HKHRM comment on Charity Consultation

慈善組織諮詢文件摘要 香港人權監察主席 莊耀洸律師 2011年7月19日

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1. 新聞 2. 申訴專員2003年報告 3. 法改會2011年6月諮詢 文件 4. 評論

3-11 12-15 16-18, 2224, 26-45 19-21, 25, 46-49 2

理工學生會拒絕停辦六四悼念 1995年12月至1996年2月: 稅局致函理工學生會，警告學生會若希望 維持慈善團體註冊，則需修憲，刪去「 提倡民主自治精神」的具政治含意的條 文，並要求承諾勿再舉辦悼念六四的同 類活動，否則可能追討過往應繳之稅款 ，學生會表示寧交稅也拒絕稅局要求。 蔡子強等著(1998)《同途殊歸—前途談判以來的香港學運》,頁422 3

服務對象太少被取消慈善機構資格 z

Bethune House Migrant Women‘s Refuge 的庇 護中心，每年收容大約五百名因勞資糾紛而失去 收入的外籍女傭，稅務局質疑該中心的住客是否 真正貧窮，及以外籍婦女勞工在港數量不多為理 由，取消該中心的慈善機構資格。行政總監 Edwina Antonio批評稅局的決定殘忍、不人道、 歧視外籍傭工，慨歎就連愛護動物協會都是慈善 團體，外籍傭工竟及不上動物重要。(《蘋果日報》、 《經濟日報》1999年9月13日)經各婦女團體多番努力爭取 後，終維持慈善機構資格。 4

政治評稅: 香港婦女基督徒協會 2000年9月23日﹐香港婦女基督徒協會收到稅務 局(恐嚇)信﹐逐項指出該會曾參與有關居留權 及公安法的抗議示威活動﹐屬政治行為﹐與促 進慈善無關。稅局信件措辭強硬﹐指該會‘不 應參與政治活動’﹐‘為保留《稅務條例》第八 十八章內的稅務豁免待遇﹐要求該會確保日後 不應再參與相類活動’﹐慈善團體參與示威會 損害‘公眾的支持’﹐日後參與集會要‘非常小心 考慮其後果’。 (明報2001年2月6日) 5

支聯會成員身份曾被稅局質疑 該會在1992年曾被稅局質疑其支聯會成員身份 ，事件後來不了了之。(南華早報2001年2月5 日)。多個民間組織擔心﹐政府有選擇性地藉 此打擊曾表達反對政府的組織﹐‘陰乾’民間團 體﹐限制言論及宗教自由。 (明報2001年2月6 日)署理稅務局副局長劉麥懿明又承認查詢信 件的用詞可能有不當﹐會加以檢討。 (明報 2001年2月9日)事後該會仍能維持慈善團體資

格。 6

雙重標準示政治打壓 z

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觀塘民聯會和北區青年協會有限公司曾出席立 法會公聽會支持公安法，卻沒被稅局質疑其慈 善團體資格。李華明指觀塘民聯會在居港權和 不信任梁愛詩動議的問題上支持政府，陳鑑林 否認觀塘民聯會參與政治活動。(南華早報 2001.2.6, 2002.3.6) 香港人權監察促請聯合國經濟社會與文化權利 委員會要求港府確認民間團體在維權的重要性 。(南華早報2001.4.16) 7

1998至2001年初有207慈善團體被撤銷資格 劉麥懿明指在1998年4月1日至2001年1月31日覆查 後而被撤銷認可資格的207宗個案中﹐沒有任何 一個團體由於進行與慈善宗旨不符的政治活動而 被撤銷免稅資格。這些被撤銷資的個案﹐主要由 於長期沒有活動﹐或涉及籌款收據發出安排欠善 ﹐或沒有提交年報及帳目等。她又指稅務局每四 年便會對每個獲豁免繳稅的慈善團體進行覆查﹐ 如果根據其年報及帳目顯示所進行的活動沒有與 宗旨不符﹐稅務局便毋須跟進﹔如果有不清楚的 地方﹐稅務局便會作出查詢。 (政府新聞稿2001.2.5, A報2001年2月9日) 8

