R E V I S T A D I G I T A L AD-MINISTRARE / U . N . Y . / A ñ o 2016 / N ° 1
UNIVERSIDAD YACAMBU GREY MARIA BARRETO ARAUJO C.I: N° V-14.983.115 DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL
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INDICE Editorial Infografía: Sujetos de la LOAP
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Artículos sobre: La Situación Actual de la Administración Pública en Venezuela
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Innovación en la transparencia de la gestión pública
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Reportaje web sobre: Régimen de organización de la administración pública nacional en la constitución de la república bolivariana de Venezuela.
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Caricatura
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EDITORIAL La presente revista me da la oportunidad de hacerles entrega a los preciados lectores, de un material valioso e interesante acerca de la Organización de la Administración Publica en Venezuela, a través de sus páginas, haremos un recorrido
por
artículos
personales
sobre
la
situación
actual
de
la
administración publica en Venezuela y la innovación en la transparencia de la gerencia publica, así como también una infografía de los sujetos de la administración pública conforme a la Ley Orgánica de la Administración Publica. Uno de los principales tópicos a presentar son los principios relativos a la organización administrativa, los cuales son: 1.
La reserva legal en la asignación de la titularidad de la potestad
organizativa: De acuerdo con el artículo 15 de la LOAP los órganos y entes de la Administración Pública se crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad organizativa conforme a lo establecido en la Constitución y la ley. Por tanto, la titularidad de la potestad organizativa sólo puede ser asignada por la Constitución o la ley. En cuanto a la Constitución, esta atribuye a la Asamblea Nacional potestad organizativa respecto de la Administración Pública Nacional, al asignarle la competencia genérica para legislar “en las materias de la competencia nacional”. 2.
La titularidad para la organización de la Administración Pública Central
Nacional: En efecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 236, ordinal 20 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República en Consejo de Ministros, fijar el número, organización y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administración Pública Nacional, así como también la
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organización y funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los principios y lineamientos que señale la correspondiente ley orgánica. 3. Requisitos para la creación y modificación de órganos y entes: En todo caso, el artículo 16 de la LOAP dispone que la creación de órganos y entes administrativos se debe sujetar a los siguientes requisitos: 1. Indicación de su finalidad y delimitación de sus competencias o atribuciones. 2. Determinación de su forma organizativa, su ubicación en la estructura de la Administración Pública y su adscripción funcional y administrativa. 3. Previsión de las partidas y créditos presupuestarios necesarios para su funcionamiento. En las correspondientes leyes de presupuesto se deben establecer partidas destinadas al financiamiento de las reformas organizativas que se programen en los órganos y entes de la Administración Pública. La supresión o modificación de órganos y entes administrativos se debe adoptar mediante actos que gocen de rango normativo igual o superior al de aquéllos que determinaron su creación o última modificación. 4. El principio de la previsión financiera: No pueden crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos (art. 16). Además, no pueden crearse nuevos órganos o entes en la Administración Pública que impliquen un aumento en el gasto recurrente de la República, los Estados, los Distritos metropolitanos o de los municipios, sin que se creen o prevean nuevas fuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor magnitud a la necesaria para permitir su funcionamiento (art. 17). 5. El principio de simplicidad y transparencia de la organización administrativa: La organización de la Administración Pública debe perseguir la simplicidad institucional y la transparencia en su estructura organizativa, asignación de
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competencias, adscripciones administrativas y relaciones interorgánicas. Además, la estructura organizativa debe prever la comprensión, acceso, cercanía y participación de los particulares de manera que les permitan resolver sus asuntos, ser auxiliados y recibir la información que requieran por cualquier medio (art. 22) 6. El principio de jerarquía: Los órganos de la Administración Pública debe estar jerárquicamente ordenados y relacionados de conformidad con la distribución vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los órganos de inferior jerarquía están sometidos a la dirección, supervisión y control de los órganos superiores de la Administración Pública con competencia en la materia respectiva (art. 28). En consecuencia, los órganos administrativos pueden dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente subordinados mediante instrucciones y órdenes. Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se deben publicar en la Gaceta Oficial que corresponda (art. 43). Dispone el artículo 28 de la LOAP que el incumplimiento por parte de un órgano inferior de las órdenes e instrucciones de su superior jerárquico inmediato obliga a la intervención de éste y acarrea la responsabilidad de los funcionarios o funcionarias a quienes sea imputable dicho incumplimiento, “salvo lo dispuesto en el artículo 8 de esta Ley” (art. 28). Este artículo 8 recoge el principio del artículo 25 de la Constitución en el sentido de establecer la responsabilidad de los funcionarios públicos por las violaciones de los derechos garantizados en la Constitución “sin que les sirvan de excusa órdenes superiores”.
