidade Andina. Sua origem se encontra na criação do antigo Grupo Andino. Contudo, atualmente, a corporação desfruta de muita autonomia diante da Comunidade Andina e se apresenta como uma instituição financeira multilateral, com “acionistas”,

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tendo expandido seus membros e área de ação. Por outro lado, o Fonplata foi criado muito antes do MERCOSUL e, atualmente, esse fundo não faz parte da estrutura daquele bloco. O BNDES, como o BANDES, são bancos nacionais e, por tanto, respondem a interesses nacionais. Assim, as diferentes IFRs não são parte ou têm vínculos obrigatórios com os blocos que integração regional. Esta situação poderia mudar no futuro, com o Banco do Sul, já que se insiste que ele deveria operar como uma instituição da UNASUR (União de Nações da América do Sul). Porém, agora se repete um esquema de tomada de decisões presidencialista: os acordos entre os países devem ser concretizados nas cúpulas presidenciais e, então, partem das diretivas que devem implementar os blocos de integração (CAN e MERCOSUR), enquanto cada governo, em paralelo, envia instruções a seus delegados nas IFRs, como a CAF ou o Fonplata. De qualquer forma, conforme a época, as principais IFRs colocam a integração regional como um dos seus principais compromissos. Na realidade, a apresentação institucional da CAF indica que os pilares de sua missão são o compromisso com o desenvolvimento sustentável e a integração regional. A missão do Fonplata é o “desenvolvimento harmônico e a integração física dos países membros da Bacia do Prata” e o compromisso com a integração caribenha também aparece no CDB. As ações de várias IFRs para fortalecer a integração se expressam especialmente na IIRSA. Esta iniciativa em infra-estrutura foi criada na primeira cúpula presidencial sul-americana, realizada em Brasília no ano de 2000. O movimento pretendia criar uma área de livre comércio sul-americana e uma de suas colunas vertebrais seria esse grande programa de interconexões de transporte, energia e comunicações. A idéia de livre comércio sul-americano sofreu muitas mudanças, até que na cúpula presidencial em Cusco, em 2004, voltou a ser a Comunidade Sul-Americana de Nações. Naquela ocasião, a carteira de projetos da IIRSA foi ajustada, mas seus objetivos essenciais foram mantidos. A comunidade foi substituída em 2008 pela União de Nações

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Sul-Americanas (UNASUR) que traz as mesmas idéias em seu tratado de constituição: a integração como “interconexão” da região, junto a alusões tradicionais como a referência a um desenvolvimento “social e econômico sustentável”. Os espaços de cooperação regional, como a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) ou o Comitê Inter-governamental Coordenador dos Países da Bacia do Prata também apóiam a IIRSA. Em seus primeiros anos, a IIRSA contou com muitos apoios do BID (considerados em detalhes em Carvalho, 2006a), somando-se, em seguida, à CAF e ao Fonplata. Inclusive, no caso do Fonplata, é mantida uma relação estreita com o Comitê Inter-governamental da Hidrovia Paraguai – Paraná, que é um dos eixos da IIRSA. Portanto, seja por um caminho ou pelo outro, várias IFRs desembocam na IIRSA como espaço privilegiado da integração sul-americana. Contudo, na Alternativa Boliviariana para as Américas (ALBA), que se apresenta como outro caminho para a integração regional, são propostos como objetivos uma rede ferroviária latino-americana (RFL), uma rede de estradas para a integração e o desenvolvimento (RCID), e empresas regionais em transporte mercantil, uma linha aérea continental, e uma frota fluvial, junto a vários acordos em energia e hidrocarbonos (Altmann, 2007). Neste marco, os mesmos objetivos de interconexão física são mais ou menos repetidos, com ênfase em energia (por exemplo, o governo de H. Chávez foi um forte promotor do “Gasoduto do Sul”). Pelo menos por enquanto, a ALBA não é uma alternativa à IIRSA. Essas linhas de evidência e os exemplos apresentados nas seções anteriores mostram uma estreita relação entre um determinado conceito da integração expresso pela IIRSA e o papel das IFRs. Embora invoquem a “integração”, na realidade as ações específicas estão voltadas principalmente a financiar “conexões” como estradas, hidrovias ou gasodutos. É indispensável fazer uma distinção entre a integração como um processo de vinculação entre países que se desenvolvem em vários planos, não somente comerciais,

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mas também políticos, produtivos, culturais, etc., e as interconexões como podem ser corredores de estradas, pontes internacionais, extensões elétricas, etc. Embora as conexões deste tipo sejam um importante ingrediente para permitir uma integração entre países, não se pode perder de vista que são conceitos muito distintos: interconexão não é sinônimo de integração (sobre a integração como processo multidimensional, consulte Gudynas, 2005a). Estabelecidas essas diferenças, de fato as IFRs financiam especialmente interconexões e não um processo de integração. Referimo-nos especialmente a projetos relacionados à IIRSA e à promoção do comércio exterior. Neste papel atuam especialmente a CAF e o Fonplata, junto com o BID. Essas instituições desenvolveram sua própria visão da integração sulamericana, que deveria se orientar por sete princípios: regionalismo aberto; eixos de integração e desenvolvimento; sustentabilidade econômica, social, ambiental e político-institucional; aumento do valor agregado da produção; tecnologias de informação; convergência normativa; e coordenação públicoprivada (BID, CAF e Fonplata, 2003). Fica claro que esta visão insiste no regionalismo aberto, um conceito muito difuso utilizado pela CEPAL, uma postura funcional à globalização econômica, onde os acordos e blocos entre países são considerados uma preparação e um ajuste para se inserirem nos mercados globais (Gudynas, 2005b). É necessário reconhecer nas IFRs alguns aspectos positivos e necessários, como a importância das complementaridades e sinergias, e o caráter multidimensional do processo. Contudo, estas instituições respondem a uma visão onde a inserção no mercado global é essencial e, para tanto, é necessário solucionar os problemas de interconexão e fragmentação em escala continental. Essas idéias consideram que dentro da América do Sul ainda há “ilhas” ou regiões com precárias conexões entre si, até mesmo isoladas umas das outras. Na proposta “América do Sul 2020” (BID, CAF e Fonplata, 2003) cinco ilhas são reconhecidas: Plataforma Caribe, que cobre o território litorâneo do

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Caribe colombiano e a maior parte da Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa; Elevação Andina que é a vertente ocidental da Cordilheira dos Andes, desde o istmo do Panamá até a Patagônia chilena; Plataforma Atlântica que vai do noroeste do Brasil até a Patagônia argentina, incorporando o Paraguai, Uruguai e o Pampa argentino até a Cordilheira Andina; Enclave Amazônico Central, formado pela área adjacente à cidade de Manaus e suas conexões fluviais com outras cidades e o Oceano Atlântico; e o Enclave Amazônico do Sul que “abrange o território entre a Cordilheira Andina do lado oeste e sul, a Floresta Amazônica ao norte e o Pantanal ao este, pertencente ao Peru (Departamento de Madre de Dios), Brasil (Estados do Acre e Rondônia) e Bolívia (Departamentos de Beni, Pando, Norte de La Paz e Santa Cruz)”. Então, a integração é vista como “pontes” que deveriam conectar essas “ilhas”. Essas pontes são chamadas “Eixos de Integração e Desenvolvimento” (IED), um conceito chave na plataforma da IIRSA. Esses eixos organizam o território continental em “faixa multinacionais que concentram fluxos de comércio atuais e potenciais”, onde se pretende “estabelecer um padrão mínimo comum de qualidade de serviços de infra-estrutura de transportes, energia e telecomunicações, para apoiar as atividades produtivas específicas” de cada um. Supostamente, esses IED facilitarão “o acesso a zonas de alto potencial produtivo que se encontram atualmente isoladas ou subutilizadas devido à deficiente oferta de serviços básicos de transporte, energia ou telecomunicações” (BID, CAF e Fonplata, 2003). Esta idéia de “ilhas” e conexões entre elas não é nova. Para fins desta análise sobre as IFRs é importante ressaltar que o BNDES tinha uma proposta similar. Entre seus expoentes mais conhecidos, é necessário mencionar Carlos Lessa, um economista que foi presidente do banco de 2002 a 2004 e, particularmente, Darc Costa, que ocupou a vice-presidência em 2003 e 2004 (atualmente é conselheiro da Escola Superior de Guerra do Brasil). Costa é autor de vários documentos que explicitam seu apoio à IIRSA, ao Gasoduto do Sul e, inclusive, há idéias ainda mais extremas como conexões entre ba-

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cias hidrográficas, complexas redes de ferrovias, etc. Costa identificou suas próprias “ilhas” que eram sete grandes regiões: Litoral atlântico; Altiplano brasileiro; Bacia do Prata; Cordilheira; Litoral Pacífico; Bacia Amazônica, e Orinoco/Caribe (Costa, 2005). Por sua vez, também postula que a integração seria vincular essas ilhas por meio de “conexões estratégicas”. Os planos nacionais em infra-estrutura idealizados no Brasil mantêm uma lógica similar, já que identificam áreas isoladas que devem ser incorporadas aos processos produtivos em “Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento” (ENID). Essas posturas podem ser encontradas, no mínimo, nos planos plurianuais do governo federal de 1996-1999, 2000-03 e 2004-07 (Verdum, 2007). Esses ENID servem de corredores de transporte multimodais, permitem incorporar novas áreas com fins produtivos e consolidam a presença e os interesses do Brasil em escala de América do Sul, pois estes eixos continuam nos países vizinhos. Este breve sumário indica que a perspectiva que reduz a integração a uma interconexão entre países para promover o comércio não só não é uma idéia nova, mas também é defendida em vários locais. Todas essas coincidências explicam a persistência da IIRSA. Porém, a despeito das diferenças que possam existir, citemos, por exemplo, aquelas entre Santiago do Chile e Caracas que, apesar de serem capitais, defendem a importância de construir novas estradas, aumentar o número de travessias internacionais e melhorar as conexões de energia, como meio de promover o comércio exterior entendido como motor fundamental de desenvolvimento. As semelhanças dos planos internos do Brasil com os planos da IIRSA explicam o forte respaldo desse governo a essa iniciativa e o compromisso financeiro do BNDES. Esta estreita relação e as grandes superposições podem ser interpretadas sustentando que os planos brasileiros de integração se expandem na IIRSA, ou que a IIRSA incorpora muitas das idéias brasileiras sobre a integração (consulte Carvalho 2006a, e Verdum, 2007). Finalmente, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) da se-

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gunda administração Lula da Silva segue no mesmo sentido (Iglesias et al., 2007). Inclusive, um relatório recente encaminhado pela CEPAL reconhece que a IIRSA corresponde a um interesse próprio do Brasil (Cerqueira Antunes, 2007). Atualmente a IIRSA considera oito EIDs: (i) Mercosul - Chile; (ii) Andino; (iii) Inter-oceânico Central; (iv) Amazonas; (v) Escudo Guianês (Venezuela – Brasil – Guiana - Suriname); (vi) Peru – Brasil - Bolívia; (vii) Capricórnio (Porto Alegre –Assunção – Jujuy - Antofagasta); (viii) Sul (Talcahuano-Concepción-Neuquén-Bahía Blanca); e aí se soma a Hidrovia Paraná Paraguai. Nesta ampla carteira de projetos, é necessário advertir que nos países do Cone Sul já existe uma rede básica de transporte e interconexão energética e, por isso, os empreendimentos estão orientados à sua manutenção, melhoras e em alguns casos, ampliações. Mas a situação é diferente nas zonas tropicais, especialmente na faixa andino-amazônica, onde essas conexões não existem ou são mínimas. No entanto, a prioridade na construção de novos empreendimentos envolve o Brasil, a Bolívia, Colômbia, Equador, Peru, Venezuela, Guiana e Suriname. Nesses casos é necessário construir estradas a partir do zero em alguns casos, instalar novas pontes e estabelecer interconexões energéticas. Podemos citar exemplos dessas duas situações. No caso do Cone Sul, há a alternação de obras de ampliação de estradas, interconexões elétricas e expansão da rede ferroviária. Mas na zona tropical há vários projetos onde a construção de estradas parte do zero ou de caminhos precários, e são construídas pontes onde não havia. Um bom exemplo são as obras da conexão de estradas do Acre (Brasil) a Madre de Dios (Peru), e dali cruzando os Andes até alcançar os portos no Oceano Pacífico (a obra é conhecida como “Estrada do Pacífico” no Brasil ou “Interoceánica Sur” no Peru). O empreendimento inclui estradas, novas pontes e inclusive conexões laterais com diferentes localidades (figura 1). Os atuais projetos nacionais do Brasil e os empreendimentos internacionais da IIRSA deste tipo colocam em sério risco

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importantes zonas amazônicas, abrindo-as ao aproveitamento convencional, de tipo extrativo (Iglesias et al., 2007). A Amazônia aparece como a “ilha” de maior envergadura a ser “conectada”. Uma vez que essas novas estradas dão acessibilidade a zonas isoladas, há pressão para instalar empreendimento energéticos (como, por exemplo, represas no Rio Madeira), mineração ou exploração petroleira (como em vários locais da Amazônia peruana ou as tentativas de fazê-lo no Estado do Acre) e usos agrícolas (desmatamento para conversão em áreas de pecuária e agricultura). Uma vez instalados, os colonos e empresas começam a pedir financiamento para promover a exportação. Em todas as fases aparecem as IFRs. Em alguns casos, apóiam os estudos de viabilidade e pré-investimento, depois financiam a execução do projeto, seja por vias diretas (tanto empréstimos como apoio às garantias nacionais), ou por vias indiretas (um caso notório é o financiamento das empresas brasileiras pelo BNDES). Por fim, apóiam empresas exportadoras que usarão esses transportes (atuam em apoio ao comércio exterior do BLADEX, CDB, BID e, mais uma vez, se destaca o Brasil, com o BNDES e outros fundos). Entretanto, agora também financiam estudos e pesquisas para contribuir com essas perspectivas. Uma vez descrita essa estreita relação entre as IFRs e IIRSA é necessário se perguntar se o modelo de integração que expressam, com base em “ilhas” e “interconexões”, serve a uma visão alternativa da integração? A resposta deve ser negativa. Na realidade, fica evidente uma postura convencional e reducionista da integração, com metas essencialmente comerciais e ações convencionais. As IFRs apoiando um estilo de integração regional que, em seus aspectos centrais, continua concentrado na geração de acessibilidade a diferentes áreas do continente para permitir a extração de seus recursos naturais e inserir seus produtos nos mercados globais. Essas obras de infra-estrutura servem particularmente para se articular com os mercados globais, são funcionais para

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economias muito dependentes de regiões de extração de recursos naturais (tais como mineração, petróleo, soja, etc.) e as diferentes regiões se anexam compulsivamente a essa dinâmica capitalista. As “interconexões” oferecem acessibilidade para a entrada de maquinários e outros insumos, além de permitirem a escoação dos produtos extraídos até os portos de embarque. Em alguns casos se ensaiam medidas que não passam de compensações de alguns impactos negativos. As IFRs assumem um papel funcional nessa estratégias, a alimentam e reproduzem, sem dar apoio substantivo a outras expressões da integração regional. O mesmo problema se repete com a estratégia da “transnacionalização” do capital brasileiro e sua estreita vinculação com a IIRSA, já que seu resultado não é uma genuína integração, mas uma expansão empresarial brasileira para os países vizinhos. Portanto, nos fóruns governamentais e nos blocos de integração na América do Sul, todos concordam com maior ou menor ênfase na IIRSA e a necessidade de interconexões. A partir das esferas governamentais as vozes de alerta têm sido muito escassas. Nesse sentido, é necessário recordar a carta do presidente boliviano, Evo Morales, para a cúpula presidencial da Comunidade SulAmericana de Nações (Cochabamba, 2006). Nessa nota, Morales adverte que a integração física deve estar a serviço dos povos e não ser somente para exportação. Agrega, ainda, que é necessário “desenvolver a infra-estrutura viária, as hidrovias e os corredores, não tanto para exportar mais ao mundo mas, sobretudo, para a comunicação entre os povos da América do Sul respeitando o meio ambiente e reduzindo as assimetrias”. Neste sentido, postula revisar IIRSA “para levar em conta as preocupações da gente que quer ver estradas no marco de pólos de desenvolvimento e não auto-estradas pelas quais passam os transportadores para exportação em meio a corredores de miséria e um incremento do endividamento externo” (Morales, 2006). A proposta de Morales não teve eco já que o programa da IIRSA continua sob os mesmos preceitos.

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Desafios e opções com as IFRs As IFRs têm muitos desafios e algumas opções no contexto da integração sul-americana. Em primeiro lugar, o fato de as operações dessas instituições se encontrarem essencialmente nas mãos dos próprios governos latino-americanos oferece oportunidades importantes. Isso rompe com a situação observada com as IFIs globais, onde o poder na tomada de decisão é assimétrico e se encontra, acima de tudo, nas nações industrializadas, com papéis determinantes dos Estados Unidos ou da União Européia. Por sua vez, nas IFRs as responsabilidades pelas decisões tomadas, seja em seus aspectos positivos ou negativos, estão com os governos latino-americanos. Também é importante ressaltar que o protagonismo dessas instituições aumenta cada vez mais, tanto por sua diversificação como pelo volume de fundos que administram, gerando fluxos regionais de capital de grande importância. Por tanto, em segundo lugar, se os governos da América do Sul decidissem avançar uma estratégia de integração regional alternativa, agora contam com suas próprias instituições financeiras para colocar em prática alguns de seus empreendimentos, o que oferece muitas oportunidades que deveriam ser aproveitadas. Contudo, atualmente as IFRs funcionam, em muitos aspectos, de forma semelhante e nos mesmos ritmos que aqueles empregados pelas IFIs convencionais. Embora várias invoquem compromissos sociais e ambientais, o conteúdo dessas metas e de suas aplicações é incerto e discutível. Por exemplo, a CAF afirma que integra as variáveis sociais e ambientais, conta com uma estratégia ambiental e inclui em suas operações critérios de ecoeficiência e sustentabilidade (CAF, 2007). Por sua vez, o BNDES possui um código de ética, avaliações ambientais e um mecanismo de informação sobre suas operações. No entanto, esses propósitos nem sempre se expressam em diretrizes específicas e detalhadas sobre a incorporação desses aspectos às operações de cada instituição. No caso, vários projetos financiados pela CAF e pelo BNDES apresentam claras tensões e contradições

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sobre a dimensão social e ambiental. Em outros casos, como acontece com o BANDES, os procedimentos não são claros, a informação ao público é insuficiente e as metas institucionais não incorporam adequadamente os objetivos nesses terrenos. Nas situações onde houve tensões diante de alguns compromissos sociais e ambientais, elas não conseguiram impor restrições ou modificações substanciais nos projetos. Por exemplo, a CAF inovou ao incorporar ensaios de Avaliações Ambientais Estratégicas Rápidas, mas até agora não teve conseqüências práticas substantivas que sejam palpáveis. Ainda há enormes vazios em questões que são essenciais para garantir um desenvolvimento sustentável como, por exemplo, diretrizes de operação e mecanismos de avaliação em temas chaves, como povos indígenas, ambiente, livre acesso à informação, procedimentos para levar denúncias ou queixas, sistemas de revisão, incorporação de análises verdadeiramente multidisciplinares, etc. Algumas IFRs chegaram a aplicar mecanismos que lembram as exigências impostas pelo Banco Mundial ou pelo FMI. Por exemplo, o BNDES exige e consegue algumas condicionalidades e vantagens em alguns projetos na Argentina. Nesses acordos, embora o banco conceda fundos, foi exigido que o Estado argentino desse garantias a seus empréstimos e conseguiram que os contratos da Petrobrás pudessem cobrar tarifas mais altas e até aplicaram mecanismos para compensar as flutuações em cotizações das moedas ou do preço do gás. Em operações desse tipo, o BNDES também atua conjuntamente com empresas transnacionais, tais como Pan American Energy, Total Austral, e Wintershall Energy. Nas IFRs as consultas com a sociedade civil são insuficientes, ou têm um papel subsidiário que não consegue influenciar na tomada de decisões dos financiamentos. O acesso à informação é difícil, o ciclo dos projetos é mais difuso e os mecanismos aplicados para avaliar nem sempre são claros. Tudo isso faz com que as várias dimensões das IFRs sejam opacas. Chegamos à situação em que alguns temas as IFRs latino-americanas parecem mais

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atrasadas do que os dos IFIs. Isso pode se dever ao fato que as IFIs foram objeto de muitas campanhas durantes as últimas décadas. Também é necessário mencionar a perda de controle de algumas instituições à medida que se somam países extra-regionais (por exemplo, algumas nações européias e a China aparecem em algumas IFRs). Se este processo se acentuar, algumas instituições terminarão por reproduzir a situação da tomada de decisão assimétrica, assim como acontece no BID. A confusão entre “interconexão” e “integração” que está sendo divulgada e reproduzida pelas IFRs junto a outros atores, impede de avançar em propostas alternativas, onde seja dada mais relevância aos aspectos sociais e ambientais. Infelizmente, ainda não existe um consenso sobre o tipo de integração que os diferentes governos desejam, já que alguns apostam em continuar com o caminho da liberalização unilateral dos mercados globais (por exemplo, Chile, Peru e Colômbia), enquanto outros desejam manter os blocos de integração como fóruns políticos (Argentina e Brasil), enquanto a Venezuela lidera uma tentativa com base na cooperação e assistência financeira (embora muito dependente de sua renda do petróleo). Contudo, além dessa diversidade de posturas, na verdade todos os governos têm uma visão tradicional que privilegia interconexões físicas, cuja expressão mais notória é a IIRSA. Também é necessário reconhecer que no Brasil existe uma discussão sobre o papel que o país deve desempenhar em nível regional e global. Essa discussão conta não somente com uma história relevante, mas também é substantiva e parece se cristalizar em algumas idéias básicas acordadas em nível nacional e que são defendidas por grupos da burocracia tecnocrata tanto no setor estatal quanto empresarial. Aos olhos dos países vizinhos, isso se expressa na existência de mais coincidências do que diferenças sobre esses temas entre os governos de F.H. Cardoso e de Lula da Silva. Essa persistência, junto aos enormes recursos disponíveis no BNDES e à própria debilidade das discussões ou posturas alternativas em outros países, faz que a posição brasileira tenha fortes influências nos caminhos seguidos na Américas dos Sul.

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Essa situação gera enormes desafios para as organizações da sociedade civil. Inclusive em outros governos progressistas, é evidente que substituir o capitalismo transnacionalizado dependente de corporações originadas de países industrializados, por um capitalismo brasileiro, argentino ou chileno, não implica mudanças substanciais nas relações de poder e nos estilos de desenvolvimento. Da mesma forma, renunciar uma integração multidimensinal para cumprir com as interconexões seria aceitar uma triste derrota nas demandas cidadãs por “outra integração”. Assim, continua sendo necessário avançar muito mais na mudança dos estilos de desenvolvimento e gerar uma integração alternativa onde as IFRs desempenham outros papéis. A descrição de uma proposta de integração alternativa foge aos fins deste artigo, mas é necessário colocar que as análises realizadas na CLAES mostram um “regionalismo autônomo”. Alguns de seus atributos são a autonomia diante da globalização, enfocar o desenvolvimento em função das necessidades humanas e da qualidade de vida diante do crescimento econômico, promover a articulação e complementação produtiva, gerar marcos legais supranacionais e desenhar estratégias de desenvolvimento regionais. Os passos para tanto com certeza necessitarão da cooperação de instituições financeiras próprias, já que financiará muitos empreendimentos, inclusive em infra-estrutura e energia. Mas a diferença substancial é que esses empreendimentos são orientados, primeiramente, a resolver nossos próprios problemas de justiça social e ambiental, mais do que a se incorporarem aos mercados globais. Por outro lado, as IFRs não podem ser meros canais para repassar os fundos globais e não podem financiar os mesmos projetos que os bancos convencionais, gerando altos impactos sociais e ambientais, sob um escudo que cobre sua operação e os mecanismos de avaliação, servindo a uma integração que se baseia em planos como a IIRSA. Seguindo esse caminho, é necessário que haja mudanças substantivas nas IFRs como, por exemplo, explicitar e melhorar os aspectos econômicos, sociais e ambientais nessas ins-

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tituições, melhorar substancialmente o acesso à informação e à participação cidadã e estabelecer mecanismos mais transparentes. Essas e outras mudanças, de qualquer forma, continuarão a precisar transformações radicais nos estilos de desenvolvimento e nas concepções sobre integração. Referências Altmann B., J. 2007. Dossier: ALBA. Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe. Cuadernos Integración América Latina, FLACSO, San José, Costa Rica. BID, CAF e Fonplata. 2003. América del Sur 2020. Una visión estratégica de la integración física regional. IIRSA, BID, CAF e FonPlata, Santa Cruz. BLADEX. 2007. Bladex annual report 2007. Bladex, Panamá. CAF. 2007. La CAF e el medio ambiente. CAF, Caracas. CAF. 2008. Relatório anual 2007. CAF, Caracas. Carvalho, G. 2006a. La integración Sudamericana e el Brasil: el protagonismo brasileño en la implementación de la IIRSA. ActionAid, Rio de Janeiro. Carvalho, G. 2006b. IIRSA: os ricos da integração. Orçamento & Política Socioambiental, INESC, 5(17): 1-11. Cerqueira Antunes, J.A. 2007. Infra-estrutura na América do Sul: situação atual, necessidades e complementaridades possíveis com o Brasil. CEPAL, Escritório Brasil, LC/BRS/R.186, Brasilia. Costa, D. 2005. Estrategia nacional. La cooperación sudamericana como camino para la inserción internacional de la región. Prometeo Libros, Buenos Aires. Fonplata. 2008. Memoria anual 2007. Fonplata, Santa Cruz.

