Geografi ske referencer i lovgivningen

bejde med ministerierne kvalificerer sekretariatet ministeriernes vurdering af principperne for digitaliseringsklar lovgivning og implementeringskonsekvenser, og indgår i faglig dialog om konkrete lovforslag. Det sker gennem høringssvar og vejledning af ministerierne.

I folketingssamlingen 2018/19 modtog sekretariatet 118 lovforslag i høring. Sekretariatet bemærkede fx, om der var indsat tilstrækkelig implementeringstid for nye it-systemer og om data håndteres trygt og sikkert for borgerne, se figur 1.

Figur 1 stammer fra årsrapport om digitaliseringsklar lovgivning fra folketingsåret 2018/2019. Tallene er er baseret på de 118 lovforslag modtaget i præhøring for hvilke, sekretariatet har fremsat anbefalinger vedrørende principefterlevelse. Et lovforslag kan fremhæves for efterlevelse af ét eller flere principper. Tabellen kan anvendes som en indikation på hvilke principper, ministerierne er relativt bedst til at inddrage i lovgivningen.

Et konkret eksempel på anvendelse af principperne er sket hos Landbrugsstyrelsen, hvor landmændenes arbejde er blevet forenklet ved brug af geodata. Tidligere skulle landmænd indberette gødningsforbrug manuelt, hvilket betød, at det var nødvendigt at sende regnskaber til kontrol. Nu er kravene ændret, så indberetningen af gødningsforbrug afhænger af størrelsen på landmandens marker. De enkelte landmænd får adgang til satellitbilleder af deres marker, hvilket skærer fysiske kontroller væk fra området.

De digitale hjælpemidler har givet mindre papirarbejde og en nemmere adgang for landmændene. Det er i al sin enkelthed digitaliseringsklar lovgivning, da anvendelsen af geodata giver en bedre digital forvaltning, der forenkler sagsbehandling og hverdagen for borgere og virksomheder.

For i endnu større grad at kunne understøtte anvendelsen af geodata i forvaltningen har DIGST og SDFE etableret et samarbejde. Styrelserne vil sammen vejlede om, hvordan geografi og geodata kan tænkes ind i lovgivningen, og om, hvordan stedbestemmelser kan udformes i lovgivningen.

Målet er at understøtte en bedre og mere entydig stedbestemmelse i lovgivningen, som bedre kan forstås, efterleves og administreres. Samarbejdet skal samtidig gøre det tydeligere for borgere og virksomheder, hvor reglerne finder anvendelse, og øge retssikkerheden.

AF LINE HVINGEL, KL, SAMT LASSE BAANER OG HELLE TEGNER ANKER, KU

Den digitale forvaltning med udbredelsen af grunddataprogrammet og øget adgang til offentlige digitale data udfordrer relationen mellem retsregler og geografi. Det gælder både, når geodata bruges i sagsbehandlingen, og når der skal etableres en geografisk reference direkte i lovgivningen.

I 2015 satte vi sammen med Landbrugsstyrelsen fokus på sammenhængen mellem regulering og kort. I 2019 afsluttede vi et projekt for Styrelsen for Dataforsyning og Effektivisering. Det nye projekt var et pilotprojekt, der skulle afdække de forskellige måder, hvorpå retsregler stedfæstes i >>

dansk lovgivning, og vurdere omfanget og anvendelsen af de forskellige måder at stedfæste på. Pilotprojektet blev gennemført med udgangspunkt i simple søgninger i Retsinformation. Begge projekter blev gennemført af Aalborg Universitet, Institut for Planlægning, og Københavns Universitet, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi. Nogle af det seneste projekts resultater formidles i denne artikel, mens hele rapporten findes som en IFRO-rapport fra marts 2019 med titlen: ”Stedfæstelse i retsregler i dansk lovgivning”.

Der findes ingen absolutte punkter, når man stedfæster et ”objekt”. Hvad enten det er et fysisk objekt eller en retlig bestemmelse, så sker det i forhold til andre objekter. Bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 28 om, at forurenende stoffer ikke må udledes til vandløb, søer og hav, er således stedfæstet i forhold til beliggenheden af vandløb, søer og hav. Bestemmelsen i vejlovens § 62 om myndighedernes pligt til snerydning er tilsvarende stedfæstet i forhold til offentlige veje.

Det er oplagt, at stedfæstelse er relativ, når man stedfæster retlige bestemmelser ved angivelse af deres anvendelse i forhold til fysiske objekter som søer, vandløb, bygninger og veje. Det gælder også i alle andre tilfælde. Stedfæster man således en retlig bestemmelse ved at markere flader, linjer eller punkter på et topografisk kort, bliver bestemmelsen stedfæstet relativt i forhold til de øvrige objekter på kortet. Stedfæster man en retlig bestemmelse ved angivelse af koordinater, bliver bestemmelsen stedfæstet relativt i forhold til det, der kaldes koordinatsystemets referenceramme.

Undersøgelsen viste, at der i lovgivningen grundlæggende bruges tre forskellige måder at stedfæste retsregler relativt på. Dertil kommer en fjerde, der ”udskyder” den relative stedfæstelse til et administrativt geografisk register, se figur 1.

Henvisning til fysiske objekter Omfanget af regler, som er knyttet til fysiske objekter, er umådeligt stort. Det er i praksis ikke muligt at generere en oversigt over den slags regler.

Metoden med henvisning til fysiske objekter er velegnet i de tilfælde, hvor man ønsker at styre eller regulere aktiviteter i relation til dynamiske naturforhold eller landskabselementer, såsom bestemte plantearter eller mæandrerende vandløb, eller hvor man ønsker at knytte en regulering til fysiske forhold, der endnu ikke er entydigt kortlagte, såsom private veje eller skove.