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En consecuencia, si la orden del superior implica una violación de un derecho constitucional, y si el funcionario inferior la cumple, compromete su propia responsabilidad. La “salvedad” que parece implica la norma del artículo 28 de la LOAP sería que el funcionario inferior no incurriría en responsabilidad por incumplimiento de una orden superior, cuando la misma implique violación de un derecho constitucional.
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LA SITUACION ACTUAL DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA VENEZUELA. todo tipo de abusos y atropellos en el ejercicio de sus funciones, ante el temor de perder los favores que le otorga el gobernante. En
las
Venezuela,
oficinas la
públicas
mayoría
de
en sus
funcionarios han olvidado la esencia Un funcionario público es aquel trabajador funciones
que en
un
desempeña organismo
del
Estado, que puede representar a cualquier poder público que exista, ya sea el legislativo, el ejecutivo o el judicial, atendiendo las necesidades de todos los ciudadanos del estado, sin distinción de color, raza, religión o partido político.
del servidor público, debido a que les han enseñado una manera errada de
gerenciar
una
alcaldía,
una
gobernación y la presidencia, por más que un alcalde, gobernador y presidente
sean
las
máximas
autoridades eso no quiere decir que tengan razón en todo lo que se les ocurre hacer, para eso debe contar con un equipo humano capaz de tomar
decisiones
y
orientar
al
En la actualidad los funcionarios
gobernante en sus acciones, cuando
públicos, son incapaces de hacer
se es funcionario público se debe
valer
el
tener claro que sus funciones no son
gobernante, permitiéndole a éste
para complacer al partido político y
las
condiciones
ante
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al gobernante al cual pertenecen
presenta el país y responda de
sino para respetar y responder a las
manera
mucho
demandas de los ciudadanos.
eficaz
a
La administración pública
está
la
más
eficiente
demanda
de
y los
ciudadanos.
urgida de destacados funcionarios
Para
capaces a nivel ético y profesional,
necesita,
no de los que hoy por hoy solo son
depuración gerencial y directiva en
cuida
necesitan
los altos niveles de Gobierno, y
funcionarios capaces de trabajar
capacitar a nuevos cuadros que
realmente para lo que se le paga y
asuman la dirección pública del
que realicen su labor con valores,
Estado, ya que teniendo cuadros
principios y amor a lo que es ser
mejor formados y una alta dirección
funcionario público.
pública con un mayor nivel de ética
En
puestos,
consecuencia
transformar
el
se
es
necesario
aparato
de
la
lograr
esa
llevar
profesional, otras
económica
que este pueda adecuarse a las
institucional
nuevas condiciones históricas que
momento.
a
cabo
permitiendo,
cosas,
administración pública, de manera
renovación,
y
se una
entre
salir
de
la
de
la
debilidad
que
hay
en
crisis
este
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INNOVACION PARA LA TRANSPARECIA EN LA GERENCIA PÚBLICA. El estado venezolano desde la puesta en práctica del proceso de descentralización, es decir; desde 1989 hasta 1998 logra fortalecer desde el punto de vista político administrativo la autonomía municipal, en donde
se
abren
nuevos
espacios
de
participación ciudadana a través de los cuales el ciudadano común está más cerca de sus problemas, y la gestión en la solución de los mismos. No obstante, el proceso de descentralización tuvo sus dificultades por haber sido gradual, desigual, negociado y federalista, sólo los Estados eran beneficiarios de los recursos públicos, lo cual trajo como consecuencia, que la participación ciudadana no tuviera la relevancia esperada, aunado al bajo conocimiento que la población tenía acerca de los medios de participación ciudadana. Dentro de este contexto, el Estado Venezolano a partir de 1999, con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) busca fortalecer la sociedad civil, de manera que sus ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones de su gobierno. Por otro lado, dependiendo del nivel donde se dé la participación esta puede ser:
macroparticipación
(dimensión
regional,
estadal
o
nacional)
y
microparticipación (espacio de vida de una comunidad). En este sentido, cobra relevancia para este artículo, la participación ciudadana en las auditorias de orden social como innovación en la transparencia de la gerencia publica, ya sea R E V I S T A D I G I T A L AD-MINISTRARE / U . N . Y . / A ñ o 2016 / N ° 1
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A nivel nacional, estadal, regional o municipal, donde el ciudadano común, puede y debe ejercer su derecho al control de la gestión pública. Este aspecto, se hace más evidente en localidades, a través del control que ejerce la comunidad sobre la gestión de las juntas comunales existentes. No menos importante, debe ser la participación del ciudadano en el control y auditoria social a nivel macro, es decir, donde los mismos, pueden y deben realizar el control de la gestión pública ejercida por sus gobernantes, llámense: Alcaldes, Gobernadores e inclusive Presidente de la República. En el mismo orden de ideas, el artículo 71 de la CRBV, (1999a) establece que: Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros(…) Al respecto, es importante señalar que dichos medios son necesarios para lograr un protagonismo, que garantice el completo desarrollo tanto individual como colectivo de la participación ciudadana. En referencia al poder público y a la participación ciudadana, el artículo 168 de la CRBV, (1999b) establece que “las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus
