LEGISLACIÓN / HACIA UNA NUEVA LEY DE OBRAS PÚBLICAS FEDERAL / ROBERTO DUQUE RUIZ Y HÉCTOR GONZÁLEZ REZA

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0.2 Probabilidad de daño 0.8

0.6

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0 0 0.3 0.6 0.9 1.2 1.5 0 0 0.3 0.6 0.9 1.2 1.5 ID=índice de daño PGA ff, (g) PGA ff, (g) λ=desplazamiento lateral o transversal de la columna Hc=altura de columna

(a)

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Probabilidad de daño 0.8

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0.2 Probabilidad de daño 0.8

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0 0 10 100 Tiempo (días)

(b) 0 0 10 100 Tiempo (días)

Figura 6: a) curvas de fragilidad para la cimentación convencional (líneas continuas) y cimentación masiva (líneas discontinuas); b) curvas de funcionalidad esperada (Mayoral et al., 2017). Figura 7. Curvas de recuperación para puentes (HAZUSMH, 2004).

R = (∫t0 t0 + th Q(t)dtQ − th ) (1)

donde

R = índice de resiliencia t0 = momento de ocurrencia del evento extremo th = tiempo de recuperación

Q (t) = funcionalidad, variable en el tiempo de la estructura o sistema

Los detalles de la metodología pueden consultarse en Mayoral et al. (2017). Debido a la ausencia de curvas de recuperación locales, se emplearon las curvas de recuperación propuestas para puentes urbanos en HAZUS-MH (2004) y se presentan en la figura 7. Los niveles de funcionalidad calculados se presentan en la figura 6 para las direcciones transversal y longitudinal, junto con los correspondientes índices de resiliencia calculados, R, considerando cimentación convencional y masiva. Puede observarse que la resiliencia sísmica es mayor si se considera la cimentación masiva para un tiempo de recuperación de 497 días, en el que se logra la recuperación de funcionalidad total.

La evaluación de resiliencia sísmica y de los tiempos de recuperación de infraestructura estratégica es una etapa obligatoria para reducir tanto pérdidas humanas como materiales durante y después de un sismo de gran magnitud, y para mejorar la capacidad de recuperación de una comunidad. En este artículo se presentó una metodología integral para evaluar la resiliencia sísmica de puentes urbanos, donde se identificó una mejora en el desempeño sísmico al implementar la cimentación masiva de bajo costo en el apoyo crítico de la estructura. Se observó una reducción en la probabilidad de afectación muy alta para daño mínimo (80%) y alta para daño completo (60%), considerando los diferentes periodos de retorno. Asimismo, se concluye que la cimentación masiva aumentó hasta en un 9% el índice de resiliencia del paso elevado. Se necesita información más precisa sobre los tiempos de recuperación de puentes ubicados en zonas urbanas densamente pobladas, como la Ciudad de México, después de eventos sísmicos con intensidades importantes, para caracterizar mejor las funciones de recuperación, disponibles en la bibliografía técnica internacional, considerando la fuerte dependencia del índice de resiliencia, R, con la distribución del tiempo de recuperación y prácticas de construcción locales

100

Porcentaje de funcionalidad 80

60

40

20 Menor Moderado Severo Completo

01

10 Tiempo (días) 100

Dong, Y., y D. M. Frangopol (2015). Risk and resilience assessment of bridges under mainshock and aftershocks incorporating uncertainties. Engineering Structures 83: 198-208. Karamlou, A., y P. Bocchini (2015). Computation of bridge seismic fragility by large-scale simulation for probabilistic resilience analysis.

Earthquake Engineering and Structural Dynamics 2567. Mayoral, J. M., M. P. Romo y F. A. Flores (2011). Seismic response of bridges with cellular foundation built in soft clay. Pan-Am CGS

Geotechnical Conference. Toronto. Mayoral, J. M., A. Badillo y M. Alcaraz (2017). Vulnerability and recovery time evaluation of an enhanced urban overpass foundation. Soil

Dynamics and Earthquake Engineering 100: 1-15. Mayoral, J. M., M. Alcaraz, D. de la Rosa, N. Sarmiento, H. Lasses y

M. P. Romo (2019). Seismic performance evaluation of a bridge crossed by a normal fault. VII ICEGE. International Conference on

Earthquake Geotechnical Engineering. Roma. National Institute of Building Science, NIBS (2004). HAZUS-MH: Technical manuals. Washington: Federal Emergency Management Agency y

National Institute of Building Science. Venkittaraman, A., y S. Banerjee (2014). Enhancing resilience of highway bridges through seismic retrofit. Earthquake Engineering and Structural Dynamics 2392.