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Gudynas, E. 2005a. Dos caminos distintos: tratados de libre comercio e procesos de integración, pp 41-62. En: “TLC. Más que un tratado de libre comercio” (A. Acosta e F. Falcón, comps). ILDCIS e Flacso Equador, Quito. Gudynas, E. 2005b. El “regionalismo abierto” de la CEPAL: insuficiente y confuso. Observatorio Hemisférico, Programa de las Américas, 28 setiembre (www.ircamericas.org) Gudynas, E. 2008. Una introducción a las IFRs: instituciones financeiras regionales en América Latina. Programa de las Americas, 15 julio (www.ircamericas.org) Iglesias, M.P., E. Coffaci de Lima e M. Barbosa de Almeida. 2007. Os riscos da IIRSA e do PAC para a Amazônia. Orçamento & Política Socioambiental, INESC, 6(20): 1-12. Morales, E. 2006. “Construyamos una verdadera Comunidad Sudamericana de Naciones para ‘Vivir bien’”. Carta del Presidente Evo Morales a los Mandatarios e Pueblos de Sudamérica; documentos de la Cumbre Sudamericana de Naciones en Cochabamba. Romero, M.J. 2008. Etapa de definições sobre o Banco do Sul. ALAI, 24 de julio (alainet.org/active/25401) Verdum, R. 2007. Infra-estructura e políticas territoriais do Brasil no contexto da integração sul-americana. Programa das Américas, Relatório Especial, 16 de novembro (www.ircamericas.org)

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A IIRSA em uma encruzilhada: indicativos de mudança e implicações para a advocacy

Vince McElhinny Bank Information Center BICECA Gerente de Projeto

vmcelhinny@bicusa.org


A IIRSA em uma Encruzilhada: Indicativos de Mudança e Implicações para a Advocacy

A Iniciativa de Integração de Infra-estrutura para a América do Sul (IIRSA) foi criada em 2000 por doze governos neoliberais na América do Sul, em resposta ao último arranjo da econômica global e em face da agenda de reformas políticas dominada pelos países do Norte, caracterizada por políticas de ajuste e pela proposta de criação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). A IIRSA foi criada quando a região da América Latina detinha 80% de todos os empréstimos não liquidados do FMI (US$ 81 bilhões) e o BID e o Banco Mundial supriam 75% de todo o débito multilateral. Houve muitas mudanças em oito anos. A IIRSA agora conta com o apoio de metade dos governos que chegaram ao poder com base em plataformas de crítica aberta ao neoliberalismo e à tutela das Instituições Financeiras Internacionais (IFIs). A prosperidade econômica regional reduziu bastante a dependência de empréstimos do Banco Mundial e do BID. Em toda a América Latina, apenas dois países ainda mantinham Acordos Stand-by com o FMI em 2008 e a dívida com o Fundo caiu para menos de US$ 700 milhões. Surgiram novos atores financeiros nacionais e sub-regionais, como a Corporação Andina de Fomento (CAF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e dobraram seu volume de empréstimo à custa dos IFIs do norte. O espaço político para os governos da IIRSA se expandiu com o término da ALCA e o avanço da ALBA, UNASUL e Banco do Sul, como um incentivo para modelos alternativos de integração. Desde 2005, um número crescente de líderes latino-americanos anuncia sua maior independência dos laços da dependência da política neoliberal. A atual crise financeira nos EUA e a contaminação dos mercados europeus só aprofundaram o descrédito do antigo conselho das IFIs de privatizar e liberar os mercados de capital e comercial. A prosperidade e a ideologia reduziram a demanda por empréstimo das IFIs e os empréstimos para desenvolvimento mudaram para outros agentes de crédito. Essas mudanças simbólicas e substantivas ocorridas na região intensificaram a competição pelo controle sobre o modelo de integração na América do Sul.

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Financiamento e Megaprojetos. Uma interpretação da dinâmica regional sul-americana

Desvinculada de uma agenda política orientada ao norte, a IIRSA se encontra em uma encruzilhada crítica. No âmbito do principal patrocinador institucional – o Banco Interamericano de Desenvolvimento e um número crescente de governos sul-americanos, aumenta a oposição à IIRSA como o modelo adequado para a integração regional. À medida que a UNASUL reúne forças como o fórum preferido para os debates políticos de integração, o BID deve ratificar uma extensão de seu mandato de 10 anos para continuar a participar como um assessor técnico à IIRSA até o final de 2009. Sustentado por uma avaliação interna, que criticou a gestão da IIRSA pelo banco, há um apoio cada vez maior em nível de Diretoria do BID para que corte seus laços com a IIRSA. A sociedade civil tem sido excluída do processo da IIRSA e há uma visível deformação do debate sobre integração regional para um debate sobre como colonizar os recursos naturais da região com o mínimo de interferência pública. Este capítulo analisa as tendências do financiamento para a IIRSA, a crise da liderança das IFIs na IIRSA e as implicações para o trabalho de advocacy da sociedade civil visando influenciar os debates de integração nos próximos anos. I. Tendências no financiamento para a IIRSA Os dados publicados pelo Comitê de Coordenação Técnica da IIRSA em dezembro de 2007 (veja a Fig. 1) revela que dos US$ 21 bilhões em investimento mobilizado para financiar a carteira prioritária de projetos da IIRSA até o momento (cerca de US$ 69 bilhões), o BID e o CAF representam apenas de US$ 1.5 a US$ 1.8 bilhões (ou 7% a 8% dos compromissos totais de financiamento) em comparação aos 62% alocados pelos orçamentos nacionais dos

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12 países membros da IIRSA e 21% pelo respectivo setor privado1. A importância do financiamento do BID e do CAF na IIRSA não pode ser subestimada. As duas instituições participam do Comitê de Coordenação Técnica, que tem subsidiado as atividades de coordenação da IIRSA nos últimos oito anos. O papel recente das IFIs no financiamento da integração de infra-estrutura na América do Sul também pode ser melhor visualizado na perspectiva de atração de somas muito maiores de financiamento público e privado para a IIRSA e, de forma geral, para projetos que estão fora da carteira oficial da IIRSA. Figura 1 IIRSA: Fontes de Financiamento da Cartera em Implementação ($US 21 mil milhões, 2007)

Em 2007, o período de estabilidade política e prosperidade econômica começou a induzir uma aceleração no investimento de infra-estrutura pelos governos membros da IIRSA. As reservas acumuladas, os maiores fluxos de investimento estrangeiro nos setores extrativistas e a melhoria dos ratings de crédito contribuíram para uma diversificação de opções de financiamento para integrar a infra-estrutura. Neste novo contexto a influência das IFIs na IIRSA agora está menos vinculada aos fluxos de financiamento. O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do Brasil,

1. Consulte “Avances en la Implementacion y Perspectivas 2010 presentation at the 9th Cuadro 7 – Fuentes de Financiamiento de la Cartera IIRSA 2003-2006,” Reunião Anual dos Diretores da IIRSA em Montevidéu, Uruguai, em 4 a 5 de dezembro de 2007. http://www.iirsa.org

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orientado por amplo financiamento do BNDES, exemplifica essa mudança de financiamento na região. 1.1 Mudanças no empréstimo multilateral para a América Latina Nos últimos 10 anos, a fonte de empréstimos multilaterais para a América Latina tem mudado. O BID tem vivenciado a gradual erosão do seu papel de principal provedor de crédito para a região e o empréstimo do Banco Mundial tem sido inconsistente. Mais surpreendente tem sido o rápido aumento nos empréstimos da CAF no mesmo período. A Figura 2 mostra que a CAF tem constantemente invadido os fluxos de empréstimo outrora dominados pelo BID e pelo Banco Mundial. 2 Figura 2 IFI: Emprestimo para América Latina e Caribe, 1997-2007 ($US Mn)

2. O BID e o Grupo Banco Mundial incluem ramos de empréstimo ao setor privado (o antigo PRI e IFC, MIGA) e de operações não reembolsáveis.

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Em parte, o empréstimo do BID e do Banco Mundial diminuiu desde 1999 por causa da restrição de crédito que seguiu à crise asiática, ficando em patamares relativamente estáveis de 2000 a 2006. A CAF também teve uma redução de 33% nas aprovações de empréstimo entre 1997 e 1999, mas desde então seus fluxos de empréstimo na América Latina aumentaram em 30% ao ano. Os dois principais motivos para esse crescimento impressionante, especialmente desde 2004, têm sido a expansão da composição da CAF e da base de capital, assim como a melhor capacidade da instituição de comercializar seus empréstimos para a América Latina em um período de excesso de liquidez. Figura 3 IFI: Total de Empréstimos para ALC, 1997-2007

Para os empréstimos multilaterais cumulativos para a América Latina nos últimos onze anos, o peso do Banco Mundial e do BID é digno de destaque: 40% do total regional, contra 20% da CAF. (Figura 3). Contudo, quando comparamos os totais cumulativos para os triênios (1997 a 1999) e (2005 a 2007), a mudança para a CAF fica mais visível. (Figura 4). Enquanto dois Bancos com sede em Washington tenham visto suas parcelas nos empréstimos para os países da América Latina cair (o BID perdeu quase 20% da sua fatia multilateral regional) a CAF praticamente duplicou seu volume de empréstimo regional – o mais impressionante para um

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mutuante sub-regional que teve apenas cinco grandes mutuários na maior parte deste período3. Figura 4 Tendências nos Fluxos de Empréstimo Multilateral para a Região Andina

O declínio do BID seria ainda mais intenso sem a surpreendente recuperação em 2007, com empréstimos de cerca de US$ 9.6 bilhões. As projeções sugerem que o BID ultrapassará este nível em 2008. Envolvido em um realinhamento controverso em grande parte o período de 2005 a 2007, poucos esperavam que o BID alcançasse este aumento nos níveis de empréstimo. Alguns argumentam que o realinhamento e os volumes incrivelmente maiores de empréstimo em 2007 refletem uma concorrência mais agressiva com a CAF e uma conseqüente redução das salvaguardas - passando a poucas condições - para atender as demandas do país mutuário. Fica claro que os dois concorrentes do norte caminham a passos largos para uma abordagem de “sistemas de país”, que enfraquece as políticas de salvaguarda social e ambiental e aceleram o lançamento de novos produtos (parcerias públicoprivado, garantias, empréstimos a governos sub-nacionais, linhas de crédito condicionais) para responder ao crescimento da CAF. 3. As estimativas de empréstimo total não incluem outros bancos sub-regionais (BCIE, Fonplata) ou bancos nacionais (BNDES, BANDES).

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A concorrência CAF, BID, Banco Mundial é ainda mais perceptível nos cinco países andinos. (Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela). De forma geral, a CAF aumentou os empréstimos para a região de cerca de US$ 2 bilhões em 1999 para US$ 4,5 bilhões em 2007. (Figura 5). Figura 5 CAF: Tendências nos Fluxos de Empréstimo para a Região Andina ($US Mn)

O BID é o segundo maior mutuante para os países andinos. Contudo, até 2007 a lacuna que separava a CAF do Banco Mundial e do BID aumentou significativamente (Figura 6). 2003 se destaca como uma exceção por causa do volumoso empréstimo (US$ 1.8 bilhões) concedido pelo BID durante o primeiro ano do governo Uribe. Embora o empréstimo multilateral total para a região andina tenha praticamente dobrado, passando de cerca de US$ 4,7 bilhões ao ano no final dos anos 90, para mais de US$ 8 bilhões ao ano nos últimos anos, a CAF tem mantido sua posição dominante como provedor de mais de 50% do financiamento externo para o desenvolvimento (Figura 7). Nos últimos 10 anos, os membros fundadores, os países andinos, foram os principais mutuários.4 4. Os estatutos da CAF proíbem que qualquer país membro pegue empréstimos superiores a 20% da carteira total do Banco (CHECK).

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Figura 6 IFI: Empréstimos Aprovados para Região Andina ($US Mn)

Figura 7 IFI: Emprestimo para Região Andina, 1997-2007 ($US Mn)

A Colômbia tem sido a maior recipiendária líquida dos empréstimos, seguida pela Venezuela, Peru, Equador e Bolívia. Os membros não fundadores – Brasil e Argentina – foram responsáveis por 9% e 5% respectivamente do empréstimo cumulativo desde 2001 (Veja a figura 8).

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Figura 8 CAF: Emprestimo Aprovado por País, 2001-2007

Não é de surpreender que a CAF esteja rapidamente se transformando no detentor multilateral da maior dívida pública externa na região andina. A parcela dos cinco países andinos na carteira ativa de empréstimo da CAF é de US$ 8.267 bilhões (80%). Com o cancelamento total da dívida para a Bolívia pelo BID, Banco Mundial e FMI de cerca de US$ 2,9 bilhões, a CAF agora detém 57% de toda a dívida multilateral e aproximadamente 50% de toda a dívida pública externa daquele país. Para toda a região andina, a CAF detém 31% do débito multilateral pendente, em comparação aos 42% do BID e 26% do Banco Mundial. Considerando o ritmo de empréstimos, a CAF logo se transformará no principal credor dos países andinos. Esta mudança poderia ser ainda mais rápida se outros países seguirem a liderança da Venezuela e pagarem antecipadamente os débitos pendentes com o Banco Mundial e, possivelmente, com o BID, e reconsiderarem novos empréstimos. A lacuna entre os novos fluxos de empréstimo da CAF e o BID ou Banco Mundial é maior na Venezuela, onde a CAF é responsável por 74% de todo o empréstimo multilateral desde 1997. No Equador e na Bolívia, a CAF domina dois terços do mercado multilateral. Na Colômbia e no Peru,

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onde os mercados de dívida multilateral são os maiores entre as economias andinas, a parcela cumulativa da CAF é de 36% e 44%, respectivamente. Talvez o mais surpreendente destas comparações de país seja a Venezuela. Enquanto as relações entre o governo Chavez e o Banco Mundial e o BID se deterioraram desde 1999, a CAF concedeu mais de US$ 700 milhões em novos empréstimos ao ano desde 2001 – principalmente para dois projetos de hidrelétricas. Tabela 3.1 Dívida Acumulada para as IFIs na Região Andina (US$ Milhões)

II. Brasil e o BNDES – guardiões emergentes para o planejamento da integração regional Um avanço recente é um aumento significativo no percentual dos empréstimos da CAF para o Brasil, de 25%. Com o movimento brasileiro e argentina para aumentar a participação e poder de contrair empréstimos na Direção da CAF, a tendência da CAF de aumentar o empréstimo naqueles dois países deve continuar. No entanto, o financiamento do BID e do Banco Mundial no Brasil enfrenta maior concorrência no BNDES e nos bancos do setor privado. Os empréstimos do Banco Mundial para o Brasil na última

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década foram de cerca de US$ 1.6 bilhões ao ano. Os empréstimos do BID para o Brasil também caíram de US$ 4,8 bilhões em 1999 para pouco mais que US$ 500 milhões em 2006. Como o Vice-Presidente executivo do BID explicou, uma das principais motivações por trás da reorganização do BID é que o Banco “não é relevante no Brasil” 5. Desde 2006, o BID batalha para emprestar mais para seus maiores clientes, com mais de US$ 5 bilhões em potencial e uma chance de emprestar metade daquele montante em 2008. Historicamente, desde 1961 o Brasil representa mais de 1/5 do empréstimo total do BID e é atualmente o maior devedor do Banco (US$ 13,3 bilhões em dezembro de 2007). Acima de tudo, o Brasil fortaleceu sua influência sobre a gestão do BID onde, após o realinhamento institucional, o Brasil passou a liderar a vice-presidência com mais poder (Países), a Divisão de Infra-estrutura e diversos postos do alto escalão. Figura 9 Empréstimo MDB vc BNDES no Brasil, 1997-2007

O Brasil é um bom exemplo de como a prosperidade econômica retirou as IFIs do espaço político que elas uma vez dominaram, mas, ao mesmo 5. Veja o artigo do BIC sobre o Realinhamento do BID, http://www.bicusa.org/en/Article.3340.aspx

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tempo, intensificou os desafios intra-regionais para consolidar uma ordem regional alternativa. Em 2005, o Brasil orgulhosamente se declarou livre da tutela do FMI e do Banco Mundial com o pagamento antecipado de US$ 15,5 bilhões da dívida pendente com as duas instituições. Em junho de 2008, as reservas estrangeiras do Brasil de aproximadamente US$ 200 bilhões superaram a dívida externa do país, emitindo uma outra declaração de liberação do Tesouro brasileiro, que o país havia se transformado em um credor líquido. O BNDES agora não só empresta cerca de oito vezes do total combinado das IFIs por ano (US$ 35 bilhões em comparação a cerca de US$ 4,5 bilhões dos empréstimos do Banco Mundial e do BID juntos), ele também concede empréstimos fora do Brasil (US$ 4.2 bilhões em empréstimos de 2007 a 2008). O BNDES administrará um Fundo para a Amazônia de muitos bilhões de dólares para estabelecer prioridades de conservação – leia-se, superou a influência dos Fundos de Investimento Climáticos do Banco Mundial para os quais países doadores como o Japão, os EUA e o Reino Unido garantiram mais de US$ 6 bilhões.

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O Grupo Banco Mundial ca-

minha a passos largos para se posicionar como a agência líder na mitigação e adaptação da mudança climática. O grupo tem atraído bilhões de dólares para seu novo Fundo de Investimento Climático (CIF) que daria financiamento privilegiado para investimentos e reformas políticas voltados à tecnologia “limpa”. Criou recentemente o Fundo de Parceria para Carbono Florestal (FCPF) que operacionalizará o mecanismo REDD – comprando as emissões evitadas em conseqüência de menor desmatamento no país “vendedor”, utilizando recursos agrupados dos “compradores” (investidores privados e governos).

6. O Fundo Amazônico proposto promoverá ações em quatro áreas: 1) fortalecimento de áreas protegidas, 2) fortalecimento de instituições, 3) atividades de desenvolvimento sustentável na Amazônia, 4) aumento do emprego de ciência e tecnologia para a proteção sustentável à biodiversidade. O BNDES acrescentou que a Noruega confirmou uma contribuição inicial de US$ 100 milhões, mas investirá US$ 1 bilhão na próxima década. O BNDES relatou que as contribuições bilaterais ao Fundo Amazônico podem chegar a US$ 21 bilhões em 10 anos.

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Tanto o CIF quanto o FCPF geraram bastante controvérsia, onde o governo brasileiro e muitos grupos se opuseram à locação desses fundos climáticos por conta do histórico do Banco Mundial de financiamento de projetos de combustível fóssil, enquanto outros questionaram se a inserção das florestas nos mercados de carbono fará pressão sobre os direitos à terra dos povos indígenas. Para bloquear o Banco Mundial, o Brasil e o BNDES criaram rapidamente um Fundo Amazônico soberano que chegaria a US$ 1 bilhão no final do ano. Talvez o mais importante seja que o BNDES agora está encomendando seus próprios estudos para reescrever cerca de 60 regras de investimento em sub-setor - uma tarefa que com certeza seria solicitada aos consultores do Banco Mundial e do FMI há cinco anos. O Banco Mundial e o BID agora se vêem forçados a trabalhar às margens do mercado brasileiro que está em franca expansão. O Banco Mundial assumiu, em sua recente Estratégia de Parceria do País, que cessaria seus esforços para ser um “governo em espera”. 7 O sucesso econômico do Brasil nos últimos 5 anos é aclamado por observadores financeiros e políticos.

8

Alguns chegaram até mesmo a

declarar que a estratégia pragmática do Brasil para integração regional como vencedora sobre a alternativa venezuelana da ALBA, que é muito mais estridente e de confronto.9 Sem desmerecer os feitos do Brasil, ainda é necessário superar grandes desafios. Quando comparado a economias asiáticas como a Coréia do Sul, a taxa real de crescimento econômico per capita tem sido baixa e, portanto, fica muito atrás (U$ 22.000 de PIB per capita em 2007 em com7. World Bank 2008 Country Partnership Strategy with Brazil. Aproximadamente 50% dos empréstimos preparados para o Brasil em 2007 nunca foram aprovados. O atual CPS não tem grandes empréstimos planejados para o governo federal. 8. Veja, por exemplo, o FT Special Report on Brazil (julho de 2008). 9. Veja Simon Romero e “Brazil Quietly Eclipses Venezuela,” NYT julho de 2008.

