Page 1

VAASAN KAUPUNGIN TARKASTUSLAUTAKUNTA

ARVIOINTIKERTOMUS VUODELTA 2016


SISÄLLYSLUETTELO 1.. Puheenjohtajan katsaus

3

2. Tarkastuslautakunta, tilintarkastaja ja tarkastusyksikkö - toiminnan suunnittelu ja toimintatavat

4

3. Vaasan kaupungin strategia sekä tavoitteiden arviointi 3.1. Strategia ja talousarvio 3.2. Valtuuston asettamien sitovien tavoitteiden toteuma 2013-2016

7 7 7

4. Vaasan kaupungin tarkastuslautakunnan jälkiarviointia - mitä opittiin, miten tästä eteenpäin 4.1. Hyvinvointikertomus 4.2. Liikuntapoliittinen ohjelma 4.3. Investoinnit ja investointibudjetoinnin suunnitelmallisuus 4.4. Vaasan kaupungin tilat ja sisäilmaprosessi

13 13 16 18 23

5. Talouden tasapaino 5.1 Henkilöstörakenteen optimointi 5.2. Vuoden 2016 tulos ja rahoituksen tasapaino 5.3 Talouden tasapainottaminen - ohjelma ja sen toteutuminen

27 27 29 34

6. Sisäisen valvonnan järjestäminen ja riskienhallinta

39

7. Valtuustokauden 2013-2016 arviointikertomusten käsittely ja vaikuttavuus

41

Arviointikertomuksessa on käytetty seuraavia symboleja kuvaamaan suoritettua arviointia: Asia/ tavoite on edistynyt hyvin ja/ tai siitä on positiivisia vaikutuksia Asia/ tavoite ei ole edistynyt ja/ tai siitä on negatiivisia vaikutuksia Asiaa voidaan kehittää/ tavoitteen saavuttamista voidaan edistää

Kuva: Jaakko J Salo

VA A S A N K A U P U N G I N TA R K A S T U S L A U TA K U N T A | 2 0 1 3 - 2 0 1 6

Kansikuva | Pärmbild: Jouko Keto Layout: Jouko Keto | Vaasan kaupunki | Graafiset palvelut 2017


1.PUHEENJOHTAJAN KATSAUS JA TARKASTUSLAUTAKUNNAN ARVIO TULEVASTA KEHITYKSESTÄ Arviointityötä tehty 20 vuotta Vaasassa Kuntalain muutoksen myötä ulkoinen tarkastus jaettiin vuoden 1997 alusta kunnasta riippumattoman auktorisoidun ammattitilintarkastajan suorittamaan tilintarkastukseen ja luottamushenkilöpohjaiseen tarkastuslautakunnan tarkastustoiminnan koordinointi- ja arviointityöhön. Vuosi 1997 oli lautakunnan sisäänajovuosi. Tuolloin toiminnassa keskeistä oli lautakunnan organisoituminen uutta tehtäväänsä varten. Lautakunta perehtyi erityisesti toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden asettamis- ja seurantaprosessiin. Laajempia tarkastuskohteita vuoden 1997 osalta olivat terveyslautakunnan alainen toiminta, teknisen viraston hankintamenettelyprosessi ja opetustoimen hallinto sekä peruskoulutus. Ensimmäisen uusimuotoisen tarkastuslautakunnan puheenjohtajana toimi Kalevi Kortesmaa ja varapuheenjohtajana Lars-Erik Wägar. Arviointikertomuksen vaatimaton ulko-asu ja neljätoista A 4 kokoista sivua tiivisti lautakunnan tekemän arviointityön arviointikertomuksen muotoon. Silloinkin keskusteltiin kaupungin talouden tilanteesta. Kaupunki oli tehnyt vakauttamisohjelman vuosiksi 1999- 2002. Arviointikertomuksessa kirjoitettiin: " ohjelman avulla pyrittiin vuosikatteen ja nettoinvestointien keskinäinen suhde saamaan tyydyttäväksi ja velkaantuminen pysähtymään vuoteen 2002 mennessä". Lautakunta arvioi: "Säästötavoitteen tarpeellisuus on kiistaton, mutta lautakunta esittää ensisijaisesti harkittavaksi laajapohjaista kaikkien tuotettavien palvelujen määrän ja tason priorisointipohjaista uudelleenarviointia sekä rakenteellisten ja organisatoristen muutostarpeiden arviointia". Kiitos kannustaa ja arvostelu kehittää Tarkastuslautakunnan tie tähän päivään on kulkenut monien arvosteluiden ja kiitoksien kautta valtuutettujen käteen kirjasena, joka on värikäs sekä graafisia ilmauksia esittävä kertomus ja arviointi kaupungin tilanteista edelliseltä vuodelta. Käytännössä vuosien varrella on toimintaa kehitetty monella tavalla. Valtuuston asettamia tavoitteita on ollut vuosien varrella melkoisia määriä ja niitä on nykyisin tiivistetty oikealle tasolle arvioinnin pohjaksi. Valtuustokausien edetessä on suhtautuminen tarkastuslautakunnan työhön muuttunut, näin puheenjohtajan näkökulmasta katsottuna, asialliseksi. Valtuuston työkaluna toimivaa tarkastuslautakuntaa on alettu kuunnella ja sen tekemiä selvityksiä seurataan aikaisempaa suuremmalla mielenkiinnolla. Kuntalaki tuo jatkoa ajatellen tarkastuslautakunnalle uusia tehtäviä ja haasteita. Jatkossa tarkastuslautakunta pitää yllä sidonnaisuusrekisteriä päättäjien ja johtavien virkamiesten osalta. Tämä lisännee avoimuutta ja selkeyttä arvioida rekisteriin merkittyjen toimia kaupungissamme. Ohessa vuoden 2016 arviointikertomus olkaa hyvä!

Heimo Hokkanen Tarkastuslautakunnan puheenjohtaja

3


2. TARKASTUSLAUTAKUNTA, TILINTARKASTAJA JA TARKASTUSYKSIKKÖ Tarkastuslautakunta antaa kuntalain mukaisesti valtuustolle vuosittain arviointikertomuksen siitä, ovatko valtuuston asettamat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet toteutuneet kunnassa ja kuntakonsernissa. Tarkastuslautakunta voi arvioida myös toiminnan, toimintatapojen ja palvelujen järjestämisen tarkoituksenmukaisuutta ja tuloksellisuutta.

Kuva: Jouko Keto

Vaasan kaupungin tarkastuslautakuntaan kuuluu 10 varsinaista jäsentä, joilla kullakin on henkilökohtainen varajäsen. Tarkastuslautakunnan kokoa on kasvatettu yhdeksästä jäsenestä kymmeneen kaupunginvaltuuston päätöksellä (Kv 25.3.2013 § 63) valtuustokauden 2013-2016 kestäväksi määräajaksi. Vaasan kaupungin ja Vähäkyrön kunnan yhdistymissopimuksen mukaisesti tarkastuslautakunnassa on vähintään kaksi (2) jäsentä Vähänkyrön alueelta (*).

4


Varsinaiset jäsenet Heimo Hokkanen, pj. Daniel Lahti, varapj. Maarit Vesapuisto* Hans Frantz Maria Storgård Aimo Pukkila Johanna Välimaa* Lauri Karppi Taina Inkeri Lehto Risto Kukko*

tarkastuslautakunta käsittelee toisen kerran kuluvalla valtuustokaudella arviointikertomuksissaan myös kaupungin talouden tasapainoa ja tasapainotusohjelman riittävyyttä.

Varajäsenet Bjarne Bergsten Juho Hinkkanen Anne Södervik Mathias Skytte Gun Väkeväinen Virva Hirvi-Nevala Mataleena Kalliokoski Markus Kytöharju Salim Zeidan Pentti Paloniemi

Arviointia tehdessään tarkastuslautakunta käyttää hyväkseen vertailutietoja muista kaupungeista, kaupungin omissa järjestelmissä olevaa tietoa, haastatteluja ja kuulemisia, arviointikertomusten johdosta annettuja vastauksia ja tehtyjä päätöksiä sekä lautakuntaa varten erikseen koottua ja laadittua materiaalia. Vuodesta 2015 alkaen on kuntaliiton tekemässä tilinpäätöstietojen ennakkoraportoinnissa Vaasan vertailukaupunkien alaraja ollut 50 001 asukasta. Tilastokeskuksen mukaan tällaisia kuntia oli vuonna 2016 yhteensä 12. Tämän lisäksi tarkastuslautakunta on valtuustokaudella 2013-2016 seurannut Porvoota, koska Porvoon kielisuhde on vertailukaupungeista lähimpänä Vaasaa. Porvoo nousi vuonna 2016 vertailukaupunkien joukkoon, kun sen asukasluku ylitti 50 000 asukkaan rajan.

Tarkastuslautakunnan työskentely perustuu vuosittain hyväksyttävälle toimintasuunnitelmalle. Tarkastuslautakunta on vuoden 2016 toimintaa suunnitellessaan jatkanut aikaisempina vuosina hyväksi koettua tapaa asettaa arvioinnin painopisteeksi kaupungin strategiset tavoitteet ja niiden toteuttamisen edellytyksenä olevat käytännön toiminnat eli prosessit. Vaasan kaupungin talousarviossa vuodelle 2016 on esitetty kaupungin strategiset ja samalla valtuustoon nähden sitovat tavoitteet. Strategisista tavoitteista on vuonna 2016 valittu tarkasteltaviksi talouden tasapainoon liittyvä tavoite, henkilöstörakenteen optimointi. Lisäksi arvioinnissa on vuonna 2016 keskitytty valtuustokauden 2013-2016 aikaisten arviointien tarkasteluun. Monelta osin tarkastuslautakunnan jälkiarviointi kiinnittyy kaupungin investointiosaamiseen, erityisesti rakennusinvestointeihin. Tarkastuslautakunnan tavoitteena on, että näin tehty arviointi tuottaa lisäarvoa kaupungin päätöksentekoon. Tarkastuslautakunnan alaisen tarkastustoiminnan tavoitteiden toteuma ja tarkastustoimen vuoden 2016 toimintakertomus on esitetty kaupungin tilinpäätöksessä.

Tarkastuslautakunta on valtuustokaudella 2013-2016 pyrkinyt huomioimaan työssään Vaasan kansainväliset yhteydet. Erityistä on, että Vaasalla ja Uumajalla (Ruotsi) on yhteisiä yhtiöitä. Vuonna 2012 perustettu laivaliikennettä harjoittava yhtiö NCL Ferry Oy Ab (Wasaline) sekä vuoden 2015 alussa toimintansa aloittanut satama -yhtiö Kvarken Ports Ltd. Lisäksi tarkastuslautakunnan työskentelyyn ja toimintatapoihin on toimintavuoden aikana tutustunut Kokkolan kaupungin tarkastuslautakunta. Tarkastuslautakunnan kuulemis- ja arviointivaiheen työ on vuorovaikutteista. Tässä arviointikertomuksessa esitetyt havainnot eivät ole olleet erillisellä lausuntokierroksella ennen julkaisemistaan. Arviointityössä tarkastuslautakuntaa avustaa tarkastusyksikkö. Vaasan kaupungin lakisääteisenä tilintarkastajana toimii vuosien 2013-2017 ajan BDO Audiator Oy.

Vaasan kaupungin tulos on jäänyt alijäämäiseksi jokaisena toimintavuonna valtuustokaudella 2013-2016. Kaupungin kumulatiivinen tase on ollut alijäämäinen vuoden 2014 tilinpäätöksestä lähtien. Vuonna 2015 hyväksytyn kuntalain mukaisesti Vaasan kaupungin talouden tulee olla tasapainossa vuoden 2020 loppuun mennessä. Tämän johdosta

Kuva 1. Kokkolan kaupungin tarkastuslautakunnan vierailu Vaasassa 13.10.2016.

5


6 Kuva: Jouko Keto


3. VAASAN KAUPUNGIN STRATEGIA JA TAVOITTEIDEN ARVIOINTI 3.1. Strategia ja talousarvio ei ole edelleenkään ollut mainintaa kaupunginvaltuuston toimintavuoden aikaisissa väliraportoinneissa (Kv 19.10.2015, 14.11.2016). Vuosittaiset toimenpiteet ovat laaja-alaisia ja ilman väliraportointia niiden ohjausvaikutus käytännön toimintaan ei tule näkyväksi. Koska strategia tarkastuslautakunnan näkökulmasta toteutuu konkreettisesti vuosittain toimenpiteidensä kautta, tulee strategian väliraportoinnissa entistä enemmän huomioida toimenpiteiden toteutumisen seuranta. Lisäksi tulee uudelleen tarkastella sitä, koska mittareiden ja toimenpiteiden väliraportointia kaupunginvaltuustolle tehdään. Vuonna 2015 käsittely oli lokakuussa ja vuonna 2016 marraskuussa, joka on tarkastuslautakunnan mukaan toimintavuoden aikaisen toiminnanohjauksen näkökulmasta aivan liian myöhään. Mittareiden osalta ongelma on valtuustokaudella 20132016 ollut se, että useille mittareille ei ole asetettu lähtö-/ tavoitearvoja strategian päivityksien yhteydessä eikä talousarvioissa.

Vaasan kaupungissa tehtiin vuosien 2012 ja 2013 aikana mittava työ strategian uudistamiseksi. Uusi strategia hyväksyttiin kaupunginvaltuustossa 10.6.2013. Strategian visio on "Pohjolan energiapääkaupunki - virtaa hyvään elämään". Strategia koostuu kolmesta osa-alueesta, joita ovat: vetovoimaisuus, hyvinvointi ja talouden tasapaino. Jokaiselle osa-alueelle on määritetty tavoitteita sekä niille kohdistettuja toimenpiteitä ja mittareita. Tarkastuslautakunta on arvioinut uuden strategian valmistelua ja täytäntöönpanoa arviointikertomuksissaan vuosilta 2013-2015. Toimintavuosi 2016 oli uuden strategian kolmas toimeenpanovuosi. Kaupungin nykyiseen strategiaan liittyy ajatus ketterästä, kuntalaisen tarpeisiin ja ympäröivän yhteiskunnan haasteisiin reagoivasta prosessista. Tarkoituksena on, että toimintavuoden aikana tehtäviä toimenpiteitä ja seurattavia mittareita voidaan jatkuvasti kehittää. Valtuustokaudella 20132016 järjestelmä on toiminut vuoden 2014 talousarviosta alkaen niin, että strategian päivitys on tehty keväällä ennen seuraavan toimintavuoden talousarviovalmistelua. Tarkastuslautakunta pitää käytäntöä hyvänä, koska se yhdistää strategiassa asetetut tavoitteet kaupungin käytäntöihin talousarviotavoitteiden kautta. Tarkastuslautakunta huomauttaa kuitenkin, että strategiapäivityksissä ei ole käytetty täysimääräisesti hyväksi tarkastuslautakunnan arviointikertomuksissaan antamia arvioita, koska arviointikertomuksia ei ole strategian päivityksiin mennessä hyväksytty vielä edes tarkastuslautakunnassa. Kaupungin strategian toteutumisen arviointi on kaupungin tarkastuslautakunnan arviointisuunnitelman ydin.

Vaasan kaupungin tilinpäätöksen valmistumisen määräaikaan ja arviointikertomuksen valmistumiseen mennessä ei Vaasan kaupungin konsernitilinpäätös ole valmistunut. Tämä on tapahtunut valtuustokauden 2013-2016 lopulla jo kahdesti. Tämän johdosta tarkastuslautakunta ei kykene arvioimaan kaupunkikonsernin kokonaisuutta ja konsernitavoitteita. Tarkastuslautakunta pitää tapahtunutta erittäin valitettavana ja huomauttaa, että vuoden 2017 arviointikertomuksen laatiminen vaarantuu, mikäli sama toistuu tilinpäätöksessä 2017. Jatkossa esimerkiksi talouden ja kriisikuntakriteerien osalta tullaan keskittymään kaupunkikonserniin (ks. 5. Talouden tasapaino.)

Valtuustokaudella 2013-2016 strategiassa ja talousarviossa määriteltyjen sitovien tavoitteiden, mittareiden ja toimenpiteiden määrä ei ole päivityksistä ja tarkennuksista huolimatta vielä vakiintunut. Sitovien tavoitteiden määrä on vaihdellut 12 ja 7 tavoitteen välillä. Mittareiden määrää laskettiin vuodelle 2015 noin 60 %:lla, mutta vuodelle 2016 niitä lisättiin vastaava prosenttiosuus vuoden 2015 tasosta. Toimenpiteiden määrä on vaihdellut vähiten vuosien 2015 ja 2016 aikana. Vuodelle 2014 määriteltiin vielä lähes 50 toimenpidettä, kun niitä vuosina 2015 ja 2016 on ollut noin 38. Koska kuluneella valtuustokaudella on sitovien tavoitteiden ja seurattavaksi määrättyjen mittareiden vaihtelu ollut vähäistä suurempaa, voidaan strategiakauden arvioinnin tuloksia tarkastella vain suuntaa antavina.

3.2. Valtuustoon nähden sitovien tavoitteiden toteuma 2013-2016 Vaasan kaupungin talousarviossa on valtuustokaudella 2013-2016 päätetty kolmesta keskeisestä tavoitteesta (vetovoimaisuus, hyvinvointi, talouden tasapaino), joiden toteutumista mitataan mittarien ja toimenpiteiden avulla. Vuonna 2014 käyttöönotetun strategian toteutumisen onnistumista mitataan taulukossa 1 esitettyjen keskeisten mittareiden avulla. Taulukossa on kuvattu mittarin arvo myös valtuustokauden ensimmäiseltä vuodelta. Näistä mittareista onnellisuuden kokemiseen liittyvä mittari on ainoa, jota on valtuustokaudella muutettu, koska Terveyden- ja hyvinvoinnin laitos ei tuota mittarista enää seurantatietoja. Nämä keskeiset mittarit sisältyvät myös strategian vetovoimaisuuden, hyvinvoinnin ja talouden tasapainon osa-alueita mittaavien mittareiden joukkoon. Vaasan kaupungin tilinpäätöksissä on käsitelty taulukon 1 mukaisten mittareiden tuloksia valtuustokauden aikana, mutta niiden perusteella ei ole tehty erillistä analyysiä tilinpäätösten yhteydessä.

Tarkastuslautakunta on valtuustokaudella 2013-2016 painottanut sitä, että valtuustolle tehtävässä raportoinnissa tuodaan riittävien mittaritietojen lisäksi myös tarvittavat tiedot strategiassa määrättyjen toimenpiteiden edistymisestä. Erityisesti vuoden 2014 tilinpäätöksessä oli havaittavissa toimenpiteiden raportoinnin puutteita. Vuosien 2015 ja 2016 tilinpäätösraportointi on toimenpiteiden osalta huomattavasti vuoden 2014 tilinpäätöstä kehittyneempi. On kuitenkin huomattava, että toimenpiteiden toteutumisesta

7


asukasta

euroa/asukas

euroa/asukas

-

+ 1 as. (0 %)

-

3 939 4 198 + 848 5.**** (ennakkotieto) ***

Elämänlaatu: 13.*

+ 654 as.(1 %)

68,2 % 6.**

3 658 + 673***

4114 4.****

2015

-

+ 644 as.(1 %)

69,4% 9.**

3 179 + 337 ***

4 093 4.****

2014

2013: Vaasan tieto puuttuu, koko Suomi 49,6 %; Elämänlaatu: 7.*

+ 647 as.(1 %)

71 % 4.**

2 657 - 12 ***

4 114 4.****

2013

2016

2012 : 48,7 %, 11. sija. Taulukko 1: Vaasan kaupungin vuonna 2013 hyväksymän strategian keskeiset mittarit ja tulokset valtuustokaudelta 2013-2016. Lähteet: Vaasan kaupungin strategia 2013 (Kv 17.6.2013 § 97) ja Vaasan kaupungin tilinpäätökset 2013-2016. * Elämänlaatunsa hyväksi tuntevien osuuden sijoitus 17. vertailukaupungista; Terveyden- ja hyvinvoinninlaitos ** Työllisyysaste, sijoitus 20 suurimman kaupungin joukossa; Tilastokeskus *** Velkaa suhteessa 20 suurimman kaupungin keskitasoon; Tilastokeskus, Kuntaliitto **** Sijoitus, verotulot 20 suurimman kaupungin joukossa; Verohallinto, kaupunkien tilinpäätökset 2016

Tarkastuslautakunta arvioi, että keskeisten mittareiden tulosten perusteella valtuustokauden 2013-2016 tulosta on pidettävä ainoastaan tyydyttävänä.

