50 años de planeación

Medellín 1960 – 2010

Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

Medellín 1960 – 2010

Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

Medellín: una ciudad que se piensa y se transforma.

Departamento Administrativo de Planeación 50 años (1960 – 2010) Este es un proyecto de la Alcaldía de Medellín, liderado por el Departamento Administrativo de Planeación.

Coordinación Interinstitucional Catalina López Otalvaro María Claudia Saavedra Interventoría Municipio de Medellín Giovanny Bello Álvarez Coordinación Editorial Alcaldía Medellín Catalina López Otálvaro Adriana María Arango Castaño Investigación: © Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín Facultad de Ciencias Humanas Vicedecanatura de Investigación y Extensión Directora de la Investigación María Claudia Saavedra Restrepo Investigadora Eulalia Hernández Ciro Asistente de investigación Ana María Uribe Auxiliares de Investigación: Luisa Fernanda Álvarez García, Samuel Hernández Devia, Marcela Londoño Gutiérrez y Húber Alberto Uribe Correa Fotografías Carlos Vidal Álvarez (fotógrafo oficial Alcaldía de Medellín) Alfonso Posada Lalinde David Estrada Julián Roldán Archivo Alcaldía de Medellín Archivo Patrimonial Biblioteca Pública Piloto Corrección de Estilo: Adriana María Arango Castaño María Mercedes Molina Hurtado Diagramación: Mery Murillo Álvarez. Todográficas Ltda.

Impresión: Litografía Dinámica Medellín – Colombia Registro ISBN: Primera Edición: noviembre de 2011 Medellín, Colombia, noviembre de 2011 © Alcaldía de Medellín, 2011

Esta es una publicación oficial del Municipio de Medellín. Se realiza en cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 10° de la Ley 1474 de 2011 - Estatuto Anticorrupción, que dispone la prohibición de la divulgación de programas y políticas oficiales para la promoción de servidores públicos, partidos políticos o candidatos.

Queda prohibida la reproducción total o fragmentaria de su contenido, sin autorización escrita de la Secretaría General del Municipio de Medellín. Así mismo, se encuentra prohibida la utilización de características de publicación que puedan crear confusión. El Municipio de Medellín dispone de marcas registradas, algunas de éstas citadas en la presente publicación, que cuentan con la debida protección legal.

Gabinete Municipal Alcalde de Medellín Alonso Salazar Jaramillo Primera Dama Municipio de Medellín Martha Liliana Herrera Reyes Secretarios de Despacho Director Departamento Administrativo de Planeación Mauricio Alberto Valencia Correa Secretario de Gobierno Juan Felipe Palau Ángel Secretario General Gustavo Adolfo Arboleda Mejía Secretaria Privada Claudia Patricia Wilches Mesa Secretaria de Hacienda Magdalena Restrepo Arango Secretaria de Servicios Administrativos Olga Lucía Giraldo García Secretario de Educación Felipe Andrés Gil Barrera Secretario de Obras Públicas Sebastián Álvarez Díaz Secretario de Transportes y Tránsito Rafael Andrés Nanclares Ospina Secretaria de Bienestar Social Dora Cecilia Gutiérrez Hernández Secretario de Desarrollo Social Carlos Andrés Pérez Múnera Secretaria de Medio Ambiente María Patricia Tobón Hincapie Secretaria de Salud María del Pilar Pastor Durango Secretaria de Evaluación y Control Clara Luz Mejía Vélez Secretario de Cultura Ciudadana Luis Miguel Usuga Samudio Secretaria de las Mujeres Margarita Rosa Trujillo Turizo Directora General de Comunicaciones Bertha Lucía Gutiérrez Gómez www.medellin.gov.co Empresas e Institutos Descentralizados

Gerente Metro de Medellín Ramiro Márquez Ramírez Gerente Metroplús Juan Sebastián Camargo Tobón Director Área Metropolitana del Valle de Aburrá Mauricio Faciolince Prada Gerente Empresa de Desarrollo Urbano – EDU María Eugenia Ramos Villa Gerente Empresa de Seguridad Urbana – ESU Jesús María Ramírez Cano Directora General Instituto Social de Vivienda y Hábitat – ISVIMED Claudia Cecilia Cadavid Márquez Gerente Terminales de Transporte Marco Tulio Arias Estrada Directora Técnica Aeropuerto Olaya Herrera María Adelaida Gómez Hoyos Gerente Metroparques Giovany Alberto Caro Uribe Director ESE Metrosalud Alejandro Gómez López Director Hospital General Sergio Augusto Vélez Castaño Directora Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana – ACI Luz Mónica Pérez Ayala Directora Medellín Convention & Visitors Bureau Adriana González Zapata Gerente Centro de Exposiciones y CIC Fernando Restrepo Restrepo Gerente Instituto de Deporte y Recreación- INDER Juan Francisco Gutiérrez Betancur Gerente Telemedellín Mauricio Alberto Mosquera Restrepo Rectora Instituto Tecnológico Metropolitano Luz Mariela Sorza Zapata Rectora Colegio Mayor de Antioquia Martha Lía Naranjo Jaramillo Rector Instituto Tecnológico Pascual Bravo Mauricio Morales Saldarriaga Directora Biblioteca Pública Piloto Gloria Inés Palomino Londoño Gerente General Edatel Beatriz Elena Henao Quintero

Gerente Empresas Públicas de Medellín Federico Restrepo Posada

Directora Corporación Parque Regional Eco Turístico Arví – CPREA Beatriz Elena Araque Tobón

Presidente UNE EPM Telecomunicaciones Horacio Vélez de Bedout

Directora Jardín Botánico Joaquin Antonio Uribe Clara Inés Restrepo Mesa

Gerente Empresas Varias de Medellín Luis Oliverio Cárdenas Moreno

Directora Fundación Empresas Públicas de Medellín Clara Patricia Restrepo de Toro

Subsecretarios Departamento Administrativo de Planeación Juan Diego Lopera Pérez, Subdirector de Planeación Territorial Rodrigo Toro Londoño, Subdirector de Planeación Social y Económica Juan Manuel Higuita Palacio, Subdirector de Prospectiva de Ciudad Alexandra Peláez Botero, Subdirectora de Metroinformación Giovanna Isabel Estupiñan Mendoza, Directora Técnica de Servicios Públicos Domiciliarios Ex directores Departamento Administrativo de Planeación 1960 - 2011 Cesar Valencia Duque

(1959 – 1960)

José Luis Restrepo Vélez

(1960 – 1961)

Martha Luz Cardona de Q.

(1961 – 1961)

Raul Fajardo Moreno

(1962 – 1963)

Eliseo Moreno Pareja

(1963 – 1964)

Jaime Jaramillo Mejía

(1964 – 1966)

Carlos Ignacio Restrepo N.

(1966 – 1967)

Álvaro Duque Ramírez

(1967 – 1967)

Jaime Antonio Greiffenstein O.

(1968 – 1970)

Luis Felipe Echavarría T.

(1970 – 1970)

Julio Ospina Ramírez

(1970 – 1973)

José Jaime Nicholls Sánchez

(1973 – 1975)

Gabriel Londoño White

(1975 – 1975)

Sonia Gutiérrez Castro

(1975 – 1976)

Gabriel Márquez Cárdenas

(1976 – 1976)

José Gustavo Aristizabal A.

(1976 – 1977)

Cirse Urania Sencial Gómez

(1977 – 1978)

Diego Londoño White

(1978 – 1979)

Rodrigo Gutiérrez Gil

(1979 – 1981)

John Vallejo Ríos

(1981 – 1982)

Gabriel Jaime Giraldo Gaviria

(1982 – 1983)

Alberto Ramírez Villa

(1983 – 1984)

Luis Fernando Arbeláez

(1984 – 1984)

Alonso Palacios Botero

(1984 – 1986)

Rafael Awad Zainette

(1986 – 1987)

John Vallejo Ríos

(1987 – 1988)

Rodrigo Restrepo Posada

(1988 – 1989)

Guillermo Álvarez Munera

(1989 – 1990)

Alonso Palacio Botero

(1990 – 1992)

Álvaro Vásquez Osorio

(1992 – 1994)

Hernán Gutiérrez Isaza

(1994)

Gilberto Giraldo Buitrago

(1995)

Zoraida Gaviria Gutiérrez

(1998 – 2000)

Luis Eduardo Tobón

(2000)

Marta Lucía Villegas

(2001 – 2002)

William Gallego Henao

(2003 – 2004)

Federico Restrepo Posada

(2004 – 2007)

Carlos H. Jaramillo Arango

(2007 – 2009)

Mauricio Alberto Valencia Correa

(2010 – 2011)

Contenido

Presentación.............................................................................11 Parte I. Los pasados de la ciudad y el reconocimiento de las memorias La expansión de la ciudad en la primera mitad del siglo XX.... 17 El río Medellín y sus quebradas.................................................................................................... 18 Las vías: nuevos trazados para la circulación en la ciudad.......................................................... 22 El transporte.......................................................................................................................... 23 Los servicios públicos y su municipalización ............................................................................... 25 Los desafíos impuestos por el ensanche espacial . ..................................................................... 31 Formas de ocupación del espacio y expresión de la vida en la ciudad ..................................... 39

La ciudad en 1950.................................................................... 49 El surgimiento del interés por la planeación en el país................................................................. 52 Misiones extranjeras e institucionalización de la planeación ............................................... 52 Visiones y trayectorias en el ordenamiento y regulación de la ciudad.......................................... 53 La creación de la Oficina de Planeación............................................................................... 53 Medellín antes de 1950: planos y directrices ...................................................................... 55 Lo público y lo privado: la Sociedad de Mejoras Públicas.................................................... 56 La oficina del Ingeniero Municipal......................................................................................... 58 Ideas para el “Medellín Futuro”............................................................................................. 59 Realidades urbanas y el papel de la valorización................................................................. 62 Wiener y Sert y el plano regulador para Medellín................................................................. 66 Las propuesta del Plan Piloto....................................................................... 68 El Plan Director: un reto para la ciudad . ...................................................... 71

Estudios, proyectos y regulaciones: primeros años de funcionamiento del DAPM............................................................................................................. 73 Políticas urbanas y énfasis en la vivienda............................................................................ 74 Expansión del territorio dentro y fuera de las normas........................................................... 75 Intervenciones institucionales en los barrios: diagnósticos y alternativas............................ 82

La sectorización como recurso para la administración del territorio..................................... 89 El funcionamiento administrativo municipal: otro frente de trabajo . .................................... 92 Los planes cuatrienales................................................................................ 92 La reforma administrativa del municipio........................................................ 92

La planeación integral: un nuevo reto .................................................................................. 93

Los desafíos de la década del ochenta.................................... 94 El Área Metropolitana: experiencias e instrumentos de planeación............................................ 102 La planeación para el espacio metropolitano...................................................................... 108 Los recorridos de la institución.................................................................................................... 109 “Pensar” la ciudad............................................................................................................... 109 “Controlar” la ciudad............................................................................................................ 111 Nuevos énfasis: estudios ambientales y sectoriales........................................................... 112 Obstáculos y limitaciones.................................................................................................... 114 Hacia la participación ciudadana . .............................................................................................. 116 Los primeros resultados de la oficina de planeación metropolitana............................................ 117

La renovación del centro, el transporte y el espacio público: desafíos de fines de siglo XX para el DAPM........................... 119 Espacio público y recreación....................................................................................................... 119 Primeros diagnósticos y acciones sobre el espacio público............................................... 121 La realidad de los años ochenta......................................................................................... 123 Impactos de la metropolización: ampliación de espacios para la recreación............................................................................................................... 129 Reordenamientos, renovaciones y remodelaciones del centro y del sistema vial................................................................................................ 131 Realidades y oportunidades del centro de la ciudad.......................................................... 135 Alternativas para la circulación y la comunicación ..................................... 137

Primeras fracturas de las dinámicas del centro.

A propósito de los traslados................................................................................................ 138 Propuestas para el sector de San Antonio.................................................. 142

Segundas fracturas: nuevos trazados para la circulación . ............................................... 143 La “empresa” del tren metropolitano........................................................... 148 Propuestas iniciales.................................................................................... 148 El metro de Medellín al debate público....................................................... 150 Una mirada desde el presente al sistema metro......................................... 152

Parte II. La ciudad hoy: una mirada al pasado desde las vivencias del presente Años noventa del siglo XX y los nuevos desafíos para la planeación............................................................................... 155 El panorama de la globalización.................................................................................................. 156 La crisis de la ciudad y la planeación estratégica....................................................................... 159 Rumbos del DAPM a propósito de las nuevas condiciones legislativas..................................... 160 Impactos de la reforma urbana........................................................................................... 161 Impactos de la Constitución de 1991 sobre la planeación y la participación ciudadana................................................................................................ 163 Los gobiernos de elección popular y la participación ciudadana........................................ 165 Consejería Presidencial para Medellín y otros escenarios de construcción colectiva................ 166

Instrumentos para la participación......................................... 170 Sistema Municipal de Planeación................................................................................................ 170 Las Juntas Administradoras Locales........................................................................................... 171 El Consejo Municipal de Planeación........................................................................................... 172 Planeación zonal......................................................................................................................... 173

De los Planes Sectoriales a la Planeación del Desarrollo....... 176 La Ley Orgánica de Planeación.................................................................................................. 177 Un balance de las labores del DAPM.......................................................................................... 178 Planes sectoriales. A propósito de las dinámicas de la ciudad........................................... 178 Planes, reformas y funcionamiento institucional................................................................ 182 Revista Planeación Metropolitana....................................................................................... 183

La Planeación del Desarrollo.................................................. 184 Énfasis del gobierno municipal, 1995 - 1997............................................................................... 187 Plan de desarrollo municipal 1998 - 2000................................................................................... 187 La administración de la ciudad entre 2001 - 2003....................................................................... 187 Veedurías al Plan de Desarrollo.................................................................................................. 188

Planeación estratégica . ......................................................... 189 Antioquia siglo XXI...................................................................................................................... 189 Plan Estratégico para Medellín y el Área Metropolitana.............................................................. 189 Contenidos e impactos........................................................................................................ 192

Surgimiento del Ordenamiento Territorial................................ 193 Logros del Plan de Ordenamiento Territorial............................................................................... 194

Permanencia de viejos retos y aparición de nuevos desafíos.197 Modelo Medellín de buen gobierno............................................................................................. 200 Cambios en la estructura interna del DAPM............................................................................... 204 Reestructuración del DAPM en el nuevo siglo.................................................................... 204 Departamento Administrativo de Planeación– 2010........................................................... 206 Retos del DAPM hacia el futuro.......................................................................................... 207

El poder local se legitima con la participación ciudadana..... 208 La información para la toma de decisiones................................................................................. 209 Participación ciudadana y la planeación de la ciudad................................................................. 210 Trayectoria de la participación............................................................................................ 211 Experiencias y modelos en la planeación local y el presupuesto participativo................................................................................................................................. 212 Presupuesto participativo.................................................................................................... 213 Planes de desarrollo comunales y corregimentales . ......................................................... 213

2004-2011............................................................................... 214 Planeación del Ordenamiento Territorial . .................................................................................. 214 Planes parciales.................................................................................................................. 217 Revisión y ajuste del POT................................................................................................... 218 Consolidación de los planes de desarrollo como instrumentos de gestión................................. 218 Participación ciudadana en la formulación y el seguimiento a los planes de desarrollo................................................................................................... 218 La corresponsabilidad: una nueva forma de gobernar y de revalorizar lo público...................................................................................................... 219 Propuestas del plan de desarrollo “Medellín: compromiso de toda la ciudadanía”............. 220 Plan de desarrollo “Medellín es solidaria y competitiva”..................................................... 231 Logros para la ciudad desde la continuidad en los modelos de gestión municipal........................................................................................................... 235

Una mirada hacia el futuro: BIO 2030..................................... 236

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Presentación

E

l desarrollo que ha tenido Medellín durante los últimos 50 años, ha sido posible gracias a la labor realizada por el Departamento Administrativo de Planeación, dependencia que ha debido entender con claridad los desafíos y problemas que ha afrontado nuestra ciudad, para anticipar su futuro y trazar el rumbo de su desarrollo integral en un entorno regional, nacional e internacional.

Durante medio siglo (1960 – 2010), el Departamento Administrativo de Planeación ha tenido la responsabilidad de orientar la toma de las decisiones más importantes para Medellín, dando lineamientos, definiendo conceptos y guiando el accionar que nos ha permitido afrontar los retos que en cada época se han presentado, teniendo como fin último el mejorar la calidad de vida de quienes la hemos habitado.

Y es que una ciudad, cualquier ciudad, no puede medir la calidad de vida de su población sólo por el número de edificaciones o vías que la hacen más vivible u otras variables importantes, sino también por la manera como sus habitantes -que son su alma- la recorren día a día, la sueñan y se sienten partícipes y representados en su continua evolución.

La transformación que vive Medellín hoy, en sus componentes social, económico y físico, es precisamente el fruto de la participación ciudadana y la aplicación de un modelo de urbanismo social, el cual se fundamenta en la interrelación transparente y participativa con la comunidad y en la construcción de nuevos espacios físicos que permiten una manera diferente de apropiación por parte de la ciudadanía y disminuir la brecha histórica de desigualdad social en nuestra ciudad.

Así, hoy Medellín es otra gracias a la implementación de políticas y programas altamente innovadores, que se reflejan en la confianza de la ciudadanía y en un Modelo Medellín de gestión municipal, ejemplo para el país y el mundo.

Ahora nuestra ciudad es reconocida internacionalmente por ser una urbe abierta, espontánea, libre y en constante aprendizaje. Los Proyectos Urbanos Integrales (PUI), entendidos como profundos procesos de transformación urbana en los territorios, son una de las herramientas que como ciudad joven y creativa hemos descubierto en los últimos años.

Durante estas cinco décadas, el Departamento Administrativo de Planeación ha sido el eje estratégico y transformador de Medellín. Por ello con la investigación “Medellín: una ciudad que se piensa y se transforma. Departamento Administrativo de Planeación 50 años”, hemos querido plasmar los retos, los logros, las dificultades, los avances y hasta los retrocesos históricos de las decisiones tomadas para definir el rumbo de nuestra ciudad. ¡La transformación de Medellín no se improvisa!

Mauricio Alberto Valencia Correa Director Departamento Administrativo de Planeación 2010 - 2011

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INTRODUCCION

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Parte I. Los pasados de la ciudad y el reconocimiento de las memorias

1. Panorámica de Medellín a comienzos del siglo XX. Al fondo, la Iglesia del Sagrado Corazón de Jesús, situada en lo que hoy se conoce como Sagrado Corazón de Jesús, o Barrio Triste.

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La expansión de la ciudad en la primera mitad del siglo XX

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esde comienzos de siglo, Medellín experimentó un rápido proceso de transformación en las formas de ocupación del espacio, por lo que empezó a extenderse y a integrar otras zonas y municipios. Además de los limitantes que imponía la geografía del Valle de Aburrá, la expansión de la ciudad hizo necesario vencer los obstáculos definidos por el río y las quebradas que corrían por lugares aledaños al centro de la ciudad. Así mismo, fue indispensable construir nuevas calles y ampliar las ya existentes, garantizar el transporte, organizar la prestación de los servicios públicos y considerar el problema relacionado con la vivienda. Se trataba de superar no sólo las que se creían barreras naturales, sino también las económicas y sociales.

La ocupación de la parte occidental de la ciudad pudo iniciarse con la construcción de algunos puentes en áreas de la margen izquierda del río Medellín (Bravo, 1991); y, para el caso del oriente, se empezó a alcanzar la cordillera con asentamientos de vivienda en las laderas, en muchos casos ilegales.

La concentración de la población en Medellín y sus alrededores, que estuvo muy relacionada con las dinámicas del proceso de industrialización vivido en la ciudad en dicha época, se incrementó por la migración rural-urbana, fruto de la violencia y el deterioro de la vida en el campo. Este crecimiento presionó la demanda por vivienda y servicios públicos: fue necesario diseñar un sistema vial que permitiera una apropiada circulación y establecer algunos principios “ordenadores” para racionalizar la ocupación del espacio (Uribe y Bustamante, 1978). Ya no sólo se trataba del ornato y la higiene que habían predominado como expresiones de la ciudad moderna en décadas anteriores, sino de un ajuste de parámetros físicos, económicos y sociales, para que el crecimiento urbano respondiera de alguna manera a los requerimientos del desarrollo industrial y al afán modernizador en la ciudad.

2. Calle San Juan en 1930. En su recorrido del centro al occidente de la ciudad, fue un eje del crecimiento urbano. Al fondo, a la izquierda, sobresale una de las torres de la Estación del Ferrocarril de Antioquia, ubicada en la Plaza de Cisneros.

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El río Medellín y sus quebradas Todavía en las dos primeras décadas del siglo XX, las calles de la ciudad estaban cruzadas por arroyos y quebradas que aislaban los espacios urbanos.

Por ello, mediante préstamos con particulares, el Concejo aprobó la construcción de varios puentes sobre el río Medellín, para facilitar la comunicación y el tránsito; tal fue el caso del puente de la calle San Juan que, tras su paso por la plaza de mercado de Guayaquil, permitió su extensión hacia los poblados de La América y Belén, en el occidente. Sin embargo, con la rectificación y canalización del río, denominada en el lenguaje cotidiano como la cuelga del río, se logró la desecación de la zona baja oriental de la calle 44 al sur, y la recuperación de terrenos planos de gran valor funcional. Sin estas obras, Medellín no hubiera podido estructurarse como mancha urbana consolidada (Botero, 1996).

3. Puente de la avenida San Juan sobre el río Medellín, 1920. Obra del ingeniero antioqueño Antonio J. Duque. Estructura colgante construida en metal y madera que fue demolida para dar paso al Tranvía Municipal.

La expansión de la ciudad en la primera mitad del siglo XX

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Desde la época de la colonia se había hablado de regularizar el cauce del río Medellín, dadas las inundaciones que se producían con las crecientes y que afectaban los asentamientos urbanos en los predios vecinos; pero fue solo en 1906 cuando la cuelga se declaró como una obra de “utilidad pública” para poder expropiar e indemnizar por los terrenos comprometidos en el proyecto. Unos años más tarde se consiguieron gratuitamente varias franjas de 30 metros para las avenidas a lado y lado del río. En 1923 ya se había canalizado y rectificado gran parte del recorrido y se podía utilizar la avenida Los Libertadores, hoy reconocida como Paralela del río o Vía Regional, situada en el costado oriental. El Municipio, por su parte, ayudó para adelantar una carretera por la avenida derecha (Morales, 2006: 49).

4. Trabajadores y mulas en las orillas del río Medellín, a comienzos del siglo XX. Con las obras de rectificación del cauce se buscó controlar las frecuentes inundaciones que inhabilitaban los terrenos cercanos al río, para la construcción.

La quebrada Santa Elena, fue considerada uno de los sitios más hermosos de la ciudad y hasta la tercera década del siglo XX se tuvo como una fuente importante de energía. Anteriormente corría poco profunda, casi a nivel de las dos avenidas, a ambos lados de su cauce, de modo que cuando crecía inundaba las orillas y se entraba por la carrera Junín y la calle Boyacá. Con la sacada de piedras y el lavado de oro en su lecho –que se mantuvo hasta 1878−, fue ahondándose. Su cobertura con cemento se propuso por primera vez en 1922; el trabajo se realizó por tramos en distintos momentos y fue financiado con el aporte de los vecinos y del Municipio, cuando aún no existía el Instituto Metropolitano de Valorización (Morales, 2006).

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5. Paseo Los Libertadores, 1922. Su trayecto arborizado constituía uno de los senderos más bellos de la ciudad. Hoy es conocida como Vía Regional o Paralela del Río.

La expansión de la ciudad en la primera mitad del siglo XX

6. Puente de La Toma sobre la quebrada Santa Elena a comienzos del siglo XX. Llamado así por estar localizado en el punto donde, en el siglo XIX, estuvo una bocatoma del acueducto. Fue uno de los doce puentes construidos a lo largo del trayecto de la quebrada.

7. Cobertura de la Quebrada Santa Elena en los años treinta del siglo XX. Al fondo, el Palacio de Calibío, posterior sede de la gobernación de Antioquia y actual Palacio de la Cultura “Rafael Uribe Uribe”. Entre otras razones, la canalización de la quebrada se hizo para controlar el problema de aguas negras causado por la falta de alcantarillado; el proyecto contó con el respaldo de la Sociedad de Mejoras Públicas.

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Las vías: nuevos trazados para la circulación en la ciudad El trazado de las vías en la ciudad también cumplió un papel importante, puesto que éstas se constituyeron en ejes del desarrollo de la urbanización y la concentración de la población.

Entre 1900 y 1920, el Concejo intervino en la apertura de nuevas calles y en la ampliación de las existentes; se dedicó a intervenir en la construcción de un espacio público y declaró franjas de terreno destinadas para las calles, como áreas de interés y de servicio público, ya fuera por cesión voluntaria y gratuita, por expropiación o por la compra de terrenos por parte del Municipio (García, 2000). Se avanzó en la elaboración de reglamentos, la defini-

ción de condiciones técnicas respecto a las dimensiones de las calles y precisiones sobre aceras, desagües, alcantarillas, aseo y mantenimiento; en muchos casos con la asesoría de la Sociedad de Mejoras Públicas (SMP).

En 1905 se contrató la numeración de las calles y la elaboración de un plano con esa nomenclatura; pero ya en 1916 las nuevas calles y plazas requerían una identificación que fue sugerida por la SMP a partir de nombres de héroes, personajes notables, países, batallas y ciudades. Una nueva numeración fue contratada por el Concejo en 1919, esta vez con placas metálicas, hechas en el exterior y traídas a Medellín por Puerto Berrío. El proceso se retomó en 1921, 1925 y 1927 (nomenclatura para el corregimiento de Robledo); y a partir de 1934 se adoptó un plan general de nomenclatura, en el que las placas de las calles llevaban tanto los números como los nombres.

8. Calle Bolivia (calle 56) en las primeras décadas del siglo XX. En su trayecto de oriente a occidente albergó varias cuadras de viviendas cercanas al centro de la ciudad. Fue conocida como La calle de las palmas.

La expansión de la ciudad en la primera mitad del siglo XX

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El transporte El servicio de transporte público fue iniciado en la ciudad por particulares, luego fue asumido temporalmente por el Municipio y finalizando la década del cuarenta regresó a manos de los particulares (Gil, 1989: 102).

Ante el crecimiento urbano y la necesidad de conectar espacios en la ciudad, la municipalidad estableció, en 1921, un moderno servicio de tranvías eléctricos, cuyo montaje y ampliación se prolongó hasta 1929 (Restrepo y Posada, 1981).

Con una extensión de 46 kilómetros, comunicaba los sectores de Robledo, La América, Belén, El Poblado, Buenos Aires, Sucre, El Salvador, Aranjuez, La Estación Villa y Envigado, con el centro de la ciudad. Mediante este sistema se aceleró la urbanización de las laderas y se facilitó la aparición de nuevas áreas destinadas a vivienda (Barrera, 1982). El servicio era muy demandado; los cinco centavos que costaba el tiquete incluían transbordo sin recargo y algunos pasajeros eran transportados gratis.1

9. El tranvía eléctrico, puesto en servicio en 1921, se mantuvo hasta 1951. Su recorrido finalizaba en la Plaza de La América, después de pasar por la estación del ferrocarril en la Plaza de Cisneros.

1 Por iniciativa del Concejo, en 1934, se dispuso un carné escolar para beneficio de maestros y estudiantes de las escuelas primarias, y de los hijos de obreros y padres reconocidamente pobres que vivieran a más de cinco cuadras de la escuela a la que asistían; este subsidio fue cuestionado por la manera cómo afectó las utilidades de la empresa (García, 2000: 155).

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10. Paso del tranvía eléctrico por la carrera Carabobo en 1922.

Fue tal el deterioro ocasionado por el uso de este sistema de transporte, que en los años treinta se debatió la conveniencia de suprimir la Empresa del Tranvía; la situación parecía insostenible por la disminución de la demanda ante la competencia de los buses de propiedad privada2 y la mala situación general de la economía en el país. Se recomendó, por tanto, frenar su expansión y suprimir algunas líneas ante la escasez del suministro de energía eléctrica en Medellín3 y para poder arrancar, a la larga, los que se calificaban como “estorbosos rieles de las calles” (García, 2000: 111).

2 La Compañía Antioqueña de Transportes, sociedad anónima, fue creada por Ricardo Olano, quien viajó a Europa en 1913, donde compró algunos carros para cubrir tres líneas: a La América, a Buenos Aires y a Villa Nueva. Pero los carros resultaron demasiado pesados para las calles de la ciudad, por lo que el negocio fracasó (Marín, 1989: 45). Esta fue la primera empresa en su género en el país.

3 El director de las obras para el acueducto de la ciudad, propuso aprovechar la caída existente en la traída de las aguas a Medellín para el acueducto de Piedras Blancas, con el fin de un posible desarrollo hidroeléctrico. Tan pronto la Compañía de Instalaciones Eléctricas fue adquirida por parte del Municipio, se concretó el proyecto.

La central hidroeléctrica de Piedras Blancas fue inaugurada en 1921, al nororiente de la ciudad en el paraje conocido como La Tablaza; con una capacidad instalada de 1000 KW en dos unidades de 500 KW cada una. La principal justificación de la planta de Piedras Blancas fue, en su momento, proporcionar energía al tranvía y suplir las deficiencias del suministro de energía en la ciudad.

La Junta Directiva de las Empresas Públicas Municipales fue autorizada en 1946 para reemplazar el tranvía por buses eléctricos y por buses con motor de gasolina, entre otras razones, por el aspecto estético de la ciudad; las últimas rutas, las de Aranjuez y Manrique, operaron hasta 1951. Sólo hasta 1979, con el establecimiento de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, el Municipio retomó la iniciativa en la prestación del servicio de transporte, mediante la creación del Tren Metropolitano (Gil, 1989).

Además de estas iniciativas relacionadas con el transporte terrestre, las comunicaciones aéreas empezaron a ser consideradas. En 1930, por ejemplo, el interés en el comercio, los viajes y los negocios, contribuyó para que la SMP adelantara estudios y negociaciones con la Compañía de Aviación Scadta, a fin de construir un campo de aviación: el Aeródromo Olaya Herrera (Morales, 2006).

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Los servicios públicos y su municipalización

11. El Aeropuerto Olaya Herrera fue puesto en funcionamiento en el año de 1932; el 1 de mayo de 1947 fue el acto de inauguración de la pista de aterrizaje.

En la primera mitad del siglo XX, con el aumento del tamaño de la ciudad, Medellín enfrentó serios problemas por la precariedad de la salud pública y la salubridad, los cuales llevaron a la búsqueda de mecanismos para garantizar y mejorar la prestación de los servicios públicos, siendo éste uno de los asuntos que más incidió en el ordenamiento urbano; en torno a él se adelantó un amplio debate público por la participación directa del Estado en su manejo y control.

Hasta 1890, el uso de las aguas fue de propiedad privada y, en 1901 –en lo que se ha calificado como el inicio de la municipalización de los servicios públicos–, fue declarado como propiedad del municipio; el Concejo lo determinó para todas las aguas que corrieran por la ciudad. Esta decisión sólo se hizo efectiva en 1911, al finalizar la vigencia de algunas de las concesiones a los particulares, pero todavía en 1929, la Corporación debió anunciar que no se asfaltarían las calles por donde corrieran tuberías con aguas que fueran de propiedad particular y no del Municipio.

Para 1912, con el apoyo de la SMP, se habían conformado varias comisiones para evaluar el estado sanitario de la ciudad y proponer un sistema de servicios públicos que estuviera a cargo del Estado. En 1920, se llevó a cabo una reorganización del gobierno local y se conformaron las Empresas Municipales, que cambiaron su nombre dos años después por Empresas Públicas Municipales, hoy conocidas como Empresas Públicas de Medellín. Su Junta fue encargada de la dirección, organización, administración y establecimiento de las empresas que para entonces, eran propiedad del Municipio: la Plaza de Mercado, la Planta Telefónica, el Acueducto de Piedras Blancas, el Matadero, la Empresa de Energía Eléctrica, la Feria de Animales y el Tranvía Eléctrico –éstos últimos dos proyectos para entonces estaban en construcción–.

La municipalización contribuyó a una mayor cobertura de los servicios públicos, a tal punto que tres años después de haber sido decretada, se triplicó la capacidad eléctrica de la ciudad con la puesta en funcionamiento de la Central Hidroeléctrica de Piedras Blancas. Sin embargo, las fuentes de energía hidroeléctrica cercanas a la cuidad se fueron agotando, y fue necesario considerar otros recursos más alejados. Desde 1922, se reconoció el potencial del río Guadalupe, pero los altos costos y la capacidad instalada que tenía prevista –muy por encima del crecimiento esperado de la demanda–, hicieron que no se concretara el proyecto en ese momento.

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Los trabajos para una central hidroeléctrica, ubicada en la subregión del Norte de Antioquia y que sirviera para todo el Departamento, se iniciaron en 1927. Dos años después, aún sin terminar las obras, se contrató un programa más ambicioso, por etapas, con miras a una capacidad instalada final de 120.000 kw. La Planta de Guadalupe I se inauguró en 1932 y fue ampliada en los años 1938 y 1939, adicionando dos unidades de 10.000 kw cada una. En 1943, entró en servicio una nueva unidad de 10.000 kw, y sólo al año siguiente las instalaciones pudieron desarrollar toda su capacidad (40.000 kw). Aun con las sucesivas ampliaciones, y aunque inicialmente las previsiones eran menores, la capacidad lograda no parecía ser suficiente para atender la demanda urbana de la industria, el comercio, los espacios públicos y los hogares. En 1949 se inauguró Guadalupe II, con una capacidad de 10.000 kw. Y, a partir de entonces, se concretaron diversos proyectos, casi todos localizados en el oriente del Departamento de Antioquia, para la generación de energía hidroeléctrica.

12. Instalaciones de la Central Hidroeléctrica de Guadalupe en 1962.

La expansión de la ciudad en la primera mitad del siglo XX

En lo relacionado con la comercialización de la energía eléctrica, en 1890 se había constituido la sociedad que, cinco años después, dio lugar a la Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas; la cual importó en 1899, los primeros 200 contadores domiciliarios para la ciudad. En 1901 la empresa se privatizó y en 1918 volvió a manos del Municipio de Medellín y del Departamento de Antioquia, sus antiguos dueños, para pasar definitivamente a ser propiedad del municipio en 1920.

Otros servicios públicos mostraban desarrollos desiguales en la ciudad. Mientras la planta telefónica llegó a cinco mil líneas entre 1923 y 1929, y para 1940 contaba con la primera planta automática con capacidad de diez mil líneas, todavía en 1944, la ciudad no tenía una verdadera red de alcantarillado y la contaminación de las aguas era un asunto preocupante. Fue sólo después de 1946 cuando se empezó a hablar en firme de un alcantarillado sanitario capaz de recoger las aguas residuales, para llevarlas en colectores marginales al río y conducirlas hasta una planta de tratamiento (Barrera, 1982).

13. Panorámica de Medellín en la primera mitad del siglo XX. Se observa la Catedral Metropolitana; a la derecha, en la parte inferior, el Parque Bolívar y en la parte superior, los barrios Villa Hermosa y La Ladera. Al fondo, las montañas aún despobladas.

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La construcción de un cinturón de tanques de almacenamiento de agua fue iniciada en 1938; posteriormente fue conectado a la planta de purificación de Villahermosa, inaugurada en 1943. Con la materialización de todos estos proyectos, Medellín fue la primera ciudad colombiana que logró una sólida estructuración de los servicios públicos.

El instrumento de la Valorización y el suministro de los servicios públicos, permitieron la intervención del municipio en los procesos de ordenamiento urbano y fueron un apoyo para la dotación de infraestructura. De tal manera que para la década del treinta, ya se había recorrido camino en el desarrollo de los mecanismos de financiación y de la administración estatal de los servicios públicos, una experiencia fundamental para el futuro de la ciudad. La prestación de estos servicios por parte del Estado, operó con criterios claramente empresariales y, como tal, funcionó como una más de las actividades económicas que se daban en Medellín en el marco de la modernización y la industrialización de la ciudad y la región (Uribe y Bustamante, 1978).

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14. Vista panorámica de la Feria de Ganados de Medellín en 1967. Inició labores en 1956 y fue administrada por Empresas Varias hasta 1998; a partir de entonces, por la Central Ganadera S.A.

Se trató de un mecanismo de control y de legitimación de las políticas urbanas, ya que a partir de los servicios públicos se definieron los perímetros, se adelantaron procesos de legalización de los asentamientos populares y se pudo incidir en el crecimiento de la periferia. El acceso a dichos servicios marcó la diferencia entre legalidad e ilegalidad de las construcciones y definió las estrategias de integración de la gran porción de la ciudad construida por los propios pobladores (Lopera et al., 1993). Así mismo, representó un importante parámetro en la ampliación del centro y del sector nororiental de la ciudad, y un respaldo necesario para la expansión urbana.

15. Edificio Miguel de Aguinaga, 1957. Localizado en el cruce de la Avenida de Greiff con la carrera Carabobo, en el centro de la ciudad, fue la sede principal de las Empresas Públicas de Medellín hasta la construcción del edificio inteligente en el sector de La Alpujarra, en 1997.

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Para 1942, las Empresas Públicas Municipales fueron divididas en tres secciones que agruparon distintas actividades de abastecimiento y prestación de servicios: la primera conformada por energía eléctrica, la segunda por teléfonos, tranvía y acueducto y la tercera por mercado, matadero, ferias, la planta de leche, el montepío (fondo para ayudas mutuas), el tejar y una fábrica de tubos de cemento.

Con ligeras variaciones, estas secciones se mantuvieron hasta 1955 cuando fueron creadas las Empresas Públicas de Medellín, como ente autónomo del Municipio, encargadas de todo lo relacionado con energía, telefonía, acueducto y alcantarillado.

Los servicios de mercados, feria de ganados, matadero, aseo y otros, los siguió manejando la Administración Municipal hasta 1964, cuando se crearon las Empresas Varias de Medellín –EEVVM–.

16. Camión cisterna utilizado para el suministro de agua en el aseo de las calles, 1964.

17. Carro de Empresas Varias de Medellín, 1964. Bus para el transporte público urbano en el centro de la ciudad.

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18. Exteriores de la Plaza de Mercado, sector de Guayaquil, conocida como El Pedrero, en la tradicional Plaza de Cisneros. Fue construida en la década de 1890 por el ingeniero francés Carlos Carré y cerrada en 1973, a causa de un incendio que destuyó gra parte de las instalaciones, aunque que las actividades de compra y venta de productos, se mantuvieron durante algunos años, hasta la remodelación del sector.

Esta nueva entidad surgió con el fin de organizar y administrar los servicios públicos de la Central de Abastecimientos, la Feria de Ganados, el Matadero, las plazas de mercado localizadas en distintas zonas de la ciudad, el aseo y recolección de basuras y el Coso Municipal.

Entre 1965 y 1975, en el marco del proceso de descentralización urbana, EEVVM adelantó la construcción de plazas de mercado satélites en La América, Belén, Campo Valdés, Castilla y Guayabal, que se sumaron a la Plaza de Flórez, fundada en 1891(Restrepo y Posada, 1981). Con la construcción de la Plaza Minorista “José María Villa”, para el comercio al por menor y de la Central Mayorista,4 se materializó la desaparición del sector de El Pedrero, que operaba en la zona de la antigua Plaza de Cisneros, en funcionamiento desde finales del siglo XIX.

4 La Central Mayorista de Antioquia nació en abril de 1971, con 180 locales ubicados en 3 bloques, como una solución al problema urbanístico y social, derivados del funcionamiento de los tradicionales negocios de abarrotes del sector de Guayaquil. EEVVM administró la Central Mayorista hasta 1987, año en el cual comenzó a operar como una entidad privada bajo el régimen de propiedad horizontal, convirtiéndose en la primera central de abasto en el país con esta modalidad.

La expansión de la ciudad en la primera mitad del siglo XX

Los desafíos impuestos por el ensanche espacial Las primeras décadas del siglo XX fueron decisivas para el desarrollo urbano del país. En la década de 1930, Antioquia ya era reconocida como la región industrial de Colombia, y Medellín y su área cercana constituían la representación más clara de este proceso. La industrialización, motor del crecimiento urbano, promovió la expansión de Medellín y el fortalecimiento de las cabeceras municipales cercanas, cuando todavía el fenómeno de la conurbación del Valle de Aburrá no era evidente.

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En el proceso de ensanche, confluyeron acciones de particulares –especialmente en los proyectos impulsados por la SMP que había sido creada en 1899–; así como las acciones públicas promovidas desde el Concejo para la reglamentación de la construcción y ampliación de calles, aceras y desagües, y la adquisición de franjas de terrenos para prolongar las vías (Gil, 1989).

Del siglo XIX, la ciudad había heredado una conciencia de progreso y la capacidad de transformación. Desde entonces, se empezaron a debatir cuestiones relacionadas con la salubridad, el ornato y el significado de lo moderno; discusiones que sentaron las bases para el proceso de transformación urbana iniciado a comienzos del siglo XX, en Medellín.

19. Vista panorámica de la empresa de textiles Fabricato, ubicada en el municipio de Bello al norte del Valle de Aburrá. Inició labores en 1923 y, desde entonces, contribuyó a la urbanización de sus alrededores.

Con la construcción de infraestructura y la dotación de nuevos equipamientos urbanos en la ciudad, se trató de responder a estas necesidades. De igual manera, la delimitación de las áreas de la capital antioqueña, en términos geográficos, resultó indispensable para optimizar la gestión administrativa del municipio. Al inicio de los años veinte, se demarcó el área urbana de las cabeceras de los corregimientos y ya en 1928, se señalaron las áreas urbanas y comerciales de Medellín.

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En este contexto, fueron definidos varios instrumentos de intervención del Estado para el ordenamiento urbano: la entrada en vigencia del Código de Construcciones en 1935, con las especificaciones que debían cumplir las edificaciones de la época; la expedición del Estatuto de Valorización en 1938 (Gil, 1989) y un año después, una reglamentación para el ancho de las vías y la altura de las edificaciones. Todas éstas fueron iniciativas que sirvieron de referencia para las demás ciudades colombianas (Barrera, 1982).

En el Valle de Aburrá, la ocupación del territorio siguió el curso de las vías en las dos márgenes del río, con núcleos urbanos interconectados por un sistema vial (Schnitter, 2005). El proceso de ensanche de Medellín fue involucrando, progresivamente, territorios del valle y de las laderas, más allá del centro, y puso en evidencia nuevas necesidades.

20. Vista panorámica del Hospital San Vicente de Paúl en 1938, que deja ver las laderas noroccidentales aún sin urbanizar.

El desarrollo lineal de la ciudad, resultante de su topografía, de la forma del valle y de haber alcanzado en sentido oriente-occidente los límites de los servicios públicos, traspasó su alcance municipal y su influencia directa a todo el valle y a los vecinos; por esta razón se hizo necesario, para esa época, tener más dinamismo en los aspectos generales de la planeación (Bravo, 1991: 128).

A finales de los años treinta surgieron en la ciudad nuevos barrios como resultado de la supresión de los corregimientos, aunque aún no estaban integrados con la zona central. Este proceso afirmó el sentido del crecimiento urbano que para entonces vivía la ciudad y la vinculación de sectores rurales tradicionales que habían sido muy dinámicos y relativamente autónomos, como fue el caso de Belén, La América y Guayabal.

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21. Vista panorámica de la Universidad Pontificia Bolivariana en 1967. Está ubicada entre las avenidas Nutibara y Bolivariana en el sector de Laureles.

La parte occidental de la ciudad representaba a una nueva Medellín, identificada desde 1938 con el proyecto del barrio Laureles, la construcción de la Universidad Pontificia Bolivariana y el barrio Los Libertadores.

El trazado de esta zona fue hecho por Pedro Nel Gómez, Horacio Longas y Luis de Greiff, quienes elaboraron el plano de una urbanización que limitaba por un lado con la Universidad Bolivariana y por otro con el plano futuro de La América; comprendía treinta manzanas con 500 lotes marcados para casas, todas en medio de jardines, y el sitio para la iglesia del barrio que se llamaría Santa Teresita (Morales, 2006: 190,191). Fue un diseño geométrico que rompió con el tradicional trazado en línea recta: avenidas concéntricas semicirculares, amplias zonas de arborización y espacio verde entre las casas y la acera. Posteriormente este diseño fue explícitamente criticado por Wiener y Sert (Botero Gómez, 1996).

22. Aérea de Laureles, 1953. Panorámica en la que se observa el nuevo trazado urbano y grandes áreas aún sin urbanizar..

23. Aerofotograf铆a de Laureles a principios del siglo XXI. A partir del trazado inicial propuesto por G贸mez, Longas y De Greiff, la zona tuvo un r谩pido y singular crecimiento, que consolid贸 el sector antes llamado Otrabanda.

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24. Vista panorámica de la Fábrica Everfit, en 1947, ubicada en el sector noroccidental de la ciudad, poco urbanizado para entonces.

Hacia mediados del siglo XX, el territorio urbano, a lo largo del río, estaba integrado por los núcleos fundacionales de las cabeceras municipales; pero Medellín, ubicado en la zona centro oriental del valle, representaba una ocupación mucho mayor que la de los otros municipios y ya había desbordado la tradicional zona del centro. Por el nororiente, Medellín se extendía por las laderas con el asentamiento de barrios populares que caracterizaron la periferia; hacia el suroriente, El Poblado –cuyo origen se remonta al siglo XVII– aún estaba separado del centro; y hacia el occidente, al otro lado del río, se encontraban pequeños focos urbanos o fracciones, como Belén, La América y Robledo, junto con la reciente urbanización de Laureles, San Joaquín y Bolivariana.

25. Edificio La Bastilla, 1954. Construido en los años cuarenta, fue uno de los primeros edificios modernos en la ciudad, destinados a comercio y oficinas. En primer plano se ilustra el sistema de organización del tránsito automotor en el centro de la ciudad, antes de la instalación de los primeros semáforos.

Con el crecimiento de la ciudad, ya no sólo la zona occidental y sur occidental de la ciudad estaban ganando en importancia, sino que empezaba a manifestarse el fenómeno de la conurbación con otros municipios del Valle de Aburrá, como Bello, Itagüí y Envigado. En décadas posteriores, la densidad aumentó, tanto con la urbanización de predios que antes habían estado desocupados, como con la utilización de una zona que estaba aún sin aprovechar: el aire; y fue común encontrar edificaciones de más altura, especialmente en el centro.

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26. Edificio de Fabricato, 1954. Sus doce pisos fueron otra muestra de la nueva tendencia a la construcción en altura. Ubicado en la carrera Junín, donde aún se conserva.

La utilización del espacio aéreo llevó a la renovación de muchos sectores de la ciudad, al ser derribadas importantes edificaciones para dar lugar a edificios nuevos, de mayor altura. Surgió en la práctica “la ‘Propiedad Horizontal’ […], dando inicio a una modalidad que, a partir de entonces, marcaría los procesos de urbanización en Medellín (y en el país)” (Gil, 989: 108).

Pero antes de 1930 esta tendencia en la ocupación ya se vislumbraba. Varios incendios ocurridos en el Parque de Berrío (o simplemente Parque Berrío, como los habitantes locales lo conocen popularmente), llevaron a la destrucción y alteración del paisaje urbano en el centro de la ciudad. En las respectivas reconstrucciones fueron levantados edificios de tres y cuatro pisos reconocidos como una señal de progreso; incluso, sin una mayor preocupación por el menoscabo del legado arquitectónico del centro urbano, se llegó a afirmar “La ciudad ganará, porque todo lo incendiado era viejo y feo y ahora se levantarán edificios modernos” (Morales, 2006: 218,219).

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27. Multitud que observa, desde el atrio de la Iglesia de la Candelaria, el incendio de varias edificaciones en el marco del Parque Berrío en 1921.

28. Después del incendio ocurrido el 29 y 30 de octubre de 1921, se debieron demoler varias edificaciones situadas alrededor del Parque Berrío. También aparecen algunos pasajeros subiendo al tranvía.

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29. Inicio de las obras para la construcción del Hotel Nutibara en los años cuarenta del siglo XX.

30. En el Edificio Gonzalo Mejía, ubicado en la Avenida La Playa con la carrera Junín, funcionaron el Teatro Junín y el Hotel Europa. Fue demolido en los años sesenta, para construir el Edificio Coltejer.

A lo largo de la primera mitad del siglo XX, a nombre del progreso se tomaron una serie de decisiones que afectaron el espacio urbano de la ciudad. Las nuevas edificaciones de más de tres pisos, como el Hotel Nutibara, inaugurado en 1945, fueron consideradas como símbolo del mejoramiento urbano. Pero, con este mismo argumento, se destruyeron importantes espacios y referentes históricos como el Teatro Junín, el Teatro Municipal y, posteriormente, el Palacio Arzobispal (Melo, 1997).

En 1955 se tomó otra decisión importante para la expansión y la movilidad en la ciudad: mediante Resolución de la Junta de Planificación, se fijó en 60 metros de ancho la zona correspondiente a las obras para cada una de las avenidas derecha e izquierda del río Medellín, en su trayecto comprendido dentro de los límites del municipio. Esta disposición, que tuvo impacto en todo el Valle de Aburrá, fue integrada en el Plano Director de la ciudad, y aprobada por el Concejo en 1959. Décadas después, posibilitó la proyección del Tren Metropolitano de Medellín, por dichas zonas (Fundación Antioqueña para los Estudios Sociales, 1996).

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Formas de ocupación del espacio y expresión de la vida en la ciudad La ciudad tenía un referente territorial más amplio que el propio espacio urbano central. Como tal, fue reconocido en el primer censo de población de 1675 que tomó como base el Poblado de Aná, en un espacio cuya extensión fue de ocho cuadras de largo y de ancho a partir de la Plaza Mayor.5 Para 1825, en el primer censo constitucional de la República de Colombia, se registraron 6.050 habitantes en la cabecera y 13.000 en la totalidad del Distrito, que incluía algunas fracciones como San Cristóbal, La Estrella, Hatoviejo y Belén (Barrera, 1982).

31. Terrenos propiedad de Antonio Mesa, adquiridos por el empresario Tyrell Moore, quien los donó a la municipalidad para la construcción del Parque Bolívar. La imagen corresponde a 1895.

Para mediados del siglo XIX, la ciudad se proyectó hacia el norte y hacia el sur hasta donde lo permitían las quebradas La Loca, La Palencia, Santa Elena y el río Medellín. Tanto en el plano de 1875, como en el que levantaron algunos estudiantes de la Escuela de Minas en 1889, quedó consignado que la ciudad se había desbordado (Jaramillo y Perfetti, 1993: 24).

Finalizando el siglo, estaba representada por el “centro”; las llamadas “fracciones” habían continuado su proceso de crecimiento, al igual que los otros municipios del Valle de Aburrá. Sin embargo, hasta ese momento, las reflexiones y las acciones sobre la ciudad sólo hacían referencia a su cabecera principal (Gil, 1989).

5 La Plaza Mayor fue construida en 1675, después de 1850 se llamó Plaza de Zea y a partir de 1895, Parque de Berrío (Barrera, 1982).