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paração a cerca de US$ 7.500 no Brasil). A mudança do país para financiamento público e doméstico para o Avança Brasil e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e outros instrumentos de incentivo elevaram a dívida interna a aproximadamente três vezes a dívida externa, ou US$ 775 bilhões. Os pagamentos do serviço da dívida até agora prevalecem sobre o investimento público em saúde e educação. 10 Apesar dos consideráveis incentivos, o crescimento da produtividade e do investimento do setor privado na infraestrutura necessária tem desapontado. As negociações políticas para consolidar o UNASUL e lançar o Bando do Sul também exemplificam os passos únicos do Brasil e de outros líderes sul-americanos para oferecer vantagens econômicas à pedra fundamental de algum acordo institucional alternativo em relação às iniciativas inconsistentes e criticadas dos EUA e das IFIs. As duas iniciativas refletem princípios anti-IFIs, mas têm lutado para conciliar as variações nas perspectivas entre os próprios líderes sul-americanos sobre em quais aspectos esse marco deve se distinguir do Banco Mundial e do FMI. Quase dois anos depois das negociações terem começado de fato, o Banco do Sul ainda não aprovou sua primeira operação. Por toda a solidariedade professada em quase uma década de reuniões entre os líderes sul-americanos, o comércio intra-regional não cresceu muito (US$ 72 bilhões em 2006), se comparado aos US$ 180 bilhões totais do comércio. 11 Além disso, uma dependência em pagamentos elevados mas baixo valor agregado das exportações dos produtos primários contribuiu pouco para transformar a produtividade econômica regional. Conseqüen-

10. Gabriel Trautman (July 2008) “Brazilian Public Debt: Who owes who?” Institute of Alternative Policies for the Southern Cone (PACS). As estimativas atuais da dívida externa do Brasil são subestimadas, segundo o autor, pois excluem a dívidas das empresas multinacionais na forma de empréstimos entre empresas (cerca de US$ 50 bilhões). 11. Em 2005, as exportações latino-americandas e caribenhas para a Ásia-Pacífico totalizaram US$ 48,5 bilhões, equivalente a 9% do total das exportações latino-americanas. No mesmo ano, as importações asiáticas na região totalizaram US$ 97.1 bilhões, representando 20.5% do total das importações. (CEPAL)

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temente, a lacuna de crescimento e competitividade entre as economias da América Latina e da Ásia continuou a aumentar. 12 As assimetrias intra-regionais também estão se tornando mais pronunciadas. O boom no preço das commodities (5-7x maior que a média depois da 1a guerra mundial) trouxe um boom no preço dos alimentos (ou, mais precisamente, um retorno à média de preços dos alimentos no pós guerra). No caso da América Latina, os pobres sofrerão mais, destruindo os recentes e modestos ganhos em pobreza e redução de desigualdades. A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) das Nações Unidas estimou que os choques dos preços de alimento aumentariam a pobreza extrema em 10 milhões de pessoas em 2008, a despeito do rápido crescimento econômico. 13 São números dramáticos que representam mais da metade da redução da pobreza extrema que ocorreu no boom econômico recente de 2004 a 2007. O impacto dos altos preços dos alimentos e do combustível se fará sentir de forma desigual na América do Sul, onde o Brasil e a Argentina se beneficiarão mais como exportadores de alimentos, enquanto o restante da região poderia perder. O impacto da mudança climática na América Latina também está ficando mais evidente, já que o desafio do desenvolvimento recairá desproporcionalmente sobre os mais pobres e pode exacerbar as rivalidades regionais. A falta de um progresso mais significativo para lidar com essas desigualdades entre os ricos e os pobres, assim como entre os países, restringirá cada vez mais a capacidade da América do Sul de transformar as atuais oportunidades econômicas e políticas em ganhos duráveis, relativos às elites da região e ao resto do mundo. Os desafios do UNASUL para superar as disparidades econômicas profundamente enraizadas foram enfatizados na recente resposta de emer-

12. Ref. BID “All that glitters is not gold” 13. O’campo CEPAL (Mar 2008)

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gência para a violência galopante na Bolívia. Os governos regionais, como a Argentina, Brasil, Chile, Equador e Venezuela, a Comunidade Andina de Nações e o MERCOSUL não demoraram em condenar a violência e enfatizaram o papel provocativo dos chefes de polícia da região “Media Luna”. A UNASUL convocou uma reunião de emergência alguns dias depois do massacre de agricultores desarmados em Pando para dar apoio ao governo Morales, enviando uma comissão para investigar o crime e ajudar a mediar o conflito. O Brasil visivelmente desempenhou um papel central na orquestração da resposta da UNASUL. Contudo, por trás dos gestos retóricos de apoio, a UNASUL talvez agora enfrente seu primeiro teste como um espaço alternativo deliberativo para as raízes dos desafios postos à América do Sul que giram ao redor dos privilégios das elites econômicas. O que emerge da crise boliviana é uma antecipação do que a UNASUL pode fazer para prevenir ou mitigar a intervenção dos EUA na instabilidade regional. Assim, a crise põe em relevo as diferenças nas estratégias diplomáticas e de desenvolvimento do Brasil e da Venezuela em relação aos Estados Unidos, assim como os desejos mais ambiciosos de mudança entre a população da região. Depois de meses de cobertura positiva da mídia e no salto de um aumento anunciado do crescimento econômico, o Presidente Lula da Silva mais uma vez se vê emaranhado nas mais complexas ameaças internas e externas à soberania da Bolívia (e ao poder regional crescente do Brasil). Um exemplo dessas contradições internas é o fato de o governo do Brasil, em particular, haver combinado respostas para a crise. O governo brasileiro preparou um plano de evacuação para seus cidadãos nas regiões de batalha da Bolívia e aconselhou àqueles que pretendiam ir para aquelas regiões que cancelassem suas visitas. Principalmente nas terras baixas da Bolívia, o Brasil foi associado à impunidade exercida pelas autoridades provinciais devido à grande presença de proprietários de terra e madeireiros brasileiros

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na área. O governo boliviano informou que entre os assassinos havia brasileiros associados aos sindicatos de tráfico criminoso no Brasil, que fugiram para aquele país. Na 6a feira, 12 de setembro, uma declaração do Ministro das Relações Exteriores do Brasil, Celso Amorim, sugeriu que se as exportações de gás da Bolívia para o Brasil não fossem estabilizadas (um país que depende da Bolívia para 50% da importação de gás), o governo se veria forçado a negociar com os governadores da região de Media Luna. O Ministro das Minas e Energia, Edison Lobão, argumentou que a instabilidade na Bolívia não passava de um pretexto para acelerar os planos do Brasil de construir 50 usinas nucleares no futuro. Não está claro como essas declarações do primeiro escalão apoiaram um companheiro de luta. Claramente aliado com os interesses econômicos ilícitos do Brasil, o prefeito de Pando, acusado de ser autor intelectual do massacre, Leopoldo Fernandez representa um modelo para o tipo errado de integração regional que as iniciativas como a Iniciativa para Integração Regional da Infra-estrutura na América do Sul (IIRSA) só reforça, ao invés de substituir. Depois de oito anos construindo o caminho para promover a integração regional e, por sua vez, o desenvolvimento de populações isoladas, o massacre de Tres Barracas apenas pontua a incapacidade da IIRSA em lidar com obstáculos reais de desenvolvimento em regiões de fronteira sem lei, como Leopoldo Fernandez. Além disso, a fraca presença do governo conspira para perpetuar os enclaves de pobreza e injustiça. Assim, nos perguntamos se as novas rodovias, financiadas pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pela Corporação Andina de Fomento (CAF), em construção em Pando e planejadas para ligar a região aos mercados distantes (Corredor Norte) vão descarrilar ou darão continuidade a essa tendência perversa. A Bolívia continua a representar um teste para a direção da América Latina em relação aos Estados Unidos e à UNASUL.

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III. A IIRSA em crise Uma avaliação interna recente do BID sobre a tão falada Iniciativa para Integração em Infra-estrutura da América do Sul, IIRSA, questionou o impacto de oito anos de esforços para promover uma maior integração de infra-estrutura nos setores de transporte, energia e telecomunicações na América do Sul. O relatório critica a falta de claros avanços na profunda integração, que vão além da pavimentação de mais rodovias e do mapeamento dos corredores comerciais. A lacuna entre a América do Sul e o resto do mundo é um grande referencial que a qualidade da infra-estrutura aumentou ao invés de diminuir. Nos dois casos, o relatório conclui que os esforços autônomos de integração dos líderes da América do Sul geraram resultados bastante insuficientes. O relatório do Escritório de Avaliação e Supervisão do BID, Evaluation of the IDB Action in IIRSA (RE-338) é bastante crítico em relação à participação do Banco na IIRSA e sobre questões da sobrevivência da IIRSA além do atual mandato do Banco até 2010.

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O relatório foi encomenda-

do pela Diretoria do BID e foi iniciado em setembro de 2007. Uma versão preliminar do relatório foi submetida à Diretoria e à Gerência do Banco em março de 2008. Na avaliação, alguns comentários gerenciais (RE-338-1) foram incluídos, mas as principais críticas continuam: • Oito anos depois da concepção da IIRSA, o BID não tem objetivos claros de integração para sua participação no Comitê de Coordenação Técnica ou para seus 14 projetos IIRSA. • Depois de 8 anos, a IIRSA não tem uma base de dados oficial e completa para os projetos, que permita um mecanismo confiável de rastreamento de financiamento ou resultados. • O BID não integrou a IIRSA a seu processo de tomada de decisão 14. Escritório de Avaliação e Supervisão do BID (OVE) (abril de 2008) IDB Actions in IIRSA. Washington, D.C.: O Banco Interamericano de Desenvolvimento. http://www.iadb.org/ove/. Consulte também o documento Management Response.

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operacional geral de país ou regional, porque o Banco não tem propriedade suficiente da iniciativa. • O BID não tem capacidade de dizer quais projetos IIRSA obtiveram maior integração ou se os projetos IIRSA diminuíram as assimetrias regionais ou locais. • A IIRSA teve um desempenho fraco na maioria dos indicadores relevantes (aumento do comércio intra-regional, melhores índices de qualidade da infra-estrutura, mais parcerias público-privado para infra-estrutura, quase nenhuma adoção das ferramentas de planejamento da IIRSA por parte dos governos membros, pouca criação de novos e significativos negócios para o BID). • O relatório afirma a incapacidade da IIRSA de incorporar a devida participação da sociedade civil e enfatiza o ocaso de qualquer Visão Estratégica Sul-Americana relevante para a integração. • Embora alguns países da IIRSA agora exportem mais, a iniciativa não contribuiu para aumentar a competitividade regional em termos de maior parcela do comércio global. 15 • A IIRSA está perdendo relevância em um contexto de mudança das prioridades políticas em relação à integração entre os governos sulamericanos. • Provavelmente a IIRSA não sobreviverá a seu mandato de 10 anos no BID, e provavelmente o Banco deixará sua participação expirar em 2010. A Diretoria aprovou uma avaliação controversa em julho, a despeito da forte oposição dos principais proponentes da IIRSA, como o Brasil, o Peru e a Colômbia. Os autores do relatório observaram que “nós não fizemos ne15. O Banco Mundial relata que enquanto cinco das 12 maiores economias globais desenvolvem as economias e os DTCs representam 41% do PIB global, o grande crescimento no período aumentou as participacoes de todas as regiões em desenvolvimento exceto a América Latina e o Caribe. Em outras plavras, a região da América Latina continua atrás em termos de parcela da riqueza global.

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nhum amigo na Direção do BID quando apresentamos a avaliação”. Os compromissos da Diretoria do BID com as recomendações do relatório elaboradas para salvar a IIRSA são ainda menos promissores. O relatório do Comitê de Política e Avaliação da Diretoria reduziu a solicitação do Escritório de Avaliação e Supervisão do BID (OVE) de uma nova análise significativa sobre como o Banco poderia recuperar a relevância no sobre integração sul-americana para um punhado de sugestões vagas para readaptar os produtos do Banco para atrair bons negócios entre os clientes UNASUL. A despeito do compromisso do Vice-Presidente para os Países, Octaviano Canuto, de “se esforçar para cumprir com as recomendações,” o processo de aprovação pela Diretoria apresenta fortes indícios que o fim da IIRSA pode estar chegando. 16 O relatório dá crédito ao BID por haver estabelecido uma agenda consensual para os projetos de transporte e para a socialização de uma concepção de 10 corredores de integração. Além disso, o relatório faz críticas consideráveis sobre o valor que o BID agregou à IIRSA e sobre o fraco desempenho da IIRSA, de forma geral, como um catalisador de uma integração mais profunda. Apesar dos US$ 10 milhões que o BID pagou para subscrever os custos administrativos da IIRSA, não há um banco de dados completo dos projetos IIRSA, com detalhes sobre a situação da execução, fonte de financiamento ou objetivos. 17  Os autores do relatório do OVE argumentam que não fica claro que o progresso em termos da construção de infra-estrutura de transporte na América do Sul não teria acontecido de qualquer foram sem a IIRSA. No final, o relatório sugere que a IIRSA parece ser “intrans-

16. A gerência do BID deve apresentar uma proposta para estender o mandato da IIRSA do Banco até dezembro de 2008. 17. Na última reunião de meio termo dos coordenadores nacionais em Buenos Aires em junho de 2008, o BID criticou os Coordenadores por não fornecerem informações atualizadas. A falta de um banco de dados público ajuda a obscurecer mudanças significativas no planejamento da IIRSA, tal como o fato de a Argentina haver dobrado o número de projetos que fazem parte carteira IIRSA para 145 no biênio 2007 - 2008, quase o dobro do total do Brasil.

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cendente,” de pouca ou nenhuma importância para a agenda de integração da América do Sul. Além disso, onde houve progresso as forças motrizes já existiam antes da IIRSA. Outra meta da IIRSA – a promoção de maior participação do setor privado nos projetos de integração de infra-estrutura - também é desalentadora. Apenas algumas parcerias público-privado (PPPs) foram realizadas, a despeito da criação de dois grandes fundos para subsidiar os estudos de viabilidade do projeto. A demanda por projetos IFI que garantam o financiamento de outros projetos atrativos para o setor privado também está bem abaixo das expectativas. No BID, a agenda da IIRSA não teve propriedade. Iniciada como um acordo entre o ex-presidente do Brasil, Henrique Cardoso e o ex-presidente do BID, Iglesias, o programa IIRSA ficou órfão, como uma unidade ad hoc no Banco, com mandato ambíguo para mudança. Em 2008, a IIRSA havia gerado uma quantidade irrisória de novos negócios para o BID (menos de 5% da carteira ativa total da IIRSA). 18 3.1 Fraca conceitualização de integração da IIRSA A IIRSA pouco fez para avançar em um dos principais desafios para aprofundar a integração: a harmonização das políticas ou dos regulamentos setoriais relevantes. O escopo da IIRSA foi reduzido a projetos de transporte, pouco realizando nos setores de energia e telecomunicações. Além disso, a avaliação do OVE concluiu que foi baixíssima a utilização de ferramentas de planejamento de integração criadas pela IIRSA - metodologias para desenvolvimento e avaliação econômica de projetos de infra-estrutura, metodologias para avaliação estratégica dos impactos sociais e ambientais (EASE), estudo de cadeias de produção, integração e logística associadas

18. Durante o período de oito anos, 13 ou 14 projetos IIRSA financiados pelo BID são no setor de transporte.

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à IIRSA, Sistema de Informação Gerencial Estratégica do Projeto (SIGE) e a Rede de Informação Geo-espacial (GEOSUR). Dessas, apenas o SIGE está em uso, principalmente como uma ferramenta informal, enquanto as outras continuam nos estágios de implementação ou piloto. Aonde foram identificados alguns parâmetros de comparação (benchmarks) para os projetos IIRSA do BID, o relatório concluiu que o BID não estava monitorando sistematicamente o desempenho desses indicadores. Desde o início, a IIRSA não tinha metas de desempenho explícitas para o BID como uma instituição. Portanto, agora sua avaliação é difícil e as expectativas institucionais continuam obscuras. O BID carece de uma metodologia adequada de planejamento para classificar os projetos com relação a seu impacto de integração ou à distribuição de riscos e benefícios. No BID, os projetos IIRSA (principalmente transporte) não tiveram tratamento diferenciado de outros projetos de transporte. 19 As rodovias, que compõem quase toda a carteira da IIRSA, não são entendidas como um projeto de integração, mas como um projeto de rodovia. Não são especificados objetivos estratégicos ou indicadores de avaliação que diferenciem os projetos IIRSA dos projetos nacionais de rodovias. Não há um adicional ou valor agregado que possa ser medido de alguma forma. Assim, o valor agregado pela IIRSA, como um todo, à meta de promover maior integração regional é bastante questionável. A identificação do que pode servir de sistema preferencial para avaliar os méritos dos projetos de integração continua a ser um desafio urgente para a região e para o BID.

19. O relatório aponta a falta de critérios sistemáticos de avaliação ambiental e observa a pouca atenção dada à distribuição dos custos/benefícios sociais e ambientais dos projetos IIRSA. Apenas US$ 700.000 de um total de US$ 4 bilhões de Cooperação Técnica foram alocados pra os desafios ambientais. O relatório também conclui que as informações disponíveis sobre a situação ou os resultados desses projetos são limitadas. Não foi feita uma estimativa de quanto do financiamento operacional geral de US$ 1,3 bilhões para a IIRSA foi dedicado a questòes sociais e ambientais.

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Os critérios para diferenciar os investimentos e projetos são especificados de forma inadequada. O relatório critica a falta de qualquer critério significativo para priorizar os projetos 351-507 IIRSA em termos de integração, ou porquê apenas 19 de 31 projetos âncora se qualificaram para fazer parte da agenda de consenso. A justificativa para sua inclusão ou exclusão pareceu ser mais política do que técnica. “Âncora” é um conceito relativamente sem sentido, significando que sem essa parte toda a rodovia não funcionará. Aparentemente, as outras dimensões da ancoragem do desenvolvimento regional não foram desenvolvidas. Parece que foi dada a mesma prioridade e peso para a rodovia que circunda São Paulo e para a ponte Cruzeiro do Sul, apesar de servirem a dois públicos bastante diferentes e terem impactos diferentes no tipo de desenvolvimento. O fraco conceito de integração que o BID e a IIRSA têm contribuiu para importantes oportunidades perdidas. O relatório sugere que a IIRSA não conseguiu abordar mais diretamente a falta de incentives para diminuir as assimetrias entre grandes e pequenas economias, como o Brasil e a Bolívia, como critérios explícitos para o desempenho de projetos IIRSA. Como as estradas IIRSA fariam algo além de aumentar o volume de tráfego e reduzir os custos de transporte? Segundo a experiência da União Européia, uma maior integração estrutural em contextos de desigualdade requer um financiamento voltado a essas assimetrias. A IIRSA não deu nenhum impulso para a discussão, menos ainda para a implantação de fundos estruturais como os da UE. Um outro erro que o relatório OVE observou foi que a IIRSA foi concebida como uma nova abordagem à integração regional, independente do MERCOSUL e da CAN. Este conceito não só era falso, mas também contraproducente. Algumas oportunidades na liberação do comércio interno, harmonização de legislação, planejamento regional, etc., foram perdidas ao mudar a atenção para a IIRSA. O Ove percebe a falta de conexão da IIRSA com os tomadores de decisão da CAN e do MERCOSUL como contraproducente para a meta do BID de promover integração.

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A IIRSA perdeu a chance de posicionar melhor o BID no financiamento dos projetos de integração. Quando comparamos a CAF ao BID, a CAF foi muito mais eficiente em apropriar a IIRSA. A CAF pareceu muito mais comprometida com a IIRSA, não apenas em termos de financiamento geral, mas ao assumir mais riscos e responder mais rapidamente aos países clientes. Por fim, a IIRSA fez promessas vãs de promover a participação e a transparência em termos do processo geral de planejamento da integração regional, o que contribuiu para perder a oportunidade de ganhar mais legitimidade e demanda para o envolvimento do Banco. IV. A integração sul-americana depois da IIRSA e as implicações para a advocacy As mudanças descritas anteriormente questionam a relevância da IIRSA em um contexto de prioridades políticas em mudança. A expansão da UNASUL e a rejeição dos modelos da ALCA para integração comercial refletem a possível obsolescência da IIRSA, já que a iniciativa não evoluiu das suas origens neoliberais. Na ausência da ALCA e de Doha como os principais instrumentos políticos para a economia estrangeira dos EUA para a América Latina, os principais debates sobre integração se concentram na integração física e na crescente concorrência entre a IIRSA e a UNASUL. Isso não se dá para diminuir a relevância dos Acordos de Livre Comércio entre os EUA e a Colômbia e o Peru, ou o início de negociações de livre comércio entre a Europa e a América Latina. Na verdade, esses processos da ALCA estão subsumidos por um debate mais ambicioso e regional, que melhor captura as coalizões ideológicas emergentes ou os eixos que tendem a se formar ao redor de modelos de integração mais abrangentes. A União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) e o Banco do Sul representam o núcleo central de uma renovação total da arquitetura financeira regional que, historicamente, tem dependido dos bancos do norte. Um fundo

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monetário regional, uma moeda regional comum, uma rede regional de bancos estatais de desenvolvimento, bolsas de comércio e mercados de valores regionais, um Parlamento regional (com sede em Cochabamba) e um Fundo Regional Social são algumas das novas instituições imaginadas pelos atuais presidentes na América do Sul. Contudo, ainda não está claro se essas instituições surgirão sob os auspícios da Alternativa Bolivariana das Américas (ALBA), da Comunidade de Nações Andinas (CAN) ou do Mercado Comum do Sul. A infra-estrutura de transporte que havia sido planejada para vinte anos já foi construída. Contudo, no setor de energia e politicamente a América do Sul está mais dividida do que nunca. As divisões políticas entre a Venezuela e o Brasil não foram conciliadas pela IIRSA. A UNASUL está montando seus próprios grupos de energia e infra-estrutura. Há duplicação e planejamento ineficiente. Conseqüentemente, a América do Sul se encontra mais dividida do que estava em 2000. O futuro da IIRSA é incerto, com dúvidas cada vez maiores e, talvez, até mesmo o reconhecimento que o acompanhamento do BID não irá além do prazo de 2010. A avaliação da IIRSA no BID é crítica à falta de um claro “valor agregado” pelo BID na promoção da IIRSA, e este pode ser um fator. A gerência defende o esforço do BID como subestimado no fortalecimento da capacidade de chegar a um consenso, no mínimo sobre as prioridades regionais de transporte. O Banco deixará a IIRSA seguir seu caminho nos próximos dois anos, e o Banco não renovará seu compromisso institucional. Da mesma forma, a IIRSA provavelmente acabará sem o gerenciamento do BID. Outros acreditam que a recriação da IIRSA é possível e necessária. A IIRSA poderia contar com os avanços obtidos na área de transporte, mudando o foco para aspectos da integração mais desafiadores da integração - como sustentabilidade; o vínculo entre transporte e cadeias de produção; e a regulamentação e investimentos compensatórios para lidar com as assimetrias. Mais importante, como o Ministério das Relações Exteriores do Brasil defende, todas as iniciativas de integração devem estar na UNASUL. Como a UNA-

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SUL se opõe a um mecanismo de assessoria tipo IFI, essa mudança reduziria consideravelmente o papel do BID de principal coordenador/assessor no Comitê de Coordenação Técnica (CCT). A carteira da IIRSA e muitos outros projetos de infra-estrutura indubitavelmente teriam continuidade, mas as organizações da sociedade civil podem ter que lidar diretamente com a UNASUL para discutir uma agenda de sustentabilidade no futuro. A base intelectual e financeira para a integração sul-americana está mudando. A mudança na dinâmica sul-americana demanda maior propriedade do país sobre os processos de integração e uma nova conceitualização de integração como algo além da conectividade física transfronteiriça. As motivações originais da IIRSA devem ser reavaliadas neste novo contexto – especialmente em relação às premissas segundo as quais construir mais rodovias fará com que a integração avance e de ênfase exagerada na interconectividade externa em detrimento à integração interna. A UNASUL como um espaço político que compete pela elaboração de uma integração regional que dá menos peso às considerações sobre como a infra-estrutura pode impactar a competitividade e o comércio intra-regional, oferece um cenário para a recriação de um modelo de integração regional que tire proveito da obsolescência da IIRSA. Contudo, estamos em um momento muito diferente daquele de dezembro de 2006, quando alguns governos na Cúpula UNASUL de Cochabamba expuseram claramente seu questionamento da IIRSA e articularam a grande esperança de poder readaptá-lo. Apesar dos passos desde Cochabamba para estabelecer a UNASUL como um espaço alternativo para uma integração mais justa e sustentável, é visível que os avanços dos projetos de IIRSA e outras tendências de investimento em áreas frágeis se dão muito mais rapidamente. Com ou sem a IIRSA, o PAC do Brasil, o Proinversión do Peru, o Plano 2020 da Colômbia avançarão se, apenas se os verdadeiros interesses

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econômicos e políticos subjacentes a esses planos nacionais de infra-estruturas forem mais expostos ao escrutínio público. Um movimento neste sentido foi claramente demonstrado em uma reunião recente convocada pelo Comitê de Coordenação Técnica (CCT) da IIRSA para discutir infra-estrutura e a Amazônia. A reunião, que envolveu gigantes do empresariado brasileiro (Odebrecht, Andrade Gutierrez, Petrobras e BNDES, bem como várias organizações de conservação) foi motivada por uma crescente percepção de que a IIRSA e as tendências de investimentos pertinentes na região amazônica estão gerando efeitos perversos e insustentáveis que estão minando a legitimidade da iniciativa de integração de infra-estrutura. 20 A reunião revelou que como um marco cooperativo para coordenação e planejamento, a IIRSA continua frágil e bastante ineficiente em sua capacidade de lidar com alguns dos desafios mais urgentes. A falta de qualquer marco legal ou jurídico para institucionalizar os princípios de integração continua a ser um grande obstáculo e o setor empresarial não considera a UNASUL uma solução viável em curto prazo. O futuro da IIRSA como um mecanismo politicamente significativo de coordenação em questões de integração de infra-estrutura está cada vez mais nas mãos das agendas de desenvolvimento nacionais e do setor privado, principalmente, mas não exclusivamente, as do Brasil (por exemplo, BNDES, Odebrecht, Petrobras, PAC). A reunião enfatizou os riscos sociais, ambientais e econômicos dos projetos de IIRSA avançarem muito mais rápido do que o planejamento da integração e sem praticamente planejamento algum para a sustentabilidade social e ambiental. Ao mesmo tempo, a relevância da IIRSA continua a ser minada pela ausência de uma agenda social ou ambiental multilateral para a integração, principalmente com a importância crescente das iniciativas bilaterais emergentes (Fundo Amazônico do Brasil). 20. Para uma discussão completa sobre a reunião do CCT no Rio de Janeiro em 4 de setembro De 2008, consulte o Boletim Trimestral BICECA em http://www.bicusa.org/en/Article.3907.aspx

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De forma geral, a reunião do CCT enfatizou várias realidades que ameaçam desestabilizar a IIRSA como um espaço de coordenação para o planejamento da integração. Há indícios que, a despeito das evidências crescentes dos impactos negativos, o desenho do projeto de infra-estrutura ou o planejamento de integração provavelmente não mudará de forma significativa. Por sua vez, há em 2008 um aparente crescimento do discurso anti-neoliberal, reconhecendo que as tendências atuais da IIRSA favorecem os mesmos interesses nefastos do projeto neoliberal. Por isso, não há alternativa senão delinear um novo modelo de integração, desvinculado das premissas de livre comércio, mas também das orientações neo-desenvolvimentalistas. Depois de tentar por vários anos incidir sobre os projetos mais representativos da IIRSA, é urgente que a sociedade civil tente definir melhor os cenários de liderança para o debate sobre integração regional no futuro. Por um lado, o Comitê de Diretores Executivos (CDE) continua a ser o principal mecanismo para legitimar e orientar a agenda acordada da IIRSA e depende do consenso dos 12 países para funcionar. O CDE da IIRSA deve ser um fórum principal para as ações de incidência coletiva de grupos ambientalistas, indígenas, campesinos, emigrantes, governos locais, etc. Na conjuntura ideológica atual, é possível influenciar três ou quatro governos parceiros da IIRSA para que questionem as premissas neoliberais da IIRSA e peçam a readequação desta iniciativa. Em outras palavras, é possível romper o consenso atual a favor da IIRSA. Ao mesmo tempo, a sociedade civil deve se preparar para um cenário sem a IIRSA, quando a tarefa de elaborar um modelo de integração alternativa for totalmente transferida para a UNASUL, tendo que demandar dela participação, transparência e prestação de contas ao público, ou seja: aquilo que a ALCA, IIRSA e a maioria dos planos de IFIs não deram. Isto significa que muitas das críticas e questões levantadas neste artigo continuarão pertinentes como sempre, a despeito dessa mudança para o Sul.