Kuten taulukosta 1 havaitaan, on Vaasan kaupungin strategian keskeisistä mittareista toteutunut valtuustokaudella 2013-2016 täysin vain verokertymä. Tämän mittarin osalta Vaasan sijoitus on ollut hyvä koko valtuustokauden. Huo-mionarvoista on, että mikäli Porvoo olisi vuodet 2013-2015 sijoittunut 20. maamme suurimman kaupungin joukkoon olisi sen seurauksena Vaasan sijoitus ollut jokaisena vuotena 5. Porvoo on vuodesta 2015 alkaen ollut sijalla 3, kun kärkipaikkaa on pitänyt Espoo perässään Helsinki. Vantaa on vastaavasti ollut korkeammalla sijalla kuin Vaasa. Väestönkasvun osalta Vaasa on kasvanut tasaisesti, mutta valtuustokauden lopulla tapahtui notkahdus. Muiden mittareiden osalta suunta on ollut laskeva ja velkakehityksen osalta jopa erittäin negatiivinen.

Toimenpiteiden ja mittareiden toteumaraportointi kohdistuu vuoden 2016 tilinpäätöksessä strategiakauden kolmanteen vuoteen. Kuvissa 2.1-4.2 on esitetty toimenpiteiden ja mittareiden toteuma vuonna 2013 hyväksytyn strategian osa-alueiden (samalla valtuustoon nähden sitovien tavoitteiden) mukaan valtuustokaudelta 2013-2016. Osa-alueiden mittareiden toteuma sisältää myös taulukossa 1 esitettyjen keskeisten mittareiden tulokset. Kuvissa esitetty toteutumisen arviointi perustuu tarkastuslautakunnan näkemykseen kaupunginhallituksen tilinpäätös- ja väliraportoinneista kyseisiltä vuosilta

Vetovoimaisuus

Kuva 2.1: Vetovoimaisuuden toimenpiteiden toteutuminen 2014-2016. 1. toteutunut, 2. osittain toteutunut, 3. ei toteutunut, 4. ei voi arvioida

Kuva 2.2: Vetovoimaisuuden mittareiden toteutuminen 2014-2016. 1. toteutunut, 2. ei toteutunut, 3. ei voi arvioida

8


Hyvinvointi Kuten kuvista 2.1, 3.1 ja 4.1 havaitaan on strategiassa määriteltyjen toimenpiteiden toteuttaminen kehittynyt strategiakauden aikana. Erityisesti kaupungin vetovoimaisuuden kehittämisessä on onnistuttu vuoden 2014 jälkeen. On huomattava, että tätä osa-alueen tuloksia nostaa erityisesti ne toimenpiteet, joihin kaupunki on voinut suoraan omin toimenpitein vaikuttaa kuten toimiva joukkoliikenne, kaupunkikeskustan elävöittäminen ja monipuolisen kaupunkikulttuurin kehittäminen. Ongelma arvioinnille sen sijaan ovat ne välilliset tavoitteet, joissa kaupungilla on niin sanottu fasilitoijan rooli. Nämä koskevat muun muassa Vaasan alueen energiaklusterin kehittämistä, jossa mahdolliset, mitattavat tulokset, ovat syntyneet julkisen sektorin ulkopuolelle. Kuva 3.1: Hyvinvoinnin toimenpiteiden toteutumien 2014-2016. 1. toteutunut, 2. osittain toteutunut, 3. ei toteutunut, 4. ei voi arvioida

Toimenpiteiden onnistumisessa eniten hajontaa on valtuustokaudella 2013-2016 ollut talouden tasapainon osa-alueessa. Tältä osin tulokset kuvaavat myös kaupungin todellista tilannetta (ks. 5. Talouden tasapaino). Kyse on monilta osin siitä, että toimenpiteet on osin määritetty niin pitkäaikaisiksi (kuten ulkoistaminen ja palvelujen ostaminen, yhtiöittämiset ja liikelaitostamiset, maaomaisuuden jalostaminen) ettei niiden toteutuminen täysin ole ollut realistista valtuustokaudella 2013-2016. Väestön hyvinvointia kuvaavan osa-alueen kehittyminen on ollut tasaista. Valtuustokauden 2013-2016 lopulla tuloksia ovat tuottaneet erityisesti kuntalaisten, eri eturyhmien ja kaupungin välisen yhteistyön kehittäminen. Kyseessä on monelta osin ollut kuntalain tarkoittaman demokratian kehittäminen ja ylläpito. Tällaisia ovat esimerkiksi eri neuvostojen aseman vakiinnuttaminen, kansalaistoiminnan aktivointi sekä luottamushenkilöorganisaation uudistustyö. Mittareiden osoittamat tulokset eivät sen sijaan tue toimenpiteiden osoittamaa tulosta. Vuodelta 2016 jäi tarkastuslautakunnan mukaan toteutumatta lähes 40 % kaikista mittareista, kun vastaava luku vuodelta 2014 oli 20 %. Mittareiden tuloslasku aiheutuu tasaisesti kaikista strategian osa-alueista, mutta ne kuvaavat hyvin myös kaupungin keskeisiksi mittareiksi määriteltyjen mittareiden tulosta (taulukko 1).

Kuva 3.2: Hyvinvoinnin mittareiden toteutuminen 2014-2016. 1. toteutunut, 2. ei toteutunut, 3. ei voi arvioida

Talouden tasapaino

Kuva 4.1: Talouden tasapainon toimenpiteiden toteutuminen 2014-2016 1. toteutunut, 2. osittain toteutunut, 3. ei toteutunut, 4. ei voi arvioida

9

Kuva 4.2: Talouden tasapainon mittareiden toteutuminen 2014-2016. 1. toteutunut, 2. ei toteutunut, 3. ei voi arvioida


Kuva: Jouko Keto

Tarkasteltaessa tavoitteiden, mittareiden ja toimenpiteiden määriä strategisten osa-alueiden kesken voidaan havaita, että vuosien 2014-2016 talousarvio-ohjaukses-sa on talouden tasapainoa koskeva strateginen osa-alue kasvanut määrällisesti eniten aikaisemmasta strategiasta. Talouden tasapaino on tullut painoarvoltaan lähes samanveroiseksi muiden osa-alueiden kanssa. Vetovoi-maisuutta koskevaan osa-alueeseen on kohdistunut mää-rällisesti eniten vähennystä. Tämä sekä kuvissa 2.1-4.2 esitetty tulos näkyy myös valtuustokauden 2013-2016 kokonaistulosta arvioitaessa. Koska uusi strategia toteu-tuu tarkastuslautakunnan mukaan käytännössä toimenpiteidensä kautta, on seuraavissa kuvissa esitetty 2014-2016 strategian toimenpiteiden toteuma (kuva 5.1) sekä vertailun vuoksi 2011-2013 voimassa olleen strategian sitovien tavoitteiden toteuma (kuva 5.2).

Kuvasta 5.1 havaitaan, että valtuustokauden 2013-2016 tulos on toimenpiteiden perusteella kehittynyt sen käyttöönotosta, vaikkakin loivasti. Onnistumiset vetovoimaisuuden edistämisessä eivät kykene nostamaan tulosta erinomaiselle tasolle, koska talouden suhteellinen osuus on kasvanut ja sen, sekä hyvinvoinnin edistämisen tulokset vaikuttavat kokonaistulokseen laskevasti. Verrattaessa strategian 2014-2016 tuloksia aikaisempaan strategiakauteen 2011-2013 (kuva 5.2), havaitaan että vuoden 2016 lopun tilanne on hieman heikompi kuin vuoden 2013. Vuonna 2016 toimenpiteistä toteutui täysin tai osittain yhteensä noin 63 %, kun vuoden 2013 tavoitteiden osalta vastaava luku oli noin 74 %. Täysin toteutuneiden toimenpiteiden ja tavoitteiden luku on sen sijaan lähes sama, noin 29 %. Strategiakauden 2014-2016 tulos oli korkein vuonna 2015, jolloin toimenpiteistä toteutui täysin tai osittain noin 71 %.

Kuva 5.1: Strategian 2014-2016 toimenpiteiden toteutuminen 1. toteutunut, 2. osittain toteutunut, 3. ei toteutunut, 4. ei voi arvioida

Kuva 5.2: Strategian 2011-2013 tavoitteiden toteutuminen 1. toteutunut, 2. osittain toteutunut, 3. ei toteutunut, 4. ei voi arvioida

10


Kuva: Jouko Keto

Toimenpiteistä toteutui vuonna 2016 noin 29 % ja osittain 34 %. Toimenpiteiden raportointi tilinpäätöksessä on kehittynyt valtuustokaudella vuoden 2014 jälkeen. Mittareista toteutui vuonna 2016 noin 43 %. Verokertymä on ollut valtuustokaudella hyvä vertailukaupunkeihin verrattuna. Väestönkasvu on ollut noin 1 %, paitsi vuonna 2016 jolloin väestönkasvua ei enää tapahtunut. Strategiakauden 2014-2016 tavoitteista toteutui täysin tai osittain vuositasolla keskimäärin noin 62 % ja mittareista 40 %. Toimenpiteistä jäi toteutumatta vuonna 2016 noin 11 %. Strategiakaudella 2014-2016 vastaava luku on ollut vuositasolla keskimäärin 9 %. Mittareista jäi toteutumatta vuonna 2016 noin 39 %. Strategiakaudella 2014-2016 vastaava luku on ollut vuositasolla keskimäärin 31 %. Keskeisistä mittareista koetun onnellisuuden, väestönkasvun, työllisyyden ja velan määrän kehityksen tavoitearvot jäivät saavuttamatta vuonna 2016. Konsernitilinpäätös on jäänyt valmistumatta määräaikaan mennessä valtuustokauden 2013-2016 lopulla jo kahdesti. Menettely vaarantaa kuntalain mukaisen toiminnan sekä tilinpäätöksen että arvioinnin osalta. Toimenpiteiden toteutumista vuodelta 2016 ei voi arvioida noin 26 %:n kohdalla. Strategiakaudella 2014-2016 vastaava luku on ollut vuositasolla keskimäärin 29 %. Mittareiden toteutumista vuodelta 2016 ei voi arvioida noin 18 %:n kohdalla. Strategiakaudella 2014-2016 vastaava luku on ollut vuositasolla keskimäärin 29 %. Tarkastuslautakunta arvioi, että strategiakaudella 2014-2016 tavoitettu tulos on keskeisten mittareiden ja toimenpiteiden tuloksen perusteella tyydyttävä +. Strategiakauden 2011-2013 tavoitteiden saavuttaminen oli hieman korkeampaa. Tarkastuslautakunta suosittaa, että erityisesti toimenpiteiden raportointiin kiinnitetään huomiota toimintavuoden aikana. Lisäksi raportoinnissa tulee kiinnittää huomiota siihen, mitä asetettujen mittareiden arvot todella tarkoittavat. Mittareille tulisi myös määritellä lähtö-/tavoitearvot. Lisäksi tulee edelleen mittareiden osalta tarkastella sitä, mittaavatko ne tosiasiallisesti niille määritettyjen toimenpiteiden tuloksia ja voidaanko mittareilla kuvattaviin arvoihin vaikuttaa kaupungin omin toimenpitein.

11


Kuva: Jouko Keto Kuva: Jouko Keto

12


4. VAASAN KAUPUNGIN TARKASTUSLAUTAKUNNAN JÄLKIARVIOINTIA – MITÄ OPITTIIN, MITEN TÄSTÄ ETEENPÄIN Vaasan kaupungin tarkastuslautakunta 2013-2016 on toimikautensa aikana pyrkinyt työssään tuomaan uusia näkökulmia kunnallisen toiminnan arviointiin. Painopisteeksi on asetettu kaupungin strategiset tavoitteet ja niiden toteuttamisen edellytyksenä olevat käytännön toiminnat eli prosessit. Valtuustokauden 2013-2016 ajalta jälkiarvioinnin kohteeksi on otettu kohteita, joista on valtuustokauden aikana keskusteltu paljon, ne ovat vaikuttaneet koko Vaasan kaupungin toimintaan sekä ennen kaikkea, ne vaikuttavat kuntalaisen saamiin palveluihin tai ovat osoitus kaupungin palveluiden kehittämisestä.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos julkaisi vuonna 2013 materiaalin, jonka mukaan hyvinvointikertomus oli tuolloin laadittu maassamme 70 kunnassa (33 % kaikista kunnista) ja että kuluvan vuoden loppuun mennessä 117 kunnalla olisi oma hyvinvointikertomus (55 % kaikista kunnista). Aluehallintovirasto julkaisi muun muassa vuonna 2015 arvioinnin hyvinvointikertomusten tilasta Länsi- ja Sisä-Suomen alueella (7/2015). Sen mukaan Länsi- ja Sisä-Suomen alueen 86 kunnasta 61 kunnalla oli kunnan tai kaupunginvaltuuston hyväksymä hyvinvointikertomus vuonna 2015. Paras tilanne hyvinvointikertomusten laadinnan suhteen oli Pirkanmaalla (95 % alueen kunnista) ja heikoin Pohjanmaalla (53 % alueen kunnista). Julkaisussa arvioitiin, että vuoden 2016 loppuun mennessä olisi saatujen tietojen mukaan hyvinvointikertomusten kattavuus kuitenkin 100 %.

4.1. Hyvinvointikertomus Ennen valtuustokauden 2013-2016 alkua oli Vaasan kaupungissa hyväksytty käyttöön lastensuojelulakiin perustuva lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelma. Samalla Vaasassa valmisteltiin terveydenhuoltolain edellyttämiä raportteja kuntalaisten hyvinvoinnista ja terveydestä sekä uutena asiana kerran valtuustokaudessa laadittavaa hyvinvointikertomusta. Hyvinvointikertomusta tuli tämän jälkeen seurata vuosittain kaupunginvaltuustossa.

Aluehallintovirasto on Länsi- ja Sisä-Suomen hyvinvointikertomuksia koskevassa julkaisussaan (7/2015) arvioinut kunnissa tuotettujen hyvinvointikertomusten sisältöä hyvinvoinnin- ja terveyserojen kaventamisen näkökulmasta. Hyvinvoinnin- ja terveyserojen katsotaan kapenevan neljän eri osa-alueen huomioimisen ja kehittämisen kautta. Näitä ovat tavoitteiden asettaminen, tiedon käyttö (tieto, seuranta ja arviointi), yhteistyö ja tiedon muuttaminen toiminnaksi (eri suunnitelmat ja niiden edellyttämä konkreettinen toiminta). Julkaisun yhteenvedossa (julkaisun liite 1) Aluehallintovirasto toteaa Vaasan hyvinvointikertomuksesta seuraavaa:

Tarkastuslautakunta arvioi kuntalaisten hyvinvointia ja hyvinvointikertomuksen ensi askelia arviointikertomuksessaan vuodelta 2013. Vuodelle 2013 oli asetettu valtuustoon nähden sitovaksi tavoitteeksi kaksi hyvinvointikertomusta koskevaa tavoitetta. Ensimmäinen koski terveydenhuoltolain 12 § edellyttämien raporttien laatimista ja toinen kuntalaisten turvallisuuteen, viihtyvyyteen ja ympäristön laadun kehittämiseen liittyvän Vaasan hyvinvointisuunnitelman 2013-2016 laatimista. Vuoden 2013 lopulla hyväksyttiin Vaasan kaupungin ensimmäinen hyvinvointikertomus (Kv 16.12.2013 § 162), mutta erillistä hyvinvointisuunnitelmaa ei tehty.

"Hyvinvointikertomuksessa luodaan kattava kuva kunnan hyvinvoinnin tilanteesta ja vedetään ansiokkaasti yhteen kunnan haasteet ja vahvuudet. Kertomus ei kuitenkaan täytä lain minimivelvoitteita, sillä siitä puuttuvat kokonaan asetetut tavoitteet ja toimenpiteet. Lisäksi ei myöskään ole määritelty vastuutahoja tai resursseja. Hyvinvointikertomuksen vuosittainen päivittäminen mainitaan tapahtuvan "napin painalluksella". Vuosittaisessa kertomuksessa tulisi kuitenkin arvioida tehtyjen toimenpiteiden toteutumista ja raportoida niistä valtuustolle ja pelkkien indikaattorien pohjalta tätä ei voi tehdä"

Vuoden 2013 arvioinnissa tarkastuslautakunta nosti esiin hyvinvointikertomuksen mahdollisuudet ajantasaisen tiedon välittäjänä. Hyvinvointikertomus perustui sähköiseen alustaan, josta oli mahdollisuus nopeastikin hakea tietoa. Samalla tarkastuslautakunta huomioi, että hyvinvointikertomus sisälsi sekä laajan indikaattoriosan että toimenpide- ja kehittämisehdotuksia. Hyvinvointikertomus sisälsi myös kuntalaisten turvallisuutta koskevan osion. Tarkastuslautakunta näki ongelmana sen, että vuodelle 2013 tehdyt strategiset valinnat ja sen mukaiset hyvinvointi-indikaattorit eivät riittävästi näkyneet vuoden 2013 hyvinvointikertomuksessa. Samoin terveydenhuoltolakiin kirjattu ajatus hyvinvointikertomuksen merkityksestä kaikkia kunnan toimintoja kattavana työvälineenä oli hämärtynyt, koska hyvinvointikertomuksen laadinta oli keskittynyt lähes yksinomaan sosiaali- ja terveystoimeen. Hyvinvointikertomuksen tavoitteena kuitenkin oli kaikkien toimialojen ja hallintokuntien työn kehittäminen kuntalaisten hyvinvoinnin edistämiseksi.

Tarkastuslautakunta käsittelee kuntalaisten hyvinvointia koskevaa raportointia ja kehittämisedellytyksiä Aluehallintoviraston arvioinnin ja Vaasan kaupungin valtuustokauden 2013-2016 toiminnan kautta. Vaasan kaupunginvaltuusto on valtuustokaudella 20132016 käsitellyt hyvinvointikertomuksen hyväksymisen jälkeen vuosittain hyvinvointiraporttia. Hyvinvointiraportti on laajaa hyvinvointikertomusta suppeampi esitys kuntalaisten hyvinvointiin liittyvistä valtakunnallisista indikaattoreista ja niiden kehittymisestä. Mukana on myös indikaattoritietoa erikseen valituista vertailukaupungeista. Raportti on laadittu vuosittain sähköisen alustan avulla ja sen valmistelusta on vastannut kaupungin hyvinvointiryhmä (kaupungin yhteistyöryhmä täydennettynä vapaaehtoisjärjestöjen edustajalla).

13


Kuva 6: Ote Vaasan kaupungin hyvinvointiraportista 2016

Kuten vuonna 2013 arvioitiin ja aluehallintovirasto vuonna 2015 painottaa, antoi vuoden 2013 hyvinvointikertomus kattavan kuvan Vaasan kaupungin tilanteesta. Samoin Vaasan kaupungissa on valtuustokaudella 2013-2016 noudatettu terveydenhuoltolain ajatusta siitä, että hyvinvointikertomuksen pohjalta tuodaan vuosittain valtuustolle tietoa kuntalaisten terveyden- ja hyvinvoinnin edistämiseen liittyen. Kuten kuvasta 6 selviää, on Vaasassa myös aikaisempaa paremmin huomioitu terveydenhuoltolain edellyttämä tarve väestöryhmittäisen tiedon esittämiseen. Esimerkiksi vielä vuoden 2013 hyvinvointikertomuksessa oli erityisesti 20-54 ja 55-74 -vuotiaiden hyvinvointitarpeet jääneet tarkastelussa taka-alalle. Tarkastuslautakunta ei valtuustokauden aikaisessa arvioinnissaan kuitenkaan yhdy Aluehallintoviraston vuoden 2015 näkemykseen siitä, että tavoitteita tai toimenpiteitä ei olisi määritetty tai että niitä ei olisi resursoitu. Tämän ymmärtämiseksi tulee tuntea Vaasan kaupungin ohjausjärjestelmää. Kuten tarkastuslautakunta vuonna 2013 arvioi, on terveydenhuoltolain määräykset ja esimerkiksi vuoden 2006 terveyden edistämisen laatusuositukset huomioitu, kun Vaasan strategiassa on määritetty onnistuneesti sekä kuntakohtaiset hyvinvointi- ja terveysosoittimet (strategiassa seurattavat mittarit) sekä niiden edellyttämät toimenpiteet. Nämä ovat juuri niitä seurattavia indikaattoreita, jotka koetaan paikallisesti tärkeiksi. On huomattava, että Vaasan kaupungin kuudesta keskeisestä seurattavasta mittarista yksi on vuoden 2013 kesästä alkaen ollut kuntalaisen kokema onnellisuus, josta Terveyden- ja hyvinvoinninlaitos ei valitettavasti enää vuoden 2016 osalta tuota seurantatietoa. Vuoden 2016 osalta seurataan elämänlaadun kokemista osoittavaa mittaria. Kuten tarkastuslautakunta on useana vuonna suosittanut ja Vaasassa on viime vuosina tehty, tulisi kaupungin keskeiset tavoitteet ja toimenpiteet koota yhteen asiakirjaan (kuntalain tarkoittama strategia), jolloin niiden jalkauttaminen ja seurattavuus paranee. Tämä edellyttää kuitenkin, myös hyvinvointikertomuksen osalta, ohjausjärjestelmän toi-

minnan kuvausta strategian ulkopuolisten ohjausasiakirjojen osalta ja niiden suhteesta strategiaan. Tällä hetkellä hyvinvointikertomuksen edellyttämien toimenpiteiden resursointi tapahtuu nykyjärjestelmässä talousarviossa, jossa kaikki strategian tavoitteet on hyväksytty valtuustoon nähden sitoviksi tavoitteiksi. Strategiassa ja talousarviossa hyväksyttyjen väestön hyvinvointia koskevien mittareiden ja toimenpiteiden toteuma sisältyy tämän arviointikertomuksen strategia-arviointiin. Tarkastuslautakunta piti vuonna 2013 heikkoutena sitä, että tuolloin tehty laajamittainen strategiatyö ei riittävissä määrin näkynyt hyvinvointikertomuksen painotuksissa, esimerkiksi indikaattoreiden valinnassa ja lähtökohtatiedon valinnassa. Tästä on seurannut valtuustokaudella 2013-2016 tarkastuslautakunnan havaintojen mukaan se, että vuosittain hyvinvointiraportissa esitetyt indikaattoritiedot ovat edelleen yleisellä tasolla. Näin on tilanne myös hyvinvointiraportissa vuodelta 2016. Tarkastuslautakunta huomauttaa, että valtuustokauden aikana vuosittain tehdyt hyvinvointiraportit sisältävät hyvin heikon analyysin indikaattoreista tai niiden kehityksestä suhteessa tehtyihin toimenpiteisiin eikä kaupunginvaltuustolle tuodun päätösesityksen esittelyteksti asiaa juuri enempää valaise. Lisäksi esimerkiksi Hyvinvointiraportissa vuodelta 2016 oleva kuntastrategiaan viittaava osa (kuva 6, otsikko) ei sisällä tarvittavaa analyysiä tämän osalta. Mikäli kaupungissa haluttaisiin strategian ja hyvinvointiraporttien tuottaman tiedon olevan yhtäläistä ja samanaikaista, suosittaa tarkastuslautakunta vahvasti sitä, että myös toimintavuoden aikaisessa strategian väliraportoinnissa raportoidaan talousarviossa hyväksyttyjen toimenpiteiden toteutumisesta, jolloin sitä ei tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan tarvitse toistaa esimerkiksi hyvinvointiraportissa. Valtuustokauden 2013-2016 aikana toimenpiteiden toteumasta raportoidaan vain tilinpäätösten yhteydessä, joka on kuitenkin kaupunginvaltuustossa käsittelyssä reilusti yli puoli vuotta hyvinvointiraporttien käsittelyn jälkeen.

