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慈善組織諮詢文件摘要 香港人權監察主席 莊耀洸律師 2011年7月19日

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目錄 投影片號碼

1. 新聞 2. 申訴專員2003年報告 3. 法改會2011年6月諮詢 文件 4. 評論

3-11 12-15 16-18, 2224, 26-45 19-21, 25, 46-49 2


理工學生會拒絕停辦六四悼念 1995年12月至1996年2月: 稅局致函理工學生會,警告學生會若希望 維持慈善團體註冊,則需修憲,刪去「 提倡民主自治精神」的具政治含意的條 文,並要求承諾勿再舉辦悼念六四的同 類活動,否則可能追討過往應繳之稅款 ,學生會表示寧交稅也拒絕稅局要求。 蔡子強等著(1998)《同途殊歸—前途談判以來的香港學運》,頁422 3


服務對象太少被取消慈善機構資格 z

Bethune House Migrant Women‘s Refuge 的庇 護中心,每年收容大約五百名因勞資糾紛而失去 收入的外籍女傭,稅務局質疑該中心的住客是否 真正貧窮,及以外籍婦女勞工在港數量不多為理 由,取消該中心的慈善機構資格。行政總監 Edwina Antonio批評稅局的決定殘忍、不人道、 歧視外籍傭工,慨歎就連愛護動物協會都是慈善 團體,外籍傭工竟及不上動物重要。(《蘋果日報》、 《經濟日報》1999年9月13日)經各婦女團體多番努力爭取 後,終維持慈善機構資格。 4


政治評稅: 香港婦女基督徒協會 2000年9月23日﹐香港婦女基督徒協會收到稅務 局(恐嚇)信﹐逐項指出該會曾參與有關居留權 及公安法的抗議示威活動﹐屬政治行為﹐與促 進慈善無關。稅局信件措辭強硬﹐指該會‘不 應參與政治活動’﹐‘為保留《稅務條例》第八 十八章內的稅務豁免待遇﹐要求該會確保日後 不應再參與相類活動’﹐慈善團體參與示威會 損害‘公眾的支持’﹐日後參與集會要‘非常小心 考慮其後果’。 (明報2001年2月6日) 5


支聯會成員身份曾被稅局質疑 該會在1992年曾被稅局質疑其支聯會成員身份 ,事件後來不了了之。(南華早報2001年2月5 日)。多個民間組織擔心﹐政府有選擇性地藉 此打擊曾表達反對政府的組織﹐‘陰乾’民間團 體﹐限制言論及宗教自由。 (明報2001年2月6 日)署理稅務局副局長劉麥懿明又承認查詢信 件的用詞可能有不當﹐會加以檢討。 (明報 2001年2月9日)事後該會仍能維持慈善團體資

格。 6


雙重標準示政治打壓 z

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觀塘民聯會和北區青年協會有限公司曾出席立 法會公聽會支持公安法,卻沒被稅局質疑其慈 善團體資格。李華明指觀塘民聯會在居港權和 不信任梁愛詩動議的問題上支持政府,陳鑑林 否認觀塘民聯會參與政治活動。(南華早報 2001.2.6, 2002.3.6) 香港人權監察促請聯合國經濟社會與文化權利 委員會要求港府確認民間團體在維權的重要性 。(南華早報2001.4.16) 7


1998至2001年初有207慈善團體被撤銷資格 劉麥懿明指在1998年4月1日至2001年1月31日覆查 後而被撤銷認可資格的207宗個案中﹐沒有任何 一個團體由於進行與慈善宗旨不符的政治活動而 被撤銷免稅資格。這些被撤銷資的個案﹐主要由 於長期沒有活動﹐或涉及籌款收據發出安排欠善 ﹐或沒有提交年報及帳目等。她又指稅務局每四 年便會對每個獲豁免繳稅的慈善團體進行覆查﹐ 如果根據其年報及帳目顯示所進行的活動沒有與 宗旨不符﹐稅務局便毋須跟進﹔如果有不清楚的 地方﹐稅務局便會作出查詢。 (政府新聞稿2001.2.5, A報2001年2月9日) 8