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32. Plano de Medellín. Levantado por los alumnos de la Escuela de Minas, 1889.

Desde finales del siglo XIX, se informaba de la venta de lotes urbanos para la construcción de casas en el paraje de Buenos Aires y se registraron los asentamientos iniciales de aquellos que posteriormente serían los barrios: Boston, La Asomadera, Guanteros (habitado por artesanos), Gerona, Villanueva, Guayaquil y El Carretero (la calle que después sería la carrera Bolívar, primera que tuvo especificaciones aptas para vehículos de ruedas en la ciudad).

No obstante, la urbanización de terrenos para la construcción de barrios en Medellín sólo se hizo con planos definidos y a cargo de urbanizadores privados, a comienzos del siglo XX, cuando el espacio urbano de la ciudad se expandió, aumentó el área construida y hubo una clara orientación a la modernización de la infraestructura. Por entonces, fueron urbanizados terrenos que dieron lugar a los barrios: Aranjuez, Quijano, Pérez Triana, Maljac, La Independencia, La Ladera, Los Ángeles, Manrique, Campo Valdés y Castilla; así como Loreto, Libertadores (hoy Barrio Triste o Barrio Corazón de Jesús, que fue considerado un modelo de urbanización), Barrio Antioquia, Colombia, Colón y Prado (Barrera, 1982: 52). Algunos de estos asentamientos fueron impulsados por el éxodo del campo a la ciudad.

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33. Paseo de Buenos Aires, 1922. La calle Ayacucho (calle 49), antes conocida como vía de La Amargura, fue un camino importante cuando la ciudad apenas llegaba hasta la quebrada Santa Elena; por ella se comunicaba con el Paraje de Buenos Aires y con el Cementerio de San Lorenzo. Esta vía, con el trazado del tranvía se convirtió en la ruta principal para comunicar a Medellín con el Valle de San Nicolás (oriente cercano).

Para los años treinta, la ciudad contaba con una zona central y barrios relativamente autosuficientes y, a partir de entonces, el crecimiento urbano se proyectó hacia el norte: en 1938, el río Medellín ya estaba rectificado desde el puente de Guayaquil hasta Colombia, y se contaba con un plano aprobado para su continuación más allá del puente de El Volador, con lo cual se garantizaba la recuperación de más terrenos para la urbanización (Melo, 1997).

Durante la década de 1940, el centro estaba estructurado y las zonas de vivienda eran más o menos homogéneas e integradas mediante el sistema del tranvía; pero, con el ensanche espacial, las distancias y los problemas de comunicación se hicieron notorios.

Prosiguió la urbanización de los sectores o zonas aún vacías y la ciudad siguió creciendo hacia su periferia; algunos desarrollos espontáneos sobre la margen oriental del río y novedosas propuestas urbanísticas en la Otra Banda –parte occidental de la ciudad– se sumaron a los barrios: Belén, La América, Guayabal, Robledo y Berlín.

34. Vista de la carrera Bolívar en sentido norte sur, con los rieles del tranvía. Al fondo, el Edificio de la Gobernación.

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35. Vista panorámica del Barrio Aranjuez, en el nororiente de la ciudad en 1954.

36. Panorámica del Barrio Carlos E. Restrepo, construido por el ICT en inmediaciones de la Biblioteca Pública Piloto, en 1970.

37. Vista aérea del Barrio Castilla, ubicado en la zona noroccidental de la ciudad. Al fondo se observan las laderas de las montañas aún despobladas, en 1969.

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38. Puente de Guayaquil, construido en ladrillos en 1879, por el alemán Henrique Hausler. Después del puente de la calle Colombia, fue el segundo sobre el río Medellín. En 1967 se registra la circulación de vehículos.

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39. Para mediados del siglo XX, en el barrio Guayabal y en las cercanías al Aeropuerto Olaya Herrera, se observan edificaciones en tapia con techo de teja de barro.

En el marco del desarrollo industrial, hacia mediados del siglo XX, también proliferaron los barrios populares en la periferia de la ciudad. Muchas de las actividades y servicios que tenían lugar en la zona central, se relocalizaron. Las vías, en su mayoría de tipo radial, contribuyeron al proceso de expansión con la aparición de nuevos sectores residenciales (Bravo, 1991).

Medellín enfrentaba otra dimensión urbana: con la incorporación de nuevas áreas al núcleo tradicional de la ciudad, se hizo necesario resolver el transporte colectivo, ampliar la red de servicios públicos, y generar una serie de actividades que la ciudad hasta entonces, no había requerido o las desarrollaba de una forma localista y fraccionaria (Uribe y Bustamante, 1978).

40. Vista de sur a norte desde Itagüí en sus límites con Medellín en 1973. Se observan el barrio Guayabal, La Colina y Cristo Rey, así como lotes urbanizados por el ICT en la zona más plana de la ciudad, en medio de terrenos aún despoblados.

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41. Barrio San Javier, ubicado en la zona centrooccidental de Medellín. Para mediados del siglo XX tuvo una rápida urbanización en las áreas planas. Más adelante aumentó la construcción en sus laderas; hoy ocupa toda la montaña.

42. El Barrio Manrique fue una de las primeras áreas urbanizadas en la zona nororiental de la ciudad.

El desarrollo de la actividad comercial e industrial, el crecimiento de algunos barrios y la necesidad de su comunicación, la modernización de los sistemas de transporte y el fortalecimiento de las cabeceras municipales próximas a la capital del Departamento de Antioquia –por ser asiento de nuevas empresas industriales– propiciaron que, desde la década del treinta, Medellín se auto-reconociera como una ciudad moderna, industrial y progresista.

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43. En los años veinte del siglo pasado estas instalaciones fueron conocidas como Fábrica de Bello, una de las primeras empresas textileras de la industrialización antioqueña. A la entrada se observa un grupo de obreras que constituían la mayor parte de la fuerza laboral para entonces. Fabricato continúa ubicada en las inmediaciones del municipio de Bello, al norte del Valle de Aburrá.

44. Fábrica de Postobón, 1927. Instalaciones de la fábrica de gaseosas Posada Tobón, fundada en 1904. Su primera sede estuvo ubicada en la calle Colombia con la carrera Sucre, en el centro de la ciudad. En la fotografía aparecen algunos empleados y parte de los vehículos distribuidores, incluidos los de tracción animal.

45. La Playa, a mediados del siglo XX. Vista desde el occidente de la Avenida Primero de Mayo en el centro de la ciudad.

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46. Cervecería Unión, 1930. Nace a partir de la fusión la Cervecería Antioqueña Consolidada y la Cervecería Libertad. En sus inicios, la sede administrativa estuvo ubicada en el centro de Medellín. Posteriormente las instalaciones se trasladaron al municipio de Itagüí.

47. Panorámica de las instalaciones de Coltejer en el municipio de Itagüí, Antioquia. Fundada en 1907, fue una de las empresas más representativas de la industrialización.

48. Pintuco, (s.f.). Fundada en 1945 en Medellín, para la producción de pinturas, esmaltes y barnices.

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La expansión lineal del espacio urbano fue definiéndose en medio de un continuo proceso de transformación que marcó la posterior integración de Medellín con los municipios circundantes (Barrera, 1982).

Un área central y barrios residenciales autosuficientes, daban cuenta de una aparente coherencia en la ciudad. En la margen oriental del río, varios asentamientos espontáneos y la construcción de algunos barrios para obreros, caracterizaron la dinámica urbana de esta zona; pero durante la década de los cincuenta, la desaparición del tranvía contribuyó a que los barrios orientales entraran en un progresivo aislamiento.

49. Aérea del río Medellín, 1963.

Muestra la expansión lineal del espacio urbano con el río como su eje estructurante.

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La ciudad en 1950

A

lo largo de la segunda mitad del siglo XX las dinámicas urbanas del territorio colombiano se intensificaron desordenadamente. La búsqueda de las nuevas oportunidades que ofrecían las urbes, y las condiciones de violencia y pobreza que se vivían en el campo, contribuyeron al incremento de la migración rural urbana y a un aumento importante de la población en las ciudades, en los años cincuenta y sesenta. A su vez, los cambios ocurridos en el mundo y en el país durante estas décadas, fueron motivando que −paulatina o abruptamente− los procesos de regulación y planeación de las ciudades cambiaran sus directrices.

BPP-F-016-0996. 51. Transporte colectivo al barrio La América desde el centro de la ciudad en 1944.

BPP-F-004-0076. 50. Panorámica de Medellín al final de los años sesenta, cuando se intensificó la ocupación de las zonas de ladera.

Medellín, no fue ajena a estas realidades. Las transformaciones que se venían produciendo desde principios del siglo XX, en el marco del proceso de industrialización, se acrecentaron: la urbanización de zonas con vocación agrícola, la especulación y ocupación ilegal de tierras, la proliferación de barrios clandestinos, los asentamientos de vivienda en áreas inadecuadas y peligrosas, el deterioro físico y ambiental y la segregación excesiva de las actividades y de la población (Aristizábal et al, 1976: 85). constituían graves problemas.

No obstante los esfuerzos que se habían hecho en materia de la prestación de servicios públicos, de construcción de infraestructura urbana y de transporte, era evidente que el crecimiento de Medellín se había desbordado.

Por tanto, fue necesario tratar de adecuar la ciudad a las demandas de la población creciente, y adelantar la urbanización de zonas antes alejadas o aisladas del centro. La construcción de vivienda, en especial aquella destinada a sectores obreros, continuó ofreciéndose por parte de urbanizadores privados, motivados por la caridad o por el negocio y se sumó a la oferta de algunas entidades públicas. Tal era la presión de los nuevos habitantes por hacerse a un lugar en la ciudad, que invadieron zonas deshabitadas para ocuparlas de hecho, en medio de un proceso que se ha calificado como “colonización urbana” (Naranjo y Villa, 1997: 14).

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BPP-F-018-0417. 52. Vista aérea del Barrio Popular en 1969, ubicado en la zona noroccidental de la ciudad. Allí se localizaron urbanizaciones legales e ilegales.

Con los déficits crecientes de vivienda, educación y prestación de servicios públicos, también llegaron nuevas formas de ocupación del espacio, elementos culturales diferentes a los que hasta entonces habían predominado, y otras maneras de entender la estética de la ciudad y la regulación de su crecimiento.

El ensanche de la ciudad significó una ampliación de su territorio que cambiaría drásticamente, de ahí en adelante, el tipo de ciudad concebida, pensada y vivida y sus relaciones con el Valle de Aburrá y el resto del departamento. Los pasados de la ciudad y el reconocimiento de las memorias, ilustran el camino recorrido y permiten entender los acumulados que tenía la ciudad. A este propósito está dedicada la parte II del presente trabajo.

BPP-F-019-0150. 53. Panorámica del extremo noroccidental de la ciudad en 1973. Se observa una alta densidad de edificaciones, que poco a poco se expandieron a las laderas.

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A la par del crecimiento demográfico, el ensanche espacial y estas problemáticas urbanas, surgieron nuevos intentos de regulación estatal y cambios en la actividad planificadora. En el ámbito local, la creación de la Oficina de Planeación, en 1960, permitió contar con una mayor institucionalización (Naranjo y Villa, 1997: 14); una institucionalización que reflejaba el interés gubernamental por la planeación de la ciudad y sus procesos de ocupación, ya no sólo referidos al área central, sino extendidos, precipitadamente, sobre las zonas planas del oriente y occidente del río Medellín y las laderas del Valle.

BPP-F-004-0007. 54. Vista panorámica de Medellín, en sentido sur norte. Al fondo se observa el Cerro Quitasol, ubicado en el municipio de Bello.

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El surgimiento del interés por la planeación en el país En el marco de la violencia política, desatada en la primera mitad del siglo XX, en noviembre de 1949, se declaró turbado el orden público y en “estado de sitio” todo el territorio nacional. Tal declaratoria, amparada en la Constitución de 1886, suspendió las sesiones del Congreso, de las Asambleas y de los Concejos Municipales; decretó censura a la prensa, prohibió las reuniones o manifestaciones públicas y otorgó plenos poderes a los gobernadores de los departamentos para que implementaran estas medidas. Así mismo, asignó nuevas funciones a los Alcaldes para administrar y desarrollar los proyectos de los municipios.

El General Gustavo Rojas Pinilla llegó al palacio presidencial colombiano en 1953, mediante un golpe de Estado a Laureano Gómez, con la propuesta de lograr la paz en medio de una situación de violencia generalizada, y nombró gobernadores militares en varias secciones del país.

La Asamblea Nacional Constituyente creó en 1954 los Consejos Administrativos Municipales, nombrados por el Presidente con un carácter exclusivamente administrativo y que, durante la crisis institucional, se encargaron de algunas funciones antes realizadas por los Concejos Municipales.

En 1957, fue derrocado Rojas Pinilla y sustituido por una Junta Militar que gobernó entre 1957 y 1958, y abonó terreno para el pacto bipartidista que dio lugar al Frente Nacional, vigente entre 1958 y 1974. Éste fue un momento clave para la consolidación del Estado colombiano: se modificó la estructura y el sistema político, se modernizó el aparato estatal y se estabilizó la economía; así mismo, se estimuló la inversión privada y se realizaron conversaciones iniciales que desembocaron en el Pacto Mundial del Café.

Entre 1958 y 1968, mientras se empezaba a restablecer y a estabilizar la institucionalidad en todos los niveles territoriales del país, la planeación empezó a sobresalir como un instrumento central de cambio, de coordinación y programación de las actividades del Estado.

Misiones extranjeras e institucionalización de la planeación El gobierno de Mariano Ospina Pérez (1946-1950), declarado como de “Unión Nacional”, dio los primeros pasos para la formulación de un plan de desarrollo, promoviendo la visita de misiones extranjeras. Entre otras realizaciones, impulsó programas de vivienda a través del Instituto de Crédito Territorial (ICT) y adelantó la construcción y pavimentación de carreteras y de varias represas hidroeléctricas.

En 1949, bajo su gobierno, llegó la primera misión del Banco Mundial a Colombia. Encabezada por el economista canadiense Lauchin Currie y enmarcada en la profusión que, para entonces, tenía el campo de la planificación en todo el mundo, fue más allá del diagnóstico de la economía nacional y propuso el establecimiento del Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Creado mediante Ley 19 de 1958, el DNP tuvo como propósito “consolidar la racionalización, la continuidad y el respaldo técnico en las acciones del Gobierno y en las gestiones administrativas” (García, 2000: 193). Inicialmente, se adelantó una planeación por proyectos, encaminada a obtener financiación de las agencias internacionales de crédito para desarrollos sectoriales; pero también, dentro de las limitaciones básicas institucionales, se hizo uso de instrumentos de política económica y de los recursos financieros existentes.

Mientras se restablecía la institucionalidad, se intensificaba el intervencionismo del Estado y se asignaba un importante papel a la planeación en la superación de los problemas del país, seguía acrecentándose la ocupación de los espacios urbanos, en medio de la agudización del desempleo y la pobreza.

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CD4- DSC_1693. 55. Vista aérea de un sector urbano de la ciudad de Medellín que fue conformándose espontáneamente, 2009.

Visiones y trayectorias en el ordenamiento y regulación de la ciudad La creación de la Oficina de Planeación Junto con el restablecimiento del marco institucional y la creación del DNP, en 1958, se devolvieron a los concejos municipales, las mismas funciones que tenían desde principios de siglo XX, incluidas las gestiones administrativas y la presencia en algunas Juntas Locales (García, 2000: 195), pero con la nueva prioridad de crear y organizar oficinas de planeación.

En el mismo sentido, en la Segunda Reunión Nacional de Oficinas de Planes Reguladores, realizada en Medellín en 1959, y convocada por la Sociedad Colombiana de Planeación y el Centro Interamericano de Vivienda y Planeación,6 se recomendó establecer una base legal para el proceso de planificación y se propuso fomentar “la creación de Oficinas de Planeación Municipal para el estudio de problemas físicos, sociales y económicos del municipio a fin de programar soluciones racionales” y relocalizarlas dentro de la Administración Municipal,

6 En esta reunión participaron por Medellín: la Oficina del Plan Regulador, la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia, la Personería, la Facultad de Arquitectura de la Universidad Pontificia Bolivariana, Empresas Públicas de Medellín y la Secretaría de Obras Públicas del municipio.

para que tuvieran un carácter técnico y coordinado (A.H.M. Fondo Secretaría de Planeación, 1958-1964, Caja 11, Legajo 1, Folios 1-208).

Mediante el Acuerdo No. 46 de 1960, el Concejo Municipal suprimió la Sección Administrativa denominada Plan Regulador y creó la Oficina de Planeación Municipal como una dependencia directa del Alcalde, y como una entidad técnica de la Administración, consultora y asesora del Concejo y, en general, de los organismos municipales, con jurisdicción sobre todas sus secciones. En ese mismo año se estableció un completo organigrama de la entidad y se le asignaron funciones específicas, tales como: • Realizar estudios tendientes al mejor aprovechamiento de los recursos y los esfuerzos públicos y privados.

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• Investigar sobre aspectos sociales, económicos y físicos que permitan contar con un conocimiento real de la comunidad, en relación con: demografía, estratificación social, niveles económicos de la población, economía urbana, delimitación de comunidades con sus usos del terreno y servicios comunales, tránsito y densidades.

• Avanzar en los análisis para hacer las recomendaciones base de la prospectiva de planes y programas de desarrollo, o para servir de fuente de información al Concejo Municipal para la redacción de sus Acuerdos.

• Elaborar planes integrales de corto y largo plazo que estructuren la política municipal, buscar su realización y controlar su ejecución mediante la coordinación directa de las tareas necesarias.

• Elaborar y recomendar estatutos, proyectos y la legislación necesaria para la ejecución de planes y programas.

• Programar las orientaciones de la Acción Comunal y trabajar por el fortalecimiento de un espíritu de cooperación cívica en la solución de los problemas y ejecutar las obras de interés general para la comunidad.

• Realizar un inventario económico, social y físico de los recursos del municipio.

• Colaborar técnicamente, según recomendaciones del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos de la Nación, en la elaboración del Proyecto de Presupuesto Municipal.

• Emitir conceptos sobre los problemas que afectan o puedan afectar el desarrollo de la ciudad o el bienestar de sus habitantes.

• Informar, de manera permanente al público, sobre las actividades y conclusiones de la oficina para lograr su colaboración en la realización de los distintos programas.

• Propender por la coordinación de planes y programas de desarrollo urbano y servicios públicos entre los municipios del Valle de Aburrá, para lograr la solución de los problemas comunes.

• Mantener estrecho vínculo con las oficinas de Planeación Departamental y con el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos Nacional, para la coordinación y el desarrollo de los planes y programas a escala nacional y regional (Acuerdo No. 46 de 1960).

BPP-F-018-0229. 56. Palacio Municipal, 1948. Ubicado sobre la carrera Carabobo, es uno de los más representativos del centro de la ciudad. La sede del gobierno municipal pasó al Centro Administrativo La Alpujarra.

Actualmente este edificio es la sede del Museo de Antioquia y está localizado frente a la Plaza de Botero.

Desde la definición misma de las funciones de la Oficina, se destacó la búsqueda de coordinación con las instancias de Planeación Departamental y Nacional y, de manera significativa, con los municipios del Valle de Aburrá.

Se propuso que la Oficina de Planeación quedara integrada por la Junta de Planeación, la Comisión de Memoriales y la Oficina de Planeación, con personal técnico y administrativo. A su vez, la Junta de Planeación estaría conformada por cuatro representantes miembros del Concejo: el Alcalde o el Secretario de Despacho que delegue, quien la presidirá; el Jefe o Director anterior de la Oficina Técnica de Planeación; un ingeniero, un arquitecto, un economista y un médico, nombrados por el Alcalde, de ternas propuestas, respectivamente, por las sociedades antioqueñas de Ingenieros, Colombiana de Arquitectos, Colombiana de Economistas y Colegio Médico −Seccionales de Antioquia− (Acuerdo No. 46 de 1960: 957).

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La estructura interna de la Oficina se propuso con los niveles de Dirección, Secretaría, Servicios Generales y los tres departamentos básicos: Investigaciones e Informaciones, Planeación y de Aplicación (Acuerdo No. 46 de 1960). Dos años más tarde del Acuerdo de su creación, la Oficina se reorganizó, pasó a llamarse Departamento Administrativo de Planeación, conformado por el Consejo de Planeación y la Oficina de Planeación municipales (Acuerdo No. 50 de 1962).

El Consejo Municipal de Planeación sería presidido por el Alcalde o el Secretario designado, dos profesionales expertos, nombrados por el Alcalde, dos concejales y dos profesionales expertos, nombrados por el Consejo, conformación que dejaba de lado la recomendación de los gremios, la cual estaba considerada en el Acuerdo No.46 de 1960. Entre sus funciones figuraron: aprobación de los planes de Acción Comunal para recomendar su ejecución, consideración de programas regionales para la planeación orgánica de los municipios del Valle de Aburrá y evaluación de proyectos o realizaciones que afectaran el desarrollo de la ciudad (Acuerdo No. 50 de 1962).

En 1982 se llevó a cabo otra reestructuración, pasando a ser Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana, con jurisdicción, sobre todo, en el Valle de Aburrá.

Medellín antes de 1950: planos y directrices La institucionalización de la planeación en el municipio se logró a partir de la entrada en funcionamiento de la Oficina de Planeación Municipal en 1960. Sin embargo, antes de su creación, otras entidades habían cumplido tareas reguladoras con el propósito de ordenar el funcionamiento y la expansión de la ciudad.

En la segunda mitad del siglo XIX, la administración pública tenía limitados alcances y, según la Constitución de 1886, la autonomía municipal dependía del Departamento. No obstante, en el Concejo de la ciudad se empezó a deliberar acerca de una regulación del espacio y los servicios públicos, y se contó para ello con instancias como la Oficina del Ingeniero Municipal, el Plano de Medellín Futuro, la Oficina de Valorización, la Oficina del Plano Regulador, el Plan Director y con algunos códigos y normas. Así mismo, la Sociedad de Mejoras Públicas (SMP) participó en el proceso de ordenamiento urbano.

BPP-F-019-0178. 57. Vista de la construcción del Hospital San Vicente de Paúl, en 1916.

Las obras duraron aproximadamente 20 años.

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Lo público y lo privado: la Sociedad de Mejoras Públicas Durante las primeras décadas del siglo XX, la SMP −fundada en 1899−, fue propulsora de obras culturales y cívicas (Gil, 1989: 101) y abordó prácticamente todo lo relacionado con el urbanismo: diagnósticos, proyectos, concursos, negociaciones e, inclusive, la ejecución o supervisión de obras. Con estas acciones, asumió la función de dotación, ornamento y remodelación del espacio urbano.

Obras como la canalización del río Medellín, la cobertura de la quebrada Santa Elena, la pavimentación de calles, el amoblamiento urbano en plazas y calles y la construcción del Instituto de Bellas Artes, contaron con el apoyo de la SMP. Entre 1907 y 1918, con su participación, se construyeron varias obras de carácter público en la ciudad: Orfelinato de San José, Bosque de la Independencia, Estación del Ferrocarril de Antioquia, Hospital San Vicente de Paúl, fachada del Teatro Bolívar, Estación del Bosque y Estación del Ferrocarril de Amagá (Botero: 1996: 83) y colaboró activamente en la construcción del Hotel Nutibara.

BPP-F-015-0641. 58. Hospital San Vicente de Paúl, 1957. Ubicado en la zona centro oriental de la ciudad, fue abierto a la comunidad en 1934.

En el desarrollo de estas tareas, la SMP, llegó a asumir compromisos que eran competencia del Estado. La institución y sus actividades fueron una expresión de la relación entre lo público y lo privado, pero también de los riesgos y las contradicciones que se producen cuando se trata de tomar decisiones que involucran a una sociedad en su conjunto.

Aunque las inversiones globales principales de la SMP se hicieron en infraestructura vial y productiva, ésta promovió, como elemento central, un ideal de ciudad que impulsaba la cultura y la educación (Melo, 2004).

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BPP-F-001-0519. 59. Palacio de Bellas Artes, ubicado en el cruce de la Avenida La Playa con la Carrera Córdoba, en el centro de la ciudad, 1940.

BPP-F-011-0522. 60. Desde finales del siglo XIX, el Bosque de la Independencia fue un espacio para la recreación en la ciudad; su Lago era utilizado para diferentes actividades lúdicas y deportivas. En sus terrenos, actualmente se ubica el Jardín Botánico “Joaquín Antonio Uribe”.

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Por concesión del Concejo Municipal, la SMP, tuvo la posibilidad de recaudar impuestos, reservarse el uso de algunas rentas municipales para su financiación, ejercer ocasionalmente funciones de planeación y ejecución de obras de beneficio común y hacer control sobre aspectos que tuvieran que ver con la estética, el aseo y la eficacia de las Empresas Públicas Municipales.

Prestaba asesoría permanente al Concejo en actividades como la ejecución en obras públicas y las negociaciones de predios urbanos entre el Distrito de Medellín y los particulares (García, 2000: 109). Todas estas razones contribuyeron a consolidar un importante poder de la entidad en asuntos públicos durante las primeras décadas del siglo XX. Hacia los años 30, una mayor presencia del Estado en los asuntos públicos, hizo que la SMP –todavía con capacidad de convocatoria– fuera perdiendo el protagonismo que la había caracterizado en décadas anteriores.

La oficina del Ingeniero Municipal Desde los últimos años del siglo XIX, la Oficina del Ingeniero Municipal cumplió un papel muy importante en la ciudad. Diseñó puentes, realizó estudios y elaboró proyectos, entre otros, para la canalización y rectificación del río Medellín y para el “Plano futuro”, que tuvo una corta vigencia.

En 1916, el Ingeniero Municipal, junto con dos concejales y dos miembros de la SMP, hizo parte de una Comisión de Estética, nombrada por el Concejo para asesorar al Alcalde en materia de parques, jardines, arborización y espacio público. La Oficina fue reformada en 1918 en el marco del proceso de municipalización de los servicios públicos (Vásquez, 1997: 106) y, en 1926, le fueron restituidas sus funciones. A partir de entonces gestionó lo concerniente a la regulación urbana. Más adelante, serían la Junta Municipal de Caminos, la Junta de Obras Públicas y la Junta de Empresas Públicas Municipales, las encargadas de la planeación en la ciudad y, con ello, el ordenamiento de su crecimiento pudo contar con nuevos mecanismos de control, organización y pensamiento urbanos.

BPP-F-008-0514. 61. Casa de Gobierno, 1900.

Ubicada en el centro de la ciudad, en donde posteriormente se construyó el Palacio de la Gobernación. Allí funciona hoy el Palacio de la Cultura “Rafael Uribe Uribe”.

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Otros esfuerzos reguladores en la época estuvieron representados por la promulgación del Código de Urbanización en 1923 y por la creación de la Junta de Obras Públicas. A partir de 1927, fue obligatorio “dar cuenta” a la Oficina de Catastro y Estadística Municipal, de toda edificación o reedificación que se emprendiera dentro de la zona urbana del municipio (Barrera, 1982).

El Código de Edificaciones, que contenía las normas para construcciones nuevas y reforma de las existentes, fue establecido por Acuerdo Municipal No.153 de 1935.

Siguiendo las normas dispuestas en este Código, se llevaron a cabo tareas de planeación urbana en la ciudad. Sin embargo, aún no se contaba con una unidad administrativa para el control y seguimiento al cumplimiento de estas normas.

Ideas para el “Medellín Futuro” Después de la segunda mitad del siglo XIX, se experimentaron grandes cambios en materia de poblamiento, territorialidad y regulación urbana. Pero será hacia 1880 cuando empezó a soñarse con la modernización de la ciudad, una idea promovida tanto desde las instancias públicas, como desde los sectores privados, en nombre del “progreso” y la “civilización”.

Ante “el considerable crecimiento y desarrollo de la ciudad”, el Concejo expidió el Acuerdo No. 4 de 1890, sobre el plano que debía trazarse para la ampliación futura, con el propósito de organizar las vías, regular la ubicación de lugares como el matadero municipal y la plaza de mercado, permitir el desarrollo del tráfico y mejorar las condiciones higiénicas; así mismo, prohibir las construcciones sobre las líneas de prolongación de las calles sin previo permiso, para (…) “favorecer el ensanche natural y necesario de la población” (Restrepo y Posada, 1981: 199), y evitar los altos costos que representaba para el Distrito, el pago por expropiaciones de edificios en dichos espacios.

Si bien el plano aprobado por el Concejo en 1890 no se pudo concretar, en parte, por la falta de fondos para el amojonamiento (Jaramillo y Perfetti, 1993: 25,26), a partir de él se definieron medidas para las vías y se aprobó la apertura de calles de la ciudad hacia el río. Otro plano elaborado en 1906, recogió algunas de las ideas que habían sido esbozadas por el Concejo.

El crecimiento desordenado de la ciudad continuó generando una gran preocupación. En 1910, la SMP, con motivo del Centenario de la Independencia de Antioquia, decidió abrir un concurso para hacer un Plano del Medellín del futuro, que sería presentado en la Exposición Nacional realizada en este municipio por la Sociedad de San Vicente de Paúl. La propuesta del ingeniero Jorge Rodríguez Lalinde, fue seleccionada en 1911 y premiada con $250 pesos. A fin de revisar el plano e integrar algunas ideas de las otras propuestas al concurso, se designó una comisión conformada por concejales, miembros de la SMP y el Ingeniero Municipal.

Después de dos años de estudios, fue aprobado por el Concejo el Plano de la Ciudad Futura, con funciones reguladoras; su contenido fue difundido ampliamente y en él debía basarse el Ingeniero Municipal para aprobar las obras que se fueran a construir en la ciudad. Para garantizar su cumplimiento, se estableció que el Concejo fuera la instancia donde se solicitaran modificaciones al plano o se declarara la compra o confiscación de terrenos.

Este Plano del Medellín Futuro fue el primer intento de pensar la ciudad con cierto orden y sentido integrador, diferente al que predominaba hasta entonces, consistente en abrir calles y valorizar tierras (Gil, 1989: 101).

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Por cerca de los quince años que estuvo vigente (1911-1926), el Plano del Medellín Futuro debió enfrentar dificultades presupuestales por lo costoso de su aplicación, resistir el conflicto entre intereses públicos y privados y hacer frente a la oposición de los propietarios por la expropiación, en el caso de las obras públicas; así como la permanente concesión de excepciones por las influencias interpuestas por los particulares. Por lo demás, estos obstáculos también se habían presentado al plano de 1890.

Para 1929, el Concejo contrató la elaboración de un plano también denominado “Medellín Futuro”, terminado en 1931. Sin embargo, todavía en 1937, no se había logrado aplicar una de sus propuestas, consistente en la zonificación de la ciudad, delimitando áreas comerciales, industriales, residenciales y de circulación.

Fueron muchas las modificaciones que se hicieron al Plano de Medellín Futuro. Para 1938, se logró el levantamiento de un Plano General de Medellín, por parte del Departamento Técnico del Municipio, que integró varios de los planos parciales hasta entonces existentes, y ofreció una visión de conjunto del área municipal.

BPP-F-002-0689. 62. El Tranvía Municipal de Medellín contaba con una línea de 5 km de longitud que llegaba hasta El Poblado. El servicio público se prestaba en carros que funcionaban con gasolina, 1930.

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En 1942, el Concejo asignó funciones a la Sección de Urbanismo y Construcciones Civiles, de la Secretaría de Obras Públicas, para enmarcar el desarrollo urbanístico de la ciudad “conforme a un plan técnico” y recomendó a las Cámaras Legislativas, la implementación de un plan en todos los municipios del país con más de 500.000 habitantes.

El Plano nunca fue actualizado, aunque se modificó en diferentes momentos con los Códigos de 1935 y 1939. Fue una herramienta para programar el crecimiento de la ciudad, pero no anticipó la definición del uso de la tierra, no estableció normas mínimas exigentes de espacio público y se limitó a aspectos centrales de la urbanización de nuevos barrios (Melo, 1997).

La Junta de Medellín Futuro, fue el organismo nombrado por el Concejo para supervisar el cumplimiento de los parámetros trazados por el Plano de Medellín Futuro, aprobado en 1913. A partir de 1918, bajo la reglamentación de dicho Plano y del Código de Construcciones, se llevó a cabo la edificación de casas para obreros y se levantaron planos futuros de las cabeceras de Robledo, Prado, San Cristóbal y San Sebastián, los cuales se agregarían a los de Belén y El Poblado (García, 2000: 115).

A comienzos de los años treinta, la ciudad había crecido considerablemente hacia el centro-oriente, nor-oriente, occidente y sur, rebasando las áreas centrales del “viejo Me-

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dellín”. Ante esta expansión, el Concejo aprobó la aplicación de un modelo que privilegiaba las vías rápidas para facilitar la integración de nuevas zonas al casco urbano. Además, se hablaba de la necesidad de trazar un nuevo plano para “el Gran Medellín Futuro” que incluyera las fracciones ya urbanizadas (Jaramillo y Perfetti, 1993: 30).

Era tal la pérdida de vigencia del “Plano de Medellín Futuro”, que la Alcaldía invitó en 1940, al austríaco Karl H. Brunner, quien laboraba en Bogotá como consejero del gobierno nacional, para que emitiera su concepto sobre la necesidad de reformular la planeación de la ciudad. El arquitecto urbanista destacó los proyectos que había en ejecución, pero señaló la necesidad de contar con un plano regulador para planificar el crecimiento de la ciudad.

Su propuesta, que incluyó la fundación de una Escuela de Arquitectura (Marín, 1989: 92), se centró en cuatro puntos fundamentales: la reglamentación del desarrollo urbano (Código Urbano), en cuanto a edificación y urbanizaciones; la zonificación de los usos del suelo con indicación de su destinación y la altura admisible de la edificación en los distintos sectores; la regulación de las vías existentes y la elaboración de un plano de futuras arterias en el centro de la ciudad, y de vías troncales y arterias, diagonales o transversales en las zonas de ensanche y entre los suburbios; y, por último, la elaboración de una guía de las futuras urbanizaciones. Además, Brunner sugirió que algunas de las vías debían contar con franjas de terreno para la circulación del tranvía y para el tránsito rápido de automóviles, y considerar los cruces con el ferrocarril; insistió en la urgencia de definir las vías arterias antes de que las edificaciones estorbaran o encarecieran su trazado (Morales, 2006).

A partir de estos conceptos y recomendaciones, el desarrollo vial pasó a ser prioritario en la ciudad y definió buena parte del ordenamiento.

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Realidades urbanas y el papel de la valorización Las primeras décadas del siglo XX dejaron como balance para la ciudad, una serie de obras de infraestructura, realizadas todas mediante el Sistema de Valorización.

El crecimiento urbano que había experimentado Medellín y sus alrededores, desde 1888 hasta finales de siglo, con la apertura de muchos nuevos barrios y el surgimiento de las primeras compañías urbanizadoras, demandaba nuevas acciones.

Si bien en el ámbito nacional se contaba con la Ley 23 de 1887, que autorizaba al gobierno para hacer obras únicamente cuando se trataba de controlar inundaciones, repartiendo el valor de ellas entre las propiedades afectadas, ésta era una norma de alcances muy restringidos. En la ciudad no se contaba con una regulación ni con recursos públicos que pudieran asignarse para la solución de los problemas, ni se disponía de herramientas jurídicas para expropiar terrenos, recaudar fondos y crear dependencias.

BPP-F-011-0471. 63. Calle del Codo, 1941.

Aspecto de calles empedradas, comunes en el centro de la ciudad.

Antes de que se hubiera establecido el impuesto de valorización, el Concejo de Medellín había aprobado, en 1900, empedrar algunas calles y recaudar el costo de los trabajos entre los vecinos. Con la previa declaratoria de la vía como un bien público, el empedrado de las calles nuevas fue cobrado a los propietarios de los predios favorecidos, o asumido por el Distrito, cuando lo determinaba la Alcaldía; mientras el aseo de parques y plazas era costeado por el presupuesto municipal, el aseo de las calles (deshierbe tres veces al año y barrida dos veces por semana) era obligado por el Concejo, a los habitantes, so pena de multa.

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BPP-F-008-0748. 64. Panorámica de Medellín en sentido sur norte. Se destacan el edificio del Hotel Nutibara, parte de la Plazuela del mismo nombre y la Carrera Bolívar, hoy transformada por el paso del viaducto del Metro. La imagen corresponde a 1961.

El gravamen de valorización fue establecido en Colombia mediante la Ley 25 de 1921; y a partir de la Ley 63 de 1938, las capitales de los departamentos quedaron autorizadas para recaudar dineros por este medio. Fue entonces cuando se creó en Medellín la Junta de Impuestos de Valorización, que después pasó a llamarse Junta de Valorización y Urbanismo.

La primera obra de la Oficina de Valorización, en 1939, fue la continuación de la cuelga del río; un trabajo en el que se articuló la sanidad con el urbanismo. A partir de entonces, se continuó con la cobertura de las quebradas y se adelantó la construcción del Hotel Nutibara y de otros edificios para establecimientos públicos; así mismo, se hizo la apertura, arreglo, rectificación y ensanche de avenidas, calles, plazas, parques, paseos y carreteras municipales (Restrepo y Posada, 1981).

La Oficina de Urbanismo y Planeamiento del municipio fue reorganizada por el Concejo, en 1946, y pasó a llamarse Oficina de Urbanismo, Planeamiento y Control, dividida en las secciones de Urbanismo y Planeamiento, y de Control de Edificaciones, Hilos y Perfiles. Dicha oficina, dependiente de la Secretaría de Hacienda Municipal, del Alcalde y de la Junta de Valorización y Urbanismo, quedaba encargada de establecer, de acuerdo con las necesidades de la ciudad, cuáles zonas eran prioritarias en materia de planeación.

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BPP-F-01 4-0525. 65. Vista aérea del sector de Otrabanda en los años sesenta. Se observan el río Medellín, la Plaza de Toros La Macarena y en el extremo superior derecho, la Unidad Deportiva Atanasio Girardot.

En 1951, el Alcalde, mediante Decreto 636, decidió que la Junta de Valorización y Urbanismo existente, siguiera siendo de Valorización, únicamente, y se reglamentaran las funciones de la Junta de Planificación (Restrepo y Posada, 1981).

Por Ley 23 de 1947, el Municipio de Medellín fue encargado de planear, dirigir y construir las obras de canalización, cuelga, avenidas y puentes del río Medellín, entre el Ancón de la Estrella y el Ancón de Copacabana, y facultado para el cobro del impuesto de Valorización por dichas obras, todas ellas ubicadas por fuera de la jurisdicción del municipio. Dos años después, el Concejo decidió que fuera la Junta de Valorización y Urbanismo y la Sección Administrativa de Valorización del municipio, las que adelantaran estas tareas. Valorización, entonces, ya no sólo se ocupaba de la urbanización de la ciudad extendida a sus fracciones y a la Otrabanda, sino que empezaba a incluir dentro de sus proyectos a los municipios vecinos (Jaramillo y Perfetti, 1993).

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El desarrollo urbano contó, sin lugar a dudas, con la contribución de Valorización, en la medida en que canalizó recursos privados para la realización de obras públicas o de declarado interés para la ciudad. Pero, en tanto que las obras financiadas por Valorización, dependían de la capacidad de pago de los propietarios vecinos, esto significó una segmentación de la ciudad con algunos sectores favorecidos y otros sin ninguna mejora; se ponía en evidencia que el desarrollo urbano no podía ser sufragado por los pobres. Aun así, la Oficina de Valorización sirvió de ejemplo a otras ciudades del país (Fundación Antioqueña para los Estudios Sociales (FAES), 1992).

BPP-F-015-0010. 66. Vista, del Palacio de Calibío, sede de la Gobernación de Antioquia, en los años setenta, sentido norte sur. Hoy Palacio de la Cultura Rafael Uribe Uribe.

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Wiener y Sert y el plano regulador para Medellín Los sucesivos planos, ordenamientos y propuestas a futuro, elaborados desde finales del siglo XIX y durante la primera mitad del siglo XX, no lograron materializarse. Sin embargo, inauguraron un valioso espacio simbólico y recorrieron importantes caminos para reflexionar sobre la ciudad, proponer acciones que se anticiparan a sus dinámicas y atenuar los impactos negativos de su expansión.

Con la Ley 88 de 1947, el gobierno nacional autorizó, a los municipios con más de $200.000 de presupuesto anual, para realizar estudios relacionados con el crecimiento y desarrollo de sus territorios y hacer el levantamiento del Plano Regulador. Durante muchos años, esta Ley fue la base legal de la planificación urbana en Colombia (Schnitter, 2007: 63).

Por otra parte, el país se debatía en medio de fuertes tensiones políticas y de un conflicto que se agudizó a partir del 9 de abril de 1948. En este contexto la ciudad seguía creciendo sin una visión clara de sus problemas espaciales, pero con expectativas de desarrollo económico; y el nuevo panorama legislativo nacional parecía propicio para iniciar el Plano Regulador.

Los urbanistas Paul Lester Wiener y José Luis Sert, quienes tenían su oficina de planeación en Nueva York, visitaron a Medellín a finales de 1947, para ofrecer la elaboración de un plano regulador para la ciudad, pero la propuesta no

pudo concretarse porque el Alcalde consideró que no tenía atribuciones legales para firmar el contrato, ni la ciudad disponía de partida presupuestal ni fondos para hacerlo.

En estas condiciones y ante las dificultades de la Administración Municipal, la Junta de Valorización y Urbanismo autorizó el contrato con los señores Wiener y Sert, por un total de cincuenta mil dólares, mientras la financiación corrió a cargo de la Oficina de Valorización que tenía el capital y la autoridad para ello (Uribe y Bustamante, 1978: 169,170). Se decidió entonces, que el valor del contrato sería amortizado posteriormente, cargando a cada obra algún pequeño porcentaje. Así se logró resolver este problema y Medellín tuvo su Plano Regulador (Fundación Antioqueña para los Estudios Sociales, 1992: 80,81).

El contrato con los señores Wiener y Sert se firmó el 9 de octubre de 1948. Al año siguiente, el Concejo, mediante Acuerdo No. 2 de 1949, ordenó a la Junta de Valorización y Urbanismo que se abriera la Oficina del Plano Regulador de Medellín, como una dependencia de la Oficina de Valorización, hasta que se pudieran apropiar los recursos para su sostenimiento, a fin de trabajar activamente en colaboración con los contratistas Wiener y Sert, en la formulación del Plan Piloto de Medellín.

El trabajo, que comprendía un análisis de las condiciones de la ciudad, un anteproyecto o Plan Piloto, el Plan Director y la ejecución del Plan, con los dos urbanistas como asesores, fue entregado en su primera etapa a finales de 1949 (Gil, 1989: 103), bajo el título “Plan Piloto para la ciudad de Medellín” y adoptado por Decreto Municipal 683 de 1951, como Plan de Desarrollo Urbanístico de la ciudad.

La ciudad en 1950

BPP-F-017-0902. 67. Vista panorámica del norte del centro de Medellín en 1973; sentido occidente oriente. En la parte superior derecha se observa la Catedral Metropolitana y arriba, al centro, las intalaciones del Colegio San José, hoy sede del Instituto Tecnológico Metropolitano, ITM.

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Las propuesta del Plan Piloto El gobierno nacional, mediante Decreto 693 de 1951, facultó a los alcaldes de Bogotá, Medellín y Cali, para adoptar planes piloto así como los planes reguladores basados en ellos, previa autorización de los respectivos gobernadores.

Igualmente, creó en estas ciudades las Juntas de Planificación, únicas que podían autorizar cambios o modificaciones a los planes o admitir variaciones a las normas, solucionar problemas de tipo urbanístico y de distribución. En el mismo Decreto se definió que la Junta de Valorización y Urbanismo existente, siguiera atendiendo únicamente los asuntos de valorización, mientras que a la Junta de Planificación le seguirían correspondiendo los asuntos concernientes a la planificación y al urbanismo.

En este marco, el Plan Piloto para la ciudad de Medellín, presentado por Wiener y Sert, recomendó crear una malla urbana mediante un plan vial primario y señaló sitios de ubicación para la industria, definió un centro cívico en el sector de La Alpujarra y propuso una política de protección a las corrientes de agua. Con relación a la vivienda, introdujo el nuevo concepto de unidad vecinal limitada, diferente al de barrio tradicional.

Además, estableció pautas para la adecuación, renovación, reordenamiento y desarrollo de Medellín y su entorno cercano en el Valle de Aburrá, en un claro reconocimiento de la geografía física de la ciudad y su área de influencia (Gil, 1989: 97). Así, se definieron directrices generales sobre usos del suelo y transporte, adoptadas, por medio del Acuerdo No. 92 de diciembre de 1959, como Plan Director de la Ciudad.

6-3-2-. 68. Plano propuesto por Wiener y Sert para construir una Unidad Vecinal Modelo, 1950, Plan Piloto de Medellín.

La ciudad en 1950

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6-2-7. 69. Zoneamiento del área urbana. Usos actuales del terreno. Wiener y Sert, 1950, Plan Piloto de Medellín.

La propuesta de ordenamiento formulada por Wiener y Sert fue innovadora: marcó el desarrollo urbano y fue reconocida por muchos como una oportunidad para encauzar el porvenir de la ciudad. No obstante, el Plan Piloto fue cuestionado por la no previsión de la expansión urbana a nivel metropolitano, así como por su énfasis en el desarrollo físicoespacial y en la red vial. Entre la aplicación mecánica de la propuesta inicial, hecha en los años cincuenta, y la flexibilidad que dio al traste con los propósitos del ordenamiento, la puesta en práctica del Plan Piloto enfrentó serias contradicciones.

6-3-5. 70. Zoneamiento del área metropolitana. Usos actuales del terreno. Wiener y Sert, 1950, Plan Piloto de Medellín.

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A partir del Plan, se adoptaron de manera mecanicista ideas sobre normas físicas, en medio de un alejamiento del interés de los ciudadanos respecto a la vida urbana, en contraste con lo que había significado el papel de la SMP en el desarrollo de la ciudad.

Así mismo, significó la segregación de los usos del suelo por la política de zonificación que propuso, generó una movilidad difícil entre la vivienda y los sitios de trabajo y una fuerte presión sobre el área central de la ciudad.

Lejos de la idea según la cual, en la aplicación de la propuesta de Wiener y Sert se puede encontrar la causa de todos los problemas urbanísticos que ha vivido la ciudad, algunos investigadores consideran que más bien se ha tomado como excusa de incompetencias y exabruptos en las decisiones urbanas (González, 2007: 132).

5-96-3. 71. Propuesta para usos del suelo en la ciudad, Wiener y Sert, 1950, Plan Piloto de Medellín.

La ciudad en 1950

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El Plan Director: un reto para la ciudad La revisión del Plan Piloto dio lugar, en 1959, al Plan Director; diez años después se hizo una segunda revisión. En 1970, se ordenó la elaboración de un Plan Integral y se dictó el Reglamento del Centro, con base en el Estudio del Centro de la Ciudad hecho en 1968, para ajustar las normas a los nuevos requerimientos del desarrollo urbano (Gil, 1989: 103).

BPP-F-016-0835. 72. Vista aérea del centro de Medellín, a mediados de los años sesenta. En el lado derecho se observa el Parque Berrío, cuyo espacio fue modificado para dar paso al viaducto del Metro y a una de sus estaciones.

El Plan Director fue una aplicación efectiva y concreta del Plan Piloto de Wiener y Sert, con algunas modificaciones menores. Su promulgación, como un plano del sistema vial urbano, primario y secundario, marcó las pautas y fue la base para la aprobación de nuevas urbanizaciones, mediante la imposición de las llamadas, desde entonces, vías obligadas, que los proyectistas tenían que respetar y con frecuencia, según el caso, construir a su costa. También sirvió de orientación para estudios sobre el desarrollo y crecimiento urbanístico futuro de la ciudad, como en el caso de la estructuración de un plan de zonificación de usos de la tierra (García, 2000: 208). Entre 1950 y 1970, el Plan Director constituyó, sin lugar a dudas, un hito importante en la planeación física de Medellín (Botero Gómez, 1996: 522).

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L-1-1. 73. Usos generales de la tierra, 1957. Oficina del Plano Regulador.

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Hasta el año 1969, la red vial primaria construida, era el reflejo de las propuestas iniciales del Plan Director; no así la red secundaria, intersecciones, secciones, prioridades de construcción y otros complementos viales de menor cuantía, necesarios para la operación del conjunto vial (Alcaldía de Medellín, DAP, 1978: 12,13).

Con el Plan se propició la segregación de los usos del suelo, y se agruparon, con un mismo uso, grandes zonas del área urbana clasificadas como: zona residencial, zona industrial, zona comercial y zona institucional y, también, se definieron algunos sectores para recreación y servicios. Posteriormente, se dictaron normas para lograr un aprovechamiento más racional del suelo urbano, y crear las condiciones necesarias para evitar la segregación radical de usos que se estaba generando (Alcaldía de Medellín, DAP, 1978: 7).

Estudios, proyectos y regulaciones: primeros años de funcionamiento del DAPM Según el informe presentado al Concejo en 1965, en sus primeros años de funcionamiento, la Oficina de Planeación realizaba funciones técnicoadministrativas y adelantaba diversos estudios e investigaciones sobre déficit de vivienda urbana, estudios socio económicos de los barrios piratas de Medellín, estudio sobre las áreas de renovación urbana, estudio de impuestos, Plan Vial, Plan de Educación Primaria, Reglamento de zonificación y estudio de reorganización administrativa.

Aunque los planes urbanísticos derivados del Plan Director abarcaron equipamientos de servicios públicos, vías y parques, sólo atendían a una porción de la población, porque el resto estaba urgida en su necesidad más apremiante: la vivienda –y con ella la tierra disponible–. Carente de recursos o con los mínimos para obtenerla por vías “legales”, toma asiento (bien sea por invasión, ubicándose en inquilinatos o comprando a un urbanizador que parcela sus propias tierras, para introducirlas en el mercado), sin tener en cuenta las disposiciones que empezaban a emanarse de los organismos municipales reguladores (Salazar, 1987: 256,257).

Además, inició proyectos físico-espaciales propuestos por el Plan Director como la ampliación de vías, la construcción de edificaciones y la puesta en marcha del plan de parques y zonas verdes, con el apoyo del Sistema de Valorización.

Entre los años sesenta y setenta, la llamada colonización urbana y la problemática de la vivienda se convirtieron en temas centrales del desarrollo de la ciudad; hacia ellos se dirigieron los mayores esfuerzos del recién creado ente planificador. Se avanzó en el diagnóstico y la intervención, para lo cual se levantaron estadísticas, estudios e investigaciones y se propusieron reglamentaciones. El DAPM participó así, en la coordinación de la acción pública y en la regulación de la acción privada en torno a los usos del suelo y a la planeación.

