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AttAché territoriAl Acteurs et institutions de l’unon européenne élArgie ce manuel a pour vocation d’être un outil pédagogique et accessible à tous ceux qui souhaitent avoir à portée de mains les points clés qu’il faut connaître pour comprendre de façon précise et complète l’union européenne après le traité de lisbonne. il est destiné non seulement à tous ceux qui préparent les concours de la fonction publique, aux fonctionnaires, aux étudiants, mais également à ceux qui veulent découvrir ou approfondir leurs connaissances sur l’union européenne. la présentation de ce manuel qui aborde dans ses différents titres une rétrospective de la construction européenne en se basant sur l’histoire et les aménagements progressifs des traités, en détaillant celui de lisbonne, en analysant les différentes institutions, leur fonctionnement, permet de cerner comment s’y construit le droit européen et comment il se traduit au niveau national.

attaché territorial Acteurs et institutions de l’union européenne élArgie

Préparation aux concours et examens

cette approche permet au lecteur d’avoir une vision à la fois synthétique et évolutive de toutes les questions institutionnelles et juridiques qui permettent d’appréhender l’union européenne dans son ensemble.

docteur d’état en droit public, ZAM FAWAZ est chargée de cours depuis une quinzaine d’années à l’université d’Aix Marseille. intervenante dans plusieurs masters de différents champs disciplinaire : droit, lettres et économie de gestion elle enseigne entre autres matières, le droit communautaire et les financements européens. Zam Fawaz est également formatrice au sein du cnFpt où elle dispense des formations sur toutes les questions européennes en région pAcA.

Zam Fawaz

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quand les talents grandissent, les collectivités progressent

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Acteurs et institutions de l’union européenne élArgie Préparation aux concours et examens

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© éditions du CNFPT, 2012 Aucune partie de la présente publication ne peut être reproduite, mise en mémoire ou transmise sous aucune forme ni aucun moyen électronique ou mécanique, par photocopie, enregistrement, ou toute autre façon sans autorisation expresse du centre national de la fonction publique territoriale.

Sommaire Introduction générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Titre I Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Chapitre 1 La mise en place des trois communautés européennes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1 – Le traité de Paris : CECA (1951) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2 – L es deux traités de Rome : EURATOM et CEE (1957). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Chapitre 2 Vers l’Union européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1 – L’Acte Unique européen : 1987. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 – Le traité de Maastricht : 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 – Le traité d’Amsterdam : 1999. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 – Le traité de Nice : 2003. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre 3 Le traité de Lisbonne (1er décembre 2009) et l’Union européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1 – Une efficacité accrue de l’Union. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 – P lus de démocratie et plus de transparence dans l’Union européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 – P lus de poids pour l’Union européenne sur la scène internationale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 – P lus de prise en compte des préoccupations et des attentes des citoyens européens . . . . . . . . . . . . . 5 – P lus de liberté, plus de sécurité et plus de justice dans l’espace européen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Titre II les Acteurs et les institutions européennes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Chapitre 1 Les institutions de décision : l’organisation institutionnelle de la prise de décision dans l’Union européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1 – L e Conseil européen : la logique intergouvernementale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 – L a Commission européenne : la logique supranationale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 – L e Conseil de l’Union européenne : la logique étatique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 – Le Parlement européen : la logique démocratique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 – L e rôle et le renforcement des Parlements nationaux dans le processus décisionnel de l’UE. . . . . . . . .

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sommaire

Chapitre 2 Les organes consultatifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 1 – Le Comité des régions : la démocratie régionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2 – Le Comité économique et social : la démocratie civile. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Chapitre 3 Les institutions et organes de contrôle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 1 – La Cour de justice de l’Union européenne : le contrôle juridictionnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 2 – Le tribunal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 3 – Les tribunaux spécialisés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 4 – La Cour des comptes, gardienne de l’orthodoxie financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Chapitre 4 Les organes financiers et bancaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 1 – La Banque centrale européenne : le contrôle monétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 2 – La Banque européenne d’investissement (BEI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Chapitre 5 La collaboration des institutions dans l’Union européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 1 – La fonction législative ou normative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 – La fonction exécutive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 – La fonction de contrôle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 – La fonction budgétaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 – La gestion des relations extérieures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 – La politique étrangère et de sécurité commune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre 6 Le budget de l’Union européenne au service de ses politiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 1 – Les ressources propres de l’Union européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 2 – Le budget 2007-2013 et la place des programmes de financement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 3 – La prise en compte des territoires dans les politiques communautaires : la politique régionale . . . . . . 139

Titre III Les sources et les principes juridiques du droit communautaire . . . 143 Chapitre 1 Les sources écrites du droit communautaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 1 – Le droit primaire ou droit originaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 2 – Le droit dérivé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3 – Le droit conventionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

Chapitre 2 Les sources non écrites du droit communautaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 1 – La jurisprudence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 2 – Les principes généraux du droit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Chapitre 3 Les principes juridiques d’articulation entre le droit communautaire et le droit national. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 1 – L ’applicabilité immédiate du droit communautaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 – L ’applicabilité directe, ou effet direct du droit communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 – La primauté du droit communautaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 – Le principe de subsidiarité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Titre IV La France et l’Union européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Chapitre 1 L’organisation française en matière européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 1 – L a coordination interministérielle sur les questions européennes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 2 – L a prise en compte des positions du Parlement français. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 3 – L e rôle renforcé du Parlement français avec le traité de Lisbonne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Chapitre 2 Les relations du gouvernement français avec les institutions européennes. . . . . . 185 1 – La France et la présidence du Conseil de l’Union européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 – L es relations du gouvernement français avec le Conseil de l’Union européenne . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 – L es relations du gouvernement français avec la Commission européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 – L es relations du gouvernement français avec le Parlement européen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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LIENS UTILES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

sommaire

Introduction générale

Depuis 60 ans, la construction de l’Union européenne s’est réalisée grâce à une succession de traités liant entre eux des États européens. Ces nombreux traités ont eu pour objet de définir au départ les champs d’action des communautés puis de l’Union européenne, de délimiter les politiques et actions communes, d’établir leurs objectifs et les principes auxquels elles doivent se conformer, enfin de préciser les pouvoirs dont dispose chacune de ces institutions, et les procédures qu’elles doivent suivre pour les conduire. Cette démarche a permis la création de l’Union européenne en associant volontairement des États dans le domaine économique puis politique, afin d’en favoriser le progrès et d’assurer le maintien de la paix en Europe. L’Union européenne élargie, qui réunit désormais 27 États membres, s’est dotée d’un système institutionnel très complexe visant à associer diverses légitimités dans le cadre de l’élaboration de la décision communautaire. Malgré l’impact de plus en plus grandissant de la législation européenne sur le droit national et les récents débats publics qui en découlent, le rôle et le fonctionnement des institutions européennes restent méconnus, à l’instar du processus décisionnel communautaire. Le droit européen a la réputation méritée d’une matière ardue et complexe, mais comment pourrait-il en être autrement ? En effet, les États n’ont cessé de bâtir, modifier, déconstruire, réaménager et compléter un édifice juridique, qui certes force l’admiration, mais laisse parfois perplexe. Il est vrai que le but à atteindre – rassembler sans trop contraindre presque une trentaine d’États si dissemblables par leur histoire, leur culture, leur économie – relève d’une subtilité juridique que nous ne pouvons ramener à une succession de traités et un descriptif de textes européens. Ce manuel vise à faire mieux comprendre le fonctionnement des institutions européennes et le processus décisionnel communautaire, en décryptant d’une part les traités européens, pour analyser d’autre part les acteurs institutionnels de L’Union. Cette démarche permet ensuite de mieux appréhender les différentes sources du droit communautaire ainsi que les principes juridiques déterminant l’applicabilité de ces actes. L’ouvrage comprend quatre parties. La première est consacrée aux différentes étapes de la construction européenne, du traité de Paris en 1951 jusqu’à celui de Lisbonne en 2009. En ce qui concerne les évolutions induites par ce traité, notre démarche a consisté,

chaque fois que cela s’avérait nécessaire, en une analyse comparative entre ce qui existait avant son entrée en vigueur et l’état actuel du processus. Plus particulièrement, la grande réforme consacrée par le traité de Lisbonne ne saurait être perçue sans l’analyse préalable poussée du traité de Maastricht et de ses piliers, qui mettent déjà en scène tous les acteurs et les procédures, dès les premières pages du manuel. La deuxième partie de cet ouvrage est consacrée aux acteurs et institutions européens, et aux différentes modifications apportées par tous les traités européens, relatives à leur composition, leurs pouvoirs et leur fonctionnement. L’accent sera mis particulièrement sur les réformes induites par le traité de Lisbonne, bien qu’elles aient été abordées sous un autre angle dans la première partie du manuel. En effet, les analyses verticale puis transversale ont nécessité des redites, intentionnelles et inévitables, qui ont pour but pédagogique de rendre plus accessible la complexité de la subtile construction européenne. La troisième partie porte sur les différentes sources du droit européen et sur les principes juridiques applicables aux actes communautaires. Enfin, au regard du rôle joué par les autorités nationales dans l’élaboration et la mise en œuvre de la législation européenne, il nous a semblé pertinent de consacrer une quatrième partie à l’étude de l’organisation française en la matière. Même si les différents titres évoquent l’évolution historique de la construction européenne, les acteurs et les institutions, les mécanismes et les modes d’application de la législation, le but de notre démarche serait que ce manuel puisse être abordé par n’importe quelle partie, tant la matière en est interactive ; toutefois seule une approche globale en garantira la compréhension détaillée.

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Titre I

Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

L’Union européenne est le résultat d’un processus de coopération et d’intégration entre États du continent européen qui a démarré par les trois communautés européennes à vocation initialement économique, ayant chacune son domaine propre, ses procédures et ses institutions : • la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1951 avec le traité de Paris ; • et deux traités conclus à Rome en 1957 qui ont donné naissance à : ––la Communauté économique européenne (CEE), ––la Communauté européenne de l’énergie atomique (ou EURATOM). Ensuite, l’Acte unique européen (AUE), signé en 1986, a permis d’envisager dès 1987 de nouvelles avancées sur les plans politique et économique. L’Union européenne a été instituée par le traité de Maastricht signé le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1er novembre 1993. Le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, est un nouveau traité européen qui complète et modifie les traités antérieurs : • le traité de Paris de 1951 : CECA, conclu pour 50 ans et non reconduit en juillet 2002, • les deux traités de Rome de 1957 : CEE et EURATOM, qui constituent les traités de base de l’ordre juridique communautaire, auxquels s’ajoutent : • l’Acte unique européen de 1987 : l’AUE, • le traité de Maastricht de 1993 : traité de l’Union européenne, • le traité d’Amsterdam de 1999, • le traité de Nice de 2003. Le traité de Lisbonne n’abroge ni ne remplace les textes des traités actuels qui restent donc en vigueur. Il ne se substitue pas aux traités existants, mais les modifie selon la méthode retenue pour les traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice, selon laquelle les États membres sont appelés à ratifier les seuls changements introduits aux traités en vigueur, sans procéder à leur refonte ni à leur abrogation. De ce fait il sera nécessaire, afin de bien comprendre les nombreux changements qu’il a apportés

au fonctionnement et à l’évolution de l’Union européenne, de détailler l’étude des traités antérieurs grâce auxquels sont survenues des avancées sur divers sujets et institutions. Le traité de Lisbonne a modifié essentiellement le traité de Rome et le traité de Maastricht, et c’est surtout à partir de ce dernier traité que nous commencerons à envisager les changements majeurs institués par celui de Lisbonne. Dans cette étude de l’évolution de la construction européenne à travers les différents traités depuis l’origine, notre démarche a consisté à actualiser d’ores et déjà les changements induits par les traités ultérieurs, voire, lorsque cela s’est avéré nécessaire, les modifications apportées par le traité de Lisbonne. Ce parti pris pédagogique a semblé utile pour porter d’emblée l’attention sur les acquis récents, qui seront développés ultérieurement.

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La mise en place des trois communautés européennes Chapitre 1

Les communautés européennes, à vocation initialement économique, ont fait l’objet de trois traités négociés et ratifiés par les États membres. Ces trois communautés disposent de la personnalité juridique et de ses attributs.

1 – Le traité de Paris : CECA (1951) Ce traité, instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier, entre en vigueur en 1952 ; il était prévu pour une durée de 50 ans et a cessé d’être en vigueur en 2002. Depuis cette date, les marchés du charbon et de l’acier sont régis par le traité de Rome. C’est le plus ancien des trois traités qui fondent la Communauté européenne. Son objectif était de constituer un marché commun du charbon et de l’acier. Ces secteurs, susceptibles d’être progressivement étendus à d’autres domaines économiques, ont été maintenus sous le régime de droit commun du traité de la Communauté économique européenne (CEE), qui deviendra par la suite le traité de la Communauté européenne (CE) en 1992.

2 – Les deux traités de Rome : EURATOM et CEE (1957) 2.1 – Le traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (EURATOM) Signé à Rome en 1957, ce traité a pour objectif de favoriser le développement de l’utilisation de l’énergie nucléaire en Europe à des fins pacifiques. Il a été entre-temps en quelque sorte absorbé par le traité de la Communauté européenne, c’est-à-dire le traité qui a remplacé la CEE par la CE en 1992.

2.2 – Le traité instituant la Communauté européenne économique (CEE) Signé le 25 mars 1957, il reste l’acte de naissance officiel de l’Europe et constitue le véritable acte fondateur de la construction européenne ; il prévoit la suppression progressive des barrières douanières intérieures et la mise en place d’un tarif extérieur commun. Ce traité deviendra par la suite, en 1992, le traité de la Communauté européenne (CE).