14


Kuva: Jouko Keto

Hyvinvointikertomus on tuotettu kaupungissamme kerran valtuustokaudessa. Sen perusteella laadittava hyvinvointiraportti on ollut valtuustokaudella kaupunginvaltuuston käsittelyssä vuosittain. Hyvinvointiraporteissa on suositusten mukaan otettu huomioon väestöryhmittäinen tarkastelu. Lisäksi on huomioitu erikseen kuntalaisten kokema turvallisuus ja sen kehittäminen. Hyvinvointikertomuksen ja -raporttien osoittamia paikallisesti tärkeiksi koettuja indikaattoreita sekä niiden kehitystä vaativia toimenpiteitä resursoidaan ja osittain myös raportoidaan vuosittaisen strategia- ja talousarviomenettelyn kautta. Hyvinvointiraporttien sisältämät indikaattoritiedot ovat edelleen hyvin yleisellä tasolla. Raportointi ei sisällä analyysiä siitä, kuinka valtuustokaudella tai toimintavuoden aikana tehdyt eri toimenpiteet ovat mahdollisesti vaikuttaneet tilanteeseen ja indikaattorin kehittymiseen. Hyvinvointikertomuksen ja hyvinvointiraporttien seuranta edellyttää toimenpiteiden ja niiden vaikuttavuuden arviointia. Tämä voidaan tehdä nykyjärjestelmässä talousarvion toteutumisen raportoinnin yhteydessä. Hyvinvointikertomuksen suhde kaupungin strategiaan tulisi kuvata. Samoin voidaan menetellä myös kaikkien strategian ulkopuolisten ohjausmenetelmien ja -asiakirjojen osalta

15


4.2. Liikuntapoliittinen ohjelma Vaasan kaupungissa aloitettiin vuonna 2008 vapaa-aikalautakunnan toimesta liikuntapoliittisen ohjelman valmistelu. Samana vuonna kaupunginvaltuusto käsitteli asiasta myös valtuustoaloitetta. Vapaa-aikalautakunnan valmistelemassa ja kaupunginvaltuuston vuonna 2011 hyväksymässä liikuntapoliittisessa ohjelmassa 2011-2020 määriteltiin 10 eri painopistealuetta. Lisäksi ohjelma sisältää esityksiä tulevaisuuden kehittämistoimenpiteistä ja rahoitusmuodoista sekä erillisen liikuntapaikkasuunnitelman. Ohjelman lopussa tehdään myös esitys sen toimeenpanemiseksi.

ohjelmassa. Samoin kiitettiin sitä, että ohjelma sisältää kattavan kuvauksen lajeista ja niiden kehittämismahdollisuuksista Vaasassa sekä suunnitelman liikuntapaikkarakentamiseksi 2011-2020. Tarkastuslautakunta piti puutteena sitä, että liikuntapoliittiselle ohjelmalle ei ollut tehty yhtenäistä toimeenpanosuunnitelmaa. Tämän johdosta muun muassa terveyttä edistävän liikunnan kehittämisen arvioitiin olevan ilman vastuutahoa eikä perusteita joka neljäs vuosi tehtävälle ohjelman arvioinnille ollut. Vuonna 2012 nimettiin kaupunginhallituksen päätöksen pohjalta toimikunta valmistelemaan terveyttä edistävän liikunnan neuvottelukunnan sekä liikuntatoimen kehittämistoimikunnan perustamista. Vuoden 2012 lopulla jätettiin esitys kyseisten toimikuntien perustamisesta, mutta valtuustokauden 2013-2016 loppuun mennessä kyseisiä toimikuntia ei ole perustettu. Yksi kaupunginvaltuuston asettama tavoite liikuntapoliittista ohjelmaa hyväksyttäessä vuonna 2011 oli lisäksi se, että vapaa-aikalautakunta päivittää ohjelman kerran valtuustokaudessa ja toimittaa päivityksen valtuuston käsittelyyn. Vapaa-aikalautakunta on perustanut 11.3.2015 työryhmän valmistelemaan katsausta liikuntapoliittisesta ohjelmasta, mutta katsausta ei ole kuitenkaan kuluvalla valtuustokaudella tehty eikä käsitelty.

Tarkastuslautakunta arvioi liikuntapoliittisen ohjelman 2011-2020 valmistelua ja toteutuksen alkuvaiheita arviointikertomuksessaan vuodelta 2011. Vuodelle 2011 oli asetettu valtuustoon nähden sitovaksi tavoitteeksi liikunta- ja harrastustoiminnan edellytysten edistäminen. Tavoitteen toteutumista tuli mitata liikuntapoliittista ohjelmaa toteuttamalla. Kaupunginhallituksen kaupunginvaltuustolle vuoden 2011 tilinpäätöksessä antama selvitys tavoitteen toteutumisesta keskittyi käytännön toteutuksen kuvailuun kuten seuroille tapahtuvien harjoitustilojen järjestämiseen, avustuksien myöntämiseen sekä hyvien harjoitus- ja ulkoilupaikkojen ylläpitämiseen. Vuoden 2011 tulos oli siten positiivinen, mutta tarkastuslautakunnan mukaan ohjelman näkökulma huomioiden suppea. Vuoden 2011 arvioinnissaan tarkastuslautakunta nosti keskiöön terveyttä edistävän liikunnan huomioimisen

16


Toiminnan ja saatujen selvitysten perusteella tarkastuslautakunta ei kykene arvioimaan sitä, kuinka liikuntapoliittisessa ohjelmassa määritellyt erityisesti liikuntaan, aktiiviseen toimintaan tähtäävät painopistealueet ja toimenpiteet ovat kehittyneet ohjelman voimaantulon jälkeen. Tarkastuslautakunnan saamissa selvityksissä on runsaasti eri toimijoiden suorittamia toimenpiteitä, joita tarkastuslautakunta pitää tärkeinä ja kuntalaisen kannalta merkityksellisinä. Epäselväksi jää kuitenkin se, olisivatko kyseiset toimenpiteet tapahtuneet myös osana toimijoiden arkipäivää, ilman ohjelmaohjausta. Tällaisia toimintoja ovat muun muassa senioriliikunta, koulujen action-toiminta, uimahallin terveyttä edistävä toiminta sekä työikäisten liikuntapalvelut.

Vaasassa, jossa valtuustokauden alkaessa 2013 oli siis jo käytössä asiaa ohjaava asiakirja. Tarkastuslautakunnan mukaan tämä ei kuitenkaan vielä riitä toiminnan riittävään jalkauttamiseen. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tutkijoiden mukaan liikunnan edistämisen sisältyminen kuntien toiminta- ja taloussuunnitelmiin oli myös kehittynyt myönteisesti vastaavalla aikavälillä. Mielenkiintoiseksi tämän havainnon tekee Vaasan osalta se, että vaikka Vaasassa rakennettiin liikuntapoliittinen ohjelma ja sen katsottiin olevan osa kaupungin strategista johtamista, ei Vaasan kaupungin talousarviossa ja -suunnitelmassa ollut enää esimerkiksi vuonna 2014 asiasta valtuustoon nähden sitovaa tavoitetta eikä niitä ole ollut myöskään valtuustokauden 2013-2016 lopulla.

Erityisesti liikuntapoliittisen ohjelman toimeenpanon ohjauksen puutteet näkyvät valtuustotason tavoiteohjauksessa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vuonna 2016 julkaiseman työpaperin (13/2016, liikunnan edistämisen strateginen johtaminen) mukaan on kuntien liikunnan edistämisen strateginen johtaminen kehittynyt myönteisesti aikavälillä 2010-2014. Tämä on havaittavissa myös

Tavoitetason ongelmista huolimatta tarkastuslautakunta kiinnittää huomiota siihen, että Vaasan kaupungin panostaminen liikuntainvestointeihin on ollut kuitenkin erittäin voimakasta valtuustokaudella 2013-2016. Taulukossa 2 on esitetty liikuntapoliittisen ohjelman liikuntapaikkarakentamisen suunnitelma ja sen toteutuminen valtuustokauden 2013-2016 lopussa.

Hankkeen nimi

Nykytila

Hietalahden jalkapallostadion

Toteutunut 2016

Palloilu- ja monitoimihalli Iso tekojäärata/-tekonurmi Vaasan seudun hevosurheilukeskus Moottoriurheilukeskus

Roller/ WasaStation Siirtynyt Luovuttu

2014

12 M€ / noin 16.2 M€, katso investointeja koskeva luku 4.3. 10 M€

2014 2011

3 M€ 2,03 M€/ 2,07 M€

Speedway rata –toteutunut Motocross rata – työn alla

2015-2016 Avoin

Monitoimiviheriön sosiaalirakennus Palosaaren sosiaalirakennus Haapaniemen palloiluviheriö Lähiliikuntapaikat 1. Ristinummi-Vanha Vaasa 2. Metsäkallio 3. Isolahti 4. Avoin 5. Avoin Luontoliikuntareitit ”Vaasaroute”

Toteutunut Wasafootball cupin kanssa Liikuntapaikkaosaston suunnitelmissa Liikuntapaikkaosaston suunnitelmissa

2015

2 M€ (Vaasan osuus) Yhteistyöhanke/ Race Park; Speedway tot. 130 T€ 500 T€

2016

250 T€

2017

800 T€

1. Toteutunut 2. Toteutunut 3. Toteutunut

1. 2010-2011 2. 2012 (tot. 2013) 3. 2014 (tot. 2015) 4. 2016 5. 2018 2011-2020

1. 220-400 T€/ 400 T€ 2. 230 T€/230 T€ 3. 240 T€/350 T€ 4. 250 T€ 5. 260 T€ 100 T€/ vuosi, yhteensä 900 €

2018 2020

1 M€ 500 T€

Hietasaaren uimala Vaasan vesiurheilukesku

Ohjelmassa arvioitu aloitusvuosi 2012

Osa yleiskaavatyötä Pilvilammen ympäristö Uimarantastrategiassa Suunnittelua ei ole käynnistetty

Taulukko 2: Liikuntarakentaminen Vaasassa 2011-2020 Lähde: Liikuntapoliittinen ohjelma ja Vaasan kaupungin liikuntatoimi.

17

Kustannusarvio/ toteuma


Liikuntapaikkarakentamiseen tuli liikuntapoliittisen ohjelman mukaan varata noin 34,3 M€ vuosina 2011-2020. Kuten taulukosta 2 selviää on valtuustokaudella 2017-2020 varattava liikuntapaikkarakentamiseen edellisen taulukon mukaan noin 4 M€ lisää pääasiassa Hietalahden jalkapallostadionin kustannusten ylityksestä johtuen. Liikuntapoliittisessa ohjelmassa on esitetty myös runsas liikuntapaikkojen peruskorjaus- ja saneerausohjelma, jolle ei ole kuitenkaan laadittu kustannussuunnitelmaa. Tarkastuslautakunnan saamista selvityksistä on havaittavissa se, että suunnitellut toimet ja korjaukset esimerkiksi Talviurheilukeskus Öjbergetille ovat valtuustokauden 2013-2016 lopulla toteutuneet. Lisäksi selvityksistä on arvioitavissa, että valtuustokauden 2013-2016 loppuun mennessä on liikuntapaikkojen kehittämiseen liittyvästä rakentamisesta toteutunut tarkasteluhetkellä jo noin 70-75 %. Tarkastuslautakunta arvioi, että liikuntapaikkojen kehittämiseen liittyvän rakentamisen tulosta on valtuustokauden 2013- 2016 lopulla pidettävä liikuntapoliittisessa ohjelmassa määritellyn kaltaisena resursointiin ja toiminnan ohjaukseen liittyvistä ongelmista huolimatta. Ohjelman voimassaoloaikana ovat liikuntatoimen resurssit vähentyneet tarkastuslautakunnan saamien arvioiden mukaan noin 25 %. Samoin vuonna 2012 perustamatta jääneen liikuntatoimen kehittämistoimikunnan tehtävänä olisi ollut liikuntapaikkarakentamisen koordinoiminen, suurten tapahtumi-

en ja kilpailujen järjestäminen sekä uusien kehittämishankkeiden toteuttaminen. Vaikka nämä yhdessä ovat saattaneet valtuustokaudella 2013-2016 heikentää käytännön toiminnan ja toiminnan ohjauksen vuorovaikutuksen ylläpitämistä, on liikuntapaikkojen kehittäminen kuitenkin edennyt kaupungissamme. Tämän johdosta tarkastuslautakunta toteaakin, että ainakin liikuntapaikkojen kehittämisen osalta liikuntapoliittinen ohjelma on toiminut hyvänä ohjenuorana investointien tekemiselle, mutta se kuinka investoinnit nykytilanteessa priorisoidaan jää epäselväksi. Ohjelman laajuus (noin 89 sivua ja erittäin laaja perusteluosio) huomioiden, olisi liikuntainvestointien ohjaus kyetty tarkastuslautakunnan mielestä varmasti suorittamaan kevyemmällä ja läpinäkyvämmällä tavalla. Liikuntapoliittisessa ohjelmassa ei ole arvioita/ suunnitelmia liikuntapaikkarakentamisen kustannuksista Vaasan Seudun Areenat kuntayhtymään liittyen. Tarkastuslautakunta suosittaa valtuustokauden 2013-2016 kokemusten perusteella, että jatkossa vastaavia ohjelmia laadittaessa tulisi myös kuntayhtymätarkastelu tehdä yhteistyössä kuntayhtymän kanssa. Kuntayhtymän toiminnasta aiheutuneet/ aiheutuvat kustannukset ohjelman voimassa oloaikana ovat olleet useita miljoonia euroja ja ne vaikuttavat suuresti myös Vaasan alueella tapahtuvaan toiminnan kehittämiseen.

Liikuntapoliittisessa ohjelmassa määritetyt liikuntapaikkarakentamisen investoinnit sekä peruskorjaus- ja saneerausohjelman kohteet ovat valtuustokaudella 2013-2016 toteutuneet hyvin. Kaupunginvaltuuston 2011 tekemää päätöstä liikuntapoliittisen ohjelman päivityksestä ja väliraportoinnista ei ole valtuustokauden 2013-2016 lopulla tehty. Työryhmä asian valmistelemiseksi perustettiin 2015. Raportointia esimerkiksi terveyttä edistävän liikunnan kehittymisestä valtuustokaudella ei ole. Liikuntapoliittinen ohjelma tulee päivittää kaupunginvaltuuston päätöksen mukaisesti. Päivityksessä voidaan ottaa huomioon sekä maakuntahallintouudistus että merkittävimpien yhteystyötahojen suunnitelmat tulevaisuuden palveluiden tuottamiseksi. Työssä tulee ottaa huomioon ko. ohjelman suhde kaupungin strategiaan.

4.3. Investoinnit ja investointibudjetoinnin suunnitelmallisuus Vaasan kaupungissa järjestettiin vuonna 2008 asuntomessut, joka oli kaupungin näkyvyyden kannalta tärkeä ja yksi valtuustokauden 2005-2008 suurimmista hankkeista. Vaasan asuntomessujen loppuraportin mukaan kävijämäärä messuilla oli 140 837.

sekä sitä, että myös julkisessa rakentamisessa voidaan huomioida alueen viihtyvyys. Vuoden 2012 arvioinnissa tarkastuslautakunta piti edelleen hyvänä sitä, että kaupunkia kehitettiin aktiivisesti eri kohteisiin ja tarpeisiin vastaavalla investointiohjelmalla.

Tarkastuslautakunta arvioi asuntomessuja vuoden 2008 toimintaa käsitellessä arviointikertomuksessaan sekä jälkiarviointina investointien pitävyyttä valtuustokaudella 2009-2013 arviointikertomuksessaan vuodelta 2012. Vuoden 2008 arvioinnissa tarkastuslautakunta piti hyvänä yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyön mahdollisuuksia

Tarkastuslautakunnan mielestä ongelmaksi nousi vuonna 2008 se, että Vaasan asuntomessujen järjestämiseen liittyvä julkinen päätöksenteko oli ollut epäjohdonmukaista. Tämä näkyi erityisesti projektin kustannuksia käsiteltäessä. Esimerkiksi asuntomessujen loppuraportissa ja päätösperusteluissa mainitut tulot eivät olleet toteutuneet

18


Valtuustokaudella 2013-2016 on Vaasan kaupungissa jatkunut keskustelu talousarvioiden ja suunnitelmien pitävyydestä, esimerkiksi investointien osalta. Kysymys on yleisesti ottaen ollut siitä, millä arvioilla investointeja talousarviokirjassa esitetään ja mitkä ovat todelliset toteutuneet kustannukset. Ilmiö näyttäytyy tarkastuslautakunnalle käytännössä niin, että hankkeiden kustannusarvioiden pienentämisellä pyritään hanke saamaan investointisuunnitelmaan ja toteutukseen, jonka jälkeen hankkeen kustannukset lähestyvät monelta osin hankkeen ensivaiheita, sen tarpeita ja niiden kustannusarvioita. Vuoden 2012 osalta tarkastuslautakunta käsitteli suurempien investointien osalta esimerkkeinä sekä Hevosurheilukeskusta että Kaupunginsairaalan osastojen 8 ja 9 peruskorjausta. Taulukossa 3 on esitetty esimerkinomaisesti Hietalahden jalkapallostadionin ja sisäpalloiluhallin hankesuunnittelun pääpiirteinen eteneminen.

ja tulojen määrä oli alkuvaiheessaan (Tekni-sen viraston alustava kustannusarvio) noin 33 % asuntomessuorganisaation tekemästä kokonaistuloarviosta. Samoin messujen loppuraportissa esitetyt nettokulut (4,8 M€) eivät vastanneet valtuustokauden 2005-2008 aikana muodostunutta todellista tulosta (netto: 10,4 M€). Vuoden 2012 arvioinnissa havaittiin edelleen investointien todellisten kulujen vastaavan harvoin talousarviossa esitettyä. Samalla havaittiin, että investointien välttämättömien kulujen ja määrärahojen seuraaminen ei ollut mahdollista muun muassa runsaista määrärahasiirroista johtuen. Tarkastuslautakunta toivoi vuoden 2008 arvioinnissa projektien riskienhallinnan kiristämistä ja hankkeiden vastuiden selventämistä jo hanketta aloitettaessa. Vuonna 2012 tarkastuslautakunta toivoi erityisesti investointivarausten perusteluiden kehittämistä, jotta taloudellisia reunaehtoja voitaisiin paremmin noudattaa. Kaupunginhallitus ei ole käsitellyt investointeja koskevaa arviointia kaupunginvaltuustolle antamissaan vastauksissa (Kv 25.1.2010 § 4; 11.11.2013 § 144).