保釣行動委員會涉非法籌款 z

保釣行動委員會成員赴釣魚島宣示主權之 際，有市民投訴保釣行動委員會未經政府 批准，於鬧市非法掛橫額募捐及於尖沙咀 天星碼頭放置錢箱籌款，地政總署及民政 事務總署發言人證實，無收到保釣人士掛 橫額及街頭籌款的申請， 任何人或機構未 經政府批准公開籌款，違反《簡易治罪條 例》，已轉介執法部門跟進。

(東方日報2006.10.25) 9

香港演藝人協會為地震籌款欠透明 z

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2008.5.12 四川地震後香港演藝人協會籌得近3500 萬元。善款 會交給六大救援機構，包括：聯合國兒童基金會、紅十字會、 宣明會、救世軍、福幼基金會及樂施會。協會無交代六者獲分 配善款詳情，以及善款將用於哪幾個賑災重建項目。 香港演藝人協會2010.4.26舉行大匯演為青海玉樹地震籌款，籌 得的3500 萬元善款在兩周後仍在協會手上，未轉交機構送到緊 急災區。協會指善款將由託管人決定如何分配，承諾稍後向公 眾交代。 社會服務聯會業務總監蔡劍華關注近年第三方籌款活動愈來愈 多， 但部分沒透過網頁及年報等渠道，向公眾交代善款分配， 特別是部分第三方團體聲稱籌款會「扣除成本開支」，但成本 開支屬多少卻沒披露。(明報2010.5.10) 10

狎童社工案顯慈善機構欠監管 z

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狎童社工李國華創立的「香港施比受協會」，在他被 定罪後仍繼續在網上募捐，反映本港註冊的慈善機構 欠法例監管的漏洞。香港社會服務聯會行政總裁方敏 生表示，關注慈善機構籌款及營運透明度，並指本港 沒單一法例規管慈善機構，慈善機構應主動披露機構 管治、財務狀況及籌款原則等資料。 為了讓公眾可了解更多有關慈善機構的資料，社聯開 設的「惠施網」，已將一百七十個機構的財務及管理 資料上載到網站www.wisegiving.org.hk，供市民查閱 。社聯提醒市民，如仍有懷疑應向機構作進一步查詢 。(東方日報2011.1.8) 11

申訴專員2003年調查報告 「有關監管慈善籌款活動的安排的調查報告摘要」 「 13. 由於世界趨勢崇尚自律，而政府的政策又傾向 於縮減公共開支，若期望政府增撥人力資源，在監 管慈善機構的工作上擔當更積極的角色，將會是不 切實際。可是，若全然不作監管，又會損害公眾利 益。 」 「 14. 我們同意，最終應讓捐款人自行決定是否支持 或支持哪些慈善活動或慈善團體。我們有理由相信 ，應取消政府目前拼湊組合的監管方式，而以一個 自願公開資料的機制取代。 」 12

申訴專員2003年調查報告結論 「(a)政府現時對慈善籌款的監管只限於活動方 面，而不包括舉辦活動的機構，而且這些活動 亦主要限於售旗日及售賣獎 ； (b)監管範圍並不包括所有慈善團體，甚至也不 包括所有慈善籌款活動； (c)政府對慈善機構和活動的監管既不全面也不 周密，而且東拼西湊，缺乏成效；以及 (d)現時的法例條文未能有效保障市民，免受奸 詐或不負責任的籌款機構欺騙。」 13

申訴專員2003年調查報告建議 短期至中期: 制訂守則、加強透明度及問責性 「較長期: z 檢討政府現時監管慈善機構（特別是他們的籌款活 動）的政策和做法是否適切及足夠； z 考慮以下做法的利弊： －由政府當局透過註冊方式，對慈善機構實行更全面 的監管； －順應世界趨勢，依靠各慈善機構自律；以及 考慮設立阻嚇濫用籌款活動及懲罰這種行為的機制。」 14