保釣行動委員會涉非法籌款 z

保釣行動委員會成員赴釣魚島宣示主權之 際,有市民投訴保釣行動委員會未經政府 批准,於鬧市非法掛橫額募捐及於尖沙咀 天星碼頭放置錢箱籌款,地政總署及民政 事務總署發言人證實,無收到保釣人士掛 橫額及街頭籌款的申請, 任何人或機構未 經政府批准公開籌款,違反《簡易治罪條 例》,已轉介執法部門跟進。

(東方日報2006.10.25) 9


香港演藝人協會為地震籌款欠透明 z

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2008.5.12 四川地震後香港演藝人協會籌得近3500 萬元。善款 會交給六大救援機構,包括:聯合國兒童基金會、紅十字會、 宣明會、救世軍、福幼基金會及樂施會。協會無交代六者獲分 配善款詳情,以及善款將用於哪幾個賑災重建項目。 香港演藝人協會2010.4.26舉行大匯演為青海玉樹地震籌款,籌 得的3500 萬元善款在兩周後仍在協會手上,未轉交機構送到緊 急災區。協會指善款將由託管人決定如何分配,承諾稍後向公 眾交代。 社會服務聯會業務總監蔡劍華關注近年第三方籌款活動愈來愈 多, 但部分沒透過網頁及年報等渠道,向公眾交代善款分配, 特別是部分第三方團體聲稱籌款會「扣除成本開支」,但成本 開支屬多少卻沒披露。(明報2010.5.10) 10


狎童社工案顯慈善機構欠監管 z

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狎童社工李國華創立的「香港施比受協會」,在他被 定罪後仍繼續在網上募捐,反映本港註冊的慈善機構 欠法例監管的漏洞。香港社會服務聯會行政總裁方敏 生表示,關注慈善機構籌款及營運透明度,並指本港 沒單一法例規管慈善機構,慈善機構應主動披露機構 管治、財務狀況及籌款原則等資料。 為了讓公眾可了解更多有關慈善機構的資料,社聯開 設的「惠施網」,已將一百七十個機構的財務及管理 資料上載到網站www.wisegiving.org.hk,供市民查閱 。社聯提醒市民,如仍有懷疑應向機構作進一步查詢 。(東方日報2011.1.8) 11


申訴專員2003年調查報告 「有關監管慈善籌款活動的安排的調查報告摘要」 「 13. 由於世界趨勢崇尚自律,而政府的政策又傾向 於縮減公共開支,若期望政府增撥人力資源,在監 管慈善機構的工作上擔當更積極的角色,將會是不 切實際。可是,若全然不作監管,又會損害公眾利 益。 」 「 14. 我們同意,最終應讓捐款人自行決定是否支持 或支持哪些慈善活動或慈善團體。我們有理由相信 ,應取消政府目前拼湊組合的監管方式,而以一個 自願公開資料的機制取代。 」 12


申訴專員2003年調查報告結論 「(a)政府現時對慈善籌款的監管只限於活動方 面,而不包括舉辦活動的機構,而且這些活動 亦主要限於售旗日及售賣獎 ; (b)監管範圍並不包括所有慈善團體,甚至也不 包括所有慈善籌款活動; (c)政府對慈善機構和活動的監管既不全面也不 周密,而且東拼西湊,缺乏成效;以及 (d)現時的法例條文未能有效保障市民,免受奸 詐或不負責任的籌款機構欺騙。」 13


申訴專員2003年調查報告建議 短期至中期: 制訂守則、加強透明度及問責性 「較長期: z 檢討政府現時監管慈善機構(特別是他們的籌款活 動)的政策和做法是否適切及足夠; z 考慮以下做法的利弊: -由政府當局透過註冊方式,對慈善機構實行更全面 的監管; -順應世界趨勢,依靠各慈善機構自律;以及 考慮設立阻嚇濫用籌款活動及懲罰這種行為的機制。」 14