3 – Le traité de Bruxelles (1965), dit traité de fusion des exécutifs des trois communautés Les trois communautés (CECA, EURATOM, CEE), instituées par le traité de Paris et les deux traités de Rome, étaient restées très distinctes sur le plan institutionnel, avec toutefois une Assemblée et une Cour de justice communes. Il faut préciser qu’en 1957, une certaine unification des organes était intervenue par une « convention relative à certaines institutions communes », qui avait décidé que l’Assemblée européenne et la Cour de justice seraient des institutions communes aux trois communautés. Ce protocole, signé le même jour que le traité de Rome, a unifié les organes de contrôle, c’est-à-dire l’Assemblée et la Cour de justice. L’Assemblée identique aux trois communautés prit l’appellation de Parlement européen dès 1962. Cependant, les organes décisionnels tels que le Conseil des ministres, la Commission pour les traités CEE et EURATOM, et la Haute autorité pour le traité CECA, étaient distincts sur le plan institutionnel. La CECA fonctionnait sous l’égide d’un organisme collégial composé de : • la Haute autorité, instance supranationale et organe exécutif qui dispose seule du pouvoir de décision et se place au-dessus des États ; • une Assemblée parlementaire formée de représentants des peuples, chargée de contrôler la Haute autorité, et qui sera commune aux trois communautés ; • une Cour de justice chargée d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité, et qui sera commune aux trois communautés ; • un Conseil spécial des ministres formé de représentants des gouvernements des États membres et représente l’autre organe exécutif. Il exerce un contrôle sur les activités de la Haute autorité et cherche à harmoniser les décisions de la Haute autorité avec les positions des gouvernements nationaux. La CEE et EURATOM avaient des institutions identiques, notamment un Conseil des ministres et une Commission distincts de ceux de la CECA. En revanche, le Parlement et la Cour de justice étaient, comme nous l’avons déjà signalé, communs aux trois communautés. Le traité de Bruxelles de 1965 va organiser dans le cadre d’une seule Communauté européenne, et ce pour les trois communautés préexistantes, des institutions uniques : un seul Conseil de l’Union et une seule Commission, tous deux fusionnés à partir du 1er août 1967. Pour faire le point sur l’organisation institutionnelle mise en place par les trois traités précédents, il importe de constater que quatre organes, déjà, se sont vu reconnaître dès l’origine le rang d’institution : • le Conseil des ministres ou Conseil de l’Union, qui représente les États membres et qui était le principal législateur de l’Union, statuant soit à l’unanimité soit à la majorité qualifiée ; • la Commission (remplaçant symboliquement la Haute autorité), qui est l’organe moteur de l’intégration européenne : c’est l’institution supranationale ; • le Parlement européen, doté d’un simple pouvoir de délibération à l’origine et d’un pouvoir de contrôle politique ; • la Cour de justice, qui assure le respect du droit européen. La pratique a donné naissance à partir de 1974 au Conseil européen, apparu historiquement dès 1961 sous le nom de « sommet » rassemblant les chefs d’État et de gouvernement qui se réunissent pour fixer les grandes orientations de l’Union. Ces institutions feront l’objet, au fur et à mesure de l’avancement de la construction européenne et à travers les différents traités ultérieurs, de modifications concernant tant leur composition que leurs attributions.

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Vers l’Union européenne Chapitre 2

1 – L’Acte Unique européen : 1987 L’acte unique européen (AUE), qui a constitué la première modification importante des trois traités fondateurs de la Communauté européenne, est venu apporter des améliorations institutionnelles non négligeables. L’AUE doit sa dénomination au fait qu’il réunit dans le même document des dispositions relatives à la communauté économique et à la coopération politique. Il comporte des dispositions concernant la capacité monétaire de la Communauté et, à cette fin, il annonce l’Union économique et monétaire du traité de Maastricht qui instituera une politique commune dans ces domaines. L’AUE a permis de relancer la construction européenne à plusieurs égards : • il officialise l’existence et la composition du Conseil européen qui n’était jusque-là qu’une instance officieuse non prévue par les traités fondateurs ; • sur le plan institutionnel, il facilite les décisions du Conseil de l’Union qui représente les États membres, en étendant le vote à la majorité qualifiée à la place du vote à l’unanimité ; • il renforce les pouvoirs du Parlement européen en instaurant la procédure de coopération entre ce dernier et le Conseil de l’Union des ministres, et l’avis conforme ; • il renforce les pouvoirs de la Commission européenne en lui conférant un droit exclusif de proposition pour toutes les matières communautaires à réglementer ; • il prévoit la création d’un tribunal de première instance adjoint à la Cour de justice des communautés européennes ; • il prévoit la réalisation d’un grand marché intérieur pour le 31 décembre 1992 ; • il dote la CEE de nouvelles compétences en matières d’environnement, de recherche, de développement technologique, de politique sociale et de politique régionale.

2 – Le traité de Maastricht : 1993 Signé en 1992 et entré en vigueur en 1993, ce traité comporte des modifications institutionnelles et vient compléter les traités antérieurs, notamment le traité de Rome de 1957

(CEE) et l’Acte unique européen (AUE). Ce traité a constitué la deuxième révision d’ensemble des traités communautaires et a permis d’apporter les innovations suivantes : • la transformation de la Communauté économique européenne en Union européenne qui coiffe les communautés existantes. Désormais il faudra distinguer d’un côté l’Union européenne sans personnalité juridique, et de l’autre les communautés fondées sur les traités initiaux (mais modifiés) qui disposent de la personnalité juridique ; • la création d’un Comité des régions à caractère consultatif pour faire participer les régions au processus décisionnel ; • l’introduction du principe de subsidiarité ; • l’introduction d’une procédure de codécision entre le Parlement européen et le Conseil de l’Union ; • l’extension du champ d’application des procédures de coopération et d’avis conforme du Parlement européen ; • l’introduction de mécanismes « d’intégration différenciée », c’est-à-dire une Europe à la carte dans certaines politiques comme la défense, la politique sociale ; • la création de nouvelles politiques communautaires dans six domaines : les réseaux transeuropéens, la protection du consommateur, la politique industrielle, l’éducation et la formation professionnelle, la jeunesse et la culture ; • la création de la citoyenneté européenne. Le traité de Maastricht a créé l’Union européenne en lui conférant une dimension politique et non plus seulement économique. Il présente deux volets essentiels : • d’une part, l’union économique et monétaire qui est la consécration du processus d’intégration économique amorcé en 1951 avec le traité de Paris (CECA) ; • d’autre part, l’union politique. Le traité de Maastricht constitue un tournant essentiel dans l’histoire de la construction européenne, et a confirmé la place centrale de la Communauté économique européenne (CEE) en la rebaptisant Communauté européenne (CE). Il a véritablement créé l’Union européenne, en intégrant de nouvelles formes de coopération en matière de politique extérieure et de sécurité (PESC), de coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (JAI), et a établi des formes institutionnelles spécifiques les concernant. Ce concept d’Union européenne (UE) a permis à la Communauté européenne la juxtaposition de trois champs de compétences ou, en d’autres termes, trois piliers répondant respectivement aux principaux domaines dans lesquels l’Union européenne sera appelée à intervenir : • le premier pilier, communautaire, est constitué par les politiques communautaires ; il correspond aux trois anciennes communautés : - la Communauté européenne du charbon et de l’acier (1951) : CECA instituée par le traité de Paris pour une durée de 50 ans, et qui a expiré en 2002, - la Communauté européenne de l’énergie atomique (1957) : EURATOM mise en place par le traité de Rome, - la Communauté économique européenne (1957) : CEE créée par le traité de Rome et transformée par le traité de Maastricht en Communauté européenne : CE ; • le deuxième pilier, politique (PESC), est consacré à la coopération intergouvernementale en matière de politique étrangère et de sécurité ; • le troisième pilier, politique (JAI), est consacré à la coopération intergouvernementale dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. L’UE reposait désormais sur ces trois piliers, qui se différenciaient tant par leurs procédures de décision que par le rôle joué par les institutions communautaires. En effet, en créant l’Union européenne, le traité de Maastricht a prévu pour elle « un cadre institutionnel unique » reposant sur trois piliers. Cela signifie que les mêmes institutions de l’UE interviennent pour les trois piliers, mais avec des pouvoirs différents selon le pilier concerné. En d’autres termes, ces mêmes institutions servent d’or-

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ganes de décision aux multiples politiques mises en place par les différents traités et réparties entre les trois piliers, mais avec des pouvoirs spécifiques et des procédures de prise de décision variables selon les piliers : • le Parlement européen est consulté ou associé à la décision, sur un pied d’égalité avec le Conseil des ministres, • le vote au sein du Conseil peut être effectué soit à l’unanimité soit à la majorité qualifiée, • enfin, l’étendue des pouvoirs de la Cour de justice peut elle aussi varier. Il existait une différence fondamentale entre le premier pilier et les deux autres piliers ; autant le premier consacrait une logique d’intégration plus ou moins élevée entre les États membres, autant les deux autres consistaient en des mécanismes de coopération intergouvernementale, à laquelle les États membres ne participaient que s’ils en avaient la volonté. D’ailleurs, selon qu’elles interviennent dans le cadre communautaire (premier pilier) ou dans la logique intergouvernementale (deuxième et troisième piliers), ces institutions n’auront pas les mêmes pouvoirs. Dans le premier pilier, caractérisé par une logique d’intégration, les politiques européennes étaient régies par le mode de décision communautaire. Cela implique une proposition de la Commission qui dispose du monopole du droit d’initiative, une décision du Conseil de l’Union européenne et, selon les cas, l’intervention du Parlement européen –le respect du droit communautaire étant assuré par la Cour de Justice. Par contre, les deuxième et troisième piliers, touchant aux aspects régaliens des États, reposaient sur une logique de coopération politique où la Commission disposait soit d’un droit d’initiative partagé avec les États membres, soit d’un simple rôle d’observateur. Ces nouveaux piliers accordaient à la Commission européenne un rôle secondaire par rapport au Conseil des ministres, puisqu’elle ne disposait pas du monopole d’initiative et ne pouvait être la gardienne des traités (ces deux piliers étaient placés pour l’essentiel en dehors du contrôle de la Cour de justice, qui n’intervenait que de manière partielle). La nature intergouvernementale des deux piliers accordait une prédominance au Conseil de l’Union et instituait une très faible implication du Parlement européen qui était simplement consulté. Avec le traité de Lisbonne, il y aura fusion des trois piliers. C’est surtout dans le domaine justice et affaires intérieures (JAI), et plus qu’avant dans le domaine de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC), que cette fusion s’est avérée nécessaire afin de faciliter la prise de décision dans des domaines stratégiques. La suppression des piliers aurait dû avoir comme conséquence l’application des mêmes instruments juridiques à tous les domaines ; c’est-à-dire que les mêmes procédures de prise de décision –ou du moins des procédures similaires– devraient s’appliquer à toutes les politiques, jusque-là cloisonnées aussi bien sur le plan juridique que sur celui de la prise de décision. Cependant, si la disparition de la structure en piliers implique que certains principes communautaires régissent l’ensemble du traité, il faut préciser que la méthode communautaire ne s’applique pas pour autant à l’ensemble de ces dispositions : plusieurs domaines d’intervention de l’Union, dans certaines politiques, sont régis par des procédures juridiques particulières et il subsiste des traces de l’ancien système. Ceci est particulièrement vrai en ce qui concerne le deuxième pilier, à savoir la PESC : la suppression de la structure en piliers n’entraîne pas pour autant la « communautarisation », c’est-à-dire l’adoption d’actes législatifs en matière de politique étrangère et de sécurité commune : le caractère intergouvernemental de celle-ci demeure. La coopération en matière de justice et d’affaires intérieures (JAI) sera intégrée dans le régime communautaire de droit commun. Toutefois, le traité de Lisbonne maintiendra certaines spécificités, notamment un droit d’initiative partagé entre la Commission et les États membres. Malgré l’abolition de l’organisation de l’UE en trois piliers, l’étude de leur mise en place reste essentielle à la compréhension de l’évolution du fonctionnement de l’Union européenne, plus particulièrement depuis le traité de Maastricht en 1993, en passant par le traité d’Amsterdam de 1999, puis celui Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

de Nice en 2003, jusqu’aux réformes instituées par le traité de Lisbonne. Par souci de clarté, nous allons aborder de manière détaillée les trois piliers dont les politiques étaient régies par des procédures différentes dans le cadre des mêmes institutions, tout en spécifiant, à chaque fois que cela s’avère nécessaire, les modifications induites par le traité de Lisbonne.

2.1 – Le premier pilier : les communautés européennes Ce premier pilier repose sur une organisation « intégrée » dotée d’une structure de type fédéral. C’est le pilier principal qui réunit l’ensemble des politiques communes et partagées, et aborde de nombreux champs de compétence, par exemple : • la politique agricole commune (PAC), • la politique commune des transports, • la politique commerciale commune, • la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux (les quatre libertés), • la fiscalité et le rapprochement des législations, • la politique économique et monétaire, • l’industrie, • la recherche et le développement, • la santé publique, • la protection des consommateurs, • les réseaux transeuropéens. À partir de 1997 et plus précisément avec le traité d’Amsterdam, de nouveaux domaines ont été introduits comme les contrôles frontaliers, l’immigration, le droit d’asile ou la coopération judiciaire en matière pénale. Dans ce premier pilier, la procédure d’intégration peut être totale ou partielle, c’est-à-dire qu’il existe plusieurs niveaux de communautarisation (le niveau de transfert de compétences de l’État membre vers la communauté). En effet, dans certains cas, l’Union européenne bénéficie de prérogatives étendues et dans ces cas, ces politiques sont fortement intégrées ; elles sont conduites sur la base de larges transferts de compétences des États membres au profit des institutions communes. Alors, les États membres transfèrent une partie de leurs compétences à l’Union européenne : c’est-à-dire qu’ils acceptent qu’elle édicte des « lois » (selon son propre système de décision) qui s’appliquent dans les États membres. Il existe donc des politiques pour lesquelles les États membres transfèrent à l’échelon européen tout ou une partie de leurs compétences, et d’autres pour lesquelles ils ne reconnaissent aux instances communautaires qu’un simple pouvoir de coordination. Sont ainsi fortement intégrées la politique agricole commune (PAC), la politique commerciale commune, la politique des transports et la politique monétaire. Au titre de ces politiques, les institutions européennes jouent totalement leur rôle et les procédures communautaires de prise de décision s’appliquent pleinement. Les politiques faiblement intégrées concernent des domaines dans lesquels les États membres n’ont pas transféré la totalité de leurs prérogatives ou ne sont pas encore prêts à les abandonner. Pour ces politiques, les pouvoirs de l’Union européenne sont limités : c’est le cas, par exemple, de la politique sociale, de la politique industrielle, de la recherche et du développement, de la culture, de l’emploi et de la santé. Pour chaque politique européenne, différentes procédures peuvent être prises et celles-ci peuvent aller, selon la politique considérée, d’un ensemble de mesures juridiquement contraignantes (politique de la concurrence) à de simples mesures d’appui et de coordination des politiques nationales (santé publique ou culture), en passant par des formes plus poussées de coordination dans le cas de la politique économique ou de l’emploi.