香港法律改革委員會慈善組織 小組委員會諮詢文件 慈善組織 2011年6月 http://www.hkreform.gov.hk 15

慈善組織的法律定義 z

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要被認定為慈善組織，有關組織成立的宗旨， 必須是按法律來說純粹屬慈善性質。 麥納頓 勳爵 在1891年的Income Tax Special Purposes Commissioners v Pemsel案列出慈善宗旨的“四大主要類別”： (1) 旨在濟貧的信託； (2) 旨在促進教育的信託； (3) 旨在推廣宗教的信託；及 (4) 旨在令社會得益但非屬以上任何一類的信託

z (2.3段)

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普通法下慈善宗旨類別 z 各種特定的“慈善宗旨”類別，已隨

着時日在普通法下演變為包括以下 各類宗旨： z 濟貧；促進教育；推廣宗教；成立 屬公共性質的宗教團體；促進健康 ；賑濟災民；救助殘障人士；保護 動物；及保護環境。 (2.5段) 17

被裁定為非屬慈善性質的宗旨 z z

“不得涉及政治的規則”: 被裁定為屬政治性質:“……推動任何政黨的利 益；倡議或反對更改本國的法律、政策或 行政做法；謀求改變別國的法律；謀求推翻 外國政府的政策或外國政府主管當局的某些決 定；促進和平、國際了解或不同羣組之間的 友誼（為推動國內種族和諧者除外）；消弭戰 爭或停止某場戰爭；力求或試圖左右公眾對 具爭議性的社會問題的看法。”(5.25段) 18

評論: 倡導法律改革乃社工職責 香港《社會工作者工作守則》 第二部分 － 原則及實務 49. 當政府、社團或機構的政策、程序或活動導致或構成 任何人士陷入困境及痛苦，又或是妨礙困境及痛苦的解 除時，社工認同有需要喚起決策者或公眾人士對這些情 況的關注。 50. 社工認同有需要倡導修訂政策及法律，以改善有關的 社會情況，促進社會的公義及褔祉。社工亦認同有需要 致力推動社會福利政策的實施。社工不可運用個人的知 識、技能或經驗助長不公平的政策或不人道的活動。 19

國際標準: 社工定義乃提倡社會轉變 社會工作倫理，原則的聲明(修訂版15.9.2005) 2. 社會工作的定義 z 專業社會工作提倡社會轉變，解決人際關係問題以及個人的充 權和自由，藉以改善人類的福祉。社會工作運用人類行為和社會系統 等理論，在人與環境互動中作出介入。而人權及社會公義等原則乃社 會工作的基礎。 4. 原則 4.1 人權與尊嚴 z 社會工作建基於尊重人內在的價值、尊嚴及由此而引申的權利。 4.2 社會公義 z

社工有責任推動社會公義，無論在整體社會的層面或其服務的個人方面。

國際社會工作者聯會 (IFSW) 國際社會工作教育學院聯會 (IASSW) 20

聯合國標準 《世 界 人 權 宣 言》第26(2)條: 教 育 的 目 的 在於充分發展人的個性並加強對人權 和基本自由的尊重。教育應促進各國 、各種族或各宗教集團間的了解、容 忍和友誼，並應促進聯合國維護和平 的各項活動。 《聯合國憲章》有關聯合國目標的條文: 第1(1)條: 「維持國際和平及安全」 21

慈善組織 稅務局述明：“該團體不能 同時有慈善性質和非慈善 性質的混合宗旨。 (5.28段) 22

英格蘭《2006年慈善法令》 第2條界定慈善宗旨 z 第2(2)條所列宗旨範圍以內並且是

為了公益的宗旨: (a)防貧或濟貧； (b)促進教育；(c)推廣宗教；(d)促 進健康或拯救生命；(e)推動公民 意識或社區發展；(f)推展藝術、文 化、傳統遺產或科學；(g) 推動業 餘運動； 23

《英格蘭2006年法令》 第2條界定慈善宗旨 (h)促進人權、衝突的解決或和解，或促 進宗教和諧或種族和諧或平等及多元化；(i) 推動環境保護或改善；(j)對因年幼、年老、 健康欠佳、殘疾、經濟困難或其他不利條 件而有需要者提供濟助；(k)促進動物福利 ；(l)提高國家武裝軍隊的效能，或提高警隊 、消防及拯救服務或救護服務的效能；(m) 屬第(4)款範圍內的任何其他宗旨。”(5.56段) 24