香港法律改革委員會慈善組織 小組委員會諮詢文件 慈善組織 2011年6月 http://www.hkreform.gov.hk 15


慈善組織的法律定義 z

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要被認定為慈善組織,有關組織成立的宗旨, 必須是按法律來說純粹屬慈善性質。 麥納頓 勳爵 在1891年的Income Tax Special Purposes Commissioners v Pemsel案列出慈善宗旨的“四大主要類別”: (1) 旨在濟貧的信託; (2) 旨在促進教育的信託; (3) 旨在推廣宗教的信託;及 (4) 旨在令社會得益但非屬以上任何一類的信託

z (2.3段)

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普通法下慈善宗旨類別 z 各種特定的“慈善宗旨”類別,已隨

着時日在普通法下演變為包括以下 各類宗旨: z 濟貧;促進教育;推廣宗教;成立 屬公共性質的宗教團體;促進健康 ;賑濟災民;救助殘障人士;保護 動物;及保護環境。 (2.5段) 17


被裁定為非屬慈善性質的宗旨 z z

“不得涉及政治的規則”: 被裁定為屬政治性質:“……推動任何政黨的利 益;倡議或反對更改本國的法律、政策或 行政做法;謀求改變別國的法律;謀求推翻 外國政府的政策或外國政府主管當局的某些決 定;促進和平、國際了解或不同羣組之間的 友誼(為推動國內種族和諧者除外);消弭戰 爭或停止某場戰爭;力求或試圖左右公眾對 具爭議性的社會問題的看法。”(5.25段) 18


評論: 倡導法律改革乃社工職責 香港《社會工作者工作守則》 第二部分 - 原則及實務 49. 當政府、社團或機構的政策、程序或活動導致或構成 任何人士陷入困境及痛苦,又或是妨礙困境及痛苦的解 除時,社工認同有需要喚起決策者或公眾人士對這些情 況的關注。 50. 社工認同有需要倡導修訂政策及法律,以改善有關的 社會情況,促進社會的公義及褔祉。社工亦認同有需要 致力推動社會福利政策的實施。社工不可運用個人的知 識、技能或經驗助長不公平的政策或不人道的活動。 19


國際標準: 社工定義乃提倡社會轉變 社會工作倫理,原則的聲明(修訂版15.9.2005) 2. 社會工作的定義 z 專業社會工作提倡社會轉變,解決人際關係問題以及個人的充 權和自由,藉以改善人類的福祉。社會工作運用人類行為和社會系統 等理論,在人與環境互動中作出介入。而人權及社會公義等原則乃社 會工作的基礎。 4. 原則 4.1 人權與尊嚴 z 社會工作建基於尊重人內在的價值、尊嚴及由此而引申的權利。 4.2 社會公義 z

社工有責任推動社會公義,無論在整體社會的層面或其服務的個人方面。

國際社會工作者聯會 (IFSW) 國際社會工作教育學院聯會 (IASSW) 20


聯合國標準 《世 界 人 權 宣 言》第26(2)條: 教 育 的 目 的 在於充分發展人的個性並加強對人權 和基本自由的尊重。教育應促進各國 、各種族或各宗教集團間的了解、容 忍和友誼,並應促進聯合國維護和平 的各項活動。 《聯合國憲章》有關聯合國目標的條文: 第1(1)條: 「維持國際和平及安全」 21


慈善組織 稅務局述明:“該團體不能 同時有慈善性質和非慈善 性質的混合宗旨。 (5.28段) 22


英格蘭《2006年慈善法令》 第2條界定慈善宗旨 z 第2(2)條所列宗旨範圍以內並且是

為了公益的宗旨: (a)防貧或濟貧; (b)促進教育;(c)推廣宗教;(d)促 進健康或拯救生命;(e)推動公民 意識或社區發展;(f)推展藝術、文 化、傳統遺產或科學;(g) 推動業 餘運動; 23


《英格蘭2006年法令》 第2條界定慈善宗旨 (h)促進人權、衝突的解決或和解,或促 進宗教和諧或種族和諧或平等及多元化;(i) 推動環境保護或改善;(j)對因年幼、年老、 健康欠佳、殘疾、經濟困難或其他不利條 件而有需要者提供濟助;(k)促進動物福利 ;(l)提高國家武裝軍隊的效能,或提高警隊 、消防及拯救服務或救護服務的效能;(m) 屬第(4)款範圍內的任何其他宗旨。”(5.56段) 24