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Une limitation importante des compétences de l’Union résulte de l’introduction du principe de subsidiarité introduit par le traité de Maastricht. Ce principe de subsidiarité, qui prime dans le premier pilier, signifie que l’Union européenne n’interviendra dans les domaines concernés qu’au cas où l’action commune est préférable à l’action isolée de quelques États : « Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. » Ce principe de subsidiarité consiste donc à réserver uniquement à l’échelon supérieur, ici la Communauté européenne, ce que l’échelon inférieur, les États membres, ne pourraient effectuer que de manière moins efficace. En d’autres termes, l’Union n’agit –sauf pour les domaines de sa compétence exclusive– que lorsque son action est plus efficace qu’une action entreprise aux niveaux national, régional ou local. L’objectif est que les décisions soient prises d’une manière aussi proche que possible des citoyens européens. Concrètement, cela signifie que toute une série de domaines comme l’éducation, la santé, la sécurité sociale, etc., continue à relever de la compétence quasi réservée des États membres, l’Union européenne se limitant à encourager ou compléter l’action des États sans pouvoir recourir à des mesures d’harmonisation contraignantes (par exemple, des directives ou règlements). Cependant, ce principe, s’il protège les compétences des États membres, permet aussi l’intervention de la Communauté si « les objectifs d’une action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante » par les États, mais peuvent davantage l’être à son niveau. Pour bien cerner le principe de subsidiarité, il faut considérer que l’Union européenne ne possède qu’une compétence générale d’attribution. Ce principe d’attribution régit la délimitation des compétences de l’Union et en vertu de ce principe, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités. Plus explicitement, cela signifie qu’elle n’intervient dans les politiques européennes que dans les domaines prévus par les traités, c’est-à-dire lorsque les États membres ont accepté un transfert de compétences. En revanche, toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres et toute nouvelle augmentation des compétences de l’Union implique une modification des traités. Ainsi, il existe trois types de compétences dans l’Union européenne : nous allons détailler leur répartition entre l’Union européenne et les États membres.

A – Les compétences exclusives Il s’agit des domaines où les États membres ont perdu toute compétence au profit de l’Union européenne. L’Union européenne détient l’exclusivité de la compétence à partir du moment où les traités le décident et légitiment l’Union européenne comme niveau de décision. Cette exclusivité est étroitement liée à l’obligation d’agir des institutions dans le domaine concerné. Seule l’Union européenne peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants. Les États membres ne peuvent le faire par eux-mêmes que s’ils sont habilités par l’Union, ou pour mettre en œuvre les actes de l’Union. Un nombre très limité de politiques européennes appartient à cette catégorie de compétences exclusives : • la politique monétaire, • la politique commerciale, • la politique de la concurrence, • l’union douanière et les droits de douane, • la gestion des ressources halieutiques et la conservation des ressources biologiques de la mer. Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

Le principe de subsidiarité ne s’applique donc pas dans ces domaines où l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive.

B – Les compétences partagées entre l’Union et les États membres Ces compétences sont exercées en commun lorsque l’Union européenne et les États membres peuvent intervenir conjointement dans un domaine déterminé en évitant les contradictions dans l’action : il doit y avoir une cohérence entre les actions menées. Pour ces compétences partagées, la décision est prise conjointement aux niveaux national et communautaire. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l’Union a décidé de cesser d’exercer la sienne, ou dans la mesure où elle ne l’a pas exercée. Ces compétences partagées sont aujourd’hui les plus nombreuses et s’appliquent notamment à : • la politique sociale, • la politique environnementale, • l’établissement du marché intérieur, • l’énergie, • la protection des consommateurs, • les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, transports et réseaux transeuropéens. C’est à propos des compétences partagées que le principe de subsidiarité s’applique. Selon ce principe, l’Union ne peut intervenir que dans la mesure où les objectifs poursuivis ne pourraient être réalisés par les États membres, et peuvent être mieux atteints au niveau communautaire.

C – Les compétences complémentaires ou réservées Il s’agit des compétences détenues exclusivement par les États : par exemple, la fiscalité ou la politique de la santé. Dans ces cas, aucune décision ne peut être prise sans unanimité. Toutefois, ces compétences sont complémentaires parce qu’elles permettent à l’Union européenne de compléter, si cela est utile et nécessaire, l’intervention des États membres (c’est le cas pour les domaines de l’emploi, de la culture, de l’éducation, de la formation). La répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres est confirmée par le traité de Lisbonne, et la délimitation des compétences conférées à l’Union par les États membres est plus précise. En particulier, une classification générale des compétences en trois catégories a été insérée dans le nouveau traité : compétences exclusives, compétences partagées et actions d’appui, de coordination ou de complément.

2.2 – Le deuxième pilier : la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) A – La PESC : avant le traité de Lisbonne Cette politique étrangère et de sécurité commune (PESC) a été instituée par le traité de Maastricht où elle avait été intégrée dans le deuxième pilier que nous allons aborder à présent. Même si cette terminologie de structure en piliers a été supprimée par le traité de Lisbonne, la PESC, comme nous venons de le signaler, continuera de bénéficier d’un régime spécifique puisque les procédures de décision n’ont, malgré tout, pas été unifiées dans tous les domaines. Ce pilier vise à sauvegarder l’identité de l’Union européenne sur la scène internationale en assurant la sécurité des États membres, en maintenant la paix, et en renforçant la sécurité internationale. Selon le traité de Maastricht, « l’Union européenne se donne pour objectif d’affirmer son identité sur la scène internationale notamment par la mise en place d’une politique étrangère et de sécurité 18

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commune, y compris la définition à terme d’une politique de défense commune qui pourrait conduire le moment venu à une action de défense commune ». La PESC a pour objectif de coordonner les politiques étrangères des États en prévoyant des échanges d’information, en suscitant des réflexions et des principes communs, afin de mettre en place des dispositions opérationnelles pour leur mise en œuvre. La PESC ne fonctionne pas de la même manière que les politiques communautaires incluses dans le premier pilier : elle repose sur la méthode intergouvernementale, c’est-à-dire une procédure de coopération entre les États membres. Ce domaine des relations intergouvernementales est régi par la règle de l’unanimité : le veto d’un État empêche l’adoption de la décision. Les politiques publiques de ce pilier se caractérisent par une coopération entre les États selon des règles qui laissent toute sa place à la souveraineté étatique, car elles touchent aux fonctions régaliennes de ces derniers. Si le traité de Maastricht a en quelque sorte institutionnalisé une politique étrangère et de sécurité commune, il convient de préciser que chaque État membre conserve sa souveraineté dans la conduite de sa politique étrangère. Les ministres des États membres décident seuls et informent le Parlement européen. La PESC dépend avant tout de la volonté des États de produire ou non une politique commune étrangère, et de défendre des intérêts et des valeurs dont ils sont porteurs : ce sont les institutions de l’Union européenne représentant directement les gouvernements des États membres (Conseil européen et Conseil de l’Union) qui ont le plus de poids, tandis que les pouvoirs de la Commission européenne, du Parlement européen et de la Cour de justice sont limités. La Commission ne dispose pas du monopole d’initiative comme dans le cadre du premier pilier, mais peut soumettre des propositions. Le traité de Maastricht prévoit explicitement qu’elle soit associée aux travaux effectués dans ce cadre pour garantir la cohérence de la PESC avec les relations économiques extérieures dans lesquelles le rôle de la Commission est primordial. La Cour de justice n’a pas de compétence dans ce domaine. La PESC utilise des instruments spécifiques, différents des procédures des politiques communautaires. Les instruments juridiques les plus importants de cette coopération sont les suivants : • les principes et les orientations générales de la PESC définis par le Conseil européen : actes non contraignants ; • l es stratégies communes : c’est le Conseil européen (c’est-à-dire les chefs d’État et de gouvernement) qui définit les principes et les orientations générales mises en œuvre par l’Union dans les domaines où les États membres ont des intérêts communs importants ; les stratégies communes semblent donc contraignantes, car elles précisent les objectifs et durées de ces principes et orientations, ainsi que les moyens que devront fournir l’Union et les États membres. Ensuite, elles prennent corps dans des positions et actions communes ; • l es positions communes : c’est le Conseil de l’Union européenne (c’est-à-dire les ministres des Affaires étrangères) qui arrête ces positions communes définissant la position et l’attitude de l’Union européenne sur une question particulière de nature géographique ou thématique. Ensuite, les États doivent veiller à ce que leurs politiques nationales soient conformes avec ces positions communes ; • l es actions communes : c’est également le Conseil de l’Union qui arrête les actions communes, dans les cas où une action opérationnelle de l’Union européenne est jugée nécessaire. Ces actions communes fixent leurs objectifs, leurs portées, les moyens à mettre à la disposition de l’Union européenne, les conditions relatives à leur mise en œuvre, et leur durée. Elles lient les États membres qui doivent veiller à la conformité de leur politique étrangère nationale avec une action commune ; • les déclarations : elles expriment publiquement et sur le moment le point de vue de l’Union sur l’actualité ou sur des incidents survenus dans n’importe quelle partie du monde. La règle générale pour le processus décisionnel en matière de PESC reste l’unanimité, mais depuis le traité d’Amsterdam, la majorité qualifiée est acceptée dans deux cas : Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

• pour l’adoption de décisions en application d’une stratégie commune définie par le Conseil européen, • et pour toute décision prise pour l’application d’une action commune ou d’une position commune préalablement arrêtées par le Conseil de l’Union. Cette dérogation est nuancée par le principe de « l’abstention constructive » qui autorise un État à ne pas participer à une action votée par les autres à la majorité qualifiée, s’il estime que ses intérêts vitaux sont menacés. En fait, l’abstention constructive signifie que l’abstention d’un État membre n’empêche pas l’adoption d’une décision. De plus, si l’État membre en question accompagne son abstention d’une déclaration formelle, il n’est pas obligé d’appliquer la décision, mais doit néanmoins accepter qu’elle lie les autres pays de l’Union. Enfin, le traité de Nice, en 2003, a instauré une procédure de coopération renforcée pour mettre en œuvre une action ou une position commune à l’exception des questions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.

B – La PESC : depuis le traité de Lisbonne Le traité de Lisbonne apporte des changements en profondeur en ce qui concerne les politiques relevant du domaine intergouvernemental. La suppression de la structure en piliers de l’Union entraîne des évolutions importantes relatives aux actes susceptibles d’être adoptés même si l’adoption d’actes législatifs est exclue. En effet, les actes relevant de l’ancien pilier PESC font l’objet d’une simplification puisque le Conseil européen et le Conseil de l’Union n’adoptent plus des stratégies, des actions et positions communes, mais des décisions. Les instruments adoptés dans ces domaines conservent donc leur nature politique, tout en présentant une nouvelle nomenclature : les stratégies communes, les actions communes et les positions communes sont en effet remplacées par « les orientations générales » et par les décisions qui définissent « les actions et les positions à prendre par l’Union ainsi que les modalités de leur mise en œuvre ». Le traité de Lisbonne s’efforce de clarifier ces instruments juridiques et distingue d’une part les objectifs de la PESC, qui sont les orientations générales, et d’autre part les décisions qui définissent les actions à mener et les positions à prendre par l’Union, les modalités de mise en œuvre, et une coopération systématique entre les États membres. Le traité de Lisbonne introduit des innovations importantes en donnant à l’Union européenne les moyens de développer la cohérence et l’unité de sa politique extérieure tout en gardant la règle de l’unanimité. Les États membres définissent les orientations et les actions à prendre dans ce domaine dans le cadre des institutions européennes. La dimension intergouvernementale est affirmée par la grande importance du rôle du Conseil européen : il doit identifier les intérêts stratégiques de l’UE, fixer les objectifs et définir les orientations générales de la PESC, y compris les questions ayant des implications en matière de défense. La PESC est définie et mise en œuvre par le Conseil de l’Union et par le Conseil européen, qui statuent à l’unanimité sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. En effet, sur la base des orientations générales et des lignes stratégiques définies par le Conseil européen, le Conseil de l’Union «affaires étrangères» élabore la politique étrangère et de sécurité commune et prend les décisions nécessaires à sa définition et à sa mise en œuvre. Par contre, la Commission perd son droit d’initiative au profit de chaque État membre qui disposera de ce droit. Le Parlement européen n’est quant à lui que consulté et la compétence de la Cour de justice est très limitée. La politique étrangère reste donc soumise à la règle de l’unanimité à quelques exceptions près, et le Conseil de l’Union statue à la majorité qualifiée dans certains cas spécifiques : • lorsqu’il adopte une décision qui définit une action ou une position de l’Union sur la base d’une

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décision du Conseil européen portant sur les intérêts et objectifs stratégiques de l’Union, • lorsqu’il adopte une décision qui définit une action ou une position de l’Union sur proposition du Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité présentée à la suite d’une demande spécifique que le Conseil européen lui a adressée de sa propre initiative ou à l’initiative du Haut représentant, • lorsqu’il adopte toute décision mettant en œuvre une décision qui définit une action ou une position de l’Union, • lorsqu’il nomme un représentant spécial. Si la règle de l’unanimité reste le principe en matière de PESC, le traité de Lisbonne conserve le mécanisme de l’abstention constructive qui permet à un État de s’abstenir lors d’un vote sans toutefois faire obstacle à celui-ci. Dans un esprit de solidarité mutuelle, l’État concerné s’abstient de toute action pouvant entraîner des conflits avec l’action de l’Union fondée sur la décision prise. En revanche, si les membres du Conseil de l’Union qui assortissent leur abstention d’une telle déclaration représentent au moins un tiers des États membres réunissant au moins un tiers de la population de l’Union, la décision ne sera pas adoptée. Le traité de Lisbonne a introduit également un élément de souplesse : « la clause passerelle ». Celleci permet au Conseil européen statuant à l’unanimité de passer de la règle de l’unanimité au vote à la majorité qualifiée pour les décisions en matière de PESC, excepté celles qui ont des implications militaires ou concernant la défense. Les parlements nationaux doivent avoir connaissance de toute initiative en la matière, et ont six mois pour s’y opposer. En revanche, si un État membre du Conseil de l’Union déclare que pour des raisons de politique nationale vitales qu’il expose, il a l’intention de s’opposer à l’adoption d’une décision devant être prise à la majorité qualifiée, il n’est pas procédé au vote. Dans ce cas, le Haut représentant recherche, en étroite collaboration avec l’État membre concerné, une solution acceptable pour celui-ci. En l’absence de résultat, le Conseil de l’Union statuant à la majorité qualifiée peut demander que le Conseil européen soit saisi de la question en vue d’une décision à l’unanimité. Avec le traité de Lisbonne, la politique étrangère et de sécurité commune continuera de relever du domaine intergouvernemental et les décisions continueront à être prises à l’unanimité à quelques exceptions près, mais cette politique connaîtra des avancées majeures. La présidence stable et non plus tournante du Conseil européen est un gage de continuité, tant sur le plan interne qu’externe. Le président du Conseil européen joue un rôle important en matière de PESC en étant responsable de sa préparation et de son exécution : il représente l’Union dans ce domaine. Dans l’exercice de ses fonctions, il est assisté par un Haut représentant de la PESC. La création d’un nouveau poste de Haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité donnera une cohérence et une plus grande unité à l’action extérieure de l’UE. La PESC est exécutée par ce Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et de sécurité et par les États membres.