Sin embargo, la ciudad no se agotaba en las previsiones del Plan Director; las nuevas dinámicas ponían en escena otros asuntos que requerían atención:

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Políticas urbanas y énfasis en la vivienda En Colombia, al igual que en otros países de América Latina, las preocupaciones iniciales por el fenómeno urbano de mediados de siglo XX, estuvieron casi determinadas por los déficits de vivienda (Comisión Tripartita, 2006: 36). Si bien, desde inicios de la década del cincuenta, se planteaba la necesidad de una reforma urbana a nivel nacional, sólo fue hasta 1960, cuando se presentó el primer proyecto de ley sobre este aspecto, con el nombre de “Ley del Techo”, para “proteger los inquilinos urbanos e incentivar la construcción de vivienda” (Barrera, 1982: 80). El crecimiento demográfico y las problemáticas urbanas empezaron a definir nuevos intentos de regulación estatal y cambios en la actividad planificadora.

Desde la década del cincuenta se había comenzado a elaborar planes y programas generales para el país, con la participación de técnicos extranjeros. Pero en la década del setenta, los procesos de planeación adquirieron mayor importancia con la formulación de planes de desarrollo orientados al logro del crecimiento económico.

Los Planes de Desarrollo, que desde su primera formulación en los años setenta, concentraron una parte importante de los respectivos programas de gobierno presidencial, han considerado diversas cuestiones urbanas y formulado, con diferentes énfasis, propuestas encaminadas a buscar solución a problemas que afectan la estructura global de la sociedad (Lopera et al., 1993).

En un contexto de auge de la intervención estatal en la economía, y de las políticas de corrección de los desequilibrios regionales, la presidencia de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) propuso incorporar explícitamente el tema del desarrollo regional en la agenda de la planeación nacional, y formuló el Plan General de Desarrollo. En dicho Plan, se expuso un modelo de regionalización tendiente a frenar y reorientar la migración rural-urbana, con una propuesta de reforma agraria y de fomento al desarrollo de ciudades intermedias, mediante la inversión en infraestructura básica y equipamientos productivos (Comisión Tripartita: Gobernación de Antioquia, Alcaldía de Medellín y Área Metropolitana, 2006: 36).

El plan de desarrollo, propuesto en el gobierno de Misael Pastrana Borrero (1970-1974), “Las cuatro estrategias”, consideró el problema del crecimiento demográfico y confió a la planeación económica, financiera y social, el logro de un “desarrollo urbano equilibrado”, para enfrentar los problemas de congestión y transporte asociados a la acelerada urbanización de entonces. Mediante la estrategia de la construcción de vivienda y servicios complementarios, trató de vincular el crecimiento urbano con el desarrollo.

La ciudad en 1950

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Expansión del territorio dentro y fuera de las normas Los primeros estudios realizados por la Oficina de Planeación, indicaban que uno de los mayores problemas de la ciudad era la cantidad de barrios piratas que la rodeaban, y reconocían en “la inmigración rural incontrolada, el desarrollo industrial, el encarecimiento de la tierra, la especulación y el engaño de los urbanizadores”,7 las razones de su proliferación. A medida que crecía la población, el problema del espacio se agudizó y fomentó la especulación con la tierra urbana, al punto de incorporar lotes inadecuados urbanísticamente (Viviescas, 1987). Sin embargo, esta realidad no era nueva en Medellín.

BPP-F-002-0902. 74. Barrio de invasión en Medellín. A mediados del siglo XX.

7 A.H.M. Carpeta 13, Legajo 3, Folio 57; A.H.M. Carpeta 13, Legajo 2, Folio 49.

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Para la década de 1910, se hablaba del surgimiento de numerosas lotificaciones clandestinas, particularmente, en las vertientes occidentales del Valle de Aburrá, cercanas a los antiguos, aunque pequeños, asentamientos de El Salado, Aguas Frías, Socorro y Betania (Gil, 1989: 104) y ocho espacios de lotes ilegales, ubicados en las fracciones de El Poblado, Belén y La América.

En la década del 30, se ubicaron otras lotificaciones clandestinas en: La Salle, Palenque y El Picacho, en Robledo; El Hormiguero, ubicado en el barrio El Salvador; y en la Loma de los Mangos, en El Poblado; y se crearon núcleos piratas como La Pola, en Robledo; Ratón Pelao, Tincheras, El Vergel y El Pinar, y la Capilla del Rosario (hoy El Rincón) en Belén; así como otros asentamientos ilegales en la Loma de Los Garabatos (hoy Los Naranjos), en El Poblado; San Rafael y el Bolo, en Belén; El Coco, en La América; La Chacona, en la vereda Las Palmas y Pajarito en la zona rural de San Cristóbal (Barrera, 1982).

Aiguana. 75. Asentamiento en las orillas de la Quebrada La Iguaná; al fondo se observan los edificios del centro de Medellín, 2003.

La ciudad en 1950

Si bien el crecimiento de la ciudad ha sido continuo, las distintas presiones ejercidas sobre los usos del suelo han dado lugar a un proceso urbanizador diferenciado en el tiempo y la modalidad. Los asentamientos ajustados a las normas y procedimientos establecidos por la Administración Municipal, para las áreas urbanizables, han existido junto con aquellos levantados sin mayores pautas, pero que habían logrado integrarse al desarrollo urbano en la primera mitad del siglo XX.

BPP-F-015-0719. 76. Aérea de Belencito, sector noroccidental de la ciudad, 1975.

Viviendas construidas por el Instituto de Crédito Territorial.

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Hasta más o menos 1940, el crecimiento de la construcción de viviendas estuvo ligado totalmente a la oferta de lotes. La construcción era, en muchos casos, rudimentaria y se hacía por encargo o mediante el sistema de autoconstrucción. Con el aumento de la población, creció la demanda y se incrementaron los índices de densidad para la vivienda; y, a su vez, se dio un aumento acelerado de las urbanizaciones clandestinas.8 En medio de esta realidad, se configuraron mejor los organismos oficiales de control urbano y se aplicaron con mayor exigencia las normas de urbanización. Nuevas sociedades constructoras –que operaban como agentes promotores–, entraron a la competencia y junto con este mercado legal, tomó fuerza otro ilegal: el de los urbanizadores piratas.

8 Se establecieron los barrios de: Santa Cruz, Germania (hoy La Frontera), La Francia, Villa Guadalupe, Moscú, La Rosa y Carambolas (hoy San José de la Cima) en la parte nor- oriental de la ciudad. Igualmente, los asentamientos de: San Antonio, Villa Tina y Los Mangos (hoy Llanaditas), Betania (hoy El Corazón), Sucre, Zafra y Apolo, en Belén. De esa época, son también las ocupaciones de: La Iguaná, El Pesebre y La Soledad (hoy El Coco), en la zona de La América y se empezó a poblar el núcleo de Castilla (Barrera, 1982).

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La diferencia entre legalidad e ilegalidad de las construcciones estuvo, entonces, determinada por la posibilidad de acceso a los servicios públicos; y fue a partir de la prestación de dichos servicios, que se definieron las estrategias de integración de una gran parte de la ciudad que había sido construida por los propios pobladores (Lopera et al., 1993).

Durante la década de los años cincuenta, los núcleos tuguriales se ubicaron en forma de anillo, alrededor de la ciudad: un total de 64 se encontraban distribuidos por igual en las franjas oriental y occidental (A.H.M. Fondo Secretaría de Planeación. Caja 13, Legajos 2 y 3). Para 1958, eran 54 los núcleos generados por el loteo clandestino, con alrededor de 8.600 viviendas y un total de 55.100 habitantes, que representaban el 10% de la población de la ciudad (Barrera, 1982).

En la década del sesenta, fue cuando se produjo el mayor incremento en la ocupación clandestina de terrenos; surgieron veinte nuevos núcleos (entre invasiones de tierra y núcleos piratas) y se densificaron notablemente los existentes. Por esa época, se establecieron en la zona nororiental y de Robledo, barrios como: Popular, Santo Domingo Savio, Las Esmeraldas, San Pablo, Castilla, Belalcázar, Kennedy Norte y Sur, Miramar, La Esperanza; así como Llanaditas, Ávila (hoy La Milagrosa) y San Pedro Ferrer (hoy La Loma) en La América, y Bellavista, en Belén.

L-1-38. 77. Zonas de inspección de construcciones, 1957, Oficina del Plano Regulador.

La ciudad en 1950

[L-1-3] 78. Densidad de Poblaci贸n, 1957, Oficina del Plano Regulador.

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BPP-F-015-0718. 79. Vista aérea del barrio Santo Domingo en la zona nororiental de Medellín, 1975.

Los núcleos ilegales, entre piratas e invasiones, sumaban 64 en 1963, con un total de 15.279 viviendas, que alojaban 118.826 habitantes, correspondientes al 16% de la población de la ciudad; tres años después, en 76 núcleos clandestinos de vivienda estaba ubicado el 22% de la población del área urbana (Aristizábal et al., 1976), (Barrera, 1982).

BPP-F-015-0710. 80. Vista aérea de la zona noroccidental de Medellín, donde se observan tugurios en el barrio Santander, 1973.

Desde 1970, la edificación clandestina se acentuó con el fenómeno de invasión en terrenos ubicados en la periferia urbana y de propiedad oficial o particular. En estos años, surgieron los asentamientos de El Playón de los Comuneros (hoy La Frontera), Marco Fidel Suárez (en Bermejal), Moravia y el Puente del Mico (cerca al Parque Norte); los de La María (en Francisco Antonio Zea) y Santander, en Robledo, además de La Libertad (hoy Villatina).

Estos núcleos alojaban en 1973, alrededor de 33.864 habitantes, pero según el Censo Nacional de Población del mismo año, con los ajustes correspondientes efectuados por Planeación Municipal, el 2.9% (5.076) de las viviendas de Medellín, correspondían a tugurios que alojaban 2.5% del total de habitantes de la cabecera (Aristizábal, 1976).

La ciudad en 1950

BPP-F-016-0075. 81. Tugurios del Playón de los Comuneros. Zona nororiental de Medellín, 1972.

BPP-F-015-0715. 82. Vista aérea del Barrio Francisco Antonio Zea, en la zona noroccidental de Medellín, 1973.

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Intervenciones institucionales en los barrios: diagnósticos y alternativas La problemática de la vivienda y la proliferación de núcleos piratas y de urbanizaciones ilegales, focalizó la atención de los programas del DAPM: el mejoramiento barrial requería acciones progresivas en la ciudad y desde varias instancias, públicas y privadas, se adelantaron iniciativas y se conformaron instituciones para llevarlas a cabo.

Las Juntas de Fomento Urbano fueron creadas en 1926, por parte del Concejo Municipal, para estrechar el contacto con la comunidad y lograr un crecimiento urbano armónico, de acuerdo con la extensión de la ciudad.

Se procedió a diseñar una zonificación, para que cada Junta tuviera a cargo un área y lograra realizar sus funciones, consistentes en: trabajar por el adelanto moral, intelectual y material de su respectivo sector y servir de mediadora entre el Concejo y la comunidad.

Cada Junta estaba integrada por tres vecinos y por dos miembros de la SMP (García, 2000: 126).

En estos años, las actividades de la SMP se orientaron menos a la ciudad en su conjunto –en realidad al centro– y más a los barrios. Igualmente, algunas en-

tidades públicas adelantaron programas y el Estado empezó a ejercer un mayor control (Botero, 1993: 46).

En 1931, por ejemplo, el presidente del Concejo dirigió una Junta de Casas para la clase proletaria en Medellín (creada por Acuerdo No. 103), para buscar solución a los problemas de salubridad y a las dificultades en la construcción de vivienda en diferentes zonas de la ciudad.

En 1938, el Alcalde Mayor de Medellín creó la Federación Cívica de Medellín, para trabajar por el adelanto cultural y material de la ciudad y estimular la corporación ciudadana en el bienestar colectivo. Los Centros Cívicos que la conformaban, operaron como organizaciones de voluntarios para trabajar por el progreso del barrio y la solución de sus problemas más urgentes, con el apoyo de la comunidad en colaboración con la SMP (González y otros, 1985: 3) y en ocasiones con ayuda del municipio.

Estos Centros estuvieron enfocados –entre otros aspectos– a las urbanizaciones que no tuvieran las condiciones de planeamiento, higiene y servicios públicos que se requerían; y pudieron ser aprovechados, posteriormente, cuando entraron en funcionamiento las Juntas de Acción Comunal.

L-1-28. 83. Índice gráfico de urbanizaciones, 1956, Oficina del Plano Regulador.

La ciudad en 1950

En los años sesenta y setenta, otras instituciones de carácter público y privado intervinieron en el mejoramiento de las condiciones barriales. Tal fue el caso de la Fundación Casitas de la Providencia, creada por Acuerdo No. 69 de 1956 para erradicar tugurios, construir viviendas con todos los servicios sanitarios y realizar campañas de rehabilitación, para la integración de sus habitantes a la vida económica y social de la ciudad.

Así mismo, la Iglesia, como institución, continuó cumpliendo una labor caritativa que, desde décadas anteriores, adelantaba con familias pobres y aportó al proceso de urbanización de la ciudad, desde proyectos como Barrios de Jesús y la Sociedad de San Vicente de Paúl.

Pero, el interés por el mejoramiento de las condiciones de vida en los barrios de la ciudad, planteó la necesidad de concretar políticas de construcción de vivienda a una escala mayor.

La Acción Comunal en Colombia, institucionalizada mediante Ley 19 de 1958, fue creada en 1961. Reconocida como una organización social de base, para adelantar tareas voluntarias en obras de infraestructura y prestación de servicios, atendió durante los primeros quince años de su funcionamiento en Medellín, básicamente, problemas en las zonas que habían sido ocupadas sin observar las normas legales de la planeación urbana. Paradójicamente, esto pudo haber contribuido al surgimiento e incremento de los asentamientos a partir de la década de los sesenta (González et al., 1985: 25).

Mediante la organización de Juntas de Acción Comunal (JAC), en los barrios populares –de estratos medios y bajos–, el Estado promovió la integración comunitaria en la ciudad. La División de Acción Comunal (DAC) fue creada en la Secretaría de Gobierno Municipal, para canalizar las demandas de las comunidades hacia las dependencias correspondientes, previo concepto de la Oficina de Planeación Municipal y Bienes de Inmuebles del Municipio.

La DAC coordinó no sólo la participación de distintas instancias de la Administración Municipal, sino también la de otras instituciones públicas o privadas de carácter nacional o departamental o de ella misma, para la solución de los problemas. Logró intervenciones de la Secretaría de Salud (Saneamiento Ambiental) para la construcción de alcantarillados; del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE), para la construcción de liceos; de la División Operativa de Obras Públicas en la construcción de vías; de las Empresas Varias en el encierro de solares y la dotación de recipientes de basuras; de Planeación para la nomenclatura del asentamiento; de Coldeportes con la construcción de canchas y la dotación de implementos deportivos y de las Empresas Públicas de Medellín (EPM), por medio de su División de Habilitación de Barrios. Contó también con un Fondo de Desarrollo de la Comunidad para conceder préstamos a las Juntas de Acción Comunal (González et al., 1985: 17).

El control de las JAC, hizo parte de las dinámicas sociales y, en muchos casos, expresó una polarización de fuerzas entre los partidos y corrientes políticas, las parroquias y los funcionarios públicos de organismos oficiales. Mediante su intervención, la Oficina Municipal de Planeación canalizó esfuerzos para atender las necesidades apremiantes de los barrios piratas; y realizó los estudios necesarios para maximizar el impacto de las reformas que debían hacerse en materia de servicios públicos.

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BPP-F-016-0090. 84. Programa de Rehabilitación de barrios adelantado por Empresas Públicas de Medellín. Construcción de red de alcantarillado en 1968.

Una vez adscrita como sección a Planeación, la Acción Comunal se encargó de realizar contratos para la remodelación de los barrios clandestinos. No obstante, se insistía en que además de contar con la ayuda mutua y la Acción Comunal, el mejoramiento urbano con servicios públicos y obras de remodelación, debería utilizar al máximo del sistema de valorización y se promovía un claro sentido de colaboración interinstitucional bajo la coordinación de Planeación (A.H.M. Carpeta 13, Legajo 3, Folio 57).

En la década de 1960, EPM institucionalizó el Programa de Habilitación de Viviendas, para dotar de servicios públicos básicos legales a la comunidad de más bajos recursos. Así mismo, amplió la cobertura del servicio de acueducto. Éstas y otras prácticas expresaban un cambio de la mentalidad oficial en torno a los inmigrantes a las ciudades y los espacios donde se ubicaban; se trataba de legalizar el desarrollo de unas zonas que antes no eran reconocidas como problema, ni como prioridad.

La ciudad en 1950

BPP-F-016-0072. 85. Instalación de postes para los cables de energía eléctrica, realizada por Empresas Públicas de Medellín dentro del Programa de Rehabilitación de barrios, 1969.

Otra de las entidades que participó en este proceso, fue el Instituto de Crédito Territorial (ICT) que se creó mediante Decreto Ley 200 de 1939, como un establecimiento público descentralizado del orden nacional, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, con la finalidad de atender la construcción de viviendas rurales. Desde 1942, le fue encomendada la atención del problema de la vivienda en los centros urbanos; prestó servicios de urbanismo y promovió planes de vivienda popular, especialmente en las zonas periféricas.

BPP-F-015-0954. 86. Vehículos de las Empresas Públicas de Medellín, 1971.

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BPP-F-005-0759. 87. Construcción de vivienda popular a cargo del Instituto de Crédito Territorial, ICT, 1950.

Desde entonces, y hasta 1973, el ICT entregó 23.166 unidades de vivienda en Medellín.9 Contribuyó a la erradicación de tugurios10 y aumentó la densidad en los barrios Manrique Oriental y Central, San Pedro y Versalles, con la construcción de edificaciones de 2 ó 3 pisos. A partir de 1960, adelantó trabajos en los barrios populares de la zona nororiental y noroccidental y en asentamientos piratas, que el Estado fue normalizando al dotarlos de vías y servicios públicos.

En 1971, el ICT realizó un inventario de zonas subnormales, el cual fue actualizado en 1980, para definir zonas de atención prioritaria y aplicar el llamado Plan de Habilitación Integral de Zonas Subnormales Urbanas; pero, en todo caso, estuvo enmarcado en las políticas nacionales a través de los organismos de Planeación Nacional (González et al., 1985).

9 Algunos de los principales programas del ICT en la ciudad fueron: el barrio La Floresta (1951), y a partir de 1960, la construcción de los barrios Florencia I, Tejelo, Santander, Efe Gómez, Girardot, Juan del Corral y Córdoba, en Robledo, entre otros. Igualmente, el barrio Villa del Socorro, financiado por el ICT y construido por Casitas de la Providencia (Aristizábal et. al., 1976: 202); y en la zona noroccidental: Pedregal, Florencia, Girardot y Alfonso López y, posteriormente Las Brisas, Doce de Octubre (II etapa), Francisco Antonio Zea, Altamira y algunos más.

10 Los tugurios localizados en la parte céntrica de la ciudad hacia las márgenes del río (La Alpujarra, el Cementerio Universal, La Iguaná, San Benito, La Inmaculada, Calle Barranquilla y la Estación Villa) fueron también objeto de acciones para su erradicación y la relocalización de sus habitantes, con participación de la fundación Casitas de la Providencia.

La ciudad en 1950

BPP-F-015-0707. 88. Vista aérea de los tugurios localizados en las inmediaciones de la quebrada La Iguaná, 1971.

BPP-F-015-0695. 89. Vista panorámica de la urbanización en la zona noroccidental de Medellín, 1969.

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BPP-F-015-0767. 90. Además de las intervenciones en sectores de bajos ingresos, el ICT también adelantó la construcción de urbanizaciones para familias de ingresos medios como fue el caso del barrio Carlos E. Restrepo en 1970, en el sector occidental del centro de la ciudad.

La ciudad en 1950

La sectorización como recurso para la administración del territorio Las primeras acciones institucionales del DAPM, además de los programas para rehabilitar y normalizar núcleos de vivienda en unos casos y erradicar en otros, buscaron una mayor regulación urbana.

En 1963, mediante el Acuerdo No. 52, propuesto por la Oficina de Planeación Municipal, se aprobó el Plan de Sectorización o División Territorial para el municipio de Medellín estableciendo tres sectores: semirural, rural y urbano. En la misma materia, el Concejo adoptó en 1960, el Estatuto de Planeación y en 1962, aprobó el Código de Urbanismo.

El sector semirural comprendía el perímetro urbano y los filos de la cordillera, e incluía las veredas; estaba constituido por un conjunto de núcleos residenciales de desarrollo espontáneo en la periferia urbana, y contaba con una provisión deficiente de servicios públicos. El sector rural estaba comprendido entre los filos de la cordillera y los límites municipales (Aristizábal et. al., 1976). Y el área urbana, subdividida en tres tipos o entidades: Comuna, Comunidad y Barrio (Londoño, 1979).

[Acuerdo 52 de 1963]. 91. División territorial del sector urbano, Acuerdo 52 de 1963.

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Con la delimitación de seis comunas en la ciudad, con extensión y población similares, se esperaba poder constituir sectores autosuficientes hasta cierto nivel de servicios, con el fin de disminuir los grandes desplazamientos de la población y evitar, así, el congestionamiento del área central (Alcaldía de Medellín, DAP, 1978).

Si bien el objetivo fue facilitar a la Administración Municipal la racionalización y distribución de los servicios públicos, sociales, institucionales y comerciales, mediante una limitación de áreas y una división municipal que orientara todos los planes, proyectos e investigaciones sectoriales, ésta fue una iniciativa muy criticada. Se le calificó de deficiente, al no considerar la conformación natural de las comunidades ni la topografía de las zonas que ocupaban dichos sectores; además, se le cuestionó por propiciar una estratificación socioeconómica, por no permitir la heterogeneidad de usos ni la mezcla de diferentes especificaciones de la vivienda (Londoño, 1979).

No obstante los esfuerzos e intentos por racionalizar el espacio, éstas y otras medidas contribuyeron a acentuar la segregación socio espacial de la ciudad.

Hacia 1940 se advertía cierta unidad en la ciudad. Sin embargo, existían algunos barrios aislados en todas direcciones, faltaban vías de comunicación con las nuevas urbanizaciones y se reclamaba con urgencia completar la rectificación del río hacia el sur y hacia el norte.

[L-1-20] 92. Plano general de Medellín y usos de la tierra en 1944, Oficina del Plano Regulador, 1956.

Durante los años setenta, se acentuó la segregación socio espacial de la población. Las clases sociales con más altos ingresos se ubicaron en terrenos con buenas condiciones urbanísticas y fácil acceso a los sitios de trabajo y comercio; mientras que programas de vivienda y lotes de terreno –localizados principalmente cerca del centro– fueron destinados para la clase media, con buena dotación de servicios públicos y transporte. Las familias de menores ingresos se distribuyeron en la “periferia”, en terrenos topográficamente difíciles, en el norte de la ciudad, y a lado y lado del río Medellín (Aristizábal et. al., 1976: 87); en muchos casos, la única alternativa fue invadir terrenos y construir tugurios.

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BPP-F-014-0719. 93. Vista panorámica del sector suroriental de la ciudad en 1985. Se observa la Avenida El Poblado (carrera 43) y la Iglesia San José de El Poblado, frente al lugar donde se ubicó el primer caserío de la ciudad.

El sector de El Poblado –que va hasta Envigado y desde el río Medellín hasta las laderas de la cordillera–, se desarrolló mediante la ampliación de la vieja carretera a Itagüí y de la vía que lo comunica a Medellín (hoy Avenida El Poblado), así como con la construcción de las obras de La Aguacatala y la carretera a Los Balsos. En los años cincuenta y sesenta, este sector comenzó a ser ocupado por estratos medios vinculados a nuevas actividades asociadas con el desarrollo industrial, así como por algunas familias adineradas (Restrepo, 2003).

Igualmente, esta zona, en los años setenta, se consolidó como el espacio de vivienda de sectores de altos ingresos. En 1975, con el Código de Construcción, se agudizó la segregación social urbana en la medida en que definió que El Poblado sería un barrio de muy baja densidad, con lotes por vivienda de 1200 metros; mientras que en las zonas del norte cada lote debía tener un mínimo de 90 metros cuadrados, que luego se fueron rebajando gradualmente hasta 36. Entre tanto, la transformación urbana desordenada continuó con la construcción de edificios monumentales en el centro (Melo, 1997). Para finales del siglo XX y los inicios del XXI, la zona de El Poblado comenzó a presentar uno de los mayores índices de construcción, en medio de una planeación anárquica (Restrepo, 2003).

En otras zonas de la ciudad, el Estado emprendió acciones de normalización de barrios ilegales, o trató de regular la construcción de las urbanizaciones no planificadas, sin obtener mayores logros. Estas tareas fueron adelantadas mediante instituciones de carácter público o en asocio con entidades privadas. En este contexto, las tensiones entre lo planificado y las acciones al margen de las normas, se fueron agudizando.

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El funcionamiento administrativo municipal: otro frente de trabajo Además de las acciones encaminadas al tema de la vivienda y la regulación del espacio urbano, en sus primeros años de funcionamiento, el DAPM generó instrumentos de planeación a corto plazo, como los planes cuatrienales y propuso reformas al funcionamiento de la Administración Municipal.

Los planes cuatrienales La Oficina del Plano Regulador elaboró el Plan Quinquenal 1960-1964, para el municipio de Medellín.

Aunque este plano no se adoptó, se trató del primer intento de programación sistemática de las inversio-

nes públicas municipales a corto plazo, con recursos provenientes de Fondos Comunes, Empresas Varias y el Departamento Administrativo de Valorización.

El DAPM, por su parte, entre 1963 y 1971, elaboró planes cuatrienales para programar las inversiones a corto plazo. En ellos abordó temas tan diversos como: la adquisición de un computador electrónico para el municipio, la recomendación de construcción de vivienda, parques recreativos y unidades deportivas, y la reforma administrativa al Municipio de Medellín. La aplicación de estos planes no dependió exclusivamente de las condiciones del municipio; ocasionalmente, se vieron afectados por asuntos políticos y económicos del orden nacional. No obstante, fueron importantes instrumentos de la planeación a corto plazo.

La reforma administrativa del municipio El funcionamiento de las oficinas de la Administración Municipal, considerado ineficiente, poco ágil, recargado de funciones, sin criterios unificados y con despachos congestionados, motivó en 1964 la realización del “Estudio de la organización administrativa del Municipio de Medellín”, que contó con la participación de la Fundación Ford. Dicho estudio sirvió de base para que el DAPM presentara, al Concejo Municipal, un proyecto de reforma que fue aprobado por Acuerdo 60 de 1966.

Con esta reforma se propuso integrar las dependencias municipales en unidades administrativas funcionales especializadas y mejorar aquellas que tuvieran relaciones directas o prestaran servicio a la ciudadanía; establecer un nivel de funcionarios profesionalizados; lograr mayor rapidez y capacidad en las decisiones; simplificar el número de Juntas Municipales y crear algunas nuevas (García, 2000: 201).

También se dispuso que la Alcaldía de Medellín tuviera línea directa con la Secretaría de Obras Públicas, con la Secretaría de Desarrollo Comunitario, con el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos y con el Departamento Administrativo de Valorización; dependencias que debían ajustar sus programas a los planes del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos que, a su vez, actuaría según los objetivos fijados por el Concejo.11

11 Caja 14, Legajo 1, Plan Cuatrienal de Inversiones 1968-1971, Archivo Histórico de Medellín.

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La planeación integral: un nuevo reto El Plan Piloto y el Plan Director de los años cincuenta del siglo XX, fueron indiscutibles puntos de referencia para el ordenamiento urbano de Medellín. Sin embargo, sólo a finales de la década del setenta, más por políticas y directrices nacionales que por iniciativa local, se volvieron a debatir estrategias de importancia para la planeación y el ordenamiento de las ciudades.

La Reforma Constitucional de 1968, significó una recomposición de las relaciones de fuerza entre las diferentes ramas del poder público y, en lo político, fijó un derrotero para el desmonte del Frente Nacional, fortaleciendo el régimen presidencial, facultando y estableciendo la obligatoriedad a los departamentos para promulgar planes y programas de desarrollo económico regional.

A partir de esta reforma, la planeación se institucionalizó como instrumento central de intervencionismo estatal a nivel nacional, regional, departamental y municipal, y se empezó a reforzar la importancia de los planes a mediano plazo. Esta estructura quedó fortalecida con el CONPES (Consejo Nacional de Planeación), la reestructuración del Departamento Administrativo de Planeación Nacional (DNP) y la autorización de creación de las asociaciones de municipios y de las áreas metropolitanas (Comisión Tripartita, 2006).

Siguiendo las directrices nacionales, pero también con la necesidad de revisar y actualizar las orientaciones generales del Plan Director, la Oficina de Planeación Municipal emprendió, en 1970, la tarea de realizar un Plan Integral, la cual se constituyó en su función básica –por asignación del Concejo Municipal mediante Acuerdo 10 de 1970–; la ejecución de acciones, planes y programas, basados en el Plan Integral, necesarios para atender las necesidades inmediatas del crecimiento de la ciudad, se le asignaron como función complementaria (Barrera, 1982).

En 1977, José Luis Sert –coautor del Plan Piloto de 1950– fue invitado para hacer una revisión del planeamiento y del avance de la ciudad y su área metropolitana, así como para asesorar la elaboración de un Plan General de Desarrollo que actualizara, reuniera y unificara las directrices sectoriales en el proceso urbano de la ciudad. Para este propósito, se convocó una reunión general con todas las dependencias y departamentos del Municipio y con la Oficina Municipal de Planeación. En dicha reunión, se logró concluir que el desarrollo integral de la ciudad requería la acción coordinada e integrada de todas las instituciones y que dicha acción debía estar orientada por un plan conjunto que definiera las directrices generales del desarrollo.12

12 Medellín, 1978, Informes sobre Plan de Desarrollo Urbano de Medellín, con la dirección de Planeación. Caja 48, Legajo 1. Folio 87, Archivo Histórico de Medellín.

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inalizando la década de 1970, el crecimiento poblacional, la saturación espacial y los procesos globales de orden económico y político que se concretaban, eran motivo de preocupación en la ciudad, tanto por su presente como por su futuro. Al caos en el transporte y al tráfico urbano, se le sumaba la topografía estrecha del Valle de Aburrá, limitante para los planes viales que se proyectaran. En las agendas estatales, académicas y civiles, empezaba a aparecer el tema ambiental, asociado a los problemas de la proliferación de basuras, la contaminación de las cuencas del río y las quebradas y el deterioro de la calidad del aire.

También preocupaba la poca disponibilidad de áreas de expansión para vivienda y espacios públicos de recreación e interés cívico.

En 1979, 25% del territorio de la ciudad estaba destinado a: industria, comercio, instituciones y otros usos; las zonas residenciales ocupaban 60% del área urbana, con una alta saturación en la ocupación del suelo −a excepción de algunos lotes en El Poblado y Belén− y sólo se contaba con 12% de áreas para desarrollo futuro (Londoño y DAP, 1979: 7).

BPP-F-018-0161. 94. Aspecto del comercio informal en una de las calles del centro de la ciudad, en los años setenta del siglo XX.

Los desafíos de la década del ochenta

Además del déficit de espacio público y de áreas para la recreación, diagnosticado desde décadas anteriores, la proliferación de las ventas ambulantes agravaba esta situación. A partir de los años setenta, la disminución de la vocación industrial de la ciudad y del departamento, provocó una generación precaria de empleos nuevos y permanentes en relación con el crecimiento demográfico (Calle, 1981). Así mismo, con los procesos de renovación urbana en el centro −sector de la Plaza de Cisneros, Guayaquil, El Pedrero y San Antonio−, se produjo una expulsión de la población allí radicada y un desplazamiento de actividades económicas que no pudieron ser todas relocalizadas en otras zonas. Estas realidades contribuyeron a acrecentar una de las problemáticas centrales de la ciudad: el desempleo.

BPP-F-018-0647. 95. Grupo de vendedores de lotería en la entrada del edificio de la Bolsa de Valores de Medellín, situado en el marco del Parque de Berrío.

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Con el traslado paulatino de las funciones urbanas (hospitalaria, educativa y recreativa) de Medellín hacia regiones cercanas, pero, sobre todo, con la instalación de industrias en el oriente antioqueño, se fue desdibujando la condición de ciudad industrial de Colombia, de la cual se había hecho gala en décadas anteriores. Esta relocalización de empresas hizo necesaria la integración del Área Metropolitana con el oriente cercano, mediante vías que se complementaron con la autopista MedellínBogotá y con el Aeropuerto Internacional José María Córdova (Bravo, 1991: 4).

BPP-F-002-0333. 96. Teatro Junín, 1926. Ubicado en el centro de Medellín, en el cruce de la Avenida La Playa con la carrera Junín, fue demolido en 1969 para construir el Edificio Coltejer.

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BPP-F-003-0279. 97. Vista de la zona centro-oriental de la ciudad. Se destaca el edificio de la Clínica León XIII, perteneciente al Instituto Colombiano del Seguro Social. En la actualidad, estos terrenos corresponden al barrio Sevilla.

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BPP-F-016-0732. 98. Vista panorámica de las instalaciones de Coltejer, en el municipio de Itagüí.

BPP-F-015-0103. 99. Vista panorámica de la Plazuela Nutibara, en 1972. Entre las edificaciones del Hotel Nutibara (izquierda) y el Palacio de Calibío (derecha), se observa la Carrera Bolívar, eje vial central de la ciudad hasta la construcción del viaducto del Metro.

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Paralelo a este proceso, paulatinamente fueron cambiando los referentes urbanos. El Teatro Junín, el Aeropuerto Olaya Herrera, las instalaciones fabriles de Coltejer en La Toma y en Itagüí, el Edificio de la Clínica del Seguro Social, el Hotel Nutibara y la Basílica Metropolitana, dejaron de ser los símbolos de la ciudad y cedieron su lugar al Edificio Coltejer, al Centro Administrativo La Alpujarra y a los nuevos proyectos hacia el sur de la calle San Juan, como el Teatro Metropolitano y el Edificio Inteligente de Empresas Públicas, que se consolidarían en la década del noventa (Melo, 1997). Mientras la ciudad industrial iba quedando atrás, la ciudad de servicios mostraba su dinámica.

BPP-F-018-0593. 100. Vista panorámica de los alrededores del edificio de las Empresas Departamentales de Antioquia, EDA, en 1973. Hoy están allí ubicados los centros administrativos del municipio y el departamento.

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Cd4 DSC_1620. 101. Vista aérea del sector de la Alpujarra, de occidente a oriente, a principios del siglo XXI. Se observan el Centro Administrativo Municipal, Plaza Mayor Medellín Convenciones y Exposiciones, la Plaza de la Libertad (en construcción) y el Edificio Inteligente de Empresas Públicas de Medellín, EPM.

Éstos no fueron los únicos cambios que vivió la ciudad en ese entonces. Nuevas dimensiones de la violencia se sumaron a las problemáticas urbanas expresadas en mayores niveles de pobreza, marginamiento e inequidad. Los conflictos entre pandillas, la inseguridad, las disputas de grupos ilegales por el territorio, la llamada delincuencia común y la corrupción institucional −incluido el Estado−, plantearon nuevos retos para la administración de la ciudad. Era evidente que “no solo se enfrentaba un problema de orden y justicia, se trataba también de brindar oportunidades sociales para la integración de toda la población a fin de satisfacer razonablemente las expectativas de vida” (Melo, 1994).

Sectores sociales, académicos, no gubernamentales y gubernamentales, empezaron a reconocer la complejidad de la crisis. No obstante este reconocimiento, las políticas urbanas mantuvieron el énfasis en grandes obras públicas –construidas dentro y fuera de los límites jurídico administrativos de Medellín− como el Tren Metropolitano, el Palacio de Exposiciones y el Aeropuerto José María Córdova, entre otras; obras que fueron monumentales, “[…] no sólo por su inversión, sino por los efectos en la transformación del espacio físico y en la imagen que ellas proyectaron de Medellín” (Naranjo y Villa, 1997: 84).

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BPP-F-016-0649. 102. El Palacio de Exposiciones y Convenciones de Medellín S.A., fue inaugurado en 1975. En el 2006 la construcción de Plaza Mayor, contribuye a la consolidación del sector como destino turístico de negocios, ferias y convenciones.

Algunas voces alertaban sobre la carencia de una visión amplia, integral, sistemática y de largo plazo acerca del rumbo de la ciudad y sobre la necesidad de acciones para que la convivencia y la calidad de vida no se vieran afectadas (Melo, 1994); lo que implicaba, además, superar la práctica política según la cual “cada alcalde manda su año” (Medellín, DAP, 1979). A la par, el crecimiento desbordado de Medellín y de los municipios vecinos en el Valle de Aburrá, exigió el diseño de políticas y la continuidad de acción en una dimensión asociada con la institucionalización del Área Metropolitana (Medellín, DAP, 1976).

BPP-F-004-0163. 103. Construcción del Tren Metropolitano, 1988. Vista del viaducto del metro en su paso por la actual Estación Exposiciones en el centro de la ciudad.

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El Área Metropolitana: experiencias e instrumentos de planeación En 1970, Medellín había superado los límites trazados por el perímetro de 1963: además del ascenso por las laderas montañosas, empezó a ensamblarse –conurbarse− con los municipios vecinos, como Bello, Envigado e Itagüí. Los flujos diarios de población, entre los municipios del Valle de Aburrá, daban cuenta de su creciente integración físico-espacial y de las estrechas relaciones que en materia laboral, comercial, de recreación, educación, vivienda y oferta cultural se mantenían entre estos territorios, antes de que se creara una entidad jurídico-administrativa que los agrupara.

La ciudad se abastecía de agua y energía fuera de sus límites. Además, otros servicios públicos como alcantarillado y plantas de tratamiento de aguas negras, así como la disposición y procesamiento de basuras estaban ubicados fuera de su jurisdicción, afectando terrenos de municipios vecinos, y produciendo una valorización o desvalorización que no era objeto de análisis ni de cuantificación (Palacios, 1982).

Al mismo tiempo, muchas de las funciones y actividades relacionadas con la organización de la ciudad, se localizaban fuera de ésta, tales como: Central Mayorista en Itagüí, Aeropuerto Internacional José María Córdova en Rionegro y algunos parques cementerios, como Jardines de la Fe en Copacabana y Jardines Montesacro en Itagüí.

Fue hasta 1980 cuando, mediante la Ordenanza Nº 34 reglamentada por el Decreto 38 de 1981, se dispuso la creación, institucionalización y funcionamiento del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, la primera que se conformó en el país y agrupó el mayor número de municipios.13 El nuevo organismo tuvo como objetivo básico “procurar que el desarrollo de los municipios que conforman el Valle del Aburrá se realice en forma equilibrada” (Medellín-Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 1981: 19).

El Área Metropolitana quedó conformada por: Medellín, Barbosa, Girardota, Copacabana, Bello, Itagüí, Sabaneta, La Estrella y Caldas –exceptuando a Envigado−.

Contó con una extensión inicial de 1.152 km2 que representaba 1.8% del territorio departamental y una población estimada de 2´100.000 habitantes, es decir, alrededor de 60% de la población de Antioquia, a mediados de 1981.

La preocupación por la integración metropolitana no sólo apareció en la antesala inmediata de esta Ordenanza. Los antecedentes se remontan a 1717 (Restrepo Uribe, citado por Schnitter, 2005: 144), cuando se decidió la apertura de dos caminos a lado y lado del río Medellín para facilitar el tráfico por el valle. Desde la fundación de la ciudad y de acuerdo con la geografía del territorio, se fueron integrando asentamientos establecidos en sitios cercanos como: La Tasajera (hoy Copacabana), Hatoviejo (hoy Bello), Hatogrande (hoy Girardota), La Culata (hoy San Cristóbal), Itagüí y La Estrella. Posteriormente, en los siglos XVIII y XIX, empezaron a consolidarse: Barbosa, Envigado, San Antonio de Prado, San Sebastián (o Palmitas), La Valeria (Caldas), La Iguaná, Robledo, Sabaneta, Belén, Aguacatala, Guayabal, Mazo o Piedras Blancas y La Granja (La América).

13 En Colombia, las Áreas Metropolitanas tuvieron su origen en la Reforma Constitucional de 1968; posteriormente, la Ley 61 de 1978, “Ley Orgánica del Desarrollo Urbano”, revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para reglamentar, entre otras disposiciones legales, lo concerniente a las Áreas Metropolitanas, usos del suelo y planes de desarrollo (Bravo, 1991: 131).

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104. Mapa de la Villa de Medellín, Atribuido a José María Giraldo, Maestro Pintor Año: 1790 Técnica: tinta Archivo General de la Nación Colonia, Policía, Tomo 4, Mapa 4., N° 256 A bis.

Original: 41 x 39 cm.

Foto de Ernesto Monsalve

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BPP-F-009-0718. 105. Tranvía de Mulas a finales del siglo XIX.

Por su parte, el tranvía arrastrado por mulas, que entró en funcionamiento en 1887, y que en su recorrido inicial atravesaba la Plazuela de la Veracruz hasta el sitio del Edén (posterior Bosque de la Independencia y hoy Jardín Botánico), se proyectó por el sur hasta Itagüí, Caldas y La Estrella y por el norte hasta Copacabana. En este contexto, fue un elemento integrador de algunas zonas alejadas del centro y un importante precedente del transporte urbano colectivo en el Valle de Aburrá (Gil, 1989: 102). Todavía, en 1917, el tranvía recorría desde La Veracruz hasta Caldas.

Al servicio del tranvía se sumó el del Ferrocarril de Antioquia. En 1911 fueron inauguradas estaciones en: Envigado, Sabaneta, La Tablaza y Caldas; luego en 1914, llegó la línea férrea desde orillas del río Magdalena. En medio de la naciente industrialización y con el mejoramiento de las comunicaciones y el transporte de carga y pasajeros, se dinamizó la vida económica de la ciudad y de la región.

El mismo interés por la integración de territorios, llevó a que en 1924, el Distrito de Medellín, en asocio con otros municipios del departamento, liderara la iniciativa del Tranvía de Oriente: un tranvía intermunicipal que partiría desde Manrique por la carretera a oriente. Después de superar múltiples tropiezos, en 1929, Medellín se comunicó con Guarne por medio de este transporte (García, 2000: 155).

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También a mediados del siglo XX, en el Plan Piloto, se planteó la necesidad de coordinar, con los demás municipios del Valle de Aburrá, una planeación regional y no local; mientras, las autopistas sur y norte seguían posibilitando la integración vial (Bravo, 1991: 5,6).

Otro antecedente importante para la institucionalidad metropolitana, fue Municipios Asociados del Valle de Aburrá (MASA), entidad creada en 1966, con el propósito de promover el desarrollo y la planeación integral de los municipios socios, a través de la financiación y ejecución de obras y la prestación o administración de servicios de interés regional por el sistema de valorización (Barrera, 1982: 87).

BPP-F-002-0507. 106. Tranvía de Oriente, 1924.

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Cd4 DSC_1776. 107. Vista aérea de la Terminal de Transportes del Norte, 2009.

Unos años después, la prestación de servicios de instituciones como las Empresas Públicas y las Empresas Varias de Medellín, se extendió a otros municipios, así mismo, tuvo lugar la descentralización administrativa de Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. (ISA) y se construyó la Terminal de Transporte Terrestre, hoy reconocida como Terminal del Norte (Bravo, 1991: 131).

Si bien desde estas dinámicas sociales y estos esfuerzos institucionales, se asumió que Medellín era parte de un conjunto más amplio, el nacimiento del Área Metropolitana marcó un punto de corte en el sistema de planeación de la ciudad.

En este contexto, en el ámbito nacional y local, los años ochenta fueron testigos de dos hechos importantes para la planeación: “la ampliación y cualificación de la legislación hacia lo departamental, metropolitano y municipal, con sus correspondientes planes de desarrollo, y los procesos de descentralización municipal” (Naranjo y Villa, 1997: 84). Desde 1980, en la tarea de crear instancias de coordinación entre las diferentes administraciones, para fortalecer la planeación local y regional, se delegaron funciones nacionales a entidades descentralizadas como los Consejos Departamentales de Planeación y el Consejo Regional de Planificación (CORPES) (Londoño, 1993: 40-41).

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Los nuevos instrumentos de legislación sobre ordenamiento urbano, propuestos por el gobierno nacional, fueron, además de las Áreas Metropolitanas, los planes integrales de desarrollo, las normas sobre densificación y usos del suelo, y las medidas de expropiación, catastro y valorización. También se planteó el fortalecimiento administrativo e institucional de las entidades distritales, metropolitanas y municipales que tenían que ver con el desarrollo urbano; tal fue el caso de las Asociaciones de Municipios, las Juntas Administradoras Locales y las Empresas de Desarrollo Urbano (Naranjo y Villa, 1997: 84,85).

La Junta Metropolitana, con la figura del Alcalde metropolitano, fue el nuevo modelo de estructura administrativa territorial (Barrera, 1982: 112). Sus funciones iniciales se definieron así: […] elaborar el Plan Integral de Desarrollo para toda el Área; expedir la reglamentación de los usos del suelo urbano y rural y establecer los mecanismos e instrumentos normativos y de control; fijar las normas generales de zonificación, urbanización, construcción,

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extracción de materiales y funcionamiento de establecimientos comerciales, industriales y de servicios públicos; adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios públicos; fijar los perímetros urbanos y sanitarios del Área y de los municipios que la integran (Medellín-Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 1981:16).

Además de la Junta, el Área Metropolitana contaba con la Secretaría Ejecutiva y dos organismos técnicos de planificación y ejecución de obras: el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana y el Instituto Metropolitano de Valorización (INVAL). Aunque con éste se buscaron recursos para financiar los proyectos metropolitanos, una de las tareas más importantes del Área Metropolitana fue la consecución del financiamiento, puesto que las normas nacionales que le dieron origen, no determinaron claros mecanismos para garantizarlo. Hasta 1981, sólo se había podido operar con los dineros recibidos del Departamento, autorizados por la Ordenanza 31 de 1980 (MedellínÁrea Metropolitana del Valle de Aburrá, 1981: 16).

BPP-F-005-0804. 108. Vista aérea del centro del Valle de Aburrá, sentido sur norte, en 1980. En el centro de la fotogradfía se destaca el Edificio Coltejer, construido entre 1968 y 1972.

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Dos años después de establecida, se reconocieron todas las limitaciones técnicas, legales, institucionales y financieras con las cuales fue creada el Área Metropolitana: […] la independencia de los alcaldes municipales con relación al Alcalde Metropolitano, la autonomía de los organismos nacionales que tienen injerencia en la metrópoli, la carencia de unidad de criterios en los institutos públicos, la incapacidad legal de las autoridades metropolitanas para imponer orden, la carencia de recursos financieros y la pequeña área delimitada entorpecen la acción y la efectividad de las mismas (Palacios, 1982: 22).

La planeación para el espacio metropolitano En el nuevo marco normativo nacional y a fin de atender institucionalmente las dinámicas generadas con la conurbación, el DAPM asumió funciones metropolitanas, mediante Decreto 040 de 1982, ocupándose de todo el Valle de Aburrá como región de planeamiento y desarrollo. Además, con la creación del Área Metropolitana, se unificaron las funciones de planeación que venían cumpliendo, separadamente, el Departamento de Antioquia y el Municipio de Medellín.

Sin embargo, antes de serle asignado su carácter metropolitano, algunos de los programas y estudios del DAPM estaban referidos a este contexto. Desde 1970 −en el marco de las nuevas leyes nacionales−, se discutía la necesidad de un plan de desarrollo subregional que cubriera el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el oriente cercano.

En 1972, se iniciaron los convenios para la creación del Plan Metropolitano con el fin de integrar la planeación del Valle de Aburrá y el oriente cercano,14 considerando la problemática de la región en un contexto económico, social y geográfico, más amplio (Barrera, 1982: 92).

14 Conformado por los municipios de Rionegro, Guarne, El Retiro, Marinilla, Santuario, La Ceja y El Carmen.

La Asamblea de Antioquia, por medio de la Ordenanza No. 002 de dicho año, designó al Departamento Administrativo de Planeación Departamental, como el organismo encargado de coordinar administrativamente los estudios del Plan Metropolitano. Por su parte, el Concejo de Medellín mediante Acuerdo No. 9 de 1973, vinculó al municipio en los programas de dicha entidad a través del DAPM. Ese mismo año, el Plan Metropolitano inició sus labores como una dependencia adscrita a la Secretaría de Planeación Departamental (Barrera, 1982: 92).

El DAPM junto con Planeación Nacional, el Departamento de Antioquia, el Municipio de Medellín y las Empresas Públicas, en 1975, realizó un estudio, en el marco del Plan Metropolitano, consistente en la “recopilación, análisis de la información e inventarios sobre la región urbana, para identificar sus problemas esenciales, tendencias históricas y elementos principales que han de tenerse en cuenta en la visión prospectiva de su desarrollo” (Puerta, Lucena y Sociedad de Mejoras Públicas, 1975: 388). Después de 1980, éste y otros estudios fueron tomados como punto de referencia por el Área Metropolitana para definir sus acciones (Área Metropolitana del Valle de Aburrá: 1981: 16).

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Los recorridos de la institución Para 1985, la Oficina de Planeación Metropolitana estaba compuesta por dos divisiones: Planeación y Aplicación. En ese entonces, su papel se debatía entre planificar y controlar.

Al respecto, las personas vinculadas a esta Oficina consideraron que las actividades de control los alejaban de su verdadera labor: “pensar la ciudad”.15 Con el establecimiento de las Curadurías Urbanas, en el marco de la descentralización administrativa y la Constitución de 1991, se esperaba que esta situación cambiara.

“Pensar” la ciudad La División de Planeación se encargó de las políticas de la ciudad en cuanto a lo físico, lo social y lo económico (González et al., 1985: 10), para lo cual contaba con cuatro departamentos: Planeación Social, Planeación Económica, Planeación Física y Estadísticas Metropolitanas.

Paralelos fotográficos - Fotos IGAC – BARRIO ESTADIO. 109.

Plano aerofotogramétrico de Medellín, Plancha 190, 1972.

15 Conversatorio con servidores y ex servidores del DAPM, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre de 2010.

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El Departamento de Planeación Física realizaba los estudios para el Plan General Metropolitano; definía criterios para los programas de renovación, sectorización y reglamentación del centro de la ciudad y realizaba estudios en el campo del transporte, como el Plan Vial, el análisis de las rutas de transporte urbano colectivo y la ubicación de la terminal de buses y de la terminal ferroviaria.

Los estudios sectoriales referidos a salud y bienestar, seguridad pública, recreación y cultura, educación y vivienda, fueron el campo de acción del Departamento de Planeación Social. Analizaron, entre otros, los flujos migratorios y la situación socioeconómica de los migrantes asentados en los tugurios del área urbana; el volumen y flujo de la demanda de servicios médicos; las necesidades en la construcción de un centro cultural para Medellín; y la delimitación de las nuevas jurisdicciones de las inspecciones municipales de policía (DAP y ST, 1974). Algunos de estos estudios fueron realizados en asocio con Planeación Económica, que además, se encargaba de la programación económica, financiera y fiscal y la elaboración de algunos indicadores económicos de las Cuentas Regionales.16 Por otro lado, la recolección de datos, análisis, generación de estadísticas, cartografía, planoteca y biblioteca, fueron encargadas al Departamento de Estadísticas Metropolitanas. Así, con la realización de estudios demográficos y de la actividad edificadora, a partir de 1980, además de la producción periódica de informes sistematizados de las estadísticas criminales y la generación de indicadores, entre otros, se reconocía la importancia y la utilidad de la información estadística en el análisis de la problemática socio-económica, demográfica y física de la ciudad (Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana, 1981: 63). Se continuó con la publicación del Anuario Estadístico de Medellín, considerado un instrumento primordial y de consulta básica para quienes se preocuparan por la investigación, planeación y toma de decisiones sobre algún aspecto de la compleja dinámica de la ciudad (Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana, 1981: 63). Más adelante, las gestiones adelantadas por el Departamento de Estadísticas, desembocaron en los Sistemas de Información.