評論: 促進人權乃社工天職

香港《社會工作者工作守則》 第一部分 - 基本價值觀及信念 4. 社工有責任維護人權及促進社 會公義。

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《2005年蘇格蘭法令》 z z z

《2005年慈善及受託人投資(蘇格蘭)法令》 (h) 推動公眾參與運動 (i) 提供康樂設施或組織康樂活動,而目的是改善 該等設施或活動的主要服務對象的生活條件,

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(p) 可合理地視為與任何一項上述宗旨類同的 任何其他宗旨。 就(p)段而言,推廣任何哲學信仰(不論是否 涉及對神的信仰)與(c)段所列明的宗旨類同。

(5.63段) 26


《2005年蘇格蘭法令》公益準則 第8(2)條列明以下各項在決定某團體是否提供“公益”時須予 考慮的因素: “(a) 因該團體行使其職能而—— (i) 令該團體的成員或任何其他人士(公眾人士除外)得到或 有可能得到的利益,及 (ii)令公眾蒙受或有可能蒙受的不利, 與公眾因該團體行使其職能而得到或有可能得到的利益相比 的結果,及 (b) 如利益只向或有可能只向部分公眾人士提供,則須考 慮取得利益的條件(包括任何收費或費用)是否過於嚴苛 。” (5.65段) 27


《2005年蘇格蘭法令》公益準則 私立學校促進教育?“有部分慈善組織就所提供的 服務收取費用。如果費用對大部分人來說是可 以負擔的話,收費不會影響慈善組織本身的慈 善性質,但收費的慈善組織必須確保組織本身 屬於公共性質。那就是說,它們的服務可供那 些會因收費而被拒諸門外的人取用。舉例來說 ,為了保住慈善地位,收費昂貴的私立學校必 須為那些無力支付全費的學生提供重大支援, 而大部分此類學校可能已是如此行事。” (5.71段) 28


推動公眾參與運動 z

我們關注到如果把“推動公眾參與運動” 加入為慈善宗旨之一,則某些以前不 獲承認為慈善組織的機構,可能會有 資格列為慈善組織而因此得到稅務優 惠。小組委員會故此認為參照蘇格蘭 或英格蘭條文而為運動另立的類別, 不應納入慈善宗旨的新法定定義內。 (5.92段) 29


提供康樂設施或組織康樂活動,而目的是改善 該等設施或活動的主要服務對象的生活條件 z

由於欠缺一個述明何謂“康樂設施”的定義,有 些活動例如商業活動,或未能確定是否可令公 眾得益的設施,也有可能會歸入這類新增的慈 善宗旨。屬康樂性質的宗旨或設施,若然可能 被視為應享慈善地位,便有可能歸入所建議訂 立的其他慈善宗旨類別,例如促進健康或推動 社區發展。基於這個原因,小組委員會經權衡 輕重後,認為此類宗旨不應列為新法定定義之 下的慈善宗旨類別之一。 30


促進人權、衡突的解決或和解 在McGovern v Att-Gen案中,斯萊德法官( Slade J)述明:“基於以下其中一個或兩

個原因,法庭不會視主要目標在於促 致英國法律變更的信託為慈善信託: 第一,法庭一般沒有足夠的方法,可 以判定究竟在證據上來說,所擬作出 的變更會否令公眾得益。(5.103段) 31


促進人權、衡突的解決或和解 第二,即使有證據足以令法庭有 表面理由認為法律變更是可取 的,法庭仍須按現有法律乃屬 正確的原則來裁決案件,因為 若非如此立法機關的職能即會 被奪去。” (5.103段) 32


就英格蘭慈善事務委員會的指引而言,“推廣宣傳”( campaigning)及“政治活動”(political activity)兩 詞的定義由指引的C4條訂明,並以慈善法為準則。“ 推廣宣傳”一詞指“提高意識,或指就某個議題透過動