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Durante los últimos tres años, el Colegio de Ingenieros Civiles de México ha actuado decisivamente para dar cumplimiento al artículo 50 de la Ley de Profesiones, la “Ley Reglamentaria del Art. 5º Constitucional en Materia de Profesiones”, y avanzar en el paradigma mayor de nuestra profesión: coadyuvar cada vez más al desarrollo económico nacional, de manera socialmente justa y territorialmente equilibrada. Las obras públicas son un poderoso instrumento para lograrlo, edificando la infraestructura indispensable para la modernización del país. Se expone aquí el estado en que se encuentra la propuesta de nueva Ley de Obras Públicas presentada por el CICM.

ROBERTO

Vicepresidente de Normatividad y Desarrollo del Ejercicio Profesional y miembro emérito del CICM. Coordinador de la División de Ingeniería Internacional de la CFE.

HÉCTOR

Coordinador del Comité de Normatividad y Enlace Legislativo del CICM. Ex diputado federal. El invocado artículo 50 de la ley establece en su segundo inciso como uno de los propósitos de los colegios de profesionistas el siguiente: “Promover la expedición de leyes, reglamentos y sus reformas, relativas al ejercicio profesional”. Esas reformas, por supuesto, deben cumplir con lo que mandata el inciso previo al referido, en el sentido de que los colegios deberán realizar la “vigilancia del ejercicio profesional con objeto de que éste se realice dentro del más alto plano legal y moral”.

Así, bajo esas dos sólidas premisas, el 37 Consejo Directivo del CICM determinó en 2018 iniciar una revisión exhaustiva de una de las leyes más emblemáticas vinculadas a la ingeniería civil, como lo es la Ley de Obras Públicas, y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM), vigente desde el año 2000. Su área de aplicación es precisamente la infraestructura, renglón fundamental para lograr mejores niveles de bienestar, seguridad y desarrollo para la población, objetivo primario de todo gobierno.

Este análisis se hizo con el trabajo fino y exhaustivo del Comité de Normatividad y Enlace Legislativo, integrado por más de una veintena de muy distinguidos colegas, con décadas de experiencia en obras de infraestructura y también en el cumplimiento del marco jurídico aplicable a esa obras, pudiendo así examinar la pertinencia de las normas respectivas. Desde la creación de este cuerpo en 2005, se discutieron y redactaron diferentes propuestas de manera interna, y también activamente en el ámbito externo en combinación con otras instituciones colegiadas. Más recientemente, en coordinación con la Vicepresidencia de Normatividad y Desarrollo del Ejercicio Profesional, se avanzó en ese propósito y para ello se contactó a las secretarías de Hacienda, de Comunicaciones y Transportes, y de la Función Pública; con la Cámara de Empresas de Consultoría; la Cámara Nacional de la Industria de la Construcción y el Colegio de Arquitectos de México. También se realizaron eventualmente encuentros con representantes de las dos cámaras legislativas federales, destacadamente con la Comisión de Infraestructura de la cámara baja, que encabezó nueve foros regionales en 2018 y 2019 con participación del CICM, orientados a formular un proyecto de reformas legislativas.

Así, en los años recientes y abrevando de las experiencias descritas, el CICM convocó a algunos jurisconsultos destacados o ex legisladores con miras a la preparación de un proyecto formal de ley que contuviese las múltiples reformas consensuadas con las instituciones convergentes.

Para emprender estas tareas consideramos algunos antecedentes históricos, como la primera legislación general en el mundo que incluía temas de edificación, como lo fue el Código de Hammurabi (ca. 1700 antes de nuestra era), que recogía en lo general principios de la conocida ley del Talión. El enfoque moderno de las leyes en el siglo XXI tiene preeminencia en las garantías individuales, los derechos humanos, la preservación del medio ambiente, la seguridad pública, la forma de gobierno y el desarrollo económico-social equilibrado. En el caso de la infraestructura en nuestro país, la Ley de Obras Públicas es reglamentaria del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tutela

el interés del Estado en esta materia. Las tres versiones anteriores se han enfocado destacadamente en la forma de contratación, los trámites y las sanciones por posibles irregularidades. Hoy se requiere una ley que además privilegie la búsqueda de un concepto superior, integrado por la calidad, la seguridad y la sustentabilidad de las obras, objetivo permanente de la ingeniería mexicana.