Además del Anuario, el DAPM hacía otras publicaciones para informar y orientar a la comunidad mediante el folleto sobre el Centro Administrativo y la impresión de reglamentos sobre urbanizaciones, parqueaderos y multifamiliares, entre otras.

No obstante esta diversidad de tareas, el perfil histórico y el énfasis de la dependencia fue el de la organización físico- espacial de la ciudad. Para entonces, al municipio sólo le quedaba el manejo físico de los espacios urbanos, en la medida en que el país estaba centralizado en materia de políticas sociales y económicas. Adicionalmente, la adscripción disciplinar de los Directores del DAPM, que en su mayoría han sido arquitectos, urbanistas e ingenieros, contribuyó a esta orientación.

16 Las Cuentas Regionales, al igual que las Cuentas Nacionales, constituyen un instrumento que recoge y procesa información acerca de la actividad económica, en este caso de la región; son una valiosísima fuente de información para el diseño de políticas públicas y la definición de acciones del sector privado.

Los desafíos de la década del ochenta

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Paralelos fotográficos- Fotos IGAC – BARRIO ESTADIO0. 110. Plano aerofotogramétrico de Medellín Plancha 199, 1972.

En el transcurso de la vida de la institución, con diferentes matices, el área física ha sido considerada como predominante y con un perfil técnico, mientras que la económica y social, ha estado más orientada hacia la gestión social.17

17 Conversatorio con servidores y ex servidores del DAP, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre de 2010.

“Controlar” la ciudad La División de Aplicación, encargada del control de la construcción y cumplimiento de las normas urbanísticas, estaba conformada por tres departamentos: Control Urbanístico, Diseño, y Vías y Urbanizaciones. Entre sus diversas labores se contaban: interventoría de diseño y construcción, nomenclatura, control de obras, diseño arquitectónico y estructural, y presupuesto y evaluación de proyectos. También, se ocupó de los levantamientos planimétricos y demarcaciones (Anuario Estadístico, 1984).

Su manejo se limitaba al Municipio de Medellín, aunque brindaba asesoría a otros municipios del Área Metropolitana (González et al., 1985: 10).

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Uno de los retos de esta dependencia tenía que ver con la educación ciudadana y con las relaciones con la comunidad, puesto que a través de la interventoría de planos y de procesos constructivos, y mediante la especialización temática de los profesionales encargados de evaluar proyectos, se logró mejorar el uso, consulta y manejo de las normas por parte de las firmas de arquitectos e ingenieros, tanto en el campo del diseño, como en las rutas de programación e inversión (Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana, 1981: 47).

Nuevos énfasis: estudios ambientales y sectoriales Además de la metropolización, dos énfasis caracterizaron las labores del DAPM a partir de los años ochenta. Por un lado, incursionó en las discusiones ambientales −tema clave en las agendas internacionales−, y por otro, realizó estudios sectorizados. Posteriormente, la planeación estratégica y la participación ciudadana marcarían su funcionamiento, estructura y rumbo.

Con los estudios hidrológicos de las quebradas, los programas de arborización en la ciudad y los análisis preliminares sobre el cordón verde, iniciados desde mediados de la década de los setenta, el tema ambiental empezó a posicionarse en la agenda pública. Esto se complementó con la proyección de parques regionales (Tulio Ospina y Olaya Herrera), la creación de un Comité para el control de asentamientos industriales y la constitución del Comité de Saneamiento Ambiental, desde 1979, encargado de fomentar entre las empresas privadas, el saneamiento y exigir a las empresas estatales −como la Fábrica de Licores de Antioquia− innovar en la implementación de procesos anti-contaminantes. Se intentó generar una política ambiental basada en la concepción integral del manejo y conservación del medio ambiente.

En 1981, el Concejo redefinió el nuevo perímetro urbano de Medellín (Acuerdo No. 09 de 1981) a través de estrategias ecológicas, como la creación de los cinturones verdes (García, 2000: 238). La redefinición se basó en el estudio elaborado por la Oficina de Planeación Metropolitana y discutido en la Junta Metropolitana, que tuvo en cuenta la topografía del municipio, la geología de los terrenos, la prestación de servicios por parte de las EPM y las posibilidades de desarrollo urbano (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 1981: 237).

En el nuevo perímetro −que no se modificaba desde 1963, cuando el municipio contaba con una población de 700.000 habitantes−, se adicionaron más de 2.000 hectáreas urbanas y se fijaron las directrices de desarrollo para las áreas periféricas de la ciudad, así como los principios de ordenamiento para la zona rural (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 1981: 237). En 1982, se esperaba continuar con estudios de perímetro urbano para el resto de municipios del Valle de Aburrá, siguiendo los criterios aplicados en Medellín.

También, se advirtió sobre la necesidad de contar con un banco de datos y un archivo gráfico e informativo en cada oficina de planeación municipal o metropolitana, para sistematizar la información geotécnica, geológica e hidrológica que reposaba, sin uso alguno, en oficinas privadas y públicas. Información que permitiría tomar decisiones en cuanto al manejo adecuado del medio ambiente, la ocupación del espacio y la urbanización.

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Junto con el tema ambiental, los estudios y reglamentaciones hechos en aquellos años, propusieron una visión sectorizada, que posibilitó pensar no sólo en grandes obras −en su mayoría propuestas para el centro−, sino en la integración de otras zonas de la ciudad.

En este sentido, el Programa de Habilitación de Barrios, realizado años atrás con EPM, fue un importante antecedente.

Se realizaron investigaciones sobre población por barrios, de suelos, en el área urbana, análisis viales en territorios específicos y un estudio sobre la Comuna

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Nororiental, contratado con la Universidad Nacional.

También, reglamentaciones urbanísticas por zonas, como: La América, Belén y El Poblado, y se iniciaron estudios socio-económicos del área rural municipal; aunque en muchas de aquellas, se consideró un contexto integral y dinámico de desarrollo urbano.

Por otra parte, desde la institucionalidad local, se realizaron estudios que cuestionaron las políticas nacionales. En 1976, por ejemplo, se presentó un análisis crítico de la política urbana del país en el ámbito de la vivienda, particularmente, en lo relacionado con la vivienda de interés social.

maranjuez2-ELC12113. 111. Panorámica del barrio Aranjuez, 2004. Zona nororiental de la ciudad conocida antes como barrio Berlín.

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Obstáculos y limitaciones Hacia 1976, fueron evidentes las dificultades de la Oficina de Planeación para atender las necesidades y problemáticas de la ciudad: lo limitado de su personal de planta contrastaba con una ciudad de 1.200.000 habitantes, que seguía creciendo. Entre tanto, aconteceres políticos en el seno del Concejo, frustraron algunos intentos por fortalecerla (DAP y ST, 1976).

Los vaivenes de las voluntades políticas y la alta politización del DAPM, marcaron su accionar: los juegos de poder e intereses políticos y económicos, involucrados en las decisiones sobre los presentes y futuros de la ciudad, en ocasiones limitaron sus realizaciones y en otras, fueron un claro respaldo. Alta politización que también desembocó en una falta de continuidad de políticas: no había un plan de trabajo en la ciudad que priorizara los programas ante los cambios de dirección.

Por otra parte, al ser un departamento administrativo de orden municipal con un carácter técnico, Planeación realizaba estudios y programas, pero no los ejecutaba; esto significaba una falta de autonomía en sus labores y la necesaria relación con otras dependencias del municipio y diversas entidades públicas y privadas.

Con tal propósito, ante la necesidad de un trabajo conjunto con otras dependencias del gobierno municipal,18 y a fin de abordar problemas prioritarios, se integraron comités, tales como: Técnico de Secretarios, Plan de Salud, Plazas y Sistema de Mercados, Arborización de Medellín, Revisión del Plan Cuatrienal de Inversiones, de los Juegos Centroamericanos, de Rutas del Transporte Público y del Cerro Nutibara; algunos de los cuales estuvieron acompañados por instituciones académicas, como la Universidad Nacional de Colombia, y por representantes de entidades privadas, como PROANTIOQUIA (Departamento Administrativo de Planeación y Secretaría de Servicios Técnicos, 1976). Sin embargo, aunque el funcionamiento de los comités fue un paso en firme para las relaciones interinstitucionales, la distancia entre el “pensar la ciudad” y la ejecución de los planes seguía siendo evidente.

Dentro de sus limitaciones y problemas a nivel político, administrativo y técnico, pero también, ante las complejas dinámicas que no daban más espera, Planeación tuvo que dedicarse a la “especulación académica y a la política correctiva” (Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana, 1981: 37). Muestra de ello fue que el Plan Metropolitano −organismo híbrido de la administración departamental y municipal, establecido en 1973−, y el Plan de Desarrollo para Medellín, iniciado formalmente desde 1977, no habían superado en 1981, su etapa preliminar de diagnóstico.

18 Entre las diversas instituciones a nivel municipal con las que se relacionó el DAP, se encuentran: CORVIDE, EPM, ICT, Secretaría de Obras Públicas y Saneamiento Ambiental o Higiene.

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Cartografía – perímetro. 112. Proceso de ampliación del perímetro urbano de Medellín desde 1928 al 2006.

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En el proceso de elaboración de estos planes se identificaron otros limitantes del DAPM para enfrentar el crecimiento y desarrollo urbano: […] la fragmentación de la responsabilidad pública y falta de coordinación de las entidades que conforman el Departamento y de éste con organizaciones de tipo nacional, departamental y municipal; la descoordinación e incoherencia que existe entre las diferentes Secretarías que conforman el ente público municipal: sus programas y acciones no se acompasaban con los patrones y directrices trazadas por la Oficina de Planeación Municipal a través de la fijación de las normas y reglamentaciones (Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, 1979).

A este dictamen se sumó la “carencia de estadísticas actualizadas y confiables, la falta de recursos financieros, falta de una base jurídica en materia de desarrollo urbano, de proyectos, estudios y la alta improvisación de los existentes” (Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, 1979).

En el nivel municipal, la acción administrativa del DAPM se centró excesivamente en el casco urbano; no existían mecanismos definidos para canalizar acciones hacia las áreas rurales, entre otras cosas, porque el impuesto predial y de industria y comercio que eran los principales recursos financieros con los cuales contaba Medellín, se obtenían en las zonas urbanas y allí mismo se invertían.

Las limitaciones y dificultades del DAPM fueron constante motivo de reflexión. En los informes de labores y en los diferentes espacios institucionales, se repensaron las relaciones con otras instituciones y se sugirieron reestructuraciones y cambios en la organización administrativa, tendientes a optimizar recursos de acuerdo con las posibilidades y responsabilidades de cada ente (Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, 1979).

Hacia la participación ciudadana En materia de relaciones con la ciudadanía, las tareas adelantadas por Acción Comunal −a propósito de los programas de habilitación y rehabilitación de barrios subnormales− y los procesos de formación e información adelantados por el Departamento de Aplicación, fueron importantes antecedentes. Sin embargo, hasta los años ochenta, los acercamientos estuvieron mediados por solicitudes de la comunidad o iniciativas del Alcalde o del Director de turno y basadas en situaciones coyunturales en cuanto al diseño y ejecución de programas (González et al., 1985), constituyendo, así,

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una relación vertical en el trabajo con las comunidades. Para ese entonces, (…) “el Estado no se ocupaba de la importancia de la construcción del tejido social, de participación en los procesos institucionales ni de confluencia de actores en la planeación o en la toma de decisiones” (Echeverría y Bravo, 2009: 16).

Con los cambios normativos establecidos por la Constitución de 1991, pero también a partir de las dinámicas generadas, décadas atrás, por los movimientos sociales, estas relaciones fueron cambiando paulatinamente. De la intervención comunitaria en los procesos habitacionales populares, impulsados directamente por políticas estatales, −calificada como “participación asistencial”−, se pasó a una “participación reivindicativa”, con la movilización de organizaciones en las que fueron preponderantes las acciones de los destechados (Echeverría y Bravo, 2009: 16).

En estas condiciones, la influencia internacional facilitó el tránsito de la intervención estatal de un Estado Benefactor a un Estado Facilitador: Mientras en el contexto local se acordaba el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, Para consolidar la metrópoli (1985), en el contexto nacional se avanzaba hacia la descentralización municipal, la reforma urbana y la democratización de la gestión pública, se configuraban organizaciones no gubernamentales y se legitimaban social e institucionalmente los procesos de participación ciudadana (Echeverría y Bravo, 2009: 17).

Al respecto, aunque en la elaboración de los Planes de Desarrollo se enfatizaba en la necesidad de la participación ciudadana, fue sólo desde mediados de los años 80, con la ampliación de los espacios políticos, por medio de la elección de alcaldes y otros mecanismos, que se conformaron los espacios de participación. Al final de la década se hizo posible la vinculación de nuevos grupos a la vida democrática.

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Los primeros resultados de la oficina de planeación metropolitana Si bien la Oficina de Planeación Municipal marcó una huella en la ciudad, el proceso de planeación del Área Metropolitana no fue menos significativo. En él se formularon importantes planes y regulaciones que, a su vez, fueron aprobados por la Junta Metropolitana y los Concejos Municipales.

El Plan de Desarrollo Metropolitano para la Integración de la Metrópoli −aprobado mediante Acuerdo Metropolitano No. 012 de 1985−, fue realizado por Planeación Metropolitana y el Área Metropolitana, con la coordinación de un grupo de consultores. Al recoger la información dispersa en numerosos estudios anteriores, se apoyaron en un amplio trabajo de campo, hicieron el diagnóstico integral del Valle de Aburrá, en algunos casos, como una primera aproximación, y avanzaron hasta la formulación de políticas generales y de ocho estrategias de desarrollo; así se establecieron las pautas para proseguir el proceso. Este Plan tuvo el mérito de establecer la planeación como un proceso continuo y sistemático.

Así mismo, se avanzó en el diseño del Plan Vial Metropolitano y se presentó el Plan de Desarrollo Cultural de Medellín, que planteó, entre otras cosas, la necesidad de integrar la concepción de patrimonio cultural a los planes de desarrollo (Bravo, 1991: 135).

En el esquema básico del Plan Vial, para el Área Metropolitana, se consideraron las futuras dinámicas urbanas del Área, el sistema de transporte para los próximos años y el papel del Tren Metropolitano; igualmente, se buscó el desarrollo de grandes extensiones de terreno que estaban subutilizadas en los municipios. (Medellín-Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 1981: 238). Aprobado por Acuerdo Metropolitano No. 02 de 1986, el Plan estableció los lineamientos generales para ser implementados en un período de 15 ó 20 años y consideró la posibilidad de posteriores ajustes y revisiones.

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Construido mediante el sistema de Valorización Metropolitana, este primer plan vial de carácter metropolitano, se concentró en definir, desde el punto de vista físico, el sistema vial en el Valle de Aburrá para garantizar la facilidad de tránsito vehicular y la conexión de las áreas identificadas en la zonificación propuesta por el Estatuto Metropolitano de Usos del Suelo, recién aprobado para entonces, y poder disponer de los espacios públicos requeridos para la ejecución total de este sistema vial (Bravo, 1991: 135).

En el mismo contexto, se adelantaron gestiones ante el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, para la construcción de la Variante de Caldas y la ejecución de dos kilómetros de la vía distribuidora en la Variante de Bello. Con estas variantes, consideradas en el Plan Vial, se pretendió reorientar el crecimiento de estos municipios y resolver su problema de congestión vehicular. También, se iniciaron trámites para terminar la calzada faltante de la Avenida Las Vegas en el Municipio de Envigado y, de ser posible, para su prolongación hasta Sabaneta (Medellín-Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 1981: 238).

El diagnóstico general del Área Metropolitana, realizado en 1985, permitió detectar puntos críticos que afectaban la calidad de vida de la población, tales como: desequilibrio en los usos del suelo, gran dispersión de los conjuntos habitacionales, altas densidades por zonas, criterios inadecuados para la provisión de servicios colectivos, precariedad del espacio público, por lo tanto, altos costos sociales del modelo de urbanización seguido hasta entonces; y aspectos con tendencia a agravarse en el futuro. A partir de allí, en 1986, Planeación Metropolitana formuló una reglamentación y estableció mecanismos e instrumentos normativos y de control; después de una amplia discusión, que se prolongó por cerca de dos años, fue aprobado mediante Acuerdo Metropolitano No. 03 de 1988, un Estatuto Metropolitano de Usos del Suelo, Urbanismo y Construcción.

Conforme a las directrices del Plan Metropolitano, entre 1985 y 1988, con la participación de la comunidad, y en coordinación con las respectivas Oficinas de Planeación o de Obras Públicas, la Junta Metropolitana realizó estudios para algunas zonas, los Planes de Desarrollo para los nueve municipios distintos a Medellín, así como los Planes de Ordenamiento Territorial de las zonas norte y sur del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, aprobados por los Acuerdos Metropolitanos No. 05 y No. 06 de 1988.

Entre 1986 y 1987, Planeación Metropolitana formuló el Plan de Desarrollo de Medellín, que fue aprobado por Acuerdo No. 071 de 1987. No obstante que su propósito era el de ser un Plan Integral, el documento final fue calificado como una recopilación desorganizada de información general.

Así mismo, en el primer semestre de 1988, se dio a conocer el Plan de Desarrollo Departamental 1989-1993, correspondiente a una evaluación y actualización del Plan de 1983. En éste se destacaba un gran avance en la elaboración de los diagnósticos y el enunciado de programas y proyectos sectoriales; pero no fue aprobado por la Asamblea Departamental.

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urante las décadas del setenta y el ochenta, la acción del DAPM se movió entre las intervenciones en el sistema vial, los programas de renovación urbana enfocados en el centro de la ciudad, y las incursiones al espacio público desde una perspectiva ambiental.

Espacio público y recreación Las restricciones naturales del suelo, el aumento continuo de población sin un incremento proporcional en zonas recreativas y otros equipamientos urbanos, el proceso incontrolado de la actividad constructiva y sus altas densidades, el deterioro simultáneo del centro y del resto de la ciudad, con problemas de congestión y contaminación, provocaron que la carencia de espacios públicos y de recreación, fuera vista como un grave problema en Medellín y en el Valle de Aburrá.

BPP-F-015-0622. 113. Avenida Jorge Eliécer Gaitán, también llamada Avenida Oriental, 1984.

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Con una creciente participación de empresas constructoras privadas, desde los años setenta, se adelantó la construcción masiva de vivienda popular seriada y estandarizada, con especificaciones simples y a bajos costos. Con ella, apareció un formato de vivienda popular que redujo las especificaciones del espacio público, afectado especialmente en lo relativo a las vías y los tamaños de los lotes. Los urbanizadores no siempre cedieron al municipio áreas adecuadas para uso público: entregaban retiros de quebradas y zonas de pendientes exageradas que no tenían posibilidades de utilización, o fraccionaban los terrenos de tal manera que no tenían que hacer cesión de zonas verdes, en una clara burla a las normas de urbanización. Desde 1973, el DAPM libró una dura batalla contra estas prácticas de construcción, pero los resultados fueron mínimos (Botero, 1996: 528).

Al mismo tiempo, las entidades responsables de realizar proyectos de obras públicas como: Planeación, Valorización, Secretaría de Obras y Empresas Públicas, no siempre tuvieron en cuenta pautas de ambientación, arborización ni paisajismo: Se ha sacrificado la forma urbana en beneficio del flujo vehicular, sin considerar al actor principal de la ciudad: el hombre. La Avenida Oriental tiene amplios andenes, pero carece de un tratamiento adecuado para el peatón. La calle San Juan ha ampliado la sección y se han multiplicado los carriles, pero se han convertido en una enorme superficie de piso duro, sin especificaciones paisajísticas. La Avenida del Ferrocarril, la calle 33, la calle 30, las transversales, El Poblado, en fin, tantas obras realizadas a elevados costos, han carecido por completo de un diseño urbano humanizado y adecuado (Cadavid, 1990: 73).

Cd4 DSC_1834. 114. Vista aérea del norte del centro de la ciudad de Medellín, a la altura de la Avenida Oriental, en los límites con el Barrio Prado.

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BPP-F-016-0640. 115. Comercio y transeúntes en el tradicional sector de Guayaquil. Al fondo, se observa parte de la edificación de lo que hoy es el Centro Comercial Palacio Nacional.

La pérdida de espacios públicos desembocó en una incomunicación y disminución de vitalidad de la ciudad que, además, comprometió su identidad colectiva. Mientras que algunos monumentos y lugares referentes urbanos, no contaban con suficientes vías de acceso y circulación, y carecían de condiciones de seguridad, orden e higiene, otros espacios públicos fueron cerrados al ciudadano (Cadavid, 1990: 55,56).

Primeros diagnósticos y acciones sobre el espacio público Entre la diversidad de entidades, administraciones y complejas normas que intervinieron en el manejo de los espacios públicos y las zonas verdes en la ciudad y el Valle de Aburrá, el Plan Director de 1959 fue un importante punto de partida. En cuanto a la definición de los usos de la tierra, estableció como zonas verdes las áreas localizadas a lo largo del río Medellín y de las quebradas existentes, así como las zonas que circundan los sectores industriales, los Cerros Nutibara y El Volador y las plazas, parques y plazuelas (Cadavid, 1990: 23).

Ante este crítico panorama, las acciones de la Administración Municipal se dirigieron a la reserva de tierras y zonas verdes para la recreación. Pero, la falta de voluntad política y de continuidad en planes y programas, en unos casos, más la carencia de financiación en otros, hicieron que se frustraran oportunidades y no se materializaran las obras.

Más tarde, el Acuerdo No. 32 de 1968, a través de un empréstito de 30 millones de pesos para la compra de tierras y la emisión de bonos de Prodesarrollo Urbanístico de Medellín, autorizó la adquisición de terrenos definidos como zonas verdes y parques (Cadavid, 1990: 23). En cumplimiento del mismo Acuerdo, entre 1968 y 1969, el DAPM realizó el primer Plan de Parques y un inventario de zonas verdes y espacios para la recreación.

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Los estudios y diagnósticos encontraron una alarmante situación de la ciudad en relación con las áreas libres y los índices recreacionales: […] las condiciones del proceso de urbanización llevaron a un rápido crecimiento de la ciudad, desbordando los límites de la planeación y regulación urbana, generando barrios desprovistos de equipamiento y saturando otros ya existentes, cuyos espacios de consumo colectivo han sido deficientes y que por su densificación se ven sobrecargados (Viviescas, 1987: 276).

BPP-F-016-0639. 116. Vista panorámica de un sector de Guayaquil, tradicionalmente reconocido como epicentro de actividades económicas. Al fondo se destaca la Iglesia del Sagrado Corazón de Jesús.

El Plan de Parques propuso habilitar el Parque Norte, el Cerro Nutibara, el Cerro El Volador y el Ancón Sur para la ciudad y su área metropolitana. A escala regional, contempló la posibilidad de utilizar terrenos de Empresas Públicas, en las represas de Río Grande y de Piedras Blancas, para grandes parques de camping y recreación, y aumentar las áreas verdes de 3.8 m2 a 5.60 m2 por habitante. Algunos de estos proyectos se empezaron a construir en 1969 y, a partir de 1970, se realizó la programación de adecuación de dichos parques (Cadavid, 1990: 23).

Además del Plan de Parques de la ciudad −con repercusión metropolitana− el DAPM hizo estudios de arborización para las principales vías de Medellín, estudios y anteproyectos de parques artísticos y culturales −como el del maestro Pedro Nel Gómez− y, junto a Coldeportes y la Secretaría de Obras Públicas, proyectos de construcción de escenarios deportivos en los barrios. Al mismo tiempo realizó propuestas para el Parque de Berrío y diseñó parques a nivel de barrio.

No obstante estos estudios y esfuerzos, el índice de 3.8 m2 de zona verde por habitante que tenía la ciudad, según el inventario realizado en 1969, había disminuido en 1978 a 1.15 m2; una situación precaria en términos cuantitativos que se hacía más crítica si se consideraba la calidad. En vista de esta situación, en 1976, se inició un segundo Plan de Parques con proyección a 1985, a fin de elevar el índice hasta 4.0 mts2 por habitante, aunque siguiera siendo inferior al de varias capitales de Colombia como Bogotá y Cali.

El Plan de Parques de 1976, aprobado mediante Acuerdo No. 23, priorizó la construcción de las obras propuestas en el Plan de 1969, donde tenían prelación el Parque Norte, el Cerro Nutibara, el Cerro El Volador y el Museo de la Ciencia. Así mismo, se ordenó la construcción de parques y zonas deportivas en San Antonio de Prado, San Cristóbal y en algunos barrios de la ciudad. Para la consecución de los recursos, se estableció un impuesto mensual a cada línea o número telefónico, con un porcentaje para parques y unidades deportivas y otro para la adquisición de tierras y realización de las obras definidas en el Acuerdo (Cadavid, 1990: 23).

La renovación del centro, el transporte y el espacio público: desafíos de fines de siglo XX para el DAPM

La realidad de los años ochenta Para fines de la década del setenta, el DAPM realizó estudios de clasificación de los espacios abiertos disponibles dedicados al deporte y al esparcimiento, según magnitud, funciones y población atendida (Londoño White y DAPM, 1979: 46, 47).

Algunos de estos espacios habían sido considerados en el Plan de Parques de 1969.

Tanto las represas de Piedras Blancas y Río Grande, como el Jardín Botánico y el Zoológico Santa Fe, se proyectaron como parques regionales que conservaban áreas de valor histórico, cultural, paisajístico y ecológico. El recién constituido Parque Metropolitano Tulio Ospina, el futuro parque recreativo y cultural en los terrenos del Aeropuerto Olaya Herrera y la Unidad Deportiva Atanasio Girardot, fueron clasificados como Parques Metropolitanos con propósitos integradores de los municipios del Valle de Aburrá (Londoño y DAP, 1979: 48).

BPP-F-019-0070. 117. Vista panorámica de la Unidad Deporitva Atanasio Girardot, en 1965; ubicada en el occidente de la ciudad.

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En el área urbana se ubicaron: el Cerro Nutibara, el Cerro El Volador, el Parque Norte, el Parque La Asomadera y unos futuros parques públicos en las reservas de los Clubes Campestre y Rodeo. Las unidades deportivas de Castilla, La Floresta, Belén, Miraflores, El Poblado, Finca Montecarlo y el Parque La Ladera, integrado con la Normal de Varones, fueron reconocidos como parques a nivel de comuna. Existían 200 parques para los 220 barrios del municipio; aunque en valor numérico era casi igual a los barrios, eran insuficientes para la población que atendían (Londoño y DAP, 1979: 48).

Además de estos espacios, en otros de propiedad pública y privada se llevaban a cabo actividades lúdicas. La Unidad Deportiva y Recreativa Atanasio Girardot, derivada de la propuesta de Unidad Deportiva Central de los años cincuenta del Plan Piloto, figuró entre los de propiedad pública. En 1979 sirvió como escenario de recreación popular masiva y de reunión para diferentes eventos; igualmente, en los predios exteriores a los escenarios deportivos, se llevaba a cabo un esparcimiento de tipo “paseo familiar dominical” (Londoño y DAP, 1979: 49). Por la cantidad de instalaciones y servicios, era y es considerada como una de las unidades deportivas más completas del país.

CD4 DSC_6134. 118. Panorámica de los nuevos escenarios construidos en la Unidad Deportiva Atanasio Girardot, con motivo de la realización de los “IX Juegos Suramericanos, Medellín 2010”.

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BPP-F-016-0666. 119. Vista panorámica en sentido occidente oriente del campus de la Universidad de Antioquia, a mediados de los años setenta del siglo XX. Arriba se observan los barrios Manrique y Campo Valdés; a la izquierda el Jardín Botánico

DSC_1660. 120. Vista aérea, en sentido oriente occidente, de la ciudad universitaria de la Universidad de Antioquia, ubicada en el sector de Carabobo Norte, 2009.

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Otros escenarios sirvieron como espacio de reunión y esparcimiento: la Plaza de Toros La Macarena que, en 2003, motivó grandes debates por su ampliación como un coliseo multiusos; y teatros como el Pablo Tobón Uribe, el de Bellas Artes y el de la Universidad de Antioquia (Londoño y DAP, 1979: 50). Entre los museos representativos, la ciudad contaba con el Museo de Zea (que tuvo esta denominación hasta 1978, hoy es conocido como Museo de Antioquia) y el de la Universidad de Antioquia; además, con el Museo de El Castillo, Museo del Maestro Pedro Nel Gómez y el Museo Indigenista Madre Laura.

Cd 4 DSC_1608. 121. Vista aérea del puente de la Avenida San Juan sobre el río Medellín y la Plaza de Ferias y Espectáculos La Macarena, 2009.

Entre los lugares privados, estaban los Centros de Recreación de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia, Comfama, un programa de amplia cobertura orientado principalmente hacia el núcleo familiar. Por otro lado, clubes privados como El Campestre, El Rodeo, Unión, Caza Diana, Club Hípico, Club Medellín y el Club Comfenalco, destinados “para un nivel económico más alto” (Londoño, 1979: 50). En cuanto a la recreación de tipo privado, también se contaban con salas de cine que abundaban en la ciudad, más el Teatro de la Cámara de Comercio y las galerías de arte encargadas de promocionar la cultura (Londoño, 1979: 50).

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Pese a este inventario con el cual se contaba a comienzos de la década de los años ochenta, los espacios y equipamientos eran pocos frente a las necesidades y las expectativas de los pobladores del Valle de Aburrá; además, las restricciones económicas limitaban el acceso de la mayoría de la población de la ciudad a estos lugares. Se mantuvo la exigencia a las empresas urbanizadoras de la reserva de terrenos para zonas verdes y la dotación de parques infantiles en las urbanizaciones y, mediante un préstamo de $38 millones de pesos al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), se construyeron parques en áreas marginales y se fomentó la recreación; así mismo, se hicieron ajustes y correcciones a los diseños del anterior Plan de Parques, para actualizarlo, y se promovió la participación de la comunidad en la gestión y construcción de las obras en distintos sectores (Londoño, 1979: 51).

Plaza. 122. Panorámica de la ciudad, de occidente a oriente. En primer plano, se destaca la Plaza de Toros, recién remodelada como Centro de Espectáculos La Macarena, 2004. Al fondo, los edificios del centro de la ciudad.

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BPP-F-019-0243. 123.

Construcción del edificio de la Cámara de Comercio de Medellín, en el centro de la ciudad, 1971.

Actualmente está ubicado sobre la Avenida Oriental entre la calle Caracas y la Avenida La Playa.

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Impactos de la metropolización: ampliación de espacios para la recreación A partir de los años ochenta, varios Acuerdos dictados por la Junta Metropolitana, crearon y reglamentaron los usos del suelo para parques metropolitanos; en 1984 se destinó una extensión de 100 hectáreas que hacían parte de la propiedad de Empresas Públicas, en la cuenca hidrográfica de Piedras Blancas, para un parque de uso público y Metropolitano, actualmente integrado al Parque Arví, ubicado en el Corregimiento de Santa Elena.

En 1987, otro Acuerdo Metropolitano reservó terrenos en el Municipio de Barbosa, con destino a un parque acuático, recreativo y cultural para la zona norte del Valle de Aburrá y obras de descargue de la Central “La Tasajera”, hoy Parque de las Aguas. Ese mismo año, otro Acuerdo congeló y definió el uso del suelo del terreno de la finca Ditaires, localizada en el Municipio de Itagüí, como parque público para funciones recreativas, culturales, investigativas y de conservación del medio ambiente. En consecuencia, se prohibió su “urbanización, construcción, reformas o mejoras de carácter particular, diferentes a las obras de infraestructura requeridas por el municipio de Itagüí para llevar a término el proyecto del parque” (Cadavid, 1990: 23).

CD4 DSC_1830. 124. Vista aérea, en la que se destacan el Parque de San Antonio y edificaciones en altura destinadas a vivienda, en el centroriente de la ciudad.

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Parte de los terrenos del Aeropuerto Olaya Herrera fueron asignados, mediante Decreto 264 de 1988 de la Alcaldía de Medellín, para un parque metropolitano, un uso que ya había sido previsto en el Decreto 2838 de 1980; mientras que en la otra parte del parque continuaba el funcionamiento de la aviación general.

Sin embargo, por una directriz presidencial, además de la aviación y del parque recreativo, otro terreno quedó destinado para instalaciones de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el Distrito de Obras Públicas. Un año después, en los terrenos del sector de San Antonio, en el centro de Medellín, se construyó un parque metropolitano. Algunos de estos proyectos fueron atendidos por la Corporación Recreativa Metropolitana de MedellínMetroparques, ente descentralizado de la Administración Municipal.

Mientras las acciones de las entidades públicas municipales y metropolitanas se centraban en la reserva de zonas, las iniciativas de corporaciones sin ánimo de lucro e instituciones privadas, incrementaron el activo recreacional del Valle de Aburrá. Tal fue el caso de: el Jardín Botánico, el Zoológico Santa Fe, el Parque de Comfenalco y los Clubes Recreativos de Comfama en La Estrella, Copacabana y Bello (Cadavid, 1990: 28).

No obstante los planes proyectados y las acciones emprendidas, en 1990 se concluyó que durante los últimos veinte años no se habían incorporado áreas de importancia para la recreación e, incluso, se señalaba la pérdida de espacios tan significativos como el Parque del Ancón Sur y parte del Parque Tulio Ospina, a nivel del Valle de Aburrá; a lo que se agregaba, en el ámbito municipal, la cesión de importantes espacios en plazas y plazoletas de las Iglesias de La América y de San José, y fracciones del Parque de Berrío y la Plaza de Cisneros, por desarrollos viales.

Para la época, la prestación de servicios públicos, las vías, la vivienda y las obras civiles, eran receptoras de grandes inversiones; en cambio, las realizaciones en el campo de la recreación eran muy escasas: los planes de desarrollo no consideraban la recreación como una función pública básica. Preocupaba, entonces, la dispersión de las zonas verdes en la ciudad porque, además de ser insuficientes, eran inadecuadas y estaban mal localizadas y distribuidas, sin responder a una política o a un plan (Cadavid, 1990: 72,73).

BPP-F-004-0011. 125. Con la apertura de la Avenida Oriental, el atrio de esta iglesia de San José, ubicada en el cruce con la calle Ayachucho, fue reducido a una pequeña área.

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Reordenamientos, renovaciones y remodelaciones del centro y del sistema vial A la par de la sectorización de la ciudad y la atención de las problemáticas derivadas del déficit de vivienda, el casco central y el sistema vial, fueron los focos de acción del DAPM en sus primeros años. Como proyección del Plan Director, se realizaron el Plan Vial (1969-1971) y el Estudio del centro de la ciudad (1968) −que incluía una propuesta de reordenamiento−.

BPP-F-015-0050. 126. Cruce de la calle Junín con la Avenida La Playa y la Avenida Primero de Mayo. Se observan los edificios La Bastilla, Parisina y Fabricato, en una de las zonas más dinámicas del centro de la ciudad.

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BPP-F-018-0569. 127. Vista de la carrera Junín entre la Avenida La Playa y la calle Maracaibo, en sentido sur norte. Al fondo se observa una cúpula de la Basílica Metropolitana.

BPP-F-018-0165. 128. Esquina de la Carrera Palacé con la Calle San Juan, 1960.

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BPP-F-016-0658. 129. Vista panorámica del sector noroccidental de la ciudad, donde se encuentra la Facultad de Minas de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín.

Desde su creación, el Departamento de Planeación realizó diversos estudios para diagnosticar las problemáticas del tránsito y proponer soluciones: reorganización del tráfico, parqueo en el área central de la ciudad, estudio sobre la implementación del sistema vial y los proyectos respectivos, y el impacto socioeconómico y físico del sistema del transporte rápido masivo a lo largo del río Medellín (Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, 1980).

Además, desde 1972, con estudios como Rutas Urbanas Metropolitanas de Transporte en el Valle de Aburrá, se dio cuenta de una preocupación más allá de los límites del municipio (Botero, 1996: 527).

En el campo del transporte, el DAPM, tuvo diversas relaciones con la academia: retomó investigaciones producidas por las universidades, pero también fue objeto de veeduría y críticas, como las formuladas por el Programa de Planeación Urbano Regional de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, en el caso del Metro.

La Escuela de Minas de esta misma Universidad, a través de investigaciones y tesis de grado, hizo aportes al estudio del problema del transporte urbano en la ciudad, referidos a: la generación de viajes y distribución modal en el área del Municipio de Medellín; la identificación de los corredores de mayor demanda de transporte para el Metro y el análisis del plan de puentes sobre el corredor del río, entre otros. También, realizó estudios acerca de la infraestructura de servicios públicos y de transporte sobre el eje del Valle de Aburrá (Salazar, 1987).

Sin embargo, fue entre 1978 y 1985, cuando el desarrollo vial, la preocupación por el transporte y la “recuperación del centro” ocuparon buena parte de las intervenciones urbanas lideradas por el DAPM, y dieron lugar a reordenamientos, renovaciones y remodelaciones.

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BPP-F-012-0751. 130. Panorámica de Medellín donde se destaca la zona céntrica. A la derecha se observa la Catedral Metropolitana y los trabajos de apertura de la Avenida Oriental.

Para entonces, las estructuras de circulación como autopistas, vías arterias y anillos viales al servicio del automóvil, se convirtieron en el criterio organizador de la ciudad (Schnitter, 2005). Las transformaciones espaciales −algunas proyectadas desde el Plan Piloto− se conectaron con “una idea de progreso que colocaba en lo físico y sobre todo, en las grandes vías, el signo claro de aproximación hacia una imagen de ciudad moderna” (Naranjo y Villa, 1997: 76). Más adelante, proyectos como el del Tren Metropolitano, significaron grandes modificaciones en la estructura urbana, trazaron sus posibilidades futuras e impactaron fuertemente el centro de la ciudad.

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Realidades y oportunidades del centro de la ciudad En el Estudio del centro de la ciudad, realizado por el DAPM en 1968, se partió de considerar que en los procesos de crecimiento de las ciudades, era frecuente el deterioro de las zonas centrales por el desorden de actividades que allí se llevaban a cabo (Bravo, 1991: 124,125).

El diagnóstico reconoció que el centro de Medellín cumplía funciones de tipo metropolitano y regional y tenía una estrecha relación con el resto de la ciudad y las poblaciones vecinas; pero que, en los últimos años, era notorio su desorden: las edificaciones antiguas en mal estado y con poco aprovechamiento del terreno, la escasez de espacios libres y la intensa congestión de vehículos y peatones, de tal manera que se venía asistiendo a una pérdida paulatina de valores estéticos tradicionales (A.H.M. Caja 12, Legajo 2, Folios 50 y 51).

Con el aumento de edificaciones en altura y la adopción del sistema de propiedad horizontal, el centro se empezó a mostrar como monumental: “la tendencia de construcción de edificios grandes y altos; torres de oficinas y apartamentos, que, a su paso, generaban problemas de movilidad: las pequeñas calles recibían una gran afluencia de vehículos y peatones, quedando además encajonadas” (Bravo, 1991: 128).

El Estudio del centro, además de ajustar las propuestas del Plan Piloto a las nuevas realidades diagnosticadas, consideró cuestiones como: reglamentación del uso de la tierra, aspecto estético del conjunto, programas de renovación urbana, organización del tránsito −caótica y con predominio del vehículo sobre el peatón− y enfatizó en la conservación del área central como lugar histórico y cultural. Las recomendaciones presentadas en el estudio, pretendieron que el centro de la ciudad pudiera cumplir la vital función de corazón urbano (Bravo, 1991: 124,125).

BPP-F-014-0854. 131. Obras de construcción del edificio de la Compañía Colombiana de Tabaco, ubicado en el cruce de la Carrera Bolívar y la Calle Boyacá en el centro de la ciudad, 1966.

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BPP-F-013-0483. 132. Vista aérea de la zona céntrica de Medellín en sentido sur norte, 1981. Para la época, estaba en construcción el edificio del almacén Éxito y el Parque de San Antonio.

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Alternativas para la circulación y la comunicación

El Plan Vial General de la ciudad de Medellín tuvo su origen en el Plan Piloto, reglamentado luego en el Plan Director. En 1963, se reorientó con la reestructuración y jerarquización del Sistema Vial Regional.

Pero entre 1969 y 1971, ante el acelerado crecimiento de la ciudad y su área de influencia, y como respuesta al Estudio del centro de la ciudad de 1969, se reorientó.

Los estudios adelantados por la Oficina de Planeación Municipal para el Plan Vial de Medellín, se basaron en una investigación de campo, propusieron un sistema arterial en el núcleo urbano principal e incorporaron conceptos −ya esbozados en 1964− del

sistema arterial del río, perfilándolo como el corredor multimodal de paso libre con un sistema de puentes con enlaces de trébol (Botero, 1996). El Plan tuvo un enorme impacto en la estructura nuclear-arterial de Medellín, previó enlaces metropolitanos y trató el tema del transporte masivo, aprobado como Tren Metropolitano en 1975. Fue sólo hasta 1985, cuando empezaron las obras y diez años más tarde (1995), se llevó a cabo su inauguración (Schnitter, 2005).

En este contexto, las intervenciones derivadas del Plan Vial y del Estudio del centro de la ciudad, deben entenderse en conjunto. Estos dos importantes estudios establecieron una articulación vial periferiacentro-periferia, mediante anillos viales y vías de rápida penetración.

Se produjeron impactos y se formularon medidas elogiadas por unos y muy criticadas por otros; pero que, en definitiva, perfilaron el posterior desarrollo de la ciudad.

BPP-F-015-0124. 133. Esquina de la carrera Carabobo con la calle Ayacucho. A la derecha se observa el Palacio Nacional, sede de los juzgados de la ciudad hasta su traslado al Centro Administrativo La Alpujarra. En el lado izquierdo, locales comerciales tradicionales de este sector, que actualmente, hace parte del Paseo Peatonal Carabobo.

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Primeras fracturas de las dinámicas del centro. A propósito de los traslados A partir de la década del setenta y derivado del Estudio de 1968, la Oficina de Planeación de Medellín, enfocó su trabajo hacia el centro de la ciudad.

Entre otros, elaboró programas para su peatonalización y descongestión vehicular, mediante el control de parqueaderos públicos, acceso de vehículos y regulación de espacios de cargue y descargue en las vías. Además, realizó encuestas sobre ventas ambulantes, a pobladores de la zona de El Pedrero, hizo un estudio urbanístico del área del futuro Centro Administrativo de La Alpujarra y elaboró una propuesta de reglamentación mediante Decreto 385 de 1976.

Paralelos fotográficos. FOTO 1. 134. Aerofotografía de la zona sur del centro de la ciudad, donde se observa el sector de La Alpujarra, San Juan y la Plaza de Mercado Cisneros, (s.f.).

Siguiendo una de las idea más discutidas del Plan de Wiener y Sert, respecto al reordenamiento del centro, los sectores comprendidos por San Antonio, la Estación Villa, Guayaquil, El Pedrero, La Plaza de Cisneros y el sector de La Alpujarra, al sur de la calle San Juan, fueron objeto de las primeras acciones que consistieron en el traslado y concentración de las actividades administrativas en el sector de La Alpujarra, y el desplazamiento de la Estación del Ferrocarril y de la terminal de los buses interurbanos, de este sector. También, se hicieron estudios y propuestas de renovación y remodelación de sectores del centro de la ciudad como: Barrio Triste, El Chagualo y Naranjal.

Las intervenciones que pretendieron recuperar la vitalidad de Guayaquil no se asociaron a su pasado o presente, sino a su futuro próximo: ser la transición entre el centro comercial actual y el futuro centro administrativo de la ciudad.

El comercio al por mayor, del mercado histórico de la Plaza de Cisneros en Guayaquil, fue reubicado en el Centro Mayorista Metropolitano, en Itagüí; mientras tanto, el mercado al menudeo fue trasladado hacia plazas satélites como La Minorista. Pero estos traslados, exitosos en el primer caso, polémicos y no tan efectivos en el segundo, violentaron espacios de sociabilidad que para algunos sectores mostraban un creciente deterioro social y físico, pero que, para otros, estaban llenos de vitalidad, eran de concurrencia cotidiana y marco referencial de la ciudad. […] esos proyectos inacabados de demolición-renovación, rectificación-ampliación, desplazan a un amplio grupo social y de actividades que no todas se relocalizan (sic), principalmente aquellos sectores de la llamada economía informal no se reubican en la plaza mayorista ni en la minorista, pero una vez expulsados entran a tomarse otros espacios del centro, para generar un proceso que ha dado en llamarse el fenómeno de la guayaquilización del centro de la ciudad, localización de venteros ambulantes que se estacionan en las principales vías vehiculares y peatonales, que provocan los conflictos más serios con los transeúntes y los vehículos, en cuanto a congestión y circulación (Marín, 1988: 66).

BPP-F-006-0116. 135. Los “fotógrafos de cajón”, fueron personajes tradicionales y cotidianos en las calles Guayaquil a finales de los años sesenta del siglo XX. BPP-F-018-0538. 136. Esquina de la Plaza de Mercado de Cisneros, ubicada en el sector de Guayaquil. Fue construida, a finales del siglo XIX, por el arquitecto francés Carlos Carré junto con otros edificios de la zona, hoy restaurados.

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BPP-F-012-0878. 137. Plaza de Cisneros, 1985. En la fotografía aparecen los Edificios Carré y Vásquez, hoy sedes de la Secretaría de Educación Municipal y de una sede de la Caja de Compensación Familiar, Comfama. Se destaca, además, la congestión vehicular antes de la centralización del transporte departamental y nacional en las Terminales norte y sur de la ciudad.

Paralelos fotográficos. FOTO_05. 138. Aerofotografía del sector de La Alpujarra, 1989.

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A la par del traslado del mercado, se propuso centralizar todas las flotas de servicio departamental e interdepartamental que se encontraban en el viejo Guayaquil, en el Barrio Caribe. En 1977, se constituyó la Sociedad Mixta para la Terminal de Transporte de Buses Intermunicipales, inicialmente pensada como Terminal de pasajeros de buses, tren y carga del ferrocarril. La construcción de las instalaciones para pasajeros de buses fue terminada en 1984.

Además, la iniciación de la construcción del Centro de Exposiciones y, posteriormente, del Teatro Metropolitano y la terminación de las obras del Centro Administrativo La Alpujarra en 1987, abrieron paso a la idea de la llamada “recuperación de la Plaza de Cisneros” con el propósito de reorganizar la estructura cultural de la ciudad (Marín, 1988: 66,67).

BPP-F-013-0639. 139. Vista panorámica del sector noroccidental de la ciudad, donde se observa la construcción de la Terminal de Transportes Norte, en el corredor vial entre Medellín y Bello, 1979.

CD4 DSC_1632. 140. Vista panorámica del sur del centro de la ciudad, donde se observa el Teatro Metropolitano, el Centro de Convenciones Plaza Mayor, el Palacio de Exposiciones y el sector administrativo La Alpujarra, a inicios del siglo XXI.

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Propuestas para el sector de San Antonio Con la premisa del “deterioro físico, social y económico”, ocasionado por la diversidad de usos del suelo que presentaba el sector de San Antonio, con instalaciones dedicadas a diversas actividades comerciales −almacenes, bares, restaurantes− y de pequeña industria, la Oficina de Planeación inició, desde 1964, estudios para su renovación (Cadavid, 1990: 62). Pero no fue sino hasta 1977, con la creación de la Empresa de Desarrollo Urbano del Valle de Aburrá (EDUVA), que empezaron a materializarse las propuestas.

A la EDUVA se le asignó como tarea central el proyecto de remodelación de San Antonio y se le encargó, además, la ejecución de programas de desarrollo urbano en todos municipios del Valle de Aburrá. Se adquirieron las tierras del sector de San Antonio y se elaboraron los diseños; sin embargo, por razones financieras, la Empresa se liquidó, los terrenos pasaron al Banco Central Hipotecario (BCH) y el proyecto fue suspendido.

Ante las dificultades para revivir la idea de la remodelación, el BCH vendió parte del terreno a Almacenes Éxito, para la construcción de un centro comercial. Pero la carencia de zonas verdes y de recreación en el centro de la ciudad, llevó a la administración municipal a proponer el intercambio de propiedades entre el Banco Central Hipotecario, el Distrito de Obras Públicas del Ministerio de Obras Públicas y el Municipio de Medellín, para poder destinar los terrenos de San Antonio a un parque urbano. Los diseños del nuevo parque fueron elaborados por el Departamento Administrativo de Planeación.

BPP-F-014-0979. 141. Panorámica de los terrenos donde se construirá el Parque San Antonio en 1983. Al fondo a la izquierda, la Iglesia de San Antonio.

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Segundas fracturas: nuevos trazados para la circulación En la década de los años ochenta, Medellín presentaba un grave problema en el campo del transporte, relacionado con una estructura vial inacabada en la ciudad y con la falta de articulación entre los sistemas de transporte urbano, metropolitano y regional. La ciudad mostraba un dramático retraso en el fundamental aspecto del sistema vial y en la planificación e implantación de su infraestructura (Alcaldía de Medellín, 1980).

BPP-F-014-0826. 142. Vista aérea del centro de la ciudad donde se observa la recién construida Avenida Oriental, 1976.

Con el Plan Piloto, criticado por su referencia al campo físico y por responder a un criterio sectorizado, se había cambiado radical y excluyentemente la configuración de la ciudad: […] transformó su vocación lineal por otra de tipo Central-Tentacular o Mononuclear Radial, sobre la que se siguió insistiendo; de suerte que al crecer Medellín toda la actividad quedó dependiendo del Centro Tradicional, quitando toda posibilidad de autosuficiencia descentralizada (comunal) y creando un flujo improductivo, traumatizante y desorganizado de vehículos y de personas hacia el centro de la ciudad (Medellín, DAP, 1981).

Con este diagnóstico, el DAPM emprendió en los años ochenta […] la tarea de recuperar la autonomía periférica y la normalización de la ciudad dentro de sus cauces naturales: se revivieron las vías regionales y lineales, la fluidez del tránsito mediante soluciones de continuidad vial y dos anillos centrales; el exterior bidireccional: avenida Alfonso López, San Juan y avenida Jorge Eliécer Gaitán; y el interior unidireccional: Junín, avenida de Greiff, Tenerife, Maturín (DAP, 1981).

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BPP-F-014-0615. 143. Avenida Colombia. 1966. Vista panorámica donde se resalta la Calle Colombia, importante eje vial que comunica el centro con el occidente de la ciudad.

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BPP-F-018-0186. 144. Vista aérea del Parque de Berrío y la Carrera Bolívar. Al fondo, el Hotel Nutibara y la Plazuela que lleva su mismo nombre, 1975.