C – Le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Le traité d’Amsterdam, en 1999, avait créé la fonction de Haut représentant de l’Union pour la PESC. Cependant, ce Haut représentant de la PESC devait, avec le commissaire européen chargé des relations extérieures de l’Union, veiller à garantir la cohérence et la coordination de la PESC. Le traité de Lisbonne crée un poste de Haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui fusionnera les postes du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune crée par le traité d’Amsterdam et celui de commissaire européen en charge des relations extérieures. La nomination du Haut représentant s’effectue par le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée, avec l’accord du président de la Commission, pour un mandat de cinq ans. Le Conseil européen Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

peut mettre fin à son mandat selon la même procédure. Le Haut représentant doit rendre compte de ses actes devant le Conseil européen qui peut le démettre. Fonctions du Haut représentant : • il participe aux travaux du Conseil européen ; • il assure la mise en œuvre des décisions adoptées par le Conseil européen et le Conseil de l’Union, et exécute conjointement la PESC avec les États membres, en utilisant les moyens nationaux et ceux de l’Union ; • il conduit la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et veille à l’unité, à la cohérence et à l’efficacité de l’action extérieure ; • il contribue par ses propositions à l’élaboration de cette politique extérieure, et l’exécute en tant que mandataire du Conseil de l’Union ; • il préside, au sein du Conseil de l’Union, le Conseil affaires étrangères qui réunit tous les ministres des Affaires étrangères de l’Union européenne. Cette fonction revenait jusqu’ici au ministre des Affaires étrangères du pays exerçant la présidence tournante de l’UE, qui changeait tous les six mois ; • il pourra, avec le soutien de la Commission ou seul, saisir le Conseil de l’Union de toute question relevant de la PESC et lui soumettre des initiatives ou des propositions. En cas d’urgence exigeant une décision rapide, il peut convoquer soit d’office, soit à la demande d’un État membre dans un délai de 48 heures (ou, en cas de nécessité absolue, dans un délai plus bref) une réunion extraordinaire du Conseil ; • il représente l’UE à l’étranger pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune ; • il conduit au nom de l’UE le dialogue politique avec les pays tiers et exprime la position de l’UE dans les organisations internationales et au sein des conférences intergouvernementales ; • il est l’un des vice-présidents de la Commission européenne chargés de l’action extérieure, et il est chargé au sein de la Commission des responsabilités incombant à cette dernière dans ce domaine. En tant que membre de la Commission, il est soumis au principe de collégialité de la Commission et doit s’assurer du soutien de la majorité de ses collègues pour toute initiative dans les domaines de sa compétence. Il est par ailleurs responsable vis-à-vis du président de la Commission qui peut lui demander de présenter sa démission. Il est également soumis à ce titre au vote d’investiture d’approbation du Parlement européen et peut perdre sa fonction en cas de vote d’une motion de censure par l’ensemble des commissaires ; • il consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC en veillant à ce que ces vues soient dûment prises en compte, et en l’informant de l’évolution de ces politiques. De son côté, le Parlement européen peut lui adresser des questions ou lui formuler des recommandations. Dans l’accomplissement de son mandat, le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité dispose d’un service européen pour l’action extérieure (SEAE) destiné à soutenir son action et sur lequel il exerce son autorité. Ce service travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres, les fonctionnaires des services compétents, le secrétariat général du Conseil de l’Union et de la Commission, ainsi que les personnels détachés des services diplomatiques nationaux. Le SEAE permettra une mise en œuvre plus efficace des politiques décidées par l’UE et ses États membres. La représentation extérieure unique de l’UE, assurée par ce poste de Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, favorisera le développement d’une politique extérieure commune ainsi que la cohérence et l’unité de l’action extérieure de l’UE dans les instances internationales lorsque l’UE aura adopté des positions communes. Toutes ces nouvelles dispositions permettront à l’UE d’accroître son influence dans le monde et de devenir un acteur majeur sur la scène internationale.

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D – Pour une politique européenne de sécurité et de défense (PESD) Afin de renforcer ses moyens d’action dans le domaine de la sécurité et de la défense, l’Union européenne s’est dotée avec le traité de Nice d’une politique européenne de sécurité et de défense (PESD) qui constitue le volet de la PESC consacré aux questions de sécurité. La PESD concerne « les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de force de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix ». La PESD faisant partie intégrante de la PESC, elle comporte trois aspects : • la gestion des crises militaires, • la gestion des crises civiles, • la prévention des conflits. Le Conseil européen de Nice de 2000 avait décidé la création d’organes permanents qui sont : • le Comité politique et de sécurité (COPS) : composé de représentants nationaux, il suit l’évolution de la situation internationale, contribue à la définition des politiques et surveille leur mise en œuvre. Il est chargé de préparer les discussions politiques des ministres des Affaires étrangères et négocie des projets de conclusion ; • le Comité militaire de l’Union européenne (CMUE) : composé des chefs d’état-major des armées, il est l’organe militaire le plus important au sein du Conseil de l’UE, fournissant des conseils et des recommandations au Comité politique et de sécurité (COPS) ; • l’État-major de l’Union européenne (EMUE) : il s’agit d’un organe de planification, d’exécution et de mise en œuvre des décisions prises dans le cadre de la PESC. Il accompagne des tâches de réaction rapide, de planification stratégique et d’évaluation. Si le traité de Lisbonne confirme que la défense comme la politique étrangère continuent de relever du domaine intergouvernemental et restent soumises à la règle de l’unanimité, il comprend des avancées majeures. Il établit plus clairement que la compétence de l’UE en matière de PESC couvre tous les domaines de la politique étrangère et prévoit que la politique de sécurité et de défense commune « devrait conduire à une défense commune, dès lors que le Conseil européen statuant à l’unanimité en aura décidé ainsi ». Les décisions relatives à la PESC sont adoptées par le Conseil de l’Union statuant à l’unanimité, sur proposition du Haut représentant ou sur l’initiative d’un État membre. En matière d’Europe de la défense, le traité de Lisbonne apporte des changements en élargissant les missions de la PESD. Plusieurs mesures significatives permettront d’étendre les compétences de l’UE en matière de défense. La PESD assure à l’Union une capacité opérationnelle s’appuyant sur des moyens civils et militaires que les États membres mettront à la disposition de l’UE pour la mise en œuvre de la politique de sécurité et de défense commune. Le traité de Lisbonne permet le recours au mécanisme des « coopérations renforcées en matière de défense » ; ces dernières permettent à un groupe d’États d’agir sans que tous les États membres participent. Cette forme de coopération constitue un mécanisme qui améliore la capacité de l’UE à agir en permettant à neuf États membres au moins d’aller de l’avant tout en laissant aux autres la possibilité de les rejoindre. La demande doit être adressée au Conseil de l’Union et transmise au Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, à la Commission pour avis, et au Parlement pour information. L’autorisation de procéder à cette coopération renforcée est accordée par une décision du Conseil de l’Union « affaires étrangères » statuant à l’unanimité. Le traité de Lisbonne prévoit une procédure particulière, la coopération structurée permanente, qui permet à un groupe d’États remplissant certains critères et souscrivant à des engagements en Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

matière de capacités militaires, de coopérer en participant aux principaux programmes européens d’équipement militaire et en fournissant des unités de combat immédiatement disponibles pour l’UE. Ces États doivent notifier leur intention au Conseil de l’Union et au Haut représentant et dans un délai de trois mois, le Conseil de l’Union adopte une décision à la majorité qualifiée, établissant la coopération structurée permanente et fixant la liste des États membres participants. Ces États seront en mesure de remplir les missions militaires les plus exigeantes pour le compte de l’UE, en particulier pour répondre à des demandes des Nations-Unies. Le traité de Lisbonne consacre l’existence de l’Agence européenne de défense qui agit dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche et des acquisitions de l’armement. Cette Agence, qui sera placée sous l’autorité du Conseil de l’Union, avait été créée en 2004 par anticipation et a comme perspective de développer une réelle politique européenne de l’armement, tout en coordonnant l’effort d’équipement des différentes armées nationales. À cet effet, l’Agence européenne de défense est chargée d’identifier les besoins opérationnels, de promouvoir les mesures pour les satisfaire, de contribuer à identifier et mettre en œuvre toute mesure utile pour renforcer les bases industrielles et technologiques du secteur de la défense. Il s’agit à terme de développer une réelle politique européenne de l’armement et de coordonner l’effort d’équipement des différentes armées nationales, ce qui constitue une innovation importante. Le traité de Lisbonne renforce la solidarité au sein de l’UE en introduisant la « clause de défense mutuelle » qui prévoit que si l’un des États membres de l’UE fait l’objet d’une agression armée ou d’une attaque terroriste, les autres ont un devoir d’aide et d’assistance par tous les moyens à son égard. Il introduit également « une clause de solidarité » qui assigne à l’UE et à chaque État membre touché par une catastrophe d’origine humaine ou naturelle, une solidarité de la part des autres États membres qui se coordonnent au sein du Conseil de l’Union. Il renforce les possibilités d’action de l’UE contre le terrorisme, dans les missions de prévention des conflits et de stabilisation post-conflits. Il étend également son champ d’activité aux questions industrielles et commerciales dans le domaine de l’armement.

2.3 – Le troisième pilier : la coopération des États membres en matière de justice et d’affaires intérieures (JAI) A – La JAI avant le traité de Lisbonne Dans le domaine de la politique intérieure et plus précisément de la justice et des affaires intérieures, l’établissement d’un espace européen sans frontières intérieures a nécessité une coopération judiciaire et policière en matière pénale et l’instauration d’un système commun de contrôle des frontières extérieures de l’Union et de lutte contre toute forme de criminalité. Ici encore, nous retrouvons un pilier de nature intergouvernementale. Cette coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures couvre plusieurs politiques dont : • la politique de l’asile, • la politique de l’immigration, • la politique à l’égard des ressortissants de pays tiers, • les règles régissant le franchissement des frontières extérieures des États membres, • la lutte contre la toxicomanie, la lutte contre la fraude internationale, • la coopération douanière et policière contre toute forme de criminalité internationale. Ce troisième pilier, institué par le traité de Maastricht de 1993, a été modifié par le traité d’Amsterdam en 1999 et depuis, les questions relatives à la politique des visas, de l’asile, de l’immigration et les autres politiques liées à la libre circulation des personnes –dont la coopération judiciaire en matière civile– ont été transférées au premier pilier. Plus précisément, ces politiques qui relevaient de procédures intergouvernementales relèvent désormais de procédures communautaires. 24

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Ce pilier, comme pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), repose sur une procédure de coopération intergouvernementale exigeant un niveau d’intégration moindre entre les États membres, et où ces derniers conservent leur souveraineté nationale ; les votes se font alors à l’unanimité sauf exception. Le Conseil européen et le Conseil de l’Union conservent un rôle prépondérant par rapport à la Commission. En effet, celle-ci ne dispose ni du monopole du droit d’initiative qu’elle doit partager avec les États membres, ni des moyens lui permettant d’assurer le respect des engagements pris par les États. La Cour de justice voit ses compétences limitées dans ce domaine et le Parlement européen n’a qu’un pouvoir consultatif. Les actes spécifiques adoptés dans ce troisième pilier ont pour origine le Conseil de l’Union qui, en statuant à l’unanimité à l’initiative de tout État membre ou de la Commission, « prend des mesures et favorise la coopération en vue de contribuer à la poursuite des objectifs de l’Union » sous la forme de positions communes, de décisions-cadres, de décisions ou de conventions. Il peut arrêter des positions communes qui définissent l’approche de l’Union européenne sur une question déterminée. Cette position commune a le même effet que celle utilisée dans la PESC : son objet est de préciser l’approche de l’Union sur un thème (lutte contre le terrorisme). Ces positions communes engagent les États membres sans toutefois que le respect de celles-ci soit soumis à un contrôle juridictionnel de la cour de justice de l’Union. Il peut adopter des décisions-cadres qui ont été instaurées par le traité d’Amsterdam dans le souci de renforcer l’efficacité de ce troisième pilier. Ces décisions-cadres lient les États membres quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales la compétence relative à la forme et aux moyens. Leur objet est de permettre le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres avec un mécanisme assez proche des directives du droit communautaire, en fixant un objectif juridiquement contraignant mais une liberté de moyens dans la mise en œuvre de celui-ci. Il peut prendre des décisions conformes aux objectifs poursuivis dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, et en statuant à la majorité qualifiée, il arrête les mesures nécessaires pour mettre en œuvre ces décisions au niveau de l’Union. Il peut établir des conventions dont il recommande l’adoption par les États membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Ces conventions, une fois qu’elles ont été approuvées par la moitié des États membres, entrent en vigueur dans ceux d’entre eux qui les ont adoptées. En revanche, les mesures d’application de ces conventions sont adoptées au conseil de l’Union à la majorité des deux tiers des parties contractantes. Enfin, il peut adopter divers instruments sans effets juridiques comme les résolutions, les recommandations, les déclarations, les conclusions, etc. Comme nous l’avons déjà signalé, la Cour de justice –dont les compétences sont limitées dans ce domaine– a un droit de regard sur les actes adoptés dans ce troisième pilier et à ce titre, elle est compétente pour : • statuer à titre préjudiciel sur la validité et l’interprétation des décisions-cadres ; • interpréter les conventions et leurs mesures d’application, à condition que cette compétence préjudicielle ait été acceptée au préalable par l’État membre concerné. Ce renvoi préjudiciel n’est possible que si l’État membre concerné l’accepte ; • se prononcer sur la légalité des décisions-cadres et des décisions arrêtées par le Conseil de l’Union lorsqu’elle est saisie d’un recours en annulation formé par un État membre ou par la Commission européenne ; • trancher un différend entre les États membres concernant l’interprétation ou l’application d’un des actes prévus dans cette coopération et qui n’a pas pu être réglé au sein du Conseil de l’Union. Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

B – La JAI avec le traité de Lisbonne Le traité de Lisbonne applique à la JAI les mêmes procédures et contrôles que les autres politiques. Il s’ensuit que les instruments juridiques du troisième pilier (justice et affaires intérieures), notamment la décision-cadre et la convention, sont supprimés de la classification des actes juridiques de l’Union. Désormais, dans l’ensemble des domaines relevant des compétences de l’Union, les institutions européennes n’adoptent que les instruments juridiques énumérés à l’article 288 du TFUE : règlements, directives, décisions, recommandations et avis. La seule exception reste la PESC qui continue à être soumise à des procédures intergouvernementales. La disparition des piliers induite par le traité de Lisbonne entraîne l’intégration de la coopération des États en matière de justice et affaires intérieures dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Les dispositions relatives à la coopération judiciaire en matières civile et pénale et la coopération policière sont désormais réunies sous un même intitulé : « l’espace de liberté, de sécurité et de justice ». Nous l’aborderons dans cette partie pour plus de clarté et afin de mieux cerner les évolutions apportées par le traité de Lisbonne.