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A atuação das grandes empreiteiras brasileiras na integração de infra-estrutura na América do Sul

Alessandro Biazzi Couto Responsável pela área de Integração Regional no PACS

integracao@pacs.org.br


A atuação das grandes empreiteiras brasileiras na integração de infra-estrutura na América do Sul

A ALCA, o MERCOSUL, a ALBA e, nos últimos meses, a UNASUL (União das Nações Sul-Americanas) são acordos de integração nas Américas que figuram constantemente no discurso dos atores sociais regionais, impulsionados pelos apelos simbólicos e midiáticos de grandes conferências e discursos presidenciais. Apesar da importância  desses acordos, pouco espaço tem sido dado a uma reflexão mais profunda acerca da integração de infra-estrutura. Um debate fundamental para os processos políticos, e que tem transformado a paisagem de vários países. Neste sentido, a Iniciativa de Integração da Infra-estrutura Regional SulAmericana (IIRSA), lançada no ano 2000, é o mais ambicioso projeto  nas áreas de transporte, energia e telecomunicações já visto na região. A IIRSA abrange doze Estados e divide a América do Sul em dez grandes eixos, pensados a partir da integração entre cadeias produtivas,  do aumento do fluxo comercial regional e de convergência com o circuito de trocas mundiais, em particular o de exportação para os mercados dos EUA, Europa e ÁsiaPacífico. Desde o início, o projeto recebeu forte incentivo de instituições financeiras internacionais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que elaborou o plano de ação inicial e diversos estudos, e da Cooperação Andina de Fomento (CAF), que financia boa parte das obras. Dado o protagonismo do governo brasileiro e os interesses econômicos de grandes empresas instaladas no país, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) também participa ativamente no financiamento da IIRSA. Em síntese, é possível afirmar que os eixos de “desenvolvimento” que a IIRSA propõe estão focados no provimento de condições para  empresas (trans)nacionais e o agronegócio otimizarem seus lucros, terem acesso a mais mercados e facilitarem o escoamento de recursos por meio de grandes “corredores” de exportação que atravessam o continente, inclusive regiões sensíveis como a Amazônia e os Andes. Apesar da retórica de integração dos povos, a “Iniciativa” negligencia o desenvolvimento local, o forte impacto

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social e ambiental das obras, além da falta de transparência nos dados e a ausência da participação da sociedade civil nesses processos. Os governos tidos como progressistas na América do Sul acabaram por abraçar a integração proposta pelo BID sem uma apreensão crítica sobre quem serão os verdadeiros beneficiados com os aportes de dinheiro público e as conseqüências sociais e ambientais de longo prazo. Também não avaliaram como essas múltiplas intervenções representam uma continuidade com o modelo de desenvolvimento promovido por outras Instituições Financeiras Internacionais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), outrora tão criticados. Diante desse contexto se faz necessário destacar o papel ativo que as grandes empreiteiras brasileiras - Odebrecht, Camargo Corrêa e Andrade Gutierrez - vêm exercendo na integração de infra-estrutura. Antes do aprofundamento nos projetos internacionais das empresas é preciso enfatizar o crescente poder econômico que elas vêm adquirindo no plano nacional ao se constituírem como holdings e diversificarem seus negócios. Além da área de engenharia, a Odebrecht é o maior grupo petroquímico da América ao controlar a empresa Braskem, e prevê investimentos bilionários nos próximos anos em sua subsidiária ETH Bioenergia, voltada para a produção de etanol da cana de açúcar. Já a Camargo Corrêa tem sua própria fábrica de cimento e controla a Alpargatas Calçados (Havaianas, Rainha, Topper, Timberland e Mizuno), é acionista da Siderúrgica Usiminas, da concessionária de energia do Estado de São Paulo CPFL Energia e ainda da Companhia de Concessões Rodoviárias (CCR), controladora da Dutra (RJSP), da Ponte Rio-Niterói, da Via Lagos e de outras grandes rodovias em São Paulo e no Paraná, totalizando 1452 km em concessões rodoviárias. A Andrade Gutierrez não fica atrás: também é acionista da concessionária de rodovias CCR; da prestadora de serviços de energia Light; controla a empre-

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sa de telecomunicações Telemar (que engloba também a OI celulares) e terá a concessão do aeroporto de Quito, Equador ainda em construção1.

Expor esses extensos dados é fundamental para que os atores sociais

brasileiros tenham dimensão do poder econômico dessas empresas transnacionais de base brasileira, por vezes “invisível” dada a pulverização de sua atuação econômica. Essa configuração altamente concentradora de capital permite a esses grupos pautar políticas públicas e competir internacionalmente a custos mais baixos no que concerne às grandes obras, em que o repasse de recursos públicos é por vezes burocrático e tardio.

Neste âmbito, a exportação de serviços de engenharia nos remete ao

contexto do final dos anos 70. Apesar dos fortes laços com o Estado brasileiro na realização de obras, o esgotamento do milagre econômico da ditadura significou uma grande perda para as empreiteiras. Contudo, elas foram  beneficiadas por um rearranjo na política externa do presidente Geisel, cujo foco terceiro-mundista incentivou a participação dessas empresas em licitações e obras, principalmente na América do Sul e África (ex-colônias portuguesas), dada a cooperação entre os governos e a ausência de concorrentes nacionais para a realização de grandes projetos de engenharia. A liberalização econômica e as privatizações dos anos 90 na América Latina impulsionaram ainda mais a internacionalização desses serviços. As empresas passaram a atuar não só nas obras, como também na concessão desses empreendimentos, principalmente das estradas. No que concerne a IIRSA, o foco está na construção de rodovias, portos e hidrelétricas, reproduzindo o modelo dominante de infra-estrutura que as empresas já desenvolvem historicamente no Brasil. Em anexo, encontra-se uma tabela com os principais 1. Esse estudo abrange apenas as três  empreiteiras acima citadas, dada sua atuação de destaque nas obras de infra-estrutura na América do Sul. Os dados foram retirados do relatório anual e do website das próprias empresas. Procurei enfatizar os campos de atuação mais relevantes, no entanto existem outros não citados. Outro dado relevante sobre essas empresas é que dentre os acionistas  da Andrade Gutierrez Concessões  figura o International Finance Corporation (IFC) - braço do Banco Mundial (BIRD) para o setor privado, um exemplo de como as instituições financeiras internacionais atuam indiretamente em empresas nacionais.

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megaprojetos em curso nos países da América do Sul, os gastos, as fontes de financiamento e problemas ocasionados, dentre outras informações. Como tendência geral, se percebe haver uma convergência entre empreiteiras um tanto difícil a nível nacional e que os projetos têm um forte respaldo de instituições financeiras internacionais. Além do BID e do CAF, é interessante observar a atuação de bancos de exportação dos EUA e a Coréia do Sul. A conexão com o Pacífico parece ser o foco não apenas dessas instituições, como do próprio BNDES, no que atende fortemente ao setor exportador brasileiro. Muitos dos problemas socioambientais gerados pelas rodovias interoceânicas, em países como a Bolívia e Peru, devem-se a essa “corrida ao Pacífico”, que beneficia enormemente o setor do agronegócio do Centro-Oeste e Norte do Brasil e as cadeias produtivas das transnacionais que operam no continente. Os territórios locais são pensados quase que exclusivamente como áreas de trânsito para os produtos chegarem aos portos com o menor custo de mercado possível.

Assim como em muitas das obras do Programa de Aceleração de Cresci-

mento (PAC) do atual governo brasileiro - dentre elas as controversas hidrelétricas do Rio Madeira em que Odebrecht e Andrade Gutierrez também operam – as altas cifras despendidas pelo BNDES na integração regional não correspondem aos objetivos sociais que a instituição deveria ter como um banco público. Além dos impactos permanentes das novas redes que se constituem e dos privilégios a grupos (apontados e descritos em detalhe nas tabelas), estes gastos são responsáveis por um aumento do endividamento público dos países e direcionam recursos fundamentais que poderiam ser investidos em projetos sociais de infra-estrutura, como saneamento básico, habitação, escolas e hospitais. Neste sentido, a construção de redes cujo foco é a complementaridade e o comércio entre pequenos/médios produtores no âmbito regional também seria uma política fundamental. Concluímos que de fato o provimento de infra-estrutura e o comércio são centrais para uma integração dos povos da América do Sul. Con-

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tudo, esse fim tem sido em grande parte desvirtuado pelo regionalismo de livre-comércio e de inserção periférica nos fluxos de troca globais que fundamentam a IIRSA desde o princípio. Os povos da região e o meio ambiente já presenciam alguns dos efeitos negativos das obras que as empreiteiras brasileiras realizam, cujas conseqüências ao longo do tempo são ainda mais preocupantes e imprevisíveis. As empresas se vangloriam discursivamente da “responsabilidade social” de suas obras, no entanto é preciso torná-la efetiva e apontar suas constantes contradições. As empresas brasileiras não são apenas prestadoras de serviços, mas atores constituintes decisivos nesse processo. Os atores sociais devem intervir criticamente no que tange esses projetos; conhecer e denunciar suas irregularidades a fim de diminuir os impactos; e quando preciso se opor integralmente a sua concretização. Devemos resistir à integração cujo foco é entregar mercadorias de grandes empresas; entregar recursos escassos aos países do Norte e entregar a soberania popular à lógica dos fluxos de capital. Referências www.biceca.org - BICECA: Uma Resposta da Sociedade Civil a Integração Regional www.fobomade.org.bo– Foro Boliviano MedioAmbiente y Desarollo www.megaproyectos.org – Megaproyectos en América Latina http://groups.yahoo.com/group/interoceanicasur/ - Grupo de Trabalho da Interocêanica Sul www.iirsa.org – IIRSA www.odebrecht.com www.andradegutierrez.com.br www.camargocorrea.com.br Empreiteiras

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CARRION, Maria C.; PAIM, Elisangela S. 2006. “IIRSA: Desvendando os Interesses”. NAT/Brasil. CARVALHO, Guilherme 2004. “A Integração Sul-americana e o Brasil: o protagonismo brasileiro na implementação da IIRSA”. Rio de Janeiro: FASE.

Anexo Tabela ao lado Principais obras de infra-estrutura na América do Sul com participação de empresas brasileiras Fontes: BICECA e relatório anual das empresas; valores aproximados.

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O papel dos grandes bancos espanhóis no financiamento de projetos em litígio na América Latina

Víctor Maeso SETEM

vmaeso@setem.org


O Papel dos Grandes Bancos Espanhóis no Financiamento de Projetos em Litígio na América Latina

Este artigo é um resumo de dois relatórios 1 elaborados em 2007 pelo instituto holandês de pesquisa SOMO2 para a ONG do Estado espanhol SETEM3. Com ele, nós pretendemos mostrar a relação dos dois grandes bancos espanhóis, BBVA e Santander, com o financiamento de grandes projetos na América Latina, com especial atenção a projetos de infra-estrutura. CONCEITOS PRÉVIOS Alcance dos estudos

O SETEM encomendou ao SOMO a realização de um relatório de

pesquisa sobre a Responsabilidade Social Empresarial (RSE) de dois grandes bancos espanhóis: o Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (doravante, BBVA) e o Banco Santander, também conhecido com o nome de Grupo Santander. O principal objetivo do relatório foi identificar e descrever empresas e projetos considerados socialmente irresponsáveis ou não sustentáveis e que tiveram vínculos financeiros com um ou com os dois bancos.

A lista de atividades de financiamento controversas não foi exausti-

va. A porta ficou aberta para incorporar novos casos à medida que surgirem informações adicionais. A pesquisa se concentrou nas atividades de financiamento realizadas pelo BBVA e pelo Banco Santander no mundo, com absoluto predomínio da América Latina, no período entre janeiro de 2000 e abril de 2007.

Na pesquisa são definidos os projetos socialmente irresponsáveis de forma

genérica, embora digam respeito principalmente a projetos de investimento, tais como a construção de represa, expansão de uma mina ou construção de um oleoduto, em litígio sob a perspectiva de direitos humanos e/ou ambientais. Esses projetos foram selecionados por causa dos vínculos financeiros 1. Os relatórios completos estão disponíveis em: www.finanzaseticas.org 2. Instituto holandês de pesquisa de multinacionais: www.somo.nl 3. ONG de âmbito espanhol que trabalha em sensibilização e incidência política: www.setem.org

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diretos ou indiretos com um banco ou com os dois. A vinculação direta (chamado no jargão bancário de “project finance”) implica que o banco deu apoio ao projeto através de um contrato de financiamento, um método de financiamento onde as receitas geradas pelo projeto são a principal fonte de pagamento. Um vínculo indireto indica que o banco prestou serviços financeiros em geral (por exemplo, créditos, emissão de bônus ou outras transações financeiras) à empresa (matriz) responsável pela execução do projeto. Esses serviços podem ter sido utilizados para financiar o projeto em litígio. Em certos casos, parece evidente que o banco previu, ou pode haver previsto, que seu empréstimo ou investimento seria empregado para o potencial financiamento de um projeto não sustentável devido, por exemplo, à má reputação da empresa que financiava. Em outros casos fica menos evidente até que ponto o banco pode estar ligado ao projeto em litígio como, por exemplo, quando concede um empréstimo a um grande conglomerado que realiza diversas atividades. Neste último caso, fica pouco claro se os fundos são empregados para financiar o projeto em litígio ou outra atividade. Seria necessário fazer mais pesquisas para determinar a existência e extensão da responsabilidade do banco pelo que ele financiou indiretamente.

A metodologia da pesquisa se baseou no enfoque da SOMO chama-

do “Quick Scan” que tem por objetivo dar uma visão sobre as questões e os problemas específicos em jogo em termos de Responsabilidade Social Empresarial (RSE). Geralmente os resultados são empregados para aprofundar a discussão com a empresa sobre sua conduta. O Quick Scan não tem por finalidade apresentar uma imagem completa e definitiva sobre o desempenho social de uma empresa ou apresentar conclusões finais sobre a sustentabilidade de alguma ação ou projeto. Padrões de RSE no mundo financeiro

Os padrões mais importantes aplicáveis às atividades de financia-

mento por instituições financeiras privadas são os Princípios do Equador, um

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conjunto de princípios voluntários para a determinação, avaliação e gestão de riscos ambientais ou sociais no processo de financiamento de projetos4.

Os primeiros 18 bancos assinaram os Princípios do Equador em 2003.

Atualmente, contam com a assinatura de 45 instituições financeiras (especialmente bancos). Os Princípios do Equador se baseiam nas políticas de proteção ambiental e social, nos padrões de poluição e no sistema de categorização ambiental e social da Corporação Financeira Internacional (International Finance Corporation - IFC), o ramo do setor privado do Grupo Banco Mundial. O marco básico é um processo de avaliação ambiental pelo qual os projetos são qualificados conforme o risco social e ecológico que acarretam. Para os projetos de maior risco, o mutuário deve realizar uma Avaliação de Impacto Ambiental (Environmental Impact Assessment – EIA) que deve abordar fatores como o uso de produtos perigosos, o reassentamento forçado de populações indígenas, riscos para a saúde das comunidades locais e danos a bens culturais. Os bancos esperam que a Avaliação seja levada em consideração durante a execução do projeto.

Outra proposta relevante para promover a responsabilidade social e

ambiental no setor financeiro é a Iniciativa para o Setor Financeiro do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA FI), criada em 1992. A missão do PNUMA FI é colaborar com instituições financeiras na identificação, definição e promoção de boas e melhores práticas ambientais em suas operações internas e externas, através de atividades regionais, que inclui programas de treinamento e pesquisa. Atualmente, o PNUMA FI trabalha com mais de 160 instituições, inclusive bancos, seguradoras, fundos de capital de risco e assessores de carteiras de investimento. Todos os participantes assinam a declaração do PNUMA FI, uma expressão voluntária de intenções pela qual se comprometem a integrar considerações de natureza ambiental a todos os aspectos de suas operações.

4 http://www.equator-principles.com/index.shtml

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A declaração do PNUMA FI é composta por três partes: 1. Compromisso em favor de um desenvolvimento sustentável onde os signatários expressam seu compromisso com, por um lado, o desenvolvimento sustentável como parte fundamental da administração da empresa e, por outro lado, com o papel do setor financeiro como o setor que pode oferecer uma importante contribuição ao desenvolvimento sustentável. 2. Ordenamento ambiental e instituições financeiras - que reflitam sobre questões como o apoio ao enfoque de precaução na gestão ambiental; o compromisso com os regulamentos nacionais e internacionais em termos ambientais; a identificação do risco ambiental; a busca de melhores práticas em gestão ambiental, inclusive em eficiência energética, reciclagem e redução de dejetos. Inclui ainda uma declaração sobre a conduta ambiental dos clientes do banco que parece relevante no contexto dos dados deste relatório: “No que diz respeito a nossos clientes, achamos que o respeito aos regulamentos ambientais pertinentes e o uso de práticas ambientalmente corretas são fatores importantes que demonstram uma eficiente gestão ambiental”. 3. Sensibilização do público e comunicação - que reconhece a necessidade de informar e rever regularmente o desempenho ambiental e compartilhar informação com os stakeholders.

À margem dos Princípios do Equador e do PNUMA FI há várias

iniciativas de SER em nível empresarial que também podem ser aplicadas ao setor financeiro. Entre elas, as Diretrizes da OCDE e o Global Compact da ONU são as mais conhecidas. Esses padrões expressam princípios voluntários em termos de direitos humanos, direitos trabalhistas, meio ambiente e na luta contra a corrupção. Em 2004, o Global Compact da ONU convidou as instituições financeiras a aderirem à iniciativa. Esta ação resultou no relatório “Who cares wins: Connecting financial markets to a changing world” (“Quem

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se preocupa, ganha: conectando os mercados financeiros a um mundo em mudança”), que apresenta um conjunto de recomendações e diretrizes especialmente voltadas ao setor financeiro. Análise crítica da RSE nas finanças

Embora os códigos de conduta não sejam obrigatórios, eles repre-

sentam um consenso sobre como uma empresa deveria se comportar de forma cada vez mais globalizada. Contudo, os padrões como os Princípios do Equador não resultaram automaticamente em um melhor comportamento por parte das empresas e, por tanto, é necessário realizar um acompanhamento crítico do processo de execução dos códigos de conduta.

Com relação aos Princípios do Equador, embora pela primeira vez

as instituições financeiras reconheçam sua responsabilidade social, a execução de suas políticas é muito lenta e não é transparente. Aumenta o número de bancos que aderem aos Princípios do Equador, mas nem todos cumprem com o requisito de elaborar relatórios anuais sobre o progresso da implantação daqueles princípios. Além disso, podemos observar que os projetos que não deveriam receber fundos por causa de seus desastrosos efeitos sociais e ambientais receberam dinheiro dos bancos de qualquer forma.

Definitivamente as ONGs têm observado que as medidas voluntá-

rias não são suficientes para que as entidades bancárias realmente se comprometam a melhorar seu comportamento empresarial. Deveria haver um regulamento mínimo e um controle independente capaz de sancionar as empresas, ainda que de forma branda, por não cumprirem com os padrões.

Outra desvantagem dos Princípios do Equador é que eles são aplicáveis

somente ao financiamento de projetos (“project finance”), ou seja, a formas específicas de créditos outorgados a projetos independentes. Cada vez mais, os projetos de grande escala e ambiental e/ou socialmente suscetíveis são financiados por meio da emissão de bônus ou ações e, portanto, ficam fora do

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âmbito de aplicação dos Princípios do Equador. Conseqüentemente, certos bancos empregam um “padrão duplo” e, às vezes, financiam empresas ou projetos em litígio por meio de empréstimos ou financiamentos que violam as diretrizes dos Princípios em termos ambientais e sociais. RESULTADOS DO RELATÓRIO PARA O BBVA Descrição do banco

O banco de Bilbao foi fundado em 1857 como um banco de emis-

são e desconto. O banco de Vizcaya foi fundado em 1901 como um banco comercial e de depósitos. Em 1988 o Banco de Bilbao e o Banco de Vizcaya se fundiram, criando o BBV. Em 1988 é criado o banco Argentaria existente da Corporação Bancária da Espanha (CBE), Banco Exterior (BEX), Banco Hipotecário (BHE) e caixa postal. Em 1999 o BBV e o Argentaria anunciam sua fusão e adotam a marca BBVA no ano seguinte. A partir dos anos 70 o Banco de Bilbao, Banco de Vizcaya e Banco Exterior se instalaram na Europa, América, Ásia e América Latina. Em 2001 a marca BBVA é instalada nas entidades da América Latina. Hoje em dia o banco tem agências e escritórios de representação em mais de 25 países no mundo. No total, mais de 95.000 pessoas trabalham no BBVA em mais de 7.000 escritórios no mundo todo. O ativo total em 2006 era de 412.000 milhões de euros. Política de RSE/ambiental do banco Além das diretrizes internacionais, o BBVA redigiu a versão preliminar de sua Política Ambiental, onde expressa formalmente seu compromisso com o meio ambiente. No referido documento, o banco afirma que sua política ambiental: • inclui o desenvolvimento de critérios ambientais na análise de riscos das operações financeiras; • foi elaborada para ter uma influência pró-ativa/positiva sobre o com-

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portamento de seus grupos de interesse (stakeholders), principalmente clientes, empregados, fornecedores, acionistas e das sociedades onde participa, para fazer com que adotem políticas e sistemas de gestão ambientais; e, • inclui a incorporação de critérios ambientais à análise de riscos das operações financeiras. Para tanto, o BBVA adota sua própria metodologia para incorporar critérios ambientais de forma sistemática à análise de risco creditício nas atividades de bancos corporativos e bancos de empresas. Além disso, o BBVA incorpora critérios ambientais à análise e à submissão de operações de “project finance” (grandes projetos de financiamento de rodovias, ferrovias, etc.). Além disso, o BBVA participa do Carbon Disclosure Project (GDP), que foi iniciado em 2000 por diferentes ONGs que trabalham cautelosamente com a Global Reporting Initiative (GRI). A iniciativa tem dois objetivos: informar os investidores sobre riscos importantes e oportunidades em relação à mudança climática e apresentar as graves preocupações dos acionistas em relação ao impacto da mudança climática sobre as empresas do setor correspondente. As empresas se comprometem a fazer relatórios anuais sobre suas emissões de carbono e os regulamentos adotados para reduzi-las – a última atualização do BBVA data de 25 de setembro de 2007. No que se refere a diretrizes e padrões internacionais em termos de RSE, o BBVA participa ou é signatário dos seguintes: • PNUMA FI, em 1998. • Pacto Mundial da ONU, 2002. Além disso, três dos bancos do Grupo BBVA assinaram as diretrizes em 2002: BBVA Banco Francês (Argentina), BBVA Banco Continental (Peru) e BBVA Bancomer (México). • Os Princípios do Equador em 2004 (nos projetos de financiamento com montante superior a 10 milhões de dólares) e sua versão revista em julho de 2006.

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No entanto, é pouco provável que o BBV ainda se qualifique para participar do Global Compact, já que seus participantes devem informar anualmente aos grupos de interesse (stakeholders) sobre o progresso da execução dos princípios do Global Compact através de relatórios de sustentabilidade, relatórios anuais ou outros comunicados corporativos. Também se espera que os participantes no sítio do Global Compact e/ou da rede local apresentem uma breve descrição de seu relatório de progresso e um link para os comunicados corporativos. Segundo o sítio do Global Compact, “somente os participantes que informarem sobre seus relatórios de progresso poderão continuar a participar do Global Compact”.