Las posteriores revisiones del Plan Vial, establecieron la jerarquización de las vías de acuerdo con el volumen de tránsito y servicio demandados y con sus proyecciones futuras. Además, se ajustaron las políticas de tránsito (anillos centrales, vías regionales, diagrama peatonal) y de control del mismo (semaforización electrónica, dirección de flujos, entre otros) (Bravo, 1991: 126).

Años atrás, la barrera física del río Medellín se había sobrepasado con la construcción de algunos puentes, ahora se proponía la elaboración de un “Plan de puentes” o “Plan de pasos a desnivel”, con intercambios viales realizados mediante la depresión o elevación de calzadas en los puntos de cruce, para tratar de solucionar −en materia de ordenamiento urbano− las intersecciones de mayor congestión (Barrera, 1982: 90).

El conjunto de estas medidas llevó a organizar el centro de la ciudad en forma de anillos viales, para optimizar el uso de la red vial existente y hacer más factible y humana la alta circulación peatonal de esta zona (Bravo, 1991: 126).

Sin embargo, aunque desde el Plan Piloto de mediados del siglo XX se había definido “un centro valioso, lleno de elementos culturales, expandido hasta la Alpujarra”, la realidad evidente era otra (Melo, 1997).

BPP-F-014-0522. 145. Recorrido de la Avenida El Ferrocarril en sentido norte sur, 1973. En el centro de la fotografía, se observa la sede central del SENA Antioquia en las cercanías de la Calle Colombia, donde aún hoy se encuentra ubicada.

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A comienzos de los años setenta se tomaron dos decisiones difíciles en materia de su ordenamiento: la construcción de la Avenida Oriental (o Jorge Eliécer Gaitán), que incrementó el flujo de vehículos hacia un centro ya congestionado y la apertura de las dos vías paralelas al río, que disminuyeron radicalmente el área verde prevista para la zona (Melo, 1997). Igualmente, otras intervenciones viales como la ampliación de la calle San Juan y de la carrera Bolívar, sensiblemente afectada por la construcción del viaducto elevado para el Metro, constituyeron anillos circulatorios en el centro que, más que descongestionarlo, aumentaron el caos vial.

La reformulación de la circulación vial de la ciudad continuó. Se ampliaron calles y avenidas como Colombia, y se construyeron otras como la Avenida del Ferrocarril (o Alfonso López), la 33, la Avenida Las Vegas y la 80. Se multiplicó la moda de las glorietas y pronto pasó a la de puentes e intersecciones a varios niveles (Gil, 1989: 109).

El Plan Vial fue criticado por su aislamiento respecto a los requerimientos de toda el área metropolitana. Además, por no haber conservado la directriz del Plan Piloto, que planteaba una comunicación longitudinal del valle paralela al río y valorizaba toda la región. Contribuyó a la saturación de vías, al aumento de tiempos de circulación y de ruido, a la congestión y a los riesgos de accidentes (Barrera, 1982: 90).

Por otro lado, el sistema vial primario de la ciudad continuó siendo intervenido por Valorización Municipal, que tuvo su mayor auge entre 1960 y 1980, apoyada en el Plan Piloto y el fortalecimiento de la planeación (Botero, 1996: 522).

BPP-F-015-0128. 146. En 1968, se observan a lado y lado de la carrera Bolívar, edificaciones como el Edificio El Correo, el Edificio Henry y el Edificio de la Colombiana de Tabaco, en frente del Parque Berrío. Este paisaje cambió radicalmente con el paso de la Línea A del Metro.

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s5041a1.jpg. 147. Vista del tráfico vehicular a lo largo de la Avenida Oriental, en sentido norte sur en 1998. Se observa su cruce con la Avenida La Playa y al fondo, la Iglesia de Nuestra Señora del Perpertuo Socorro.

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La “empresa” del tren metropolitano Fuera de innumerables consideraciones económicas y políticas que se hacen sobre esta obra [Tren Metropolitano], indudablemente tendrá un profundo impacto sobre la ciudad.

La discusión sobre si es la alternativa correcta para el problema del transporte, sólo tendrá respuesta dentro de muchos años, cuando esté en pleno funcionamiento. Si se cumple uno de los presupuestos de este proyecto, como es el de recuperar la vocación natural de Medellín de ser una “ciudad lineal”, redensificando los alrededores de la vía, es algo que puede ser discutible. En todo caso ya está ahí, con sus columnas y vigas, mientras evaluamos su verdadero aporte al desarrollo urbano (Gil, 1989: 109).

La reflexión sobre la ciudad en los años ochenta, estuvo marcada por la construcción del Metro y la controversia que, no por su objetivo, sino por sus formas y procedimientos, suscitó.

La discutida “empresa del Metro” fue una de las obras de desarrollo urbano más ambiciosa y gigantesca del país en los últimos cincuenta años, y tuvo enormes efectos sobre la estructura urbana, las nociones del tiempo, el acortamiento de distancias y la reorganización simbólica de los espacios del Valle de Aburrá.

Propuestas iniciales La idea del tren metropolitano se fundamentó en la propuesta del Plan Piloto de mediados del siglo XX sobre el desarrollo y configuración de un sistema vial paralelo al río Medellín, que atravesara la ciudad de sur a norte (Marín, 1988: 81).

A principios de la década del setenta, técnicos locales −algunos vinculados a la oficina de Planeación Municipal− realizaron estudios preliminares que consideraron conveniente el Metro para Medellín. Sin embargo, fue hasta los años 1973-1974, que su propuesta cobró mayor fuerza, entre otras razones, por la crisis energética a nivel mundial que confrontaba a los países productores y altos consumidores de petróleo (Marín, 1988: 86).

Durante el desarrollo de esta idea, se realizaron visitas a otros países para conocer el funcionamiento de diversos sistemas masivos de transporte, y llegaron a la ciudad varios extranjeros especialistas en este campo para elaborar sus recomendaciones. En el ámbito local, universidades e instituciones públicas y privadas, promovieron estudios y debates respecto a diferentes aspectos del transporte y del proyecto Metro (Marín, 1988: 84). Además de estos intercambios, los intereses extranjeros se reflejaron en la orientación de los estudios, ya que tanto firmas belgas, como inglesas, francesas y alemanas, entraron a competir por la licitación de construcción del Metro.19

19 Al proceso de licitación se presentaron 11 consorcios de diferentes países: Belga, Internacional Metromed, Japonés-Americano, Ansco Grupo de Transporte Metropolitano, Hispano-Alemán, Hispano-Francés, Consorcio España-República Democrática Alemana, Grupo Mecolin, Grupo Francés CGTE Francora. Finalmente, en 1984, se contrató la construcción con firmas alemanas y españolas.

La renovación del centro, el transporte y el espacio público: desafíos de fines de siglo XX para el DAPM

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BPP-F-017-0043. 148. Vista panorámica del Valle de Aburrá, en sentido norte sur. En primer plano se observa el río Medellín. En el costado izquierdo, la sede del SENA y, pasando el puente de la Calle Colombia, la urbanización Carlos E. Restrepo y el sector de Suramericana, 1973.

En 1977, se iniciaron reuniones y contactos administrativos que concluyeron en la creación de la Empresa de Transporte Masivo de Valle de Aburrá (ETMVA) en 1979, como un organismo público encargado de realizar las gestiones necesarias para adelantar el proyecto de transporte masivo rápido para toda el área (Marín, 1988: 92,93).

No obstante la participación de algunas entidades universitarias, los actores principales en el proyecto habían sido los técnicos, las autoridades municipales y los integrantes de la Junta de la ETMVA: “el grueso de la población no conoce detalles del proyecto, aún más no se hizo ningún estudio previo a la aprobación que contemplara el impacto ambiental, a pesar de existir legislación expresa, sobre preservación del medio ambiente” (Marín, 1988: 92,93). Además de estas limitaciones, se señalaba la falta de definición de aspectos relacionados con el diseño y la exigencia de contragarantía y formas precisas de financiación (Marín, 1988: 94).

Estas cuestiones y otros debates fueron frecuentes en las Universidades y, particularmente, en aquellos programas académicos cuyo objeto estaba relacionado con estos temas. Así mismo, fue tema cotidiano de la prensa escrita y de otros medios de comunicación en el ámbito local y nacional.

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El metro de Medellín al debate público Durante la década del ochenta, el caso del Metro del Valle de Aburrá fue un tema de especial interés para el Posgrado en Planeación Urbana, adscrito a la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. De ello dieron cuenta las preocupaciones y cuestionamientos expresados en su órgano de divulgación Revista Anotaciones sobre Planeación, su participación en numerosos foros y en debates en la prensa escrita, así como también sus intentos de colaboración con las autoridades públicas.

Un proyecto como el Metro, que no resiste una evaluación técnica desde casi ningún punto de vista y por consiguiente vive en estado permanente de crisis (cuyas ondas se hacen sentir cada vez más en la medida en que se avanza la obra y el tiempo) justifica plenamente dichas preocupaciones (Marín, 1988).

Se consideraba entonces, que hacía falta una serie de estudios críticos, incluso desde el mismo Departamento Administrativo de Planeación, que hubieran permitido una mejor adecuación y una mayor sensibilidad frente a las condiciones urbanísticas de la ciudad:

[…] jamás fue sometido a una evaluación seria ni en las corporaciones edilicias del área metropolitana, ni entre los gremios económicos y profesionales, ni mucho menos con la comunidad en general; jamás fue permitida la incorporación de elementos de juicio distintos a los de la empresa gestora local y sus asesores directos. (Brand, 1989).

Sucesivas crisis financieras y problemas técnicos caracterizaron el avance de la construcción del Metro. Mientras pasaban muchos años con sólo columnas y vigas en medio de amplias zonas del centro de la ciudad, derruidas para la construcción de este sistema de transporte, la opinión pública se entretuvo con el llamado por parte de sectores dirigentes a la solidaridad local para respaldar al Metro y trabajar por terminar las obras a toda costa.

CD4 _MG -9384. 149. Espacio Público del corredor del Metrocable, Línea K, que une a los Barrios Acevedo, Andalucía, Popular y Santo Domingo Savio, 2007. Intervención que hace parte del Proyecto Urbano Integral de la Zona Nororiental.

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DSC 01400. 150. Metrocable Línea J, que une a los Barrios Acevedo, Andalucía, Popular y Santo Domingo Savio, (s.f.).

El documento preparado para abrir la licitación internacional del Metro del Valle de Aburrá, reformó el proyecto inicial, entre otras, la modificación más cuestionada fue su paso por el área central de la ciudad.

La desviación de la Línea A del Metro por la Carrera Bolívar significaba una variación radical, puesto que originaría el cierre casi total y definitivo de la circulación vehicular sobre esta vía, arteria del centro de la ciudad, dejando solamente una calzada de dos carriles en operación, en lugar de las dos calzadas de tres carriles que para entonces funcionaban. Al respecto, no se había promovido un debate −necesario y beneficioso− sobre esta propuesta, que se consideró “constituiría un grave retroceso en la operación del sistema vial central de la ciudad de Medellín” (Salazar, 1989).

Otro punto cuestionado fue la actitud reticente de los planeadores del transporte a ir más allá de los estudios estadísticos. La modelación matemática no era suficiente para alcanzar a comprender la compleja red de fenómenos socioculturales, alrededor de las dinámicas de los movimientos urbanos. Se llamó la atención entonces, sobre la necesidad de incorporar estudios de dinámicas socioeconómicas específicas, que consideraran, entre otras cosas, los usos sociales del transporte (Marín, 1988) Por lo demás, también se cuestionó la falta de previsión para la instalación de futuras escaleras mecánicas y ascensores: “Ante una obra tan costosa es ilógico además que se niegue la posibilidad física de acceso para todos” (Salazar, 1989). Una limitación que fue resuelta favorablemente, varios años después de estar en funcionamiento el Sistema Metro, obedeciendo a un fallo de tutela.

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Una mirada desde el presente al sistema metro No obstante todas las dificultades que hicieron que un proyecto pensado desde 1970, sólo se materializara en 1995, con tantos pronósticos negativos en cuanto a planeación, administración y transporte urbano privado, cabe resaltar el beneficio inmediato y su creciente utilización.

Pasaron muchos años para que el Sistema Metro adquiriera una diversidad de complementos que no tenía cuando inició operaciones con estaciones y vagones. Desde 1994, se desarrolló un proceso de formación de usuarios con miras a generar una nueva cultura en los habitantes del Valle de Aburrá. El Sistema Metro se tomó como justificación para que la comunidad se apropiara de normas de comportamiento y de convivencia ciudadana, y para desarrollar un modelo de gestión social y educativa que se ha consolidado como la Cultura Metro.

Los ciudadanos encontraron, en el sistema del Metro, un apoyo fundamental para su desplazamiento en la ciudad y hacia poblaciones vecinas, que ha logrado, ahora sí, la inclusión de sectores de menores ingresos de los barrios periféricos y la de personas que se desplazan de un punto cardinal a otro del Área Metropolitana. La apertura de nuevas líneas y la prolongación de las existentes, además, de la articulación con los proyectos de los cables aéreos −Metrocables−, ha permitido nuevas condiciones para la movilidad a partir del transporte público masivo.

Aunque son muchos los impactos que se reconocen como negativos e irreparables −entre otros el paso por el centro o la reducción espacial del Parque de Berrío−, también son muchos los logros obtenidos: una comunicación rápida y eficiente de todo el Valle de Aburrá, y la articulación con los otros medios de transporte público, incluido el proyecto del futuro tranvía de Ayacucho, el cual se espera que esté en operación en el año 2014.

El Metro, sin duda, ha ayudado a atenuar los problemas de movilidad asociados con la insuficiencia de la red vial y el aumento del parque automotor y ha contribuido a mejorar las condiciones de calidad de vida. Así mismo, la respetabilidad que ha logrado la ETMVA, ha permitido reconstruir confianza en lo público, tan cuestionado en nuestra sociedad, al punto de ser ampliamente aceptada la propuesta de la Administración Municipal, de que sea aquella la entidad encargada de administrar el sistema de transporte Metroplús, próximo a entrar en funcionamiento después de varios años de retraso de las obras.

Parte II. La ciudad hoy: una mirada al pasado desde las vivencias del presente

CD2. Panorámica nocturna Medellín 1. 151. La expansión territorial y la dimensión de los problemas sociales impusieron nuevos retos en materia de planeación a la ciudad de Medellín y su Área Metropolitana.

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urante los cincuenta años de su funcionamiento, el DAPM, influenciado por una serie de dinámicas del orden local, regional, nacional e internacional, ha revisado su estructura, sus funciones y sus posibilidades. A los cambios en la organización del Estado y los desarrollos normativos consolidados en la década de 1990, se sumaron agitados procesos sociales, económicos y políticos, además de asuntos coyunturales que debieron atenderse de manera institucional. Las municipalidades contaron con nuevas posibilidades de acción, aunque la realidad desbordó, en muchos casos, las previsiones.

A partir de la Constitución Nacional de 1991 y las regulaciones derivadas de ella, se ha orientado la planeación municipal; pero a su vez, las iniciativas locales marcaron pautas para el diseño de políticas nacionales y lideraron muchos de los procesos que, en materia de planeación, ha adoptado el país en su conjunto.1 Tales son los casos, entre otros, de la división territorial por comunas y corregimientos y el programa de Presupuesto Participativo; al punto que, en la actualidad, Medellín es reconocida como un laboratorio de gestión pública, que motiva el intercambio de experiencias con interlocutores nacionales e internacionales.

La cultura ciudadana, las reglamentaciones municipales, la reestructuración institucional y la voluntad política, han abonado el terreno para que la Administración Municipal de Medellín interprete el sentido de los nuevos marcos legales para la planeación, mientras que en otras partes del país, ha predominado el formalismo en el cumplimiento de la ley.2

1 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAPM, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

2 Ibíd.

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El panorama de la globalización La década de los ochenta del siglo XX, fue un período de frustración del crecimiento económico y de ampliación de las desigualdades sociales y económicas en el mundo. Aun en los países más ricos y desarrollados se dio un aumento del número de pobres sin hogar, algo ni siquiera imaginado en 1970 (Hobsbawm, 1996). Entre muchos otros problemas, el crecimiento de la deuda externa en América Latina, la crisis financiera de la banca internacional y la carrera armamentista de las potencias mundiales, en medio de la guerra fría, caracterizaron la crisis.

A la par de este complejo panorama y en medio de un proceso de intensa comunicación e interdependencia, el mundo vivió una serie de transformaciones económicas, tecnológicas, sociales y culturales a gran escala. La globalización significó un rápido crecimiento del comercio mundial y una transformación del papel de los Estados Nacionales en la economía. Las sociedades y los mercados fueron adquiriendo un carácter global, en medio de una creciente internacionalización y una nueva división internacional del trabajo. Los paradigmas de la economía de mercado se revivieron para definir políticas y diseñar programas de apertura, integración económica, privatización de empresas estatales, reducción del tamaño del Estado y búsqueda de su eficiencia. En síntesis, se trató de la aplicación del modelo neoliberal para enfrentar la crisis.

En América Latina hubo un descenso simultáneo y sostenido de los indicadores económicos y sociales; el crecimiento se redujo, disminuyó el gasto público, aumentó el desempleo y los salarios reales bajaron a medida que aumentaba la inflación, en medio de un problemático contexto internacional. Prácticamente todos los países del sur del continente debieron enfrentar elevadas tasas de interés en los mercados internacionales y un deterioro de los términos de intercambio. En este contexto se adoptaron medidas de ajuste económico.

alambra4. 152. Calle La Alhambra, 2000. Ubicada en el sector de Guayaquil del centro de la ciudad.

Toma de norte a sur, en la que se observan numerosos venteros informales que representan buena parte del comercio de la zona.

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Cd2. Panorámica día Medellín 8. 153. El crecimiento acelerado de las ciudades colombianas en las últimas décadas del siglo XX ha demandado acciones institucionales en materia ambiental y de inversión social.

A partir de 1990, las directrices trazadas desde el Consenso de Washington marcaron las agendas de los países latinoamericanos, con un programa general para impulsar el crecimiento económico y orientar el flujo de capitales internacionales destinados a la financiación del desarrollo. En tales condiciones, el mayor reto para todas las naciones, y de manera especial para las de América Latina, fue cómo responder al problema del desarrollo en un mundo globalizado.

Los sistemas nacionales y locales de planeación debieron adaptarse a las nuevas condiciones y promover dinámicas acordes con la realidad de la internacionalización.

Desde la década de los años ochenta, en Colombia, se adoptaron medidas para enfrentar la crisis. El gobierno de Belisario Betancur Cuartas (1982-1986) puso en marcha un proceso de ajuste económico y promovió una política de gasto público en vivienda social, para reactivar la actividad productiva del país.

Posteriormente, durante el gobierno de Virgilio Barco Vargas (1986-1990), se aprobaron reformas para atender las exigencias internacionales. Su Plan “Economía Social” formuló una política para el desarrollo social, que integró un programa de rehabilitación de los asentamientos humanos con deficiencias de servicios básicos y sociales y con riesgos físicos y ambientales. Propuso un mayor crecimiento económico y la erradicación de la pobreza absoluta, e hizo énfasis en la autonomía municipal y en la reglamentación de consultas populares municipales. Los avances en términos de descentralización, marcaron un hito en cuanto a planeación y ordenamiento territorial.

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A partir de 1987, y en los tres años siguientes, las condiciones económicas del país se vieron favorecidas por una corta bonanza cafetera y por el crecimiento de las exportaciones agrícolas no tradicionales, de manufacturas, petróleo, carbón y ferroníquel.

Pero las tendencias a la desaceleración de la economía, influyeron para la posterior adopción de medidas de liberalización comercial (Ocampo, 1998).

Otras reformas sustanciales, en materia económica y social, fueron adoptadas en el gobierno de César Gaviria Trujillo (19901994); al mismo tiempo, la Constitución Nacional de 1991 marcó nuevos derroteros políticos. Como una apuesta a su proyecto de apertura económica y de descentralización estatal, el plan de desarrollo “La Revolución Pacífica”, planteó una mayor autonomía política y presupuestal de las regiones y los municipios, aunque con una participación creciente en los ingresos nacionales.

Los municipios debieron, entonces, responsabilizarse de realizar una planeación local en concordancia con la planeación nacional y departamental, una tarea en la que Medellín tenía camino recorrido.

En estos años se dio un fuerte crecimiento del gasto público concentrado en el gobierno nacional. A partir de la nueva Constitución, el tamaño y la estructura del Estado cambió y la inversión privada tuvo cabida en actividades tradicionalmente consideradas como propias del sector público. El proceso de privatización y la ampliación de espacios para la participación del capital privado, ocurrieron principalmente en los sectores productivo, financiero, de infraestructura y en la seguridad social.3

3 Por ejemplo, con la aprobación de la Ley 100 de 1993, se le abrió un lugar en el sistema de seguridad social en cuanto a salud y pensiones.

Por otra parte, hubo un cambio en las instituciones; en materia de vivienda, el ICT fue reemplazado por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), (que atendería el subsidio para vivienda familiar) y el sector privado fue encargado de la construcción, venta y financiación de las viviendas. En el ámbito laboral, a partir de 1990, la legislación había cambiado considerablemente, y en el tema ambiental, el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INDERENA), fue sustituido en 1993, por el Ministerio del Medio Ambiente, que agrupó a las Corporaciones Regionales.

Con la descentralización administrativa alcanzada, los gobiernos regionales y locales debieron asumir nuevas funciones, mientras el gobierno central actuó como planificador y supervisor a nivel general, en consonancia con las nuevas responsabilidades sociales del Estado. Las entidades territoriales contaron con mayores transferencias y la administración de los servicios de educación y salud fue asignada a los departamentos y municipios (Ocampo, 1998).

“El Salto Social” fue el nombre dado al plan de desarrollo del gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994-1998). Este Plan se orientó a consolidar el modelo de apertura económica, en el contexto de globalización de la economía y representó la primera experiencia nacional de planeación participativa en el país, resultado de los cambios institucionales introducidos por la nueva Constitución Política.

También propuso un mayor equilibrio interregional y promovió el ordenamiento territorial como un proceso planificado, instrumentalizado mediante planes -a nivel nacional, regional, departamental o subregional y municipal o local− y asociado con políticas de uso y ocupación del territorio. Dichos planes, determinados por la política nacional de desarrollo, no debían estar sujetos a los cambios de gobierno, sino tener continuidad en el tiempo para lograr sus metas.

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La crisis de la ciudad y la planeación estratégica Medellín, en la década de 1980, fue centro del narcotráfico con sus dinámicas y sus organizaciones armadas, de la urbanización del conflicto guerrillero y paramilitar, y del fortalecimiento de bandas y pandillas delincuenciales. La apropiación violenta del territorio, la protección forzada mediante la extorsión, el control de los micro mercados de estupefacientes y la continua amenaza para reafirmar dominios territoriales y trazar límites imaginarios entre los barrios, caracterizaron el accionar de los grupos ilegales (Medellín, BID, 2009: 39). Aún hoy el panorama de violencia, con nuevos actores y otras dinámicas, marca en mayor o menor grado la vida cotidiana de la ciudad, al tiempo que continúa presente en las agendas públicas y ciudadanas.

Pelu2. 154. El poblamiento de las laderas en zonas de alto riesgo, marcó la ocupación del territorio en la búsqueda de vivienda de sectores pobres y más bajos ingresos. En la fotografía se observa el Alto de la Cruz en el 2001, ubicado en el sector nororiental de Medellín.

En este contexto, se agravaron las condiciones de pobreza vividas desde décadas atrás en la ciudad, y se hizo notoria la ausencia institucional. Las dificultades asociadas con la centralización administrativa, política y fiscal del país, entre otras circunstancias, provocaron que Medellín no tuviera una política integral de seguridad y de justicia, ni contara con los recursos o herramientas para operar de manera eficaz en los territorios y abordar las complejas problemáticas que la afectaban. Esto se tradujo en una falta de acción estatal clara y coherente (Medellín, BID, 2009: 39). Aumentó entonces la deuda social acumulada y los sectores pobres y marginados de la ciudad se vieron aún más afectados.

Para finales de los años ochenta, Medellín se debatía entre la percepción de una ciudad agobiada por las confrontaciones violentas y algunos intentos de planificación y regulación democrática, en medio de diagnósticos que señalaban la “crisis social” y una “responsabilidad social colectiva”.

No obstante estas difíciles condiciones, para los años noventa, la ciudad fue escenario de muy distintas convocatorias públicas y de procesos de deliberación social. Fue un período en el cual se comenzó a superar el aislamiento que el miedo y el terror habían creado; por un lado se buscaron nuevos lenguajes y conceptos para entender la realidad y, por otro, se realizaron ejercicios para redefinir un nuevo proyecto de ciudad.

Numerosas propuestas de grupos culturales, juveniles, de danza y de teatro, surgieron en los barrios populares con un discurso por la vida y la no violencia; estas experiencias influyeron en la formación de jóvenes que, aun inmersos en zonas de conflicto, optaron por alternativas distintas a la violencia padecida entonces (Medellín- BID, 2009: 42,43).

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También, desde procesos de prospectiva como Antioquia Siglo XXI,4 pudieron concretarse ideas como los ejes viales regionales y nacionales en los que el sector privado, a través de la Fundación para el Progreso de Antioquia (PROANTIOQUIA), fue pionero en la planeación. Surgieron espacios como los Seminarios de Alternativas de Futuro para Medellín y el Área Metropolitana, vinculados con la Consejería Presidencial, donde se adelantó la discusión acerca de las dificultades que enfrentaba la planeación urbana en una sociedad sumida en la lucha violenta de poderes al margen de la legalidad (Echeverría y Bravo Giraldo, 2009).

Algunos de estos escenarios sirvieron para el encuentro entre sectores sociales y para mejorar niveles de organización y de expresión de los tradicionalmente excluidos, pero la gran mayoría no produjo resultados efectivos en términos de políticas públicas. En otros casos no asistieron todos los implicados, no hubo igualdad entre los involucrados, en términos de definir las agendas de debate, o los representantes de las élites se valieron de su poder para ejercer presiones.

No todos los participantes tuvieron el mismo nivel de información y, en la mayoría de los casos, no se dieron procesos efectivos de concertación social, o no existieron procesos de monitoreo y control de los acuerdos establecidos en las distintas convocatorias públicas. Muchas de estas citaciones contribuyeron a aumentar el escepticismo de personas y organizaciones de la sociedad civil, para quienes estos debates y esfuerzos no significaron el mejoramiento de sus condiciones de vida (Bernal, 2004: 115,116).

Rumbos del DAPM a propósito de las nuevas condiciones legislativas En medio de este contexto de movimientos sociales y respuestas a la crisis, los cambios legales relativos a la planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial, obligaron a transformaciones profundas en el accionar de las instituciones municipales, como el Departamento Administrativo de Planeación.

Durante los primeros años de la década del noventa, una serie de normas asociadas a la descentralización municipal y al nuevo marco constitucional, definieron nuevos derroteros para la planeación. Es el caso de la Ley 09 de 1989 de Reforma Urbana, la Ley 01 de 1992 sobre las Juntas Administradoras Locales y, en 1993, el Decreto 2220 de reestructuración al Departamento Nacional de Planeación, la Ley 60 de Distribución de Competencias y Recursos y la Ley 99 por medio de la cual se creó el Sistema Nacional Ambiental.

En 1994 se promulgaron, entre otras, la Ley 136 o Estatuto de Régimen Municipal, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley 152, la cual formuló la participación ciudadana dentro del Sistema Nacional de Planeación, la Ley 128 Orgánica de Áreas Metropolitanas, la Ley 134 por la que se definieron mecanismos de participación ciudadana y la Ley 142 de Servicios Públicos Domiciliarios.

Posteriormente, se expidieron otras normas: la Ley 388 de 1997 sobre Ordenamiento Territorial, la Ley 617 de 2000 de Reestructuración Administrativa, el Decreto 0507 de 2005 que creó los Equipos Zonales de Gestión, Planeación y Presupuesto Participativo, y el Acuerdo No. 043 de 2007, que creó e institucionalizó la Planeación Local y el Presupuesto Participativo en el marco del Sistema Municipal de Planeación. Estas normativas, entre otras, exigieron un nuevo enfoque organizacional para la planeación del Municipio de Medellín.

CD2.Panorámica día Medellín 4. 155. Vista panorámica del sur del Valle de Aburrá (s.f.), donde se observa el proceso de conurbación en los municipios que lo conforman.

4 La primera versión, Seminario Internacional Alternativas de Futuro para Medellín y su Área Metropolitana, tuvo lugar en septiembre de 1991; la segunda, llamada “Antioquia hacia un pacto social”, en agosto de 1992; la tercera, III Seminario Alternativas y estrategias de futuro para Medellín y su Área Metropolitana, en noviembre de 1993; la cuarta, denominada como la anterior, en septiembre de 1994, y la quinta “Encuentro por la Concertación Ciudadana” en noviembre de 1995.

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156. Centro de la ciudad, Plazuela de San Ignacio, Comuna 10.

La aplicación de este conjunto de leyes y decretos produjo, en ocasiones, “[…] choques y actuaciones paralelas en la gestión del desarrollo, asimetrías entre escalas, duplicidad de funciones, limitaciones para la representatividad comunitaria y, en general, […] distancia entre lo que se propone y lo que se realiza efectivamente” (Medellín, Alcaldía, Consejo Municipal de Planeación, 2007: 28). Pero también generó interesantes complementos.

En la actualidad, tanto en Colombia como en Medellín, en materia de planeación del desarrollo y planeación del ordenamiento territorial, se cuenta con instrumentos suficientes, pero muchos de ellos ni siquiera han sido implementados (MASO, 2008: 51).

Impactos de la reforma urbana El diagnóstico de la situación urbana en el país era de tal complejidad hacia fines de la década de 1980, que hizo necesaria una revisión de la normatividad y el diseño de nuevas normas de organización. Según palabras del entonces presidente Virgilio Barco Vargas: Hoy para la mayoría de los colombianos existe una vida urbana caótica y degradante [...] la aglomeración urbana y la explotación de los recursos cumplida, como hasta ahora se ha hecho, dentro del desorden, la improvisación y la ambición de utilidades individualistas, ha transformado la geografía de nuestra patria en un duro e inhóspito suelo para las mayorías, en vez de un grato terreno propicio para el progreso colectivo [...] recorrer cinturones de miseria de las grandes ciudades, o visitar los municipios olvidados de Colombia, es tarea que entristece. [...]

El desarrollo regional y urbano, la vivienda y los servicios públicos deben tratarse de manera integral. Para ello es necesaria una organización institucional que coordine y ejecute las acciones estatales y proporcione instrumentos de ordenamiento que superen la ineficiencia e incongruencia de las actuales normas de planificación urbana (Anotaciones sobre Planeación No. 31, 1989: 165).

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Cd2 Panorámica día Medellín 11. 157. Vista panorámica del centro de Medellín, en sentido occidente oriente (s.f.).

Después de largos años de debates y proyectos legislativos en torno al tema de la Reforma Urbana, fue aprobada la Ley 09 de 1989. A partir de ella y de acuerdo con la política nacional y departamental, todos los municipios quedaron con la obligación de formular su respectivo Plan de Desarrollo, según las técnicas modernas de planeación urbana y con base en la coordinación del desarrollo urbano-regional (Anotaciones sobre Planeación No. 35, 1990: 164).

Así mismo, esta Ley creó instrumentos para el reordenamiento urbano y dictó normas sobre espacio público, compraventa y expropiación de bienes; facultó a los municipios para crear bancos de tierras y gestionar la legalización de títulos de vivienda. Igualmente, obligó a propietarios de predios urbanos a cumplir sus funciones sociales, y declaró zonas de

reserva para dedicarlas a vivienda de interés social y a la reubicación de asentamientos humanos y zonas de renovación urbana. Todas estas propuestas significaron grandes cambios en materia de planeación local (García, 2000: 262,263).

Además de la reestructuración del DAPM como Oficina de Planeación Metropolitana en 1982, los cambios en la legislación a partir de la Reforma Urbana, hicieron necesario un nuevo enfoque organizacional y cambios en el funcionamiento del ente planificador municipal.

Dado el crecimiento de los municipios que conformaban el Área Metropolitana, el auge de la actividad edificadora en cada uno de ellos y la necesidad de establecer planes y programas de desarrollo unificados, se consideró que Planeación Metropolitana se había quedado corta ante la magnitud de los problemas que debía atender. Ya no sólo se trataba de planear para la ciudad; era necesario que la Oficina tuviera capacidad de planeación en todo el Valle de Aburrá como unidad geográfica. Esta situación llevó al Concejo de Medellín a reestructurar el DAPM, mediante el Acuerdo No. 42 de 1988.

Con la introducción de nuevos enfoques en el orden global, sectorial y zonal, otras reglamentaciones, como la Ley 134 de 1994, alteraron significativamente las prácticas del DAP y los procedimientos del municipio (Cadavid, 1995).

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Impactos de la Constitución de 1991 sobre la planeación y la participación ciudadana Al finalizar la década del ochenta con la elección popular de alcaldes, se amplió el panorama de la participación ciudadana en el país, hecho que generó un cambio contundente en la democracia local y que posibilitó acciones y visiones estratégicas del DAPM. Antes, los nombramientos se hacían con criterio político, lo que repercutía en una altísima rotación de mandatarios: […] entre 1948 y 1987 hubo 49 alcaldes en Medellín, con un promedio de diez meses de permanencia por alcalde. Esos movimientos burocráticos frustraron cualquier esfuerzo de planeación a mediano y largo plazo e imposibilitaron la consolidación de equipos técnicos. Desde 1988, los alcaldes son elegidos por voto popular y sus períodos de gestión han sido ampliados primero a dos años (1988-1991), después a tres (1992–2003) y más recientemente a cuatro años (desde 2004) (Medellín, BID, 2009: 30).

Desde el gobierno de los primeros alcaldes populares en el país, la participación ciudadana se entendió como un derecho y un deber constitucional. En el caso de Medellín hubo otro agregado: se percibió además como una medida urgente para el proceso de pacificación.

La Constitución de 1991 merece especial mención por las reformas de fondo que introdujo en el ordenamiento institucional colombiano. Sus reglamentaciones posteriores, en términos de descentralización administrativa y fiscal, han cambiado profundamente el ámbito local, al consagrar herramientas para la gestión y la participación ciudadana y han impactado tanto a las entidades oficiales como a diversos sectores organizados de la sociedad civil.

Dos elementos esenciales para el país se pusieron en evidencia desde la normatividad y el proceso de planeación propuesto por la Constitución. Por una parte, la planeación estratégica con miras a la construcción de un proyecto democrático de Nación y la aplicación real del principio de participación ciudadana; y por otra, la concertación entre Estado y sociedad civil sobre ese proyecto de país. La materialización de estos dos propósitos políticos fue fundamental para la construcción de un Sistema Nacional de Planeación Participativa (Bernal, 1998: 7,8).

Cd 2 Panorámica día Medellín 17. 158. Vista panorámica de la ciudad de Medellín (s.f.).

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Entre otros aportes, introdujo la democracia de participación en medio de un esquema representativo, que no había logrado incorporar intereses colectivos y estaba marcado por la corrupción y el clientelismo; amplió las posibilidades políticas y estableció, desde su primer artículo, los soportes para una reglamentación posterior que contribuyó a la creación de espacios y mecanismos de intervención ciudadana (Bernal, 1998: 6).

Igualmente, con el desarrollo posterior de la Constitución y con las políticas de privatización y competencia en los servicios públicos y de concesión en las obras públicas, las administraciones locales concibieron nuevas reglas de juego para incidir favorablemente en el desarrollo urbano (Anotaciones sobre Planeación No. 41, 1994: 62).

A partir de entonces, se han dado permanentes ajustes metodológicos, tecnológicos, administrativos e instrumentales, inherentes a los nuevos procesos de planeación y al funcionamiento de la Administración Municipal y del DAPM en especial, como líder de estos desarrollos (Cadavid, 1995). Así mismo, se afianzaron algunos asuntos como la descentralización administrativa iniciada por el DAPM, con la creación de los Centros Regionales Comunitarios de Atención Administrativa (CERCA).5 Fue así como se trazaron nuevas condiciones para la planeación del desarrollo y se propusieron herramientas que influyeron en la acción del DAPM. La participación ciudadana empezó a ser significativa para la estructuración de los planes de desarrollo y los planes territoriales. Los problemas que se enfrentaban en la ciudad, en ese momento, hicieron urgente priorizar los mecanismos de participación; de tal manera que la planeación social, participativa y estratégica se convirtió en el nuevo paradigma.

Mediante diversos proyectos y foros, se hizo posible el acercamiento de los procesos del DAPM a la ciudadanía. La planeación del desarrollo zonal apoyada por la Consejería Presidencial, permitió importantes “transformaciones en la forma de actuación ciudadana y estatal” (Echeverría y Bravo Giraldo, 2009: 21). Además, con la creación del Consejo Nacional de Planeación como una instancia consultiva, y del Sistema Nacional de Planeación como único recurso para la articulación del Plan Nacional con los planes territoriales y sectoriales, se ampliaron y desarrollaron las posibilidades,

5 El Consejo Metropolitano de Seguridad fue creado en 1991, para coordinar las acciones entre las autoridades que tienen la responsabilidad del orden público y la ciudadanía; presidido por el Gobernador del Departamento y conformado por el Alcalde de Medellín, los demás mandatarios del Área Metropolitana y las autoridades policiales y civiles.

los escenarios y las herramientas para la planeación y para la participación ciudadana.

Se implementaron consejos rurales, comités para los jóvenes, juntas y foros de educación, comités en salud y seguridad social, veedurías ciudadanas y otros dispositivos como las revocatorias del mandato de alcaldes y gobernadores, referéndums, consultas y cabildos. Según algunos estudios, fueron más de cien los espacios y mecanismos que se instituyeron para la participación social y comunitaria (Bernal y otros, 2010: 150). Comparativamente con el resto del país, en Medellín estas iniciativas alcanzaron una mayor dinámica, en parte, por las experiencias previas de organizaciones sociales y veedurías ciudadanas.

Así mismo, al definir que los planes de desarrollo deberían basarse en la concertación con las entidades territoriales y señalar los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, la Constitución abrió las posibilidades de una planeación estratégica. La planeación dejó de estar sólo en manos de los técnicos y la integración con la comunidad se fue imponiendo, a tal punto, que sirvió de apoyo, para buscar una estructuración urbana sólida y coherente, en la que tuvieran cabida, tanto los procesos de urbanización oficiales como los marginales, con la participación de las nuevas Juntas de Planeación y las nuevas redes de conexión entre los planes de desarrollo nacional y municipales (Revista Planeación Metropolitana, No. 2 y No. 3, 1991).

Las entidades territoriales quedaron encargadas de elaborar y adoptar, de manera concertada con el gobierno nacional, planes de desarrollo que contaran con una parte estratégica y con un plan de inversiones de mediano y corto plazo. Dichas entidades definieron Consejos de Planeación. En este contexto se logró un marco favorable al desarrollo de la participación en los procesos de planeación y se aumentó la oferta institucionalizada de colaboración estatal. Sin embargo, las limitaciones establecidas por la Ley 152 de 1994 impidieron alcanzar la democratización de las relaciones entre los ciudadanos y el Estado (Bernal, 1998), ya que las dinámicas sociales y políticas no dependen, de manera exclusiva, de la normatividad que se establezca sobre ellas.

A partir del trabajo del Consejo Nacional y más adelante, con la participación de los Consejos Territoriales, fue conformándose el Sistema Nacional de Planeación que enfrentó múltiples problemas como la falta de recursos, las trabas administrativas a los procesos participativos y la carencia de sistemas de información.

Si bien estos organismos lograron el reconocimiento como interlocutores de la sociedad civil, no llegaron a constituir un sistema nacional integrado e interactivo en el tema de la planeación con participación.

Años noventa del siglo XX y los nuevos desafíos para la planeación

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Cd2 Panorámica nocturna Medellín 7. 159. Vista panorámica nocturna del norte del Valle de Aburrá (s.f.).

Los gobiernos de elección popular y la participación ciudadana Con Juan Gómez Martínez (1988-1990), primer alcalde elegido popularmente, se diseñaron algunos mecanismos para ampliar la participación comunitaria, tales como las Juntas de Participación y Conciliación Ciudadana y los Comités Comunitarios de Desarrollo Integral, orientados a la elaboración de diagnósticos de las zonas, comunas y corregimientos, para presentar planes de inversión y de desarrollo. Aunque significaron un importante avance, no pudieron incidir en la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal (Medellín, Contraloría General, 2007). La creación de los CERCA, contribuyó a la descentralización y al acercamiento de la Administración a la comunidad, pero no generó una mayor participación y capacidad de decisión.

Omar Flórez Vélez (1990-1992), elegido como segundo alcalde popular de Medellín, enfatizó en el Plan de Acción Social como estrategia de inversión del gasto público y en el Programa de Civilidad como propuesta para la resolución pacífica de conflictos. En su alcaldía se aprobó el Acuerdo No. 25 de 1991 por medio del cual se reglamentaron las Juntas Administradoras Locales (JAL) y el Acuerdo No. 41 de 1992, referido a la metodología de trámite del Proyecto Anual de Inversiones, que se modificó posteriormente con el Presupuesto Participativo.

En la tercera alcaldía por elección popular, el gobierno de Luis Alfredo Ramos Botero (1992-1994), dio prioridad a la gerencia estratégica a fin de garantizar un manejo eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos. Reconoció la participación ciudadana como un elemento importante de la Administración Municipal, pero privilegió la capacitación y el trabajo de equipos de profesio-

nales. También se crearon instancias para la negociación con los jóvenes vinculados al conflicto armado y, se propuso una institucionalidad que reconociera al sector rural como una parte integrante de la ciudad y abriera espacio en materia de su participación.6 Durante la alcaldía de Sergio Naranjo Pérez (1995-1997), la cuarta elección popular, se identificó la participación como uno de los componentes del Plan de Desarrollo, se establecieron mecanismos para fortalecer la descentralización y se abrieron nuevos espacios para la participación ciudadana. En 1995, con el Acuerdo No. 52, fue expedido

6 Dicho programa fue una ejecución de la Consejería Presidencial para Medellín, producto de una visión académica y de gestión local. Fueron definidos como lugares dentro de sectores urbanos determinados, para integrar territorialmente el espacio público, la prestación de servicios administrativos y sociales y el suministro de bienes para la articulación entre la comunidad y las diferentes instituciones públicas y privadas.

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Medellín 1960 – 2010. Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

el Estatuto Orgánico de Presupuesto;7 pero el instrumento más importante fue el Sistema Municipal de Planeación, creado mediante Acuerdo No. 43 de 1996, el cual permitió conformar el Consejo Municipal de Planeación8 que, no obstante su carácter consultivo, fue un espacio para la participación ciudadana en la elaboración y aprobación del Plan de Desarrollo (Corporación Convivamos et al., 2007).

Además, estableció que los Comités Comunitarios de Desarrollo Integral trazaran los Planes Zonales y con ello se avanzó en la creación de un plan de desarrollo en forma ascendente; es decir, a partir de las comunidades hasta llegar a las instancias administrativas de formulación y decisión (Medellín, Contraloría General, 2007).

En la quinta alcaldía popular, encabezada por Juan Gómez Martínez (1998-2000) –la segunda bajo su mandato−, se reconoció la importancia del Programa Participativo enmarcado en el Sistema Municipal de Planeación. Pero en este caso, tampoco se logró la gestión de los recursos necesarios para lograr la participación, y aquellos que habían sido aprobados en el Plan Operativo Anual de Inversiones, no tuvieron un adecuado cumplimiento, debido a dificultades de orden político (Medellín, Contraloría General, 2007).

La participación ciudadana fue impulsada de manera diferente por cada administración, a partir de la vigencia de la elección popular de alcaldes. Dicha participación tuvo un desarrollo desigual e inestable y no logró generar suficientes reflexiones para sistematizar la experiencia por parte del DAPM. Se tendió a crear, de manera desordenada, instancias de participación y descentralización, y con ello se hicieron más complejos los sistemas de decisión y los mecanismos de financiación.

Por falta de continuidad en las políticas, algunos espacios importantes fueron debilitándose; estas dificultades contribuyeron a generar desconfianza en las instituciones y pérdida de legitimidad. En medio de un manejo vertical (desde el poder decisorio hacia las bases), los procesos de participación se fueron desgastando. Todavía en el año 2000, a la falta de vinculación y acompañamiento del gobierno nacional al Consejo Nacional de Planeación, se sumó la precariedad de instrumentos legales en materia de la planeación participativa y la imposibilidad práctica de articular las propuestas de la administración y de la ciudadanía (Consejo de Planeación, Medellín, 2000).

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Los Comités Comunitarios de Desarrollo Integral (CCDI) fueron encargados, en cada CERCA, de elaborar el Plan Anual de Inversión Zonal y los planes zonales.

8 El PRIMED comprendió las siguientes zonas: Centro Oriental, conformada por los asentamientos: 13 de Noviembre, La Primavera, Los Mangos, Isaac Gaviria y parte de El Pinar; la zona Centro Occidental integrada por los asentamientos: Independencias I, II, III, Nuevos Conquistadores, Villa Laura y El Salado y, la zona Nor-Occidental, con: El Picachito, Mirador del 12, El Triunfo y El Progreso (Revista Planeación Metropolitana, No.3, 1991: 51).

Consejería Presidencial para Medellín y otros escenarios de construcción colectiva La Consejería Presidencial para Medellín y el Área Metropolitana, realizó en la década del noventa, una convocatoria abierta, con el propósito de unir la voluntad ciudadana y la de los gobernantes, para construir democracia local mediante la práctica de la deliberación pública. Esta Consejería, creada por el gobierno nacional para respaldar la política de paz del gobierno de César Gaviria Trujillo, y generar confianza en medio de una vida ciudadana oprimida por la violencia, fue la primera de este tipo en el país y tuvo entre sus funciones, la coordinación de las diferentes entidades de la Nación en la ciudad, con el ánimo de intermediar en posibles salidas a los conflictos: […] los mayores esfuerzos conjuntos para sacar los mejores beneficios en el área metropolitana deberán estar concentrados en dos frentes: crear una verdadera y fundamentada cultura de la convivencia solidaria y garantizar que todo grupo familiar tenga de manera digna y estable un nivel de ingreso que le permita satisfacer sus necesidades básicas totales. Estos dos grandes objetivos deberían constituirse en el propósito fundamental de un pacto social como el que está proponiendo la Consejería Presidencial para Medellín (Revista Planeación Metropolitana, No. 4).

Años noventa del siglo XX y los nuevos desafíos para la planeación

160. Panoramica barrio Boston, Parque Bicentenario.

Se trataba, entonces, de fomentar ideas, propuestas, programas y destinar recursos para atender la deuda social y mitigar la ausencia histórica del Estado en la ciudad de Medellín y su Área Metropolitana (Medellín, BID, 2009: 43) Diversos sectores fueron convocados a pensar alternativas de futuro para la ciudad y reflexionar acerca del papel de la sociedad en este proceso. A lo largo de un semestre, se realizaron diez Foros Comunales en Medellín y otros municipios del Área Metropolitana, con una amplia participación de grupos comunitarios y actores sociales de los barrios, comunas y zonas. Así mismo, entre septiembre de 1991 y noviembre de 1995, la Consejería diseñó y realizó Seminarios de Alternativas de Futuro para Medellín y el Área Metropolitana,9 con más de cinco mil participantes. De allí, se conformaron nueve mesas de trabajo que permanecieron en la ciudad por varios años.

El Seminario Internacional, en sus cinco versiones, constituyó un importante mecanismo de participación y diálogo, que contó con la intervención del gobierno, los sectores económicos, políticos, universitarios y la comunidad, con invitados extranjeros y con representantes de las Naciones Unidas. En contraposición a las medidas represivas utilizadas con base en la doctrina de la Seguridad Nacional, de estos eventos surgieron propuestas de diálogo y respeto por los derechos humanos; así como la idea de avanzar en servicios de salud, educación, vivienda, seguridad social y preservación del medio ambiente.

Igualmente, se insistió en la tarea de construir valores acordes con las nuevas manifestaciones sociales y culturales, y definir un nuevo pacto social para rescatar la ciudad. Se propuso cambiar las conductas intolerantes y excluyentes y estudiar alternativas concretas de redistribución del ingreso en favor de los sectores más desprotegidos. También se planteó la creación del Consejo Metropolitano de Seguridad10 y el fortalecimiento del Programa de Casas de la Juventud, orientado a ofrecer alternativas pacíficas de socialización juvenil.

9 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAPM, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

10 En el lenguaje de la planeación participativa, es el nombre que reciben los planes y propuestas de desarrollo elaboradas por los Consejos Territoriales de Planeación, desde lo municipal. Se trata de una intervención de la sociedad civil de abajo hacia arriba para construir el camino hacia el desarrollo humano sostenible.

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Medellín 1960 – 2010. Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

Cd4 DSC_1806. 161. Vista aérea del Parque Biblioteca La Ladera, Comuna 8, 2009. Conformación reciente de la zona centro oriental de Medellín, en la que, en los años noventa se realizaron programas de mejoramiento barrial, liderados por la Consejería Presidencial.

La Consejería contribuyó con acercamientos a los grupos involucrados en el conflicto y su articulación en procesos de reincorporación a la vida social, y fomentó el Proyecto de Núcleos de Vida Ciudadana11 y Comités Comunitarios de Desarrollo Integral.12 Así mismo, fue un apoyo a la Planeación Zonal, en la medida en que durante varios años se desarrollaron debates públicos y se formularon propuestas colectivas sobre temas críticos de la ciudad, desde los Foros Comunales a escala de comuna y desde los Seminarios de Alternativas de Futuro a escala de ciudad. En estos procesos se hizo visible la respuesta ciudadana, aunque fue evidente el desentendimiento de algunas dirigencias del sector privado e incluso, de ciertos actores políticos, gubernamentales o estatales.

Desde un comienzo se reconoció la necesidad de gobernar la ciudad a partir de acuerdos sociales, políticos y de convivencia, construidos en torno a propósitos colectivamente acordados. La Consejería orientó los procesos barriales y el DAPM promovió la elaboración de varios proyectos de Acuerdo, presentados a consideración del Concejo, para respaldar dichos procesos.

El programa Núcleos de Vida Ciudadana, uno de los coordinados por la Consejería Presidencial, hizo parte de las actividades de la Cooperación Técnica Internacional AID-Presidencia de la República y contó con la colaboración de la Administración Municipal, a través de diversas Secretarías y el Convenio de las Naciones Unidas. Este Programa enfatizó en actividades de generación de empleo y consumo de bienes; se orientó al mejoramiento de las condiciones físico-espaciales de sectores carentes de espacio público y, en su desarrollo, permitió una amplia actividad comunitaria, la con-

11 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAP, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

12 Ibíd.

Años noventa del siglo XX y los nuevos desafíos para la planeación

certación de diferentes sectores y el acercamiento entre el Estado y la ciudadanía (Revista Planeación Metropolitana, No. 2, 1991: 74).