C – Pour un « espace de liberté, de sécurité et de justice » L’Union européenne constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des États membres. Cet espace est l’un des domaines où le traité de Lisbonne apporte les avancées les plus significatives en renforçant l’efficacité de la prise de décision concernant ces politiques. De nombreux domaines relatifs à la JAI cessent de faire l’objet de procédures requérant l’unanimité au sein du Conseil de l’Union et la consultation du Parlement européen, pour être soumis à la procédure législative ordinaire où le Conseil de l’Union votera à la majorité qualifiée et le Parlement européen disposera d’un pouvoir de codécision. Cette procédure devient la procédure législative ordinaire au lieu de la règle de l’unanimité qui avait cours auparavant. La Commission européenne continue de jouer son rôle de gardienne et de veiller, aux côtés de la Cour de justice, à la bonne application des décisions. Une innovation du traité de Lisbonne concerne également la suppression des restrictions de la Cour de justice de l’Union européenne qui se voit reconnaître un droit de contrôle dans ces politiques. Par conséquent, les mesures adaptées au niveau de l’Union et sur le plan national dans ces domaines seront soumises au contrôle juridictionnel de la Cour de justice de l’Union européenne. Les parlements nationaux participent plus activement à l’examen et à l’élaboration d’avis sur les thèmes de la justice, de la liberté et de la sécurité. Les parlements nationaux participent également aux mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union européenne dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Ils sont informés des travaux du Comité permanent chargé d’assurer à l’intérieur de l’Union la promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure. Ce Comité permanent a été institué par le traité de Lisbonne au sein du Conseil de l’Union afin d’assurer à l’intérieur de l’Union la promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure. Les innovations du traité de Lisbonne concernent les différents domaines couverts par l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

a) Les politiques relatives au contrôle des frontières, à l’asile et à l’immigration Les thèmes concernant l’asile, l’immigration et les mesures liées à la libre circulation des personnes avaient déjà été transférés au « pilier communautaire » (c’est-à-dire le premier pilier) du fait d’une

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communautarisation progressive et partielle par le traité d’Amsterdam en 1999. Le traité de Lisbonne consacre cette avancée en prévoyant une complète communautarisation de ces domaines, et emploie le terme de « politiques » pour qualifier les mesures relatives à l’asile, à l’immigration et au contrôle des frontières. Le traité de Lisbonne renforce l’efficacité de la prise de décision en ce qui concerne cet espace, car la règle de la majorité qualifiée s’applique désormais à ces politiques, alors que c’était la règle de l’unanimité qui prévalait dans ce troisième pilier avant l’entrée en vigueur du nouveau traité. Le traité de Lisbonne établit un principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier, qui doit s’appliquer aux politiques de contrôle des frontières, d’asile et d’immigration. Le traité de Lisbonne mentionne également le développement d’une politique commune dans le domaine de l’immigration, et la lutte contre l’immigration illégale sera une politique exercée en commun par l’Union et les États membres. Le traité évoque également l’adoption de mesures d’encouragement en matière d’intégration des étrangers en situation irrégulière. Le traité de Lisbonne prévoit l’introduction progressive d’un système européen commun d’asile qui consiste en l’introduction de nouvelles bases juridiques permettant à l’UE d’harmoniser les règles actuellement en vigueur. Cette disposition mettra un terme au système complexe de juxtaposition de règles diverses applicables dans les différents pays de l’UE. Le traité de Lisbonne prévoit la mise en place d’un « système intégré de gestion des frontières extérieures » et le renforcement des pouvoirs de FRONTEX, l’agence de surveillance des frontières de l’UE qui a pour mission d’effectuer des analyses de risques et d’apporter un appui aux États membres en matière de formation des gardes-frontières.

b) La coopération judiciaire en matière civile La coopération judiciaire civile relevait elle aussi du pilier communautaire depuis le traité d’Amsterdam qui l’a communautarisée et l’a incluse dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice ; toutefois, cette communautarisation reste partielle. Le traité de Lisbonne étend le champ de la coopération civile à travers le principe de « reconnaissance mutuelle » des jugements et décisions judiciaires qui implique que chaque système juridique reconnaît comme valables et applicables les décisions adoptées par les systèmes juridiques des autres États membres. L’objectif principal de la coopération judiciaire civile est d’établir une collaboration plus étroite entre les autorités des États membres afin d’éliminer les incompatibilités entre les différents systèmes judiciaires et administratifs. La coopération judiciaire en matière civile vise au règlement des litiges transfrontaliers, par exemple en matière de divorce ou de garde d’enfants. La simplification des procédures civiles est destinée à favoriser la compatibilité des lois entre les États. Le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres dans ces domaines permettra d’adopter des mesures visant à la reconnaissance des jugements, à prévenir les conflits de compétences, à soutenir –par la création de bases juridiques claires– la formation des magistrats, et à faciliter la coopération des autorités judiciaires. En revanche, la règle de l’unanimité est maintenue pour les aspects relatifs au droit de la famille, mais une clause passerelle permet au Conseil de l’Union statuant à l’unanimité d’étendre la procédure législative ordinaire. Les clauses passerelles permettent au Conseil européen de décider à l’unanimité (sauf en matière de défense) le passage d’un vote à l’unanimité à un vote à la majorité qualifiée. Toutefois, chaque parlement national pourra s’opposer à cette évolution.

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c) La coopération judiciaire en matière pénale La coopération judiciaire en matière pénale relevait du troisième pilier. Le traité de Lisbonne prévoit la communautarisation de la coopération judiciaire en matière pénale afin de rapprocher les procédures pénales. Certaines spécificités sont maintenues avec notamment le droit d’initiative partagé entre la Commission européenne et au moins un quart des États membres, mais le traité de Lisbonne supprime les restrictions de la Cour de justice. Ces nouvelles mesures portent notamment sur la coopération entre les autorités judiciaires des États membres dans le cadre des poursuites pénales et de l’exécution des décisions, et l’établissement des règles et procédures pour assurer la reconnaissance dans l’ensemble de l’UE de toutes les formes de jugements et de décisions judiciaires. Pour cette coopération judiciaire en matière pénale, la procédure est une procédure législative ordinaire (plaçant sur un pied d’égalité le Conseil de l’Union et le Parlement européen). Le traité de Lisbonne prévoit le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision avec le Parlement européen pour la plupart de ces politiques – à l’exception de la décision de créer un parquet européen et d’en étendre les prérogatives. En revanche, en matière de procédure pénale, une « clause de frein » a été insérée, permettant à un État membre qui estime qu’un projet de procédure législative « porte atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale » de saisir le Conseil européen. Dans ce cas, ce dernier peut décider par consensus, dans un délai de quatre mois, soit de renvoyer le projet au Conseil de l’Union, soit de suspendre la procédure. Afin de limiter les conséquences d’un tel blocage, un système de facilitation de coopération renforcée a été institué par un mécanisme « accélérateur » : en cas de désaccord, et si au moins neuf États membres souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée sur la base du projet de la mesure controversée, ils doivent en informer le Parlement, la Commission, et le Conseil de l’Union. Dans ce cas, l’autorisation de procéder à cette coopération est acceptée et la mesure s’applique. Le traité de Lisbonne rend possible la création d’un parquet européen, qui n’est toutefois pas obligatoire. Celui-ci sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs d’infractions. Il sera chargé d’enquêter sur ces infractions, le cas échéant en liaison avec EUROPOL, de poursuivre et de renvoyer en jugement les suspects devant les juridictions compétentes des États membres de l’Union. La décision de créer un parquet européen et d’en étendre les prérogatives reste soumise à la règle de l’unanimité, mais une clause permettra la nomination d’un procureur européen par un groupe de neuf États membres. Si la compétence de ce parquet se limite aux infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, le Conseil européen statuant à l’unanimité pourra étendre les compétences du parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontalière : terrorisme, traite des êtres humains, trafic de drogue, etc. Les États pourront également adopter des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans les domaines de la criminalité grave revêtant une dimension transfrontalière : terrorisme, blanchiment d’argent, trafic de drogue, criminalité organisée, etc. Actuellement, en attendant la mise en place du parquet européen, c’est EUROJUST, créé en 2001, qui en tant qu’organe de l’UE est chargé d’améliorer l’efficacité des autorités compétentes des États membres dans leur lutte contre toutes les formes graves de criminalité organisée transfrontalière. EUROJUST, actuellement doté de simples pouvoirs de coordination, stimule et améliore la coordination des enquêtes, leur poursuite et la coopération judiciaire. Le traité de Lisbonne permet à EUROJUST, par une décision adoptée à la majorité qualifiée, d’accroître ses pouvoirs. Il pourra proposer le déclenchement des poursuites qui dépendaient des au-

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torités nationales, et exiger des poursuites –ou au contraire leur abandon– au profit d’un autre État membre. Les parlements nationaux sont associés au contrôle des activités d’EUROJUST. Enfin en matière pénale, le traité de Lisbonne a introduit pour les États des possibilités d’exemption facilitée pour assurer le respect des principes fondamentaux de leur système juridique dans ce domaine. Par exemple, pour la politique relative aux contrôles des frontières extérieures, à l’asile et à la coopération judiciaire en matière civile, certains États bénéficient de dérogations opting out (Royaume-Uni, Irlande). Cependant, une possibilité leur est conservée d’appliquer au cas par cas les mesures européennes décidées dans ces domaines opting out.

d) La coopération policière Si le traité de Lisbonne ouvre la possibilité d’un renforcement de la coopération policière entre les États membres, il introduit néanmoins une distinction entre les coopérations non opérationnelle et opérationnelle. La coopération policière non opérationnelle pourra faire l’objet également d’une procédure législative ordinaire (codécision) qui met sur un même pied d’égalité le Conseil de l’Union et le Parlement. Cette coopération s’appliquera dans plusieurs domaines : • la collecte, le stockage, le traitement et l’analyse d’informations pertinentes, • le soutien à la formation des personnels, • la coopération relative à l’échange de personnel, aux équipements et à la recherche criminalistique, • les techniques communes d’enquête concernant la détection de formes graves de criminalité. En revanche, les mesures qui portent sur une coopération opérationnelle se décideront à l’unanimité des États membres au sein du Conseil de l’Union et feront l’objet d’une procédure législative spéciale. La coopération policière associe toutes les autorités compétentes des États membres, y compris les services de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisés dans les domaines de la prévention, de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière. Le traité de Lisbonne reconnaît l’existence de l’Office européen de police (EUROPOL) et renforce ses pouvoirs. Il peut appuyer l’action des polices nationales dans la collecte et l’analyse des informations. Les parlements nationaux sont associés aux activités d’EUROPOL. Le contrôle de la coopération judiciaire et policière s’effectuera par les parlements nationaux qui veillent, à l’égard des propositions et initiatives législatives présentées dans le cadre de la coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière, au respect du principe de subsidiarité. De plus, comme nous l’avons déjà souligné, un nouveau Comité permanent de sécurité intérieur (COSI) a été institué au sein du Conseil de l’Union afin d’assurer à l’intérieur de l’Union la promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure. Ce rôle de coordination concernera entre autres la coopération policière et douanière, la protection des frontières extérieures et la coopération judiciaire en matière pénale. Après nous être attardés sur le traité de Maastricht et plus particulièrement sur les piliers instaurés par ce traité et les réformes instituées par le traité de Lisbonne, nous poursuivrons notre étude de l’évolution de la construction de l’Union européenne à travers les traités ultérieurs.

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3 – Le traité d’Amsterdam : 1999 Signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999, ce traité modifie le traité de Maastricht sur l’Union européenne de 1993 et les traités instituant les communautés européennes. Son objectif est de permettre à l’Union de mieux fonctionner et de se préparer aux élargissements, tout en dotant l’Union d’une plus grande capacité d’action extérieure. Il ne règle pas toutes les questions, mais il apporte des modifications utiles pour les compétences européennes, les procédures et les institutions, tout en maintenant la structure en piliers. La prise de décision est de nouveau simplifiée et le pouvoir parlementaire renforcé dans le processus décisionnel : le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne arrêteront désormais sur un pied d’égalité la plupart des textes législatifs et notamment ceux qui concernent le citoyen. Ainsi en est-il notamment de l’emploi, de la santé, de la libre circulation des personnes, de la recherche, de l’environnement, de l’égalité de rémunération. Le Parlement, dans cette procédure, dispose d’un pouvoir de codécision, lequel pouvoir a été étendu à 23 nouveaux domaines. De plus, l’extension du recours au vote à la majorité qualifiée pour l’adoption des textes au sein du Conseil de l’Union européenne facilite la prise de décision et raccourcit les délais pour l’adoption d’un texte (auparavant, l’unanimité requise rendait souvent les décisions difficiles à prendre). Par ailleurs, les quatre acteurs majeurs que sont le Conseil de l’Union européenne, le Parlement européen, la Commission, et la Cour de justice, voient leurs responsabilités accrues. Le traité d’Amsterdam prévoit la création d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice » comportant la communautarisation progressive et partielle du troisième pilier. Des questions comme la politique des visas, le droit d’asile et d’immigration, certains domaines relatifs au contrôle des personnes aux frontières extérieures, à la coopération judiciaire en matière civile, qui relevaient de la coopération intergouvernementale, relèvent donc désormais de procédures communautaires (premier pilier). Le traité d’Amsterdam comporte des dispositions ayant pour objectif de rendre la PESC plus efficace, avec notamment la création d’un Haut représentant pour la PESC. Le traité d’Amsterdam vient renforcer les droits des citoyens européens par la référence aux principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’État de droit. Une nouvelle politique, la politique de l’emploi, est intégrée au traité dans le premier pilier, visant à coordonner les politiques des États membres en vue de promouvoir un niveau d’emploi élevé et pour donner à l’Union une dimension sociale. La protection des consommateurs et la politique de santé publique sont renforcées. Ce traité pose le principe de la coopération renforcée, permettant ainsi aux pays qui le souhaitent d’avancer plus vite et plus loin à plusieurs, sauf en matière de PESC.

4 – Le traité de Nice : 2003 Signé en 2001 et entré en vigueur en 2003, son objectif est d’adapter le fonctionnement de l’Union européenne en vue de son élargissement et de prévoir les changements institutionnels induits par l’arrivée des nouveaux États. Il a introduit les réformes suivantes. La Commission sera composée d’un national par État membre (renonciation par les quatre grands pays à un deuxième poste de commissaire). Les pouvoirs du président de la Commission sont renforcés. 30

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Les pouvoirs de colégislateur du Parlement européen sont renforcés. Une modification du processus décisionnel est mise en place. Afin d’éviter la paralysie de l’Union européenne, les cas où un État membre peut imposer son veto doivent être réduits, c’est la raison pour laquelle le traité de Nice étend le vote à la majorité qualifiée à quelque 40 nouvelles dispositions, jusque-là régies par le vote à l’unanimité. Le traité de Nice prévoit le passage à la majorité qualifiée pour la coopération judiciaire en matière civile, à l’exception des aspects touchant au droit de la famille. Le traité de Nice introduit une nouvelle pondération des voix au sein du Conseil de l’Union et instaure la « clause démographique », selon laquelle les votes au Conseil de l’Union devront, pour être validés, représenter 62 % de la population totale de l’Union européenne, mais uniquement sur demande d’un pays membre de l’Union européenne. Il développe les coopérations renforcées, permettant à certains États membres d’aller de l’avant ensemble, fixe à huit le nombre minimal d’États membres pour instaurer une coopération renforcée, et supprime la possibilité de veto pour s’opposer à une telle coopération. Il consacre la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne adoptée en 2000, mais ne lui donne aucune force contraignante. Cette charte reprend dans un texte unique l’ensemble des droits civiques, politiques, économiques et sociaux garantis aux citoyens européens.

Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

Le traité de Lisbonne (1er décembre 2009) et l’Union européenne Chapitre 3

Ce traité, qui marque un nouveau tournant dans l’histoire de la construction européenne, a été signé le 13 décembre 2007 à Lisbonne et est entré en vigueur le 1er décembre 2009. L’émergence d’un consensus des 27 États membres en sa faveur a permis de sortir de la situation de blocage engendrée par le refus des Français et Néerlandais de ratifier le projet de traité constitutionnel de 2005. La Constitution européenne proposait d’abroger l’ensemble des traités actuels et de les remplacer par un texte unique. Contrairement au Traité constitutionnel qui visait à substituer un nouveau texte aux traités existants, le traité de Lisbonne ne se substitue pas aux traités de l’Union européenne et de la Communauté qui sont jusqu’à présent en vigueur, mais se borne à les amender. Le processus s’apparente à une mise à jour des traités de l’Union européenne. Le traité de Lisbonne revient à la méthode traditionnelle précédente de révision des traités, à savoir qu’il modifie les traités existants mais ne les remplace pas (d’où le nom de traité « modificatif » ou « simplifié »). Le traité de Lisbonne est ainsi dénommé car il reprend les principales dispositions institutionnelles du projet de traité établissant une Constitution, tout en présentant cependant certaines différences avec ce dernier. Cependant, s’il est difficile de se retrouver dans tous les textes des traités sur lesquels se fonde l’intégration européenne et que nous avons abordés jusqu’à présent, il faut savoir qu’il existe essentiellement deux traités majeurs dont la version consolidée a été publiée en 1997 : • le Traité instituant la Communauté européenne (TCE) : la Communauté européenne dispose d’une personnalité juridique, • le Traité sur l’Union européenne (TUE) : l’Union est dépourvue de la personnalité juridique. Chacun de ces traités trouve son origine dans un traité désigné par sa date et son lieu de signature. Le Traité instituant la Communauté européenne (TCE) trouve son origine dans l’un des deux traités de Rome de 1957 : celui de la CEE. Rappelons toutefois que le deuxième traité de Rome sur la Communauté européenne de l’énergie atomique (EURATOM) a été en quelque sorte absorbé entretemps par le Traité de la Communauté européenne (Traité CE) en 1993 (de cette opération a découlé le remplacement de la dénomination CEE par celle de CE). Il convient également de préciser que le traité de Paris instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), entré en vigueur en 1952 et prévu pour une durée de 50 ans, a cessé d’être en vigueur en 2002 (le charbon et l’acier sont depuis lors soumis au droit commun du TCE). Le Traité sur l’Union européenne (TUE) trouve son origine dans le traité de Maastricht de 1993. Ces deux traités ont fait, au fur et à mesure de l’évolution de la construction européenne, l’objet de plusieurs modifications à travers les traités ultérieurs. Le Traité instituant la Communauté européenne (TCE) est le résultat de modifications apportées au

traité de la CEE signé à Rome en 1957. Celui-ci, par la suite, a été rectifié à plusieurs reprises, notamment par l’Acte unique européen en 1987, le traité de Maastricht en 1993, le traité d’Amsterdam en 1999, le traité de Nice en 2003 et enfin le traité de Lisbonne en 2009. Le Traité sur l’Union européenne (TUE) trouve son origine dans le traité de Maastricht et celui-ci a été modifié à plusieurs reprises, notamment par le traité d’Amsterdam en 1999, celui de Nice en 2003, et enfin le traité de Lisbonne en 2009. C’est le traité de Maastricht qui a confirmé la place centrale de la CEE en la rebaptisant Communauté européenne. (CE). C’est à la suite de ces modifications que les secteurs relevant du Traité CE se sont étendus pour comprendre aujourd’hui presque tous les aspects économiques et certains aspects plus politiques comme le droit d’asile et l’immigration. Nous rappelons que ce traité a créé deux nouvelles formes de coopération : en matière de politique extérieure et de sécurité commune (PESC), et de justice et d’affaires intérieures (JAI) ; d’où une Union européenne fondée sur trois piliers : • le premier pilier communautaire préexistant et qui correspond aux trois communautés, • et les deux nouveaux piliers politiques : la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) et la coopération policière en matière de justice et d’affaires intérieures (JAI). Les trois piliers étaient réunis au sein de l’Union européenne, mais définis dans des traités différents : • la Communauté européenne dans le Traité de la Communauté européenne (TCE), sans oublier les traités CECA et EURATOM qui ont été absorbés par le traité CE : tous sont inclus dans le premier pilier ; • les deux piliers politiques (PESC et coopération en matière de justice et affaires intérieures) qui sont définis dans le Traité instituant l’Union européenne (TUE). Avec le traité de Lisbonne, l’Union européenne demeure ainsi fondée sur deux traités ayant la même valeur juridique : le TCE et le TUE, que le traité de Lisbonne modifie : • le Traité instituant la Communauté européenne (TCE), rebaptisé Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui précise les compétences et les domaines d’intervention de l’Union ; • le Traité sur l’Union européenne (TUE) qui conserve son nom, et apporte des modifications sur les institutions, les coopérations renforcées, la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ainsi que la politique de défense. De plus, le terme « Communauté » disparait au profit du terme « Union » européenne. Cette Union qui succède aux communautés acquiert la personnalité juridique alors qu’auparavant, seules les communautés disposaient de la personnalité juridique. Le traité de Lisbonne innove profondément sur certains éléments du cadre institutionnel de l’Union. Par souci pédagogique, toutes les réformes prévues par le traité de Lisbonne et concernant les institutions et les politiques européennes seront examinées au cas par cas tout au long du manuel. Tout d’abord, et bien que certains aspects importants des nouveautés induites par le traité de Lisbonne aient été soulignés maintes fois, il a semblé opportun de faire une présentation générale du nouveau traité et de parcourir par thématiques les grandes réformes qu’il propose.

1 – Une efficacité accrue de l’Union Le traité de Lisbonne renforce la capacité d’action de l’Union en améliorant l’efficacité des institutions européennes et les mécanismes de prise de décision. Il se concentre sur la modernisation des institutions européennes : les innovations du cadre institutionnel vont permettre d’une part de renforcer les institutions de l’Union élargie, et d’autre part d’accroître l’efficacité du processus décisionnel de l’UE. Ces réformes ont pour but d’éviter les risques de blocage, tout en garantissant la 34

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légitimité des décisions et une plus grande crédibilité des décisions prises par une Union à 27 États membres.

1.1 – Une Union sans piliers et des pouvoirs renforcés Comme nous l’avons souligné à maintes reprises, la structure juridique de l’UE finalisée par le traité de Maastricht était composée de trois piliers et de la coexistence de plusieurs cadres juridiques ; la grande nouveauté introduite par le traité de Lisbonne est que la structure des politiques européennes en piliers qui existait depuis le traité de Maastricht est abolie. Cette architecture distinguait les politiques gérées selon la méthode communautaire (premier pilier) des dispositions relatives aux deux autres piliers gérés selon la méthode intergouvernementale. Les trois piliers sont donc fusionnés en une seule entité : l’Union européenne devient un bloc unique, ce qui signifie que les mêmes procédures de prise de décision (ou du moins des procédures plus ou moins similaires) s’appliqueront à toutes les politiques. Toutefois, des procédures de décision spécifiques sont maintenues dans certains domaines et, comme nous l’avons déjà souligné, le caractère intergouvernemental de la PESC (y compris la politique de défense) reste ancré dans les traités. Il n’empêche que la suppression des piliers renforce la logique « communautaire » de l’Union européenne.

1.2 – Une clarification de la répartition des compétences entre l’Union et les États membres Le traité de Lisbonne précise davantage le partage et la répartition des pouvoirs entre l’UE et les États membres en classant ces pouvoirs. Il distingue trois grandes catégories de compétences de l’UE en fonction de l’intensité de la participation de l’UE, et dresse la liste des domaines relevant des compétences exclusives, des compétences partagées et des domaines dans lesquels l’Union appuie, coordonne ou complète l’action des États membres. L’Union ne dispose que des compétences que les États lui attribuent dans le traité de Lisbonne : toutes les autres compétences continuent de leur appartenir. Ces relations deviendront plus transparentes avec la définition des compétences, ce qui renforcera la responsabilité des différents niveaux de pouvoir.

A – Les compétences exclusives de l’UE Elles s’appliquent dans les domaines où l’UE légifère seule et où elle est seule compétente pour agir, au nom de tous les États membres. Lorsque l’UE dispose d’une compétence exclusive dans un domaine, elle seule peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants ; le rôle des États membres se limite à la mise en œuvre des actes de l’UE, à moins qu’ils ne reçoivent de celle-ci l’autorisation d’adopter eux-mêmes certains actes ou les mettre en œuvre. Ces domaines de compétences exclusives concernent : • l’union douanière, • l’établissement de règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, • la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro, • la politique commerciale commune, • la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche, • la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’UE et qu’elle correspond à l’exercice d’une compétence interne exclusive. Rappelons que le principe de subsidiarité ne s’applique pas aux domaines où l’Union européenne Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

dispose d’une compétence exclusive. Le traité de Lisbonne n’octroie pas de nouvelles compétences exclusives à l’Union européenne, mais lui confère un certain nombre de nouvelles compétences qui entrent dans les catégories des compétences partagées (comme l’espace et l’énergie) et des actions d’appui, de coordination ou de complément (comme la protection civile).

B – Les compétences partagées entre l’UE et les États membres Lorsqu’une compétence partagée avec les États membres est attribuée à L’UE dans un domaine déterminé, l’UE et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants dans ce domaine. Les États membres exercent leurs compétences dans la mesure où l’UE n’a pas exercé la sienne, ou dans la mesure où elle a décidé de cesser d’exercer la sienne. En d’autres termes, les États membres sont compétents pour tout ce que l’UE n’a pas décidé de régler elle-même ; mais elle intervient pour apporter une valeur ajoutée à l’action des États membres en ce qui concerne les domaines suivants : • le marché intérieur, • la politique sociale pour les aspects définis par les traités, • la cohésion économique, sociale et territoriale, • l ’agriculture et la pêche à l’exception de la conservation des ressources biologiques de la mer, • la protection des consommateurs, • l’environnement, • les transports, • les réseaux transeuropéens, • l’énergie, • l’espace de liberté, de sécurité et de justice, • les enjeux communs en matière de santé publique, • la recherche, le développement technologique et l’espace, • la coopération au développement et l’aide humanitaire. Parmi les nouvelles politiques introduites par le traité de Lisbonne, nous pouvons citer, entre autres, la politique de la recherche et du développement technologique au niveau communautaire : cette politique devient une compétence partagée entre l’UE et les États membres. Le traité de Lisbonne dispose que « Dans les domaines de la recherche, du développement technologique et de l’espace, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions, notamment pour définir et mettre en œuvre des programmes, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur. » Un autre exemple de compétence partagée concerne la politique énergétique. Le traité de Lisbonne précise et renforce les compétences de l’Union pour assurer le bon fonctionnement du marché de l’énergie, l’approvisionnement énergétique, la promotion de l’efficacité énergétique et des sources d’énergie renouvelable. Toutefois, chaque État pourra déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie ainsi que la structure générale de son approvisionnement énergétique. Il convient de préciser que de nouvelles compétences passent du champ d’action exclusif des États à la liste des compétences partagées. C’est le cas de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (dont l’immigration et le droit d’asile), et de la politique de l’énergie, des transports et de l’espace.

C – Les compétences d’appui, de coordination ou de complémentarité Il s’agit des compétences pour lesquelles l’UE peut mener des actions afin d’appuyer, coordonner ou compléter l’action des États membres, sans pour autant remplacer leur compétence dans ces domaines. Les États membres gardent une grande liberté d’action et la principale responsabilité de gestion.

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Ils demeurent totalement compétents et l’UE ne peut intervenir que par des actions d’appui sans pouvoir exercer un rôle législatif (excluant toute harmonisation), ni limiter leurs compétences. Les actes juridiquement contraignants de l’UE ne peuvent pas comporter d’harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres. Ces domaines concernent : • la protection et l’amélioration de la santé humaine, • l’industrie, • la culture, • le tourisme, • l’éducation, la formation professionnelle et le sport, • la protection civile, • la coopération administrative. Deux cas particuliers, en position intermédiaire entre les compétences partagées et les compétences d’appui, peuvent être mentionnés. La coordination des politiques économiques et de l’emploi : l’UE dispose d’une compétence lui permettant de définir les modalités de cette coordination, et ce sont les États qui coordonnent au sein de l’UE leurs politiques nationales. Avec le traité de Lisbonne, le rôle de la Commission européenne est renforcé dans la coordination des politiques économiques à travers l’attribution du pouvoir d’avertissement direct. La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) dont le régime est spécifique : l’Union dispose d’une compétence pour la définir et la mettre en œuvre, y compris pour définir progressivement une politique de défense commune. Il convient de préciser que le traité de Lisbonne, en consacrant le principe de subsidiarité comme principe fondamental de l’Union aux côtés des principes d’attribution et de proportionnalité, va clarifier plus encore le partage des pouvoirs entre l’Union européenne et les États membres. Le partage des compétences entre l’UE et les États membres est établi ainsi : l’UE dispose des compétences que les États lui attribuent dans les traités ; c’est le principe d’attribution qui garantit que l’UE ne peut étendre ses compétences aux dépens de celles des États sans leur accord. Le principe d’attribution des compétences est affirmé avec force comme principe régissant « la délimitation des compétences de l’Union », et le traité de Lisbonne en donne une définition plus précise en affirmant que l’Union « n’agit que » dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités. À ce titre, les interventions de l’Union doivent se limiter aux compétences qui lui ont été confiées par les traités. A contrario, cela implique également que toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres. À cette règle viennent s’ajouter les principes de subsidiarité et de proportionnalité qui régissent l’exercice des compétences. Le principe de subsidiarité implique que l’Union n’agit –sauf pour les domaines de sa compétence exclusive– que lorsque son action est plus efficace qu’une action entreprise aux niveaux national, régional ou local. Avec le traité de Lisbonne, les dimensions régionale et locale du principe de subsidiarité sont également reconnues. De plus, un renforcement du contrôle de subsidiarité est mis en place avec le mécanisme d’« alerte précoce » selon lequel la Commission doit transmettre ses projets d’actes législatifs aux parlements nationaux, qui ont la possibilité d’émettre un avis motivé selon lequel le projet ne respecte pas le principe de subsidiarité. Le principe de proportionnalité implique que le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités.