評論: 促進人權乃社工天職

香港《社會工作者工作守則》 第一部分 － 基本價值觀及信念 4. 社工有責任維護人權及促進社 會公義。

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《2005年蘇格蘭法令》 z z z

《2005年慈善及受託人投資（蘇格蘭）法令》 (h) 推動公眾參與運動 (i) 提供康樂設施或組織康樂活動，而目的是改善 該等設施或活動的主要服務對象的生活條件，

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(p) 可合理地視為與任何一項上述宗旨類同的 任何其他宗旨。 就(p)段而言，推廣任何哲學信仰（不論是否 涉及對神的信仰）與(c)段所列明的宗旨類同。

(5.63段) 26

《2005年蘇格蘭法令》公益準則 第8(2)條列明以下各項在決定某團體是否提供“公益”時須予 考慮的因素： “(a) 因該團體行使其職能而—— (i) 令該團體的成員或任何其他人士（公眾人士除外）得到或 有可能得到的利益，及 (ii)令公眾蒙受或有可能蒙受的不利， 與公眾因該團體行使其職能而得到或有可能得到的利益相比 的結果，及 (b) 如利益只向或有可能只向部分公眾人士提供，則須考 慮取得利益的條件（包括任何收費或費用）是否過於嚴苛 。” (5.65段) 27

《2005年蘇格蘭法令》公益準則 私立學校促進教育?“有部分慈善組織就所提供的 服務收取費用。如果費用對大部分人來說是可 以負擔的話，收費不會影響慈善組織本身的慈 善性質，但收費的慈善組織必須確保組織本身 屬於公共性質。那就是說，它們的服務可供那 些會因收費而被拒諸門外的人取用。舉例來說 ，為了保住慈善地位，收費昂貴的私立學校必 須為那些無力支付全費的學生提供重大支援， 而大部分此類學校可能已是如此行事。” (5.71段) 28

推動公眾參與運動 z

我們關注到如果把“推動公眾參與運動” 加入為慈善宗旨之一，則某些以前不 獲承認為慈善組織的機構，可能會有 資格列為慈善組織而因此得到稅務優 惠。小組委員會故此認為參照蘇格蘭 或英格蘭條文而為運動另立的類別， 不應納入慈善宗旨的新法定定義內。 (5.92段) 29

提供康樂設施或組織康樂活動，而目的是改善 該等設施或活動的主要服務對象的生活條件 z

由於欠缺一個述明何謂“康樂設施”的定義，有 些活動例如商業活動，或未能確定是否可令公 眾得益的設施，也有可能會歸入這類新增的慈 善宗旨。屬康樂性質的宗旨或設施，若然可能 被視為應享慈善地位，便有可能歸入所建議訂 立的其他慈善宗旨類別，例如促進健康或推動 社區發展。基於這個原因，小組委員會經權衡 輕重後，認為此類宗旨不應列為新法定定義之 下的慈善宗旨類別之一。 30

促進人權、衡突的解決或和解 在McGovern v Att-Gen案中，斯萊德法官（ Slade J）述明：“基於以下其中一個或兩

個原因，法庭不會視主要目標在於促 致英國法律變更的信託為慈善信託： 第一，法庭一般沒有足夠的方法，可 以判定究竟在證據上來說，所擬作出 的變更會否令公眾得益。(5.103段) 31

促進人權、衡突的解決或和解 第二，即使有證據足以令法庭有 表面理由認為法律變更是可取 的，法庭仍須按現有法律乃屬 正確的原則來裁決案件，因為 若非如此立法機關的職能即會 被奪去。” (5.103段) 32

就英格蘭慈善事務委員會的指引而言，“推廣宣傳”（ campaigning）及“政治活動”（political activity）兩 詞的定義由指引的C4條訂明，並以慈善法為準則。“ 推廣宣傳”一詞指“提高意識，或指就某個議題透過動