Un plan de mejoramiento de vivienda se realizó en 1991. Para ello se seleccionaron tres zonas piloto de intervención, las mismas que después fueron objeto del Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medellín -PRIMED. En 1993, liderado por la Consejería Presidencial para Medellín, contó con el apoyo de la Administración Municipal a través de diversas secretarías y con la Cooperación Técnico- Financiera Internacional de KFW de Alemania (Revista Planeación Metropolitana, No. 3, 1991: 51); este proyecto hizo parte de la implementación del Plan de Acción Social y comprendió cuatro programas: legalización urbanística y de la tenencia, generación de ingresos, mejoramiento de vivienda y mejoramiento barrial, para tres zonas de la ciudad.13 Los planes de erradicación y traslado de vivienda en áreas subnormales −sobre todo de las laderas−, a edificios con celdas de 30 metros, como se había hecho durante los años setenta y ochenta, fueron sustituidos por la consolidación y el mejoramiento de los barrios ocupados espontáneamente por población migrante. Se propuso que se debían mejorar las viviendas donde estaba ubicada esta población, mientras las entidades públicas tomaban medidas de protección contra deslizamientos, manejo de aguas, senderos y vías, equipamiento y legalización; la reubicación trató de conservar la propiedad que estaba en riesgo (Melo, 1997). El PRIMED significó un cambio sustancial de enfoque, que de algún modo, trató de recuperar y sostener los resultados de la construcción y la urbanización popular.

Muchos logros posteriores tuvieron como base la Consejería Presidencial para Medellín y el Área Metropolitana. Sus propuestas fueron acogidas por el DAPM, pero desde la Administración Municipal no se asumió el costo de mantenimiento de la infraestructura que había dejado este programa y se perdió buena parte del trabajo realizado. No obstante los resultados alcanzados, también hubo muchos desaciertos.14 Los procesos desencadenados por la Consejería Presidencial y los diversos foros comunales, seminarios y mesas de trabajo, permitieron una construcción colectiva a partir de las ideas generadas desde las ONGs y las universidades; su carácter de

13

Inicialmente, la vigencia de los Planes de Desarrollo fue bianual. Luego, con la ampliación del período para los alcaldes, el alcance de los planes también se amplió; actualmente es de cuatro años.

14

Conversatorios con servidores y ex servidores del DAP, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

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iniciativa comunitaria llegó a convertirse en una especie de patrimonio para la municipalidad (Corporación Convivamos et al., 2007: 86) y desde allí se aportó a la formulación del Plan Estratégico para Medellín y el Área Metropolitana (PEMAM) y planes zonales. Las ONGs se posicionaron como centros de pensamiento que produjeron e incentivaron espacios de discusión y generaron investigaciones y publicaciones sobre la ciudad y su área de influencia (Medellín, BID, 2009: 44).

Al mismo tiempo, los centros de investigación universitarios jugaron un papel importante en el debate de ideas y modelos innovadores. Tal fue el caso del Centro de Hábitat Popular (CEHAP) de la Universidad Nacional, sede Medellín, que junto al PRIMED y al Programa de Núcleos de Vida Ciudadana de la Consejería Presidencial, se preocupó por la recuperación del espacio público en barrios marginales. A su vez, la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Pontificia Bolivariana, contribuyó de manera significativa en el proceso de readecuación y consolidación del espacio público en relación con la construcción del Metro. El Instituto de Estudios Regionales (INER) de la Universidad de Antioquia, se convirtió en otro actor fundamental para analizar y repensar los procesos sociales y políticos de la ciudad (Medellín, BID, 2009: 44).

162. Vista aérea barrio Manrique, comuna 4.

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Medellín 1960 – 2010. Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

Instrumentos para la participación

P

ese a los avances logrados en materia de elección popular de alcaldes y fomento de la participación ciudadana, durante la década del noventa no fue posible la creación de una planeación participativa que incidiera en las decisiones del gobierno municipal.

Se desarrollaron iniciativas participativas, pero también hubo retrocesos; la elaboración de los planes de desarrollo municipal y el Sistema Municipal de Planeación fueron herramientas insuficientes, pues la falta de continuidad de los programas, la no permanencia de los espacios de participación creados y el manejo de los mismos, por parte de grupos políticos, afectaron el papel que pudiera cumplir la participación en la planeación (Medellín, Contraloría General, 2007).

Ante este panorama, la voluntad política de los gobiernos nacional, regional y municipal y el fortalecimiento de las organizaciones sociales, resultaban necesarios para lograr democratizar y cualificar los resultados de la gestión pública (Bernal, 2004).

Sistema Municipal de Planeación El Sistema Municipal de Planeación de Medellín fue aprobado en la administración de Sergio Naranjo Pérez −Acuerdo No. 43 de 1996−y puesto en marcha, en forma parcial, por la administración de Juan Gómez Martínez, desde 1997, mediante la ejecución del Presupuesto Anual de Inversiones, con recursos para ser distribuidos a través de un proceso participativo en la ciudad, incluida la zona rural. También se formaron los Comités Comunitarios de Desarrollo Integral, operados por gerentes zonales ubicados en los llamados “MÁS CERCA” urbanos y en las Casas de Gobierno de los corregimientos.

El Acuerdo No. 43 se reglamentó con un énfasis social, pero con instrumentos dispersos; fue limitado, no avanzó en el fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana y consideró un plazo corto en el que las propuestas no podían ser adelantadas. En sus primeros años, el sistema operó deficientemente y generó desconfianza y poca credibilidad en el Estado y en la Administración. A las falencias en la formulación y las dificultades en la ejecución, se sumó la poca claridad respecto a las escalas de la planeación local, al desarrollo urbano-rural y a las relaciones con los demás municipios del Área Metropolitana y otras subregiones vecinas (Corporación Convivamos et al., 2007: 52-57). Sin embargo, cumplió un papel importante en la institucionalización de la planeación.

De otra parte, la Red de Planes Zonales de Medellín, establecida en 1996, adelantó un permanente debate sobre el Sistema y fomentó la reflexión en torno a enfoques, metodologías, alcances, procesos de articulación y, en general, sobre la Planeación Participativa y el desarrollo deseado para la ciudad (Corporación Convivamos et al., 2007: 52-57).

El Sistema Municipal de Planeación se convirtió en un nuevo modelo, que debió apropiarse y potenciarse cada día más, ante las debilidades que fue mostrando. Muchos de los aspectos contemplados en el Acuerdo No. 43, no funcionaron por falta de voluntad política de las administraciones municipales. Tal es el caso de la transformación del Acuerdo 43, propuesta en el período 2001-2003, que dejaba atrás experiencias anteriores, lo cual representó un retroceso en lo que a participación comunitaria se refiere; se suprimieron los Comités Comunitarios de Desarrollo Integral y desapareció el mecanismo de los gerentes zonales sin ninguna alternativa de reemplazo y, en general, se desconoció la participación comunitaria, volviendo al centralismo en la planeación, con el DAPM como epicentro y los técnicos como los encargados de pensar la ciudad, reduciendo el Sistema Municipal de Planeación a un sistema de información (Medellín, Alcaldía, Consejo Municipal de Planeación, 2007: 36).

Por tales condiciones, a partir del año 2002, la Red de Planes Zonales de Medellín hizo una férrea defensa del Sistema Municipal de Planeación frente

Instrumentos para la participación

a la propuesta de Acuerdo No. 053 presentado por la administración del año 2003 (Corporación Convivamos et al., 2007: 52-57). Posteriormente, la administración de Sergio Fajardo Valderrama, mantuvo el reconocimiento de la vigencia e importancia política de la planeación participativa, el desarrollo local y la asignación de presupuestos. Fue necesario entonces, adecuar las estructuras administrativas y de gestión del municipio, para recuperar el Sistema Municipal de Planeación y optimizar su aplicación, ya que era considerado como el resultado del esfuerzo de organizaciones comunitarias, combinado con experiencias administrativas iniciadas en los años noventa (Medellín, Alcaldía, Consejo Municipal de Planeación, 2007: 30).

En este nuevo contexto, el Sistema Municipal de Planeación durante la revisión y análisis del POT, llevada a cabo en el año 2006, logró adelantar un trabajo conjunto con diferentes áreas de la administración y, en particular, con el DAPM. Así mismo, acompañó diversos procesos de planeación participativa. Para entonces, el papel de la Administración Municipal fue reconocido en la estructuración de procesos participativos, en el apoyo a espacios de debate y en la construcción colectiva de la ciudad.

163. Participación ciudadana para la identificación y priorización de necesidades concertadas comunitariamente.

Las Juntas Administradoras Locales En el proceso de planeación de la ciudad, las Juntas Administradoras Locales (JAL), han cumplido un papel muy importante como espacios institucionales. La misma Constitución Política de 1991, la Ley 136 y el Acuerdo No. 043, les asignaron funciones claras sobre distribución de partidas presupuestales, promoción de la participación ciudadana e identificación y priorización de necesidades concertadas comunitariamente.

Pero, en razón al desconocimiento de sus funciones, a no tener la suficiente pertenencia y a que se orientaron más a la gestión de contratos y a hacer politiquería, pocas JAL pudieron asumir con responsabilidad su papel. En los primeros años de su funcionamiento, no lograron convertirse en una fuerza de cambio, ni contaron con el respaldo necesario (Medellín, Alcaldía, Consejo Municipal de Planeación, 2007: 84).

Sin embargo, en los últimos años y en cooperación con el DAPM −y en algunas ocasiones con la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de Medellín−, las JAL vienen acompañando diversos procesos de planeación local en cada una de las comunas y corregimientos de la ciudad.

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El Consejo Municipal de Planeación La iniciativa de creación del Consejo Municipal de Planeación, se esbozó a finales de 1993 conjuntamente con la Corporación Región. Su implementación fue lenta por la obligada reorganización de la Administración, por la concertación para unificar criterios y procedimientos entre el nivel central y el descentralizado y por la necesidad de garantizar la coordinación y coherencia de los planes y programas (Cadavid, 1995).

Con este Consejo, la planeación pudo contar con un órgano democrático con autoridad, prestigio y capacidad técnica, a fin de expresar los intereses de la ciudad; una instancia de amplia y diversa representatividad ante las autoridades municipales (Medellín, Alcaldía, Consejo Municipal de Planeación, 2007: 43).

Al entrar en funcionamiento el Consejo de Planeación, como órgano asesor en materia del desarrollo municipal, primero en su género en el país, el Municipio de Medellín continuó avanzando como pionero en el proceso de consolidación de la nueva planeación, caracterizada por la participación ciudadana y por la concertación entre la comunidad, el gobierno local y el Concejo Municipal (Revista Planeación Metropolitana, No. 10, 1994: 3). Entre tanto, el DAPM logró constituirse en el principal interlocutor de esta entidad.

En el año 2000, el Consejo Municipal de Planeación, propuso reglamentar la elección de los consejeros y construir una red de comunicaciones para socializar experiencias y conocimientos que hicieran más eficaz la participación de las comunidades. Además, se planteó la necesidad de una capacitación a la sociedad civil en los temas y mecanismos de participación, incluyendo su impulso en escuelas y colegios, la creación de incentivos a los consejeros y la exigencia de informes precisos del cumplimiento de lo aprobado. Se propuso construir las Trochas Ciudadanas15 e imponer el mandato ciudadano a los futuros gobernantes; así como una propuesta de desarrollo alternativo que considerara, entre otras, las condiciones de violencia y marginalidad de algunas comunidades desplazadas.

15 Proyectos como: La revitalización del Museo de Antioquia y su entorno (Ciudad Botero) que pasó a ser uno de los proyectos impulsores del futuro de la ciudad metropolitana; el Programa de Convivencia Ciudadana, base para impulsar un sistema metropolitano de convivencia; el Museo de Ciencia y Tecnología; y un impulso a la cadena de servicios médicos y odontológicos avanzados (Echeverría y Bravo, 2009: 51).

164. La nueva planeación garantiza la interlocución entre la comunidad y el gobierno local.

Instrumentos para la participación

Planeación zonal Con el ánimo de promover la planeación participativa, el DAPM presentó una propuesta metodológica para la planificación desde la gestión local. Se trataba de desmontar la concepción tecnocrática, centralista y de corte sectorial de la planeación y establecer procesos que permitieran una mirada integral de la problemática municipal a todos los niveles, y una observación de aspectos locales que afectaran la vida cotidiana de los habitantes de un territorio específico. Debía, por tanto, desarrollarse a nivel de comuna en el área urbana y a nivel de corregimiento en el área rural; áreas territoriales competencia de las JAL (Revista Planeación Metropolitana, No. 3, 1991: 20).

165. vista panorámica Barrio Tricentenario, noroccidente de la ciudad.

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El primer plan de desarrollo zonal −Plan de Desarrollo Participativo Zona Noroccidental−, se formuló en 1994 como una estrategia para la gestión del desarrollo y constituyó un hito en materia de planeación participativa para la ciudad (Medellín Contraloría General, 2007). Con esta experiencia, la Planeación Zonal logró convertirse en un proceso permanente de formación de líderes, de fortalecimiento de las organizaciones comunitarias y de concertación de la política de desarrollo para esa zona de Medellín (Corporación Convivamos et al., 2007: 39). Se orientó a construir soluciones estratégicas, reconocer las identidades territoriales, democratizar la gestión del desarrollo, construir comunidades y formar ciudadanos; reconstruir la ciudad desde las localidades y generar convivencia y capacidad propositiva en ellas. Posteriormente la experiencia se adelantó en la zona Nororiental.

Desde estos dos proyectos, la planeación zonal participativa para Medellín, logró integrar dos aspectos fundamentales respecto al desarrollo urbano y a la territorialidad: por una parte, se articuló al desarrollo de la ciudad y el Área Metropolitana, y a las políticas sectoriales de carácter global y estratégico; y por otra, como un espacio de intermediación entre lo micro-barrial y lo macro-urbano, y posibilitó una construcción socio-política del territorio y simbólica de la ciudad.

Los Planes Zonales partieron de una visión política del territorio, fundada en la descentralización intraurbana, y las zonas se reconocieron como unidades para un ejercicio político integrado a las realidades de los ciudadanos. Por tanto, estos planes fueron referentes para los posibles candidatos a las JAL, la Alcaldía Municipal y el Concejo, y debieron ser tenidos en cuenta en los planes de desarrollo y los planes de inversiones anuales y plurianuales. Los habitantes pudieron, por su parte, pensar el avance de sus territorios más allá de los límites del barrio, para acercarse al entorno urbano a través del Plan Zonal Participativo (Corporación Convivamos et al., 2007: 78,79).

Esta modalidad de planeación logró incidir en la configuración del Sistema Municipal de Planeación, y posibilitó el vínculo entre democracia representativa y democracia participativa dentro de los procesos municipales (Echeverría y Bravo Giraldo, 2009: 22). En los años noventa, la Planeación Zonal Participativa fue el nuevo modelo desde donde se pensó la estrategia para construir la ciudad; y a partir de ella, se logró institucionalizar la participación, al punto de convertirla en condición necesaria para todo el proceso.

Como resultado de diferentes iniciativas y estrategias −procesos de planeación zonal, mesas de trabajo y organizaciones barriales−, se conformó la Red de Organizaciones Comunitarias para el intercambio, fortalecimiento y reconocimiento de las organizaciones comunitarias en la ciudad.

Instrumentos para la participación

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166. Formación de líderes y fortalecimiento de las organizaciones locales, claves para la planeación zonal.

Esta red, a través del seguimiento al desarrollo de Planes Participativos Zonales, apoyó la constitución de la Red de Planes Zonales de Medellín en 1996, la cual intervino en la estructuración y proyección del Plan Estratégico para Medellín y el Área Metropolitana (PEMAM) respecto a asuntos territoriales particulares, y a propuestas como las descentralidades barriales y urbanas. Años más tarde influyó en los diagnósticos participativos del POT y en los procesos de planeación y presupuesto participativo (Corporación Convivamos et al., 2007).

No obstante los logros obtenidos, el paso de la Planeación Zonal a las Asambleas Barriales, que tuvo lugar durante el período _____ fue todo un retroceso en materia de la participación ciudadana y significó que los procesos de planeación participativa fueran asumidos por la Secretaría de Desarrollo Comunitario y no por la Oficina de Planeación como hasta entonces.16 La planeación participativa, un hito de 1996, fue retomada posteriormente; la planeación estratégica aún estaba para entonces muy vinculada a la planeación físico espacial, mientras que la planeación social y económica no había alcanzado relevancia y era abordada desde las políticas nacionales. En el ámbito local y regional faltaba mucho camino por recorrer.17Sería con la consolidación de los Planes de Desarrollo que se lograría un avance en este sentido.

16 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAP, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

17 Ibíd.

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Medellín 1960 – 2010. Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

De los Planes Sectoriales a la Planeación del Desarrollo

A

mparados en planes sectoriales, pero sin un enfoque integral, durante los años ochenta y noventa del siglo XX, se llevaron a cabo varias iniciativas e importantes proyectos relacionados con el espacio público, equipamientos y movilidad.

El Metro, por ejemplo, una de las obras de mayor impacto y valor estructurante para la ciudad, fue en sus inicios, un proyecto de carácter sectorial en el cual, por lo demás, se desaprovecharon importantes oportunidades para que los nuevos espacios públicos se integraran con su entorno. Lo mismo ocurrió con la apertura de la Avenida Oriental, que significó profundas rupturas en las dinámicas del centro; así mismo, en la ampliación de la Avenida San Juan y en la construcción del Parque San Antonio, estuvo ausente un proyecto de ciudad (Medellín, BID, 2009: 86): La construcción del Metro, inaugurado en 1995, y la construcción de obras como el Parque San Antonio (1992), el Edificio inteligente de EPM (1997), el Parque de los Pies Descalzos (1999), la Plaza Botero (2000) y el Parque de los Deseos (2003), reavivaron el interés en temas de renovación urbana, pero también pusieron de relieve la necesidad de superar la lógica de intervenciones aisladas y la importancia de llegar a un modelo integral, focalizado no solo en el rescate del centro sino de toda la ciudad, con énfasis en crear espacios públicos incluyentes y de calidad (Medellín, BID, 2009: 47).

167. El Metro de Medellin, una de las obras de mayor impacto y valor estructurante para la ciudad.

De los Planes Sectoriales a la Planeación del Desarrollo

A partir de la Ley Orgánica de 1994, se inició el paso de los Planes Sectoriales y los Programas de Gobierno hacia los Planes de Desarrollo como guías de la gestión municipal. Para entonces, se inauguraba un nuevo escenario de acción del DAPM, atravesado por un horizonte político, nacional y municipal, estructurado sobre el Plan de Desarrollo, la descentralización administrativa, la participación comunitaria y la democracia, que debería acompañarse por una reorganización del manejo de recursos económicos (Editorial, Revista Planeación Metropolitana, No. 12., 1995).

Bajo tales premisas, los planes de desarrollo no solo fueron un reto de carácter técnico; las tradiciones de la práctica política hicieron necesarias nuevas propuestas para entender y resolver los problemas que enfrentaba la ciudad. El proceso no estuvo al margen de dificultades y sobresaltos; pero en las dos últimas administraciones locales (2004 – 2011), se concretaron avances.

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Los resultados obtenidos se relacionan con el significado de las obras públicas adelantadas; obedecen a la identificación de determinados problemas, hacen parte de un proyecto integral, de una concepción de ciudad y de una forma de hacer política (Medellín- BID, 2009: 86). Avances logrados, entre otras cosas, por la consolidación de los Planes de Desarrollo como instrumentos de gestión.

La Ley Orgánica de Planeación La Ley 61 de 1978 y su Decreto Reglamentario 1306 de 1980, establecieron la formulación de Planes Integrales de Desarrollo para ciudades de más de 20 mil habitantes y abrieron la posibilidad de que los ciudadanos participaran en la planeación de su ciudad.

El concepto de planeación del desarrollo social empezaba a imponerse alrededor del mundo y se señalaba la dimensión ambiental como de ineludible manejo en la formulación de políticas. En Colombia, antes de la Reforma Urbana de 1989, no había una orientación clara sobre el tipo de desarrollo que debían atender los planes; tampoco el proceso de su formulación generaba una responsabilidad precisa de las entidades territoriales, en particular de los municipios. Muestra de ello fueron: el primer Estatuto de Planeación, Urbanismo y Construcción, en 1982, el Plan de Desarrollo Metropolitano «Para la Consolidación de la Metrópoli” de 1985 y el primer Plan de Desarrollo Municipal, adoptado en 1987.

Hacia 1986 el país acogió el modelo descentralista. Con la Reforma Urbana de 1989, se asignaron nuevas responsabilidades a los municipios; entre ellas, la función de adoptar planes de desarrollo, orientados básicamente al ordenamiento físico de sus áreas urbanas. El Plan de Desarrollo se constituyó así, como la base legal para el ejercicio bianual18 del respectivo Alcalde y como instrumento guía para la acción de la gestión pública de las diferentes instancias y dependencias públicas y privadas asentadas en el territorio.

Fue hasta la Ley Orgánica de Planeación 152 de 1994, cuando se creó el Sistema Nacional de Planeación Participativa del Desarrollo y se obligó a las administraciones municipales a presentar planes de desarrollo con participación popular y que reflejaran las propuestas contenidas en los programas de gobierno, avaladas por los electores.

18 Inicialmente, la vigencia de los Planes de Desarrollo fue bianual. Luego, con la ampliación del período para los alcaldes, el alcance de los planes también se amplió; actualmente es de cuatro años.

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Un balance de las labores del DAPM Además del Plan de Desarrollo Municipal y sus correspondientes planes de acción, durante los años noventa se fueron perfeccionando otros instrumentos para la planeación del desarrollo, como proceso de administración y gestión: Planes de acción, Banco de programas y proyectos de inversión nacional, Plan Nacional de Desarrollo, Centro Municipal de Información para la planeación, Presupuesto Operativo Anual de Inversiones y Planes Sectoriales y Zonales.

Hasta 1994, la elaboración del Plan General de Desarrollo Municipal, Estatutos Temáticos, Planes Sectoriales y Zonales, y su traducción en Planes de Inversión, así como el seguimiento, evaluación y actualización de todos sus instrumentos, fueron tarea fundamental de las autoridades municipales de planeación (Revista, Planeación Metropolitana, No. 8, 1994: 6).

En materia del desarrollo institucional del DAPM, en 1995 se hicieron grandes esfuerzos en tecnificación, información y sistematización: actualización Geocartográfica y Geodésica; subsistema de Seguimiento y Control de Proceso y subsistema de Control del Ordenamiento Físico (Revista Planeación Metropolitana, No. 12, 1995: 58). Sus actividades cubrieron, desde la atención a sectores y problemáticas de la ciudad, a través de Planes Sectoriales, pasando por reformas que impactaban a toda la Administración Municipal y que tenían que ver con su organización, hasta la implementación de nuevos mecanismos para la participación ciudadana.

Planes sectoriales. A propósito de las dinámicas de la ciudad Entre las iniciativas sectoriales lideradas por el DAPM, cabe destacar el Plan de Seguridad para Medellín, considerado una necesidad urgente para una adecuada ordenación de recursos nacionales, departamentales y municipales y una plena utilización de los recursos humanos; su elaboración se basó en un diagnóstico de la situación y en la formulación de políticas realizables a través de planes y programas (Revista Planeación Metropolitana, No. 3, 1991: 15).

Cd2. Panorámica día Medellín 16. 168. Panorámica del centro de Medellín (s.f.).

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BPP-F-019-0189. 169. Biblioteca Pública Piloto, 1963. Fundada en 1952 por convenio entre la -Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura- UNESCO y el gobierno de Colombia, fue uno de los primeros espacios en ofrecer diversas actividades culturales para la ciudadanía. Aún hoy continúa siendo un referente en esta materia.

Por otra parte, con el Plan de Intervención del Centro, se pretendió desencadenar un proceso inmediato para su reestructuración, crear una herramienta orientadora de la inversión a corto plazo y producir un modelo director de su estructuración a largo plazo. El manejo del espacio público por empresas de vigilancia privada, las construcciones de múltiples obras por concesión, la creación del cargo de Gerente del Centro como Secretario de Despacho, la variación de normas y la creación de incentivos para llevar 200.000 habitantes nuevos al sector, fueron algunas de las acciones propuestas.

Así mismo, se realizaron contratos con organismos no gubernamentales y se avanzó en la construcción de espacios públicos y amoblamiento urbano, con el propósito de la “humanización de la indigencia” (Revista Planeación Metropolitana, No. 7, 1993: 35,36).

A fin de disminuir el déficit en materia de recreación y dotar al Municipio de Medellín y su Área Metropolitana, de lugares para el esparcimiento público de la comunidad, se continuó con la elaboración del Plan de Parques, que se venía adelantando desde 1960. Se consideraron sitios con actividades recreativas pasivas, activas, deportivas, acuáticas, infantiles y “de estar”, complementados con el valor urbano, ambiental ecológico y paisajístico; que conformaron un equipamiento de interés colectivo. Entre otros se destacan: Parque de las Aguas, Parque Piedras Blancas, Parque Juan Pablo II, Ecoparque El Volador, Parque San Antonio, Parque La Ladera, Parque Boyacá las Brisas, Parque el Calvario, Parque San Joaquín, Plazuela San Ignacio, Parque San Antonio de Prado, Plazuela Iglesia San José, Plazuela Rojas Pinilla y Parque Lineal, ubicado frente a la Terminal de Transportes del Norte.

En este programa varias entidades municipales como: Empresas Públicas de Medellín, Unidad Ejecutora del Instituto Metropolitano de Valorización (IMVAL), Área Metropolitana, Metroparques y la Secretaría de Obras Públicas, actuaron conjuntamente con el DAPM, que hizo seguimiento al Plan de Parques. Estas instituciones estuvieron encargadas de la elaboración y asesoría de los proyectos, de la ejecución de las obras y de la gerencia y administración de los parques, así como del manejo y asignación de recursos (Revista Planeación Metropolitana, No. 9, 1994: 46).

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170. Vista aérea de la Unidad Deportiva Atanasio Girardot, 1989.

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A la par con tales iniciativas, se produjo el Plan de Reordenamiento de la Unidad Deportiva Atanasio Girardot, a fin de ampliar el acceso a la recreación y el deporte; se hizo énfasis en la población de escasos recursos y se trató de fortalecer este equipamiento recreativo de carácter metropolitano (Revista Planeación Metropolitana, No. 8, 1994: 21).

En la misma línea, el Plan Deportivo y Recreativo, elaborado por el DAPM, fue el primero en su género en el país y trató de establecer un derrotero claro y preciso para ejecutar acciones en estos campos. Como resultado de su formulación, se creó el Instituto para el Deporte y la Recreación (INDER). Y, paralelamente, se trabajó en el Plan Educativo y Cultural para la ciudad (Revista Planeación Metropolitana, No. 8., 1994: 42).

Continuando con estas iniciativas de planeación sectorial, también se incluyó el Plan de Terminales de Buses Urbanos. Ante la futura operación del Metro como sistema de transporte masivo en la ciudad, se elaboró el proyecto el Sistema Integrado de Transporte (SIT), que propuso la integración con los tradicionales transportes públicos colectivos: buses, busetas, microbuses y colectivos (Revista Planeación Metropolitana, No. 10, 1994: 30).

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Con la participación de la administración municipal y la Consejería Presidencial para Medellín y el Área Metropolitana y con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se incorporaron conceptos de desarrollo sostenible o sustentable, que se sumaron a los contenidos de la Ley Ambiental 99 de 1992, para conservar y dar un uso racional y sostenido a los recursos naturales. Con este propósito, se elaboraron diagnósticos de tipo biofísico, sanitario, económico y social, para conocer el origen de todos los desórdenes generados a los diferentes ecosistemas; se mejoraron e implementaron Planes de Ordenación y manejo integral de cuencas hidrográficas y se propuso la implementación de un Estatuto Metropolitano de Ambiente (Revista Planeación Metropolitana, No. 2, 1991: 37).

Cd4 DSC_1779. 171. vista panorámica polo de desarrollo norte, Al fondo se observan el Jardín Botánico, el Parque Norte y el Parque Explora.

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Otros planes implementados fueron: Plan Director del Aeroparque Olaya Herrera, Terminales de barrio para las rutas urbanas de transporte público, Terminal de carga y puerto seco para el Valle de Aburrá, Plan de Mejoramiento de Vivienda y rehabilitación barrial y levantamientos integrados de cuencas hidrográficas de Medellín y los municipios del Área Metropolitana. También, el DAPM, lideró otros Planes Sectoriales, como los de Paz y Convivencia y el Plan de Juventud, realizado mediante un convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Planes, reformas y funcionamiento institucional La toma de decisiones relacionada con programas de inversión para atender las necesidades de la comunidad, se enfrentó a la escasez de información básica, oportuna y actualizada. Esto motivó la propuesta de centralizar toda la información en un Banco de Proyectos, que permitió sistematizar y divulgar el trabajo del DAPM y los esfuerzos conjuntos con otras Secretarías (Medellín, DAP, 1992).

Más adelante, con los Planes Anuales de Inversión, fue posible concretar y asignar el presupuesto de acuerdo con las estrategias. En su formulación, se elaboraron metodologías para la participación comunitaria con la orientación de las JAL, por parte de la comunidad, y de Planeación Metropolitana en representación de la Administración (Revista Planeación Metropolitana, No. 10, 1994: 41).

Respecto al funcionamiento institucional, recién iniciada la década del noventa, se elaboró un Plan Estratégico de Sistemas, se diseñó un Sistema de Seguimiento y Control de Procesos, como fue el Banco de Proyectos de inversión Municipal, antes mencionado; el Sistema de Información Territorial y la Encuesta de población y Vivienda del Valle de Aburra. Además, se produjeron: el Estatuto Metropolitano del Ambiente, el Proyecto para el Plan de Desarrollo para Medellín, el Plan de Acción Social para las zonas populares del municipio, los Planteamientos básicos para un Plan de Desarrollo Rural de Medellín, el Plan de Inversiones 1991-1992 y el Proyecto de Reforma Administrativa del municipio (Medellín, DAP, 1992).

Después de promulgada la nueva Constitución (1991), el DAPM orientó sus esfuerzos a la exploración de mecanismos y escenarios para la participación de la comunidad en los procesos de planeación y se encargó de: […] orientar, coordinar y dirigir las acciones necesarias para lograr que las comunidades se involucren de manera real en los procesos de información (recolección y análisis de información sobre los barrios, veredas y corregimientos), decisión, gestión y vigilancia contemplados en la Constitución y para garantizar la participación de la comunidad en la identificación y solución de los diferentes problemas que caracterizan su entorno (Revista Planeación Metropolitana, No.10, 1994: 52).

La elaboración de los Planes Sectoriales, Zonales y de Inversión, debía contar con la participación ciudadana; y el DAPM debía propiciar y facilitar el cumplimento de las funciones correspondientes a las JAL y a las organizaciones de consumidores y usuarios, así como capacitar a líderes y equipos técnicos en procesos participativos (Revista Planeación Metropolitana, No. 10, 1994: 52).

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172. Jardín infantil del programa Buen Comienzo sector La Aurora, Ciudadela Nuevo Occidente, Noroccidente de la ciudad.

Revista Planeación Metropolitana El fortalecimiento del proyecto de planeación participativa para la ciudad, propuesto por la Constitución, requirió una comunicación directa con la ciudadanía. Para cumplir con este propósito y como un medio de difusión del trabajo del DAPM y demás organismos encargados de las transformaciones urbanísticas de la ciudad, en 1991 se inició la publicación de la Revista Planeación Metropolitana, con una periodicidad trimestral. Esta iniciativa estuvo motivada por: […] la creciente necesidad de información oportuna y clara sobre las realidades urbanas y sobre los proyectos que de alguna manera afectan a la comunidad; el deseo cada vez más manifiesto, de grandes grupos de ciudadanos, de participar en el proceso de planeación; el abundante material de investigación elaborado y procesado por los funcionarios de Planeación Metropolitana en su permanente tarea de identificar y evaluar alternativas de proyectos de desarrollo; la carencia de medios informativos permanentes y adecuados para divulgar las actividades de la institución especialmente del material estadístico, fotográfico y cartográfico; la conveniencia de mantener un registro continuo de la evolución de las tendencias urbanas; el deseo de abrir un espacio de diálogo entre funcionarios, expertos, técnicos, dirigentes cívicos, políticos y gremiales, asociaciones profesionales y comunidad en general y finalmente el interés por mantener un intercambio de conocimientos y experiencias a través del canje de pu-

blicaciones entre bibliotecas especializadas de carácter universitario, oficial y privado (Revista Planeación Metropolitana, No. 1, 1991: 4).

Además, la Revista tuvo el propósito de ser una fuente de consulta obligada para quienes quisieran entender e interpretar el desarrollo del Valle de Aburrá o participar en el proceso de su planeación y de su ordenamiento (Revista Planeación Metropolitana, No. 1, 1991: 4); publicó artículos de funcionarios de las administraciones municipales, de los diferentes institutos descentralizados y de especialistas externos.

Desde sus editoriales, se divulgaron las visiones de la Alcaldía y del DAPM en torno a la construcción de futuro para la ciudad. También, se abordó la publicación de temas como el patrimonio y las políticas para su conservación. La Revista constituyó un complemento para el Anuario Estadístico.

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a legislación nacional, en el marco de la nueva Constitución, propuso la planeación como una estrategia de política pública necesaria para el desarrollo de las ciudades y poblaciones; se asoció a procesos de desarrollo nacional y posteriormente, a los de ordenamiento territorial, distrital y municipal.

Desde 1991, el desarrollo, la planeación del desarrollo y la planeación del ordenamiento territorial, han sido asuntos concebidos, regulados y estructurados a través del ordenamiento jurídico.

Si bien se les pensó como procesos simultáneos, en la práctica normativa nacional y territorial, el desarrollo se concibió y planeó, sin ordenar ni planificar previamente el ordenamiento del territorio (MASO, 2008: 541). En el caso de Medellín, en los últimos años se ha logrado avanzar en la articulación entre la planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial.

El Sistema Nacional de Planeación del Desarrollo fue definido según la Ley 152 de 1994 y adoptado en Medellín por el Acuerdo No. 043 de 1996. La Planeación del Ordenamiento Territorial se reglamentó, implementó y puso en operación mediante la Ley 388 de 1997, pero sólo para los distritos y municipios, sin ordenar el territorio nacional y la totalidad de las entidades territoriales. Para la ciudad, el POT se implementó mediante Acuerdo No. 062 de 1999 y se revisó con el Acuerdo No. 046 de 2006.

173. Calle Ayacucho. Una de las vías de comunicación con el corregimiento de Santa Elena y el Oriente cercano. A principios del siglo XX fue el eje del Tranvía a Oriente; hoy, se proyecta como una de las rutas principales para el nuevo tranvía.

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174. – Institución Educativa Las Independencias, comuna 13 San Javier, centro occidente de la ciudad.

En relación al mandato Constitucional y la Ley 152 de 1994, entre los años 1995 y 2011, se han formulado y ejecutado, en Medellín, cinco Planes de Desarrollo: Se ha transitado desde una concepción del desarrollo como resultado de la sumatoria de las acciones sectoriales del Estado (1995-97), pasando por aquellas que invocan la distribución de los beneficios del desarrollo (1998-2000) o la modernidad y el crecimiento (2001-2003) hacia la comprensión del desarrollo humano integral (2004-2011) (Echeverría y Bravo, 2009: 183).

La planeación ha centrado su atención en problemas acumulados históricamente, pero también en cuestiones coyunturales; y ha asumido nuevos retos territoriales en medio de la compleja realidad social. Con énfasis y orientaciones diferentes, en los distintos planes de desarrollo, se han priorizado temas como: vivienda, espacio público y el problema vial (MASO, 2008: 222).

Una preocupación común, expresada en todos los objetivos y/o líneas estratégicas de la planeación, ha sido el espacio público; considerado desde lo físico-espacial, lo normativo y lo socio-cultural, para orientar su construcción, mantenimiento o mejoramiento. Por su parte, el tema económico se ha tratado desde ángulos como: la productividad urbana, el desarrollo económico y la competitividad.

Otros temas o sectores de interés han sido la seguridad y la convivencia ciudadana, la vivienda y el hábitat, la educación, la salud, el empleo, los servicios públicos, la recreación y el deporte, además de los equipamientos e infraestructura, organización y participación comu-

nitaria, transporte público y medio ambiente. Por el contrario, asuntos como la ruralidad, la internacionalización, la ciencia y la tecnología y la integración de la ciudad con la región y el mundo, no han sido permanentemente trabajados.

Un tema central del desarrollo en Medellín ha sido la vivienda. Desde diversos ejercicios de planeación, se ha aportado al mejoramiento de sus condiciones cualitativas y cuantitativas, relacionadas con su legalización, la construcción en altura y la oferta de vivienda de interés social. A ello, también han contribuido la regularización urbanística de tierras y gestión del suelo, los planes especiales rurales y la intervención, mejoramiento, conservación y renovación urbana (MASO, 2008: 464).

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Respecto al espacio público, en las últimas administraciones se ha logrado coordinar la planeación del desarrollo con la del ordenamiento territorial: [El espacio público] es contemplado como estrategia para la transformación de la ciudad a metrópoli, ciudad competitiva, internacional y moderna; como valor central de la ciudad, factor estratégico en la construcción de nuevas formas de producción y apropiación del desarrollo urbano, como elemento determinante en la calidad de vida de la población y del equilibrio ambiental, como escenario propicio para construir identidad colectiva y permitir encuentros ciudadanos, como bien común, inalienable y prevalente sobre el interés privado (MASO, 2008: 470).

El transporte público, dada su importancia en la calidad de vida de la población, también ha sido considerado un tema neurálgico, tanto para la planeación del desarrollo como para el ordenamiento territorial. Del mismo modo, el deporte y la recreación se han identificado como necesidades fundamentales que deben ser atendidas.

La consideración de condiciones externas que, como la globalización y la internacionalización de la economía, inciden en la planeación, representa un avance de las últimas tres administraciones municipales. Con este propósito, mediante políticas públicas, se han gestionado acciones en torno al tema empleo, orientadas a disminuir las altas tasas de desempleo y de economía informal, presentes de tiempo atrás (MASO, 2008).

175. Institución Educativa Reino de Bélgica, Barrio La Cruz, Comuna 3 – Manrique, nororiente de la ciudad.

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Énfasis del gobierno municipal, 1995 - 1997 El Plan de Desarrollo Municipal para este período, durante la administración de Sergio Naranjo Pérez, fue el primero elaborado conforme al mandato de la Constitución Nacional de 1991 y de la Ley Orgánica 152 de 1994. Aunque no tuvo una denominación que lo identificara, su énfasis fue abiertamente social y, durante su vigencia, se implementó el Sistema Municipal de Planeación, contenido en el Acuerdo Municipal No. 043 de 1996 (MASO, 2008:139).

Dicho Plan orientó acciones y priorizó recursos de un Plan de Inversiones congruente con el Programa de Gobierno de la Alcaldía. Sus lineamientos fueron: adecuación de la estructura administrativa, medio ambiente, formación democrática y participativa, convivencia, empleo, equipamiento urbano y conexión de la ciudad con los mercados externos (García, 2000: 266).

Los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo “El Salto Social”, enmarcaron el programa de gobierno de Naranjo Pérez; el cual −en una de sus estrategias− planteó una delimitación espacial entre los municipios integrantes del área metropolitana y el perímetro urbano de la ciudad. Se trató de dirigir la inversión fundamentalmente a la jurisdicción del municipio de Medellín, incluyendo corregimientos y veredas, ya que los municipios del Valle de Aburrá eran entidades territoriales administrativas y presupuestalmente independientes.

Plan de desarrollo municipal 1998 - 2000 El plan de desarrollo municipal de estos años, denominado “Por una ciudad más humana” y liderado por el alcalde Juan Gómez Martínez, fue el segundo de la ciudad conforme a los mandatos constitucionales. En su vigencia se formuló y reglamentó el POT, de acuerdo con la Constitución Nacional y a la Ley 388 de 1997 (MASO, 2008: 160,161).

Se consideraron cinco líneas estratégicas: el desarrollo social y la calidad de vida, mediante la política social y la atención a minorías; el espacio público como estructurante de la ciudad y formador de ciudadanía; el desarrollo económico por medio de la articulación metropolitana y regional, la competiti-

vidad en sectores estratégicos; y finalmente, el desarrollo organizacional y la participación. Con esta última, se buscó ganar eficacia en la gestión pública y en los procesos de participación, desde el esfuerzo conjunto del sector público, las organizaciones sociales y el sector productivo (Echeverría y Bravo, 2009).

La administración de la ciudad entre 2001 - 2003 El Plan “Medellín Competitiva” 2001-2003, formulado en la alcaldía de Luís Pérez Gutiérrez, fue el último de tres años de duración. A esta administración le correspondió iniciar la implementación del POT y buscar la competitividad de la ciudad como soporte a nuevas relaciones del ciudadano con el espacio público. Dicho plan se estructuró en torno a tres líneas estratégicas: la Revolución de la Cultura Ciudadana, la Ciudad Competitiva y Primero el Espacio público (Echeverría y Bravo, 2009: 176).

Según información suministrada por la Alcaldía de Medellín (2001: 4), el proceso de participación en la formulación del Plan, contó con aportes de las JAL, los Comités Comunitarios de Desarrollo Integral, las Juntas de Acción Comunal, grupos étnicos e instituciones representativas de la sociedad civil, como el Consejo Municipal de Planeación, el Concejo de Medellín, ONGs, sector público y privado, agremiaciones y universidades (MASO, 2008: 185,186). No obstante, […] los temas de participación, deporte y recreación, y apoyo a la empresa tradicional, asociados a las dimensiones sociocultural, política y económica no fueron abordados en el contexto. Los programas presentan tal cantidad de metas que no se pueden concretar en el tiempo de la administración. Se le da mucha importancia al espacio público desde aspectos físicos (equipamientos de ciudad), sin el rescate de aspectos socioculturales (MASO, 2008: 189).

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Veedurías al Plan de Desarrollo La aprobación del Plan de Desarrollo y sus respectivos planes de inversión y presupuesto, fue un asunto vital en la gestión de los alcaldes y demás autoridades municipales y gubernamentales. No obstante las limitaciones impuestas por la Ley 152 o Ley del Plan, la experiencia de la participación ciudadana y veeduría en Medellín fue valiosa.

Después de expedida dicha Ley, un grupo de ONGs y de Consejos de Planeación constituyeron una red para promover la planeación participativa y empezaron a impulsar la elaboración de Proyectos de Acuerdo municipal con miras a crear Sistemas de Planeación Local, de carácter participativo. Estas propuestas se presentaron en ciudades como Bogotá, Medellín y Cali, donde la Red de Planeación tenía buena presencia en los respectivos Consejos Territoriales y donde se contaba con otros aliados para esta causa (Bernal, 2004: 122).

Según la experiencia del Consejo Nacional de Planeación y de la mayoría de los Consejos Territoriales, incluido el de Medellín, los gobernantes le prestaban escasa atención y poco tenían en cuenta los aportes y propuestas de la ciudadanía; la norma no los obligaba en este sentido, de manera que la participación de los Consejos Territoriales se formaba por mandato de la norma y no por iniciativa de las organizaciones sociales que los conformaban.

En última instancia, todo el poder para aprobar o rechazar se concentraba en el Alcalde y los Concejales. A la sociedad le quedaba el recurso del seguimiento, la evaluación y el control, que en el caso de Medellín ha sido un recurso bien aprovechado a través de la Veeduría Ciudadana al Plan de Desarrollo (Bernal, 2004: 123). Sólo mediante esta figura, fue evidente cierto nivel de consolidación. A partir de un grupo de 24 instituciones, gremios y organizaciones de la sociedad civil, se acordó construir este espacio para hacer seguimiento y evaluación a las distintas metas y programas del Plan de Desarrollo de la ciudad y, en lo posible, formular recomendaciones a los administradores (Bernal, 2004: 124,125).

Gracias a la iniciativa y al esfuerzo de sectores de la sociedad civil y el apoyo de algunas fuerzas políticas, se presentaron avances en los derechos de participación respecto al Plan de Desarrollo. Pero, a la hora de aprobar los presupuestos de la ciudad, los mecanismos se mostraban precarios.

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Planeación estratégica Antioquia siglo XXI

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no de los primeros proyectos de planeación estratégica, que contó con el apoyo de los sectores público, privado, social y académico fue Antioquia Siglo XXI, convocado en 1986, en el llamado Encuentro de Quirama.

Paralelamente, en el país, se estaban adelantando otros tres importantes proyectos prospectivos: “Colombia siglo XXI”, liderado por Confecámaras y las Cámaras de Comercio del país; “El Cali que queremos” y “El Valle del futuro”. También, el Consejo Regional de Política Económica y Social (Corpes) de la Costa Norte, realizó un estudio llamado “La Costa año 2000”, y otros departamentos, incluyendo los del Eje Cafetero, empezaron a formular sus proyectos para el nuevo siglo (Anotaciones sobre Planeación No. 35, 1990: 3).

Diversas iniciativas para la integración regional se potenciaron desde proyectos como Antioquia Siglo XXI y Visión Antioquia Siglo XXI. Éstos, a su vez, fueron claros antecedentes del Plan Estratégico para Medellín y el Área Metropolitana (PEMAM).

Una vez realizados los ejercicios de planeación por escenarios y prospectiva, la Visión Antioquia Siglo XXI fue presentada en noviembre de 1997 como: “En el año 2020 Antioquia será la mejor esquina de América, justa, pacífica, educada, pujante y en armonía con la naturaleza”. En 1998 ya había logrado adelantar un proceso de concertación sin antecedentes en la historia de Antioquia, con 1.200 instituciones convocadas y cerca de 750 participantes.

Plan Estratégico para Medellín y el Área Metropolitana La Alcaldía de Medellín en convenio con el Programa de Gestión Pública de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), emprendió entre 1995 y 1997, la formulación de un plan estratégico para la ciudad y el área metropolitana, en el que participaron diversos actores de la ciudad y el Valle de Aburrá, con asesoría técnica y sobre todo, con las organizaciones sociales y comunitarias que encontraron en este contexto un espacio para ser escuchadas.

Se hizo, en diciembre de 1995, la convocatoria pública para participar de los trabajos del Plan Estratégico. La idea central fue definir el «futuro concertado de la ciudad de Medellín y el Área Metropolitana a 15 años». Este proceso, terminó con la aprobación de un texto del Plan, entregado a la opinión pública en agosto de 1997.

Aspectos como la descentralización intraurbana, la planeación zonal, el barrio como elemento de cohesión social, y la estructuración de lo metropolitano y lo regional, fueron retomados en la formulación del PEMAM. Este Plan llegó a identificar proyectos estratégicos y actores, pero, durante la segunda Alcaldía de Juan Gómez Martínez, no fue adoptado como una estrategia de su gobierno.19

19 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAP, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

En la administración de Sergio Naranjo Pérez (1995-1997), se estableció la Consejería Económica y de Competitividad para Medellín, la cual tuvo entre sus tareas la formulación de un proyecto de ciudad, que integrara los esfuerzos aislados de la administración pública, el sector privado y la sociedad civil (Echeverría y Bravo, 2009: 28).

El PEMAM contó con una sólida base de concertación y participación, una proyección a largo plazo y una visión subregional apoyada en la imagen de Medellín como “Ciudad-Región” que habría de presidir, promover y coordinar los grandes cambios asociados a los conceptos de competitividad nacional e internacional y la globalización de su desarrollo Su formulación, logró la presentación y el acopio de un sinfín de propuestas sobre temas fundamentales como educación, empleo, seguridad, convivencia y paz, espacio público y medio ambiente; y permitió recuperar la importancia de la planeación estratégica, en un momento en el cual muchos técnicos y algunos políticos creían que no tenía sentido planificar a largo plazo, pues se confiaba en los ajustes que pudiera hacer el mercado para definir los rumbos futuros (Bernal, 2004: 127).

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Tres puntos fundamentales para el desarrollo de la planificación estratégica fueron articulados por el PEMAM. El primero, permitir que la ciudad conservara enseñanzas derivadas de procesos anteriores, es decir, haber construido un diálogo entre el saber institucional, representantes de la administración local −en este caso el DAPM−, el saber experto proporcionado por académicos de la región, nacionales e internacionales, y el saber social, puesto en escena por diversas organizaciones comunitarias y miembros de ONGs. El segundo, haber generado los espacios para que este encuentro se diera en escenarios públicos y abiertos para la confrontación de los problemas y dificultades latentes en la ciudad, con la participación de diversos sectores de la misma y del Área Metropolitana, asesoría técnica y, sobre todo, con las organizaciones sociales y comunitarias que pudieron ser escuchadas. Y, tercero, la creación de espacios de construcción de lo público, por el reiterado interés en proyectos colectivos del futuro (Echeverría y Bravo, 2009). Ésta fue la primera vez en la historia de la ciudad, en la que el resultado de la planeación fue fruto de la interacción de sectores no pertenecientes exclusivamente a las élites locales (Fernández, 2002: 35). Constituyó otra buena oportunidad para pensar la ciudad y la región; permitió el encuentro de muchas instituciones, organizaciones y líderes de la ciudad, propició el debate y formuló algunas propuestas interesantes.

Con el propósito de mejorar el panorama social, bajar la intensidad del conflicto, contar con una sociedad más educada, informada, capacitada y comprometida con los asuntos públicos, el PEMAM se convirtió en condición para alcanzar la competitividad de la ciudad, el crecimiento económico sostenible y sostenido y el cambio en la imagen de Medellín.

176. Vista panorámica sur del Valle de Aburrá, municipios de Envigado, Itagüi, Sabaneta y La Estrella.

Planeación estratégica

Para entonces, el conflicto creado por el narcotráfico, había generado un ambiente de incertidumbre, vulnerabilidad urbana e inestabilidad social. En medio de esta crisis y de un déficit social acumulado, que alcanzaba niveles alarmantes y se expresaba en elevados indicadores de inequidad, el PEMAM propició que diversos sectores asumieran colectivamente desafíos económicos, sociales y culturales. La ciudad debía reconocer su condición crítica y trabajar en sus fortalezas y oportunidades para que los diversos planes de desarrollo tuviesen el impacto deseado.

En la primera fase de desarrollo del PEMAM –iniciada en junio de 1995−, se adelantó su preparación. Se seleccionaron y sensibilizaron los actores y se contrataron representantes del Plan Estratégico de Barcelona; la ciudad se vinculó con la Red de Ciudades promovida por el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU).20 Definida la financiación del proyecto, el equipo técnico y la estructura organizativa del Plan, se firmó un acuerdo de cooperación entre cuarenta entidades de la ciudad, para hacer de Medellín una de las grandes ciudades latinoamericanas (Echeverría y Bravo Giraldo, 2009: 40).

La formulación de la segunda fase del PEMAM –iniciada en febrero de 1996− empezó con la aplicación de una encuesta de amplio espectro a los actores de la ciudad, para generar confianza e identificar los grandes temas que comprometían el futuro y la realización de estudios sectoriales para establecer de manera precisa los puntos en conflicto.

Entre agosto y diciembre de 1997 se desarrolló la tercera fase, centrada en la gestión de la continuidad entre un gobierno y otro, dado que ésta es una de las mayores dificultades que enfrenta cualquier proyecto a largo plazo. Se trató de la posibilidad de mantener un plan estratégico de amplio consenso para generar grandes impactos en la ciudad y formular políticas urbanas de mayor alcance.