Así, luego de innumerables sesiones y discusiones temáticas del contenido de la LOPSRM, el CICM convocó a un despacho especializado en formulación de leyes y en procesos parlamentarios para convertir una iniciativa legislativa en ley. A través de este mecanismo, se editó la versión final del proyecto de nueva Ley de Obras Públicas con 138 artículos y 8 transitorios; fue entregada en ceremonia especial por los presidentes saliente y entrante del CICM al presidente de la Comisión de Infraestructura de la Cámara de Diputados –seleccionada como cámara de origen, de acuerdo con la práctica parlamentaria– y al Senado como cámara revisora. Tal evento ocurrió el 6 de abril de 2020. Es la primera vez en la historia del CICM que se formula y se entrega formalmente al Congreso de la Unión un proyecto detallado de ley impresa, cuya portada aparece en la figura 1. La versión con el texto completo está a disposición de la membresía en la página web del colegio.

Numerosos encuentros y búsqueda de consensos legislativos se dieron al interior de la cámara baja, y con la intervención de otras comisiones legislativas se logró la aprobación parcial por el pleno de la cámara el día 8 de abril del presente año. En el documento aprobado quedó excluido un precepto que importa mucho para el cuerpo de este texto: la gerencia de proyecto.

Varias de las reformas aprobadas a la vigente LOPSRM en abril pasado por el pleno cameral son coincidentes con el proyecto del CICM descrito en el apartado anterior. Estas reformas pasaron el mismo mes al Senado en su calidad de cámara revisora; se espera que sean aprobadas, con o sin modificaciones, durante el segundo periodo extraordinario de sesiones del año en curso, que iniciará el primer día del próximo septiembre. A continuación regresará a San Lázaro para nuevas modificaciones, o en su caso para su promulgación final.

La minuta y el dictamen con el que los diputados turnaron el proyecto al Senado señalan los principales temas resultado de los foros y las reuniones de trabajo, de los cuales se desprenden las reformas propuestas, y sus propósitos. Entre ellos destacan:

COLUMNAS DE MÓDULO CONTROLADO (CMC)

COLUMNAS DE GRAVA

VIBROCOMPACTACIÓN

COMPACTACIÓN DINÁMICA

DRENES VERTICALES

CONSOLIDACIÓN POR VACÍO “MENARD VACUUM” SUSTITUCIÓN DINÁMICA

SOIL MIXING

1. Garantizar que los proyectos ejecutivos, antes de la contratación de obras de infraestructura, incluyan todos los componentes requeridos previos, en especial estudios de ingeniería básica, derechos de vía, condiciones sociales y ambientales, entre otros. 2. Actualizar y fortalecer el Registro Único de Contratistas (RUC) en las diversas dependencias, integrando un subsistema de contratistas clasificados por especialidad y experiencia, y alineados con el desarrollo sustentable. 3. Implementar las mejores prácticas internacionales y aprovechar las tecnologías de la información para mejorar los procedimientos en la planeación, contratación, ejecución, supervisión y seguimiento de las obras. 4. Otorgar anticipos en porcentajes conforme a la complejidad y requerimientos de las obras a realizar. 5. Elevar la calidad de las obras públicas estableciendo corresponsabilidad entre la empresa supervisora y los residentes de obra, y dando atribuciones a la Auditoría

Superior de la Federación. 6. Actualizar disposiciones homologando medidas con motivo de la desindexación del salario mínimo, tomando como referencia la unidad de medida y actualización (UMA).

Con estas premisas y planteamientos, los 13 artículos de la LOPSRM que se modificaron o cambiaron su enunciado son:

Art. 10 Bis. Las dependencias promoverán la incorporación de las mejores prácticas internacionales y avances tecnológicos para la planeación, licitación, contratación, ejecución, supervisión y seguimiento de las obras públicas y los servicios relacionados con las mismas.

Art. 24. Para licitar, adjudicar y contratar obras públicas, las dependencias y entidades deberán contar con los estudios y proyectos, permisos ambientales, derechos de propiedad, inmuebles y bienes necesarios, especificaciones de construcción, normas de calidad y el programa de ejecución totalmente terminados (con las mismas excepciones que la ley vigente).