員公眾支持而教育或推動公眾參與的工作,或指影響 或改變公眾態度的工作。”此詞亦指“旨在確保現有法 律得獲遵從的推廣宣傳活動。”“推廣宣傳”有別於以下 一類活動:涉及試圖令人支持或反對改變法律或改變 中央政府、地方主管當局或其他公眾團體的政策或決 定(不論是在英國抑或海外),而該類活動在這套指 引中均稱為“政治活動”。 (5.107段) 33


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“推廣宣傳”及“政治活動”可以是慈善組織所能進行 的合法及有價值活動。不過,慈善組織進行相關 的政治推廣宣傳或政治活動,必須只是為了協助 有關組織貫徹其慈善宗旨。(5.108段) 在某些情況之下,進行政治���動有可能是慈善受 託人維護慈善組織宗旨的最佳方法,而慈善組織 可以選擇在某段期間內,把組織的大部分或全部 資源集中投放在政治活動之上。不過,慈善受託 人所面對的重大問題,是有必要確保此類活動並 非而且不會成為慈善組織存在的原因。 (5.109段) 34


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澳大利亞近期一宗具指標性的上訴案件,顯示出在此 問題之上,不同的普通法司法管轄區可以採取截然不 同的做法。在Aid/Watch Incorporated v Commissioner of Taxation 這宗2010年的案件中,澳 大利亞高等法院(在下級審裁處及法院就有關爭議作 出一連串互相矛盾的裁定後)裁定,即使某個機構本 身帶有“政治目的”,只要它被視為正在落實一項可令 社會得益的宗旨,屬Pemsel案所訂第四類宗旨的範 疇之內,它仍然可以視為屬於慈善性質。Aid/Watch 的宗旨表明是提高外國援助的效率和效益。(5.111段) 35


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在高等法院的判詞中,法庭裁定,用於濟貧的外 國援助,其有效運用的途徑合法與否所引發的公 眾討論,本身是一項可令社會得益的宗旨,屬 Pemsel案所訂第四類宗旨的範疇之內。法庭又裁 定,澳大利亞的情況與英格蘭不同,並無通用的 原則把“政治目的”排除於慈善宗旨之外(即英格 蘭法院在McGovern v Attorney-General案中作出 的裁定所示明者)。因此,不應透過應用一項用 詞籠統的“政治目的”原則,來判定某個機構的宗 旨非屬慈善性質。 (5.111段) 36


對於促進人權也可以屬慈善性質的 建議,小組委員會並無異議,但我 們得指出,有人認為必須區分慈善 宗旨與政治目的,不過作此區分並 不容易。我們邀請公眾特別就“政 治目的”應否納入法定定義以及此 詞應如何界定發表意見。(5.112段) 37


個別慈善組織的規管或豁免規管 z

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本地有724個慈善組織每年收入不多於 $50,000。因此,註冊所涉的行政費用可能會 與這些小型慈善組織的每年收入不成比例。 (7.31段) 為了避免令公眾對這些小型慈善組織的合法慈 善地位感到混淆,亦為了避免可能出現的舞弊 ,我們認為任何類別的慈善組織都不應獲准豁 免註冊,但只有那些既不申請豁免繳稅亦不進 行公開慈善募捐的慈善組織例外。(7.33段) 38


調查權力 z

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英格蘭慈善事務委員會獲賦廣泛權力,可進行 一般性或有特定目的的調查和研訊,並可就慈 善組織內部的管理不善和行為失當進行調查。 (8.34段) “行為失當”包括“犯事人知道(或應該知道)是 屬於刑事、非法或不恰當的行為。”“管理不善” 包括“作出任何可導致以下情況之事:喪失或誤 用重要的慈善資源;嚴重破壞慈善組織的聲譽 ;或令受益人蒙受風險。”(8.36段) 39


建議12:慈善事務委員會應獲賦權 我們建議,當慈善組織在管理上出現行為失當或管理不 善的情況時,未來的慈善事務委員會應獲賦權保護慈 善組織的財產,而這項權力應包括但不限於以下各項 權力: (1) 委任額外的慈善組織受託人或董事; (2) 暫停或免除慈善組織受託人、董事或高級人員的 職務; (3) 把慈善組織的財產歸屬官方保管人;及 (4) 規定代慈善組織持有財產的人不得在未經未來的 慈善事務委員會批准的情況下放棄持有該財產。 40