Fue así como el Plan de Desarrollo 1998-2000 destacó la importancia del Plan Estratégico, no sólo como una norma, medida administrativa o programa de gobierno, o como proyecto global para la ciudad, sino como un contrato político entre las instituciones públicas y la sociedad civil. La gestión estratégica se adelantó en la fase cuatro, entre enero y agosto de 1998. Era necesario que se integraran los distintos organismos del Plan, para definir una estrategia urbana, unos criterios de actuación y unos proyectos que alcanzaran su plena realización para el año 2015.

Sin embargo, con el inicio de la segunda administración de Juan Gómez Martínez, muchos sectores y personas se marginaron del proceso; se asumió que el Plan era del Alcalde, en manos de quien se dejó toda la dinámica del mismo, comprometiendo los resultados. La construcción de un proyecto de ciudad y de región que contribuyera a la superación de la crisis diagnosticada no pudo lograrse, como tampoco el propósito de alcanzar acuerdos sociales. Y los pocos proyectos del PEMAM que tuvieron algún desarrollo, se relacionaron con las necesidades e intereses del sector empresarial (Bernal, 2004: 125,126).

20 El CIDEU es una asociación en la que participan ciudades vinculadas por la Planificación Estratégica Urbana (PEU). Fue constituida en Barcelona en 1993, para compartir en red los beneficios derivados del seguimiento de procesos de PEU.

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Algunos de los proyectos del PEMAM ya habían sido previstos y planeados por y para dicho sector, y su desarrollo siguió independientemente de la marcha del resto del plan. Por otra parte, el proceso puso en evidencia la ausencia de compromiso de los sectores políticos, del movimiento sindical y de muchos actores de los otros municipios del Área Metropolitana (Bernal, 2004: 128,129).

Desde septiembre de 1998 se cambió de rumbo en los destinos del Plan y a partir de 1999, ya estaban en marcha algunos proyectos del PEMAM.21 A partir del año 2000, se concretó la cooperación para el desarrollo del Plan por dos años entre el Área Metropolitana, la Cámara de Comercio de Medellín, la Cámara de Comercio del Aburrá Sur, el Municipio de Envigado y el Municipio de Medellín. Además, se hicieron ajustes de acuerdo con el proyecto Visión Antioquia Siglo XXI. El DAPM coordinó y desarrolló de manera decisiva el PEMAM. En este proceso y ante la necesidad de construir confianza, se debió legitimar la convocatoria de la Alcaldía a través de la Consejería para la Competitividad y el Empleo, a fin de garantizar el sentido público del Plan por encima del sentido gubernamental. Otra de las dificultades que se debió afrontar fue la poca claridad acerca de la participación de los actores públicos. Además, las presiones por entregar resultados de los planes con plazos ineludibles, hizo que en muchos casos, se sacrificaran los procesos de construcción colectiva que requerían tiempos apropiados (Echeverría y Bravo, 2009: 57).

21 Proyectos como: La revitalización del Museo de Antioquia y su entorno (Ciudad Botero) que pasó a ser uno de los proyectos impulsores del futuro de la ciudad metropolitana; el Programa de Convivencia Ciudadana, base para impulsar un sistema metropolitano de convivencia; el Museo de Ciencia y Tecnología; y un impulso a la cadena de servicios médicos y odontológicos avanzados (Echeverría y Bravo, 2009: 51).

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Medellín 1960 – 2010. Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

Contenidos e impactos En el PEMAM confluyeron diferentes formas de planeación: la zonal, la prospectiva y la estratégica. La planeación zonal, esencialmente participativa y centrada en el acercamiento de los actores, tuvo para ese momento, un carácter más interno y social que territorial, una perspectiva espacial y temporal, más micro, y una base más centrada en la valoración de los intereses de los actores internos, que en metodologías técnicas.

La planeación prospectiva, por su parte, se fundamentó en la vinculación de técnicos externos, con un énfasis metodológico más económico que social y una perspectiva espacial más regional y temporal de largo plazo. En el caso de Medellín, estas diferencias confluyeron parcialmente dentro del mismo proceso y metodología de la planeación estratégica, logrando conexiones interesantes (Echeverría y Bravo, 2009: 59).

Cuestionando los alcances de la planeación en términos de su significación democrática, abriendo la participación al desarrollo de políticas urbanas −mediante un proceso más institucionalizado− y posibilitando las demandas e imágenes de un nuevo escenario de planificación y acción, el PEMAM marcó una ruptura con los procesos institucionales y sociales que le precedieron.

177. Jardín Infantil del programa Buen Comienzo, sector La Huerta, Ciudadela Nuevo Occidente, Noroccidente de la ciudad.

Se comprendió que para los procesos de construcción de lo público no se trataba de tomar decisiones, sino de construirlas socialmente y de lograr formas de comunicación efectivas que condujeran a la concertación. En este marco, hubo escenarios donde se pudieron articular las discusiones, aunque con grandes dificultades para conciliar las ideas, porque los actores no coincidían en metodologías, protocolos y reconocimientos de necesidades. Los escenarios colectivos permitieron la elaboración de los discursos de mayor consenso, pero no posibilitaron a fondo la concertación ni la negociación (Echeverría y Bravo, 2009: 67).

En síntesis, el PEMAM logró consolidar nuevas estrategias para la posterior planeación de la ciudad y demostró que puede hacerse planeación con calidad y con debate público. Así mismo, generó un compromiso sobre el desarrollo entre múltiples actores, modificó muchas perspectivas y superó los cortos plazos (Echeverría y Bravo, 2009: 102).

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A

l no lograr grandes impactos frente a la crisis ambiental, social, económica y de gobernabilidad que atravesaban las ciudades colombianas, los Planes de Desarrollo habían sufrido cierto desgaste a fines de la década del noventa. Además, la vigencia de la descentralización y diez años de experiencia en la gestión local, plantearon la necesidad y oportunidad de contar con nuevas herramientas de planeación adecuadas a la escala geográfica y política municipal. Estas realidades sirvieron de base para la iniciativa de los Planes de Ordenamiento Territorial municipales (MASO, 2008: 101).

Desde los años cincuenta se fue abonando el terreno en la planeación del territorio en nuestro país. Con reglamentaciones, que van desde el mandato constitucional hasta la Ley 388 de 1997, fue posible que el ordenamiento territorial se ocupara de fenómenos tan diversos como el crecimiento social y demográfico y su distribución, localización y comunicación (MASO, 2008: 340,341). En Colombia se adoptó el modelo hispano de ordenamiento territorial. En el caso de España y otros países europeos, los POT fueron herramientas que impactaron las finanzas municipales mediante la utilización de nuevos instrumentos económicos.

Con la Ley 388, a partir de principios de participación y enmarcados en los criterios de competitividad, de acuerdo con las políticas internacionales del mercado y del desarrollo sostenible, se introdujeron nuevos conceptos en materia de planeación.

Mediante la aplicación del POT, se trató de planear y ordenar el territorio para orientar el desarrollo integral. Cada ente territorial o región, podría estudiar el resultado histórico de su transformación, explicando el proceso de utilización de recursos y ocupación del espacio geográfico, para orientarlo y organizarlo hacia el futuro, en materia administrativa, jurídica, ambiental, social y económica (García, 2000: 266).

Como instrumentos para los procesos de planeación del ordenamiento territorial se establecieron: la acción urbanística, los POT, los planes básicos, los esquemas de ordenamiento, lo relativo a la vivienda de interés social y los planes parciales. Estos últimos, fueron entendidos como herramientas para desarrollar y complementar las disposiciones de los POT en determinadas áreas del suelo urbano y para las incluidas en el suelo de expansión urbana (MASO, 2008: 54).

Plan como una herramienta flexible con visión de región, para construir la sostenibilidad del territorio, consolidar la competitividad de Medellín y el Valle de Aburrá, lograr más equidad y recobrar la valoración del espacio público como esencia de la ciudad. Posteriormente, en 2006, fue ajustado por el Acuerdo No. 046. Aunque en sus inicios, el POT apareció desarticulado de los otros instrumentos de planeación vigentes en el municipio, el DAPM asumió la tarea y logró articularlo al Plan de Desarrollo.22 Desde el diagnóstico, las bases de su formulación, el seguimiento y la evaluación del POT, se generó un proceso de participación ciudadana en Medellín, en el que la Escuela del Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, desempeñó un importante papel. Para recoger el saber acumulado por la ciudad, la Administración Municipal diseñó una estrategia que garantizó la consulta democrática en todas las fases del POT, en cumplimiento de lo establecido por la Ley 388 (MASO, 2008: 308).

Mediante el Acuerdo No. 062 de 1999, durante la administración de Juan Gómez Martínez, se adoptó el POT para Medellín y se complementó la legislación nacional, al considerar este 22 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAP, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

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Logros del Plan de Ordenamiento Territorial El diagnóstico realizado para Medellín y sus alrededores, en el marco del POT, dio cuenta de una realidad territorial compleja. Se identificaron varias problemáticas latentes asociadas al crecimiento poblacional, al enfoque industrial o económico del desarrollo y al tema ambiental. Así mismo, se reconoció la necesidad de establecer ejes estructurantes de la ciudad, en materia de la organización y disposición del espacio público, la vivienda, los servicios públicos, la infraestructura vial y el transporte (MASO, 2008: 297).

Los problemas relativos a la vivienda, al uso y ocupación del suelo, hicieron parte del diagnóstico realizado en 1999. Se señaló la inadecuada ocupación del territorio, con una poca correspondencia entre las características topográficas del Valle y las densidades diferenciales que presentaba el desarrollo urbano.

Igualmente, se reconoció el deterioro en la cobertura y calidad de los equipamientos colectivos y las limitaciones agrológicas y topográficas del suelo rural.

178. Recuperación y Generación de nuevo espacio público, vista panorámica de la Plaza de las Esculturas y el Museo de Antioquia.

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179. Vista panorámica de la Comuna 13 San Javier, Intervención integral en las zonas con mayores problemáticas en la ciudad, recuperación y generación de espacio público, equipamientos y sistemas de movilidad.

Con el crecimiento y funcionamiento de la municipalidad, Medellín fue haciéndose progresivamente inseparable de los otros nueve municipios del Valle de Aburrá, aunque en la ciudad se congregaba un alto porcentaje de la población y aún más, en la aglomeración continua conformada con Bello, Envigado, Itagüí y Sabaneta. No obstante, para finales de la década del noventa, la Ciudad Metropolitana evidenciaba una creciente interdependencia con los municipios del Oriente y Occidente cercano, con lo cual se empezaba a configurar una ciudad extendida. A este espacio más amplio se le comenzó a llamar “Gran Región Metropolitana” y fue necesario concertar y coordinar una planificación conjunta, para atender problemas que eran comunes.

Entre 1999 y 2006, se dio un énfasis territorial en los procesos de planeación. La formulación del POT, reafirmó la importancia y el desafío que constituía para Medellín la construcción de procesos concertados de planificación supramunicipales y regionales, en los años siguientes. Sin embargo, la no coincidencia a nivel departamental, municipal y nacional entre la periodización de los planes y los tiempos de gobierno, entre otros asuntos, se constituyeron en una gran limitante para la planeación regional.23

23 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAP, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

Como resultado del POT, el proyecto de ciudad para Medellín, consignado en el Decreto 345 de 2000, propuso una zona rural con alta producción ambiental, que cumpliera funciones ecológicas de equilibrio entre el municipio y el área metropolitana y presentara ofertas eco turísticas. Además, que tuviera una dotación suficiente de vías y equipamientos para su desarrollo integral y adecuada articulación con el área urbana.

También, que contara con un crecimiento orientado hacia adentro, con énfasis en las zonas centrales próximas al río Medellín, el cual debería estar integrado espacial y ambientalmente al desarrollo urbanístico de la municipalidad, para aportar a su valor paisajístico y a su espacio público (MASO, 2008: 303,304). Se propuso, entonces, una ciudad sostenible y sustentable; equitativa y equilibrada en lo social, en lo cultural, en lo espacial y en lo funcional (Acuerdo No. 062, 1999).

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CD 2. 180. Centro de Desarrollo Cultural de Moravia. Arquitecto Rogelio Salmona 2006-2008. En la actualidad, se ha convertido en un epicentro para la cultura, la educación, la convivencia y la proyección comunitaria.

En sintonía con el POT, se fueron desarrollando, por iniciativa pública, privada o mixta, Planes Parciales y Especiales para porciones específicas del suelo urbano y rural. Con ellos, se buscó una racional mezcla de usos del suelo en la municipalidad, para poder distribuir en el territorio las actividades productivas, comerciales y de servicios, los equipamientos comunitarios y la vivienda (MASO, 2008: 303,304).

Apoyado en el PEMAM, el POT definió como proyectos relevantes para la ciudad, entre otros, el Museo Interactivo de Ciencia y Tecnología −hoy Parque Explora− y el Boulevard y ciudadela de la Salud24 y el Mejoramiento integral del barrio Moravia.

24 A propósito de este proyecto local, en el Plan de Desarrollo 2008-2011, se consideró la construcción de nuevos equipamientos en salud, como la Clínica de la Mujer y la Casa del Adulto Mayor.

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Permanencia de viejos retos y aparición de nuevos desafíos La transformación de Medellín se ha dado en medio de la permanencia de viejos retos y la aparición de nuevos desafíos, y en este proceso, la oficina de Planeación ha cumplido y cumple un papel muy importante. El DAPM cuenta hoy con instrumentos de planeación a corto, mediano y largo plazo.

El Plan Estratégico denominado Medellín y el Área Metropolitana 2015 –el cual se ha venido ejecutando−, incorpora el largo plazo; a mediano plazo se cuenta con la ejecución del Plan de Desarrollo 2008-2011 y el POT, contextualizados en el largo plazo; y en una temporalidad más inmediata, con la gestión de oportunidades en intervenciones de alto impacto que se presenten en medio de actividades a mediano o largo plazo (Medellín, BID, 2009: 171).

Además de estos instrumentos −que se han ido perfeccionando−, después de establecida la elección popular de alcaldes y con las dinámicas de la ciudad, se produjo un cambio importante: el DAPM logró trascender los ejercicios realizados antes de los años noventa, que eran eminentemente técnicos y de poca continuidad. En los últimos años, el quehacer de la entidad se ha caracterizado por la institucionalización del proceso de planeación, la sofisticación en el empleo de indicadores, el uso de observatorios sectoriales y la creación de un Observatorio de Políticas Públicas.25 También ha influido fuertemente en campos como el espacio público, la vivienda y la participación ciudadana.

La mayoría de las problemáticas identificadas en el Municipio de Medellín son de tipo estructural y obedecen a acumulados históricos. De tal manera que mientras se avanza, aparecen otras problemáticas a las que hay que hacer frente. La carga de trabajo cotidiano y la necesidad de atender coyunturas, han entorpecido y limitado la capacidad de planeación estratégica (Alcaldía de Medellín, BID, 2009: 171).

En las dos últimas administraciones, por ejemplo, se han llevado a cabo programas para mitigar y enfrentar el déficit habitacional y la realidad de las viviendas asentadas en zonas de riesgo. Pero, con la llegada permanente de desplazados −en un alto porcentaje en condiciones de pobreza−, la ciudad vive una demanda creciente de infraestructura, servicios y cobertura social. Al déficit cuantitativo y cualitativo por falta de viviendas, se suman aquellas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable. La migración y el destierro de la población campesina siguen alimentando los cinturones de pobreza en la periferia de la ciudad; de tal manera que cuando se empiezan a subsanar problemáticas acumuladas, la ciudad enfrenta nuevos retos (Medellín, BID, 2009: 29).

A pesar de los avances en los últimos años, en materia de espacio público, Medellín tiene grandes carencias que repercuten en la marginalidad social y la segregación de la población. Esto se evidencia en asentamientos humanos con altas densidades y una generación insuficiente de nuevos espacios públicos.

25 A propósito de este proyecto local, en el Plan de Desarrollo 2008-2011, se consideró la construcción de nuevos equipamientos en salud, como la Clínica de la Mujer y la Casa del Adulto Mayor.

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BPP-F-015-0138. 181. Calle Colombia a la altura de la Carrera Bolívar, en 1974.

Desde finales del siglo XIX ha sido uno de los ejes de circulación más importantes de la ciudad.

En términos comparativos con los demás municipios del país, Medellín ha alcanzado grandes logros con el liderazgo del DAPM; pero, frente a las demandas y los problemas crecientes de la ciudad, cualquier esfuerzo parece insignificante. Son tales los desafíos, que “es difícil demostrar buenos resultados y existe siempre el riesgo de volver a los viejos esquemas de la politiquería y la corrupción” (Medellín, BID, 2009: 180). Por tanto, resulta necesario orientar esfuerzos para solucionar estos asuntos de gran escala.

Para 1999, no obstante las problemáticas de suelo y de habitación en la municipalidad, existía una buena dotación de servicios públicos y un adecuado sistema de transporte masivo; se contaba con un avance significativo en telecomunicaciones; en la conformación de servicios generales en el campo de la salud, la educación, la información y las finanzas, entre otros; y en la formulación de proyectos culturales y ambientales. Frente al tema del transporte y la movilidad, la ciudad históricamente enfatizó en la atención de las necesidades derivadas de la circulación vehicular, más que en las demandas de espacios para el peatón.

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Aunque se han logrado importantes avances, el conflicto armado y la guerra que de tiempo atrás vive el país, han afectado de manera particular a la ciudad de Medellín. En los últimos veinte años, con altibajos en su intensidad, esta situación alcanzó características dramáticas para la población civil, causando daños, sociales y económicos, y se constituyó en un obstáculo significativo para las metas de desarrollo humano.

empleo y marginalidad urbanos, reflejados en la movilidad, en el deterioro del medio ambiente y en el agotamiento de los suelos disponibles para la expansión de la urbe.

Sumado a esto, la creciente afluencia de población desplazada que se asienta, principalmente, en zonas de la periferia y sectores deprimidos de la ciudad, agrava aún más las situaciones de pobreza.

Hoy en día, la alta densidad poblacional en Medellín no es sólo un problema que concierne a la ocupación del territorio; se manifiesta también en problemas de des-

Otra dificultad significativa para la ciudad, tiene que ver con los bajos niveles de coordinación, cooperación y asignación de subsidios con el gobierno nacional y departamental para atender la problemática del desplazamiento. No obstante, se han incrementado las tasas de escolaridad y se ha aumentado el número de viviendas, al igual que la cobertura de sus servicios básicos. A través del Índice de Calidad de Vida (ICV)− y del Índice de Desarrollo Humano (IDH), −incluidos en los dos últimos Planes de Desarrollo− se hace seguimiento a estas variables.

182. Asentamiento informales, sector Olaya Herrera, cuenca de la Quebrada La Iguaná.

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Modelo Medellín de buen gobierno Recién iniciado el siglo XXI, se generalizó el ambiente de desconfianza entre la sociedad y el Estado, fruto de muchos años de administraciones municipales que no lograron solucionar problemáticas fundamentales de las comunidades urbanas y rurales. A esta desconfianza contribuyó, por una parte, el control territorial ejercido por actores no estatales armados, que cobran tributos e impuestos y restringen la movilidad y la vida comunitaria; y, por otra, relaciones clientelistas entre la municipalidad y las organizaciones sociales.

Frente a este panorama, las dos últimas administraciones de la ciudad han trabajado en la restitución de la confianza en el Estado, mediante la aplicación del Modelo Medellín Buen Gobierno, para crear una ciudad sostenible, de inclusión y de oportunidades, que sirva de laboratorio de gestión pública.

Otras ciudades en el país y en el mundo, rescatan dicho modelo como un ejemplo inspirador. Medellín es reconocida por la renovación e innovación urbanas, los esfuerzos en materia de desarrollo sostenible y los avances en gestión pública; así como por la implementación exitosa de modelos en temas tan diversos como: educación, arte y cultura, transporte multimodal, participación ciudadana, gestión por resultados y transparencia en la administración de los recursos públicos (Medellín, BID, 2009: 27).

183. Parque Biblioteca España en el barrio Santo Domingo Savio, uno de los componentes principales de la intervención integral para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del sector.

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184.Jardín infantil del programa Buen Comienzo barrio Castilla, Noroccidente de la ciudad.

En las alcaldías de Sergio Fajardo Valderrama (2004-2007) y Alonso Salazar Jaramillo (2008-2011), la aplicación del Modelo Medellín se ha traducido en una combinación coherente de planes, programas, proyectos y estrategias de calidad.

Así mismo, en un compromiso ético respecto a los principios de una gestión pública transparente y la aplicación de herramientas de planeación estratégica (Medellín, BID, 2009: 27).

Todos estos componentes del Modelo han sido marco de referencia y actuación para el DAPM. Se pasó de emprender grandes procesos de planificación que desgastaron la relación con la ciudadanía, a “planear haciendo”; es decir, a ejecutar proyectos concretos donde se integró, simultáneamente, la planeación y la acción social. Así mismo, se propuso una gestión física integral con calidad y diseño; y con la participación activa de las comunidades como requisito para lograr la transformación urbana, se contempló la gestión social y de comunicación pública (Medellín, BID, 2009: 109).

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185. Consolidación habitacional “Nuevo Sol de Oriente” en la quebrada Juan Bobo, Comuna 2. Hace parte del Proyecto Urbano Integral de la Zona Nororiental.

186. Puente de La Paz entre los barrios Andalucía y La Francia en el sector de Santo Domingo Savio, Comuna 2, que también hace parte del PUI nororiental.

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El modelo avanza en la definición de los Proyectos Urbanos Integrales (PUI)26 como una estrategia social que implica disponer de todos los instrumentos necesarios para lograr el desarrollo en los territorios de la ciudad donde se realizan (Medellín, BID, 2009: 110).

Como áreas de gestión del modelo de Buen Gobierno se destacan: Medellín, la más educada; urbanismo social; espacio público y vivienda; inclusión y equidad; arte y cultura ciudadana; seguridad ciudadana y convivencia; competitividad y cultura de emprendimiento. Y como mecanismos de la gestión: planeación, monitoreo y evaluación; finanzas y transparencia; participación política y social; comunicación pública e internacionalización (Medellín, BID, 2009: 51). Además, cabe destacar que en el Modelo se hace un reconocimiento de lo rural y se propende por un equilibrio con lo urbano.

187. Proyectos Urbanos Integrales (PUI), Una estrategia social que implica disponer de todos los instrumentos del desarrollo en pro del mejoramiento de los territorios mas defisitados.

26 La Empresa de Desarrollo Urbano (EDU), es la encargada de liderar los Proyectos Urbanos Integrales (PUI), los cuales están orientados a la transformación del territorio, desde lo social, físico e interinstitucional. Mediante obras de infraestructura de calidad y con la participación de la comunidad, se logra garantizar su sostenibilidad e incorporar todos los elementos del desarrollo de forma simultánea y planeada.

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Cambios en la estructura interna del DAPM Anteriormente, el DAPM era visto dentro de la Administración Municipal como un espacio de estudiosos, encerrados en su mundo. Y, aunque Planeación marcaba pautas en el Municipio, cada Secretaría se desempeñaba de manera diferente para responder por su objeto; situación que cambió en 1994 con el establecimiento de la Oficina de Control Interno.27 De acuerdo con la información consignada en los Anuarios Estadísticos, el Departamento de Evaluación y Seguimiento, y la Unidad de Soporte en Informática, aparecieron en 1997; se mantuvieron tres divisiones y la Secretaría General en un mismo nivel, pero con mayor especialización en sus funciones. Esta dependencia contaba con el Departamento Jurídico y el Departamento de Servicios Generales a cargo de la Biblioteca, el Archivo y la Correspondencia. La División de Análisis estaba integrada por los departamentos de Análisis Económico, Análisis Social, Planificación Administrativa y Análisis Estadístico, este último compuesto por la sección de Estadísticas Básicas de Investigación y la sección de Evaluación y Codificación.

En la División de Planeación Física estaban el Departamento Técnico y el de Vías y Transporte. En el primero, funcionaban las secciones de Ingeniería, Asesoría Metropolitana, Diseño Urbano, Geografía Metropolitana (con tres grupos: Cartografía y Fotograma, Levantamientos Geográficos y Planoteca, y el de Usos y Normas sobre el Suelo); en el segundo, las secciones de Diseño de Vías y Transporte, y la de Geodésica. La División de Aplicación contaba con tres departamentos: Control, con las secciones de Asentamientos Subnormales, Control de Vivienda y Supervisión Urbanística; Interventoría y Recibo; y el departamento de Licencias.

27 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAP, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

Reestructuración del DAPM en el nuevo siglo Con las Curadurías Urbanas, establecidas a nivel nacional mediante Decreto 2150 de 1995, se trató de resolver graves problemas en las oficinas de planeación en el país. Encargadas de adelantar las gestiones para licencias de urbanismo y construcción, en el caso de Bogotá, Cali, Barranquilla, Pereira y Armenia, su funcionamiento era caótico.

Mientras que en el caso de Medellín, la Oficina de Planeación trabajaba adecuadamente, pero tenía que concentrar buena parte de sus esfuerzos en la ejecución de trámites.

Esta normativa propuso descongestionar y mejorar la planeación urbano local, al delegar funciones públicas en particulares y trasladar tareas administrativas que habían sido históricamente desarrolladas por los entes estatales de planeación. Y, en el caso del DAPM, permitieron que abandonara el esquema de la aplicación normativa y los trámites rutinarios para concentrarse en otros proyectos más vinculados con las reflexiones y acciones sobre la ciudad y su futuro.

Además de los cambios derivados de la creación de las Curadurías Urbanas finalizando la década del noventa, en el Plan de Desarrollo “Medellín Competitiva 2001-2003”, se reorganizó la estructura de funcionamiento del DAPM. Se consolidó un equipo de trabajo de alto rendimiento, calidad técnica y dedicación exclusiva, y se adoptó el pensamiento prospectivo y los proyectos estratégicos, para redefinir el rumbo de la ciudad y generar los encadenamientos necesarios para potenciar su competitividad (Alcaldía de Medellín, DAP, 2004: 1,2).

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188. Parque Explora, Museo de Ciencia y Tecnología.

En el año 2002, mediante Decreto Municipal 151, se reestructuró administrativamente el Municipio de Medellín; así mismo, se definieron y asignaron los objetivos corporativos de las entidades públicas de la administración central, se adoptó el Modelo Operativo por Procesos y se precisaron las áreas de agrupación de los diferentes macro procesos y procesos, para el cumplimiento de la razón de ser institucional.

El DAPM no estuvo al margen de estos desarrollos. Se trató de una dinámica de modernización, en la cual la planeación fue entendida como un amplio proceso que debía retomar el componente esencial de la planificación y producir: escenarios de futuro, diagnósticos prospectivos, opciones y políticas estratégicas, información y estadísticas básicas, proyecciones de ciudad, el POT y el Plan de Desarrollo Municipal (Medellín, DAPM, 2004: 6,7). Estos objetivos fueron alcanzados por el DAPM, ya reestructurado, con el trabajo de cuatro subdirecciones: Planeación Estratégica, Planeación Territorial, Metroinformación y Prospectiva.

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Departamento Administrativo de Planeación– 2010 Con el propósito de definir y configurar el modelo de desarrollo integral para el municipio de Medellín en un entorno regional, nacional e internacional, actualmente el DAPM está estructurado administrativamente con cuatro subdirecciones: Prospectiva de Ciudad, Planeación Territorial, Metroinformación y Planeación Social y Económica.

Para lograr que Medellín sea un municipio con desarrollo integral y sostenible, orientado al mejoramiento de la calidad de vida para sus habitantes, el DAPM cumple con varios objetivos corporativos, entre los que se destacan: el establecimiento de procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan de Desarrollo y el POT, con una visión prospectiva y articulado con los planes nacional, departamental y metropolitano.

Igualmente, tiene como propósito orientar la formulación de los planes sectoriales, parciales, zonales, especiales, corregimentales y de acción, en consonancia con la legislación vigente y lo dispuesto en el Plan Estratégico y en el Plan de Desarrollo de Medellín; además, consolidar metodologías para su seguimiento y evaluación.

Orientado a la proyección del Municipio de Medellín a todos los niveles, el DAPM está encargado de analizar la información generada por las diferentes unidades y dependencias, para asesorar la toma de decisiones por parte del Alcalde y las entidades del orden municipal y orientar ajustes de las políticas públicas. También, debe proponer la estructura de la organización municipal, adoptar nuevas políticas, generar indicadores y planificar el desarrollo socio económico del territorio.

El fomento a la participación ciudadana en el proceso de planeación y la propuesta de mecanismos modernos de evaluación, en lo relacionado con el desarrollo social, económico y físico, el espacio público, los usos del suelo y la gestión urbanística de las curadurías, son también funciones del DAPM. En el caso de la Subdirección de Prospectiva de Ciudad, sus actividades tienen que ver con la orientación de los planes estratégicos para proyectar nacional e internacionalmente al municipio y con la estructura organizacional de diversos términos para adaptarla a los nuevos retos de la globalización. También se encarga de la formulación de escenarios de futuro y proyectos de largo plazo, de acuerdo con las tendencias y procesos de cambio en todos los ámbitos.

Entre las funciones de la Subdirección de Planeación territorial están: promoción de los mecanismos para la implementación del POT, con participación de la comunidad y unidades e institutos descentralizados; orientación en la formulación de políticas urbanas para la legalización y ordenamiento urbanístico de los asentamientos generados espontáneamente; consideración y recuperación del espacio público; administración y evaluación del plan vial de la ciudad y coordinación del sistema integrado de transporte; además, de la orientación del desarrollo físico acorde con las políticas de la prestación de los servicios públicos.

Surgimiento del Ordenamiento Territorial

Por su parte, la Subdirección de Metroinformación se encarga de apoyar a la Administración Municipal en cuanto a los requerimientos de información y de guía a los usuarios que la demandan acerca de aspectos sociales, económicos, demográficos, físico espaciales, ambientales y legales, relacionados con los procesos de gestión, planeación, investigación y desarrollo del municipio de Medellín.

También, se ocupa de mantener y actualizar los índices más relevantes de la ciudad, observar el comportamiento del suelo y el mercado inmobiliario y hacer seguimiento y evaluación a las políticas de ordenamiento territorial. La propuesta, orientación y aplicación de los instrumentos de clasificación socioeconómica y estratificación, hacen parte de sus funciones, así como la coordinación con entidades públicas y privadas del Área Metropolitana en lo relacionado con la información.

A la Subdirección de Planeación Social y Económica le corresponde: formular la construcción de las políticas públicas de acuerdo con los aspectos sociales y económicos de la localidad; asegurar

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la articulación del Banco de Programas y Proyectos al Sistema Nacional, con el ánimo de cuidar el cumplimiento de toda la normatividad; orientar la planeación financiera y la formulación de los planes zonales y corregimentales; y direccionar la investigación, el análisis y el apoyo a la generación de empleo.

Bajo la dirección del DAPM, las cuatro subdirecciones que lo conforman, constituyen un mecanismo invaluable de apoyo a la administración municipal. La división de funciones ha permitido una mayor especialización y coherencia en la atención de los distintos frentes de la planeación de la ciudad y en la acción de las entidades que participan de esta gestión ciudadana.

Retos del DAPM hacia el futuro Los cincuenta años de existencia del DAPM, han permitido acumular experiencias, reconocer los retos del presente y mirar los desafíos futuros como una oportunidad permanente para adelantar las transformaciones institucionales, generar espacios de interacción con otras entidades y proponer un proyecto de ciudad que involucre a todos los actores sociales, políticos y económicos que participan en el territorio.

Con tales propósitos, el enfoque del desarrollo humano sostenible, equitativo y solidario, que ha sido orientador de la planeación, debe trascender el discurso.

Los servidores del DAPM reconocen que es necesario un trabajo sistemático en temas como el empleo y la equidad, a fin de influir en la redistribución del ingreso; al mismo tiempo, proponen prestar más atención a la gobernabilidad y a la formación de opinión y desplegar acciones más firmes en cuanto a la comunicación de las realizaciones institucionales.28 Otro de los retos que enfrenta la institución tiene que ver con el carácter metropolitano que adquieren los temas del desarrollo de las ciudades conurbadas.

La cada vez mayor articulación de las dinámicas de la ciudad con los territorios vecinos y con las redes de ciudades a nivel interno y externo, hace necesaria una mejor interacción con los municipios y las regiones. Esta realidad, ampliamente reconocida en los ámbitos académico y político, no puede resolverse sino a este nivel (Comisión Tripartita: Gobernación de Antioquia, Alcaldía de Medellín y Área Metropolitana, 2006: 69).

28 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAP, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

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El poder local se legitima con la participación ciudadana

E

n su propósito de cambiar las prácticas de la política tradicional y construir una relación más transparente entre Estado y sociedad, las administraciones municipales 2004-2007 y 2008-2011, contribuyeron a un cambio de cultura política (Bernal et al., 2010: 154).

El desarrollo se empezó a concebir de otra forma a partir de pensar en lo colectivo. Se avanzó en la cultura de la transparencia y la participación real de la comunidad, a través de programas como Presupuesto Participativo y Planeación del Desarrollo Local. Esta nueva mirada se reforzó con el alto nivel de los debates adelantados en el Concejo de Medellín y el apoyo de los servidores públicos. Además, en el Modelo Medellín Buen Gobierno, se incorporó una nueva concepción de lo político que se sustentó en lo técnico para su ejercicio (Medellín, BID, 2009: 179), El Concejo de Medellín, como escenario de debate de las políticas y las acciones de la Administración, pasó de entender la planeación como un asunto meramente técnico, para asumirla como un asunto político de interés comunitario. Con la participación activa del Concejo, la planeación de la ciudad requirió de la opinión, la concertación y la negociación, y los espacios de debate cada vez se hicieron más amplios, logrando involucrar, de manera creciente, a más actores públicos y privados.29 Además de los avances en los Sistemas de Información, los indicadores, el seguimiento y el control a los Planes de Desarrollo (2004-2011) y su impacto, se dio un impulso a la participación ciudadana, al punto de constituirse en un asunto central de la planeación a través de programas como Planeación Local, Presupuesto Participativo (PP) y Presupuesto Participativo Joven (PPJ).

En este proceso, elementos como la Encuesta de Calidad de Vida,30 Medellín cómo vamos31 y los observatorios sectoriales o temáticos, se fueron consolidando; con ellos, el análisis de las estadísticas sectoriales

29 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAP, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

30 Instrumento diseñado para realizar el seguimiento y la medición de las condiciones socioeconómicas de los habitantes de las 16 comunas y los cinco corregimientos que conforman el municipio de Medellín. Llevado a cabo anualmente desde el 2004, permite conocer los índices en temas como población, vivienda, hogares, educación, fuerza de trabajo, salud y seguridad social.

31 Iniciativa inspirada en el modelo Bogotá Cómo Vamos, que, a través de indicadores técnicos y subjetivos, y enfocada en las metas del Plan, hace seguimiento y evaluación de la calidad de vida en la ciudad. Está conformada por siete socios: ProAntioquia, Universidad EAFIT, Fundación Corona, l Cámaras de Comercio de Medellín y de Bogotá y los periódicos El Colombiano y El Tiempo (Medellín, BID, 2009: 175).

y el proceso de rendición de cuentas, salió fortalecido. Aparte de estos escenarios, la permanencia de la publicación de los Anuarios Estadísticos, generó un importante instrumento de información, educación, gestión y seguimiento para la administración y la ciudadanía. Así, de la producción de datos que anteriormente llevaba a cabo el Departamento de Estadística, transitó hacia los Sistemas de Información.

Desde el Observatorio de Políticas Públicas se logró una articulación con los otros Observatorios existentes (Sistema de Información para la Seguridad y la Convivencia, Laboratorio de Calidad de la Educación, Observatorio para el Suelo y Mercado Inmobiliario, Observatorio de la Juventud y la Niñez y Observatorio Ambiental), respecto a metodologías de trabajo, manejo de la información y generación de conocimiento alrededor de los grandes temas de ciudad (Alcaldía de Medellín, BID, 2009: 174). Adscrito a la subdirección de Metroinformación del DAPM, el Observatorio de Políticas Públicas realiza, además, un seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos.

También, desde finales de los años ochenta y durante los noventa, se concretaron iniciativas como la Veeduría Ciudadana al Plan de Desarrollo, práctica todavía existente y pionera en el país, entendida como una “acción ciudadana para mejorar la gestión pública” y constituida por sectores de ONGs, empresariales, cooperativistas y académicos (Medellín, BID, 2009: 73).

El poder local se legitima con la participación ciudadana

La información para la toma de decisiones La comunicación de la Administración Municipal con la comunidad no sólo debe reducirse a informar, sino también a formar, de tal manera que los ciudadanos puedan contar con las herramientas para comprender de qué se trata un proceso participativo y se vinculen por medio de asambleas, talleres, congresos, seminarios, grupos de trabajo, envío de propuestas y seguimiento de la ejecución de los planes (Medellín, Contraloría General, 2007). El reconocimiento de este valor de la información y la necesidad de su actualización, sistematización y facilidad de acceso, motivó la creación de Metroinformación.

Pero también, el DAPM avanza en la sistematización y organización de sus dependencias, con pasos significativos en la automatización y modernización de sus procesos internos.

Hoy, las estadísticas básicas del municipio son generadas desde la Subdirección de Metroinformación, la cual tiene además, tareas como la actualización y mantenimiento de la base de datos del Sistema Nacional de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén), la actualización y mantenimiento de la estratificación socioeconómica de las viviendas del Municipio y la realización de la Encuesta de Calidad de Vida (Medellín, BID, 2009: 174-175).

El Sistema de Información Territorial (SITE), se inició en el año 2005, atendiendo a la necesidad de consultar información sobre el diagnóstico realizado en las distintas entidades territoriales. Además de la cartografía técnica, se planteó, como ineludible, la incorporación de cartografía social para garantizar el apoyo técnico social a los procesos de iniciativa comunitaria que tendrían allí una base para sus formulaciones.

Este Sistema aportó una base geográfica para toda la Administración −incluyendo Catastro y Valorización−, hoy fundamental para respaldar los proyectos del DAPM (Medellín Contraloría General, 2007). Así, aunque con los Sistemas de Información se ha logrado contar con un mecanismo articulador, lo económico y lo social siguen apareciendo como elementos débiles, en la medida en que no se conoce suficientemente la población sobre la que se toman decisiones.32 A través de la plataforma tecnológica para la planeación, la Administración Municipal ha aportado nuevas herramientas, logrando avanzar en la coordinación de instrumentos para la formulación, el monitoreo y el seguimiento de los diferentes planes. Esto ha fortalecido un vínculo entre los diversos actores sociales y los instrumentos de la planeación, en beneficio de la participación ciudadana.

32 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAPM, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

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Medellín 1960 – 2010. Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

Participación ciudadana y la planeación de la ciudad Los avances en materia de participación ciudadana logrados en la actualidad, son el resultado de la voluntad política, la continuidad en los proyectos presentados por las dos últimas administraciones (2004-2007 y 2008-2011) y la confianza depositada en ellas por parte de la ciudadanía.

Sin embargo, no pueden desconocerse los caminos previamente recorridos por las movilizaciones sociales y comunitarias en medio de la crisis de los años noventa y las reivindicaciones obtenidas en décadas anteriores, así como también, los nuevos instrumentos y herramientas legislativas que aparecieron desde la elección popular de alcaldes, la descentralización y la Reforma Urbana de 1989 y la Constitución de 1991, las cuales se han ido afinando con el paso del tiempo.

De esta manera, la madurez actual en los procesos de planeación que vive el Municipio y su papel de referente en el país y en el mundo, “[…] obedece no sólo a la larga trayectoria en el ámbito administrativo y técnico, sino también a otra larga trayectoria de esfuerzos comunitarios en pro de decisiones administrativas más justas, y de más contenido social” (Medellín, Alcaldía, Consejo Municipal de Planeación, 2007: 31).

En el caso de Medellín, la ciudadanía se ha organizado de diferentes formas con el propósito de adelantar actividades económicas, sociales, culturales, artísticas y deportivas. Ha acudido a las convocatorias para debatir, analizar y buscar alternativas a los problemas de la ciudad, haciendo esfuerzos por vincularse y aportar en los diversos espacios. Al punto que, la labor de muchas organizaciones y movimientos sociales ha sido fundamental y, en buena medida, ha evitado una mayor fragmentación y la agudización de la crisis social y política (Bernal et al., 2010: 154).

Las voluntades conjuntas de las comunidades y el gobierno local, el avance en la toma de decisiones consensuadas y el empoderamiento de algunos sectores organizados de la sociedad civil, han contribuido en este proceso. Sin embargo, diversas restricciones, debilitamientos y dificultades han limitado la participación social y política (Bernal, 2004: 115,116). No se

dispone de los recursos suficientes para concretar las iniciativas y adelantar las acciones; y algunos actores políticos han obstaculizado la participación ciudadana por percibirla como una amenaza para sus poderes históricos. Además de estas limitaciones, en Colombia y, particularmente en Antioquia y Medellín, el conflicto armado y las distintas violencias, la intolerancia estatal y patronal, han llegado a afectar notablemente la participación, la organización y la acción colectiva (Bernal et al., 2010: 154).

El devenir de la participación no ha sido lineal; registra avances y retrocesos. Algunos análisis sobre Medellín concluyeron, para el 2004, que “no opera la tercera parte de las instancias formales de participación que están reglamentadas por la ley» y que «los procesos de participación en la ciudad no inciden en la política pública» (Bernal, 2004: 119). Pero, en la actualidad, se cuenta con otros balances y prospectivas más alentadores. Así mismo, el papel del DAPM, en estos procesos, ha variado desde actuaciones protagónicas hasta funciones de facilitador y mediador.

Las nuevas normativas y exigencias en el ámbito legislativo, respecto a la participación ciudadana, así como las reivindicaciones por el cumplimento de expectativas y la atención a las necesidades, han impactado fuertemente las estructuras y los procedimientos del DAPM.

El poder local se legitima con la participación ciudadana

Ante el mandato constitucional de la participación comunitaria, hubo voces que alertaron acerca de la necesidad de contar con una voluntad real de convertir dicha participación en procesos de decisión y descentralización administrativa, a fin de evitar que quedara en simple retórica. La poca conciencia que se tenía de la participación, se centraba más en la capacidad de veto que en la posibilidad de congregar alrededor de objetivos comunes (Revista, Planeación Metropolitana, No. 4).

Durante los cincuenta años de trayectoria de la Institución, sus servidores reconocen el tránsito de la planeación tecnocrática, física espacial y “desde el escritorio”, hacia lo económico, social y participativo; aunque, en ocasiones, lo perciben más como tendencia que como cambio real.33 Del acompañamiento sectorial, el DAPM pasó a asesorar proactivamente grupos de la población y a acompañar las mesas de trabajo donde interactúan lo social y lo político, con un enfoque de derecho y poblacional. Se ha llegado a entender lo vital de la participación en el momento de la formulación de los planes; y a partir de estrategias transversales, involucrar diversos recursos pedagógicos hacia adentro y hacia afuera del DAPM que comprometan a los políticos, los servidores y la ciudadanía.34

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Trayectoria de la participación El proceso de toma de decisiones en la historia de la ciudad de Medellín, ha contado con iniciativas públicas y privadas, entre las que se destaca el papel cumplido por la Alcaldía y el Concejo Municipal. Así mismo, con la intervención de entidades del orden nacional y con los aportes e influencias de expertos y de organismos internacionales en la definición de pautas para la administración del desarrollo.

A partir de 1950, y durante más de treinta años, la planeación urbana en Colombia estuvo dirigida por especialistas, contó con la asesoría de consultores internacionales y tuvo como claros referentes las experiencias de otros países. Sin embargo, aunque gozó de un alto nivel técnico y principios integrales, estaba centralizada, era impositiva, se hizo a puertas cerradas y no logró intervenir en gran parte del espacio urbano.

El proceso de apertura política iniciado por el Estado desde mediados de la década del ochenta, estuvo vinculado con las medidas descentralizadoras de ese momento. Se reglamentaron las Juntas de Acción Local (JAL), que habían sido creadas por la reforma constitucional de 1968; se pudieron realizar consultas populares en los municipios, sobre temas de interés colectivo; se estableció la elección popular de los alcaldes; se cambiaron las juntas directivas de las empresas municipales de prestación de servicios públicos domiciliarios y se facilitó la contratación de obras y servicios con organizaciones sociales de carácter local.

Medellín fue, en 1985, la primera ciudad del país en formular un Plan de Desarrollo Metropolitano, denominado Para la Consolidación de la Metrópoli, un antecedente importante que, a pesar del enfoque tecnocrático, empezó a mostrar el interés por integrar la comunidad a estos procesos.

Desde 1991, la Constitución Política promovió la creación de los Consejos de Planeación a nivel de las entidades territoriales, y cada uno de los alcaldes entró en la lógica de la formulación de Planes de Desarrollo Municipal, que en la práctica tuvieron una limitada participación ciudadana por lo establecido en la Ley 152 de 1994, Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.

33 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAPM, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

34 Ibíd.

A través de un gran número de actores públicos y privados, la ciudad participó durante los años noventa, en una variedad de ejercicios de planeación estratégica alrededor de los cuales se desarrollaron consensos básicos y trabajo colectivo. En 1995, emprendió el proceso de elaboración y adopción de un documento para el desarrollo integral, en el marco subregional del Valle de Aburrá; se formuló el Plan Estratégico para Medellín y el Área Metropolitana (PEMAM), cuyas propuestas mantienen su importancia e influencia.

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El Sistema Municipal de Planeación fue creado mediante el Acuerdo No. 043 de 1996. A partir de entonces, diversas convocatorias abiertas y mediante un ejercicio de deliberación pública, como los Seminarios Alternativos de Futuro para Medellín y el Área Metropolitana, el mismo PEMAM y la Planeación Zonal, se convirtieron en espacios de encuentro entre la voluntad ciudadana y la de los gobernantes. También fueron significativos: el proceso Visión Antioquia Siglo XXI en 1997, la formulación del Plan Estratégico de Antioquia (PLANEA) entre 1998 y 2000 y el Proyecto Cities Medellín Metropolitana, con la creación de su respectiva Red Internacional, en esos mismos años. En 1999, se realizó un importante proceso de formulación de ordenamiento territorial, también conforme a normas legales.

Experiencias y modelos en la planeación local y el presupuesto participativo Los actuales procesos de planeación local revalúan la idea tradicional que reduce la participación al acto pasivo de hacer presencia o votar para elegir a los gobernantes. Por el contrario, éstos “han generado espacios que le han posibilitado a los ciudadanos, a partir de reconocer sus territorios y sus dinámicas, tener sueños compartidos, propiciando sentido de pertenencia, identidad y comunidad” (Medellín, Contraloría General, 2007).

Desde estas experiencias ha sido posible ampliar los escenarios de interlocución y diálogo entre las apuestas frente al desarrollo local que tienen actores como los ciudadanos, las organizaciones sociales y comunitarias, el Estado, las instituciones académicas, y las organizaciones privadas y sin ánimo de lucro.

A la vez, se generan nuevos liderazgos y se crean y consolidan escenarios favorables para esta articulación.

Los procesos de planeación local han trascendido la definición y la selección de alternativas de solución y diseño de rutas que se hacían a comienzos de los años noventa. Han logrado incorporar la información, la consulta, la iniciativa, la concertación y la decisión y, en algunos casos, la gestión –como en la asignación de recursos del presupuesto participativo−.

Con estas acciones, la planeación participativa se ha potenciado no sólo frente a grupos con poder económico y político, sino frente a todos los ciudadanos. Ha sido un cuestionamiento a las formas tradicionales de hacer política, desde el fortalecimiento de la cultura ciudadana, con la formación de actores políticos y la dotación de instrumentos para la negociación y la concertación.

Otro de los impactos positivos de estos ejercicios de planeación participativa del desarrollo local, tiene que ver con la articulación y el intercambio de saberes entre técnicos y comunidades.

Además de generar insumos para que las entidades decisorias orienten la inversión, con estos ejercicios, las comunidades dejan de ser objetos de estudio y estadísticas y receptoras pasi-

vas de los programas por parte del Estado, para convertirse en parte activa de estos procesos; al aportar el conocimiento detallado de sus territorios y plantear alternativas y prioridades, respaldan el adecuado desarrollo y planeamiento de la ciudad.

En 2007, un balance de los esfuerzos hechos por la Administración Municipal en materia de planeación participativa, reconoció el avance en la forma de pensar y asumir el desarrollo de manera más incluyente y concordante con las tendencias globales actuales. Sin embargo, también concluyó que algunas iniciativas no habían logrado trascender a espacios de mayor poder de decisión; y que, no obstante la movilización y participación social lograda, era necesario ampliar la base social para ganar mayor representatividad en términos de la población, de cada una de las comunas y corregimientos. Al mismo tiempo, señaló que la Planeación Local y el Presupuesto Participativo, debían ser concebidos como partes integrantes de un sistema más amplio de planeación y gestión democrática del desarrollo económico, social, ambiental y cultural de la ciudad (Corporación Convivamos et al., 2007: 94,95).

El poder local se legitima con la participación ciudadana

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Presupuesto participativo Con programas como Presupuesto Participativo y con procesos de intervención como los Proyectos Urbanos Integrales (PUI) en distintas zonas de la ciudad, se ha contribuido al cambio de la relación entre la administración y la sociedad civil (Medellín, BID, 2009: 75).

El mecanismo de Presupuesto Participativo fue retomado por la Alcaldía de Medellín de interesantes experiencias aplicadas en Brasil y otros países de América Latina y de Europa. Consiste en la discusión de las prioridades y los proyectos en cada comuna o unidad territorial, donde la comunidad, a través de delegados y asambleas barriales y veredales, plantea la solución a sus necesidades y elige las alternativas, para lograr una destinación concertada de un presupuesto por parte de la administración, acorde con el número de habitantes y los recursos disponibles.

Desde 2004, a través de la generación de recursos públicos para la intervención y el desarrollo en cada localidad, el Programa de Pre-

Planes de desarrollo comunales y corregimentales A partir del año 2004 también se destinaron importantes recursos para la elaboración de planes de desarrollo local en cada uno de los corregimientos y comunas de Medellín. En el cuatrienio 2004-2007, del total de $4.920.030 millones de pesos al que ascendió la Inversión Social del Municipio de Medellín, cerca del 91% correspondió a las Comunas y el 9% restante a los Corregimientos. Mientras que en el cuatrienio 2008-2011 (según la proyección hecha con base en el presupuesto ajustado a agosto 31 de 2011), de un total de $9.254.655 millones de pesos de Inversión Social, la participación de los corregimientos alcanzó un 12% y el 88% restantes se destinó a las Comunas. Con todo, lo realizado en el 2004 no fue la primera experiencia de planeación participativa desarrollada en este campo.

Los Planes Zonales, realizados entre 1995 y 1998, la formulación en el 2000 del Plan de Desarrollo de la Comuna 6 y de los corregimientos de San Sebastián de Palmitas y

supuesto Participativo viene fortaleciendo las dinámicas de planeación participativa y posibilitando que el tema de la planeación local del desarrollo, esté presente en cada comuna y corregimiento. En los últimos años, éste ha sido un tema central para el DAPM (Convivamos, 2007: 15-18).