No entanto, a informação atual do BBVA parece estar desatualizada, já

que o último link se refere a relatórios de 2005 e não foram incluídos estudos de caso. Em seu relatório anual também não faz referência alguma a “… metodologia, procedimentos, nível de execução, resultados representados por número de operações rejeitadas”. Além disso, não há evidência que existam “... sistemas de avaliação e controle que permitam assegurar seu cumprimento, tampouco dados sobre fornecedores excluídos por questões sociais e/ou ambientais”. Vínculos financeiros com empresas e projetos em litígio

As evidências mostram que o BBVA tem prestado serviços finan-

ceiros, inclusive empréstimos e financiamento de projetos, participação e estruturação de empréstimos agrupados e gestão e atuação como bookrunner na emissão de bônus, a doze empresas que, por sua vez, estão envolvidas em vários projetos em litígio.

Talvez não seja surpreendente que todas as empresas mencionadas

no relatório sejam do setor energético ou de setores que dependem bastante de recursos naturais, como o setor de mineração, de celulose e de petróleo. A grande maioria das questões em litígio está associada à exploração de minas (10), seguidas daquelas vinculadas à construção de represas (5), a projetos de gás ou petróleo (4) e a projetos de fabricação de celulose (2).

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Sete das doze empresas citadas no relatório receberam serviços fi-

nanceiros do BBVA que podem ser classificados como financiamento de projetos (“project finance”) ou financiamento direto. São elas: • Minera Yanacocha, que administra a mina Yanacocha, mina de ouro a céu aberto, em Cajamarca, no Peru; • OCP Ecuador, que opera o oleoduto OCP, no Equador; • Techint/Tecpetrol, que construiu e opera os dutos para o gasoduto Camisea, no Peru; • Companhia Minera Los Pelambras, que administra a exploração da mina de cobre Los Pelambres, no Chile; • Companhia Minera Los Pelambras, que administra a exploração da mina de cobre Collahuasi, no Chile; • Compañía Minera Antamina, que opera a mina Antamina de cobre e zinco, no Peru; • Transierra, concessionária do gasoduto Gasyrg, na Bolívia.

No que diz respeito às outras empresas do relatório, o vínculo com

o BBVA é apenas indireto. Nesses casos, como dito no início do relatório, a falta de informação adicional dificulta a avaliação de até que ponto o banco pode ser responsabilizado pelas ações da empresa à qual prestou serviços financeiros. Para tirar conclusões definitivas neste sentido, é necessário fazer pesquisas adicionais de cada caso específico.

Se analisarmos os dados anteriores com mais detalhes, veremos que

há diversos vínculos entre o BBVA e o setor de infra-estrutura, considerando três tipos de projetos: dutos, represas e complexos hidrelétricos. No total, estamos falando de sete empresas e oito projetos correspondentes. Entre os casos de financiamento direto, temos três: •

Techint/Tecpetrol, que construiu e opera os dutos para o gasoduto Camisea, no Peru (descrito anteriormente);

Transierra, concessionária do gasoduto Gasyrg, na Bolívia.

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OCP Ecuador, que opera o oleoduto OCP, no Equador;

Os quatro restantes pertencem ao financiamento indireto: •

Grupo Votorantim que, por meio de sua filial Companhia Brasileira de Alumínio (CBA) fez parte dos consórcios construtores das represas hidrelétricas de Barra Grande e Campos Novos, no Brasil.

Vale do Rio Doce (atualmente Vale), membro do consórcio adjudicado para a construção do projeto hidrelétrico Estreito no Brasil.

Petrobrás, através da Transierra, concessionária do gasoduto Gasyrg, na Bolívia.

Endesa Chile, responsável pela construção da barragem Bio-Bio e das futuras represas dos rios Baker e Pascua no Chile.

Duas das empresas supracitadas estão ligadas a casos recentes de

financiamento direto de projetos altamente em litígio. Em primeiro lugar, o BBVA foi um dos bancos que participou de um empréstimo agrupado de 100 milhões de dólares à Minera Yanacocha, em 2006. O empréstimo inclui uma cláusula que outorga aos bancos participantes alguns direitos sobre a receita da mina proveniente da exportação. O projeto é objeto de litígio por causa das incessantes críticas pela ONG, por causa dos efeitos da mina Yanacocha, inclusive a contaminação da água na área, problemas relacionados à posse das terras onde a mina se encontra, os transtornos sociais que causou e seus vazamentos tóxicos.

Em segundo lugar, em 2006, o BBVA Banco Continental, a filial

peruana do BBVA, financiou um empréstimo de 35 milhões de dólares à Tecpetrol, uma das empresas que lidera as atividades de exploração do projeto de gás Camisea no Peru. O empréstimo foi garantido através da concessão para extrair e vender gás natural, adjudicado à Tecpetrol. O projeto de gás Camisea se caracteriza pelas rupturas dos gasodutos que causaram sérios vazamentos de gás. Pesquisas recentes mostram que a Techint, operadora e responsável pela engenharia do gasoduto, matriz da Tecpetrol, usou tubos defeituosos e contratou soldadores não qualifi-

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cados para a tarefa e, assim, gerou graves deficiências na construção do gasoduto. O projeto também foi criticado por seus impactos negativos nas comunidades indígenas da área.

Os dois casos parecem ferir os Princípios do Equador, a Política

Ambiental do BBVA e os padrões de RSE do Global Compact da ONU e da iniciativa do PNUMA para o Setor Financeiro (PNUMA FI), instrumentos que o BBVA afirma apoiar. O caso específico do gasoduto de Camisea no Peru

Como explicado anteriormente, o BBVA contribuiu com o finan-

ciamento da primeira fase do projeto Camisea (Camisea I) em meio a fortes críticas internacionais, apesar de no momento bancos privados como o ABN-AMRO e o Citigroup se negarem a participar pelo risco financeiro e de reputação inerentes.

Segundo as notícias mais recentes, a segunda fase do projeto (Ca-

misea II) continuará com o apoio do BBVA. Em 24 de junho de 2008, a direção do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) assinou, em sua sede em Washington (EUA), contratos de financiamento no valor de 800 milhões de dólares para o Camisea II. Este projeto está no Lote 56 e repete os mesmos problemas que o Camisea I no Lote 88, em seu início em 2004. Em operações anteriores e atuais, foram infringidas as normas dos próprios BID e CFI, além de normas internacionais de direitos dos povos indígenas, sobretudo no que diz respeito à consulta e ao consentimento prévios.

O contrato se divide em duas fases: um empréstimo de 400 milhões

de dólares concedido diretamente pelo BID e um segundo empréstimo de 400 milhões, composto por um consórcio de sete bancos, entre os quais o BBVA (Société Générale, Calyon, BBVA, Sumitomo, ING, Mizuho, e Bank of Tokyo Mitsubishi).

Por outro lado, dois dias depois, em 26 de junho de 2008, a Cor-

poração Financeira Internacional (CFI), o braço financeiro do Banco Mun-

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dial, juntamente com bancos privados (entre os quais provavelmente está o BBVA), assinaram outro acordo, que concede um crédito de 300 milhões de dólares para o projeto. No total, entre o BID e o CFI somam 1,1 milhões de dólares em apoio financeiro.

É necessário destacar que o projeto Camisea está sendo questionado

não somente por seus impactos sociais e ecológicos. Sua orientação à exportação (principalmente ao México e EUA) entra em conflito com a satisfação de uma crescente demanda do mercado interno peruano. Vários analistas do setor de hidrocarbonos denunciaram este fato, advertindo sobre um panorama regional onde o gás se transformará em um recurso energético escasso e, portanto, estratégico. Conclusões do SETEM

O SETEM conclui que para o BBVA a responsabilidade social com

o meio ambiente e as sociedades afetadas onde o banco opera não é uma prioridade. O caráter voluntário dos códigos de conduta prece ser insuficiente para que os bancos implantem esses princípios na hora de decidir sobre o investimento em projetos e/ou empresas. O SETEM urge que o BBVA leve mais a sério sua responsabilidade de fazer investimentos socialmente mais responsáveis e recomenda que, no futuro, deixe de financiar projetos como o de Camisea, no Peru, entre outros.

O BBVA também tem sido muito pouco transparente/aberto. Des-

de a publicação do relatório, o SETEM recebeu uma ligação do banco e houve troca de alguns e-mails. No entanto, nunca respondeu oficialmente sobre qualquer dos casos denunciados no relatório ou facilitou informações sobre os processos e o avanço da implementação dos Princípios do Equador. A única resposta pública veio de seu presidente, Francisco González, quando interpelado por ativistas do SETEM e de outras ONGs durante a reunião geral de acionistas do banco. Ele manifestou preocupação e consideração pelas críticas que o Camisea I suscitou, mas, como pudemos comprovar, não

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evitou que o banco se envolvesse de novo no Camisea II, de forma ainda mais profunda. O argumento principal em sua defesa foi a adesão do banco aos Princípios do Equador, como garantia diante de qualquer suspeita de irresponsabilidade. RESULTADOS DO RELATÓRIO PARA O SANTANDER Descrição do banco

O Banco Santander foi fundado em 15 de maio de 1857 e, em 2007,

comemorou seu 150º aniversário. Desde sua fundação, o Grupo Santander tem expandido sua presença para mais de 40 países do mundo, contando com, no mínimo, 129.749 empregados e 10.852 escritórios naqueles países. O banco tinha um total de 833.000 milhões de euros de crédito, sendo o maior banco da Espanha e o décimo segundo do mundo. Em outubro de 2007, 86% das ações do banco ABN AMRO, o maior e mais importante banco da Holanda, passaria para o consórcio dos bancos Royal Bank of Scotland, Fortis e Banco Santander. Política de RSE/ambiental do banco

O Banco Santander tem uma escassa política ambiental. Contudo,

em suas declarações políticas diz que incorporará critérios ambientais a suas atividades e adotará resoluções para proteger o meio ambiente.

Essas resoluções incluem: obter certificações ambientais como

ISO 14001 para os centros de trabalho na Espanha e no estrangeiro; prevenir a contaminação e promover resoluções para reduzir os efeitos de suas atividades sobre a natureza, o uso eficaz dos recursos e a reciclagem dos dejetos. Declaram, ainda, que cooperam e apóiam projetos que têm por objetivo a preservação e proteção do meio ambiente. O banco conta com um comitê ambiental que tem reuniões freqüentes no Grupo Santander City. O comitê é responsável por promover a política ambiental e sua implantação, atualização e controle. No entanto, seu relatório anual não

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Financiamento e Megaprojetos. Uma interpretação da dinâmica regional sul-americana

apresenta dados sobre a existência de um sistema integral de avaliação de seus impactos sobre o meio ambiente ou sobre a comunidade onde funciona. Tampouco há informações sobre projetos recusados por não cumprirem com os padrões internacionais ou sobre o que realmente analisam nos projetos antes de investir neles.

Além disso, o Grupo Santander participa do Carbon Disclosure Pro-

ject (GDP), que foi iniciado em 2000 por diferentes ONGs que trabalham cautelosamente com a Global Reporting Initiative (GRI). A iniciativa tem dois objetivos: informar os investidores sobre riscos importantes e oportunidades em relação à mudança climática e informar os gerentes das empresas sobre as preocupações dos acionistas em relação ao impacto da mudança climática sobre o valor da empresa. As empresas se comprometem a apresentar relatórios anuais sobre suas emissões de carbono e as medidas que adotaram para reduzi-las. A última atualização do Grupo Santander é de 2006.

O Banco Santander investiu 29 milhões de euros em projetos locais

de ação social e ambiental. Porém, não é possível concluir quanto dinheiro exatamente foi investido nos projetos, tampouco desagregar por país. É necessário acrescentar que os investimentos em universidades são discutíveis, se é que podem ser classificados como ação social ou RSC, já que gera contrapartidas diretas no negócio bancário. O investimento em energia renovável do Banco Santander também não é significativo sobre o total de investimento que ele faz em grandes projetos.

Por outro lado, em nível internacional, o Banco Santander participa

ou é signatário das seguintes diretrizes e padrões em termos de RSE: • PNUMA FI • Pacto Mundial das Nações Unidas, em 2002.

No entanto, é pouco provável que o Banco Santander se qualifique

para participar do Global Compact, já que seus participantes devem informar anualmente aos grupos de interesse (stakeholders) sobre o progresso da execução dos princípios do Global Compact através de relatórios de sustentabi-

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lidade, relatórios anuais ou outros comunicados corporativos. Também se espera que os participantes no sítio do Global Compact e/ou da rede local apresentem uma breve descrição de seu relatório de progresso e um link para os comunicados corporativos. Segundo o sítio do Global Compact, “somente os participantes que informarem sobre seus relatórios de progresso poderão continuar a participar do Global Compact”. No entanto, a informação atual do Banco Santander parece estar desatualizada, já que o último link se refere a relatórios de 2005 e não foram incluídos estudos de caso.

Além disso, o Banco Santander não assinou os Princípios do Equa-

dor, tampouco faz referência às Diretrizes da OCDE em seu Relatório Anual de Sustentabilidade, que é seu principal documento de políticas de RSE. Vínculos financeiros com empresas e projetos em litígio

As evidências mostram que o Banco tem prestado serviços financei-

ros, inclusive empréstimos e financiamento de projetos, participação e gestão de empréstimos agrupados e gestão e atuação como bookrunner na emissão de bônus, a dez empresas que, por sua vez, estão envolvidas em vários projetos em litígio. Talvez não seja surpreendente que todas as empresas mencionadas no relatório sejam do setor energético ou de setores que dependem bastante de recursos naturais, como o setor de mineração, de celulose e de petróleo. A grande maioria das questões em litígio está associada à construção de represas ou usinas hidrelétricas (9), seguidas daquelas vinculadas à mineração (5), a projetos de gás ou petróleo (4) e a projetos de fabricação de celulose (2).

Somente uma das atividades de financiamento mencionadas se encai-

xa na categoria de financiamento direto de projetos: o complexo hidrelétrico Rio Madeira do Brasil. É necessário ressaltar que essa condição de financiador direto não era a mesma à época da publicação do relatório. Pesquisas posteriores confirmaram a nova situação, onde o banco desempenha um papel protagonista e uma parcela importante da responsabilidade no que diz respeito aos impactos já causados e os que serão potencialmente causados pelo projeto.

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Financiamento e Megaprojetos. Uma interpretação da dinâmica regional sul-americana

Nos casos de financiamento indireto, como dito no início do rela-

tório, a falta de informação adicional dificulta a avaliação de até que ponto o Banco Santander pode ser responsabilizado pelas ações das empresas às quais prestou serviços financeiros. Para tirar conclusões definitivas neste sentido, é necessário fazer pesquisas adicionais de cada caso específico.

Se analisarmos os dados anteriores com mais detalhes, veremos que

há diversos vínculos entre o Santander e o setor de infra-estrutura, considerando três tipos de projetos: dutos, represas e complexos hidrelétricos. No total, estamos falando de oito empresas e 14 projetos correspondentes. Entre os casos de financiamento direto, temos apenas um: •

O próprio Santander faz parte do consórcio responsável pela construção da barragem de Santo Antonio, que faz parte do complexo Rio Madeira no Brasil.

Os sete restantes pertencem ao financiamento indireto: •

Grupo Votorantim que, por meio de sua filial Companhia Brasileira de Alumínio (CBA) fez parte dos consórcios construtores das represas hidrelétricas de Barra Grande e Campos Novos, no Brasil.

Tractebel, que é parte do consórcio Transportadora de Gas del Perú (TGP), responsável pelo transporte de gás no gasoduto Camisea, no Peru; assim como construtora da represa de Cana Brava e membro do consórcio adjudicado para a construção do projeto hidrelétrico Estreito no Brasil.

Petrobrás, através da Transierra, concessionária do gasoduto Gasyrg, na Bolívia.

Vale do Rio Doce (atualmente Vale), membro do consórcio adjudicado para a construção do projeto hidrelétrico Estreito no Brasil.

Endesa Chile, responsável pela construção da barragem Bio-Bio e das futuras represas dos rios Baker e Pascua no Chile.

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Furnas, responsável pela construção da represa de Manso, Foz do

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Chapecó e membro do consórcio responsável pela construção da barragem de Santo Antonio, que é parte do complexo Rio Madeira, todas elas no Brasil. •

CPFL Energia que fez parte dos consórcios construtores das represas hidrelétricas de Barra Grande e Campos Novos, no Brasil.

Deixando de lado o caso evidente do Complexo Rio Madeira, do

qual falaremos a seguir, as provas disponíveis sugerem que pelo menos no caso de três das empresas que receberam serviços financeiros do Banco Santander, é altamente provável que o banco pudesse saber, ou soubesse, que estava financiando projetos em litígio.

Em primeiro lugar, o Banco Santander foi um dos principias bancos

a oferecer o enorme empréstimo de 18.000 milhões de dólares para financiar a aquisição da Inco pela Companhia Vale do Rio Doce, em 2006. Muito antes de aprovar o empréstimo, a Inco tinha a reputação de conduta irresponsável e não sustentável, ilustrada por sucessivos conflitos com as populações indígenas de Nova Caledônia, Indonésia e Guatemala, por causa da falta de compensação às populações locais por seu reassentamento forçado, o assédio e a poluição.

Em segundo lugar, o Banco Santander tem uma ampla relação finan-

ceira com a Endesa Chile, motivo pelo qual deve saber até que ponto a empresa está envolvida em dois projetos de reputação duvidosa, relacionados à construção de barragens no Chile.

Por último, o Banco Santander liderou o consórcio de bancos que

facilitaram fundos para Furnas, a empresa energética estatal brasileira, e parece que também ia participar em uma segunda operação de financiamento em 2007. Como a atividade principal de Furnas é gerar eletricidade com suas usinas hidrelétricas, fica evidente que a empresa atrai fundos para financiar a construção de barragens de alto custo e controversas. O Banco Santander tem que ter previsto, ou pelo menos poderia ter previsto.

Essas práticas são incompatíveis com os padrões de RSE do Global

Compact da ONU e do qual o Banco Santander declara ser membro, espe-

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Financiamento e Megaprojetos. Uma interpretação da dinâmica regional sul-americana

cialmente com o compromisso assumido ao assinar a Iniciativa do PNUMA para o Setor Financeiro (PNUMA FI). O caso particular do complexo hidroelétrico Rio Madeira no Brasil O projeto, que se chama “Complexo Hidroelétrico do Rio Madeira”, consiste da construção de quatro barragens naquele rio, o segundo mais caudaloso da Amazônia brasileira. O projeto também contempla a criação de uma hidrovia fluvial para o transporte de matérias-primas. A Comissão Mundial sobre Represas, uma comissão independente financiada pelo Banco Mundial e por empresas de energia elétrica, concluiu em um relatório que as grandes represas têm sido “incapazes de garantir seus objetivos, produzindo menos energia e muitas delas foram anti-econômicas”. O Banco Santander, junto com o banco português Banif, está financiando 20% da barragem de Santo Antonio, a primeira do projeto, que tem um custo estimado de 14.200 milhões de dólares. As pesquisas realizadas revelam vários fatores que, com certeza, prejudicarão a viabilidade do projeto Rio Madeira. Em março de 2007, o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis negou a licença ambiental ao projeto devido à “ausência de controle ambiental e a existência de informação contraditória” do estudo apresentado pelo consórcio Odebrecht-Furnas, que não contemplava todo o território afetado pelos projetos, ou os impactos nas comunidades indígenas. Atualmente, há organizações brasileiras que estão utilizando o meio legal para lutar contra essas irregularidades. Cabe mencionar também que hoje em dia se percebe um aumento na tensão política com a Bolívia, por causa da ausência de uma avaliação sobre o impacto no território boliviano, outro motivo que questiona a viabilidade deste projeto no longo prazo. Como dado significativo, é necessário destacar que os outros bancos envolvidos no projeto Rio Madeira, como o Banco do Brasil, Bradesco, Itaú

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O Papel dos Grandes Bancos Espanhóis no Financiamento de Projetos em Litígio na América Latina

e Unibanco, estão questionando sua continuidade no projeto e manifestaram sua preocupação com a pouca vontade do Banco Santander para analisar todos esses riscos. Por outro lado, em nível de impactos sociais e ambientais, o projeto apresenta grandes riscos, entre os quais: colocar em perigo uma área de incalculável valor ecológico; dificultar o acesso à água potável de Porto Velho, capital do Estado de Rondônia no Brasil; causar o desaparecimento de povos indígenas; fomentar a proliferação de bairros marginais e complicar o futuro de 2.400 pescadores da região, além de obrigar 5.000 famílias a se deslocar, sem prever compensação alguma. Conclusões do SETEM

O SETEM conclui que o Banco Santander não tem levado a sério

sua responsabilidade social em relação ao meio ambiente ou às sociedades afetadas onde opera. O caráter voluntário dos códigos de conduta prece ser insuficiente para que os bancos implantem esses princípios na hora de decidir sobre o investimento em projetos ou empresas. O SETEM urge que o Banco Santander leve mais a sério sua responsabilidade de fazer investimentos socialmente mais responsáveis e recomenda que, no futuro, deixe de financiar empresas como a Inco, entre outras.

O Banco Santander também tem sido muito pouco transparente/

aberto. Desde o momento da publicação do relatório, não respondeu oficialmente a nenhum dos casos denunciados no relatório. Por exemplo, não deu informação alguma sobre os processos ou o progresso da implementação dos Princípios do Equador. Assim como aconteceu com o BBVA, foi necessário esperar pela intervenção de ativistas do SETEM e de outras ONGs na reunião geral de acionistas do banco para que o próprio presidente, Emilio Botín, fizesse referência direta ao caso Madeira, mostrando ser conhecedor do fato e prometendo publicamente uma reunião entre os representantes do Banco Santander no Brasil e os grupos afetados. Essa reunião aconteceu

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somente pela metade, já que só houve contato com os membros das ONGs brasileiras, mas não com os afetados diretos. Atualmente, o projeto sofre atrasos, mas segue adiante sem esperanças de produzir uma reforma social e ambiental notável.

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Articulações ambientalistas em oposição às grandes obras de infra-estrutura

Omar Arach Membro do Conselhoh Cone Sul do Global Greengrants Fund

omararach@gmail.com


articulações Ambientalistas em Oposição às Grandes Obras de Infra-estrutura

Introdução Nos últimos anos houve um grande volume de mobilizações e protestos em relação à realização de grandes obras de infra-estrutura, normalmente promovidas como sendo grandes projetos de desenvolvimento. Por dizer respeito apenas à parte da Bacia do Prata que pertence à Argentina e ao segmento de obras no âmbito de projetos hídricos, podemos mencionar a bem sucedida oposição às represas do Médio Paraná, Corpus e Garabí, a resistência à hidrovia Paraguai-Paraná e as ações em relação à represa de Yacyretá. Essas mobilizações têm como denominador comum o fato de ter um importante protagonismo de organizações e argumentos ambientalistas em sua formação, além de mostrar diferentes formas de vinculação entre diferentes atores encontrados em diferentes níveis de atuação1. Esses vínculos, independente das conotações que tenham alcançado, têm relação com correntes de opinião e formas de articulação que vão além das arenas políticas onde se desenvolvem e remetem a processos transnacionais, que revelam novas configurações políticas no debate global sobre meio ambiente e desenvolvimento. Juntos, evidenciam uma rede de ativistas e organizações em crescente processo de vinculação, que foi ganhando capacidade de agência nas arenas políticas onde se define o rumo dessas obras e, em última instância, se decide em parte como os bens territoriais da região serão usados. Gustavo Lins Ribeiro (1987) cunhou a noção de Projetos de Grande Escala (daqui em diante PGE) para se referir ao complexo processo que a realização de uma grande obra de infra-estrutura implica2. Devido ao grande volume de recursos materiais e humanos que a construção de um PGE demanda, é necessária a participação de diversos atores que constituem um

1 Neste trabalho é importante destacar a conexão com as organizações locais que representam as populações afetadas pela realização de tais obras. 2 Com esta denominação, que contém aspectos relevantes das mesmas: dimensão e planejamento, busca esclarecer as noções de uso comum, como grandes obras de engenharia ou grandes projetos de desenvolvimento. A primeira porque se reduz ao aspecto técnico, a segunda porque toma com certo que elas geram desenvolvimento..

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Financiamento e Megaprojetos. Uma interpretação da dinâmica regional sul-americana

campo de poder transnacional. Entidades financeiras, empresas transnacionais, departamentos do Estado constituem o pacote de forças que se unem para viabilizar a construção. Isso implica gerar as condições jurídicas e institucionais para dar legalidade à obra, promover um processo de propaganda para alcançar sua aceitação ou desejo social pela obra, assim como para reunir os recursos técnicos, financeiros, materiais e humanos que devem ser mobilizados para levar adiante a gigantesca operação sobre a natureza que essa construção implica. Este processo toma tempo, no que é conhecido como “ciclo do projeto” e é suscetível às mudanças políticas, econômicas, sociais, institucionais da sociedade onde ele é desenvolvido. Este processo de construção também é um processo gerador de conflitos que se desenvolvem na arena política e abrange diversos níveis correspondentes à natureza dos vínculos que definem o sistema de decisão: desde o nível local até o transnacional 3. Tanto a realização dessas obras quanto as ações de resistência a elas evidenciam dois aspectos de suma importância. Por um lado, até que pondo as definições convencionais de desenvolvimento estão sendo desafiadas e até que ponto esses movimentos estão iniciando processos sociais que permitam visualizar um futuro onde se desenhem cenários de “pós-desenvolvimento” ou de desenvolvimento alternativo? Por outro lado, quais condições propiciam e quais características expressam essas alianças entre atores distantes e distintos, e quais os potenciais e limitações na hora de administrar formas de gestão que possam desafiar os paradigmas desenvolvimentistas mais convencionais? Estas perguntas orientam o conjunto de notas que compõem este ensaio.