未來的慈善事務委員會的職能和權力 z 在研究未來的慈善事務委員會為慈

善組織註冊的權力的過程中,我們 考慮過應否賦予未來的慈善事務委 員會剩餘權力,以便在某些機構看 來符合慈善組織準則的情況下,委 員會仍有權拒絕將這些機構註冊為 慈善組織。(12.26段) 41


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小組委員會認為,如果未來的慈善事務委員會 具有可拒絕某項註冊申請的剩餘權力,好處之 一是它能有更大的彈性來處理註冊申請。這類 剩餘權力需要予以清晰界定(例如在法定規例 中限定在哪些情況下才可行使這項權力)。為 防止濫用這項權力,在本章中另建議申請人如 因未來的慈善事務委員的裁定感到受屈,可針 對有關裁定向高等法院原訟法庭提出上訴。 (12.28段) 42


監察慈善組織履行其法律責任 z 正如我們較早前曾指出,雖然慈

善組織須遵從慈善事務委員會所 定下的規定,但我們認為新的機 制不應增加慈善組織的開支;而 在規管慈善界別方面,委員會應 採取寛鬆的處事方法。(12.33段) 43


關於行為失當或管理不善 個案的調查權力

凡慈善事務委員會接獲舉報,關於 慈善組織或其高級人員管理不善 或行為失當的個案,或委員會自 發調查該等事宜,委員會均應有 權自行或委任他人(例如會計師 或法律執業者)進行調查。(12.39段) 44


建議20:上訴機制 我們建議,因未來的慈善事務委員會就下列事宜所作 的裁定而感到受屈的慈善機構或人士,應有權向高 等法院原訟法庭提出上訴: (1) 委員會拒絕將有關機構註冊為慈善組織; (2) 委員會因慈善組織不履行其法律責任而行使其 在執行和補救方面的權力;或 (3) 近似原則的應用。(12.44段) 就關乎籌款許可證及牌照的申請而提出的上訴,我們 認為應由行政上訴委員會處理,或應設立新的行政 上訴機制以處理此等上訴。(12.45段) 45


法改會有負眾望 1. 2.

3.

沒解決現存問題 殺錯良民/殃及池魚/別有用心: 沒針對籌款活動卻針對團體 擾民: 守法的慈善團體現已受 足夠監管 46


諮詢文件有失公正 法改會看來對以下關鍵問題已作結論,而沒全面 介紹外地經驗,予人有預先定案之感: 1. 無探討慈善事務委員會的組成辦法 2. 無探討高等法院以外的上訴機制 3. 無探討為何有些慈善事務委員會無(裁定慈善 資格的)剩餘權力 4. 主要參考英國及前英殖民地(主要是議會制), 此與本港政制不同 47


優化慈善團體規管的指導原則 應否立慈善法和如何立法,應堅守以下原則: 1. 不會損害結社自由 (如立法是否令團體空間收 窄?民間社會活躍度減低?更多團體倒閉?) 2. 不會減低提高社會服務的質量(會否不符成本 效益地增加行政量?可否完全豁免小團體受慈 善事務委員會監管?可否完全豁免已受社署或 公益金等規管的團體受慈善事務委員會監管?) 3.不會有礙社工專業發展(如何令慈善團體的社 工可實踐社工專業守則?) 48


下一步 1. 總結現時法規之不足,然後針對各問題提出解決方案 (包括除成立慈善事務委員會外的其他方案),再諮詢 公眾。 2. 吸納包括小型團體和不同政見團體、人權機構加入工 作小組進一步詳細研究。 3. 比較不同地方的慈善事務委員會的組成辦法、權力( 特別是(裁定慈善資格的)剩餘權力)、委任董事和充公 財產的權力、上訴機制;及官方對制度的檢討報告和 民間的評論。 4. 參考更多外地經驗,包括台灣、美國和北歐。 49


香港人權監察 制作:香港人權監察主席莊耀洸 z 歡迎賜教及查詢 z 電話:2811-4488 z 電郵:info@hkhrm.org.hk z 網頁:http://www.hkhrm.org.hk z 編輯日期:2011年7月19日1800 z

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