competencias
se
cumplirán
incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación
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de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna”, lo cual se afianza en el desarrollo de la participación y el mejoramiento en general de las condiciones de vida de la comunidad. Aunado
a
los
aspectos
anteriores,
en
los
niveles
de
gobiernos
descentralizados y autónomos se crean los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, donde deberían de tener amplia participación las comunidades organizadas, así como también los Consejos Locales de Planificación Pública, considerados como órganos encargados de la planificación integral del gobierno local. Al respecto, los organismos antes mencionados, de acuerdo al artículo 169 de la CRBV, (1999c) tienen el propósito de lograr la integración de las comunidades y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro
de
una
política
general
de
Estado,
descentralización
y
de
desconcentración de competencias y de recursos, procurando en todo caso promover y orientar una tipología de municipio atendiendo a las condiciones de la población, nivel de progreso económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos, culturales y otros factores relevantes, todo esto con la ayuda y participación de la comunidad organizada. En este sentido, se observa como de manera conjunta el Estado y los municipios, están obligados a crear, gestionar y promover mecanismos abiertos y flexibles capaces de lograr que las comunidades organizadas formen parte de la gestión de servicios, formulación de políticas, participen en el desarrollo de los procesos económicos, en materia laboral en la empresas públicas, organizaciones cooperativas y comerciales.
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A nivel nacional, la Constitución de la República
Bolivariana
de
Venezuela
(1999), en su artículo 185 hace mención al Consejo
Federal
de
Gobierno,
definiéndolo como el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización, formando parte del cuerpo, una representación de la sociedad organizada. Además de los aspectos antes mencionados, la participación ciudadana se hace presente también, de acuerdo a lo establecido en la CRBV, (citada por Ceballos, 2009:48-49) a través de los distintos órganos del Poder Público Nacional: En el caso del Poder Legislativo se permite a los electores la posibilidad de ejercer la iniciativa legislativa constitucional y constituyente. Del mismo modo, solicitar los diferentes tipos de referendos. En relación al Poder Judicial, se abre la posibilidad de que los ciudadanos participen de acuerdo a los procedimientos de selección y asignación de los jueces. En cuanto al Poder Moral, se observa como por medio de la Defensoría del Pueblo, los ciudadanos pueden exigir el cumplimiento de derechos y garantías establecidos en la Constitución. Por último, el poder Electoral, establece, que los ciudadanos tienen el derecho y la obligación de prestar servicio en funciones electorales de acuerdo a la ley que rige la materia; logrando de esta manera considerar la participación como principio rector del sistema democrático, como derecho y como deber.
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Ante los aspectos mencionados, se observa que existe dentro de la carta magna, una clara inclinación del Estado a fomentar una sociedad abierta a la participación ciudadana, por lo cual, se obliga a ser transparente en su gestión. Dicha transparencia, se hará presente a través de las auditorias sociales, producto de esa participación ciudadana, como es la gestión administrativa municipal. Al respecto, Hernández e Irías, (2007:15) definen la transparencia como “la cualidad de los funcionarios y las instituciones públicas que permite la claridad, apertura y visibilidad de sus actuaciones, así como el acceso a la información por parte de la ciudadanía”. Por lo tanto, a más información comprensible, sencilla y clara, mayor será el grado de transparencia del funcionario o institución. En cuanto al grado de transparencia del gobierno municipal, el mismo dependerá de si la información que presentan las autoridades, satisface las necesidades ciudadanas, su accesibilidad, sencillez, frecuencia y veracidad, así como la disposición y voluntad para ser controladas y evaluadas. En ese sentido, la transparencia de cualquier gestión pública, exige rendición de cuentas y el derecho de la ciudadanía a la revisión oportuna de sus soportes, de allí, la importancia de la contraloría social. En el mismo orden de ideas, el uso de herramientas participativas como el consenso, el referéndum y el plebiscito deben constituir los medios para que la ciudadanía se pronuncie sobre temas trascendentales y de interés colectivo; por otro lado, la comunidad deberá acudir al uso de medios informativos como la radio, televisión y prensa escrita para informar a la población sobre los asuntos de interés público.