Art. 27 Bis, primer párrafo. Los testigos sociales participarán en obras cuyo monto rebase el equivalente a quince millones de unidades de medida y actualización diaria vigente, y en aquellos casos que determine la Secretaría de la Función Pública atendiendo al impacto que tenga la contratación en los programas sustantivos de la dependencia o entidad.

Art. 31. La convocatoria deberá contener la indicación de lugar, fecha, horario, costo y forma de pago en que los interesados podrán obtener las bases. El costo se determinará por el monto de obra o servicio, y los interesados podrán consultar las bases previo a su pago […] mencionarán los anticipos que se otorgarán, y la fecha, lugar y hora para la firma del contrato, la presentación de garantías y la entrega de anticipos.

Art. 32. El ingreso recaudado por la venta de las bases será para uso de la dependencia o entidad convocante.

Artículo 36. La dependencia revisará la especialidad, experiencia, cumplimiento de contratos, capacidad y constancia documental de su inscripción en el Registro Único de Contratistas y en el de la dependencia o entidad cuando así corresponda.

Art. 39. El fallo contendrá fecha, lugar y hora para la firma del contrato, la presentación de garantías y la entrega de anticipos.

Art. 50. Las dependencias entregarán hasta un 30% de anticipo.

Art. 53. Cuando la supervisión sea realizada por terceras personas, la supervisora será corresponsable, con el residente designado por la dependencia o entidad, en verificar la correcta ejecución de los trabajos de acuerdo con las especificaciones del contrato y la calidad de los materiales.

Art. 66. Los trabajos se garantizarán hasta un plazo de veinticuatro meses conforme a la complejidad y características de la obra, y los contratistas deberán constituir una fianza por el equivalente hasta del veinte por ciento del monto total ejercido, y presentar una carta de crédito irrevocable hasta por el diez por ciento de dicho monto, o aportar el diez por ciento en recursos líquidos a un fideicomiso constituido para ello, cuyos recursos y rendimientos se retirarán transcurridos veinticuatro meses desde la recepción de la obra.

Art. 74 Bis. Las personas físicas y morales interesadas en participar en los procedimientos de contratación

Portada del documento que contiene el proyecto de ley formulado por el CICM y entregado a la Cámara de Diputados.

deberán inscribirse en el Registro Único de Contratistas y, cuando así se requiera, en el registro de cada dependencia o entidad. La información proporcionada se deberá mantener actualizada conforme a los lineamientos que establezca la secretaría y dependencia o entidad […] En el sistema integral existirán secciones o subsistemas por dependencia o entidad a fin de clasificar: especialidad, experiencia, cumplimiento de contratos y capacidad de los contratistas.

Art. 76. La Secretaría de la Función Pública y la Auditoría Superior de la Federación podrán verificar la calidad de los trabajos […] en los términos que establece la Ley de Infraestructura de la Calidad.

Art. 77. Las infracciones a las disposiciones de esta ley serán sancionadas con multa equivalente a la cantidad de cincuenta hasta mil veces la unidad de medida y actualización vigente elevada al mes.

Las 13 reformas a la LOPSRM que fueron aprobadas recientemente (detalladas en los apartados previos) son muy convenientes y coinciden con preocupaciones permanentes de diversos comités técnicos del CICM, así como de la Comisión de Infraestructura de la Cámara de Diputados y de dependencias del gobierno federal vinculadas a la construcción de la infraestructura. Son bienvenidas esas reformas turnadas al Senado por el pleno de la Cámara de Diputados.

Sin embargo, en esas reformas quedaron excluidos varios conceptos relevantes, incluyendo temas de planeación, taxonomía de contratos y solución de controversias. Por ahora, consideramos impostergable insistir, por varias razones, en un concepto que importa mucho al CICM: la gerencia de proyecto, que es un conjunto de herramientas procedimentales destinadas a mantener en el más alto nivel de prioridad la calidad de las obras públicas y privadas, así como el control de otros dos parámetros clave como lo son el tiempo y el costo de ejecución. Lo anterior es aun más importante cuando se trata de las obras de infraestructura que realiza el poder público con fondos del erario, cuya calidad y seguridad deben ser óptimas, en especial porque su falla funcional puede poner en peligro la salud e incluso la vida de los usuarios, en su mayoría ciudadanos que con sus impuestos financian en gran medida el costo de esa infraestructura. El gobierno tiene, así, un compromiso ético con la sociedad; un virtual contrato social, parafraseando a J. J. Rousseau.

La gerencia de proyecto, cuyos objetivos y alcances están detalladamente explicados en el Art. 23 del