Hankesuunnitelma 15.6.2011

INVTYKS 8325 Stadion ja palloiluhalli

Kustannukset €

Hankesuunnitelma 3.9.2012

INVTYKS 8180 Stadion ja Kustannukset € 8033 palloiluhalli

1. Hankesuunnitelma 3.9.2012 D

1. Vapaaaikalautakunta - Ehdotus A

25 000

- Ehdotus D

28 500

2. Hankesuunnitelma 15.6.2011

- Stadion - palloiluhalli

- palloiluhalli YHTEENSÄ 3. Kaupunginhallitus ja THR (Tilahallintoryhmä)

19 963 7 736 = 27 699

4 105 = 14 985

- Investointiesitys - D

27 319

- palloiluhalli VÄLIYHTEENSÄ - Urheilukeskus osto

- Ehdotus Ve1

YHTEENSÄ 10 880

- Stadion

4 515 = 15 395

VÄLIYHTEENSÄ

24 504

- Stadion

2. Vapaa-aikalautakunta

- palloiluhalli

- Investointiesitys - A

INVTYKS 8180 Stadion ja 8033 palloiluhalli

- Harjoituskenttien mitoituksen muutos

135 = 15 530

YHTEENSÄ

Taulukko 3: Hietalahden jalkapallostadionin ja sisäpalloiluhallin hankesuunnittelu (1000 €) Lähde: Vaasan kaupunki, hankesuunnitelmat ja päätökset.

19

Kustannukset €

1. Hankesuunnitelma 5.10.2012 VE2

10 880

YHTEENSÄ

- Stadion

Hankesuunnitelma 5.10.2012

10 880 4 070 = 14 950 729 = 15 679


Vuonna 2007 toimi työryhmä, jonka tehtävänä oli Hietalahden jalkapallostadionin tarveselvityksen tekeminen. Vuonna 2009 toimi suunnittelutyöryhmä, jonka tehtävänä oli Hietalahden alueen suunnitelman tekeminen niin, että siinä huomioitaisiin myös sisäpalloilumahdollisuudet. Lopulta vuonna 2011 valmistui Vaasan Talotoimen teettämä "Hietalahden jalkapallostadion ja palloiluhalli" -hankesuunnitelma. Kuten taulukosta 3 selviää, ei hanketta kuitenkaan lähdetty toteuttamaan alkuperäisen 8000 istumapaikan, UEFA mitoi-tuksen täyttävän ja sisäpalloiluhallin kattavan suunnitelman pohjalta vaan vuonna 2012 tehdyn huomattavasti alkuperäistä suunnitelmaa suppeamman suunnitelman pohjalta. Vuoden 2013 alussa tavoitteena oli 4500 istumapaikkaa si-sältävä stadion, joka huomioi myös vanhan jalkapallostadionin istumapaikat.

vielä tuolloin kuulunut muun muassa U -muotoisen jalkapallostadionin rakentaminen. Vuoden 2013 alussa kustannusarvio Hietalahden suurinvestoinnin osalta oli siten laskenut alkuperäisestä noin 40 %. Tarkastuslautakunnan vuonna 2012 tekemästä arvioinnista on havaittavissa, että myös Hevosurheilukeskuksen tie hankesuunnitelmasta talousarvion investointisuunnitelmaan edellytti noin 37 % arvioitujen kustannusten laskua. Kokonaisuudessaan Hietalahden jalkapallostadionin ja sisäpalloiluhallin rakentamiseen liittyvä päätöksenteko on ollut kaupunginvaltuuston näkökulmasta erittäin epäjohdonmukaista. Taulukossa 4 on esitetty se, kuinka Hietalahden jalkapallostadionin ja sisäpalloiluhallin investointi näyttäytyy kaupungin talousarvioiden ja tilinpäätösten näkökulmasta. Tilinpäätöstiedot sisältävät sekä tehtyjen investointien toteumat että eri päätösten seurauksena talousarvioihin toimintavuoden aikana tehdyt määrärahasiirrot ja lisäykset (taulukossa muutettu TA).

Kuten taulukosta 3 havaitaan, laski Hietalahden jalkapallostadionin ja sisäpalloiluhallin suunniteltu kustannusarvio vuosien 2011-2012 aikana noin 12 M€ ennen kuin se hyväksyttiin osaksi talousarviokäsittelyä. Suunnitelmiin ei

Taulukko 4: Hietalahden jalkapallostadionin ja sisäpalloiluhallin talousarviosuunnittelu sekä investoinnin toteuma (1000 €, investointityks:t 8325 Stadion ja palloiluhalli; 8180 Stadion ja 8033 palloiluhalli) Lähde: Vaasan kaupunki, talousarviot ja tilinpäätökset.

20


käymälät) ja tarve (arvio määrärahojen riittävyydestä) oli kaupunginhallituksen yleisessä tiedossa jo talousarvion 2017 valmistelun yhteydessä kesällä ja syksyllä 2016.

Vuosittain talousarviossa esitetyt suunnitelmat ovat vaihdelleet hankkeen aikana runsaasti. Kuten taulukosta 4 voidaan havaita on jo talousarvioon ja -suunnitelmaan vuonna 2012 mukaan otettu hanke, esitetty vuonna 2014 lykättäväksi ja vuoden 2015 talousarviossa pelkästään jalkapallostadionin kustannukset ovat nousseet yli 10 % vaikka rakentamista ei oltu vielä edes aloitettu.

Vuoden 2012 arvioinnissaan tarkastuslautakunta totesi muun muassa Kaupunginsairaalan osastojen 8 ja 9 peruskorjausta koskevan tarkastelun yhteydessä, että runsaat määrärahasiirrot ovat myös valvonnan ja johtamisen kannalta ongelmallisia. Vaasan kaupungin tilinpäätösten mukaan määrärahasiirtoja on valtuustokaudella 2013-2016 ollut määrällisesti vähemmän kuin valtuustokaudella 2009-2012, mutta ei kuitenkaan niin vähän, että niiden seuranta olisi nykymenetelmin aikaisempaa selkeämpää. Kyse on kaupunginvaltuuston talousarvion toteutumisen valvonnasta ja kaupungin investointipäätösten tekemisestä eli investointimäärärahojen suuntaamisesta kuntalaiselle tärkeiksi koettuihin palveluihin. Mikäli määrärahasiirtojen tarve on korkea, ei kokonaisuuden hahmottaminen ole hankkeiden eri vaiheessa käytännössä mahdollista.

Tarkastuslautakunnan selvitysten mukaan hankkeeseen on sen lukuisissa eri vaiheessa varattu rahoitus talousarviossa sekä lisämäärärahoin ja määrärahasiirroin. Myös tarkoitusta varten vuoden 2015 lopussa perustettu ohjausryhmä on ollut rahoitustarpeesta, kohteista sekä tulevaisuuden tarpeista tietoinen, mutta valtuustolla vastaavaa kokonaisuuteen perustuvaa tulevaisuusarviota ei ole ollut. Päätöksenteon yhteydessä on lisämäärärahaa haettu muun muassa stadionin toteuttamiseen U-muotoisena ja jalkapallostadionin avoimeksi jätetyn laajan tilan viimeistelyyn ja kalustamiseen (investointiin ryhdyttäessä avoimeksi jätettyyn tilaan ei varattu määrärahoja.)

Valtuustokauden 2013-2016 lopussa Hietalahden jalkapallostadionin ja sisäpalloiluhankkeesta on toteutunut vasta jalkapallostadion. Kuten taulukosta 4 voidaan havaita, on Hietalahden suurinvestoinnista toteutunut kaupungin tilinpäätösten mukaan noin 14,3 M€. Tämän lisäksi menoja on kirjattu muun muassa kalustamiseen 750 000 €. Kuluja ovat aiheuttaneet myös kuntatekniikan rakentaminen sekä jalkapallostadionin edellyttämän maa-alan vapautuminen (tenniskenttien siirto). Tarkastuslautakunnan saamien selvitysten mukaan tällaisia kuluja on yhteensä 870 000 €. Tarkastuslautakunta katsoo, että ylimääräiset kulut olisi kyettävä esittelemään kaupunginvaltuustolle hankkeeseen ryhtymisen yhteydessä, koska niiden taso on hankkeen kokonaisuuteen nähden katsottava olennaiseksi.

Viimeisin esimerkki vastaavasta on valtuustokauden lopulta. Jalkapallostadionin ohjausryhmä on kesällä 2016 käsitellyt muun muassa stadionin yleisökäymälöiden lisätarvetta ja niiden rakentamista. Ohjausryhmä on todennut, että käyttötarkoitukseen ei ole varattu määrärahoja, mutta lisäkäymälät tulee kuitenkin rakentaa tulevaisuuden käyttötarve huomioiden. Vuoden 2017 talousarviossa kaupunginhallitus esitti valtuustolle muuhun poistoalaiseen irtaimeen omaisuuteen 330 000 €, joka sitten helmikuussa 2017 ohjattiin yhdessä toisen määrärahasiirron (63 600 €) kanssa kaupunginhallituksen esittelystä jalkapallostadionin lisäkäymälöiden rakentamiseen. Tarkastuslautakunnan mukaan kyseinen menettely ei ole avoimen päätöksenteon kannalta hyväksyttävää, koska investoinnin kohde (yleisö-

21


Hietalahden jalkapallostadionin kokonaiskustannukset vaihtelevat tarkastuslautakunnan saamissa selvityksissä. Tarkastuslautakunta katsoo, että hankesuunnitelmien näkökulmasta ovat investoinnin rakentamiskustannukset olleet, vuoden 2017 tiedossa olevat määrärahat huomioiden, Hietalahden jalkapallostadion -kokonaisuuden osalta noin 16,3 M€. Kustannukset ovat siten yli 80 % vuonna 2011 tehdystä ensimmäisestä hankesuunnitelmasta, mutta lopullisen stadionin mittakaava on pienempi kuin vuoden 2011 esitys. Vastaava ilmiö on havaittavissa tarkastuslautakunnan vuonna 2012 tekemässä arvioinnissa hevosurheilukeskuksen osalta. Mikäli hevosurheilukeskushanke olisi toteutettu uusien realististen suunnitelmien pohjalta, oltaisiin kustannuksia jouduttu nostamaan lähes alkuperäisen hankesuunnitelman tasolle. Vielä aloittamattoman sisäpalloiluhallin suunniteltu investointirahoitus vastaa tarkasteluhetkellä 57 % vuoden 2011 hankesuunnitelmasta (ei sisällä vuonna 2013 tehtyä urheilukeskuksen ostoa sisäpalloiluhallia varten, noin 716 000 €),

mutta tarvittavan rahoituksen taso on kaupungin taloussuunnitelmissa noussut vuoden 2012 tasosta jo yli 20 %. Tarkastuslautakunta huomauttaa siitä, että hankkeeseen ryhtymisen jälkeen on päätöksenteon eri vaiheissa investointimenojen korotusta perusteltu muun muassa kasvaneilla tuloilla (valtionosuudet, stadionin nimen myynti, jalkapalloliiton tuki). Koska hankesuunnitelmissa ei ole kyetty määrittelemään mahdollisia tuloja eikä niitä siten ole myöskään hankkeeseen ryhdyttäessä kaupunginvaltuustolle esitetty, ei kaupunginvaltuuston näkökulmasta investointimenojen kasvattaminen tuloilla ole hyväksyttävää. Kuntalaisen kannalta oleellista on se, että mahdollista rakentamiseen käytettyä ulkoisen rahoituksen määrää, toisin sanoen kaupungin ottamaa lainaa, kyetään tällöin vastaavasti laskemaan. Kuvassa 7 on esitetty talonrakennusinvestointien tulot ja menot valtuustokaudella 2013-2016.

Kuva 7: Talonrakennusinvestoinnit 2013-2016, 1: tulot, 2: menot; 1 000 €. Lähde: Vaasan kaupunki, tilinpäätökset.

Vaasassa kehitetään kaupunkia aktiivisesti investoimalla moniin eri kohteisiin ja tarpeisiin. Kaupungin talousarvion investointiosassa esitetty kohteen investointikulu toteutuu harvoin. Pääasiassa kokonaiskustannus vastannee ensimmäisiä todellisiksi arvioituja kustannuksia (noin 80 -100 %:sti), jotka ovat keskimäärin 30-50 % suurempia kuin ensimmäisen kerran talousarvion investointiosassa esitellyt kustannukset. Nykymenetelmin tilinpäätöksestä on luettavissa investointiosan toteutuminen ja sen perustelut. Yksityiskohtaisempaa ja kaikki erilliset määrärahasiirrot sisältävää riittävän tarkkaa ja järjestelmällistä raportointia ei ole. Investointivarausten perusteluiden tulee olla entistä tarkemmin määriteltävissä jo talousarvion valmistelun yhteydessä, jotta tulevaisuudessa taloudellisia reunaehtoja voidaan noudattaa. Kustannuksia arvioidessa tulisi tehdä riittävää arviota myös hankkeen muista kuluista kuten kuntatekniikan vaatimista investoinneista. Lisäksi tulojen vaikutukset mahdolliseen hankkeen etenemiseen ja kokonaiskustannuksiin olisi kyettävä arvioimaan jo hankesuunnitelmissa. Tällöin kaupunginvaltuustolle tuotava valmistelu olisi läpinäkyvämpää ja päätöksenteko huomattavasti aikaisempaa avoimempaa.

22


4.4. Vaasan kaupungin tilat ja sisäilmaprosessi Kuntaliitto kehotti vuonna 2006 kuntia perustamaan erillisiä sisäilmatyöryhmiä, joiden tehtävänä olisi muun muassa rakennusten kosteus- ja homeongelmiin liittyvien ohjeiden anto ja asioiden käsittely. Kuntaliiton vuoden 2006 ohjeissa painotettiin esimerkiksi rakennusten elinkaariajattelun ja niitä vastaavien mittareiden kehittämistä sekä toimiviksi todettujen korjaustapojen konseptointia. Myös Sosiaali- ja terveysministeriö korosti vuonna 2009 rakennusten kosteusvaurioiden ehkäisyn merkitystä työpaikkojen sisäilmaa käsitelleissä julkaisuissaan. Keskeistä oli se, kuinka työpaikkojen sisäilmaongelmia kyettäisiin tulevaisuudessa käsittelemään asiallisesti. Vaasan kaupungissa on toiminut erityinen sisäilmatyöryhmä vuodesta 1996 alkaen.

Kuva 8: Vaasan talotoimi -liikelaitoksen hallinnassa olevien tilojen pinta-aloja rakennusvuoden mukaan. Lähde: Trellum korjausvelkaindeksi raportti 2015.

Tarkastuslautakunta arvioi Vaasan kaupungin sisäilmaprosessia, sisäilmatyöryhmän toimintaa ja korjausrakentamista arviointikertomuksessaan vuodelta 2011. Vuodelle 2011 oli valtuustoon nähden sitovaksi tavoitteeksi asetettu kaupungin talouden hoitaminen tasapainoisesti ja pitkäjänteisesti. Tavoitteen saavuttamista mitattiin muun muassa investointien mitoittamisella verotuloarvioiden mukaisesti. Investoinnit tuli mitoittaa noin 40 M€ tasoon, mutta vuonna 2011 investointimenot olivat kuitenkin 58,2 M€. Korkeasta uudisrakentamisen tasosta huolimatta kyettiin myös peruskorjausrakentamiseen investoimaan vuonna 2011 Vaasan talotoimi liikelaitoksen tilinpäätöksen mukaan noin 14,4 M€. Korjausvelkaa vuoden 2011 lopussa oli 30,3 M€.

män perustamisen lisäksi tilahallintotyöryhmä esitti muun muassa, että sisäilmatyöryhmän tulee päivittää ja uudistaa sisäilma-asioiden käsittelyn prosessikuvaus ja sisäilmatyöryhmän tulee keskittyä toiminnassaan jatkossa ongelmanratkaisuun. Tarkastuslautakunta pitää tilahallintotyöryhmän toimintaa ensi arvoisen tärkeänä uudistuneen toimintamallin käynnistämisessä valtuustokauden 2013-2016 alussa. Sisäilmatyöryhmä on kokoontunut valtuustokaudella 20132016 pääasiassa viisi kertaa vuodessa. Vuoden 2013 alussa uudistetun sisäilmatyöryhmän kokoonpanosta tuli erittäin laaja-alainen. Sisäilmatyöryhmän työhön osallistui muun muassa siivouksen ja eri hallinnonalojen käyttäjien edustus. Valtuustokauden alussa sisäilmatyöryhmä aloitti ripeästi toimintansa kehittämisen. Vuoden 2014 alussa esiteltiin uusi, päivitetty menettelytapaohje sisäilmasto-ongelmien hoitamiseen. Ohje hyväksyttiin kaupunginhallituksen yleisjaostossa 20.2.2014. Sisäilmatyöryhmä on käsitellyt myös ryhmän erillistä toimivaltakysymystä. Sisäilmatyöryhmä tuli siihen tulokseen, että laaja-alaisena toimiessaan asiat kyetään ratkaisemaan jäsenten aseman ja sen mukaisen toimivallan kautta. Tarkastuslautakunta pitää hyvänä, että ryhmä ja sen jäsenet ovat tietoisia siitä, kuinka ryhmän päätökset ja toimintatavat viedään käytäntöön ja kuinka ne tulevat näkymään kaupungin toiminnassa.

Tarkastuslautakunta nosti esiin vuoden 2011 arvioinnissaan kaupungin sisäilmatyöryhmän toiminnan. Sen, kuinka sisäilmatyöryhmällä olisi ollut useammin kokoontuessaan, mahdollisuus vaikuttaa muun muassa tilahallintotyöryhmässä tehtäviin peruskorjausta koskeviin investointipäätöksiin. Sisäilmatyöryhmän toiminta oli erittäin vähäistä suhteessa kaupungissa havaittuihin ongelmiin eikä sillä myöskään ollut suoraa toimivaltaa asioiden ratkaisemiseksi. Kaupungissa oli luotu toimintamalli mahdollisten sisäilmaongelmien ratkaisemiseksi. Toimintamallia oli tuolloin päivitetty viimeksi vuonna 2009. Vuoden 2011 arvioinnin jälkeen ovat sekä tilahallintoryhmä (THR) että sisäilmatyöryhmä käsitelleet tarkastuslautakunnan vuoden 2011 arviointia. Tilahallintotyöryhmän suosituksesta on valtuustokauden 2013-2016 alussa kaupunginjohtaja perustanut uuden sisäilmatyöryhmän. Sekä tilahallintoryhmän että sisäilmatyöryhmän tehtäväkenttään kuuluu kaupungin koko rakennuskanta. Kuvassa 8 on esitetty Vaasan kaupungin talotoimi -liikelaitoksen hallinnassa olevan rakennuskannan pinta-alojen jakautuminen rakennusvuoden mukaan. Nämä ovat tiloja, joihin sekä tilahallintotyöryhmän investointiesitykset että sisäilmatyöryhmän käsittelemät asiat pääasiassa kohdistuvat. Vuoden 2015 Trellum korjausvelkaraportin mukaan Vaasalla oli raportin vertailukaupungeista eniten vanhoja rakennuksia (rakennusvuosi < 1940).

Vuoden 2015 syksyllä sisäilmatyöryhmä teki kattavan selvityksen toiminnastaan. Tilahallintoryhmän esityksen mukaisesti sisäilmatyöryhmä on keskittynyt toiminnassaan ongelmanratkaisuun, kun se on muun muassa linjannut kuusi eri tavoitetta sisäilmaongelmaepäilyn ratkaisemiseksi. Keskeistä on, että tilojen tulee olla normien mukaisia ja esimerkiksi siivous tulee määritellä tarvemitoituksen mukaiseksi. Tarkastuslautakunnan saamien selvitysten mukaan taloudellisesti tiukkoina aikoina siivouksen merkitys korostuu, koska tilojen siivous on usein ensimmäisiä säästökohteita. Sisäilmatyöryhmän pöytäkirjojen mukaan valtuustokaudella 2013-2016 on keskitytty myös sisäilmaongelmien mitattavuuteen ja sen vaikeuteen. Sisäilmatyöryhmä on useaan kertaan todennut, että mitattavuutta ja käytettävissä olevien tietojen tulkintaa heikentää vertaisaineistojen puute. Sisäilmatyöryhmälle on tuotu tiedoksi jokaisessa kokouksessa tietoa ajankohtaisista asioista sekä selvityksiä eri korjauskohteista.