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Sobre la base de las consideraciones anteriores, una herramienta fundamental en el ejercicio de la participación y control de la evaluación popular, tanto en la gestión de gobierno (en sus tres niveles políticoterritoriales nacionales, estatales y municipales), como en la actividad de las propias organizaciones del denominado poder popular (comunas, consejos comunales y organizaciones socio-productivas), es la controlaría social. Según se ha visto, en Venezuela la contraloría social, poco a poco ha venido ganando terreno en el interés del pueblo y de sus expresiones asociativas; sin ningún tipo de distinción ideológica o partidista. En términos generales, la contraloría social constituye un derecho y también un deber garantizado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y demás leyes existente en ese ámbito, asegurando la transparencia de la gestión pública y la protección del bien común, en función de la calidad de vida. De la misma manera, la Ley Orgánica de Contraloría Social, (2010) en su artículo 2, define la contraloría social como: Sobre la base del principio constitucional de corresponsabilidad como una función compartida entre las instancias del Poder Público, los ciudadanos y ciudadanas y las instancias del poder popular, para garantizar que la inversión pública se realice de manera transparente y eficiente en beneficio de los intereses de la sociedad y que las actividades del sector privado no afecten los intereses colectivos o sociales. En tal sentido, se puede afirmar que la contraloría social establece una relación directa entre los ciudadanos y los administradores públicos, es decir, se determina la corresponsabilidad entre las entidades del Estado y las comunidades organizadas de manera independiente que facilita el trabajo
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conjunto para atender problemas específicos que se presenten en la gestión de las políticas públicas y que por lo tanto, afecten a los ciudadanos y ciudadanas. Por otro lado, la contraloría social también se aplica a las comunas, bancos de las comunas, consejos comunales y a las empresas socio-productivas que reciben fondos provenientes del Estado o de las mismas comunidades, con la intención de prestar y realizar programas de obras públicas y/o de asistencia social. De igual manera, se aplica a aquellas organizaciones privadas (de carácter empresarial o no) cuya actividad afecte de manera directa e indirecta la calidad de vida de una comunidad. Así pues, como lo señala González, (2009:3) “el ejercicio de la contraloría social propiciaría la transparencia, la honestidad y la eficiencia en la administración de los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos que son componentes de las políticas públicas emprendidas desde el Estado” Sin embargo, el ejercicio de la contraloría social dependerá de la planificación, ejecución, control, evaluación y la replanificación esta última nos permite tomar en cuenta el margen de error en cualquiera de los procesos señalados. Estudios realizados indican, en qué se falla
generalmente en los
controles y la evaluación, guiándonos esto a que las obras sean reorientadas a favor de una ganancia más que de servicio público. Cuando se sustituye un procedimiento material, se omiten aspectos prácticos y el plan de inversión toma una orientación distinta a los objetivos planteados, se incurre en el hecho de corrupción, debido a que el resultado no será el planteado, por lo tanto no satisface las necesidades de los ciudadanos y ciudadanas de la comunidad. Es allí donde la reingeniería como proceso
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administrativo, debe prever que no se pierda el objeto principal del plan de ejecución. Al respecto, la Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el delito (2014) define la corrupción como: El concepto de corrupción es amplio. Incluye soborno, fraude, apropiación indebida u otras formas de desviación de recursos por un funcionario público, pero no es limitado a ello. La corrupción también puede ocurrir en los casos de nepotismo, extorsión, tráfico de influencias, uso indebido de información privilegiada para fines personales y la compra y venta de las decisiones judiciales, entre varias otras prácticas. En Venezuela los niveles de corrupción han ido aumentando en los últimos años, observándose en los indicadores, como el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), presentado por la Transparency Internacional (TI) que es una organización no
gubernamental la cual pública anualmente el IPC y el
Índice de Fuentes de Soborno (IFS) siendo su función a nivel nacional e internacional combatir la oferta y la demanda de la corrupción. Todo lo antes expuesto, se puede evidenciar en las opiniones emitidas por algunos de los miembros de la contraloría general del Estado Mérida, entrevistados