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Si le traité de Lisbonne a opté pour une interprétation stricte de la répartition des compétences afin de limiter –voire freiner– l’extension non maîtrisée des compétences de l’UE, il faut signaler malgré tout le caractère réversible de l’attribution des compétences, qui n’est plus à sens unique et qui peut concerner aussi bien les compétences de l’Union européenne que celles des États membres. D’une part, le traité de Lisbonne garde un certain degré de flexibilité permettant à l’UE d’entreprendre une action quand celle-ci est nécessaire pour atteindre un objectif, même si les traités n’ont pas prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet. Il s’agit de la « clause de flexibilité » qui est le fondement des nouvelles politiques européennes pour étendre les compétences de l’Union. C’est une possibilité d’adaptation des traités permettant d’éviter des procédures de révision lourdes. Cette clause a toujours figuré dans les traités européens, mais son objet était limité et n’autorisait une action de la Communauté (alors que le traité n’avait pas prévu les pouvoirs d’action requis) que si cette action apparaissait « nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l’un des objets de la Communauté ». Avec le traité de Lisbonne, cette clause devient à la fois plus large et plus contraignante, et ne s’appliquera plus seulement aux questions relevant du « pilier communautaire », mais à l’ensemble des objectifs et des politiques de l’Union. La clause de flexibilité permettra à l’Union d’acquérir des compétences pour atteindre ses objectifs lorsque les traités ne les lui confèrent pas. Les compétences pourront être aussi bien augmentées que réduites. D’autre part, le traité de Lisbonne prévoit la possibilité de restituer des compétences aux États membres. Cette clause est précisée dans une nouvelle rédaction de l’article sur la révision des traités qui souligne que celle-ci peut accroître comme réduire les compétences attribuées à l’Union par les traités.

1.3 – Un processus décisionnel plus efficace au sein du Conseil de l’Union La principale innovation concernant le fonctionnement du Conseil de l’Union réside dans la réforme du calcul du vote à la majorité qualifiée. Le système de pondération de voix par État membre, instauré par le traité de Nice, continuera à s’appliquer jusqu’au 1er novembre 2014. À partir de cette date, le traité de Lisbonne instaure une nouvelle règle de vote au Conseil de l’Union qui facilite la prise de décision : le calcul de la double majorité, qui sera abordé plus en détail dans les institutions de décision à propos du Conseil de l’Union. La majorité qualifiée sera basée sur le principe de la double majorité des États et des populations. Pour être adoptées, les décisions auront besoin du support du vote positif d’au moins 55 % des États membres, comprenant au moins 15 d’entre eux et représentant 65 % de la population européenne. Une minorité de blocage devra inclure au moins quatre États membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise. Le système de la double majorité est non seulement plus efficace mais également plus démocratique car il facilite la formation des majorités et donc favorise la prise de décision dans une Union à 27 membres. Le renforcement de l’efficacité du dispositif décisionnel passe aussi par une extension du vote de la majorité qualifiée à de nouveaux domaines (une quarantaine environ), dont l’éducation ou la politique économique. Parmi les domaines les plus importants, nous pouvons citer entre autres : • dans le domaine social : la libre circulation des travailleurs, les prestations sociales, • dans le domaine de l’espace de liberté, de sécurité et de justice : la coopération policière et judiciaire, l’immigration, la coopération administrative, • dans le cadre des nouvelles compétences attribuées à l’Union : la politique spatiale, la politique énergétique, le tourisme, le sport. De plus, un processus décisionnel plus rapide passe par une renonciation à l’unanimité dans plusieurs politiques et dans un nombre important de domaines tels que : • les questions de procédure dans le domaine de la PESC,

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• l’organisation du Conseil de l’Union, • les mesures d’évaluation de la mise en œuvre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, • les mesures provisoires d’urgence en cas d’afflux de réfugiés. Les clauses passerelles permettent également de faciliter la prise de décision dans certaines matières. Le traité de Lisbonne prévoit par ailleurs une « clause passerelle générale » selon laquelle, dans des domaines où il est prévu que le Conseil de l’Union décide à l’unanimité, le Conseil européen statuant à l’unanimité peut autoriser le passage au vote à la majorité qualifiée. En revanche, cette procédure ne peut s’appliquer aux décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.

1.4 – Une hiérarchie des normes européennes plus précise Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le nombre d’actes juridiques de l’Union européenne s’est réduit dans une perspective de simplification. En effet, suite à la suppression des piliers, la méthode communautaire s’applique à l’ensemble des politiques de l’Union, à l’exception de la PESC. Désormais, dans l’ensemble des domaines relevant des compétences de l’Union, les institutions n’adopteront que des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis. Ces cinq instruments juridiques s’appliquent de manière indifférenciée à l’ensemble des politiques de l’Union : étant donné que la structure selon les piliers disparaît, seule la procédure d’adoption pourra différer selon les politiques concernées. Par cette nouvelle simplification, le traité de Lisbonne instaure en outre une hiérarchie des normes plus détaillée en établissant une distinction précise entre les actes législatifs obligatoires (règlement, directive, décision), et les autres actes non obligatoires (recommandation, avis) classés à un niveau inférieur. Il prévoit que : « lorsqu’ils sont saisis d’un projet d’acte législatif, le Parlement européen et le Conseil de l’Union s’abstiennent d’adopter des actes non prévus par la procédure législative applicable au domaine concerné ». Cette disposition implique qu’un acte législatif ne pourra prendre la forme que d’un règlement, d’une directive ou d’une décision, et non plus d’une recommandation ou d’un avis. Par ailleurs, le traité de Lisbonne instaure également une sélection au niveau de la procédure législative en distinguant trois types d’actes. Les actes législatifs relevant des compétences des législateurs où deux catégories de procédures sont établies : la procédure législative ordinaire, la plus courante, et la procédure législative spéciale, utilisée dans certains cas définis par les traités. Sont considérés comme étant des actes législatifs, les actes juridiques adoptés soit par une procédure législative ordinaire, soit par une procédure législative spéciale. Les actes délégués sont des actes non législatifs ou quasi législatifs qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif. Ces actes sont pris par la Commission sous le contrôle du législateur (Parlement et/ou Conseil de l’Union). Les actes d’exécution fixent les modalités de mise en œuvre des actes législatifs, et lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiques contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent à la Commission des compétences d’exécution sous le contrôle de représentants des États membres. Dans des cas spécifiques cités par les traités, le Conseil de l’Union dispose également de ce pouvoir.

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1.5 – Une Commission européenne recentrée et consolidée Avec le traité de Lisbonne, si les attributions et le mode de fonctionnement de la Commission restent globalement inchangés, sa composition est modifiée de façon notable afin de préserver l’efficacité de son fonctionnement et son rôle spécifique.Pour assurer l’efficacité de la Commission européenne, le nombre des membres de celle-ci sera réduit et sa composition recentrée ; à partir de 2014, le nombre de commissaires cessera d’être égal à celui des États membres pour n’en représenter que les deux tiers. La Commission sera composée en 2014 de 15 membres et non plus de 27. Cependant, pour assurer l’égalité entre les États membres, un système de roulement sera mis en place, qui permettra que chaque État membre soit représenté au sein de deux collèges sur trois. Par ailleurs, le monopole d’initiative législative de la Commission est confirmé du fait de l’accroissement du nombre de domaines concernés par la procédure de codécision (procédure législative ordinaire) où elle dispose d’un quasi-monopole de l’initiative législative. Avec la hiérarchisation entre les normes européennes et la distinction entre les actes législatifs et les actes délégués, la Commission se voit attribuer la tâche d’adopter les actes délégués qui complètent et/ou modifient les éléments non essentiels d’un acte législatif sous le contrôle du Conseil et du Parlement. La fonction exécutive de la Commission est maintenue et les pouvoirs d’exécution des actes législatifs de l’Union sont précisés en ce qui concerne les actes délégués et les actes d’exécution qui fixent les modalités de mise en œuvre des actes législatifs. Son président voit son rôle renforcé et disposera de la faculté de démettre un membre de ses fonctions.

1.6 – Une limitation du nombre de députés au Parlement européen Le nouveau traité instaure le principe de la proportionnalité dégressive en ce qui concerne la répartition des sièges au Parlement européen. Le nombre de députés européens ne pourra pas dépasser 751 (750 plus le président) et la répartition des sièges entre les États membres obéira à ce principe de proportionnalité dégressive. Ce principe signifie que les députés des pays les plus peuplés représenteront un plus grand nombre de citoyens que ceux des pays les moins peuplés. Le traité de Lisbonne prévoit également que chaque État membre ne pourra pas avoir moins de six députés pour les petits États (Malte et Luxembourg), et pas plus de 96 pour les grands (Allemagne). Les députés au Parlement européen représenteront dorénavant les « citoyens de l’Union » et non plus « les peuples des États ».

1.7 – La Banque centrale européenne devient une institution La Banque centrale européenne (BCE) devient une institution au même titre que la Commission européenne, le Conseil de l’Union, le Parlement, la Cour de justice et la Cour des comptes. Toutefois, la BCE maintient sa personnalité juridique et son indépendance à l’égard des autres institutions et des États membres.

1.8 – La juridiction de la Cour de justice étendue à l’ensemble des activités de l’Union Le traité de Lisbonne comporte un renforcement important de l’étendue de son contrôle. Avec la suppression des piliers, la compétence de la Cour de justice s’étend au droit de l’Union européenne, à moins que les traités n’en disposent autrement. La Cour de justice devient une cour suprême, du fait

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de la primauté absolue du droit communautaire et de l’octroi de la personnalité juridique à l’Union. La Cour de justice voit élargir son champ d’intervention en raison de la communautarisation de certains domaines, comme la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière. Les compétences de la Cour de justice européenne sont étendues à l’ensemble des activités de l’Union, sauf pour la PESC où la Cour de justice dispose d’une compétence pour le contrôle des mesures restreignant les droits des personnes (par exemple : gel des avoirs dans le cadre de la lutte contre le terrorisme). Elle est compétente pour contrôler : • l a délimitation entre les compétences de l’Union et la PESC (dont la mise en œuvre ne doit pas affecter l’exercice des compétences de l’Union), • l es attributions des institutions pour l’exercice des compétences exclusives et partagées de l’Union.

2 – Plus de démocratie et plus de transparence dans l’Union européenne 2.1 – L’ouverture des débats législatifs au public Le Conseil de l’Union siège en public lorsqu’il délibère et vote la législation européenne, ce qui met en évidence la volonté de démocratisation de l’Union européenne. La transparence et la publicité des travaux du Conseil faciliteront la participation de la société civile et permettront aux citoyens de s’informer des débats qui ont lieu au sein du Conseil des ministres ou du Conseil de l’Union. Le traité de Lisbonne consacre la transparence des travaux des institutions européennes, plus particulièrement la publicité totale de l’activité des législateurs (Parlement européen et Conseil de l’Union). Enfin, l’ouverture des débats législatifs au public confère plus de droits à chacun, avec une Union plus démocratique, plus ouverte et plus responsable : citoyens et parlements nationaux pourront prendre connaissance en amont des décisions.

2.2 – Le Parlement européen voit ses prérogatives renforcées A – En matière législative Les pouvoirs du Parlement européen sont renforcés en matière législative, notamment avec la procédure de codécision par laquelle le Parlement européen décide à parts égales avec le Conseil de l’Union. Cette procédure donne au Parlement européen des pouvoirs législatifs comparables à ceux du Conseil de l’Union et devient la « procédure législative ordinaire » qui est étendue à la coopération en matière de justice et des affaires intérieures, mais également à une cinquantaine d’autres domaines dont l’agriculture, la pêche, les transports, les fonds structurels. Le Parlement européen devient colégislateur pour 95 % de la législation européenne. Le Parlement européen dispose de pouvoirs égaux au Conseil de l’Union en ce qui concerne la définition des modalités de contrôle des actes délégués et des actes d’exécution à la Commission. Cette implication grandissante du Parlement européen dans la procédure législative accroît la légitimité démocratique de la législation européenne.

B – En matière de contrôle politique Les pouvoirs du Parlement européen sont également renforcés en matière de contrôle politique car celui-ci élira le président de la Commission sur proposition du Conseil européen. Ce dernier devra, pour le choix du candidat, tenir compte des élections au Parlement européen. Cette élection par le Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

Parlement du président de la Commission, qui jusque-là était nommé par les gouvernements avec le vote positif du Parlement européen, donnera à ce dernier une légitimité démocratique plus grande. Cela conduira à politiser les élections européennes et à donner plus d’importance au vote des citoyens européens qui pourront ainsi influencer le cours de la vie politique européenne. Le Parlement européen donnera par ailleurs l’investiture à l’ensemble de la Commission, y compris au Haut représentant aux affaires étrangères qui sera également vice-président de la Commission.

C – En matière budgétaire Les pouvoirs du Parlement sont également renforcés en matière budgétaire, où il se voit reconnaître un pouvoir de décision égal à celui du Conseil de l’Union. Cela vaut pour l’adoption du budget annuel et pour toutes les catégories de dépenses, la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires étant supprimée. La nouvelle procédure budgétaire instaure une égalité entre le Parlement et le Conseil de l’Union, et le cadre financier pluriannuel, qui devient juridiquement contraignant, doit lui aussi être approuvé par le Parlement. Le Parlement doit donner son approbation, également, aux mesures d’exécution relatives aux ressources propres.