Jo vuoden 2012 syksyllä tilahallintoryhmä teki mittavan muutoksen silloisiin toimintatapoihinsa, kun se määritteli 9 kohdan toimenpide- ja linjaohjelman. Uuden sisäilmatyöryh-

23


Tarkastuslautakunnan on todettava annettujen selvitysten mukaan, että mitä enemmän tietoisuus sisäilma-asioista on lisääntynyt, sitä enemmän myös sisäilmatyöryhmä on eri kohteita kuluneella valtuustokaudella käsitellyt. Esimerkiksi vuoden 2016 lopulla oli tehty 79 sisäilmailmoitusta (SIKilmoitus), joka on yli kolminkertainen määrä valtuustokauden 2013-2016 alusta. Samoin erilaisia sisäilma-analyyseihin liittyviä tutkimuksia on tehty jo yli kolminkertainen määrä vuonna 2016 (277 kpl) kuin vuonna 2013 (91 kappaletta). Esimerkiksi kosteusmittauksia on tehty vuosina 2014-2016 keskimäärin 130 vuodessa. Käsittelyssä olevien erityiskohteiden määrä on ollut valtuustokaudella jatkuvasti yli 150, mutta ei kuitenkaan samalla tasolla kuin vuonna 2011, jolloin niitä oli 227. Kuvassa 9 on esitetty erityiskohteiden kehitystä hallinnonaloittain.

Sisäilma-asioiden laaja-alaistuminen ja tietoisuuden lisääntyminen on tarkastuslautakunnan havaintojen mukaan tuonut esiin heikkouksia, joihin esimerkiksi vuonna 2013 ei vielä osattu varautua. Nykyinen, pääosin vuonna 2014, käyttöönotettu malli painottaa erityisesti tilojen käyttäjä tilojen hallinnoija roolia, silloin kun sisäilma-asioista keskustellaan kunta - kunnan työntekijä tasolla. Nykyisen sisäilmatyöryhmän kokoonpano myös ylläpitää kyseistä menettelyä. Sisäilma-asioiden hallinta on sen sijaan monimutkaistunut sitä mukaa mitä enemmän, mahdollisesti selvityksen alaisissa, tiloissa on myös asiakkaita esimerkiksi kuntalaisia. Tämä on havaittavissa myös kuvasta 9. Enemmistö erityiskohteista on asiakasintensiivisissä kohteissa kuten koulutuspalveluiden sekä sosiaali- ja terveystoimen palveluiden parissa. Sisäilma-työryhmän pöytäkirjoista on havaittavissa, että esimerkiksi sisäilmamittauksiin ja saatuihin tuloksiin liittyvä julkisuus ei ole ollut aivan selvää. Samoin kuntalaisille ei ole täysin osattu viestiä sitä, kuinka selvityksen alaisten tilojen kokonaisuutta hallitaan. Onko tiloissa tehty myös jälkiarviointia esimerkiksi korjausten onnistumisesta ja mikä on niiden lopputulos sekä seuraus. Eräs tekijä epävarmuuden rakentumisessa julkisuuden hallinnan lisäksi on se, kuinka avoimelta menettelyt, esimerkiksi mahdollisten näytteiden otto ja analyysi, näyttävät kaikkiin tiloja käyttäviin asiakkaisiin nähden. Keskeistä tulevaisuuden ratkaisuja tehtäessä on kaupungin rakennusten kunnon kehittyminen. Tarkastuslautakunta on käsitellyt korjausvelkaa ja sen kehittymistä myös arviointikertomuksessaan vuodelta 2015. Kuvassa 10 on esitetty Vaasan kaupungin korjausvelan kehitystä useiden valtuustokausien ajalta.

Kuva 9: Erityiskohteet hallinnonaloittain 2012-2016. Lähde: Vaasan talotoimi -liikelaitos.

Kuten kuvasta 10 selviää, on korjausvelka ollut valtuustokauden 2013-2016 ajan noin 30 M€ molemmin puolin. Joskin korjausvelan taso on valtuustokauden lopulla kasvussa. Kuitenkin tämä on myös taso, johon kaupungissa on pyritty.

Kuva 10: Vaasan talotoimi -liikelaitoksen hallinnassa olevan kiinteistömassan korjausvelan kehitys 2005-2016. Huom! Vuoden 2016 osalta tulos on alustava. Lähde: Vaasan talotoimi -liikelaitos.

24


Sisäilmaan kohdistuvat korjausrakentamisen investoinnit (kuva 11) parantavat osaltaan korjausvelan hallintaa, mutta ovat tarkastuslautakunnan näkökulmasta kokonaisinvestointitarpeeseen nähden vähäisiä. Tarkastuslautakunnan saamien selvitysten mukaan rakennuskannan korjausrakentamisen investointitarve tulee painottumaan vuosille 2026-2029 sisäilmaan kohdistuvasta korjausrakentamisesta huolimatta. Erityisesti silloin, jos peruskorjausinvestointien pitkän tähtäimen suunnitelmassa ei investointeja jaksoteta. Kuvassa 12 on esitetty peruskorjausrakentamisen investointitarve ilman investointien vuosittaista jaksotusta. Vaikka korjausrakentamisen investointitaso on jo nykytilanteessa haasteellinen, arvioidaan korjausvelan kasvavan vuoteen 2030 mennessä 30 M€:sta noin 70 M€:n ja rakennusten kuntoluokan laskevan tavoitellusta 75 %:n tasosta 70 %:iin. Käytännössä tulevaisuudessa kysymys tulee siis olemaan se, kuinka korkeaksi korjausvelka kasvaa suhteessa uudisrakentamisen tarpeeseen ja annetaanko korjausvelan kasvaa peräti 70 M€:n. Tämä saattaa eräiden arvioiden mukaan lisätä huomattavasti myös sisäilmaan liittyvien korjausten tarvetta. Kuvassa 13 on esitetty Vaasan kaupungin korjausvelan kehitys kun pitkän tähtäimen perusparannusinvestoinnit jaksotettaisiin vuodesta 2016 alkaen noin 13-14 M€:n vuositasoon.

Kuva 11: Sisäilmaa parantavia korjauksia ja taloteknisten järjestelmien uusimisia 2003-2016 (ilman erillishankkeita). Lähde: Vaasan talotoimi -liikelaitos.

Kuva 12: Vaasan kaupungin vuosittainen peruskorjausinvestointitarve ilman jaksotettua investointisuunnitelmaa.Lähde: Trellum korjausvelkaindeksiraportti 2015.

Kuva 13: Vaasan kaupungin korjausvelan kehitys jaksotetulla investointitasolla. Lähde: Trellum korjausvelkaindeksiraportti 2015.

Tilahallinto- ja sisäilmatyöryhmä ovat kehittäneet kaupungin hallinnoimien tilojen sisäilma-asioiden käsittelyä valtuustokaudella 2013-2016. Esimerkiksi vuoden 2016 lopulla on käsittelyssä olevia kohteita enemmän kuin valtuustokauden alussa. Sisäilmatyöryhmä on käsitellyt valtuustokaudella sekä toimivaltaansa että toiminnan kehittämiseen liittyviä kysymyksiä ja se on muun muassa niiden rajoitteista tietoinen. Kiinteistöjen sisäilma-asioita vaativia korjauksia ja taloteknisten järjestelemien korjauksia on ollut kahdella viime valtuustokaudella aikaisempaa enemmän. Tämä kertoo myös siitä, että Vaasan kaupungin tilakanta on vanhenemassa ja korjausvelka kasvamassa. Sisäilma-asioiden lisääntyminen on edellyttänyt aikaisempaa enemmän valmiuksia myös tiedottamiseen. Nykyisen sisäilmatyöryhmän rakenne ei vahvista asiakasnäkökulman, erityisesti kuntalaisen, huomioimista käytännön ratkaisuja tehtäessä. Tilakannan yhä vanhentuessa tulee varautua sisäilma-asioiden selvittämistä vaativien kohteiden lisääntymiseen. Tämä edellyttää myös sisäilmatyöryhmältä aikaisempaa enemmän valmiuksia toiminnasta ja selvityksistä tiedottamiseen sekä avoimeen kanssakäymiseen kaikkien tiloja käyttävien tahojen kanssa.

25


5. TALOUDEN TASAPAINO

Vuonna 2015 hyväksytyn Kuntalain 121.2 § 3 kohdan mukaan, mikäli kunnan taseessa on kattamatonta alijäämää, on tarkastuslautakunnan arvioitava talouden tasapainotuksen toteutumista tilikaudella sekä voimassa olevan taloussuunnitelman riittävyyttä. Uusi kuntalaki määrää erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelystä (118 §). Kuntalain siirtymäsäännösten johdosta arviointimenettelyä sovelletaan ensimmäisen kerran tilikautena 2017. Vuoden 2016 osalta sovelletaan vielä valtioneuvoston asetusta (205/2011) kunnan talouden tunnuslukujen raja-arvoista. Raja-arvot määrittelevät niin sanotut kriisikunnat. Talouden raja-arvojen täyttymisen lisäksi kriisikunnaksi lasketaan suoraan kunta, jossa kunnan tilinpäätöksen taseen kertynyt alijäämä asukasta kohti oli viimeisessä hyväksytyssä tilinpäätöksessä vähintään 1 000 € ja sitä edeltäneessä tilinpäätöksessä vähintään 500 €. Tarkastuslautakunta on käyttänyt tässä kertomuksessa esitettyjen Vaasan kaupungin asukaskohtaisten talouslukujen laskennan perusteena Tilastokeskuksen ilmoittamaa asukaslukua. Tilastokeskuksen ilmoittama asukasluku 31.12.2016 tilanteessa oli 67 620.

Vuoden 2013 talousarviotavoitteissa ei vielä näkynyt vastaavan vuoden kesällä käynnistetty talouden tasapainottamisohjelma (kaupunginhallitus 3.6.2013). Vuosina 2014, 2015 ja 2016 henkilöstöön liittyvät kaupungin strategiset tavoitteet ovat tarkastuslautakunnan havaintojen mukaan kuitenkin tukeneet kaupunginhallituksen kesällä 2013 tekemää päätöstä. Eräs kesällä 2013 tehdyn tasapainottamisohjelman kolmesta painopisteestä oli keskeisten henkilöstölinjausten tekeminen. Henkilöstölinjausten pääasiallinen tavoite oli 100 henkilötyövuoden vähentäminen vuosittain koko valtuustokauden ajan. Tarkastuslautakunnan havaintojen mukaan tämä työ on käytännössä ollut merkittävä osa vuodesta 2014 voimassa ollutta henkilöstörakenteen optimointia koskevaa strategista tavoitetta. Käytännössä tämän tuli tarkoittaa noin 5 M€ pysyviä säästöjä henkilöstökustannuksissa. Kuvissa 14.1 ja 14.2 on esitetty henkilötyövuosien muutoksia valtuustokaudella 2013-2016 sekä tavoitetta vuodelle 2017.

Valtuustokauden 2013-2016 alussa kaupungilla oli strategisena tavoitteena olla oikeudenmukainen, vastuullinen ja kilpailukykyinen työnantaja. Tavoitteen katsottiin toteutuvan pääasiassa johtamista ja hr-prosesseja kehittämällä. Lisäksi tuli sovittaa yhteen organisaatiokulttuureja ja toimintatapoja Vaasa-Vähäkyrö kuntaliitoksen seurauksena. Henkilöstöllä oli myös 1.1.2013 alkanut irtisanomissuoja kuntaliitoksen johdosta seuraavaksi viideksi vuodeksi. Vuonna 2013 tavoitteiden katsottiin toteutuneen sekä hrtukipalveluiden organisaatioselvityksen että muutosvalmiuteen liittyvien tukitoimenpiteiden ansioista.

Kuten kuvista 14.1 ja 14.2 selviää, on vuoden 2013 kesällä asetetut tavoitteet toteutuneet. Yhteensä valtuustokaudella 2013-2016 on henkilötyövuosia vähentynyt 330, joista määräaikaisia on ollut noin 67 %. Vuoden 2017 tavoitteena on, että henkilötyövuosivähennys näkyisi enemmän vakituisessa henkilöstöresurssissa. Vuositasolla merkittävin vähennys tapahtui heti vuonna 2014, jolloin vähennystä oli 126 henkilötyövuotta. Vuotuinen vähennys on ollut valtuustokaudella 2013-2016 keskimäärin noin 2 %. Erityistä vuosien 2013-2014 välisessä ajassa on se, että Vaasan kaupungin tulokseen ei vaikuta Ammattikorkeakoulun yhtiöittäminen, koska se tehtiin Vaasassa jo vuonna 2010. Sen sijaan henkilötyövuosia alentavasti tulokseen vaikuttaa muun muassa Vaasan sataman ja ympäristölaboratorion yhtiöittäminen (vuosi 2015) ja eräiden Vaasan Aikuiskoulutuskeskuksen osien yhtiöittäminen (vuosi 2016).

Kuva 14.1: Henkilötyövuosien kehitys 2013-2016 ja arvio vuodelle 2017, vakituiset. Lähde: Vaasan kaupunki, henkilöstöpalvelut.

Kuva 14.2: Henkilötyövuosien kehitys 2013-2016 ja arvio vuodelle 2017, määräaikaiset. Lähde: Vaasan kaupunki, henkilöstöpalvelut.

5.1. Henkilöstörakenteen optimointi

26


Kuva: Jouko Keto

Vuosi

Lomarahojen vaihto / € 2013 328 331 2014 316 798 2015 144 549 2016 96 301 Yhteensä 885 979

Käytännössä vuodesta 2014 alkaen tuli henkilöstökustannuksissa syntyä noin 5 M€ pysyvät säästöt. Valtuustokauden lopulla 2013-2016 tehtyjen toimien aiheuttama tulos on tarkastuslautakunnan saamien selvitysten mukaan noin 7,3 M€. Kaupungin tietojärjestelmien mukaan henkilöstökulut ovat alenneet valtuustokauden lopulla vuoden 2013 tasosta noin 8,6 M€. Valtuustotason ohjauksen ja budjettivallan kannalta henkilöstösäästöjen tekemiseen liittyy kuitenkin ongelmia. Osa ongelmista johtuu siitä, että valtuustokaudella on päätöksenteon tasoissa ja toimivallassa ollut epäselvyyksiä, jotka ovat johtaneet siihen, että epätietoisuus on hidastanut uudistamisen tahtia. Vuosina 2014 ja 2015 alenivat henkilöstökulut kaupungissa yhteensä vähemmän (noin 4,1 M€) kuin pelkästään vuonna 2016 (noin 4,5 M€). Merkittävin ongelma on kuitenkin se, että 100 henkilötyövuoden säästöjä ei ole talousarviossa toteutettu henkilöstömenojen vähennyksinä. Toisin sanoen, ennen toimintavuoden alkua asetetut talouden luvut eivät ole ohjanneet 100 henkilötyövuoden vähentämiseen, jolloin tavoitteen toteutumisella/ toteutumattomuudella ei ole valtuuston näkökulmasta taloudellista ohjausvaikutusta.

Palkaton poissaolo / € 289 658 458 815 523 432 468 806 1 740 711

Taulukko 5: Eräiden toimenpiteiden säästövaikutuksia valtuustokaudella 2013-2016. Lähde: Vaasan kaupunki, henkilöstöpalvelut.

Eräs yksittäinen ja rakenteellisesti merkittävä uudistus oli keskushallinnon ja toimialojen välillä toteutettu tukipalvelu-uudistus. Uudistuksen tavoitteena oli tukipalvelujen keskittäminen. Valtuustotasolla tämä näkyi erityisesti strategisten tavoitteiden toteutumisen seurannassa. Vuoden 2014 tilinpäätöksessä raportoitiin tukipalveluselvityksen aloittamisesta ja vuoden 2015 aikana tukipalveluselvitys oli edennyt selvityksestä järjestelmän uudistamisvaiheeseen. Vuonna 2016 tukipalvelu-uudistus oli saatettu erillisenä projektina loppuun ja keskushallinnon tulosalueiden oma kehitystyö alkoi. Tarkastuslautakunnan saamien selvitysten mukaan tukipalvelu-uudistuksen säästötavoite tulisi vuoden 2019 loppuun mennessä olla vuoden 2014 tasosta noin 10-20 %. Käytännössä tämä tarkoittaa enimmillään noin 80 henkilötyövuoden säästöä. Valtuustokauden 2013-2016 lopulla on tukipalvelu-uudistuksesta saatu noin 26 henkilötyövuoden säästöt, joka tarkoittaa vuositasolla noin 1,2 M€. Säästötavoitteesta on saatujen selvitysten mukaan toteutunut valtuustokauden 2013-2016 lopulla noin puolet.

Henkilöstövähennystavoitteen lisäksi vuonna 2013 sovittiin säästösyistä muun muassa lomarahojen vaihdosta vapaaksi sekä palkattomien virka- ja työvapaiden mahdollisuudesta. Taulukossa 5 on esitetty näiden toimenpiteiden vaikutuksia valtuustokaudella 2013-2016.

27

Kuva:: Jouko Keto


Valtuustokauden 2013-2016 henkilöstölinjaukset koostuivat useista eri toimenpiteistä, joita tarkastuslautakunta pitää välttämättöminä tarpeellisten uudistusten tekemiseksi. Kaikki tarpeellinen oli ja on vielä tulevaisuudessakin tehtävä, sillä kuten vuosien 2015 ja 2016 tilinpäätösraportoinnissa raportoidaan, oli Vaasassa enemmän henkilöstöä kuin muissa samankokoisissa kaupungeissa. Koska kaikki vertailukaupungit eivät raportoi tilinpäätöksissään henkilötyövuosien kehitystä, on kuvissa 15.1 ja 15.2 esitetty vertailukaupunkien palvelusuhteiden kehitys valtuustokaudella 2013-2016 kaupunkien tilinpäätösten mukaan. Taulukko 15.1 (palvelussuhteiden kokonaismäärä) sisältää vakinaisten ja määräaikaisten palvelusuhteiden lisäksi työllistettyjen, oppisopimussuhteisten, lyhytaikaisten ja sijaisten työsuhteet.

Kuvista 15.1 ja 15.2 on havaittavissa, että henkilötyövuosiin kohdistuneista vähennyksistä huolimatta, on Vaasassa tarvittu edelleen lähes muuttumaton määrä palvelusuhteita kuntalaisten palveluiden tuottamiseen. Suurin lasku tapahtui vasta valtuustokauden 2013-2016 lopulla, kun henkilöstön kaikkien palvelusuhteiden lukumäärä laski yli 150 kappaletta. Erityistä on, että Vaasassa on eniten määräaikaisia työsuhteita muihin vertailukaupunkeihin verrattuna (kuva 15.2). Vaasassa määräaikaisten palvelussuhteiden määrä on valtuustokauden lopussa saavuttanut vasta kauden alun tason, vaikka näihin on kohdistunut valtuustokaudella vakinaisia suurempi henkilötyövuosien vähennys. Vertailukaupunkien tarvitsema palvelusuhteiden määrä on jakautunut selvästi kahteen eri ryhmään. Kuvista 15.1 ja 15.2 on havaittavissa, että henkilöstörakenne muodostaa selkeät ryhmät sekä kaikkien palvelusuhteiden että vakituisten palvelusuhteiden osalta. Vaasassa tuotetaan kuntalaisille palvelut vertailukaupunkien ryhmässä, jonka asukasmäärän keskiarvo esimerkiksi vuodelta 2016 on noin 78 460 asukasta (Joensuu, Kouvola, Pori, Vaasa). Alemman vertailukaupunkien ryhmän asukasmäärän keskiarvo vastaavalta vuodelta on noin 57 750 asukasta. Määräaikaisten palvelusuhteiden määrässä ei vastaavaa jakoa ole (kuva 15.2, luvut alle 2000). Mielenkiintoista on lisäksi se, että väestöluvultaan lähes samankokoinen kaupunki Hämeenlinna kyke-nee tuottamaan palvelunsa alemman viiteryhmän palvelusuhteiden määrällä (kuva 15.1). Samoin sijoittuu Porvoo, jossa kuntalaisten kielisuhde on hyvin samankaltainen kuin Vaasan. Porvoo tarvitsee palveluidensa tuottamiseen vertailukaupungeista vähiten vakituisia palvelusuhteita eikä määräaikaistenkaan palvelusuhteiden määrä nouse vertailukaupunkien keskitasoa ylemmäksi (kuva 15.2).

Kuva 15.1: Palvelusuhteiden kehitys eräissä vertailukaupungeissa 2013-2016, kokonaismäärä. Lähde: Kaupunkien tilinpäätökset.