員公眾支持而教育或推動公眾參與的工作，或指影響 或改變公眾態度的工作。”此詞亦指“旨在確保現有法 律得獲遵從的推廣宣傳活動。”“推廣宣傳”有別於以下 一類活動：涉及試圖令人支持或反對改變法律或改變 中央政府、地方主管當局或其他公眾團體的政策或決 定（不論是在英國抑或海外），而該類活動在這套指 引中均稱為“政治活動”。 (5.107段) 33

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“推廣宣傳”及“政治活動”可以是慈善組織所能進行 的合法及有價值活動。不過，慈善組織進行相關 的政治推廣宣傳或政治活動，必須只是為了協助 有關組織貫徹其慈善宗旨。(5.108段) 在某些情況之下，進行政治活動有可能是慈善受 託人維護慈善組織宗旨的最佳方法，而慈善組織 可以選擇在某段期間內，把組織的大部分或全部 資源集中投放在政治活動之上。不過，慈善受託 人所面對的重大問題，是有必要確保此類活動並 非而且不會成為慈善組織存在的原因。 (5.109段) 34

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澳大利亞近期一宗具指標性的上訴案件，顯示出在此 問題之上，不同的普通法司法管轄區可以採取截然不 同的做法。在Aid/Watch Incorporated v Commissioner of Taxation 這宗2010年的案件中，澳 大利亞高等法院（在下級審裁處及法院就有關爭議作 出一連串互相矛盾的裁定後）裁定，即使某個機構本 身帶有“政治目的”，只要它被視為正在落實一項可令 社會得益的宗旨，屬Pemsel案所訂第四類宗旨的範 疇之內，它仍然可以視為屬於慈善性質。Aid/Watch 的宗旨表明是提高外國援助的效率和效益。(5.111段) 35

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在高等法院的判詞中，法庭裁定，用於濟貧的外 國援助，其有效運用的途徑合法與否所引發的公 眾討論，本身是一項可令社會得益的宗旨，屬 Pemsel案所訂第四類宗旨的範疇之內。法庭又裁 定，澳大利亞的情況與英格蘭不同，並無通用的 原則把“政治目的”排除於慈善宗旨之外（即英格 蘭法院在McGovern v Attorney-General案中作出 的裁定所示明者）。因此，不應透過應用一項用 詞籠統的“政治目的”原則，來判定某個機構的宗 旨非屬慈善性質。 (5.111段) 36

對於促進人權也可以屬慈善性質的 建議，小組委員會並無異議，但我 們得指出，有人認為必須區分慈善 宗旨與政治目的，不過作此區分並 不容易。我們邀請公眾特別就“政 治目的”應否納入法定定義以及此 詞應如何界定發表意見。(5.112段) 37

個別慈善組織的規管或豁免規管 z

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本地有724個慈善組織每年收入不多於 $50,000。因此，註冊所涉的行政費用可能會 與這些小型慈善組織的每年收入不成比例。 (7.31段) 為了避免令公眾對這些小型慈善組織的合法慈 善地位感到混淆，亦為了避免可能出現的舞弊 ，我們認為任何類別的慈善組織都不應獲准豁 免註冊，但只有那些既不申請豁免繳稅亦不進 行公開慈善募捐的慈善組織例外。(7.33段) 38

調查權力 z

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英格蘭慈善事務委員會獲賦廣泛權力，可進行 一般性或有特定目的的調查和研訊，並可就慈 善組織內部的管理不善和行為失當進行調查。 (8.34段) “行為失當”包括“犯事人知道（或應該知道）是 屬於刑事、非法或不恰當的行為。”“管理不善” 包括“作出任何可導致以下情況之事：喪失或誤 用重要的慈善資源；嚴重破壞慈善組織的聲譽 ；或令受益人蒙受風險。”(8.36段) 39

建議12:慈善事務委員會應獲賦權 我們建議，當慈善組織在管理上出現行為失當或管理不 善的情況時，未來的慈善事務委員會應獲賦權保護慈 善組織的財產，而這項權力應包括但不限於以下各項 權力： (1) 委任額外的慈善組織受託人或董事； (2) 暫停或免除慈善組織受託人、董事或高級人員的 職務； (3) 把慈善組織的財產歸屬官方保管人；及 (4) 規定代慈善組織持有財產的人不得在未經未來的 慈善事務委員會批准的情況下放棄持有該財產。 40