en
relación
con
las
personas que acuden diariamente a sus instalaciones a realizar denuncias. Un compendio de ellas fue: (a) la ejecución de las políticas y proyectos públicos generalmente tienen demoras, (b) en 11 R E V I S T A D I G I T A L AD-MINISTRARE / U . N . Y . / A ñ o 2016 / N ° 1
algunos casos las opiniones de los ciudadanos pueden no ser pertinentes y así distorsionar los criterios de las decisiones, (c) la visión ciudadana de los proyectos a veces no es global y sus criterios pueden ser a corto plazo y segmentados, (d) existen instituciones y funcionarios poco accesibles sobre los cuales es muy difícil ejercer el control social y (e) las contralorías no deben perseguir objetivos más allá de sus posibilidades reales. Debido a todo lo antes mencionado, se hace necesaria la utilización de otro mecanismo, como lo es la auditoría social, la misma es utilizada por la población como instrumento para informarse y conocer el uso de los recursos municipales, toma de decisiones y los avances en diversas acciones de la gestión municipal. En tal sentido, la auditoría social generalmente es una iniciativa que proviene de ciudadanos interesados en lograr una mayor transparencia en su municipio. Al respecto, el Programa de Apoyo a la Participación de la Sociedad Civil, PASOC y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD (2006:11) define la auditoria social como: Una herramienta que permite a las ciudadanas y
los ciudadanos
averiguar, conocer y establecer si los bienes, los recursos y los servicios de la administración pública están siendo utilizados, de la mejor manera, para beneficiar a la comunidad y si están mejorando la calidad de vida de sus habitantes. Con los aspectos antes mencionados, se pretende dejar claro que la auditoría social es una contribución innovadora en la gestión pública al bienestar común, y la misma debe incluir aspectos como los señalados por Hernández e Irías, (2007) al referirse a la eficacia, la eficiencia, la calidad, la ética y la transparencia.
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REGIMEN
DE
ORGANIZACIÓN
DE
LA
ADMINISTRACIÓN PUBLICA NACIONAL EN LA CONSTITUCIÓN
DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE
VENEZUELA Antonieta Garrido de Cárdenas Docente e Investigadora del Instituto de Derecho Comparado Facultad de Derecho Universidad de Carabobo Resumen Importantes modificaciones ha sufrido en los últimos años el Derecho Positivo venezolano como consecuencia de la entrada en vigencia de la Constitución Bolivariana de la República de Venezuela en Diciembre de 1.999. En su parte orgánica, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela introduce
profundos
cambios
en
la
estructura
de
la
Organización
Administrativa de la Administración Pública. En este sentido, en el ámbito de la Administración Pública Nacional: se crean nuevos órganos que conforman el Poder Ejecutivo; se establecen inéditos órganos Consultivos; y se les otorga Autonomía Funcional a órganos que, hasta este momento se apreciaban como órganos de rango constitucional pero de difícil ubicación en la estructura general organizacional de la Administración Pública. Se configura también una Administración Nacional Descentralizada, que desde el punto de vista funcional, luce novedosa, ya que permite la descentralización de órganos tan centralizados como los que integran el Poder Judicial. Paralelamente, se deroga la Ley Orgánica de la Administración Central del 20 de Diciembre de 1.995, y se dicta el Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica de la Administración Central, y el Decreto con rango y fuerza de Ley sobre adscripciones de Institutos Autónomos y Fundaciones del Estado el 30 de Agosto de 1.999, modificado el primero de ellos a su vez por el Decreto con R E V I S T A D I G I T A L AD-MINISTRARE / U . N . Y . / A ñ o 2016 / N ° 1
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rango y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central el 14 de Octubre de 1.999. Todo ello de acuerdo a lo previsto en el Artículo 1 °, Ordinal 1 °, Letra A, de la ley Orgánica que autoriza al Presidente de la República para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera requeridas por el interés público del 17 de Febrero de 1.999. El objetivo general de la investigación propuesta, se encuentra dirigido a precisar la nueva estructura organizativa de la Administración Pública Nacional, debiendo advertir que la tarea no ha sido fácil dada la diversidad de órganos que se han concebido, la mayoría de los cuales aparecen consagrados constitucionalmente, previéndose una posterior regulación de los mismos. Otros han sido regulados a través de disposiciones transitorias, en virtud del "Decreto de Régimen de Transición del Poder Público", del 22 de Diciembre de 1.999, hasta la elección e instalación definitiva de la Asamblea Nacional.
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