Kuva 15.2: Palvelussuhteiden kehitys eräissä vertailukaupungeissa 2013-2016; määräaikaiset < 2 000 < vakituiset. Lähde: Kaupunkien tilinpäätökset . Käytetyt vertailukunnat ja lyhennelmät: Hämeenlinna – HL, Joensuu – JNS, Kotka – KTA, Kouvola – KV, Mikkeli – MI, Pori – PRI, Porvoo – PRV, Seinäjoki – SK, Vaasa – VS

28


Kuva: Jouko Keto

Valtuustokaudella 2013-2016 on tehty useita henkilöstön rakenteeseen ja määrään liittyviä kehittämispäätöksiä, jotka ovat olleet pakollisia kaupungin taloudellinen tilanne huomioiden. Kaupunginhallituksen kesällä 2013 tekemät päätökset henkilöstörakenteen optimoinniksi ovat valtuustokauden lopulla pääasiassa toteutuneet. Valtuustokaudella on saavutettu keskimäärin noin 8 M€ henkilöstösäästöt, joka on noin 3 M€ enemmän kuin alun perin tavoiteltiin. Se, kuinka pysyviä säästöt ovat selvinnee viimeistään taloussuunnitelmakaudella 2017-2019. Kaupungin strategisen tavoitteen mukaisesti keskushallinnon ja toimialojen välillä toteutettu tukipalvelu-uudistus on toteutunut. Tukipalvelu-uudistus on tuottanut sille asetetusta säästötavoitteesta valtuustokauden 2013-2016 lopulla noin puolet. Vaasan kaupungin palveluihin käyttämä henkilöstön kokonaismäärä vastaa keskimäärin yli 10 000 asukasta suurempaa kuntaa/ kaupunkia. Vaasan kaupungissa on vertailukaupungeista eniten määräaikaisia palvelusuhteita. Valtuustokaudella 2013-2016 vuosittain päätettyjä 100 henkilötyövuoden vähennystä ei ole vuosittain sidottu talousarvioon ts. sillä ei ole ollut seurausvaikutusta talousarvion kokonaismenoihin. Tällöin kaupunginvaltuustolle ei ole ollut selvää se, kuinka paljon henkilöstömenojen vähennykset vaikuttavat muihin palvelutuotannon kustannuksiin tulevan toimintavuoden aikana. Ks. suositukset kohdasta 5.3 talouden tasapainottaminen.

5.2 Vuoden 2016 tulos ja rahoituksen tasapaino Valtuustokauden 2013-2016 viimeisen vuoden alijäämäksi muodostui kaupungin tilinpäätöksen mukaan noin 2,3 M€. Vuonna 2014 alijäämäksi muodostui noin 25,7 M€ ja vuonna 2015 18,5 M€. Kuntien tilinpäätösarvioiden (tilastokeskus) mukaan Vaasan vertailuryhmän tulos vuonna 2016 oli 50 €/as. Vaasan vertailukaupunkien tulos on tasaisesti noussut vuoden 2013 negatiivisen tuloksen (- 36 €/as) jälkeen. Vaasan kaupungin taseessa on uuden valtuustokauden alkaessa vuonna 2017 noin 24,5 M€ alijäämää, joka on 362 €/asukas. Valtuustokauden 2013-2016 alussa, vuoden 2012 jälkeen, Vaasalla oli vielä kertynyttä ylijäämää taseessa noin 28,9 M€.

€/asukas Vaasa Vertailu kunnat

Tilikauden tulos - 59 50

vuosikate 403

valtionosuudet 1 591

verotulot 4 198

370

1 689

3 911

Taulukko 6: Eräitä talouden tunnuslukuja vuodelta 2016 (€/asukas, vertailu: 50 001 – 100 000 asukkaan kunnat). Lähde: Tilastokeskus, kuntien tilinpäätösarviot vuodelta 2016 ja Vaasan kaupungin tilinpäätös 2016.

29 Kuva | Foto:Esa Siltaloppi


Vaasassa kokonaisverotulo on kasvanut koko valtuustokauden 2013-2016. Taulukosta 7 havaitaan, että kokonaisverotulo on kasvanut valtuustokaudella pääasiassa ansioverotuloon kohdistuvan veroprosentin tasoa korottamalla ja kiinteistöihin kohdistuvaa verotusta kiristämällä. Koska yhteisöveron osuus on vuoden 2013 tasosta huomattavasti laskenut, lähestyy kiinteistöveron taso osana kokonaisverotuloa jo yhteisöveron tasoa. Valtionosuuksien kehitys on ollut Vaasassa tasaista, ja kuten muissakin vertailukaupungeissa näkyvät vuodelle 2016 tehdyt kustannusten jaon tarkistukset ja verojärjestelmän kompensoinnit Vaasan tuloissa sekä valtionosuuksien kasvuna että yhteisöverotulojen laskuna. Kokonaisuudessaan Vaasan kaupungin tuloslaskelman mukaiset tuotot ovat valtuustokauden 20132016 lopulla korkeimmat koko valtuustokautena, yhteensä 522,7 M€. Tason korotus selittyy juuri vero- ja valtionosuustulojen kasvuna, koska oman toiminnan tuotot ovat pääasiassa koko valtuustokauden laskeneet (vuonna 2013 noin 126,5 M€, vuonna 2016 noin 117 M€).

Kuva 16: Vaasan kaupungin vuosikatteen kehitys 2005-2016. Lähde: Vaasan kaupungin tilinpäätökset 2005-2015.

Vaasan kaupungin vuosikate on ollut valtuustokaudella 2013-2016 pääasiassa parempi tilinpäätöksessä kuin talousarviossa (kuva 16). Tältä osin talousarvion täytäntöönpanossa ja toimintavuoden aikaisessa toiminnassa on toimittu Vaasassa yhtäläisesti. Kokonaisuudessaan vuosikatteen tason kehitys selittyy Vaasassa enemmän oman toiminnan aiheuttamien kulujen rajoittamisella ja verotulojen kasvattamisella kuin oman toiminnan tuottamien tulojen kehittymisellä. Erityisesti vuoden 2014 vuosikatteen heikkous johtuu juuri toimintatuottojen alittumisella sekä palveluiden oston arvioitua suuremmalla tasolla. Käytännössä valtuustokaudella 2013-2016 oli vuosikate lähes riittämätön vuonna 2014. Kuntaliiton mukaan kuntien kokonaisverotulot ovat kasvaneet hieman koko valtuustokauden 2013-2016. Koko maan yhteenlaskettu verotulojen kasvu oli vuonna 2016 noin 1,4 %, joka on hieman vähemmän kuin vuosina 2014 ja 2015. On huomattava, että kokonaisverotulot nousivat siitä huolimatta, että kuntien yhteisöverotulot laskivat vuonna 2016 noin 6,3 % (5 %-yksikön määräaikainen korotus päättyi). Huomionarvoista on lisäksi se, että kunnallisvero ei ole Suomessa merkittävästi valtuustokaudella 2013-2016 kasvanut (1,5-2,0 %), vaikka tuloveroprosenttia on nostettu useissa kunnissa. Vuonna 2014 tuloveroprosenttia nosti 156 kuntaa, vuonna 2015 yhteensä 98 kuntaa ja vuonna 2016 vielä 45 kuntaa. Vaasan vertailukaupunkien verotulo kasvoi noin 0,9 %, mutta kasvutahti on kuitenkin alle maan keskiarvon.

Kunnallisvero Yhteisövero Kiinteistövero Vero, yhteensä Valtionosuudet

2013 220,5 38,1 14,2 272,8 102,6

2014 225,5 31,8** 16,8**** 274,1 100,4

2015 225,4 33,2 19,6***** 278,2 99,7

2016 232,5* 31,3*** 20,1 283,9 107,6

Taulukko 7: Vaasan kaupungin valtionosuuksien ja verotulojen kehitys valtuustokaudella 2013-2016, M€. Lähde: Vaasan kaupungin tilinpäätökset 2013-2016. * vero-%:n korotus 19,5 -> 20. Viimeksi korotus 0,5 % vuoden 2010 alusta. ** Yhteisöverokannan lasku 24,5 -> 20 %:iin. *** Kuntien jako-osuuden 5 %-yksikön määräaikainen korotus päättyi toimintavuoden alussa. **** Yleinen vero % 1,0 -> 1,05, vakituinen asunto % 0,32 -> 0,4 ***** Yleinen vero % 1,05 -> 1,15, vakituinen asunto 0,4 -> 0,5, voimalaitos % 2,5 -> 2,85

Kuntaliiton mukaan kasvoivat toimintakulut vuonna 2016 koko maassa maltillisesti. Toimintakulujen kasvua ehkäisi henkilöstökulujen sopeutuksen lisäksi matala inflaatio, joka vaimensi ostojen kasvua. Valtuustokaudella 2013-2016 on kaikkien kuntien keskimääräinen toimintakulujen kasvu ollut vuoden 2013 jälkeen noin 1,2 %, kun se Vaasassa on vastaavalla ajalla ollut kokonaisuudessaan peräti -0,1 % (taulukko 8). Keskeisenä tekijänä Vaasassa on ollut henkilöstömenojen hillintä. Kuten taulukosta 8 havaitaan on Vaasan henkilöstömenojen kehitys valtuustokaudella ollut maltillisempaa ja säästöjä on kyetty tuottamaan enemmän kuin koko maassa keskimäärin (ks. 5.1 henkilöstörakenteen optimointi). Palveluiden ostojen taso on laskenut vuoden 2016 loppuun mennessä valtuustokauden alun melko suuresta kasvusta. On huomattava, että lähes puolet palveluiden ostoista on erikoissairaanhoidon kuluja, jotka nousivat vielä vuonna 2014 noin 2,6 %. Tästä kulujen noususta on kaupungille kui-tenkin palautettu määrärahoja vuosina 2015 ja 2016 keski-määrin 4 M€/vuosi. Pääasiassa tämän johdosta palveluiden ostot ovat vastaavina vuosina laskeneet.

Kuntien valtionosuudet ovat laskeneet lähes koko valtuustokauden 2013-2016, mutta vuonna 2016 valtionosuudet sen sijaan kasvoivat 7 %. Valtionosuuksien kasvu vuonna 2016 johtuu kustannusten jaon tarkistuksista sekä veroperustemuutosten vaikutusten kompensoinnista kunnille. Vaasan vertailukuntien valtionosuudet ovat tilinpäätösarvioiden mukaan kasvaneet samaa tahtia koko maan valtionosuuksien kanssa.

Toimintakulut 2013 2014 2015 2016 Vaasa +1,8 +1,3 -0,6 -1,0 Koko maa +3,0 +0,5* +1,8 +1,3

Henkilöstökulut 2013 2014 2015 2016 +0,8 - 0,7 - 0,9 - 1,8 +2,2 - 0,1 +0,6 - 1,7

Palvelujen ostot 2013 2014 2015 2016 +3,3 +4,4 - 0,8 - 0,6 +3,4 +3,0 +2,8

Taulukko 8: Toimintakulujen ja sen eräiden erien kehitys (%) vuosina 2013-2016. Huom! *= sisältää runsaasti ammattikorkeakoulujen yhtiöittämisestä aiheutuvia menojen vähennyksiä. Lähde: Tilastokeskus, kuntien tilinpäätösarviot ja Vaasan kaupungin tilinpäätökset.

30


Vaasan kaupungin suhteellisen velkaantuneisuuden taso on jatkuvasti noussut ja valtuustokauden 2013-2016 kiihtyvällä tahdilla. Samalla ero koko maahan ja vertailukaupunkeihin on kääntynyt Vaasalle negatiiviseksi. Vertailukaupunkien suhteellinen velkaantuneisuus on ollut yli 55 % vuosina 2014 ja 2015. Vertailukaupunkien vuoden 2016 tilinpäätösten mukaan luku olisi 57,2 %. Vaasan kaupungin arvo on ylittänyt kriisikunnalle määritellyn raja-arvon ja vertailukaupunkien tason koko valtuustokauden ajan.

Taulukossa 9 on esitetty eräiden vertailukaupunkien taloudellisia tunnuslukuja valtuustokauden 2013-2016 lopulta. Kuten taulukosta 9 havaitaan, ovat Vaasan kaupungin tunnusluvut vastanneet valtuustokauden lopussa varovaisesti arvioiden noin 75 000 asukkaan kaupungin palvelutuotantoa. Viimeiset vuodet Vaasan arvot ovat vastanneet lähes Lappeenrannan arvoja pl. verotulot. Lappeenrannassa kunnallisveron tuloveroprosentti oli vastaavana aikana 21 %, kun se Vaasassa oli 19,5 % vielä vuonna 2015 ja 20 % vuonna 2016.

Lappeenranta Hämeenlinna Vaasa Rovaniemi Seinäjoki

Asukasmäärä 2016 72 872 67 850 67 620 62 231 62 052

Toimintakate 2014 2015 2016 -374 -382 -390 -346 -350 -355 -381 -378 -376 -323 -338 -337 -309 -319 -316

Valtionosuudet 2014 2015 2016 102 100 108 92 87 91 100 100 108 92 91 98 77 83 94

Verotulot 2014 2015 2016 290 297 293 269 278 275 274 278 284 236 241 249 237 244 244

Vuosikate 2014 2015 26,0 26,7 17,4 19,5 3,1 10,6 9,6 2,8 11,2 11,8

2016 26,9 13,7 27,3 19,3 26,7

Taulukko 9: Tunnuslukujen kehitys (M€) eräissä vertailukaupungeissa vuosina 2014-2016. Lähde: Kaupunkien tilinpäätökset.

Vaasan kaupungin kokonaisrahoituksen tasapainoa arvioitaessa tarkastellaan kaupungin vakavaraisuutta ja maksuvalmiutta, jotka muodostavat kokonaisuutena kunnan rahoitusaseman. Vakavaraisuutta voidaan mitata muun muassa mittareilla: omavaraisuusaste %, suhteellinen velkaantuneisuus % ja lainat euroa/asukas. Omavaraisuusaste kuvaa kunnan vakavaraisuutta, alijäämän sietokykyä ja kykyä selviytyä pitkän aikavälin sitoumuksista. Kriisikunnassa kunnan omavaraisuus on heikko, kun tunnusluku on alle 50 %. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 70,05 67,8 65,8 64,6 58,9 56,3 51,5 47,2 46,0 61,1* Koko maa 66,2 64,6 64,9 64,2 62,1 60,5 61,1 60,2 ** Vaasa

Kuva 17: Lainakannan kehitys: 1. Vaasan kaupunki, 2. vertailukaupungit 3. koko maa. Huom! Vaasan kaupungin lainakanta vuodelta 2012 (2 172 €/asukas) ei sisällä Vähänkyrön lainakantaa. Lähde: Vaasan kaupungin tilinpäätökset 2008-2016 ja Tilastokeskus, * Kuntien tilinpäätösarvio.

Taulukko 10: Omavaraisuusasteen kehitys (%) vuosina 2008-2016. Lähde: Vaasan kaupungin tilinpäätökset 2008-2016, * Vaasa ennen kuntaliitosta, ** Ei saatavissa.

Vaasan kaupungin lainataso asukasta kohden on kasvanut koko valtuustokauden 2013-2016 (kuva 17). Kuntaliiton julkaisemasta kuntien tilinpäätösarvioiden yhteenvedosta on laskettavissa, että vertailukaupunkien asukaslukuun suhteutettu lainakanta on valtuustokauden lopulla noussut noin 6 %:n vuositahtia. Vaasassa nousu oli vuonna 2015 peräti 15,1 % ja vuonna 2016 vielä 7,7 %. Valtuustokauden alussa nousi Vaasan lainakanta pelkästään kuntaliitoksesta johtuen noin 11 %. Vuoden 2016 lopulla oli Kuntaliiton yhteenvedon perusteella Vaasan vertailuryhmällä (3 082 €/as) sekä yli 100 001 asukkaan kunnilla (3 102 €/as) lähes yhtä paljon lainaa asukasta kohden. Edellä mainittujen vertailuryhmien luvut ovat valtuustokaudella olleet suurimmat seitsemästä kuntakoon perusteella muodostetusta vertailuryhmästä.

Vaasan omavaraisuus oli valtuustokaudella 2009-2012 samaa tasoa kuin koko maan ja parempi kuin vertailukaupunkien. Omavaraisuusaste on heikentynyt tasaisesti vuodesta 2008, mutta voimakkain lasku ajoittuu valtuustokauden 2013-2016 puoleen väliin. Valtuustokauden 20132016 viimeisten vuosien tulos osoittaa sitä, että jatkuvan alijäämän sietokykyä ei enää ole. Vaasan vertailuryhmän omavaraisuus on ollut yli 52 % vuosina 2014 ja 2015. Vertailukaupunkien vuoden 2016 tilinpäätösten mukaan luku olisi 51,8 %. Suhteellinen velkaantuneisuus kertoo, kuinka paljon käyttötuloista tarvittaisiin vieraan pääoman maksuun. Kunnan kannalta tilanne on sitä parempi, mitä pienempi luku on. Tunnusluvun arvoon eivät vaikuta käyttöomaisuuden ikä, arvostus tai poistomenetelmä, joten tunnusluku on käyttökelpoinen kuntien välisessä vertailussa. Kriisikunnassa suhteellinen velkaantuneisuus on vähintään 50 %.

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 31,2 34,0 37,7 38,6 46,2 50,1 57,6 64,0 64,8 43,4* Koko maa 41,9 44,6 44,5 45,4 48,3 50,7 52,0 54,8 ** Vaasa

Taulukko 11: Suhteellisen velkaantuneisuuden kehitys ( %) vuosina 2008-2016. Lähde: Vaasan kaupungin tilinpäätökset 2008-2016, * Vaasa ennen kuntaliitosta, ** Ei saatavissa.

31


Keskeistä on se, että Vaasan kaupungin kasvava velkamäärä on valtuustokauden 2013-2016 lopussa ylittänyt tarkastuslautakunnan mukaan kriittisen rajan eikä velanotto voi jatkua viime valtuustokauden lopulla aloitettuun malliin. Kokonaisuudessaan Vaasan lainakanta on noussut noin 145 % vuoden 2012 tasosta. Vuoden 2012 alussa lainaa oli noin 108,5 M€ (ilman Vähäkyröä), kun sitä vuoden 2016 lopulla oli noin 266,4 M€.

kassavaroin ja/tai lainaa ottamalla. Lainakannan runsas kasvu ja investointien tulorahoituksen taso taas kertoo siitä, että investoinnit on tehty pääasiassa vain ulkoisen rahoituksen turvin. Valtuustokauden 2013-2016 alun korkeasta investointitasosta (vuonna 2013 54,1 M€) on taso valtuustokauden aikana laskenut vuoden 2016 loppuun mennessä 39,4 M€. Vuosina 2014 ja 2015 investointitaso oli noin 46 M€.

Kuntaliiton mukaan kiihtyvällä lainanotolla pyritään käytännössä muun omaisuuden myynnin kanssa paikkaamaan kuntien niin sanottua tulorahoitusvajetta. Tulorahoitusvaje syntyy siitä, kun kuntien vuosikate ei enää riitä palvelutoiminnan ylläpitämiseen. Tarkastuslautakunnan mukaan Vaasan kaupungissa kysymys on valtuustokaudella 2013-2016 ollut erityisesti siitä, että tulorahoitusvaje on syntynyt useina vuosina ylisuuresta investointiohjelmasta, joka on suurelta osin painottunut uudisinvestointeihin. Samalla investoinnit ovat koko valtuustokauden 2013-2016 olleet yli kaupungin reaalisen investointikyvyn. Tästä kertoo se, että kaupungin oman toiminnan tuottamien tulojen ja investointien välisen rahavirran kertymä on ollut valtuustokauden 2013-2016 kahtena viimeisenä vuonna yli -150 M€, kun se vuoden 2013 lopulla oli -123,8 M€. Kuten taulukosta 12 selviää, ovat Vaasan suorittamat investoinnit aiheuttaneet eräisiin vertailukaupunkeihin verrattuna huomattavasti suuremman paineen investointien rahoittamiseen joko

Asukasmäärä

Lappeenranta Hämeenlinna Vaasa Rovaniemi Seinäjoki

2016 72 872 67 850 67 620 62 231 62 052

Toiminnan ja investointien rahavirta 2015 2016 700 9 500 12 231 -20 079 -31 614 -10 198 56 537 3 740 -30 431 -5 645

Kuntaliiton hallituksen käsittelemä kuntatalouden sopeuttamisohjelma 2014-2017 (7.2.2013) perustuu sille ajatukselle, että kuntien vuosikatteen tulee riittää suunnitelman mukaisiin poistoihin (suhdeluku noin 1) ja lainanhoitokatteen [(vuosikate + korkomenot) / (korkomenot + lainanlyhennykset)] on oltava riittävä (suhdeluku noin 1.5). Valtuustokaudella 2009-2012 vuosikate kattoi poistoista keskimäärin 122,5 % ja lainanhoitokate oli keskimäärin 1,7. Valtuustokaudella 2013-2016 vuosikatteen suhde poistoihin on laskenut keskimäärin 50 % tasoon. Samoin lainanhoitokate on laskenut, saavuttaen keskimäärin 0,7 tason. Kuten taulukosta 13 havaitaan, on viime valtuustokaudella tilanne ollut näiden suhdelukujen osalta heikoin vuosina 2014 ja 2015. Koko maan tulokseen ja vertailukaupunkeihin verrattuna Vaasan tunnusluvut ovat olleet heikompia koko valtuustokauden.