Con el funcionamiento de este programa se han generado nuevos escenarios como Presupuesto Participativo Joven (PPJ), y se reconoce la importancia de mantener y cualificar este proceso, “como una vía concreta para estimular la participación y la acción de la ciudadanía en algunos asuntos públicos de la ciudad” (Bernal et al., 2010: 152).

Altavista; y, en el 2004, de la Comuna 4, fueron importantes antecedentes para la planeación local. También, en 1999 se habían hecho ejercicios a escala barrial, como el Plan de Desarrollo para La Independencia I y La Independencia II, Nuevos Conquistadores y El Salado (Medellín Contraloría General, 2007:19-21).

De los 19 Planes de Desarrollo Local realizados a partir de 2005, 16, es decir, 84%, surgieron como iniciativa comunitaria, priorizada por las JAL y las Juntas de Acción Comunal en los Consejos Comunales y Corregimentales, con amplia participación de las comunidades –rectores de colegios, padres de familia, jóvenes, educadores, amas de casa−, quienes también participan hoy en día. Sólo 3, correspondientes a 16%, fueron promovidos directamente por el DAPM (Medellín, Contraloría General, 2007:19-21).

Dichos planes, al tener en cuenta al sector rural en el imaginario de ciudad, ampliaron la incidencia del presupuesto participativo. Se empezó entonces a hablar del papel de las nuevas ruralidades, de los procesos comunitarios de los corregimientos y de su incidencia política frente al Sistema Municipal de Planeación. Sin embargo, se planteó la necesidad de garantizar la permanencia de los procesos, con una normatividad sobre Planeación, no sujeta a los programas de gobierno de las distintas administraciones. Es decir, consolidar una visión de largo plazo ligada al desarrollo de la ciudad (Corporación Convivamos et al., 2007: 21).

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2004-2011 Planeación del Ordenamiento Territorial

L 189. Recuperación y recomposición del espacio público, Pasaje Carabobo.

os cambios sustanciales al urbanismo colombiano y a las formas de planear la ciudad, se introdujeron con la Ley 388 de 1997. Los modelos aplicados anteriormente, habían generado procesos de segregación socio espacial, especulación del suelo y apropiación privada de las plusvalías urbanas, generadas por las acciones e inversiones del Estado. Pero, en el contexto de este nuevo urbanismo, con la definición de planes, el territorio fue considerado en forma integral y se definieron su composición y articulación a partir de la estructura del espacio público (Medellín, DAP, 2004: 2).

El DAPM participó en la construcción de imágenes de futuro sobre una porción del territorio, a partir de la concertación con los propietarios del suelo, objeto de la intervención (Medellín, DAP, 2004), en la elaboración de Planes Parciales. Entre 2001 y 2003, además de esta participación, se trabajó en la reconstrucción y resignificación del espacio público, como elemento principal del sistema estructurante urbano, factor clave del equilibrio ambiental y principal escenario de la integración social y la construcción de ciudadanía. Proyectos como la Ciudadela Educativa y Cultural, la Plaza de la Luz, el Museo Antioquia II etapa, el Eje Cultural La Playa-Boyacá, el Bulevar y Ciudadela de la Salud, hicieron parte de esta orientación.

2004-2011

190. Recuperación y recomposición del espacio público, Avenida el Poblado.

Así mismo, se avanzó en la generación de mejores espacios públicos en los corregimientos y en la construcción de parques lineales a orillas de las quebradas y miradores urbanos. En cuanto al tema ambiental, se adelantaron planes integrales de ordenamiento de microcuencas, el Plan Especial del Corregimiento de Palmitas y se difundieron recomendaciones sobre movimientos en masa. También, se elaboró el Manual de Diseño y Construcción de los Componentes del Espacio Público, y se adelantó el Plan Especial de Espacio Público y Equipamiento (Medellín, DAP, 2004).

En materia de transportes, el DAPM lideró proyectos como el Sistema Integrado de Transporte Metroplús-Metrocable y participó en el diseño de las ciclo rutas o rutas verdes, entre otros.

En los últimos años se ha ganado conciencia sobre el hecho de que la planificación y la conformación de escenarios de futuro, deben ser liderados por el DAPM, pero con la participación decidida de la administración municipal y del Concejo, y con el acompañamiento de los diferentes actores sociales que integran la sociedad civil (Medellín, DAP, 2004: 1).

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Medellín 1960 – 2010. Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

191. Vista panorámica Jardín Infantil del programa Buen Comienzo barrio Castilla.

192. Vista panorámica polo de desarrollo norte, Parque Explora - Museo de Ciencia y Tecnología, Jardín Botánico y paseo Carabobo.

193. Vista panorámica polo de desarrollo norte, Ruta N, Universidad de Antioquia y paseo Carabobo.

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Planes parciales Como una estrategia de modernización en la planificación de la ciudad, desde el año 2004, se destacó la formulación de los Planes Parciales.

Con tal propósito, se adelantaron procesos de transformación de la administración y se avanzó en la prospectiva de ciudad; posteriormente, se integraron temas como los sistemas de apoyo y modelos productivos, el modelo de encadenamientos y la red municipal de ciencia y tecnología (Medellín, DAP, 2004).

Los Planes Parciales se formularon para trazar perspectivas de ejecución de corto y mediano plazo; y a diferencia del tratamiento predio a predio, involucraron todos los componentes del desarrollo urbano.

Además, posibilitaron la aplicación racional de los recursos, el control de los efectos negativos del mercado, el establecimiento de la magnitud, características y distribución del espacio público y los equipamientos; y particularmente, permitieron definir la forma de aportar los recursos privados y públicos necesarios para el desarrollo de la infraestructura (Medellín, DAP, 2004: 3).

Una apuesta a la planeación del territorio, fue el Plan Especial del Centro. Exceptuando la Comuna de la Candelaria−correspondiente al centro de la ciudad− que para 2007 no contaba con un plan de desa-

rrollo local, el resto de comunas contaba con Planes Parciales. Ésta fue la oportunidad de generar toda una transformación del centro. Así mismo, se adelantaron procesos de Presupuesto Participativo en todos los corregimientos (Medellín, Contraloría General, 2007).

En este contexto, las intervenciones de la administración municipal sobre la estructura urbana de Medellín, marcaron un punto de ruptura en el desarrollo de la ciudad. Se recuperó el papel del espacio público en sus diferentes escalas y se proyectó la ciudad en el contexto internacional como un sitio propio para invertir y vivir (Medellín, DAP, 2004: 3).

CD3 FJRA – 5514. 194. El espacio público en los alrededores del Parque Explora se ha convertido en un lugar para el encuentro ciudadano y la lúdica, a partir del concepto de urbanismo social adoptado por la Alcaldía de Medellín, en las últimas dos administraciones.

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Revisión y ajuste del POT El proceso de participación para la revisión y ajuste del POT de Medellín, se inició en el segundo semestre del año 2005 y finalizó en agosto de 2006. Su realización tuvo dos momentos: en primer lugar, un proceso pedagógico y deliberativo y en segundo lugar, un proceso de ajuste y aprobación. Ambas etapas tuvieron como finalidad, evaluar, desde el punto de vista de los actores sociales, los impactos del ordenamiento en el territorio.

En sintonía con el Plan de Desarrollo 2004-2007, el DAPM diseñó una estrategia de participación ciudadana con el propósito de fortalecer el Sistema Municipal de Planeación; se generó una alianza entre la administración, la academia, el sector social y el gremial, en torno al objetivo común de construir y fortalecer el capital social y generar espacios de concertación respecto al ordenamiento del territorio (MASO, 2008: 311).

Consolidación de los planes de desarrollo como instrumentos de gestión El recorrido de la oficina de Planeación en la construcción de metodologías para la elaboración de Planes de Desarrollo, ya había empezado desde la década del ochenta, cuando se hacía necesario transitar hacia una planeación integral. El Plan de Desarrollo elaborado bajo el gobierno de Sergio Naranjo Pérez, conforme a la Ley Orgánica 152 de 1994, que a su vez, reglamentó el mandato de la Constitución Nacional de 1991, fue el primer gran esfuerzo en esta materia.

Según opinión de los servidores del DAPM, en los inicios de la formulación de los Planes de Desarrollo, en 1994, se contaba con muy poca experiencia y limitados recursos; de ahí en adelante se fueron perfeccionando los instrumentos. Sólo sería hasta el Plan de Desarrollo 2004-2007 cuando se lograría integrar toda la administración, recuperar elementos de experiencias anteriores y aprovechar nuevas herramientas legislativas. Al punto que, el Plan de Desarrollo empezó a funcionar, efectivamente, como un recurso de gestión muy importante para la ciudad.35 Este plan de desarrollo, denominado “Medellín: Compromiso de toda la ciudadanía”, fue el primero de cuatro años de duración. Desde una mirada retrospectiva a lo que hasta entonces había sido la planeación en Medellín, cabe destacar la base conceptual en su enfoque de

35 Conversatorios con servidores y ex servidores del DAPM, Parque Biblioteca Belén, Medellín, 9 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.

desarrollo humano y, por ende, la declaratoria abierta por una ciudad más humana. Adicionalmente, fue la segunda de las tres administraciones con la facultad de ejecutar el POT y con la posibilidad de ajustarlo, como en efecto lo hizo (MASO, 2008: 198).

Participación ciudadana en la formulación y el seguimiento a los planes de desarrollo Durante el período 2001-2003, la participación comunitaria se vio afectada con proyectos de Acuerdo que debilitaban las experiencias recogidas en el Sistema Municipal de Planeación (Corporación Convivamos et al., 2007). A fines del 2003, el balance fue “[…] entre las expectativas sociales de participación y los mecanismos estipulados para canalizarlas, se buscaron y se establecieron múltiples trabas, trámites, exigencias y procedimientos (incluida la propia Ley de participación ciudadana), que terminaron por desalentar esta práctica ciudadana” (Bernal, 2004: 118,119).

En este contexto, la propuesta de formulación participativa del Plan de Desarrollo de la administración de Sergio Fajardo Valderrama (2004-2007), tuvo un impacto positivo en la recuperación de dinámicas y espacios perdidos. Con esta iniciativa se propuso la integración de la ciudadanía desde el momento mismo de la formulación, se incorporaron nuevas concepciones y prácticas de administración pública, entre ellas, la corresponsabilidad como modelo de gobierno, y se diseñaron e integraron indicadores como instrumentos para el seguimiento del Plan de Desarrollo. Éste se constituyó, entonces, en un escenario para que el DAPM consolidara y pusiera en práctica toda su experiencia.

Respecto a los anteriores planes de desarrollo, éste avanzó en el consenso ciudadano para buscar alternativas, no sólo de crecimiento económico, sino fundamentalmente orientado al bienestar del ser humano. Reconoció la equidad en el acceso a las oportunidades, como condición esencial para potenciar las

2004-2011

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La corresponsabilidad: una nueva forma de gobernar y de revalorizar lo público

capacidades y libertades humanas de toda la población; además, consideró el desarrollo económico en una dimensión regional, en interacción con otros niveles territoriales de la administración pública y fomentó la actividad empresarial.

El Plan de Desarrollo “Medellín: Compromiso de toda la ciudadanía”, se estructuró en cinco líneas estratégicas: Medellín productiva, competitiva y solidaria; Medellín integrada con la Región y con el Mundo; Medellín gobernable y participativa; Medellín social e incluyente; y Medellín, un espacio para el encuentro ciudadano.

Con la implementación de indicadores dentro del Plan de Desarrollo, se pudo evaluar el impacto de las acciones ejecutadas sobre la calidad de vida de los habitantes, sobre la evolución de los niveles de desarrollo y se reconocieron como instrumentos idóneos para fortalecer los procesos, la toma de decisiones y el diseño de políticas. De tal manera que se logró “… hacer el seguimiento de los proyectos en función de los objetivos trazados, y evaluar el impacto que sobre el desarrollo humano y la calidad de vida de la población tienen las decisiones de inversión en el mediano plazo” (Ramírez y Bravo, 2009: 179).

Desde la herramienta Índice de Desarrollo Humano (IDH), se establecieron factores como la esperanza de vida al nacer, el nivel educacional y el ingreso per cápita. Para medir el Índice de Calidad de Vida (ICV) se recogió información acerca de las características de la vivienda, el acceso a servicios públicos básicos, la composición familiar y los niveles de educación, además de información sobre género y tasa de desempleo, con el fin de obtener una información global que permitiera proyectar acciones concretas.

Los nuevos escenarios de participación ciudadana trasladaron a las comunidades locales grandes responsabilidades. Para la consolidación de pactos colectivos, fue necesario que los esfuerzos de la administración pública y los nuevos actores urbanos se agruparan en torno a las nuevas exigencias: “Los ciudadanos deben ser conscientes de que el derecho a la ciudad plantea la responsabilidad de ser gestores dinámicos y directos del proceso de su construcción y transformación” (Contraloría General y DAP, 2004).

En este contexto, se propuso la corresponsabilidad como nuevo modelo de gobierno; no sólo como una forma de manejo e integración en torno al Plan de Desarrollo, sino como una nueva cultura de la civilidad y una revalorización de lo público, que permitió vincular a la ciudadanía y a las organizaciones sociales en procesos de diseño de políticas, planes y programas y fue creando una cultura sobre el control político y la responsabilidad del Estado.

La corresponsabilidad involucró diversos campos de acción. Lo territorial, dirigido a fortalecer relaciones y prácticas conjuntas entre el municipio y las demás entidades territoriales, en el orden metropolitano, regional, nacional e internacional. Lo político, orientado a generar y afianzar confianza y cooperación con diferentes instancias públicas y privadas, particularmente, con el Concejo de la ciudad en torno al Plan de Desarrollo y con el Congreso y las demás entidades del orden regional y nacional.

Igualmente, involucró lo programático alrededor de los procesos de planeación estratégica de la ciudad y de la ejecución de los proyectos del Plan de Desarrollo. Por otra parte, enfocó lo organizacional e institucional municipal, en la generación de corresponsabilidades entre las Secretarías, Institutos y demás instancias del municipio, para la puesta en marcha de programas conjuntos en los planes sectoriales, la definición de políticas intersectoriales o la rendición de cuentas (Contraloría General y DAP, 2004).

Con este propósito, la propuesta metodológica para la participación ciudadana en la discusión y elaboración del Plan de Desarrollo 2004-2007, buscó ser prospectiva y estratégica, “fortaleciendo las capacidades de la ciudad y sus ciudadanos para participar y contribuir colectivamente en la formulación del Plan de Desarrollo como un compromiso de todos y todas sus habitantes” (Contraloría General y DAP, 2004). También, permitió el análisis y la decisión colectiva de los ciudadanos sobre la construcción de un proyecto posible de ciudad, desde una concepción sostenible del desarrollo, con la identificación de problemáticas centrales y factores de cambio de mayor impacto, para la formulación y gestión de líneas y programas estratégicos.

El Sistema Municipal de Planeación se fortaleció con la participación social y, en especial, con las Veedurías Ciudadanas; ellas se vincularon a la formulación de los Planes Operativos y del Plan de Desarrollo, la revisión del POT y los Planes Zonales y Corregimentales. Además, se llevó a cabo la capacitación y formación de la ciudadanía en temas de gobernabilidad, a través del Manual del Ciudadano, el Servicio Social Voluntario y el Sistema Cultural Metropolitano (Contraloría General y DAP, 2004).

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Propuestas del plan de desarrollo “Medellín: compromiso de toda la ciudadanía” El Plan de Desarrollo 2004-2007, incluyó en su presupuesto el Plan Municipal de Parques Biblioteca. Los primeros se construyeron en los barrios San Javier, la Ladera y Santo Domingo; posteriormente se inauguraron otros dos en La Quintana y en Belén respectivamente. Al finalizar el año 2011, la comunidad recibió nuevos parques biblioteca en las zonas noroccidental y suroccidental de la ciudad y en los corregimientos de San Antonio de Prado y San Cristóbal; en este último se puso en funcionamiento una escuela de música y un teatro.

Estos espacios, considerados como una herramienta privilegiada para la transformación ciudadana y el fomento de la educación, están planeados como centros culturales y de encuentro para la igualdad, la convivencia, la integración y la recreación (Fajardo, 2005); como tales se han convertido en un referente importante del proyecto de ciudad propuesto por las dos últimas administraciones.

195. Parque Biblioteca La Quintana, ubicado en la Comuna 7.

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196. Parque Biblioteca La Quintana, ubicado en la Comuna 7 - Robledo.

En su construcción se ha contado con aportes de particulares nacionales y extranjeros, y con el apoyo de gobiernos como el de España.

Cada Parque Biblioteca cuenta con: Sala Mi Barrio, sala de navegación de Internet para niños y adultos, biblioteca y sala de consulta, espacios para la lúdica, auditorio y el Centro de Desarrollo Empresarial Zonal (CEDEZO), donde se realizan capacitaciones en emprendimiento para proponer ideas empresariales y recibir la asesoría necesaria; además, visitas guiadas y actividades enfocadas a la formación de los usuarios. Los beneficios de estas ofertas cubren distintas zonas de la ciudad y, de manera particular, aquellas que contaban con pocos servicios comunitarios y de infraestructura.

La información disponible y las actividades que se ofrecen a la comunidad, corresponden a un énfasis concreto para atender las particularidades de las zonas que atienden. Por ejemplo, el Parque Biblioteca Pbro. José Luis Arroyave, en San Javier, tiene como énfasis la resolución de conflictos. Agrupa las comunas 11, 12 y 13, y tiene influencia en los barrios: San Javier 1, San Javier 2, El Danubio, 20 de Julio, Campo Alegre, Santa Mónica, Barrio Cristóbal, La América,

La Floresta, Santa Lucía, Los Alcázares, La Pradera, El Socorro, Belencito, La Independencia I y La Independencia II. El Parque Biblioteca León de Greiff, ubicado en La Ladera, tiene como énfasis las artes populares y el folclor. Localizado en la zona centroriental de la ciudad, que agrupa las Comunas 8, 9 y 10, tiene influencia en los barrios: Villa Hermosa, San Miguel, La Ladera, Enciso, Boston, Los Ángeles, Batallón Girardot, Sucre, Prado, Los Mangos, Portal de Enciso, La Mansión y Caicedo.

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CD4 FJRA D5- 44. 197. Parque Biblioteca San Javier, Comuna 13.

DSC_7217 copia. 198. Parque Biblioteca La Ladera. Comuna 8.

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CD4 61_8. 199. Vista nocturna del Parque Biblioteca La Ladera. Comuna 8.

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200. Parque Biblioteca España, ubicado en la Comuna 1.

Con énfasis en microempresas, el Parque Biblioteca España, localizado en la zona nororiental, tiene influencia en los barrios: Santo Domingo 1, Santo Domingo 2, Granizal, La Avanzada, Popular, El Compromiso, La Esperanza 2, Carpinelo, San Pablo, Brisas de Oriente, Nuevo Horizonte, La Silla y Villa del Socorro.

El Parque Biblioteca Tomás Carrasquilla La Quintana, localizado en la zona noroccidental de la ciudad, tiene influencia en los barrios: Aures 1, Aures 2, El Diamante, Bello Horizonte, Villa Flora, Kennedy, López de Mesa, Altamira, La Esperanza, Picacho, San Martín de Porres, Alfonso López, Castilla, Bosques de San Pablo y Francisco Antonio Zea. Este Parque Biblioteca tiene particular acento en el arte y la cultura.

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201. Parque Biblioteca de Belén, ubicado en la Comuna 16.

CD3 DEL D13-10. 202. Espejo de agua en la zona central del Parque Biblioteca Belén, inaugurado en el 2008.

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Ubicado en la Comuna 16, el Parque Biblioteca Belén desarrolla actividades que enfatizan en arte y deporte. Tiene influencia en los barrios: Las Playas, Diego Echavarría, La Gloria, La Palma, Granada, San Bernardo, La Mota, Loma de Los Bernal, Altavista, Los Alpes, Nueva Villa de Aburrá, Miravalle, Las Violetas, El Rincón y Belén.

La cobertura lograda por estos Parques Biblioteca, se complementa con la propuesta de Colegios de Calidad, inscrita en el lema central de la administración 2004-2007: “Medellín la más educada”. Este fue otro proyecto que adelantó la administración de Fajardo Valderrama, y que tuvo continuidad en la administración de Salazar Jaramillo. Del total del presupuesto del programa –que cuenta con aportes de EPM−, la mitad se destinó a la construcción de colegios en zonas de bajo acceso a la educación, y la otra mitad, para adecuaciones en la red de colegios públicos de calidad.

203. Colegio de calidad Santo Domingo, ubicado en la Comuna 1.

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CD 4 DSC_1676. 204. Vista aérea del Colegio de Calidad “Plaza de Ferias” en el Barrio Héctor Abad Gómez, 2009. Zona norte de la ciudad.

Los nuevos colegios de calidad se construyeron en lugares vulnerables de la ciudad, como: Santo Domingo Savio, La Independencia, San Antonio de Prado, Boston, Niquitao, Plaza de Ferias, Francisco Miranda, Llanadas, Altavista, Las Mercedes y San Javier. Además de ser obras de infraestructura sin antecedentes en Medellín, con las mejores especificaciones técnicas y de construcción, y con los mejores equipamientos, proponen un nuevo modelo de gestión educativa que nace de la experiencia adquirida en la ejecución del programa Escuelas de Calidad para la Equidad y la Convivencia y en el cual participan: Estado, universidades, empresas y colegios privados.

El enfoque pedagógico que allí se adelanta, incentiva al estudiante a desarrollar una actividad específica en los campos artístico, investigativo o laboral, según sean los requerimientos de la Institución y la demanda del sector donde está ubicada. Los colegios también cuentan con el programa Medellín Digital, que pretende mejorar la calidad de la educación, mediante el aprovechamiento de tecnologías de información y comunicación, TICs, como herramientas pedagógicas. Disponen de espacios como: Ludotecas con sala de lectura, rincón de construcciones, sitios para escuchar música y jugar, biblioteca, restaurante escolar y sala de audiovisuales y proyecciones.

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CD4 Orquideoramaaire. 205. Vista aérea del Jardín Botánico “Joaquín Antonio Uribe”, 2010, pulmón verde de la ciudad. En esta fotografía se destacan el Edificio Científico y el Orquideorama.

Al mismo tiempo, disponen del programa Aulas Abiertas y de servicios recreativos y deportivos para la comunidad; en ellos se impulsa la integración de la escuela con su entorno, para fortalecer su proyección social y generar espacios de encuentro entre la comunidad y la institución educativa. Además del papel educador que cumplen los colegios, éstos se han convertido en referentes urbanos, centros de congregación comunitaria y del mejoramiento en la calidad de vida de las comunidades beneficiadas; constituyen un ejemplo nacional y un referente de ciudad incluyente, justa y equitativa.

También, entre 2005 y 2007, se llevó a cabo el proceso de renovación y recuperación de la

infraestructura del Jardín Botánico, que incluyó la construcción de nuevos espacios como el Edificio Científico y el Orquideorama. Así mismo, mediante la propuesta de “Un Jardín de puertas abiertas”, con entrada gratuita a todos los visitantes, se reemplazaron los muros por mallas, logrando una continuidad visual y contribuyendo a revalorizar el espacio público.

En la actualidad, el Jardín Botánico Joaquín Antonio Uribe, junto con el Parque Norte J. Emilio Valderrama, el Planetario, el Parque Explora y el Parque de los Deseos, conforman la renovada zona norte de Medellín.

El Parque Explora, inaugurado en 2006, es un centro interactivo para la apropiación y la divulgación de la ciencia y la tecnología. En este espacio se cuenta con más de 300 experiencias interactivas, un auditorio para proyecciones en 3D, un estudio de televisión, una sala infantil, lugares de experimentación para todos y una sala de exposiciones temporales. Por todo esto, este espacio se convierte en el mayor proyecto de difusión y promoción científica y tecnológica que ofrece Medellín.

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Con el propósito de recuperar el centro de la ciudad como referente histórico- cultural, se adelantó el proyecto “El Centro Vive”. Con él cobró fuerza la Gerencia del Centro, como un elemento institucional que buscó articular las distintas propuestas e intervenciones para el rescate de la calidad urbanística de la zona. En el marco de este proyecto, se construyó el Paseo Urbano Carabobo.

Así mismo, se inició el proyecto de Metroplús para integrar la ciudad en sentido nororiente-occidente, con conexiones a todo el sistema de transporte público. A la fecha se cuenta con las estaciones construidas y se han hecho ejercicios pedagógicos con los buses articulados; pero su puesta en operación ha sido aplazada por diversos inconvenientes. Además de las rutas trazadas para Medellín, se está construyendo la pretroncal Envigado-Itagüí, cuya inauguración está proyectada para 2014.

Por otra parte, el programa Cultura E, promovido y financiado por la Alcaldía, se orientó a extender la cultura del emprendimiento, a constituir y desarrollar nuevas empresas para atender las necesidades del mercado y las cadenas productivas regionales con mayores potencialidades económicas. Este programa hizo parte del Plan de Desarrollo 2004-2007 y también fue retomado en el Plan de Desarrollo de Alonso Salazar.

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CD2 - JRA D16 -21. 206. Paseo Carabobo y la “Zona norte Medellín”, conformada, entre otros, por el Parque Explora, la Estación Universidad del Metro, el Parque de los Deseos, el Planetario Municipal y la Ruta N (en construcción). Al fondo, el centro de la ciudad y, a la derecha, el campus de la Universidad de Antioquia.

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Para contribuir a la solución de necesidades habitacionales, el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED) está encargado de gerenciar la vivienda de interés social en el municipio. En las dos últimas administraciones de la ciudad, se trazó la meta de reducir los déficits de cantidad y calidad de viviendas y promover comunidades capaces de autogestionarse y asentamientos humanos integrados social y espacialmente.

Teniendo en cuenta lo anterior, se involucró a diferentes actores públicos, privados y comunitarios en la gestión y ejecución de proyectos de construcción de vivienda nueva, titulación y legalización, mejoramiento de vivienda y del entorno, reasentamiento, acompañamiento social, gestión inmobiliaria y demás actuaciones integrales de vivienda y hábitat en los contextos urbano y rural, municipal y regional.

El mejoramiento integral de barrios, que también incluye el mejoramiento de vivienda urbana de interés social con cambios urbanísticos y solución habitacional en las zonas urbanas y rural de Medellín, ha beneficiado a los pobladores ubicados en: Moravia, La Cruz, La Honda, Moscú, El Salado, Nuevos Conquistadores, Independencia I e Independencia II, La Sierra, Villa Niza, Picacho, El Triunfo, La Aldea, Popular I, Popular II y El Compromiso. Este programa sigue el direccionamiento del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

Programas de titulación de predios de vivienda de interés social urbana, se adelantaron en los barrios: Los Sauces, Moravia, Kennedy, Carmelitas, Plaza del Rio, Moscú, Alcázar de Sucre, Sol de Oriente, Limonar, Rivera de Santa Elena, Brisas de San Diego, Plan Terraza, Multifamiliar San Vicente, Brisas de San Antonio, Plaza Linares, Pinar del Centro, Iguaná y Juan Bobo. A las familias beneficiadas con las soluciones habitacionales, se les ofrece un acompañamiento social para su adaptación y mejoramiento de la convivencia, la seguridad y la organización vecinal. Igualmente se han adelantado procesos de reasentamientos de familias de zonas de calamidad y emergencia en Moravia (Morro de basuras y Oasis), y La Iguaná.

207. Consolidación habitacional “Nuevo Sol de Oriente” en la quebrada Juan Bobo, Comuna 2. Hace parte del Proyecto Urbano Integral de la Zona Nororiental.

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El Programa de Hábitat Rural Sostenible, llevado a cabo en los cinco corregimientos de Medellín: San Antonio de Prado, San Sebastián de Palmitas, Santa Elena, San Cristóbal y Altavista, contempla el mejoramiento de vivienda rural de interés social, apoyado en un convenio con el Comité de Cafeteros.

Las Ferias de Subsidio de Vivienda se han convertido en un espacio de convocatoria a las familias que buscan solución habitacional, mediante la construcción y la adquisición de vivienda nueva o usada. Con estas ferias se ha logrado implementar un modelo transparente para la adjudicación, previa inscripción de las familias y el cumplimiento de algunos requisitos.

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Además de estos programas, relativos a infraestructura y vivienda, se desarrollaron otras iniciativas enmarcadas en la política social incluyente y formativa, como Planeación del Desarrollo Local y Presupuesto Participativo, mencionados en páginas anteriores. También, desde el renovado despacho de la Primera Mujer del Municipio, durante la alcaldía de Sergio Fajardo, Lucrecia Ramírez R., lideró varias iniciativas, entre las que se destacaron: Prevención de la anorexia-bulimia, el proyecto “Sol y Luna” y el Concurso de Mujeres Talento, la Red de Mujeres Jóvenes Talento y la Red de Mujeres Públicas. Algunos de éstos siguen en funcionamiento.

Plan de desarrollo “Medellín es solidaria y competitiva” “Medellín es Solidaria y Competitiva”, el Plan de Desarrollo de la administración de Alonso Salazar Jaramillo (2008-2011), fue adoptado mediante el Acuerdo No. 16 de 2008. Ha sido calificado como uno de los mejores planes de desarrollo municipal de Colombia por incorporar Indicadores de Medición y Seguimiento desde su misma formulación; por la articulación de los distintos elementos que lo conforman, el rigor técnico con el que se elaboró y la claridad de su visión de la ciudad (Medellín, BID, 2009: 171).

Además de lograr una continuidad con el Plan de Desarrollo de la administración de Sergio Fajardo Valderrama, “Medellín: Compromiso de toda la ciudadanía”, el nuevo alcalde se propuso consolidar lo obtenido y extender el modelo integral de intervención de manera focalizada, a otros sectores de la ciudad. Más allá de solucionar problemas, planteó una ciudad sostenible donde fuera posible prevenir, evitar o mitigar riesgos y generar las mejores oportunidades para todos sus habitantes (Medellín, BID, 2009: 29).

El Plan de Desarrollo 2008-201, “Medellín es Solidaria y Competitiva”, está conformado por seis líneas estratégicas: Medellín, ciudad solidaria y equitativa; Desarrollo y bienestar para toda la población; Desarrollo económico e innovación; Hábitat y medio ambiente para la gente; Ciudad con proyección regional y global; Institucionalidad, Democracia y Participación Ciudadana. Este plan se fundamenta en la solidaridad para orientar la estrategia general de disminución de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida de amplios sectores excluidos de las dinámicas y los beneficios del desarrollo.

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La integralidad del desarrollo humano se asume como un proceso complejo, sinérgico y sistémico que exige incorporar en las políticas y acciones de la administración, elementos para remover los obstáculos que bloquean el acceso de todos los ciudadanos a las oportunidades de realización. En tal sentido, considera la ampliación y fortalecimiento de la democracia como condición para el desarrollo humano (Ramírez y Bravo, 2009: 167).

Con el fin de elevar el nivel y las condiciones de vida de la población más vulnerable y con índices más altos de subdesarrollo, el Plan adoptó el urbanismo social como estrategia de intervención en el territorio. Se trata de garantizar la equidad en la dotación y calidad de las infraestructuras urbanas en las zonas periféricas de la ciudad (Ramírez y Bravo, 2009: 167).

208. Parque Biblioteca San Javier, Comuna 13.

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CD4 IMG_1043. 209. Jardín Infantil del programa Buen Comienzo barrio Aures..

El Plan también desarrolla un programa estratégico de gran impacto para la población: Buen Comienzo, creado por el Acuerdo Municipal No. 14 del 2004 y reglamentado mediante Decreto 2851 de 2006.

Adscrito a la Secretaría de Educación y gerenciado por el Despacho de la Primera Dama, tiene como meta la consolidación, formulación e implementación de una política pública de infancia para la ciudad.

Se orienta a promover el desarrollo integral, diverso e incluyente de los niños de los niveles 1, 2 y 3 del SISBEN, desde la gestación hasta los seis años; y adopta una perspectiva de ciclo vital, a través de la protección de derechos, como la educación, la salud, la nutrición y el cuidado.36

36 Aunque a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y del sector educativo con la educación pública preescolar, el Estado está presente en la atención y protección a la infancia y a la niñez, una innovación del Programa Buen Comienzo ha sido la cobertura en materia de atención integral temprana a los niños y niñas, con la convicción de que estas acciones tienen impactos positivos en el desempeño escolar, personal y social futuro de los ciudadanos.

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210. Jardín infantil del programa Buen Comienzo sector La Aurora, Ciudadela Nuevo Occidente, Noroccidente de la ciudad.

Con este programa se adelanta la construcción, mejoramiento y adecuación de 16 jardines infantiles públicos para la atención integral de la primera infancia, que contempla un espacio colectivo para que los niños se formen desde el juego, las relaciones socio afectivas, el desarrollo motriz, el reencuentro con la naturaleza y la interacción con los espacios arquitectónicos. También, está pensado para que las familias y la comunidad, desde los jardines, propicien instancias de convivencia y de encuentro alrededor de la primera infancia.

La ubicación de los jardines infantiles está definida por criterios como: la priorización de las zonas más desatendidas; la demanda de la atención interinstitucional de 0 a 5 años de los niveles 1, 2 y 3 del SISBEN; las distancias y accesibilidad de los usuarios; los riesgos de accidentalidad de los niños; características de los suelos y la proximidad con equipamientos culturales, educativos y recreativo.

A la fecha, se han entregado los Jardines Infantiles de la Comuna 13, Mamá Chila en Moravia y el Jardín Infantil Buen Comienzo en Castilla-Pedregal, Aures, San Antonio de Prado, La Huerta, La Aurora, el Jardín del Doce de Octubre– Santander.

Próximamente será entregado el de Carpinelo.

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Logros para la ciudad desde la continuidad en los modelos de gestión municipal Desde el año 2005, Medellín es municipio piloto para la implementación del Programa Gestión por Resultados, con el liderazgo del DAPM y el apoyo del Banco Mundial.

Este programa ha significado, en términos prácticos, que en el Plan de Desarrollo la inversión esté ligada a la obtención de resultados tangibles. Si no se hubiera contado con la instalación de capacidades técnicas para hacer seguimiento a los proyectos estratégicos, poco se hubiera logrado hacer (Medellín, BID, 2009).

Los Planes de Desarrollo de Sergio Fajardo Valderrama (2004-2007) y de Alonso Salazar Jaramillo (2008-2011), definieron un componente que no tienen los planes de muchas otras ciudades del país: el uso sistemático de mediciones precisas del ICV, para definir en cuáles comunas y zonas de la ciudad es necesario hacer una mayor inversión. El IDH se adoptó para efectos comparativos con otras ciudades; las cifras y los estudios de geo-referenciación, permiten evaluar en cuáles comunas se necesita aumentar el valor del IDH, para dar prelación a la inversión en función de este beneficio; y el presupuesto se reparte de acuerdo con las necesidades reales, de manera proporcional en cada una de las zonas (Medellín, BID, 2009: 171-173). Todas las mediciones están diseñadas también para que la gente del común pueda hacerle seguimiento a las iniciativas de cada Despacho; un seguimiento que, de alguna forma, resguarda el accionar de la Administración y permite que la comunidad pueda exigir a los gobiernos futuros continuar en la misma línea.

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Durante las dos últimas administraciones, se retomó del PEMAM (1996-1998) la concepción sobre el desarrollo económico enfocada al desarrollo humano integral, como eje para articular las acciones orientadas a lograr un imaginario de la ciudad deseada en el largo plazo. Esto consiguió comprenderse, desarrollarse y potenciarse en los Planes de Desarrollo respectivos. Entonces, se han adoptado acciones y estrategias inéditas para la gestión pública local: competitividad e internacionalización de la ciudad; la educación de alta calidad como garantía de acceso a las oportunidades y como condición para la construcción de ciudadanía; dimensión regional y metropolitana del desarrollo urbano; cooperación público-privada y con las organizaciones sociales, como instrumento para ejercer el nuevo rol del Estado local como promotor del desarrollo económico (Echeverría y Bravo, 2009: 183).

La implementación exitosa de planes de desarrollo, para una ciudad del tamaño de Medellín −2.636.101 habitantes para el año 2010−, conurbada con otros municipios del Valle de Aburrá y de estrechas relaciones con otras subregiones de Antioquia y ambiciosos proyectos estratégicos, requirió que la Administración Municipal contara con sólidas herramientas de planeación, una gestión orientada a los resultados y equipos técnicos bien formados y de baja rotación. El DAPM asumió el liderazgo en esta materia, y al mismo tiempo se encargó de coordinar y hacer seguimiento al Plan de Desarrollo.

Por todas estas razones, entre todos los municipios del país, el Plan de Desarrollo 2008-2011, fue probablemente el plan con mayor precisión, con mayor detalle de indicadores y con sus costos fijados con el criterio de costear las metas, (Medellín, BID, 2009: 169). Estas condiciones técnicas se materializaron a partir del compromiso de los servidores públicos y del apoyo de la ciudadanía.

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Una mirada hacia el futuro: BIO 2030

L

a intensificación del fenómeno de la metropolización que se viene experimentando en Medellín y el Valle de Aburrá en los últimos años, requiere de decisiones territoriales que superan los límites administrativos municipales. Es por esto que el DAPM y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, mediante convenio interadministrativo con la Universidad EAFIT, adelantan la formulación del Plan Director Medellín-Valle de Aburrá, BIO 2030, que convoca diversos actores para conciliar intereses y articular la planificación territorial.

Con la formulación del Plan, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá busca orientar y coordinar el desarrollo metropolitano; y Medellín, en su calidad de municipio núcleo, fortalecer la convocatoria a los otros municipios para pensar el territorio en aras al desarrollo de la región. EAFIT, por su parte, realiza todo el respaldo técnico mediante el Centro de Estudios Urbano Ambientales –Urbam−.

211. Vista en sentido norte sur del Valle de Aburra.

Una mirada hacia el futuro: BIO 2030

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CD 4 DSC_5847. 212. Vista de sur a norte del río Medellín. A la derecha, se observa la nueva vía distribuidora en la Avenida Regional, 2010.

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213. Vista en sentido sur norte del Valle de Aburra.

El objetivo de BIO 2030 es definir estrategias y modelos de intervención para el ordenamiento territorial a escala metropolitana, con el fin de contribuir al desarrollo sostenible del Valle de Aburrá en un horizonte de veinte años. La propuesta de un modelo de ocupación y la definición de ámbitos estratégicos que concentren acciones específicas se fundamenta en tres ejes estructurantes: Medio Ambiente y Espacio Público; Movilidad y Transporte; y Centros de Actividad y Hábitat.

El río y las laderas son los escenarios vitales de este Plan. El primero, como un gran centro metropolitano de actividades y hábitat, y las segundas, como espacio público y de paisaje que cumple una función ambiental, la cual debe controlarse en sus fronteras para evitar la expansión urbana y disminuir los riesgos naturales.

Los desafíos que orientan el trabajo de BIO 2030, constituyen un estímulo para la región y se centran en fortalecer el rol económico y la competitividad del Valle de Aburrá en el contexto nacional e internacional, integrar la región y contribuir a su desarrollo. También, se trata de disminuir la huella ecológica hacia las subregiones vecinas, para proteger y mejorar la calidad del medio ambiente y, a través de la reducción de los desequilibrios territoriales y la inequidad, cerrar la brecha de la segregación socioeconómica y funcional de carácter espacial. Así mismo, se tiene el reto de construir un nuevo regionalismo fundamentado en la cooperación y la confianza entre municipios, sociedad e instituciones.

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Carros de Empresas Varias de Medellín. 1964, Gabriel Carvajal Pérez. Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

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83.

Índice gráfico de urbanizaciones. 1957, Oficina del Plano Regulador, Archivo Alcaldía de Medellín.

84.

Alcantarillado. 1968, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

85.

Empresas Públicas de Medellín. 1969, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

86.

Vehículos de las Empresas Públicas de Medellín. 1971, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

87.

Instituto de Crédito Territorial. 1950, Digar, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

88.

Aérea tugurios La Iguaná. 1971, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

89.

Aérea barrio Florencia. 1969, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

90.

Aérea de Carlos E. Restrepo. 1970, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

91.

División territorial del sector urbano. Acuerdo 52 de 1963. Departamento Administrativo de Planeación, Archivo Alcaldía de Medellín.

92.

Plano general de Medellín y usos de la tierra en 1944. 1956, Oficina del Plano Regulador, Archivo Alcaldía de Medellín.

93.

El Poblado.1985, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

94.

Vendedor ambulante. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

95.

Edificio Bolsa de Medellín. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

96.

Teatro Junín. 1926, Jorge Obando, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

97.

Instituto Colombiano Seguro Social. Clínica León XIII. 1950, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

98.

Fábrica de Coltejer. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

99.

Plazuela Nutibara. 1972, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

100.

Empresas Departamentales de Antioquia. 1973, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

101.

Vista aérea sector la Alpujarra. (s.f.), Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

102.

Palacio de Exposiciones. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

254

Medellín 1960 – 2010. Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

103.

Construcción del Tren Metropolitano. 1988, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

104.

Mapa de la Villa de Medellín. 1790, José María Giraldo, Archivo General de la Nación.. Bogotá.

105.

Tranvía de Mulas. (s.f.), Fotografía Rodríguez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

106.

Tranvía de Oriente. 1924, Gonzalo Escovar, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

107.

Vista aérea de la Terminal de Transportes del Norte y sector de Moravia. 2009, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

108.

Aérea de Medellín. 1980, Digar, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

109.

Plano aerofotogramétrico de Medellín, Plancha 190. 1972, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Instituto Agustín Codazzi. Archivo Alcaldía de Medellín.

110.

Plano aerofotogramétrico de Medellín Plancha 199. 1972, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Instituto Agustín Codazzi. Archivo Alcaldía de Medellín.

111.

Panorámica del barrio Aranjuez. 2004, Archivo Fotográfico de El Colombiano.

112.

Proceso de ampliación del perímetro urbano de Medellín desde 1928 al 2006. Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

113.

Avenida Oriental. 1984, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

114.

Vista aérea Centro de la ciudad de Medellín, Avenida Oriental. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

115.

Guayaquil. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

116.

Guayaquil. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

117.

Aérea Estadio Atanasio Girardot. 1965, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

118.

Unidad Deportiva Atanasio Girardot. 2010, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

119.

Aérea Universidad de Antioquia. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

120.

Vista aérea, en sentido oriente occidente, del campus Universidad de Antioquia y sector de Carabobo Norte. 2009, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

121.

Vista aérea del puente de la Avenida San Juan sobre el rio Medellín y la Plaza de Ferias y Espectáculos La Macarena. 2009, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

122.

Panorámica de la ciudad. 2004, Archivo Fotográfico de El Colombiano.

123.

Cámara de Comercio de Medellín. 1971, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

124.

Vista Aérea del Centro de Medellín. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

125.

Iglesia de San José. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

126.

Edificio La Bastilla, Parisina y Fabricato. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

127.

Carrera Junín. 1968, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

128.

Calles de Medellín. 1960, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

129.

Universidad Nacional. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

130.

Panorámica de Medellín. (s.f.), León Francisco Ruiz Flórez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

131.

Compañía Colombiana de Tabaco. 1966, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

132.

Aérea de Medellín. 1981, León Francisco Ruiz Flórez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

133.

Carrera Carabobo. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

134.

Aerofotografía de la zona sur del centro de la ciudad. (s.f.), Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

135.

Calles de Guayaquil. (s.f.), Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

136.

Plaza de Mercado. 1964, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

255

137.

Plaza de Cisneros. 1985, Horacio Gil Ochoa, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

138.

Aerofotografía del sector de La Alpujarra. 1989, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

139.

Terminal de Transporte de Medellín. 1979, León Francisco Ruiz Flórez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

140.

Vista panorámica del sur del centro de la ciudad. (s.f.), Carlos ������������������������������������������������������������������ Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

141.

Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

142.

Aérea de Medellín. 1976, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

143.

Avenida Colombia. 1966, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

144.

Parque Berrío. 1975, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

145.

Avenida del Ferrocarril. 1973, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

146.

Edificio El Correo. 1968, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

147.

Avenida Oriental. 1998, Archivo Fotográfico de El Colombiano.

148.

Aérea del río Medellín. 1973, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

149.

Mejoramiento del Espacio Público del corredor del Metrocable, Línea K que une a los Barrios Acevedo, Andalucía, Popular y Santo Domingo Savio. 2007, Andrea González, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

150.

Metrocable Línea J que une a los Barrios Acevedo, Andalucía, Popular y Santo Domingo Savio. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

151.

Panorámica nocturna de Medellín. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

152.

Calle La Alhambra. 2000, Archivo Fotográfico de El Colombiano,

153.

Panorámica de Medellín. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

154.

Alto de la Cruz. 2001, Archivo Fotográfico de El Colombiano.

155.

Vista panorámica del sur del Valle de Aburrá. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

156.

Vista aérea centro de la Ciudad de Medellín, Comuna 10. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

157.

Vista panorámica del centro de Medellín. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

158.

Vista panorámica de la ciudad de Medellín. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín. Vista panorámica nocturna del norte del Valle de Aburrá. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

159.

Vista panorámica nocturna de la ciudad de Medellín. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

160.

Vista aérea del Parque Biblioteca La Ladera, Comuna 8. 2009, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

161.

Vista aérea de la sede del Instituto Tecnológico Metropolitano ITM, Comuna 8. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

162.

Institución Educativa Débora Arango, ubicada en el Corregimiento de Altavista – Sector Central, al sur occidente de la ciudad. (s.f.), Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

163.

Institución Educativa y Jardín Infantil del Barrio Aures, Comuna 7 – Robledo, Noroccidente de la ciudad. (s.f.), Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

164.

Barrio Pedregal. 2003, Archivo Fotográfico de El Colombiano.

165.

Institución Educativa Benedikta Zur Nieden, Barrio San Javier N°1, Comuna 13 – San Javier, centro occidente de la ciudad. (s.f.), Archivo Alcaldía de Medellín.

256

Medellín 1960 – 2010. Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años

166.

Puerta Urbana. (s.f.), Andrea González, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

167.

Panorámica del centro de Medellín. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

168.

Biblioteca Pública Piloto. 1963, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

169.

Unidad Deportiva Atanasio Girardot. 1989, Archivo Alcaldía de Medellín.

170.

Vista panorámica de los alrededores de la Terminal de Transportes del Norte. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

171.

Jardín Infantil del programa Buen Comienzo, sector La Aurora, Ciudadela Nuevo Occidente, Noroccidente de la ciudad (sf), Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

172.

Calle Ayacucho. 2000. Archivo Fotográfico de El Colombiano.

173.

Institución Educativa Joaquín Vallejo Arbeláez, Barrio Llanadas, Comuna 8 – Villa Hermosa, centro oriente de la ciudad. (s.f.), Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

174.

Institución Educativa Reino de Bélgica, Barrio La Cruz, Comuna 3– Manrique, nororiente de la ciudad. (s.f.), Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

175.

Plaza Botero, frente al Museo de Antioquia. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín. Jardín Infantil del programa Buen Comienzo, sector La Huerta, Ciudadela Nuevo Occidente, Noroccidente de la ciudad, (s.f.), Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

176.

Vista aérea intercambio vial de la Avenida 33 sobre el río Medellín, sector Conquistadores. 2009, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

177.

Panorámica Barrio Moravia. 2003, Archivo Fotográfico de El Colombiano.

178.

Centro de Desarrollo Cultural de Moravia. Arquitecto Rogelio Salmona, 2006-2008, (sf) David Estrada Larrañeta y Julián Roldán Alzate, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

179.

Calle Colombia a la altura del Parque Berrío. 1974, Gabriel Carvajal Pérez, Archivo Fotográfico Biblioteca Pública Piloto.

180.

Congestión en la Calle Colombia. 2004, Archivo Fotográfico de El Colombiano.

181.

Pasaje peatonal Estación Santo Domingo Savio, Metrocable Línea J del Sistema Metro. 2009, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

182.

Vista aérea corredor multimodal de transporte del río Medellín, Puente de Guayaquil. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

183.

Consolidación Habitacional Nuevo Sol de Oriente en la quebrada Juan Bobo, Comuna 2. Parte del Proyecto Urbano Integral de la Zona Nororiental. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

184.

Puente de La Paz entre los Barrios Andalucía y La Francia en el sector de Santo Domingo. PUI nororiental. Comuna 2. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

185.

Desarrollo rural. Cable aéreo en el Corregimiento San Sebastián de Palmitas. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

186.

Vista aérea nocturna sector La Alpujarra. 2004, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

187.

Avenida La Playa. 2003, Periódico Archivo Fotográfico de El Colombiano.

188.

Paseo peatonal Parque Lineal La Bermejala sector de Moravia. (s.f.), David Estrada Larrañeta y Julián Roldán Alzate, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

189.

Vista desde el Parque Biblioteca San Javier hacia la Estación del Metro y Metrocable Comuna 13. (s.f.), David Estrada Larrañeta y Julián Roldán Alzate, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

190.

Espacio Público en el Parque Explora. Parque de Ciencia y Tecnología. (s.f.), David Estrada Larrañeta y Julián Roldán Alzate, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

191.

Parque Biblioteca La Quintana, comuna 7. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

192.

Parque Biblioteca La Quintana. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

257

193.

Parque Biblioteca San Javier, Comuna 13. (s.f.), David Estrada Larrañeta y Julián Roldán Alzate, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

194.

Parque Biblioteca La Ladera. Comuna 8. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

195.

Vista nocturna del Parque Biblioteca La Ladera. Comuna 8. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

196.

Parque Biblioteca España. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

197.

Parque Biblioteca La Quintana. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

198.

Parque Biblioteca Belén. (s.f.), David Estrada Larrañeta y Julián Roldán Alzate, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

199.

Vista aérea sector de San Lorenzo y Barrio El Salvador. 2009, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

200.

Vista aérea Colegio de Calidad Plaza de Ferias Barrio Héctor Abad Gómez. 2009, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

201.

Vista Aérea del Orquideorama, Jardín Botánico “Joaquín Antonio Uribe”. 2010. Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

202.

Paseo Carabobo y el Nuevo Norte, conformado por el Parque Explora, la Estación Universidad del Metro, el Parque de los Deseos y Ruta N (en construcción). (s.f.), David Estrada Larrañeta y Julián Roldán Alzate, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

203.

Alrededores “Sol de Oriente”. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

204.

Parque Biblioteca San Javier, Comuna 13. (s.f.), Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

• 205. Programa Buen Comienzo de la Alcaldía de Medellín. (s.f.), Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

206.

Programa Buen Comienzo de la Alcaldía de Medellín. (s.f.), Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

207.

Metrocable Línea K, Barrios Acevedo, Andalucía, Popular y Santo Domingo Savio. 2007, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

208.

Río Medellín y vía Distribuidora. 2010, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

209.

Metrocable estación Santo Domingo Savio, Línea J del Sistema Metro. 2009, Carlos Vidal Álvarez, Banco de fotos de la Alcaldía, Dirección General de Comunicaciones, Medellín.

Medellín 1960 – 2010. Una ciudad que se piensa y se transforma Departamento Administrativo de Planeación 50 años Se terminó de imprimir en el mes de noviembre de 2011 Se utilizó fuente DIN Regular de 10 pts. para el interior y Helvetica light de 13 y 10,5 ptos. para los títulos y subtítulos.

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