3. A construção de uma grande obra implica um processo de transformações enormes, com conseqüências negativas para as populações e para os elementos ambientais onde é realiza, colocando um drama tipicamente desenvolvimentista: aquele assinalada por processos de criação destrutiva (Berman, 1998).

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articulações Ambientalistas em Oposição às Grandes Obras de Infra-estrutura

Projetos e Iniciativas em Grande Escala Diante de uma corrida desenfreada pela construção de grandes obras de infra-estrutura que tendem a redefinir o espaço sul-americano em função de novas inserções na economia global, eu considero esses temas como de extrema importância nos dias de hoje. A Iniciativa para Integração da Infra-Estrutura Regional na América do Sul (de agora em diante, IIRSA) – uma verdadeira Iniciativa em Grande Escala – aparece como a expressão institucionalizada por excelência, onde este processo se torna visível. Entendida (por seus promotores) como um fórum inter-governamental voltado ao planejamento do desenvolvimento de infra-estrutura em escala continental, a IIRSA aparece como um novo cenário de decisão onde os PGEs elaborados à época de rígidas fronteiras são redefinidos e re-legitimados sob postulados que remetem ao tradicional discurso desenvolvimentista, mas que adquire outro sentido à medida que invoca processos de integração sul-americana4. Na realidade, embora a tendência a realizar PGEs e promovê-los como veículos de desenvolvimento e bem-estar seja bastante antiga, há novas formas de encarar sua construção e que sugerem novos desafios para as organizações que vinham batalhando com eles. Por um lado, novos agentes financiadores, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) do Brasil, da Corporação Andina de Fomento (CAF) ou o Fundo Financeiro para Bacia do Prata (FONPLATA), organismos que não são monitorados pelas organizações da sociedade civil e que, portanto, não estão ambiental ou socialmente “civilizados”. Por outro lado, uma nova visão de planejamento, onde os PGEs não são pensados (como o eram) por sua funcionalidade dentro do território nacional, mas fazem parte de uma cartografia continental que vem sendo elaborada pelas elites econômicas e políticas do continente, à medida que se acentuam os processos de liberação econômica e comercial em escala global. 4 E com isso fazer ressurgir uma antiga aspiração latino-americana que acompanha os países da região desde seus primórdios.

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Com certeza a carteira da IIRSA, com seus mais de 500 projetos, é expressiva o bastante para evidenciar os desafios postos aos defensores do estabelecimento de formas de apropriação do espaço que sejam ambientalmente sustentáveis e socialmente eqüitativas. Não se trata somente de enfrentar determinados projetos (que estão obtendo novas condições institucionais e de argumentos para sua realização), mas sim de fazer frente a uma verdadeira iniciativa regional, claramente associada a uma visão do assunto que é prioritariamente mercantil (não por acaso que a caracterização feita na IIRSA de cada eixo de integração tem como argumento central a “visão dos negócios”). Com certeza a complexidade da arena política de cada PGE parece ser ampliada por esse cruzamento de PGEs em um plano diretivo comum. Porém, talvez a IIRSA tenha como aspecto positivo o fato de permitir uma visualização mais clara do que pode estar ocorrendo de qualquer forma. Em outras palavras, nada melhor do que os mapas da IIRSA para mostrar o que as organizações ambientalistas mais politicamente radicais vêm advertindo há tempos: que a realização de PGEs é uma forma de ocupação do espaço que redefine os territórios segundo a funcionalidade econômica em um mesmo sistema mundial, e que esta lógica não percebe as particularidades sociais e culturais desses territórios, tampouco os ritmos e fluxos próprios do ambiente onde se encontram (consulte Rodríguez y Albarenque, 2006). Mas se aceitarmos integralmente essa caracterização da IIRSA, podemos vir a correr o risco de ignorarmos também os próprios antagonismos e as controvérsias que animam a realidade da IIRSA em um campo tão complexo de articulação e disputa entre diversos interesses (Verdum, 2007). Corre-se o risco também de perder a sensibilidade para captar as múltiplas formas em que a IIRSA (ou o que ela representa) é promovida, resistida ou questionada em nível local (Rodríguez Mitchell, 2007). Não há dúvidas que as organizações enfrentam muitos desafios diante da IIRSA, que demandam um complexo processo de seleção de ações de

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incidência 5 para aumentar a eficiência do uso dos recursos de poder existentes, que normalmente são escassos. Contudo, um desafio muito importante é criar vínculos com os setores locais, com a população dos territórios que estão em disputa. Com certeza a situação atual aponta para a necessidade de construir agências sociais com capacidade de resistir a processos com fortes impactos locais, ao mesmo tempo em que gerar forças que transformem em realidades outras múltiplas modalidades de integração territorial na América do Sul. Porém, isso implica realizar processos de articulação entre diferentes unidades sociais à luz de vários aspectos (residencial, lingüístico, étnico, nacional, de classe, religioso, entre outros), trabalhando os vínculos em um contexto de mudança acelerada. Trata-se de um cenário organizacional bastante complexo devido à diversidade de interesses e perspectivas que estão em jogo e cuja análise talvez possa ajudar a pensar como administrar esta diversidade de forma mais conveniente, em função dos objetivos almejados. As redes ambientalistas e as alternativas da articulação A importância das redes ambientalistas na política contemporânea tem sido enfatizada. Elas se mostraram eficientes na reconfiguração da agenda dos Estados e dos organismos multilaterais, estabelecendo melhores condições para as reivindicações das populações prejudicadas e, em muitos casos, para deter empreendimentos ou processos que poderiam trazer sérias conseqüências para algum segmento da população 6. Uma das potencialidades políticas dessas redes reside no fato de elas mesmas construírem espaços onde se encontra a política ambientalista 5 Civilizar novas entidades financeiras em termos sociais e ambientais, dialogar com as esferas governamentais em novos cenários, iniciar formas de incidência sobre outros campos (agindo sobre as instituições que regulamentam os mercados consumidores dos produtos americanos, por exemplo) entre outras ações. 6 Keck y Sikkink (2000) definem as redes como formas de organização caracterizadas por padrões de comunicação e mudança horizontais, recíprocos e voluntários, estabelecidos entre atores diversos e distantes, mobilizados ao redor de um objetivo comum e que prosperam com base em sua capacidade fractal de gerar novas redes e de produzir relações sinérgicas com outras redes organizadas em torno de outros problemas.

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construída em nível transnacional e se transnacionaliza a problemática local. Nesse marco é possível ativar o “padrão bumerangue” (Keck e Sikkink, op. cit.) e contribuir para modificar as condições desfavoráveis que possam existir nos contextos domésticos para levar adiante as reivindicações. Um fato particularmente importante se considerarmos que, paradoxalmente, aquelas áreas especialmente importantes do ponto de vista da diversidade biológica e cultural são as mais vulneráveis ao desenvolvimento da infra-estrutura por causa de uma fraca institucionalidade para regulamentar os processos de intervenção (Humphrey, Nuñes e Mego, 2008). Há excelentes exemplos de incidência positiva dessas redes. Mas é importante reconhecer os problemas que elas enfrentam. Com certeza as redes são estruturas submetidas a diferentes tensões, muitas das quais resultantes do campo de poder onde atuam e dos poderosos atores que enfrentam. Contudo, há outras resultantes de processos internos, que torna a constituição das mesmas vulneráveis às pressões externas. É neste sentido que pretendo me concentrar na reflexão sobre algumas particularidades das formas de articulação entre as organizações ambientalistas (normalmente de atuação nacional ou transnacional) e as organizações locais (preferencialmente de setores afetados pelos empreendimentos). Sem dúvida este é um dos elos mais difíceis de administrar e manter e, paradoxalmente, é o mais importante, já que é o que pode servir de veículo entre o nível local e os outros, permitindo não somente a harmonização de ações, mas também a introdução das perspectivas locais nos cenários onde os planos são definidos em escala regional ou global. Os pontos que apresento são pensados basicamente sobre as alianças entre ONGs ambientalistas e as populações afetadas. Sem dúvida, generalizar esses vínculos seria um excesso, já que há muitos tipos de ONGs e dificilmente seria possível reduzir um campo tão variado a uma denominação genérica que pressupõe uma homogeneidade em seu interior. O mundo das ONGs é plural em vários aspectos (ideológicos, de composição interna, de

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nível de atuação) assim como o mundo das organizações locais e de afetados. Contudo, há certos aspectos comuns que permitem manter uma distinção analítica entre esses dois “tipos organizativos”. A seguir, é apresentada uma série de pontuações que resume minhas impressões sobre problemas que ocorrem nesta relação, assim como as conjecturas de outros autores também sobre a relação entre as ONGs e as organizações de afetados. Um primeiro aspecto crítico é o que poderíamos chamar de assimetrias existentes nas diversas situações e condições dos indivíduos e grupos que participam do processo de articulação. As articulações acontecem em um contexto de desigualdade entre os conjuntos que as protagonizam. Nós poderíamos citar assimetrias em dois planos: estrutural e contextual. Assimetria estrutural, porque os indivíduos ocupam diferentes posições na escala social e por fim manifestam nesse encontro as desigualdades próprias do sistema social onde atuam. Poderíamos também falar de uma assimetria cultural, já que se trata de encontros sempre entre pessoas com diferentes bagagens culturais, onde algumas estão mais bem preparadas para atuar na arena política, já que compartilham dos códigos lingüísticos e culturais dos que tomam decisões nos PGEs. Sem dúvida, as decisões nos PGEs são informadas por um jargão extremamente técnico, acessível em princípio somente aos especialistas, normalmente expressas no idioma oficial dos países envolvidos e em inglês – o “creole” do sistema mundial (Ribeiro, 1999). Assimetria contextual, porque os grupos de pessoas são impactados de formas diferentes pelo PGE nos quais estão atuando. Embora os dois conjuntos possam se considerar afetados, já que em termos de afetação a definição do limite tem um componente subjetivo, é claro que para alguns (os afetados) são conseqüências que alteram diretamente os padrões que organizam seu quadro de vida (residência, trabalho, vizinhança, etc.) e no outro caso não. Isso implica que os riscos e benefícios resultantes da batalha não são distribuídos eqüitativamente e, por fim, podem levar a diferentes avaliações da situação e a optar por cursos de ação divergentes, que produzem

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tensão na comunidade política que se pretende construir. Da mesma forma, implica interesses diferentes que podem ser traduzidos em objetivos díspares, que não necessariamente são negados, mas que podem vir a colidir. O efeito dessas assimetrias sobre a relação de articulação é paradoxal. Por um lado, é um incentivo para criar o vínculo, já que os afetados precisam de aliados que os ajudem a se orientar no verdadeiro labirinto que é o sistema de decisões de um PGE. Porém, é também uma fonte constante de tensões que ameaçam a continuidade dos vínculos, uma vez que a comunidade política que pretende sustentar se vê refutada pela existência de situações desiguais. É impossível resolver este aspecto, mas pode haver diferentes formas de administrá-lo, dependendo do tipo de estruturas de mobilização criadas para negociar e entrar em consenso sobre as táticas e estratégias a serem seguidas. Eu acredito que as possibilidades de administrar essas tensões aumentam à medida que sejam realizados encontros freqüentes e sejam criados espaços de contínua negociação entre os componentes. Mas isso não é tão fácil de conseguir, apesar da boa vontade dos protagonistas. E isso nos leva a outro ponto crítico. O próximo ponto é o que chamo de uma conectividade restrita. Quando falamos de conectar o local ao global, falamos de processos de interações e vínculos que possibilita a conexão entre um mundo de relações locais e um mundo de relações globais, falando de forma simplificada. Mas esta conexão não se dá a partir de conexões generalizadas entre pessoas e organizações locais e globais. Cada vez mais a articulação se baseia no vínculo entre indivíduos que são, com base em suas relações e seu carisma, os que podem administrar e manter essas alianças. Sem dúvida, a manutenção de redes ou coalizões transnacionais é muito onerosa, o que impede a geração de espaços de representatividade e encontro generalizado (de conectividade generalizada). Assim, a articulação entre conjuntos bastante amplos de pessoas e organizações está sujeita à ação de

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uns poucos indivíduos que servem de intermediários. O mundo das redes, como qualquer mundo que emerge em processos de articulação, é realmente um mundo intermediário, de pessoas que podem exercer o papel de conectar dois mundos organizacionais diferentes. Essas pessoas costumam apresentar habilidades muito especiais por manejarem pelo menos dois códigos distintos e aumentam seu poder no decorrer da luta, adquirindo uma influência especial para orientar as alianças e as ações. Este fato leva ao próximo ponto crítico, que fala do risco de que alguma forma de poder construída coletivamente seja apropriada setorialmente ou individualmente. A criação de uma forma de agência social é também a criação de um poder (seja tangível ou simbólico) que circula e é distribuído de forma díspar. A concatenação em formas de articulação induz os indivíduos a se conectarem ao “nível superior”, em uma busca pelo controle de algumas das fontes do poder social. Com certeza, ainda que as redes se esforcem por atuar de forma poli-centralizada e em redes, a procedência dos principais fluxos (financeiros, informação, relações sociais) funciona desde o global até o local. A participação em níveis superiores exige habilidades e recursos que não estão disponíveis para todos no nível de partida. Assim, os movimentos podem aumentar os processos de diferenciação, tanto entre organizações como dentro delas7. Isso nos leva ao próximo ponto. A participação em movimentos desta natureza, juntamente com a construção de coletivos sociais, faz com que diferentes grupos falem em nome deles. Porém, quem está plenamente autorizado a falar em nome do coletivo, ou falar em nome dos outros? Batalhar contra os PGEs implica uma tarefa árdua e desgastante, que exige muita dedicação e implica necessariamente a distribuição de papéis e funções, entre as quais assumir a represen7 Analisando o mundo das ONGs que trabalham ativamente em processos de articulação, creio que há dois tipos de pessoas: aquelas orientadas localmente, que enfatizam seu trabalho para as bases, e aquelas orientadas globalmente, que reforçam seus vínculos com atores globais. O bom desempenho depende de um equilíbrio adequado entre o poder das duas. No entanto, os processos de articulação podem levar aqueles que são orientados globalmente a ganharem mais poder para decidir as posições da organização no campo de batalha.

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tatividade de terceiros. Mas nem sempre é possível estabelecer claramente os mecanismos para tanto e, em muitos casos, quem acaba tendo a oportunidade de manifestar a voz dos afetados não pertence a esse mundo ou acaba se desligando dele. Ainda que sejam sensíveis à sua problemática, no caso das ONGs, podem acabar projetando imagens e expectativas que não necessariamente são a dos grupos que servem de referência para sua intervenção. Certamente as ONGs afirmam falar por direito próprio e que conseguiram conquistar um espaço legitimo, uma vez que os problemas que elas combatem são assuntos públicos que afetam bens de propriedade difusa. Contudo, não se pode negar que sua legitimidade e autoridade moral aumentam à medida que fica provado que elas transmitem a verdadeira voz dos afetados. Diferentes formas de administrar esta situação têm sido testadas, entre as quais uma que favorece audiências em níveis transnacionais, onde os afetados expressam seus verdadeiros interesses e problemas. Mas isso não pode ir além de uma participação pontual. Certamente os processos de articulação se baseiam em processos de delegação. E qualquer delegação é um ato que põe em prova a confiança dos que delegam a representação e a responsabilidade de quem as assume. Mas além desses termos tão impregnados de uma carga moral (confiança, responsabilidade), os vínculos são estabelecidos também com base nas expectativas sobre o comportamento dos parceiros, que se baseiam em determinadas imagens do outro e na premissa de uma reciprocidade de perspectivas de dá coesão à relação. Em muitos casos, a conexão com os atores locais tem por base uma visão desses atores como populações que levam uma vida de relação harmoniosa com a natureza, algo que alguns (especialmente os antropólogos) chamam, pejorativamente, de essencialismo ecologista (Brossius, 1999; Conklin e Graham, 1995). As populações locais são apresentadas como “comunidades” com estilos de vida tradicionais e à margem das regras e imposições de um sistema econômico predatório, que está sendo combatido. Essas imagens são promovidas para dar suporte a uma das dimensões

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particularmente valorizadas hoje em dia e que pode estar ameaça pelo PGE em questão: a diversidade cultural e a sustentabilidade dos modos de vida. Em muitos casos, essas imagens encontram correspondente na realidade, mas em outros casos não. Elas podem ser assumidas até mesmo pelos representantes dos atores locais, em uma verdadeira “performance”. O caráter consciente da representação levou alguns ativistas a defini-la como um essencialismo estratégico. Este recurso é válido e legítimo quando a verdade se encontra nos objetivos buscados e não na correspondência com a realidade. Contudo, pode levar a mal-entendidos e dificuldades de relações, já que a representação acaba virando um “deve ser” que pode inibir a expressão dos verdadeiros interesses e perspectivas de quem está sendo representado. Como dito em algumas ocasiões, a comprovação desta separação entre a realidade e sua representação leva a acusações de manipulação por parte dos atores locais. E tem usurpado das organizações ambientalistas a capacidade de compreender a lógica das populações locais, ou tem minguado sua vocação para continuar “representando” essas populações no processo (Conklin e Graham, op.cit.). O próximo aspecto que quero salientar tem relação com o anterior e está vinculado a algo mais amplo, que tem a ver com as noções divergentes de desenvolvimento que podem existir nos dois setores. Para os ambientalistas, especialmente aqueles no arco de ecologistas radicais, a noção de desenvolvimento é um artefato ideológico empregado para cobrir as relações de domínio dentro do sistema mundial e para dar uma expectativa de futuro para os setores oprimidos, sem precisar questionar os fatores estruturais que determinam sua condição. Para os atores locais, contudo, a noção pode ter outros matizes (Rangan, 1996). E não se trata de uma questão meramente retórica, mas também de conteúdos. Indubitavelmente, os territórios impactados por essas obras costumam ser particularmente valorizados por sua riqueza biológica, paisagística e cultural. São territórios que se encontram no centro do ideário ambien-

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talista e são vistos, talvez corretamente, como os embriões das sociedades sustentáveis do futuro. A tarefa dos ambientalistas passou por valorizá-los, desafiando os relatos desenvolvimentistas que se referiam àqueles territórios como áreas improdutivas, atrasadas, etc. E, sem dúvida, esta luta pelo significado tem fornecido importantes referências cognitivas e simbólicas para as populações locais se oporem aos discursos desenvolvimentistas. Porém, além dessa importância inegável, esses locais ocupam uma posição marginal na estrutura econômica, política e social do Estado nacional ao qual pertencem ou foram anexados. Sob esse ponto de vista, representam áreas isoladas, mal servidas, com poucas oportunidades de trabalho, entre outras carências. Normalmente essas áreas são muito receptivas aos discursos do desenvolvimento e suas populações (principalmente os segmentos mais influentes) conseguem expressar com força o sentimento inerente à modernidade que Marshal Berman (1998) definiu como o “desejo de desenvolvimento”. Se dúvidas, para estas populações a noção de desenvolvimento continua a ser o veículo semântico usado para expressar as reivindicações de acesso à cidadania, a serviços, à inclusão e à melhoria da qualidade de vida. É um paradoxo que aquele que deseja também represente um risco muito provável de desaparecimento do mundo onde vive. Nestas condições, e conforme forem apresentados os argumentos e as ações, a intervenção das organizações ambientalistas pode resultar antipática. Em alguns casos, podem ser expostas à acusação chauvinista de defender interesses estrangeiros que querem “impedir o desenvolvimento da região”. E assim parecem enfrentar um dilema duplo: desmistificar o projeto como veículo de desenvolvimento ou questionar a fundo o mesmo conceito de desenvolvimento sobre o qual se baseia. Tenho a impressão que em muitos casos uma ênfase excessiva no segundo aspecto reduziu as possibilidades de maior comunicação para o local. Sem sombra de dúvida, o termo desenvolvimento é tanto transnacional como ambientalismo, mas o primeiro tem sido “indigenizado” e pode parecer muito familiar aos ouvidos locais, o que não ocorre com as po-

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sições ambientalistas. Sem dúvida, talvez para se conectar melhor com alguns setores locais, seria conveniente assumir um desenvolvimentismo estratégico8. Este conjunto de condições sob as quais os processos de articulação são estabelecidos resultou em uma diversidade muito grande de situações, que também nos falam sobre diferentes formas de resolver alguns dos dilemas apresentados. Van Tuij e Jordan (1999) analisaram diferentes campanhas transnacionais e propuseram uma tipologia em função do grau de alinhamento e convergência apresentado pelos diferentes atores envolvidos em cada campanha. Assim, quatro tipos de campanha foram diferenciados: cooperativa, concorrente, dissociada e competitiva. Se a campanha cooperativa mostrava o ideal, marcado por um processo de alinhamento contínuo que resultava em uma convergência fluida em troca de informação e definição de objetivos, a campanha competitiva mostrava a possibilidade menos desejável, onde o intercâmbio de informações era restrito ou nulo, os espaços de negociação inexistiam e os objetivos buscados pelos atores atrapalhavam a realização dos objetivos propostos por atores em outro nível. Van Tuijk e Jordan apelaram ao conceito de responsabilidade política 9 dos ativistas para conseguir administrar as diversas tensões existentes nos processos de articulação. Esta responsabilidade política seria indicada em função da disponibilidade de recursos de poder e da vulnerabilidade diante das decisões tomadas pelos diferentes componentes da rede. A distribuição do poder e a distribuição dos riscos delimitavam um marco de referência para postular o grau de responsabilidade política que cabia a cada um e como se deveria trabalhar em função disso. Os autores parecem propor um esquema semelhante à idéia de Marx na hora de aplicar algum princípio de justiça distributiva: de cada um segundo sua capacidade, a cada um segundo sua necessidade. 8 Sugiro esta idéia a partir dos argumentos desenvolvimos por Peet (2007). 9 Diferente, em inglês, de accountability. Os autores usam essa distinção para avaliar de forma diferente os comportamentos dos que têm um “dever moral” diante do assunto e aqueles que têm efetiva e formalmente um lugar no sistema de tomada de decisões.