Toiminnan ja investointien rahavirran kertymä 5 vuotta 2015 2016 -68 100 -39 000 -70 802 -36 677 -177 195 -155 345 4 413 16 855 -51 704 -109 919

Investointien tulorahoitus % 2015 2016 101 86 76 44 27 73 6 121 27 80

Taulukko 12: Investointien rahavirrat (T€) ja investointien tulorahoitus % eräissä vertailukaupungeissa vuosina 2015-2016. Lähde: Kaupunkien tilinpäätökset.

2016 2015 2014 2013

Vaasa Vuosikate poistoista % 87 38 10 73

Lainanhoitokate 1,3 0,5 0,2 0,8

Vertailukaupungit Vuosikate Lainanhoitopoistoista % kate 114 1,2* 77 0,7 71 0,7 87 1,0

Taulukko 13: Eräiden tunnuslukujen kehittyminen valtuustokaudella 2013-2016 Lähde: Vaasan kaupungin tilinpäätökset 2013-2016, Tilastokeskus * 12/12 vertailukaupungin tilinpäätösten perusteella. ** Ei saatavissa tarkasteluhetkellä.

32

Koko maa Vuosikate poistoista % 117 91 107 100

Lainanhoitokate ** 1,1 1,2 1,3


Vaasan kaupungin toimintakate on valtuustokaudella pienentynyt vuoden 2014 (380,9 M€) tasosta vuoteen 2016 mennessä noin 3,5 M€. Samaan aikaan vuosikate on kasvanut noin 24 M€. Vaasan kaupungissa on kyetty valtuustokaudella vähentämään toimintakuluja vuonna 2014 tapahtuneen korotuksen jälkeen. Vuoden 2016 lopussa toimintakulut olivat noin 1,4 M€ pienemmät kuin vuoden 2013 lopussa. Hyvän talouden tunnusmerkit (Valtioneuvoston asetus 205/2011):

Vaasan kaupungin alijäämä vuodelta 2016 on noin 2,3 M€. Vaasan kaupungin taseen mukaan Vaasan kaupungin edellisten tilikausien alijäämä oli noin 22,2 M€ ennen vuoden 2016 tulosta. Vaasan kaupungin kumulatiivinen tase on valtuustokauden 2013-2016 lopulla siten noin 24,5 M€ alijäämäinen, kun se vuoden 2013 tuloksen jälkeen oli vielä noin 22 M€ ylijäämäinen. Valtuustokaudella 2013-2016 vuosikate ei ole enää riittänyt kattamaan investoinneista aiheutuneita menoja. Omavaraisuusaste ja suhteellinen velkaantuneisuus ovat yli kriisikuntien raja-arvon. Vaasan kaupungin toimintakate vastaa tarkastuslautakunnan tekemien seurantojen mukaan noin 75 000 - 80 000 asukkaan kuntaa. Toimintakatteen määrä tulee saada tulevaisuudessa suhteutettua Vaasaa vastaavan kokoisen kunnan toimintakatteeseen. Näin kyetään saamaan kaupungille kilpailuetu Vaasan kaupungin korkeista verotuloista. Vaasan kaupungilla on talouden kiristyneestä tilanteesta huolimatta vertailukaupunkeihin nähden korkeat verotulot.

Kuva: Jouko Keto Kuvat | Foton: Jaakko J Salo

33


Kuva: Jouko Keto

Vuoden 2016 talousarviossa esitetyn talouden tasapainottamisohjelman säästövaikutukseksi arvioitiin 26,8 M€. Toimenpiteiltään ohjelman arvioitiin olevan etupainotteinen, jolloin vaikutukset olisivat nähtävissä tarkastuslautakunnan saamien selvitysten mukaan suurelta osin vuoden 2017 tilinpäätöksen jälkeen. Vuoden 2016 tilinpäätöksen mukaan talouden tasapainottamisohjelma olisi vaikuttanut kaupungin nettomenoon 11,7 M€, kun sen oli tarkoitus olla vuoden 2016 lopulla noin 16,9 M€. Tasapinottamisohjelman suunnitelluista tuloista on toteutunut vain noin 45 %, kun menoihin kohdistuvista säästötoimista on raportoinnin mukaan toteutunut noin 72 %. On huomattava, että vuodelle 2016 suunniteltu 100 henkilötyövuoden säästötavoite ei sisälly tasapainotusohjelmaan. Vuoden 2016 henkillöstösäästö oli noin 4,5 M€ (ks. kappale 5.1 Henkilöstörakenteen optimointi). Mikäli toteutuneet henkilöstösäästöt lasketaan mukaan, on vuodelle 2016 tehty menojen säästötavoite ylittynyt noin 2 % ja talouden tasapainottamisohjelman vaikutus nettomenoon lähes toteutunut (tulos -700 T€). Vuosien 2017-2019 aikana tulisi tasapainotusohjelman mukaan toteuttaa siten vielä yhteensä noin 8 M€ säästöt.

5.3. Talouden tasapainottaminen - ohjelma ja sen toteutuminen Tarkastuslautakunta on käsitellyt Vaasan kaupungin talouden tasapainottamista arviointikertomuksissaan vuosilta 2014 ja 2015. Vuoden 2015 keväällä lautakunta totesi, että sillä ei ole käytössään sellaista suunnitelmaa, jolla vuoden 2014 aikana kertynyt alijäämä kyettäisiin suunnitelmallisesti kattamaan kuntalain edellyttämällä tavalla. Vuoden 2016 keväällä tarkastuslautakunta arvioi talousarviossa 2016 esitetyn talouden tasapainottamisohjelman tavoitteiden ja liian positiiviseksi arvioidun taloussuunnitelman perusteella, että Vaasan kaupungin kuntalain mukainen talouden tasapainovaatimus on uhattuna. Tarkasteluhetkellä tarkastuslautakunnalla on käytössään taloussuunnitelma vuosille 2017-2019, vuoden 2016 tilinpäätös, talouden tasapainotusohjelman toteumatiedot vuodelta 2016 sekä alustava ennuste vuoden 2017 toteumaksi. Tilinpäätöksen 2016 jälkeen Vaasan kaupungin taseessa on kertynyttä alijäämää noin 24,5 M€. Talousarviossa vuodelle 2017 arvioitiin alijäämän olevan vuoden 2017 alussa noin 23,5 M€ ja vuoden 2016 vuosikatteen olleen 25,7 M€. Vuoden 2016 tilinpäätöksen paremmasta vuosikatteesta huolimatta (27,3 M€) on talousarviossa 2017 arvioitu taseen alijäämä kuitenkin noin 1 M€ heikompi. Kertynyttä ylijäämää tulisi vuosien 2017-2019 taloussuunnitelman mukaan olla vuoden 2019 jälkeen 5,1 M€, kun sen vuoden 2016 keväällä arvioitiin olevan 6,5 M€.

Taloussuunnitelma vuosille 2017-2019 on suunniteltu tiukaksi. Vuoden 2017 tuloja arvioitaessa on tarkasteluhetkellä ennakkotietojen perusteella tiedossa se, että verotulot (pääasiassa yhteisövero) on arvioitu noin 5 M€ ja valtionosuudet noin 2 M€ liian positiivisiksi. Vuoden 2016 ja 2017 maaliskuun kertymätietojen sekä vuoden 2016 tilinpäätöksen perusteella tarkastuslautakunta arvioi, että valtionosuudet tulevat laskemaan talousarviotasosta yh-

34


Tarkastuslautakunta arvioi vuoden 2015 toimintaa käsitelleessä arviointikertomuksessa laajasti saman vuoden alussa voimaan astuneen työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen vaikutuksia kaupungin talouteen. Vuoden 2016 keväällä työmarkkinatuen kuntaosuuden arvioitiin olevan noin 1,5 M€ liian alhainen (talousarvio vuodelle 2016 oli 2,5 M€). Asiaa perusteltiin vertailukuntien tiedoilla sekä aikaisemman rahoitusuudistuksen (2006) voimaan astumisen aiheuttamilla ilmiöillä. Kuvassa 18 on esitetty vertailukaupunkien työmarkkinatuen kuntaosuuden kehittymisen tilanne valtuustokauden 2013-2016 lopussa.

teensä noin 3 M€ (yhteensä noin 102,5 M€), mutta kaupungin toimintatuottojen olevan noin 4 M€ vuoden 2017 talousarviota korkeammat (yhteensä noin 214,5 M€). Verotulot toteutunevat kevään 2017 arvion mukaisina (yhteensä noin 275,5 M€). Toimintamenojen arvioinnissa suuressa roolissa on henkilöstömenojen ja palvelujen oston kehittyminen. Vuoden 2016 tilinpäätöksessä palvelujen ostot muodostivat noin 37 % toimintakuluista ja vuoden 2017 talousarviossa vastaavasti noin 38 %. Niistä suurin osa aiheutuu erikoissairaanhoidon kuluista. Viime vuosina erikoissairaanhoidon kate on ollut Vaasan kaupungin osalta yli 90 M€, mutta viimeiset kaksi vuotta erikoissairaanhoidon lopullista toimintakatetta on laskenut Vaasan maksuosuuden palautukset aikaisemmilta vuosilta. Erikoissairaanhoidon vuoden 2015 toimintakate oli noin 91,8 M€, joka sisälsi palautuksia noin 4,1 M€. Vuoden 2016 toimintakate oli puolestaan 88,5 M€ ja se sisälsi palautuksia noin 4 M€. Erikoissairaanhoidon kulut ovat palautusten johdosta Vaasan kaupungin osalta tasaantuneet valtuustokauden 2013-2016 lopulla. Vuoden 2017 talousarviossa erikoissairaanhoidon kustannuksiin on varattu 85,5 M€. Vastaavasti Vaasan sairaanhoitopiiri on varannut kustannuksiin noin 90 M€. Ottamatta kantaa talousarvioiden tasoon, on huomattava, että Vaasan sairaanhoitopiirin taseeseen on kertynyt vuoden 2016 tilinpäätöksen mukaan noin 12 M€ ylijäämää. Erikoissairaanhoidon palveluiden tarve, historiallisen kehityksen perusteella sen kasvu, huomioiden edellyttää Vaasan kaupungin erikoissairaanhoidon talousarvio ja siinä pysyminen suurella todennäköisyydellä Vaasan sairaanhoitopiirin taseeseen kertyneen ylijäämän purkamista jäsenkunnille. Tällöin mahdollinen palautus olisi ennen tulevaa maakuntauudistusta kahden seuraavan vuoden ajalta noin 6 M€. Muutoin erikoissairaanhoidon talousarvio on Vaasan kaupungin osalta vuonna 2017 noin 3 M€ liian alhainen.

Kuva 18: Työmarkkinatuen kuntaosuuden kehitys 2006-2016 Vaasan vertailukaupungeissa (€). Lähde: Kansaneläkelaitos. Käytetyt vertailukunnat ja lyhennelmät: Hämeenlinna – HL, Joensuu – JNS, Kotka – KTA, Kouvola – KV, Lappeenranta – LR, Mikkeli – MI, Pori – PRI, Porvoo – PRV, Rovaniemi – ROI, Salo – SLO, Seinäjoki – SK, Vaasa – VS

Työmarkkinatuen kuntaosuuden lopullinen toteuma oli Vaasan osalta vuonna 2016 noin 4,1 M€, joka vastaa pääasiassa vertailukaupunkien vastaavan maksuosuuden kehittymistä (pois lukien Pori, kuva 18). Vuodelle 2017 on vastaavaan maksuosuuteen varattu noin 3,35 M€. Tarkastuslautakunta arvioi, että tarkoitusta varten varattu maksuosuus olisi noin 1 M€ liian alhainen. Tämä siitäkin huolimatta, että tarkastuslautakunnan saamien selvitysten mukaan on taloussuunnitelmavuosille tehty monipuolisia suunnitelmia työllisyyden hoitamiseksi. Eräänä keskeisenä selittäjänä on myös tarkasteluhetken vaikea taloudellinen tilanne ja kasvava työttömyys.

Henkilöstömenot ovat kaupungissa laskeneet tasaisesti valtuustokauden 2013-2016 lopun (ks. 5.1 henkilöstörakenteen optimointi). Vaasan kaupungin talousarvio 2017 sisältää edelleen 100 henkilötyövuoden vähennystavoitteen, vaikka sitä ei ole talousarviossa erikseen budjetoitu. Vuoden 2017 henkilöstömenojen talousarvio (noin 246 M€) sisältää lähtökohtaisesti noin 6 M€ valtiotasolla päätetyn niin sanotun kilpailukykypaketin aiheuttamia vähennyksiä kaupungin henkilöstömenoihin (henkilöstön lomarahat ja henkilöstömenojen sivukulut). Henkilöstömenojen vuoden 2017 talousarvio on kuitenkin vain noin 2,6 M€ vuoden 2016 tilinpäätöstä alhaisempi. Edellisen sekä vuoden 2016 ja 2017 maaliskuun kertymätietojen että vuoden 2016 tilinpäätöksen perusteella arvioi tarkastuslautakunta, että vuoden 2017 talousarvion henkilöstömenot ovat silti lähes 10-11 M€ liian suuret. Valtuustokauden lopulla tehdyt henkilöstösäästöt näkyvät hyvin maaliskuun lopun tilanteessa. Henkilöstökuluja on jo tältä ajalta noin 3,1 M€ vähemmän vuonna 2017 kuin vuonna 2016. Kulujen alittuminen edellyttää tarkastuslautakunnan mukaan kuitenkin henkilöstösäästöohjelmassa pitäytymistä sekä syntyneen säästön sisällyttämistä suoraan toimintamenojen vähennykseen.

Edellä mainittujen karkeiden laskelmien mukaan muodostuisi Vaasan kaupungin toimintakatteeksi vuodelta 2017 noin 353-357 M€, joka on noin 13,7 - 9,7 M€ voimassa olevaa talousarviota positiivisempi. Edellä esitetystä verotulojen ja valtionosuuksien laskusta huolimatta (olettaen että rahoitustuloissa ei tapahdu merkittäviä muutoksia vuoteen 2016 verrattuna) tulisi Vaasan vuosikatteeksi muodostumaan noin 36,8 - 32,8 M€, joka on 5,6 - 1,6 M€ positiivisempi kuin vuoden 2017 talousarviossa.

35


Vuodelle 2017 lasketun positiivisen vuosikatteen vaikutusta lopulliseen tulokseen heikentää kuitenkin Vaasan kaupungissa jatkunut poistojen virheellinen laskenta. Tarkastuslautakunta on käsitellyt asiaa arviointikertomuksissaan vuodelta 2012 alkaen, tehden asiasta yhteenvetoa muun muassa vuosien 2014 ja 2015 arviointikertomuksissa. Vuosien 2014-2016 poistotaso on ollut tasaisesti yli 30 M€, lähempänä 31 M€. Vuoden 2016 lopulliseksi poistotasoksi muodostui 31,3 M€, joka on vuoden 2016 talousarviossa arvioidusta noin 3,8 M€ enemmän. Vuoden 2015 arviointikertomuksessa tarkastuslautakunta arvioi, että poistotason määrittämisen puutteet ovat heikentäneet kaupungin tulosta vuodesta 2013 yhteensä 12,6 M€. Kaupungin lopullisen tuloksen yhteenlaskettu heikennys alkuperäisiin talousarvioihin verrattuna on valtuustokaudella 2013-2016 ollut siten 16,4 M€. Tarkastuslautakunta huomauttaa edelleen, että viime vuosien korkeasta investointitasosta/investoinneista aiheutuvat uudet poistot nostavat kaupungin poistotasoa entisestään, koska ne ylittävät poistosuunnitelmasta poistuvat vanhat erät. Samoin tarkastuslautakunnan saamien selvitysten mukaan tulevat tilakannan ikääntymisestä ja poistojärjestelmästä johtuvat kertaluonteiset pois-tot lisääntymään. Kuten kuvasta 8 havaitaan (sisäilmaa käsittelevä osuus, kuva 8: Vaasan talotoimi -liikelaitoksen hallinnassa olevien tilojen pinta-aloja rakennusvuoden mukaan) tulee monelta osin Vaasan talotoimi -liikelaitoksen hallinnassa olevien tilojen 50 vuoden poistoajasta päättymään seuraavalla valtuustokaudella, joka nostaa huomattavasti kertaluonteisten poistojen määrää nykyisestä tasosta. Vuoden 2017 talousarviossa poistotaso on määritelty 28,9 M€:n tasoon. Vuoden 2016 tilinpäätöksen ja edellä mainitun perusteella on vuoden 2017 poistotaso arvioitava noin 3,1 M€ liian pieneksi (arvioitu taso 32 M€). Tarkastuslautakunta huomauttaa, että valtuustokauden 2017-2020 aikana tämäkin taso voi osoittautua riittämättömäksi. Vaasan kaupunginhallitus ei ole käsitellyt poistojen laskennasta tai siitä aiheutuvia ongelmia vastauksissaan tarkastuslautakunnan arviointikertomusten johdosta.

Toimintakate Verotulot yhteensä Valtionosuudet Rahoitustulot ja menot Vuosikate Poistot Tilikauden tulos Kumulatiivinen alijäämä

2017 -356 928 * / - 352 928 ** 275 500 102 500 11 700 32 772 / 36 772 32 000 772 / 4 772 - 23 728 / - 19 728

Taulukko 14: Vaasan kaupungin tulos ja kumulatiivinen alijäämä tarkastuslautakunnan mukaan vuoden 2017 jälkeen (1000 €). * Sisältää henkilöstömenojen vähennyksen 10 M€, erikoissairaanhoidon lisäyksen 3 M€ sekä työmarkkinatuen kuntaosuuden lisäyksen 1 M€. ** Sisältää henkilöstömenojen vähennyksen 11 M€ sekä työmarkkinatuen kuntaosuuden lisäyksen 1 M€.

36

Poistotason muutokset tulevat vaikuttamaan myös vuoden 2017 tulokseen (taulukko 14). Tarkastuslautakunnan laskelmien mukaan tulee positiivisemmaksi arvioidun vuosikatteen vaikutus kuitenkin laskemaan poistoista johtuen ja tulos tulee olemaan välillä 1,5 M€ alle tai 2,5 M€ yli nykyisen talousarviossa määritellyn tuloksen (2,3 M€). Tämän perusteella Vaasan kaupungin taseeseen kertynyt alijäämä olisi siten vuoden 2017 jälkeen noin 23,7 M€ - 19,7 M€, joka on samalla 2,5 M€ enemmän tai 1,5 M€ vähemmän kuin talousarviossa 2017 on arvioitu. Talouden tasapainottamisohjelman mukaisten jäljellä olevien säästötoimenpiteiden nettovaikutuksen on arvioitu olevan noin 7,3 - 8 M€. Laskennallisista syistä tätä ei ole vielä huomioitu taulukossa 14 vuodelle 2017, vaan se huomioidaan taulukossa 15 tarkastuslautakunnan vuosien 2018 ja 2019 arvioissa. Kuten taulukosta 15 havaitaan, ei kaupungin voimassa olevassa talousarviossa 2017 määritelty vuosikate tule riittämään talouden tasapainottamiseen vuoteen 2019 mennessä, kun poistotaso määritellään 32 M€ tasoon ja lähtökohtana pidetään taulukossa 14 määriteltyjä kertyneen alijäämän tasoja. Samoin tarkastuslautakunnan arviossa tulee kaupungin tase olemaan vielä yli 10 M€ alijäämäinen, mikäli erikoissairaanhoidon kulut eivät alene talousarviossa 2017 määritellyllä tavalla ja henkilöstömenot toteudu hieman aiottua positiivisemmin jo vuonna 2017. Jos edellä mainituissa kohteissa sekä tasapainottamisohjelman jäljellä olevassa 8 M€ tavoitteessa onnistutaan vuosina 2018 ja 2019, tulisi kaupungin tase olemaan noin 1,5 - 2,0 M€ ylijäämäinen vuoden 2019 jälkeen. Tämä kuitenkin edellyttää sitä, että vuoden 2018 vuosikatteen tulee olla noin 3 M€ voimassa olevaa taloussuunnitelmaa korkeampi.


Talousarvio 2017 vuosikate* 2018 2019 Vuosikate 37 500 45 700 Poistot 32 000 32 000 Tilikauden tulos 5 500 13 700 Kumulatiivinen yli-/ alijäämä - 18 228 / - 14 228 - 4 528 / - 528

Tarkastuslautakunta** 2018 2019 36 772 / 40 772 40 772 / 44 772 32 000 32 000 4 772 / 8 772 8 772 / 12 772 - 18 956 / - 10 956 - 10 184 / 1 816

Taulukko 15: Vaasan kaupungin tulos ja kumulatiivinen alijäämän kehittyminen tarkastuslautakunnan mukaan vuosina 2018-2019 (1000 €). * Vuoden 2017 talousarviossa määriteltyjen taloussuunnitelmavuosien vuosikatteen perusteella ** Tarkastuslautakunnan määrittelemän vuoden 2017 vuosikatteen ja tasapainottamisohjelman (4 + 4 M€) perusteella.

sen vuoden nettosäästövaikutuksen (16,9 M€) olisi tullut kokonaisuudessaan toteutua (toteuma 11,7 M€) ilman henkilöstösäästöjen huomioimista. Voimassa olevat, valtuustokauden 2013-2016 aikana tehdyt, henkilöstösäästöt olisivat siten oleellisesti parantaneet kaupungin taloudellista tilannetta ja vuoden 2019 ylijäämä olisi lähestynyt talousarviossa 2017 määriteltyä 5 M€ tasoa.

