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Rodrigo Jiliberto
PANEL 4 SISTEMAS DE PLANEACIÓN EN EL MUNDO
Planeación por objetivos
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RODRIGO JILIBERTO Economista con maestría en Desarrollo económico. Experto en análisis ambiental y de sostenibilidad estratégica, formulación de políticas y economía ambiental. Cuenta con 30 años de experiencia profesional trabajando en la formulación de políticas, planes y programas ambientales y desarrollo sustentable en varios países.
Me voy a referir a varios temas con respecto a la planificación en Chile: a) la arquitectura institucional de la planeación; b) la arquitectura de planes; c) algo sobre metodología de planificación, y d) el proceso de inversión de infraestructura pública que hay en Chile.
Toda planificación de infraestructura en Chile está centralizada en el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y en sus secretarías regionales. Chile no es un país centralizado, sino hipercentralizado. Desde Santiago de Chile, las 16 regiones en que está dividido el territorio chileno no tienen autonomía política; son dirigidas por un responsable presidencial, el intendente, que se apoya en secretarías regionales y son ellas las que planifican y ejecutan buena parte de la obra pública en el país. El MOP es responsable de toda la infraestructura básica, salvo la energética, que es responsabilidad del Ministerio de Energía, pero también de manera muy centralizada el ministerio hace la planificación energética nacional, con la salvedad de que en zonas urbanas la infraestructura la realiza el Ministerio de Vivienda. El desarrollo de infraestructura está muy concentrado. Esto está a punto de cambiar porque ya hay un proceso de regionalización, una gran demanda en nuestro país.
Se suma a ello un cambio constitucional producto de una gran movilización social que hubo el año pasado y que obligó a cambiar la Constitución; es muy probable que con la nueva Constitución accedamos a un régimen mucho más descentralizado que el que tenemos ahora.
El MOP planifica aeropuertos, obras hidráulicas –incluido el regadío–, todas las obras de embalse, represas, obras portuarias, obras viales (salvo las municipales, que son urbanas) e incluso las autopistas urbanas; las grandes autopistas que ustedes tienen en la Ciudad de México, en Chile serían corresponsabilidad del MOP nacional y de organismos locales.
Toda edificación pública –cárceles, hospitales, pasos fronterizos– la hace el MOP; cuenta con la Dirección de Planificación, que funciona desde el año 1957 y tiene unidades regionales. Cada región, dentro de la Secretaría Regional Ministerial de Obras Públicas, cuenta con una división de planificación, una división muy bien constituida con buenas capacidades técnicas y personal con un recorrido técnico y metodológico claro.
Esta arquitectura institucional de planificación tiene sus bondades, porque al estar tan centralizado es más resiliente a las distorsiones a que puede dar lugar la presencia de muchos actores o intereses o a la falta de coherencia, pero también genera mucho conflicto, porque la hipercentralización que sufre nuestro país provoca un cierto alejamiento de la planificación de las realidades territoriales. Las unidades regionales de planificación tienen su peso, pero no es el mismo peso de la unidad central, no tienen las mismas capacidades técnicas y además están sujetas políticamente a la autoridad central.
Esta forma de planificación ha recibido quejas por no responder realmente a las necesidades regionales, pero como sistémicamente está planeado así, no se solucionará hasta que la arquitectura institucional cambie, hasta que las regiones realmente tengan un poder efectivo en los procesos de planificación.
La arquitectura de planes de infraestructura en Chile
Chile genera estrategias de largo plazo en obras públicas que se realizan a partir de diagnósticos del estado de la infraestructura y su consistencia y coherencia con las necesidades de desarrollo del país.
El último ejercicio fue en 2018 con el Plan Chile 30-30 de obras públicas y agua. Resulta que el MOP tiene las competencias sobre el agua, lo cual genera cierta disfunción; sobre todo ha habido un gran debate y tensión por la demanda de pasar esta competencia de agua hacia el Ministerio del Medio Ambiente, lo que no ha sido posible.
Es muy interesante el ejercicio que se hizo con el Plan Chile 30-30, creo que es un cambio cualitativo importante en temas de planificación. Hay un esfuerzo por generar una visión más estratégica, por asumir un cierto cambio en la visión de cómo pensar la infraestructura en el país en el largo plazo, lo que está muy marcado por el tema de asumir la diversidad territorial, las necesidades territoriales regionales. Esto es un tema muy importante, porque las prioridades de infraestructura que se ven desde el MOP son distintas de las que se ven en las regiones.
El MOP ve las prioridades de conectividad nacional e internacional; por ejemplo ve los temas logísticos, todo desde la perspectiva nacional, y en esa escala los problemas regionales se pierden, las necesidades de infraestructura de escala regional van quedando rezagadas a muy largo plazo. La problemática regional genera un gran proceso participativo muy interesante; ha entrado muy fuerte la perspectiva ambiental y territorial.
Existen también planes regionales, que empiezan a parecerse más a lo que históricamente han sido los planes de infraestructura, son como el listado de infraestructura, la priorización de infraestructura en un periodo dado.
Después tenemos planes especiales de infraestructura, que son para abordar problemáticas específicas, por ejemplo el Plan de Infraestructura para el desarrollo del territorio rezagado en el sur o el norte, donde hay zonas que están menos pobladas y que tienen problemas particulares.
El estado de la metodología de planificación
Hay un gran reto metodológico en la planificación de la infraestructura por pasar de la planificación como un listado de prioridades a una mirada más estratégica e integrada de las funciones de los servicios de desarrollo sustentable de las infraestructuras. Es decir, normalmente los sistemas de planificación de infraestructura tenían muy poco de estratégico; iban de abajo arriba en el sentido de que se entendían como una compilación de iniciativas de infraestructura aislada, se veía cómo funcionaba cada una y se le daban algunos criterios de valoración para definir si era socialmente válida o no, si era prioritaria; después se ordenaban, pero no se miraba ni se priorizaba el conjunto, ni se entendía el conjunto de la infraestructura con respecto al territorio. Hoy en día, la mirada de la sostenibilidad de la infraestructura es muy importante.
La visión desarrollada en el Plan Chile 30-30 es mucho más estratégica; trata de conjugar esta mirada territorial regional, incorporar a los nuevos ámbitos el tema ambiental, el cambio climático, la equidad; hay más prospectiva incorporada en el proceso de planificación de los proyectos y mucha mayor participación y mayor gobernanza: un esfuerzo de incorporar estas nuevas miradas, de pasar del mero listado a determinar el ámbito de análisis más global que tenemos que entender dentro de la infraestructura.
Todavía hay una problemática para resolver el problema de sostenibilidad. Existe una brecha entre la visión discursiva de incorporar lo territorial, lo regional, lo ambiental, la equidad, y las capacidades para expresar eso metodológicamente para hacer posible la planificación y la decisión.
El discurso es muy explícito en afirmar la necesidad de incorporar las dimensiones de sostenibilidad en la planificación de infraestructura, pero luego, en el momento de llevar adelante la elaboración de los planes, se vuelve a metodologías de planificación monocriterio y lineales. Cuando hay que hacer el plan de transporte, por ejemplo, se hacen bajo la égida de los modelos de transporte estándar, que son lineales, que se fundan en modelos de cruce oferta-demanda, donde las nuevas variables de sustentabilidad no entran por ninguna parte. Así pues, hay una brecha metodológica que hay que cerrar metodológicamente.
Es un tema metodológico importante. Nosotros hemos hecho algunos esfuerzos, yo personalmente en un ámbito distinto, que es la evaluación ambiental estratégica, la pla-
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