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É necessário esclarecer que o tipo de vínculo estabelecido em uma campanha depende de muitos fatores, além das questões comportamentais apresentadas. Este tipo de aliança é muito vulnerável ao contexto político onde a ação é desenvolvida e, com certeza, às ações desenvolvidas por aqueles com quem confrontamos, o que Voss (1999) chama de os contra-movimentos. Com isso pretendo evitar a possibilidade de aderir a um voluntarismo cego às dificuldades existentes, especialmente aquelas estruturalmente marcadas. Contudo, assim como Van Tuijk e Jordan, creio que diante de situações “estruturalmente similares”, são os comportamentos das pessoas que fazem uma diferença. Mas se essa diferença não estiver predisposta a lidar com as organizações locais, só contribuirá para modificar a infra-estrutura das relações nas quais as redes se baseiam. Sem dúvida, o mundo das organizações ambientais pode ser definido, com proposto por Barros (2000), como um campo polinuclear de poder, onde alguns agentes núcleos dispõem de vários recursos estratégicos (dinheiro, informação, conhecimento, relações sociais, tempo livre) que lhes garantem uma capacidade especial para incidir sobre a forma que esses processos assumem. Os fluxos de financiamento (a lógica com a qual são realizadas as atividades que pautam os circuitos por onde circulam) são um fator importante para ajudar a construir novas parcerias e articulações. Embora não seja essencial para que surjam forças sociais, o certo é que uma boa aplicação deles pode revigorar as ações e aumentar sua capacidade de repercussão. Tenho a impressão que os fluxos financeiros, escassos por si só, nem sempre são aplicados eficientemente. Os fluxos financeiros também circulam em circuitos de conectividade restrita e nem sempre são eficientes para irrigar as redes sociais e intensificar seus vínculos. Neste sentido, acho que é necessário desenvolver uma tarefa em termos de construir agências que possam gerar, coletar e distribuir fundos de financiamento apropriados para as condições em que as organizações locais atuam, e ajustados às necessidades

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dos processos que elas protagonizam10. Não há dúvida que a disponibilidade de financiamento na medida justa e no momento oportuno pode permitir o aproveitamento de oportunidades que fortaleçam a rede com um todo. Reflexões finais A fonte das reflexões que acabo de expor vem principalmente da análise de movimentos de resistência a PGEs que aconteceram na Bacia do Prata nos anos 90. Refiro-me principalmente aos processos de oposição à represa do Médio Paraná (Arach, 1999), à represa de Yacyretá (Arach, 2003 a) e ao projeto de Hidrovia Paraguai-Paraná (Arach, 2003 b). Também me baseei em outros trabalhos que analisaram processos equivalentes com situações similares (Bartolomé, 1999; Brossius, 1999; Conklin e Graham, 1995; Hostetler, 2003; Van Tuijl e Jordan, 1999). Penso que as propostas de desenvolvimento têm algum grau de generalidade e, por fim, validade para outras experiências afins. Quando dei início às pesquisas, o fiz para analisar situações e realidades dramáticas e muito expressivas de algumas das forças que impulsionam a dinâmica de nossas sociedades e definem a forma como atuamos sobre o meio ambiente. Porém também o fiz interessado em ver o que a antropologia poderia fazer em contextos dessa natureza – um tema que, apesar de bastante debatido, não o foi suficientemente, como é de se esperar (Bartolomé, 1992; Cernea, 1988; Ribeiro, 1992). Devo enfatizar que essas reflexões também se alimentam de meus próprios dilemas e preocupação como parte integrante dos movimentos 10 Neste sentido, uma experiência inovadora a ser analisada é a do Global Greengrants Fund (GGF), do qual faço parte como membro do Conselho para o Cone Sul. O GGF entrega pequenos fundos a grupos de ativistas em temas de justiça ambiental e sustentabilidade local. Esses grupos são identificados como “conselhos sub-regionais” e seus membros são selecionados com base nos contatos existentes com organizações e atores que trabalham temas de justiça social, meio ambiente e desenvolvimento sustentável. Atualmente há cinco conselhos na América Latina. Há também conselhos em outras partes do mundo e um “conselho global” composto por entidades amigas do GGF. Para mais informações, consulte www. greengrants.org

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que analisei, assim como habitante de algumas redes de organizações que os administram, preocupado e comprometido com os objetivos que se busca. Sem dúvida, desenvolvi essas pesquisas aplicando as técnicas tradicionais de indagação antropológica (principalmente a observação participante) e como ocorreu a muitos antropólogos, fui cativado pelo objeto de estudo e comprometido com os sujeitos que protagonizam suas principais referências. Atualmente, sou membro de uma rede internacional que trabalha com o financiamento a organizações de base e diariamente enfrento alguns dos dilemas que enfrentavam os ativistas ambientalistas cujas ações eu analisei por muito tempo. Há quase dois séculos, Gustavo Lins Ribeiro (1992) escreveu um breve artigo onde propunha que a antropologia pode contribuir com uma metodologia de ação para enfrentamento dos PGEs. Duas áreas nas quais o antropólogo poderia efetivar seu compromisso, mediante o envolvimento nas áreas políticas dos PGEs, foram identificadas sob essa premissa: por um lado, conduzindo uma política da informação que deixe mais claro para as populações afetadas o contexto onde acontecia o drama desenvolvimentista que afetava suas vidas. Por outro lado, um lobby político institucional onde se desdobraram as ações que migraram do Município para o Banco Mundial. Ou seja, ações que conectaram os esforços dos reclamantes nos diferentes níveis de ação em que geralmente um PGE se desenvolve: desde o local até o global. Desde então, os movimentos de resistência aos PGEs aperfeiçoaram seus recursos e cursos de ação e, de certa forma, a aspiração Ribeiro foi realmente viabilizada, principalmente por meio da ação organizada de grupos de cidadãos geralmente reunidos sob a figura organizacional das ONGs. Essa mudança geral do contexto, com novos atores políticos, novos cenários de atuação e novos recursos disponíveis para a luta, coloca em outro plano as perguntas que podíamos nos fazer a várias décadas. A “antiga” preocupação dos antropólogos envolvidos no drama desenvolvimentista que tentava tornar os PGEs menos nocivos em termos sociais e ambientais abre novas

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perguntas. A partir de então, a questão passa não somente por tornar mais sensíveis as instituições que desenham e implementam os PGEs diante das realidades ambientais e sociais que perturbam e/ou destroem. Passa também por pensar sobre como o trabalho da antropologia pode contribuir com o desempenho daquelas organizações e estruturas de mobilização administradas para, então, se opor. O título deste trabalho pretende responder a este propósito, além de remeter a uma preocupação que, creio eu, é central para a construção de forças eficazes em oposição a PGEs. Penso que estas questões são úteis diante dos desafios que as organizações ambientalistas enfrentam, especialmente em face ao complicado panorama da realização de grandes obras de infra-estrutura na região, vis-à-vis a IIRSA. Esses desafios nos mostram a necessidade de conseguir formas fluidas e eficazes de articulação entre organizações muito heterogêneas, para construir uma densa rede de vínculos que possam resistir a processos globais com fortes impactos locais. E nos falam, mais amplamente, da necessidade de gerar movimentos sociais e referências de cidadania verdadeiramente transnacionais, como uma forma de viabilizar outra integração. Gostaria de finalizar mencionando Rodríguez Mitchell (op. cit.) quando disse: “Este panorama de superposições e entrelaçamentos nos coloca diante de condições inéditas para a produção de conhecimentos e técnicas, cujo eixo seja a articulação de sociedades, culturas, direitos, compromissos (na participação informada de e com todos) e o desenvolvimento. Ou seja, a ética, a ciência e a técnica envolvidas nos processos sociais em modalidades inovadoras, além das modas intelectuais em voga e da tecnologia de mercado. E, além disso, a multi e interdisciplina, conhecendo e operando na interculturalidade concreta e em relações multi-étnicas e plurinacionais em transição” (: 56).

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Tendências recentes do investimento do capital brasileiro na Colômbia

Jairo Estrada Álvarez Pesquisador ILSA. Professor da Universidade Nacional da Colômbia.

Margarita Flórez Pesquisador ILSA.

jhestradaa@gmail.com florez.margarita@gmail.com


Tendências recentes do investimento do capital brasileiro na Colômbia

Introdução Este trabalho tem como finalidade principal examinar as tendências principais do investimento brasileiro na Colômbia nos últimos anos. O desenvolvimento dessa finalidade no texto foi dividido em três partes: na primeira, são feitas alguma considerações sobre as tendências gerais da política diante do investimento estrangeiro do Estado colombiano, e mostra seu comportamento mais recente. Na segunda, são formuladas algumas apreciações sobre a política de investimento brasileiro na América Latina, especialmente durante os governos de Lula. Na terceira, são analisadas os investimento de capital brasileiro na Colômbia, realizadas nos últimos anos. Por fim, são formuladas algumas considerações sobre as perspectivas do investimento brasileiro na Colômbia. O trabalho foi elaborado com base nas seguintes hipóteses: embora o investimento recente do capital brasileiro não seja significativo em relação ao total do investimento estrangeiro na Colômbia, ele é comparativamente maior do que tem sido o comportamento histórico desse investimento no país. Essa nova tendência pode ser explicada principalmente pela conjugação de dois fatores: por um lado, as políticas neoliberais de favorecimento ao investimento estrangeiro e de proteção aos direitos de propriedade do capital transnacional incentivadas na Colômbia nos últimos anos, aceleradas especialmente durante os governos de Uribe Vélez (2002-…). Por outro lado, há os planos de expansão do Brasil na América Latina, no marco das estratégias de crescimento do governo Lula, que demonstram um crescente interesse por uma maior presença nas economias latino-americanas, somado com a pretensão de buscar saídas (mais rentáveis) da produção brasileira para o Pacífico e reduzir as saídas dessa mesma produção ao Atlântico.

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Nos últimos anos, os estudos sobre o investimento estrangeiro na Colômbia foram muito limitados e concentrados em caracterizações gerais1. Praticamente inexistem análises de casos recentes. O investimento de capital brasileiro na Colômbia não mereceu qualquer abordagem sistemática. Neste sentido, este trabalho deve ser considerado uma análise preliminar que pretende, além do mais, assentar as bases para pesquisas posteriores2. Tendências de política e comportamento geral do investimento estrangeiro na Colômbia A política de investimento estrangeiro na Colômbia se insere na política geral das últimas décadas de construção de uma ordem neoliberal. Um de seus pilares se encontra precisamente na profícua produção de normas para a transnacionalização e a desnacionalização da economia. Os desenvolvimentos neste sentido têm sido orientados, cada vez mais, à geração de condições para a liberdade dos fluxos de capitais em suas diferentes modalidades. Daí a criação de novos marcos legais e institucionais de (re)regulação neoliberal do mercado de capitais, do comércio exterior e o investimento estrangeiro direto. Estimulou-se não somente a chegada de capital estrangeiro através de diversos mecanismos e incentivos, mas também a proteção aos investimentos. É sabido que a idéia da política neoliberal se apóia na idéia do círculo virtuoso: investimento estrangeiro – crescimento – emprego e bem-estar. Com relação à política de investimento estrangeiro, é observada uma orientação gradual e sistemático do ordenamento jurídico para um regime que 1 Consulte, por exemplo, Urrutia Montoya, Miguel 1996 “Inversión extranjera en Colombia. Un recuento”, em Revista del Banco de la República (Bogotá) No. 829; Fedesarrollo 2007 “La inversión extranjera directa como impulso al desarrollo”, em Economía y política. Análisis de Coyuntura Legislativa (Bogotá); Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe 2006 La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe Informes 19972006 (Santiago do Chile: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe); Estrada Álvarez, Jairo 2008, “Transnacionalización y nueva espacialidad capitalista. Elementos de economía política de la inversión extranjera en Colombia”, em Revista Espacio crítico, (Bogotá) No. 8, http//:espaciocritico.com 2 Sobre o investimento estrangeiro na América Latina e no Brasil, assim como o investimento brasileiro na América Latina, consulte: Cepal, Evolución y composición de los flujos de inversión extranjera en América del Sur bajo la óptica de la principales empresas inversionistas (trabalho realizado por Lucía Félix), 2007.

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Tendências recentes do investimento do capital brasileiro na Colômbia

tem como fundamento a eliminação de qualquer tipo de restrição ao investimento (sejam eles setoriais ou de caráter administrativo), o estabelecimento de condições iguais para investidores nacionais e estrangeiros, a criação de diferentes incentivos – especialmente de caráter tributário – e a criação de um sistema de proteção desses investimentos, que pretende se transformar em um verdadeiro impedimento jurídico diante de eventuais medidas (posteriores) que pudessem afetar os direitos de propriedade do capital transnacional e, mais especificamente, suas condições de rentabilidade. Traços gerais do regime de investimento estrangeiro A partir desta consideração geral, vejamos alguns dos principias traços do regime de investimento estrangeiro na Colômbia. O Estatuto de inversiones internacionales de Colombia trata do regime de investimento de capital do estrangeiro no país e o regime dos investimentos colombianos no exterior. O Estatuto se baseia na Resolução 51 de 1991, adotada pelo CONPES – Conselho de Política Econômica e Social – e foi modificado por várias normas. Entre as últimas provisões sobre a matéria, há o Decreto 2080 de outubro de 2000, que editou o Regime Geral de Investimentos de capital do exterior. O ordenamento jurídico colombiano distingue duas classes de investimento: a) Investimentos de capital do exterior que incluem as zonas francas colombianas realizados por pessoas não residentes. b) Os investimentos realizados por residente do país no estrangeiro ou em zona franca. Os investimentos de capital do exterior compreendem tanto o investimento direto quanto o investimento de carteira. Investimento direto é: a) a aquisição de participações, ações, quotas sociais, contribuições representativas do capital de uma empresa ou bônus obrigatoriamente conversível

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em ação; b) aquisição de direitos em patrimônios autônomos constituídos mediante negócios fiduciários; c) a aquisição, por oferta pública ou licitação, de imóveis, títulos resultantes de processos de titularização imobiliária (proveniente de um imóvel ou projetos de construção, ou de fundos imobiliários); d) as contribuições mediante atos ou contratos (concessão, serviços de administração, licença, transferência de tecnologia, colaboração). O investimento de carteira é representado em ações, bônus e outros valores inscritos no registro nacional de valores. Os créditos e operações realizados por conta de trâmites de endividamento são taxativamente excluídos. Os investimentos de capital acontecem em diferentes modalidades: a) a importação de maquinário, equipamentos ou outros bens físicos ou tangíveis, incorporados ao capital de uma empresa como importações não reembolsáveis, destinada a empresas localizadas na zona franca; b) a importação de divisas de livre conversão para investimentos em moeda nacional; c) as contribuições em espécie para o capital de uma empresa, consistentes de intangíveis como contribuições tecnológicas, marcas e patentes, segundo a legislação comercial; d) os recursos em moeda nacional com direito a remessa ao exterior, tais como principal e juros de créditos externos, somas devidas por importações reembolsáveis, ganhos com direito a movimentação e regalias derivadas de contratos devidamente aprovados e registrados, que se destinem a investimentos diretos, indiretos ou de carteira; e) os investimentos complementares ao capital alocado das sucursais. Os investimentos estrangeiros diretos podem ser feitos em qualquer proporção e em todos os setores da economia. As restrições setoriais que historicamente caracterizaram a política de investimento estrangeiro aconteceram sistematicamente. Atualmente, só há proibições explícitas em atividades de defesa e segurança nacional, assim como em relação ao processamento, disposição e despejo de lixos tóxicos, perigosos ou radioativos, não produzidos no país. O regime de investimento estrangeiro se caracteriza ainda pela definição dos seguintes direitos do investidor:

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a. Re-investimento de ganho ou retenção no superávit das utilidades não distribuídas e que tenham direito de movimentação; b. Capitalização das somas que tenham direito a movimentação; c. Remessa ao exterior dos ganhos líquidos gerados pelos investimentos; d. Remessa ao exterior do dinheiro em moeda conversível resultante da transferência do investimento no país, ou quando o capital é liquidado ou reduzido. Além disso, o ordenamento contempla regimes especiais de investimento. Este é o caso dos investimentos em hidrocarbonos e mineração, que são sujeitos a um regime excepcional. Neste caso, a norma menciona especificamente as atividades de exploração de petróleo e gás natural para projetos de refinaria, transporte e distribuição de hidrocarbonos e para a exploração, beneficiamento e transformação de minerais. Com relação aos direitos de câmbio para o setor petroleiro, de carbono e gás natural, não há obrigação de reintegrar ao país as divisas provenientes de suas vendas em moeda estrangeira. Por outro lado, as importações de bens de capital, repostos e outros elementos para uso exclusivo em empresas desses setores terão o caráter de não reembolsáveis. Contudo, a norma geral de movimentação total dos ganhos líquidos comprovados é mantida. Com relação ao regime geral do investimento de capital estrangeiro de carteira, qualquer investimento de carteira de capital do exterior se dará por meio de um fundo de investimento de capital estrangeiro que terá por objetivo único a realização de transações no mercado público de valores. O fundo de investimento de capital estrangeiro é definido como o patrimônio organizado em qualquer modalidade, na Colômbia ou no estrangeiro, com recursos de uma ou mais entidades, ou pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras, com a finalidade de fazer investimentos no mercado público de valores.

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Como dito anteriormente, o regime de investimento estrangeiro se caracteriza também por incorporar medidas de proteção dos direitos de propriedade de diversas naturezas. Desde que entrou em vigor, o Estatuto sobre investimento deu proteção aos direitos de câmbio, no sentido de que as condições de reembolso e a remessa de ganhos não poderiam ser mudadas, exceto em condições excepcionais. E a garantia aumentou com a promulgação da lei. Foi estabelecido que as controvérsias serão solucionadas pela lei colombiana, exceto se houver outra jurisdição nos termos dos tratados de investimento vigentes. A estabilidade jurídica (para os investimentos) foi consagrada pela Lei 963 de 2005, que estabeleceu os chamados contratos de estabilidade jurídica, que têm por finalidade a promoção de novos investimentos e a ampliação dos existentes. A legislação dispõe precisamente em seu artigo primeiro que:  “.. Mediante esses contratos, o Estado garante aos investidores que os assinarem, que se durante sua vigência houver alguma modificação adversa às normas identificadas nos contratos como determinante do investimento, os investidores terão direito a que essas normas continuem a ser aplicadas até a expiração do respectivo contrato.  Para todos os efeitos, modificação é entendida como qualquer alteração no texto da norma realizada pelo Legislador se for uma lei, pelo Executivo ou pela entidade autônoma respectiva se for um ato administrativo da ordem nacional, ou uma alteração na interpretação vinculante da mesma, realizada pela autoridade administrativa competente” (sublinhado por nós). A estabilidade jurídica se aplica em favor dos investidores nacionais e estrangeiros, ou para consórcios, cujos investimentos se orientem a realizar atividades: turísticas, industriais, agrícolas, de exportações agro-florestais, mineração, de zonas processadoras de exportação; zonas livres comerciais e de petróleo, telecomunicações, construções, desenvolvimentos portuários e férreos, de geração de energia elétrica, projetos de irrigação e uso eficiente de recursos hídricos (artigo 2).

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Os contratos de estabilidade jurídica devem contar, de forma clara, as normas e interpretações realizadas por via administrativa que sejam determinantes para realizar o investimento (artigo 3). Assim sendo, podem ser objeto desta classe de contratos… “os artigos, incisos, ordinais, numerais, literais e parágrafos específicos de leis, decretos ou atos administrativos de caráter geral, concretamente determinados, assim como as interpretações administrativas vinculantes que integram o braço executivo do poder público, as Comissões de Regulação e os organismos estatais sujeitos a regimes especiais, exceto o Banco da República”. Esta lei equivale a uma garantia plena para o investidor que também pode alegar a modificação da norma quando não quiser cumprir com suas obrigações. Até o momento, esse tipo de contrato foi assinado com cerca de 40 empresas na Colômbia. A legislação de estabilidade jurídica se aplica aos projetos que ultrapassem um milhão de dólares e com vigência de 3 a 20 anos. Nem todos os temas podem ser objetos desta classe de contratos, já que o seguinte está expressamente excetuado: (a) normas relativas ao regime de seguridade social; (b) a obrigação de declarar e pagar os tributos ou investimentos obrigatórios que o Governo Nacional decretar em estados de exceção; (c) os impostos indiretos; a legislação que protege a confiança dos depositantes no sistema financeiro e (d) o regime sobre tarifas dos serviços públicos. Com relação à duração dos contratos, eles entram em vigor na sua assinatura e não podem ser válidos por menos de três anos ou mais de 20. A qualificação sobre os contratos está a cargo de uma secretaria técnica do Comitê de Estabilidade Jurídica - Decreto 2950, de 29 de agosto de 20053. Um ponto que tem suscitado grande controvérsia diz respeito ao impacto fiscal que essa classe de contratos pode ter. Se esses contratos fossem assinados com as 87 empresas principias do país, quase metade do valor total 3 Carteira http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1784800

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arrecadado por este gravame seria comprometida. Até o momento, foram assinados cerca de 10 contratos, há solicitações de 44 empresas e, nos contratos assinados, há o outorgado por 20 anos à ISA, a empresa colombiana transportadora de energia, com interesses no Brasil4. Através da jurisprudência da Corte Constitucional sobre a lei 963 de 2005, de contratos de estabilidade jurídica (sentença C-320 de 2006), ficou claro que com essa lei não se poderia comprometer a soberania e, por tanto, foi determinado que “os órgãos do Estado poderão modificar todas as leis, inclusive aquelas sobre normas determinantes no desenvolvimento de um negócio milionário no país”. Ou seja, “não se garante aos investidores a impossibilidade de modificar a lei”. E, em caso de modificação dessas condições, foi prevista a possibilidade de recorrer aos mecanismos de ressarcimento ou às indenizações administrativas5. Nesse sentido, haveria uma avaliação da relação entre o impacto tributário de uma nova lei e a indenização cabível para mudar as “regras do jogo”, para determinar o que seria menos oneroso. Além desses aspectos do regime de investimento estrangeiro, o que se espera no futuro próximo é uma maior liberalização dos regulamentos em questões de investimento estrangeiro. Segundo o gerente executivo do Banco da República é “urgente realizar ajustes importantes no regime de investimento estrangeiro para estimular o ingresso de novos capitais na economia nacional”. Seria o caso de eliminar as diferenças que há entre o investimento estrangeiro direto e o investimento de carteira, simplificar os registros onde não estes são automáticos, simplificar o registro de imóveis para facilitar a compra desses bens por estrangeiros. As disposições em matéria de investimento estrangeiro apresentadas brevemente neste trabalho são, sem dúvida, um fator explicativo do grande aumento dos investimentos estrangeiros na Colômbia nos últimos tempos, mas principalmente durante a primeira década deste século. Esse aumento 4 Carteira http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-4352097 5 Carteira Carteira http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-2209790

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também é explicado pelo significado do projeto político-econômico do governo de Uribe, que tem um dos pilares exatamente na oferta de qualquer tipo de garantia aos investimentos de capital transnacional. De alguma forma, a Colômbia se transformou em um “país emblemático” do aprofundamento do projeto neoliberal em face aos câmbios políticos na América Latina que, embora não representem uma transformação substancial no modelo econômico construído nas últimas décadas, parecem tentar redefinir, em alguns casos, a forma como foram constituídas as relações com o capital estrangeiro no período de hegemonia neoliberal. Tendências recentes do investimento do capital brasileiro na Colômbia Uma análise do comportamento geral do investimento estrangeiro na Colômbia mostra que, a partir da década de 1990, há uma tendência ao aumento acelerado. Na realidade, embora de 1971 a 1980 o conjunto de investimento estrangeiro tenha atingido 1.030.1 milhões de dólares, e de 1981 a 1990, aumentou para 4.998.6 milhões de dólares, na década seguinte, de 1991 a 2000, o montante de investimento atingiu 19.997.7 milhões de dólares e, de 2001 ao primeiro semestre de 2007, chegou a 26.115 milhões de dólares. Se compararmos o período de 1971 a 1990 com o período de 1991 a junho de 2007, o aumento do investimento estrangeiro é espetacular, pois de um investimento de 6.028.7 milhões de dólares, chegou a um montante de 46.111.7 milhões de dólares, ou seja, aumentou em 7,6 vezes. Por trás desse extraordinário aumento estão, sem dúvida, os processos de liberalização da economia, a implantação do pacote de reformas neoliberais e as mudanças ocorridas no regime de investimento estrangeiro, analisados no parágrafo anterior. É evidente que as restrições existentes até a segunda metade da década de 1980 tiveram uma importante incidência sobre os fluxos de investimento estrangeiro. Em 2007, a tendência se manteve. O total de investimento estrangeiro direto (IED) foi de 9.040 milhões de dólares. Segundo dados preliminares,

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durante o primeiro trimestre de 2008, a IED subiu a 3.146 milhões e se espera que até o final do ano aumente para aproximadamente 10.000 milhões de dólares. A tendência geral da IED de 2000 a 2007 é apresentada no gráfico 1. Gráfico 1 Evolução da IED na Colômbia, segundo balança de pagamentos de 2000-2008, em US$ milhões

No último período, de 2001 a 2006, há uma mudança importante na composição do investimento estrangeiro na Colômbia. Enquanto a participação do investimento em serviços é reduzido e, em menor grau, na indústria de manufatura, há um aumento significativo da participação em recursos naturais e energéticos. Neste setor, o investimento atingiu 47% do total do investimentos, enquanto no setor de serviços houve uma redução para 34% e na indústria de manufatura caiu para 19%. O investimento em recursos naturais é explicado pelo investimento na indústria petroleira que subiu para 4.670 milhões de dólares, bem como pelo aumento do investimento em mineração, que apresentou um aumento extraordinário de 6.803 milhões de dólares. O comportamento do investimento na indústria de manufatura neste período, que registrou 7.367 milhões de dólares foi destorcido pela

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operação de venda da cervejaria Bavária à SAB Miller em 2005. No setor dos serviços, houve uma desaceleração do investimento no setor financeiro, onde alcançou 2.48 milhões de dólares. Já nas telecomunicações e no comércio, foram observados aumentos significativos. O investimento em telecomunicações chegou a 3.267 milhões de dólares e no comércio ficou em 1.571 milhões de dólares. A tendência do investimento estrangeiro neste período obedece, de forma geral, a operações de compra, de capitalização ou a “alianças estratégicas”. Em alguns casos, foram revendas. Falando estritamente, de forma geral não se tratou de “novos investimentos”. Em 2007, o comportamento setorial da IED manteve a tendência dos últimos anos. Os investimentos em recursos naturais (principalmente mineração) e energéticos chegaram a 4.464 milhões de dólares (desses, 3.324 milhões em petróleo), enquanto no setor de serviços e no setor de manufatura, houve um aumento para 2.707 e 1.867 milhões de dólares, respectivamente. O gráfico 2 apresenta uma distribuição setorial da IED em 2007.