未來的慈善事務委員會的職能和權力 z 在研究未來的慈善事務委員會為慈

善組織註冊的權力的過程中，我們 考慮過應否賦予未來的慈善事務委 員會剩餘權力，以便在某些機構看 來符合慈善組織準則的情況下，委 員會仍有權拒絕將這些機構註冊為 慈善組織。(12.26段) 41

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小組委員會認為，如果未來的慈善事務委員會 具有可拒絕某項註冊申請的剩餘權力，好處之 一是它能有更大的彈性來處理註冊申請。這類 剩餘權力需要予以清晰界定（例如在法定規例 中限定在哪些情況下才可行使這項權力）。為 防止濫用這項權力，在本章中另建議申請人如 因未來的慈善事務委員的裁定感到受屈，可針 對有關裁定向高等法院原訟法庭提出上訴。 (12.28段) 42

監察慈善組織履行其法律責任 z 正如我們較早前曾指出，雖然慈

善組織須遵從慈善事務委員會所 定下的規定，但我們認為新的機 制不應增加慈善組織的開支；而 在規管慈善界別方面，委員會應 採取寛鬆的處事方法。(12.33段) 43

關於行為失當或管理不善 個案的調查權力

凡慈善事務委員會接獲舉報，關於 慈善組織或其高級人員管理不善 或行為失當的個案，或委員會自 發調查該等事宜，委員會均應有 權自行或委任他人（例如會計師 或法律執業者）進行調查。(12.39段) 44

建議20:上訴機制 我們建議，因未來的慈善事務委員會就下列事宜所作 的裁定而感到受屈的慈善機構或人士，應有權向高 等法院原訟法庭提出上訴： (1) 委員會拒絕將有關機構註冊為慈善組織； (2) 委員會因慈善組織不履行其法律責任而行使其 在執行和補救方面的權力；或 (3) 近似原則的應用。(12.44段) 就關乎籌款許可證及牌照的申請而提出的上訴，我們 認為應由行政上訴委員會處理，或應設立新的行政 上訴機制以處理此等上訴。(12.45段) 45

法改會有負眾望 1.

2.

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沒解決現存問題 殺錯良民/殃及池魚/別有用心: 沒針對籌款活動卻針對團體 擾民: 守法的慈善團體現已受 足夠監管 46

諮詢文件有失公正 法改會看來對以下關鍵問題已作結論，而沒全面 介紹外地經驗，予人有預先定案之感: 1. 無探討慈善事務委員會的組成辦法 2. 無探討高等法院以外的上訴機制 3. 無探討為何有些慈善事務委員會無(裁定慈善 資格的)剩餘權力 4. 主要參考英國及前英殖民地(主要是議會制)， 此與本港政制不同 47

優化慈善團體規管的指導原則 應否立慈善法和如何立法，應堅守以下原則: 1. 不會損害結社自由 (如立法是否令團體空間收 窄?民間社會活躍度減低?更多團體倒閉?)

2. 不會減低提高社會服務的質量(會否不符成本 效益地增加行政量?可否完全豁免小團體受慈 善事務委員會監管?可否完全豁免已受社署或 公益金等規管的團體受慈善事務委員會監管?)

3.不會有礙社工專業發展(如何令慈善團體的社 工可實踐社工專業守則?)

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下一步 1. 總結現時法規之不足，然後針對各問題提出解決方案 (包括除成立慈善事務委員會外的其他方案)，再諮詢 公眾。 2. 吸納包括小型團體和不同政見團體、人權機構加入工 作小組進一步詳細研究。 3. 比較不同地方的慈善事務委員會的組成辦法、權力( 特別是(裁定慈善資格的)剩餘權力)、委任董事和充公 財產的權力、上訴機制；及官方對制度的檢討報告和 民間的評論。 4. 參考更多外地經驗，包括台灣、美國和北歐。 49

香港人權監察 制作:香港人權監察主席莊耀洸 z 歡迎賜教及查詢 z 電話：2811-4488 z 電郵：info@hkhrm.org.hk z 網頁：http://www.hkhrm.org.hk z 編輯日期：2011年7月19日1800 z

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