Taulukon 15 laskelma ei huomioi enää vuoden 2017 jälkeen mahdollisesti tehtäviä henkilöstöön kohdistuvia säästöjä, koska niitä ei ole taloussuunnitelmassa sellaisiksi budjetoitu. Nykyisten henkilöstösäästöjen säästövaikutus on tarkasteluhetkellä nähtävissä, mutta sen tuleva taso selviää vasta vuoden 2017 tilinpäätöksen yhteydessä. Tästä johtuen tarkastuslautakunta toteaa, että vuodelle 2016 asetetun talouden tasapainottamisohjelman ensimmäi-

Vaasan kaupungin talousarviossa vuodelle 2016 määriteltiin talouden tasapainottamisohjelma, joka määrittelee nettosäästövaikutukset koko taloussuunnittelukaudelle 2017-2019 Vuoden 2016 aikana kyettiin talouden tasapainottamisohjelmasta toteuttamaan noin 11,7 M€. Budjetoimattomat henkilöstösäästöt huomioiden on vuonna 2016 kyetty noin 16,2 M€ nettosäästöihin. Valtuustokaudella 2013-2016 toteutetut henkilöstösäästöt ovat olleet onnistuneita. Vuoden 2017 maaliskuun lopun tilanteessa eroa vastaavan vuoden 2016 tasoon on jo noin 3,1 M€. Vuodelle 2016 määritellyistä talouden tasapainottamisohjelman tuloista toteutui vain noin 45 % ja menoista noin 75 %. Työmarkkinatuen kuntaosuuteen ei ole talousarvioissa riittävästi varauduttu. Vuoden 2016 ylitykseksi muodostui 1,6 M€. Vuoden 2017 talousarviossa määräraha on arvioitava noin 1 M€ liian alhaiseksi. Kahden viime valtuustokauden aikaisten investointien aiheuttamaa poistotasoa ei ole osattu arvioida riittävällä tarkkuudella. Vaikka puutteet on tilinpäätöksissä korjattu ja tarvittavat päätökset tehty, ovat ne heikentäneet kaupungin tulosta vuoden 2013 talousarviosta lähtien. Heikennys on valtuustokaudella 2013-2016 ollut talousarvioissa suunnitellusta tasosta jo noin 16,4 M€. Lisäksi vuoden 2017 talousarviossa määritelty poistotaso on arvioitava noin 3,1 M€ liian alhaiseksi. Erikoissairaanhoidon kulut on arvioitu valtuustokauden 2013-2016 lopulla alhaisiksi. Erikoissairaanhoidon talousarviossa pysyminen saattaa edellyttää tarkastuslautakunnan arvioiden mukaan Vaasan sairaanhoitopiirin taseeseen kertyneen ylijäämän palauttamista jäsenkunnille. Työmarkkinatuen kuntaosuus tulisi kyetä arvioimaan aikaisempaa tarkemmin. Kansaneläkelaitoksen tietojen ja vertailukaupunkien perusteella riittävä taso on määriteltävissä. Tarkastuslautakunta arvioi, että kuntalain mukainen talouden tasapainovaatimus on kaupungissamme uhattuna, mikäli onnistuneita henkilöstösäästöjä ei kyetä täysimääräisesti poistamaan toimintamenoista. Tarkastuslautakunta toteaa, että vuodelle 2017 määritelty tilikauden tulos voi olla perusteiltaan noin 2,5 M€ liian positiivinen. Mikäli vuoden 2017 aikana kyetään pitäytymään tarkasteluhetkellä syntyvissä henkilöstösäästöissä ja erikoissairaanhoidon kulut pysyvät talousarviossa, voi tulos olla noin 1,5 M€ parempi kuin talousarviossa 2017 on määritelty. Tarkastuslautakunnan tekemän arvioin mukaan Vaasan kaupungin tase tulee olemaan noin 1,5-2 M€ ylijäämäinen vuoden 2019 jälkeen, mikäli taloudentasapainottamisohjelma toteutuu edellä mainittujen toimenpiteiden lisäksi. Tämä edellyttää sitä, että vuoden 2018 vuosikatteen tulisi olla noin 3 M€ voimassa olevan taloussuunnitelman 2017-2019 tasoa korkeampi. On huomattava, että tarkastuslautakunnan laskelmien mukaan voi Vaasan kaupungin kumulatiivinen tase olla myös 5-10 M€ alijäämäinen vuoden 2019 jälkeen. Taloussuunnitelmakaudella 2017-2019 pääosin lainoituksen turvin tehtävät/suunnitellut investoinnit tukevat vain osin niitä lakisääteisiä peruspalveluita, joita tehostamalla kaupungin toimintakatetta voitaisiin pysyvästi parantaa.

37


Kuva: Jouko Keto


6. SISÄISEN VALVONNAN JÄRJESTÄMINEN JA RISKIENHALLINTA

Sisäisen valvonnan raportointi tilinpäätöksissä on järjestelmällisesti ja siihen sisältyvä riskienhallinta on kunnassa ja kaupunkikonsernissa järjestetty, onko valvonnassa havaittu puutteita kuluneella tilikaudella ja miten sisäistä valvontaa on tarkoitus kehittää voimassa olevalla taloussuunnittelukaudella. Valtuustokaudella 2013-2016 on otettu käyttöön järjestelmä, jossa hallintokunnat asettavat talousarviotavoitteita myös sisäisen valvonnan kehittämiseen liittyen. Samoin valtuustokaudella hyväksyttiin 16.12.2013 kuntalain muutoksesta johtuen perusteet kunnan ja kuntakonsernin sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa koskien.

toa tai niiden oikeellisuuden toteamisen menetelmiä kaupungissa ei vielä ole. Valtuustokaudella 2013-2016 tarkastuslautakunta ei esimerkiksi ole täysin yhtynyt siihen, että hallintokuntien tavoitteet olisi täysin johdettu kaupunginvaltuustoon nähden sitovista tavoitteista. Asiassa on tapahtunut kuitenkin edistystä valtuustokauden 2013-2016 aikana. Samoin tarkastuslautakunta on kiinnittänyt huomiota kaupungin eri seurantamenetelmiin. Valtuustokaudella merkittäväksi ongelmaksi nousi laskentajärjestelmän uudistaminen, projektin pitkittyminen, siitä aiheutuneet ylimääräiset kulut sekä tiedon oikeellisuuden varmistaminen. Toimintavuoden 2016 lopulla laskentajärjestelmän toimivuus on parempi kuin aiemmin. Lisäksi tarkastuslautakunta nostaa esiin huolensa säännösten ja määräysten noudattamisesta. Valtuustokauden lopulla esiin nousi epäily teknisen toimen eräiden viranhaltijoiden väärinkäytöksistä, jotka johtivat esitutkintaan. Tarkasteluhetkellä asia on keskeneräinen. Tarkastuslautakunta haluaa muistuttaa siitä, että kaupungissa vuonna 2011 tehtyjen sisäiseen valvontaan liittyvien laajojen selvitysten jälkeen, ei organisaatiossa pitäisi olla epäselvyyttä verovaroin rahoitettavan julkisen toiminnan mahdollisuuksista ja toiminnan rajoista. Kaupungin toiminta on avointa ja eri tasoilla tehtävän päätöksenteon tulee tällainen tarkastelu kestää.

Vaasan kaupungin tarkastuslautakunta on arvioinut säännöllisesti sisäisen valvonnan tilaa arviointikertomuksissaan. Valtuustokaudella 2013-2016 pääpaino on ollut johtamisen ja sisäisen valvonnan yhteyden ymmärtämisessä. Viime vuosien aikana asiassa on tapahtunut edistystä ja tilinpäätöksissä esitetty selonteko sisäisen valvonnan järjestämisestä on kehittynyt. Valtuustokauden alussa 2013-2016 tarkastuslautakunta piti tiedonvälitystä vielä heikkona ja sisäiseen valvontaan liittyvien seurantajärjestelmiä tuli kehittää. Vuodesta 2014 kaupunginhallituksen tilinpäätöksessä antama selonteko sisäisen valvonnan tilasta oli aikaisempaa kehittyneempää. Valtuustokauden lopulla tilinpäätöksessä tehty raportointi on huomattavasti kattavampi. Selonteon rakenne on selkiytynyt ja se perustuu suurelta osin kentältä kerättyyn tietoon. Viimeiset kaksi vuotta selonteko on huomioinut myös riskinäkökulman sekä konserniyhtiöt. Tarkastuslautakunta pitää kehitystä hyvänä ja toteaa sen täyttävän nykymuotoisena kuntalain vaatimukset. Valtuustokauden 20132016 lopun tilanteessa tarkastuslautakunta haluaa erityisesti korostaa sitä, että raportointiin sisältyy myös analyysiä omaisuuteen liittyvistä riskeistä sekä kehittämistoimenpiteistä taloussuunnittelukaudella. Omaisuuteen kohdistuvassa riskianalyysissä huomioidaan sekä omaisuuden hoidosta aiheutuneet kulut (lainakanta) että sen mukanaan tuomat uudet rahoitusriskit.

Vaasan ja Vähäkyrön kuntaliitos on astui voimaan vuoden 2013 alussa. Tarkastuslautakunta arvioi kuntaliitoksen valmistelua laajasti arviointikertomuksessaan vuodelta 2012. Tarkastuslautakunta arvioi valmistelun sujuneen hyvin kireästä aikataulusta huolimatta. Samoin tarkastuslautakunta huomioi, että kuntademokratian näkökulmasta oli entisen Vähäkyrön kunnan alueen asukkailla erinomaiset mahdollisuudet vaikuttaa Vaasan kehittämiseen. Yhdistymissopimuksen mukainen investointi- ja kehittämissuunnitelma sisälsi riskin siitä, että eräitä kohteita tai suunnitelmia kokonaisuudessaan ei kyettäisi toteuttamaan. Tarkastuslautakunta suositti muun muassa vastaavan kaltaisten kuntaliitosten valmisteluun varattavaksi enemmän aikaa. Lisäksi kaikilla valmistelun tasoilla olisi hyvä olla mukana sekä luottamustehtävissä toimivia että liittyvien kuntien työntekijöitä. Investointi- ja kehittämissuunnitelmaan liittyen tarkastuslautakunta toivoi nykytilanteen kartoitusta sekä tarkastelua sen suhteesta kaupungin todelliseen kantokykyyn.

Pääsääntöisesti kaupunginhallitus on valtuustokaudella 2013-2016 esittänyt sisäisen valvonnan yltävän hyväksyttävälle tasolle. Samoin on viime vuosina esitetty, että systemaattinen kehitystyö riskien tunnistamisen, arvioinnin ja hallinnan osalta on käynnissä. Tarkastuslautakunnan tekemien arviointien ja valtuustokauden 20132016 lopun kehitystyön perusteella tarkastuslautakunta yhtyy kaupunginhallituksen tilinpäätöksessä tekemään arviointiin. Sisäinen valvonta on kaupunkiorganisaatiossa jo hyväksyttävällä tasolla, mutta hyvää arvosanaa se ei vielä tarkastuslautakunnalta kuitenkaan saa. Pääasiassa kysymys on vielä siitä, että tilinpäätösraportoinnissa esitetty raportointi perustuu suurelta osin hallintokuntien itsearviointiin, mutta varsinaista tulosten kontrollitoimin-

Yhdistymissopimuksen (27.6.2011) mukaisesti entisen Vähäkyrön alueelle luotiin alueellista demokratiaa edustava aluelautakunta. Tarkastuslautakunta arvioi, että aluelautakunta on valtuustokaudella 2013-2016 valvonut yhdistymissopimuksen noudattamista ja antanut tätä tarkoitusta varten vuosittain arvion Vähäkyrön alueen yleisestä kehityksestä ja palveluista. Lisäksi eri luottamustehtäviin on

39


Kuva: Jouko Keto

varattu entisen Vähäkyrön kunnan alueen kiintiö ja se on toteutunut kaupungin toiminnassa valtuustokaudella. Vaasan kaupungin uuden hallintosäännön (astuu voimaan 1.6.2017) mukaan Vähäkyröön perustetaan aluelautakunta ja aluelautakunta valitaan niin kauan, kun yhteistä maarajaa kanta Vaasaan ei ole.

muutettu/ siirretty. Tarkasteluhetkellä arvioidaan kokonaisinvestointitason olevan vähintään 25,3 M€ (brutto), joista tuloja on saatu noin 3,3 M€. Valtuustokaudella 2013-2016 ei kuitenkaan tehty tarkastuslautakunnan toivomaa arvioita investointi- ja kehittämissuunnitelman nykytilasta ja sen suhteesta kaupungin kantokykyyn.

Vähäkyrön aluelautakunta on aktiivisesti käsitellyt valtuustokaudella 2013-2016 myös yhdistymissopimukseen sisältyneen investointi- ja kehittämisohjelman toteutumista. Yhdistymissopimuksen sisältämän investointiohjelman toteuttamiseen tuli varata vuosina 2012-2015 noin 21,3 M€. Investointiohjelma ei sulje pois muita mahdollisia ja välttämättömiä investointeja. Tarkastuslautakunnan saamien selvitysten mukaan on investointiohjelmassa määrätty kokonaisinvestointitaso entisen Vähäkyrön alueelle toteutunut, vaikka joitakin kohteita on

Kokonaisarviointina tarkastuslautakunta toteaa, että VaasaVähäkyrö kuntaliitossopimus ja sen investointi- ja kehittämisohjelma on valtuustokaudella 2013-2016 toteutunut ja Vaasan kaupunki on suoriutunut velvoitteistaan hyvin. Nykyinen taloudellinen tilanne huomioiden on investointien toteutumista pidettävä erinomaisena, sillä investoinnit on pääosin toteutettu ulkoisen rahoituksen turvin ja 25,3 M€ kokonaisinvestoinnit vastaavat entisen Vähäkyrön kunnan noin 25 vuoden investointiohjelmaa.

Sisäisen valvonnan raportointi tilinpäätöksissä on järjestelmällisesti kehittynyt. Kokonaisuuden arviointi on aikaisempaa parempaa ja yksityiskohtaisempaa. Vaasa-Vähäkyrö kuntaliitoksessa solmittu kuntaliitossopimus ja sen mukainen investointi- ja kehittämisohjelma on toteutunut valtuustokaudella 2013-2016. Alueellinen demokratia on huomioitu kaupungin päätöksenteossa ja kehittämisessä. Sisäisen valvonnan kehittymisen seurauksena ei enää valtuustokauden 2013-2016 lopulla pitäisi olla epäselvyyttä verovaroin rahoitettavan julkisen toiminnan mahdollisuuksista ja toiminnan rajoista. Päätöksenteossa tulee huomioida aina julkisen yhteisön etu. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan kehittyessä voidaan kohdistaa voimavaroja myös niihin kontrollitoimintoihin, joilla varmistetaan raportoitujen toimintatapojen toteutuminen myös käytännössä.

40


Kuva: Jouko Keto

7. VALTUUSTOKAUDEN 2013-2016 ARVIOINTIKERTOMUSTEN KÄSITTELY JA VAIKUTTAVUUS Tarkastuslautakunta on vuosittain ilmoittanut valtuustolle ne arviointikertomuksessa olleet huomiot, jotka ovat johtaneet kaupungin hallinnossa toimenpiteisiin tai joiden osalta ei ole tehty mitään ja/tai riittäviä toimenpiteitä. Arviointikertomuksia on käsitelty vuosittain kaupunginvaltuustossa samaan aikaan vastaavan vuoden tilinpäätöksen kanssa. Kaupunginhallituksen arviointikertomusten johdosta antamia selvityksiä ja ehdotuksia toimenpiteiksi on käsitelty kaupunginvaltuustossa valtuustokaudella 20132016 saman toimintavuoden aikana.

Kaupunginhallituksen tarkastuslautakunnan arviointikertomuksen 2015 perusteella laatimaa vastinetta on käsitelty asetettuun määräaikaan mennessä kaupunginvaltuustossa 10.10.2016 § 85. Valtuustokauden 2009-2012 arviointikertomusten vaikuttavuutta on käsitelty tarkastuslautakunnan arviointikertomuksessa vuodelta 2013.

41


Asia

Arvioint

Vaasan kaupungin strategia 2013 2014 ja tavoitteiden arviointi 2015 2013 Sisäisen valvonnan 2014 järjestäminen ja 2015 riskienhallinta 2013 Haja-asutusalueiden jätevesi

Vaasan kuntakonserni Konsernijohtaminen ja ohjaus Kokonaisrahoituksen tasapaino Vaasan ja Vähäkyrön kunnan yhteenliittyminen toimenpidesuositukset Kuntaliitoksen yhdistymissopimuksen kehittämis- ja investointiohjelma Vähäkyrö Hyvinvointi ja hyvinvointikertomus 2013 Asiakkaan osallisuus ja autonomian edistäminen

2013 2014 2015 2013 2014 2015 2013 2014 2015 2013 2014 2015 2013

Toteutettu / Ei toteutettu / Huomautus Aloitiettu Ei aloitettu x

Ks. 3. Vaasan kaupungin strategia ja tavoitteiden arviointi.

x

x

Ks. 6. Sisäisen valvonnan järjestäminen ja riskienhallinta.

x

x

x

x

Suomen hallitus on hyväksynyt jätevesiasetuksen siirtymäajan pidennyksen kahdella vuodella (15.3.2018) ja muita lievennyksiä suunnitellaan. Vaasan Vähäkyrön alue on edelleen haasteellinen uusi määräaika huomioiden. Ks. 3.3. Konsernitavoitteet.

x

x

Ks. 5. Talouden tasapaino

x

Ks.6. Sisäisen valvonnan järjestäminen ja riskienhallinta.

x

x

x

Ks.6. Sisäisen valvonnan järjestäminen ja riskienhallinta.

Ks. 4.1. Hyvinvointikertomus

2014

x

Peruspalveluiden hyvä saatavuus

2014

x

x

Kulttuuri- ja vapaa-ajan tilaisuudet, osallistujamäärän kehittyminen

2014

x

x

Toimiva joukkoliikenne

2014

x

Kilpailukykyinen yhteiskuntarakenne

2015

x

x

Järkevä ja tehokas omaisuuden hallinta

2015

x

x

Taloudentasapainottaminen ja toimenpideohjelman riittävyys

2015

x

x

Kaupunginhallitus ei esittänyt kaupunginvaltuustolle toimenpiteitä asiakkaan osallisuuden ja autonomian kehittämiseksi vastauksessaan 19.10.2015. Kokonaisuudessaan uusi, vuonna 2015 hyväksytty kuntalaki kuitenkin korostaa tavoitteen merkitystä ja sen kehittämisen tarpeellisuutta. Sosiaali- ja terveystoimi on jatkuvan kehittämisen alla, mm. terveyskeskusverkostoa keskitetään. Tulevaisuudessa palvelujen järjestämisen vaikuttaa tarkasteluhetkellä suunniteltava maan laajuinen Sote - ja maakuntauudistus. Palveluiden tarjoaminen ja palveluiden käyttäjien toimintatavat ovat murroksessa. Osallistujamäärän kehittymisen mittaamista olisi hyvä tarkastella enemmän laadullisilla kuin määrällisillä mittareilla, koska vuosien välinen vertailtavuus on osoittautunut vaihtelevaksi. Joukkoliikennettä on kehitetty valtuustokauden lopulla niin, että mm. vuoden 2017 alussa otettiin valtuustokauden tavoitteiden mukaisesti käyttöön 12 biokaasubussia. Valtuustokauden lopulla joukkoliikenteen kasvu oli peräti 12,6 %. Maankäytön toteuttamisohjelma on käytössä. Ajankohtaan nähden tonttitarjonnan katsotaan olevan riittävän. Toimialat tekevät palveluverkkoselvityksiä toimintansa jatkokehittämiseen liittyen. Toimivaa joukkoliikennettä kehitetään. Valtuustokaudella kaupunginhallinnassa oleva tilamäärä on vähentynyt ja kiinteistökehitysryhmä on perustettu. Korjausvelan seuranta on kaupungissa kehittynyt (ks. myös 4.4. Vaasan kaupungin tilat ja sisäilmaprosessi) K.s. 5.3 Talouden tasapainottaminen - ohjelma ja sen toteutuminen

Taulukko 16: Tarkastuslautakunnan arviointikertomusten 2013-2015 vaikuttavuus.

42

Profile for Vaasan kaupunki / Graafiset palvelut

Arviointikertomus2016 netti  

Arviointikertomus2016 netti