Metoden har imidlertid vist sig mindre egnet, når regulering knyttes til fysiske forhold, der ikke er umiddelbart lette at identificere for borgerne. Her taler både retssikkerhedsmæssige og ressourcemæssige hensyn afgørende for, at der vælges en anden lovgivningsteknik.

Et sidste problem angår de regler, der henviser til fysiske objekter, men i praksis administreres af myndighederne på baggrund af mere eller mindre komplette datasæt. Det kunne fx være datasættet for beskyttede sten- og jorddiger eller beskyttede naturtyper. Her må det overvejes, om ikke tiden er inde til i højere grad at gøre myndighedernes datasæt retligt autoritative.

Stedfæstelse via kortbilag Vores undersøgelse viste, at metoden med at anvende kortbilag til loven, når geografiske retsregler skulle stedfæstes, blev brugt i flere hundrede love og bekendtgørelser.

Undersøgelsen viste også, at brugen heraf ofte er problematisk. Kortbilagene havde generelt en meget dårlig kvalitet og levede sjældent op til helt basale kartografiske standarder. Kortene var ganske uensartede i deres udformning inden for de enkelte ministerier og styrelser. Der syntes ingen ensartet politik med hensyn til, om sammenlignelige regelsæt skal indeholde et kortbilag eller ej. Der var også eksempler på, at lovgivningens kortbilag slet ikke var tilgængelige i Retsinformation. I en række tilfælde kunne man endvidere diskutere, om kortene overhovedet var nødvendige – altså, om de var egentlig regelfastsættende eller blot var illustrerende billeder til den vedtagne tekst.

Generelt kan det også problematiseres, at de kortbilag, der indgår i lovgivningen, i praksis sjældent er dem, som myndighederne benytter i deres administration.

>> Stedfæstelse via positioner og koordinater I vores undersøgelse fandt vi også flere hundrede love og bekendtgørelser, der bruger geografiske positioner eller koordinater, når retsreglerne skal stedfæstes. Her manglede imidlertid ofte den basale angivelse af referencesystem og eventuel kortprojektion. Hvor referencesystemet faktisk

Ift. kortbilag bek nr. 1595/2018 har 929 kort som bilag til loven

Ift. positioner og koordinater

bek nr. 217/2018 har 3.500 sider med UTM-koordinater

Figur 1. Illustration af de fire grundlæggende metoder i dansk lovgivning til at stedfæste retsregler på.

blev angivet, var der både eksempler på lovgivning, der bruger ED50 og WGS84.

Stedfæstelse via koordinater er en meget pladskrævende form for stedfæstelse, når vi arbejder med landsdækkende regulering. Man kan også diskutere, om det er i fuld overensstemmelse med kundgørelseskravet i Grundlovens § 22 at offentliggøre lovgivning på flere hundrede eller tusinde sider med koordinater, som kun er læsbare og forståelige for borgeren ved en kompliceret konvertering til et grafisk format.

Generelt kan man sige, at koordinater som geografisk reference for restriktioner på søterritoriet fungerer bedre, end de gør på land. På søterritoriet er polygonerne, der skal afgrænses, typisk mere enkle end på land.

Stedfæstelse via henvisning til geografisk register Når data i et register gøres retligt bindende via lovgivningen, kan man tale om, at registeret er retligt autoritativt. Matriklen og tingbogen er de klassiske store retligt autoritative registre.

Som en del af pilotprojektet søgte vi efter lovgivning, der stedfæster retsregler ved henvisning til en række af myndighedernes registre: Danmarks Arealinformation under Miljøportalen, Internet Markkort under Landbrugsstyrelsen, Plandata.dk under Erhvervsstyrelsen, MiljøGIS under Miljøstyrelsen, Matriklen under Geodatastyrelsen, Bygnings- og Boligregisteret under Udviklings- og Forenklingsstyrelsen, samt Fund og Fortidsminder under Slots- og Kulturstyrelsen.

Ift. geografisk register matriklen, adresseregister, BBR m.fl.

Undersøgelsen viste, at der er en del lovgivning, der knytter retsregler til Matriklen, men kun relativt lidt lovgivning, der knytter retsregler til Internet Markkort, MiljøGIS og BBR. Plandata.dk, Fund og fortidsminder samt Danmarks Arealinformation bliver slet ikke brugt som geografisk reference for retsregler.

Der blev identificeret 132 love og bekendtgørelser, der bruger individuelle matrikelnumre i deres stedfæstelse af retsregler. Ofte er matrikeloplysningen også suppleret med henvisninger i lovteksten til husnumre, vejnavne, positioner, landkending eller til kort af dårlig kvalitet. Her må man overveje, om ikke der er basis for nogle nye selvstændige og retligt autoritative geografiske registre.

Det er meget tydeligt, at udviklingen kalder på en diskussion af, hvordan man bør stedfæste retsregler – især i et digitalt perspektiv som led i udviklingen af digitaliseringsklar lovgivning. Der er både brug for en skærpet bevidsthed ift. i hvilke situationer, de forskellige referencetyper er hensigtsmæssige i, og for kvalitetsstandarder for brugen af kort og positioner.

Der er også behov for en afklaring af hvilke fysiske objekttyper, det er hensigtsmæssigt at stedfæste retsregler til. Endelig er der brug for at undersøge, hvordan Retsinformation kan indrettes, så systemet understøtter visning af kort i digitalt format.