Gráfico 2 IED na Colômbia por setores, em 2007

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Ao final do primeiro trimestre de 2008, a informação preliminar registrava investimentos de 1.765 milhões de dólares em recursos naturais e energéticos e de 1.086 milhões e 294 milhões nos setores de serviços e manufatura, respectivamente. Por outro lado, a tendência à diversificação da origem do investimento estrangeiro se manteve no período 2001-2006. A participação dos Estado Unidos aumentou para 29%, com um investimento de 5.075 milhões de dólares. Contudo, essa participação continua muito longe dos níveis registrados nos anos 80. A Europa também aumentou sua participação em 39%, mediante um investimento de 7.019 milhões de dólares. O capital espanhol continua a ser o principal investidor europeu na economia colombiana. Os paraísos fiscais (Panamá e algumas ilhas do Caribe), embora tenham diminuído sua participação, continuam com uma parcela importante do total do investimento (21%), equivalente a 3.742 milhões de dólares. A novidade neste período foi a chegada de capitais mexicanos, que reportaram investimentos de 1.160 milhões de dólares. Além do investimento estrangeiro direto que, como se pode observar, teve um aumento extraordinário no período estudado, é necessário mencionar a crescente importância que vem adquirindo o investimento em carteira. Este tipo de investimento é fundamentalmente especulativo, se orienta ao mercado de capitais e responde claramente à lógica de financeirização da atual fase capitalista. Trata-se de um investimento de altíssima mobilidade, submetido à volatilidade própria do negócio financeiro, que provoca fluxos instáveis (e às vezes imprevisíveis) de capital, que circulam livremente segundo as rentabilidades que ofereçam no mercado internacional de capitais. Segundo Proexport, este tipo de investimento traz uma dinâmica em ascensão, que fez com que no período de 1994 a 2004 tenham sido registrados fluxos de capital da ordem de 1.100 milhões de dólares anuais em média (equivalente a 45.8% dos fluxos de investimento estrangeiro direto no mesmo período). Em suma, a tendência recente do investimento estrangeiro na Colômbia mostra um grande interesse por investimentos no setor primário da

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economia, seguido do setor de serviços e, em menor grau, do setor de manufatura. Assim, parecem validar as hipóteses de que as modalidades atuais de inserção da economia colombiana na economia capitalista mundial se caracterizam por um padrão de acumulação que tende à reprimarização da economia enquanto tende a debilitar o aparato produtivo. Políticas brasileiras de investimento na América Latina A política do Brasil para a América Latina parece caminhar para a maior presença de capital brasileiro nas economias da região6. Contrariando as expectativas de que com o governo Lula os processos de integração poderiam alcançar novas dimensões e superar os conteúdos essencialmente neoliberais que os haviam caracterizado em tempos passados, a balança que estava avançada no segundo mandato presidencial de Lula não registra uma grande mudança de tendência. Por certo a política brasileira contribuiu com o congelamento do projeto da Área de Livre Comércio das Américas – ALCA, mas não impediu a continuidade dos processos de transnacionalização e desnacionalização da maioria das economias latino-americanas que continuaram por outras vias. Sem dúvida, mais do que um projeto tendente ao fortalecimento da posição latino-americana no contexto da economia mundial, o que se observa é a pretensão de consolidar a posição brasileira na região, que coincide com uma antiga aspiração das elites brasileiras de transformar o Brasil em uma grande potência. O Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) do segundo governo de Lula tem por finalidade justamente incentivar o investimento do grande capital brasileiro, através de diversas medidas e projetos, e projetar sua influência em outros países da América Latina, além do âmbito do Mercosul. Dentre essas projeções, estão as pretensões de buscar uma saída para o Pacífico e encurtar as saídas para o Atlântico de algumas 6 O Brasil é o maior receptor de investimento estrangeiro da América do Sul. Segundo o estudo supracitado de Lucía Félix para a Cepal, em 2006, o país recebeu 42% do total de investimentos. O setor que recebeu mais investimentos foi o de serviços, seguido pela manufatura e os recursos naturais. Cepal, Evolución y composición… ob. Cit., p. 5 y 8.

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atividades produtivas brasileiras. Portanto, não é casual a vinculação do Brasil a grandes megaprojetos de investimento, especialmente dentro da IIRSA. No desenvolvimento desses propósitos tem prevalecido um conceito de política exterior com certo pragmatismo, que coloca os interesses econômicos e de geopolítica brasileira acima de outras considerações de caráter político. É neste contexto que, em nosso ponto de vista, deve ser analisada a aproximação do governo de Lula com o governo de Álvaro Uribe na Colômbia, assim como a reconhecida afinidade que, em diversas matérias, esses governantes expressam. A crescente projeção do Brasil na América Latina e, sobretudo, na América do Sul, deve ser considerada analisando diversos aspectos. Primeiramente, atendendo as tendências do comércio exterior, que registram um aumento importante das operações brasileiras, especialmente de suas exportações. No período de 1995 a 2005, o Brasil aumentou sua participação no total das exportações da América do Sul de 36.7% para 38.8% e, dentro das exportações intra-regionais, de 30.2% para 38.2%. Esta mudança na participação das operações intra-regionais mostra precisamente o crescente interesse do Brasil pelos mercados latino-americanos7. Nos dois casos, o total das exportações da América do Sul e nas exportações intra-regionais, o Brasil ocupa o primeiro lugar na região. No que diz respeito às importações, as importações brasileiras no total das importações da América do Sul passaram de 40.5% a 36.6% no mesmo período. As importações provenientes da região foram reduzidas de 32.7% para 19.7%. A conseqüência dessa tendência mostra uma situação de superávit comercial a favor do Brasil em relação ao restante da América do Sul8. Segundo Flavio Tavares, este superávit mostraria uma baixa complementaridade entre as economias sul-americanas e seria 7 O total de exportações da América do Sul em 2005 chegou a 305.000 milhões de dólares. As exportações intra-regionais, naquele mesmo ano, passaram a 55.300 milhões de dólares. Consulte: Cepal, O Brasil no processo de integração da América do Sul: evolução recente, problemas e complementaridades potenciais, Texto elaborado por Flavio Tavares de Lyra no âmbito do Convênio PNUD/CEPAL/NAE, 2007. 8 Ibid.

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um obstáculo para aprofundar as relações comerciais9. Contudo, esse mesmo aspecto encerra a explicação das exigências para uma maior projeção do Brasil na América do Sul. Em segundo lugar, a maior projeção do Brasil se expressa no aumento sensível do investimento estrangeiro direto. De 1995 a 2006 houve um aumento espetacular da IED de Brasil no total do investimento da América do Sul no exterior, passando de 1.384 milhões para 28.202 milhões de dólares. Do total dos investimentos realizados pelos capitais sul-americanos no mesmo período (107.683 milhões), o Brasil foi responsável por 46.1% (49.651 milhões de dólares) 10. Por outro lado, a participação do Brasil no total de investimentos recebidos pelos outros países da América do Sul subiu de 0.48% para 4.03% em 200611. Os fluxos de investimento brasileiro aumentaram significativamente em 2007. A IIRSA, Iniciativa de Integração da Infra-estrutura da América do Sul é, em terceiro lugar, uma das forças motrizes da expansão econômica, sendo considerada como o instrumento para ligar oceanos e facilitar o comércio até o Pacífico, assim como um campo de investimento de grandes construtores. Mais recentemente, se transformou em recipiendária de financiamento de grandes projetos, através do BNDES. Neste sentido, a IIRSA é considerada um cenário privilegiado para que o BNDES, organismo de crédito brasileiro, alavanque as operações de empresas na região. Estima-se que o potencial de financiamento chegue a 18.000 milhões de dólares para obras nos diferentes países12. Essas operações também expandiram os fundos para promover as 9 Ibid. 10 Cepal, Evolución y composición… ob. Cit., p.11. 11 A participação deve ser muito maior, pois os dados para a Argentina e a Bolívia não estavam disponíveis. Ibid., p.14.

12

Consulte: Infra-estrutura na América do Sul: situação atual, necessidades e complementaridades possíveis com o Brasil, Trabalho realizado por Antônio José Cerqueira Antunes, no âmbito do Convênio PNUD/CEPAL/NAE, para elaboração de estudos sobre os sistemas industriais na América Latina. As opiniões são de exclusiva responsabilidade do autor e não refletem, necessariamente, a posição das instituições envolvidas, LC/BRS/R.186 Setembro de 2007, Original: português, páginas 23 -27.

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exportações brasileiras. Este é o caso da produção de ônibus para a Colômbia, ou a construção de gasodutos na Argentina, de hidroelétricas na Venezuela e no Equador, ou de estradas no Paraguai. A participação das construtoras brasileiras na agenda acordada da IIRSA ou fora dela, que são de grande envergadura, é vista como uma grande oportunidade para aumentar a capacidade tecnológica, econômica e financeira dessas empresas. É necessário mencionar que essas empresas fazem parte de grupos que têm interesses nos setores de petroquímica, siderurgia, cimento e construção. Contudo, o papel que o Brasil pode desempenhar na IIRSA se tornou mais evidente. Da mesma forma, são mais notórias as oportunidades de investimento (e de expansão) geradas para aquele país com o conjunto de projetos. Particularmente, se prevê um papel preponderante da Petrobrás no setor de energia. Parte de sua estratégia consiste na associação a empresas petroleiras nacionais de caráter estatal, embora também realize atividades conjuntas com as multinacionais do petróleo. Um espaço relativamente inovador é o investimento em projetos de agrocombustíveis. O próprio presidente Lula se encarregou de obter fundos adicionais para a construção de portos e para mais plantações de agrocombustíveis. Esse foi exatamente um dos focos de atenção durante sua recente viagem à Holanda. Lá foi discutida a possibilidade de usar portos holandeses para reenviar o etanol brasileiro e o apoio holandês ao plano de abertura de portos no Brasil13. O Brasil assumiu a IIRSA em toda sua dimensão. Enquanto contribui em nível nacional para modernizar a infra-estrutura necessária para o desenvolvimento agroindustrial e energético, é uma fonte de investimento para os bancos e empresas brasileiros (por exemplo, através de sua participação em mega projetos) que poderão, além disso, consolidar suas posições na América do Sul. 13 Lula vai à Holanda em busca de investimentos privados, Gazeta Mercantil - 10/04/2008

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Por outro lado, a agenda latino-americana do Brasil é associada à pretensão de ampliar a capacidade de incidência brasileira em diferentes iniciativas de caráter político e de cooperação militar. Este é o caso das iniciativas da UNASUR (União de Nações Sul-Americanas) e do Conselho SulAmericano de Defesa. O investimento de capital brasileiro na Colômbia De um ponto de vista histórico, a presença do capital brasileiro na economia colombiana tem sido praticamente inexistente. Não existiu na fase de industrialização dirigida pelo Estado e, nas primeiras décadas de política neoliberal na Colômbia, de abertura indiscriminada ao capital estrangeiro, foi muito débil. Contudo, a partir da primeira década deste século, e particularmente durante os últimos cinco anos, foi registrada uma mudança nessa tendência, que denota maior interesse do capital brasileiro por fazer investimentos na Colômbia. Com certeza o volume de IED brasileiro é baixo quando comparado com o total de investimento estrangeiro dos últimos anos. Aqui, o que interessa é que particularmente desde 2007, há registro de maiores operações brasileiras de IED que devem ser consideradas e analisadas. Gráfico 3 Investimentos de capitais brasileiros na Colômbia de 2000 a 2007, em US$ milhões

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No período entre 2003 e 2007, o IED do Brasil na Colômbia cresceu vertiginosamente, passando de 9.15 milhões para 529 milhões de dólares (veja o gráfico 3). Em 2007, o IED brasileiro atingiu 11% do total de IED na Colômbia. Do ponto de vista setorial, como se observa na tabela 1, considerando os dados disponíveis até o primeiro semestre de 2007, a maior quantidade de investimento brasileiro se concentra na indústria (93.5%), seguida pela construção (5.1%) e pelo comércio, transporte e outros setores (1.4%). Tabela 1 IED do Brasil na Colômbia, por setor. (milhares de dólares)

Principais operações e negócios de empresas brasileiras na Colômbia A análise da recente incursão do capital brasileiro na Colômbia permite afirmar que as atividades onde as empresas brasileiras investiram nos últimos anos podem ser consideradas de caráter estratégico. Na verdade, as principais operações se concentraram na indústria petroleira, na construção de geradores de energia, no transporte aéreo e na indústria siderúrgica. Há uma presença menor nas indústrias têxteis e de produtos de beleza e cosmé-

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ticos. Também no caso do investimento brasileiro, se reafirma a tendência de investimento estrangeiro direto em geral. Falando estritamente, não se trata de novos investimentos tendentes a aumentar a capacidade do aparato produtivo colombiano. Trata-se sobretudo de aquisições que respondem melhor a estratégias de expansão das empresas brasileiras na América Latina e, em nosso caso, na Colômbia. Na tabela 2 é apresentada uma relação das principais empresas brasileiras na Colômbia. Tabela 2 Principais empresas brasileiras na Colômbia

Indústria petroleira No caso da indústria petroleira é necessário mencionar os investimentos da Petrobrás que abrangem várias etapas do negócio de energia. Sua incursão mais recente começou no segundo semestre de 2004 com a adjudicação do contrato de exploração da zona de Villanueva do Departamento del Meta, que é realizado em conjunto com a multinacional Occidental14. A pesar 14 A atuação da Petrobrás no exterior começou na Colômbia, com investimentos em exploração em 1972. Depois de um período de ausência, voltou ao país em 1986. Ampliou seus negócios nos anos noventa, com as aquisições de ativos da britânica Lasmo e da americana Exxon.

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de ser um investimento inicial baixo, de 5 milhões de dólares, o que importa é que a partir de então foram registrados novos movimentos que indicam um crescente interesse por um maior posicionamento da Petrobrás no negócio petroleiro colombiano. Por isso que em 2006 foi anunciada a intenção da empresa de aumentar sensivelmente suas operações na Colômbia (o investimento naquele ano ultrapassou 80 milhões de dólares), de começar a exploração do bloco Tayrona (com participação de 20%) 15e, mais recentemente, em maio de 2007, foi informado o interesse em reforçar os investimentos de exploração através da Metapetroleum. A decisão de ampliar os negócios na Colômbia foi reiterada em julho de 200716. O marcado interesse pelo negócio petroleiro coincide com o alto nível de incentivos, os maiores da América Latina no momento, que as políticas neoliberais impuseram na Colômbia a favor das transnacionais do petróleo. A incursão da Petrobrás no negócio de energia é acompanhada de outros investimentos daquela empresa, que tende a participar no mercado de distribuição de gasolina. Até fins de 2005, a Petrobrás adquiriu a rede (nacional) de estações de serviço da multinacional Shell. Esta operação permitiu que participasse também no negócio de óleo e lubrificantes. Segundo a empresa, esta operação “faz parte do plano estratégico da companhia, orientado a consolidá-la como uma empresa integrada de energia, com forte presença internacional e liderança na América Latina”. Em 2000, a Petrobrás foi responsável por uma das maiores descobertas nos últimos 15 anos naquele país: o Campo de Guando, em sociedade com a empresa canadense Nexen e com a Ecopetrol. Atualmente, a empresa tem participação em 6 blocos de desenvolvimento, dos quais opera 5, e em 11 blocos exploratórios, dos quais opera 6. A Petrobrás e a Ecopetrol assinaram em 2006 dois acordos de cooperação para o desenvolvimento conjunto 15 A exploração do bloco Tayrona é feita em parceria com a Exxon Mobil (20%) e Ecopetrol (20%). Trata-se de uma extensa área (mais de 4 milhões de hectares) de águas do Caribe que chega a 3.000 metros de profundidade e poderia representar uma das maiores descobertas do país. 16 A Petrobras desenvolve atividades em outras regiões da Colômbia. Trata-se, por exemplo, de Tierra Negra em Casanare e do projeto conjunto assinado com a Ecopetrol no campo Tibú, além do contrato Rio Tua, de avaliação técnica, que executa em conjunto com a Occidental.

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de negócios nas áreas de biocombustíveis e de distribuição de produtos derivados do petróleo. Geração de energia (construção de hidroelétrica) A presença do capital brasileiro na Colômbia também se expressa com a vinculação das empresas Vale e Camargo Correa a dois projetos de infra-estrutura para geração de energia. Trata-se das hidroelétricas de Pescadero Ituango e do projeto Porce III, ambos no departamento de Antioquia. O projeto de Pescadero Ituango está a cargo da Vale e a hidroelétrica deve entrar em funcionamento em 2018. Segundo a Vale, o projeto se encaixa em sua estratégia de expansão e permite acesso à geração de energia para tornar sua própria produção industrial, o alumínio, mais competitiva. Neste sentido, a Vale tem o projeto de construção de uma fábrica de alumínio em Urabá, instalou o parque industrial de Lebbos, em Cota (município próximo a Bogotá), e abriu uma filial para ter uma fábrica produtiva. A empresa comercializa seus produtos na Colômbia há bastante tempo. O projeto de Porce III tem um valor estimado de 911 milhões de dólares. A Camargo Correa tem participação de 50% e divide o projeto com um consórcio colombiano. A obra implica a construção de uma central subterrânea, da represa e de outras obras associadas a Porce III. Estima-se que a capacidade da hidroelétrica será de 700 MW. Nas atividades de engenharia e construção desenvolvidas pelas empresas brasileiras na Colômbia, além das inerentes à construção de hidrelétricas, há os projetos da Andrade Gutiérrez de construção da ferrovia Grecia - San Rafael de Lebrija e do viaduto Pereira-Dosquebradas Transporte aéreo O grupo brasileiro Sinergy, de propriedade do empresário Efraín Efromovich, adquiriu a empresa de transporte aéreo Avianca em 2005, em uma operação que o permitiu assumir o controle da empresa em menos de Instituto de Estudos Socioeconômicos – INESC

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um ano. Essa empresa estava em uma difícil situação financeira, o que facilitou a transação. O valor estimado do negócio foi 23 milhões de dólares. A aquisição da empresa fazia parte da estratégia do grupo Sinergy para ampliar suas operações internacionais e conseguir uma posição melhor no mercado brasileiro. O investimento em Avianca seria uma plataforma para entrar no negócio de transporte aéreo, de armazenamento, correio e comunicações, já que essa empresa também prestava serviços de carga e contava com uma rede de correio e comunicações, Deprisa. A partir da Avianca, o grupo Sinergy começou uma série de novos investimentos (agora da multinacional) com os quais buscava modernizar a frota de aeronaves. Em maio de 2007 anunciou a aquisição de aviões (Airbus) no montante de 2.900 milhões de dólares. Siderurgia e metalurgia Na siderurgia e metalurgia, foram registradas importantes operações de empresas brasileiras, especialmente do grupo Gerdau e da Votorantim. O grupo Gerdau desenvolveu uma estratégia agressiva para assumir o controle de uma parte considerável da produção siderúrgica e metalúrgica do país. O controle das empresas colombianas Diaco e Sidelpa iniciado em 2004 foi a plataforma para futuras projeções, particularmente para a realização de novas aquisições. Através da Diaco, em 2007 a Gerdau teve acesso à Aceros Boyacá e à companhia siderúrgica da savana, Comsisa. O mesmo havia ocorrido anteriormente com os Laminados andinos. O grupo Gerdau adquiriu recentemente, por 59 milhões de dólares, 50.9% da Cleary Holdings Corp, uma empresa produtora de coque metalúrgico, com acesso a reservas de 20 milhões de toneladas de carbono na Colômbia. André Gerdau disse que este investimento fazia parte de uma estratégia de crescimento do grupo e representava “um passo a mais para garantir o abastecimento de matérias-primas fundamentais para a produção de aço”. Nas operações de capital brasileiro de maior importância nos últimos anos, é necessário mencionar a aquisição, por licitação pública, de 52%

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Tendências recentes do investimento do capital brasileiro na Colômbia

da empresa siderúrgica colombiana Acerías Paz del Río pelo grupo Votorantim em março de 2008. A transação, que chegou a 490.7 milhões de dólares e permitiu o controle da empresa pela Votorantim, finalizou um processo que havia se iniciado com a compra pela Gerdau de 9.98% das ações (por 66.2 milhões de dólares) que ela possuía em Paz de Río. Segundo o presidente do grupo, Ermírio de Moraes, “a proximidade da siderúrgica colombiana à zona do Caribe (daria) à Votorantim um meio para exportar aos lucrativos mercados dos Estados Unidos e da Europa”. A compra da siderúrgica foi seguida pela aquisição da maior produtora e comercializadora de ferro do país, a G y J. Como podemos observar, a indústria siderurgia e metalúrgica colombiana, que havia sobrevivido com dificuldades às reformas neoliberais do início da década de 1990 está nas mãos do capital brasileiro: o grupo Gerdau e a Votorantim. Outras indústrias O capital brasileiro se faz presente na Colômbia através de outras empresas. Embora a magnitude das operações dessas empresas possa ser considerada de menor quantia, não o é se considerarmos os setores ou ramos da atividade econômica onde se encontram. É o caso da Marcopolo na indústria de carroceria, da Roida Poliamida, Santana Têxtil e Cedro que anunciaram em 2006 investimentos na indústria têxtil, assim como a Natura que recentemente, em 2007, fez um investimento de 6 milhões de dólares na indústria de produtos de beleza e de cosméticos. Considerações Finais Como pudemos observar, a presença do capital brasileiro na Colômbia, em comparação ao fluxo total de investimento estrangeiro direto na Colômbia, pareceria não ser significativa. Porém, é necessário registrar a recente mudança de tendência que mostra um crescente interesse em investir na ativi-

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dade econômica colombiana. Além disso, tudo indica que devemos esperar um fluxo maior de capital brasileiro para a Colômbia nos próximos anos. Fizemos nosso juízo das circunstâncias sobre o comportamento recente do investimento do Brasil na Colômbia. Por um lado, o sistema de incentivos (extremos) que os governos neoliberais criaram para os investimentos estrangeiros nos últimos anos, particularmente durante os governos de Uribe Vélez. Por outro lado, beneficiou muito as empresas brasileiras que souberam aproveitar os (novos) cenários de rentabilidade que lhes foram apresentados na Colômbia, como o governo de Uribe que usou o maior investimento estrangeiro para exortar as bondades de seu projeto econômico e do círculo virtuoso subjacente: “segurança, investimento, crescimento, bemestar”. A população colombiana tem sido uma mera espectadora de como vem ocorrendo a venda do país, pois não viu os benefícios até agora. Por outro lado, é necessário levar em consideração que o maior investimento brasileiro na Colômbia deve ser entendido como parte do projeto expansionista de suas empresas transnacionais na América Latina. Do ponto de vista da potência que aspira ser, o capital brasileiro se interessa por projeções de controle econômico e territorial. Não resta dúvida que a maior presença de capital brasileiro na América Latina também tem intenções geopolíticas. O Brasil pretende ser um ator participante das novas configurações da geografia do poder na América Latina. No caso dos investimentos realizados até o momento na Colômbia, é evidente seu foco em atividades que podem ser consideradas de alcance estratégico: recursos petroleiros, geração de energia, transporte aéreo e siderurgia e metalurgia, principalmente. Como observado, as identidades e afinidades entre os governos de Uribe e de Lula não são casuais. Aí se une o pragmatismo de dois projetos políticos distintos, que no momento dos negócios têm a possibilidade de falar a mesma língua. Em um caso, para aprofundar a entrega da economia ao capital estrangeiro. Em outro, para avançar no projeto de expansão brasileira na América Latina.

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Tendências recentes do investimento do capital brasileiro na Colômbia

Finalmente, chamam muita atenção os (novos) cenários prováveis onde deve avançar a cooperação entre a Colômbia e o Brasil, segundo a reunião realizada entre os presidentes Uribe e Lula em 19 de julho de 2008: Lula assegurou que quer transformar a Colômbia em um sócio em termos de indústria militar. “O Brasil não quer ser apenas um vendedor de armas de defesa para a Colômbia. Queremos produzir em conjunto”, disse, e acrescentou: “O Brasil deseja construir fábricas para produzir materiais de defesa em conjunto com os países da América do Sul e a Colômbia é um país que tem vontade e potencial17”. Também afirmou: “O Brasil deseja cooperar como parceiro da Colômbia na área de biocombustíveis”. Uma perspectiva interessante: armas e agrocombustíveis!

17 El Tiempo, Sección Nación, publicado em 19 de julho de 2008.

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