2.3 – Une implication directe des parlements nationaux dans le processus décisionnel de l’Union européenne En impliquant et en renforçant la contribution des parlements nationaux au fonctionnement de l’Union, le traité de Lisbonne leur reconnaît une légitimité propre aux côtés des institutions européennes. Le traité admet pour la première fois la capacité des parlements nationaux à intervenir en amont dans le processus décisionnel puisqu’ils sont désormais informés par les institutions européennes de tout projet d’acte législatif. Dès lors, ils se trouvent davantage associés à la révision des traités. Un nouvel article indique de manière claire les droits et obligations des parlements nationaux dans le cadre de l’Union, qu’il s’agisse de leur information ou du contrôle de subsidiarité où ils acquièrent de nouvelles compétences. En effet, le pouvoir de contrôle des parlements nationaux sur l’activité européenne sera assuré : un « droit d’alerte précoce » leur sera donné pour vérifier que l’Union européenne ne sort pas de son champ de compétences. Un tiers des parlements nationaux peut rejeter un projet de proposition législative pour des raisons de non-respect du principe de subsidiarité (carton jaune). Dans ce cas, la Commission doit réexaminer sa proposition. Par ailleurs, si une majorité simple des parlements nationaux a adressé un avis motivé et que la Commission décide de maintenir son projet, la Commission renvoie l’objection motivée au Conseil et au Parlement qui statuent sur la question (carton rouge). Si le Conseil de l’Union à la majorité de ses membres (55 %) ou le Parlement européen à la majorité des suffrages exprimés donnent une réponse négative, le projet est écarté. Le temps accordé aux parlements nationaux pour l’examen des projets de loi passe de six à huit semaines. Les parlements nationaux pourront également adresser collectivement à la Commission des « avis motivés » qui aboutiront le cas échéant au retrait d’une initiative de la Commission. Ainsi, les parlements nationaux pourront contrôler l’action de l’UE afin qu’elle agisse concrètement dans les domaines où elle peut avoir une réelle valeur ajoutée par rapport à l’action des États membres dans leurs choix politiques fondamentaux. Ils sont également encouragés à entretenir un dialogue avec d’autres parlements nationaux des États membres et avec le Parlement européen. Enfin, ils doivent être informés de toute demande d’adhésion à l’Union européenne.

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2.4 – La possibilité d’initiative citoyenne : la démocratie participative À côté des acteurs politiques, la société civile se voit formellement reconnue dans la vie de l’Union : le traité de Lisbonne introduit de manière inédite un processus qui favorise la participation des citoyens à la vie démocratique et notamment aux prises de décision de l’Union. Un droit d’initiative citoyenne est créé et les citoyens pourront mieux se faire entendre grâce au droit d’initiative populaire : un million de citoyens originaires de différents États membres pourront demander à la Commission, dans le cadre de ses attributions, de présenter de nouvelles propositions. Avec cette incitation à la mobilisation transnationale, les citoyens européens auront ainsi la possibilité de peser sur les propositions de loi de l’UE et de se sentir plus impliqués dans la création d’un espace public européen. Le TFUE introduit une nouvelle disposition relative au dialogue social, reconnaissant le rôle des partenaires sociaux. En ce qui concerne la démocratie participative, le traité introduit les principes généraux de la consultation des parties intéressées et reconnaît l’importance du dialogue entre, d’une part, la société civile et les organisations représentatives de celle-ci comme les associations, les partenaires sociaux, les organisations non gouvernementales, et, d’autre part, les institutions de l’Union européenne, particulièrement la Commission.

2.5 – Les valeurs communautaires réaffirmées Le traité de Lisbonne détaille et renforce les valeurs et les objectifs sur lesquels repose l’Union. Ces valeurs servent de références aux citoyens européens et révèlent ce que l’Union a de meilleur à offrir à ses partenaires dans le monde. L’Union européenne est fondée sur des valeurs telles que le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’État de droit, le respect des droits de l’homme. Le préambule du Traité sur l’Union (TUE) précise que désormais, l’Union s’inspire « des héritages culturels, religieux et humanistes de l’Europe, à partir desquels se sont développées les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que la liberté, la démocratie, l’égalité et l’État de droit ». Les objectifs de l’Union européenne sont développés et consistent également à promouvoir « la paix, ses valeurs, le bien-être de ses peuples, à leur offrir un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures et à œuvrer pour le développement durable de l’Europe ». Le traité de Lisbonne préserve et renforce les « quatre libertés » ainsi que les libertés politiques, économiques et sociales des citoyens européens. Les valeurs de l’Union constituent le cadre de référence pour les futures adhésions à l’Union, ainsi que pour les éventuelles sanctions à l’égard des États membres qui devraient les violer de manière grave et persistante.

2.6 – Le droit de se retirer de l’Union européenne Pour la première fois, un traité européen prévoit une clause qui confère aux États membres le droit de se retirer volontairement s’ils le désirent de l’Union européenne : la « clause de sortie ». Le traité de Lisbonne reconnaît à tout État membre le droit de décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union européenne. Ce retrait n’est soumis à aucune autre condition que l’existence d’une période transitoire de deux ans, durant laquelle l’État souhaitant se retirer peut négocier un accord avec l’Union, fixant les modalités de son retrait et ses relations futures avec l’Union européenne. Cet accord est conclu par le Conseil de l’Union statuant à la majorité qualifiée avec l’approbation du Parlement européen. Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

3 – Plus de poids pour l’Union européenne sur la scène internationale 3.1 – La personnalité juridique de l’Union européenne Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, seule la Communauté européenne (CE) disposait d’une personnalité juridique (capacité de contracter, notamment d’être partie d’une convention internationale ou membre d’une organisation internationale). En revanche, le Traité sur l’Union européenne (TUE) ne contenait aucune disposition concernant la personnalité juridique de l’Union, et l’absence de cette personnalité juridique représentait une limite à la capacité d’influence de l’Union et à sa faculté de parler d’une seule voix sur la scène internationale. C’est ainsi que la capacité d’agir de l’UE sur la scène internationale était très inégale et dépendait du domaine politique en question. Il en résulte que la Communauté européenne et l’Union européenne avaient des statuts juridiques différents et ne fonctionnaient pas selon les mêmes règles de décision. Une des simplifications majeures introduites par le traité de Lisbonne est le fait de mettre fin à cette dualité en renforçant la capacité d’agir de l’Union européenne. Comme nous l’avons précisé, le terme « Communauté européenne » disparaît au profit du terme « Union européenne ». Par conséquent, la Communauté européenne cessera d’exister en tant que telle mais son acquis sera repris dans l’UE qui lui succède, et qui sera dotée d’une personnalité juridique unique. Le remplacement de l’Union et de la Communauté européenne par une seule Union européenne, dotée de la personnalité juridique, permettra à celle-ci d’intervenir de manière tout à fait différente dans les institutions internationales, renforcera son pouvoir de négociation, la rendra plus efficace sur la scène internationale et fera d’elle un partenaire plus visible aux yeux des pays tiers et des organisations internationales. L’Union sera dès lors habilitée à conclure un accord international dans ses domaines de compétences. Elle pourra ainsi devenir membre de ces organisations, ester en justice ou conclure des accords internationaux dans l’ensemble du champ de ses compétences. Toutefois, selon le traité de Lisbonne : « le fait que l’UE ait une personnalité juridique ne l’autorisera en aucun cas à légiférer ou à agir au-delà des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités ».

3.2 – Une présidence stable du Conseil européen Le Conseil européen est érigé en institution distincte du Conseil de l’Union. La présidence tournante du Conseil de l’Union sera doublée d’une présidence permanente et stable du Conseil européen, représentant des chefs d’État et de gouvernement. Jusqu’à présent, ce Conseil était présidé par un État membre différent tous les six mois, ce qui nuisait à la définition d’orientations politiques cohérentes et pérennes. L’élection d’un président du Conseil européen pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois offrira à l’Union européenne plus de lisibilité et sera un gage de continuité, tant sur le plan interne qu’externe. Il devra notamment présider les réunions du Conseil européen et représenter l’Union européenne sur la scène internationale et dans les sommets internationaux pour les matières relevant de la PESC. Il sera également chargé de représenter le Conseil européen dans ses relations avec les autres institutions de l’Union.

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3.3 – Un Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Le traité de Lisbonne reconnaît la spécificité de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) avec notamment la création du poste de Haut Représentant et l’inscription dans le traité du caractère intergouvernemental de la PESC. La création de ce poste permettra à l’Union européenne de parler au nom des institutions européennes dans les instances internationales lorsque l’Union aura adopté des positions communes et renforcera la cohérence et la visibilité de l’action extérieure de l’Union européenne. Rappelons que le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité est désigné pour cinq ans et remplira les fonctions exercées jusqu’ici par le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et par le commissaire européen aux relations extérieures : c’est un représentant unique qui les remplace. En supprimant la concurrence entre ces deux fonctions, le traité de Lisbonne apporte une plus grande cohérence entre la politique étrangère, la politique de défense et l’aide communautaire extérieure. Le Haut représentant sera également l’un des vice-présidents de la Commission. À ce titre, il est chargé des responsabilités de la Commission dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l’action extérieure de l’Union, en vue d’en assurer la cohérence. Il est assisté par un service de l’action extérieure. En revanche, la représentation extérieure de l’Union pour les matières autres que la PESC et les questions monétaires sera assurée par la Commission, ou plus précisément par les commissaires responsables. Le Haut représentant exercera un rôle de coordination générale de l’action extérieure. Il préside le Conseil des ministres des Affaires étrangères, présente les propositions nécessaires et reçoit des mandats exécutifs du Conseil. Il conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union et incarne la diplomatie de l’Union en donnant une voix et un visage à l’Union européenne sur la scène internationale et en assurant une unité plus grande à la politique extérieure de l’Union.

3.4 – Une politique de sécurité et de défense commune renforcée Le traité de Lisbonne prévoit que la politique de sécurité et de défense commune « devrait conduire à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l’unanimité, en aura décidé ainsi ». L’Union peut avoir recours aux moyens civils et militaires mis en œuvre dans le cadre de sa politique de sécurité et de défense commune dans des missions en dehors de l’Union, afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale. Une innovation importante du traité de Lisbonne réside dans la définition des moyens opérationnels que les États membres mettent à la disposition de l’Union. Le traité de Lisbonne permet le recours au mécanisme des coopérations renforcées et des coopérations structurées en matière de défense. Il prévoit une procédure particulière, « la coopération structurée permanente », qui permet à un groupe d’États remplissant certains critères et souscrivant à des engagements en matière de capacités militaires de participer aux principaux programmes européens d’équipement militaire et de fournir des unités de combat immédiatement disponibles pour l’Union européenne. Les États disposant de la capacité militaire et de la volonté politique nécessaires pour le faire peuvent développer cette coopération structurée susceptible de déboucher sur un système de défense commun. À cet égard, la perspective d’une défense commune devient plus concrète. La décision de lancer la coopération structurée permanente est prise par le Conseil de l’Union statuant à la majorité qualifiée et ne nécessite pas un nombre minimum d’États, contraireTitre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

ment à la coopération renforcée qui impose l’accord unanime des États membres et la participation de neuf États au moins. Le traité de Lisbonne contient également une « clause de défense mutuelle » qui prévoit qu’en « cas d’agression armée sur le territoire d’un État membre, les autres États membres lui devront aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir ». En revanche, cette clause n’affecte pas le statut de neutralité de certains États, ni leurs engagements souscrits dans le cadre de l’OTAN. Le traité de Lisbonne introduit une « clause de solidarité mutuelle » qui prévoit expressément que l’Union et ses États membres agissent de manière solidaire : si un État membre est victime d’une catastrophe naturelle ou est la cible d’un attentat terroriste ou est victime d’une agression armée, les autres États lui doivent assistance. Le traité de Lisbonne actualise les missions actuelles de l’Union européenne en matière de défense et précise que : « toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire ».

4 – Plus de prise en compte des préoccupations et des attentes des citoyens européens 4.1 – La concurrence libre et non faussée n’est plus un objectif de l’Union Alors que la concurrence libre et non faussée était un objectif de la Communauté dans les traités précédents, le traité de Lisbonne la supprime : elle ne constitue plus un objectif en soi qui peut fonder les politiques de l’Union, mais pour autant elle ne disparaît pas complètement des traités. Il est expressément proclamé que l’Union contribue à « la protection de ses citoyens » : la concurrence libre et non faussée ne doit plus être un objectif de l’UE mais un moyen au service d’objectifs plus généraux comme la croissance, l’emploi, le développement durable. Néanmoins, le nouveau traité précise dans un protocole que le marché intérieur comporte un « système garantissant que la concurrence n’est pas faussée ». Elle peut être utilisée comme un outil au service des consommateurs, à utiliser parmi d’autres sans plus. Cela n’affecte pas pour autant la portée ni l’importance des règles de concurrence, conformément au nouveau Protocole sur le marché intérieur et la concurrence. Ce protocole a la même valeur juridique que le traité. Ainsi, il est mentionné que l’Union européenne œuvre pour « une croissance équilibrée et la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive ».

4.2 – La dimension sociale de l’Union européenne confirmée Le traité de Lisbonne contient un certain nombre d’avancées en matière sociale et pour la première fois, l’UE se donne comme objectif de protéger ses citoyens dans le cadre de la mondialisation. Une « clause sociale horizontale » est crée pour la mise en œuvre de l’ensemble de ses politiques. Elle impose de prendre en compte les « exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale ainsi qu’à un niveau d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine » dans la définition et dans la mise en œuvre de l’ensemble des politiques de l’Union. C’est ainsi que de nouveaux objectifs sociaux sont assignés à l’UE : • le plein emploi, • le progrès social, • la lutte contre l’exclusion sociale et les discriminations, • la justice et la protection sociale, • l’égalité entre les sexes, • la solidarité entre les générations et la protection de l’enfant. 46

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Cette clause sociale qui exige la prise en compte des exigences sociales dans toutes les politiques de l’Union a pour conséquence que toute réglementation européenne contraire à ces objectifs pourra être annulée par la Cour de justice européenne.

4.3 – La garantie des services d’intérêt général Le traité de Lisbonne reconnaît le rôle indispensable joué par les services publics (transports, écoles et soins de santé) qui sont protégés par un protocole spécial annexé au traité ayant même valeur que les traités. Ce protocole définit les principales voies à suivre pour garantir l’efficacité et l’adéquation des services d’intérêt général. Il dote les services publics d’un fondement juridique permettant aux institutions européennes de définir les principes et les conditions qui régissent leur mise en place et leur fonctionnement. Cette base juridique pourra être utilisée pour l’adoption de directives sur le sujet. En outre, l’Union pourra légiférer dans le domaine des services économiques d’intérêt général et adopter un règlement à la majorité qualifiée, pour garantir les conditions de fonctionnement des services publics de façon positive et non plus par exception aux règles de concurrence. En revanche, le financement et la mise en œuvre des services publics continuent de relever de la compétence des États. Le Conseil de l’Union statuant à la majorité qualifiée en codécision avec le Parlement européen pourra définir les principes et les conditions, notamment économiques et financières, leur permettant d’accomplir leurs missions. L’importance des services économiques d’intérêt général est affirmée par ce protocole annexé au traité qui « reconnaît notamment comme valeur commune de l’Union » : • le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, organiser, faire exécuter et financer les services d’intérêt économique général d’une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs ; • la nécessité de prendre en compte la diversité des services d’intérêt économique général et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes ; • la nécessité de garantir un niveau élevé de qualité, de sécurité et d’accessibilité, l’égalité de traitement et la promotion de l’accès universel des utilisateurs. Grâce à ce protocole, les États membres disposent d’une plus grande latitude pour atteindre l’objectif d’un haut niveau de qualité et d’une garantie de service universel. En effet, le protocole précise que les dispositions des traités ne portent pas atteinte à la compétence exclusive des États membres pour la fourniture, l’exécution et l’organisation des services non économiques d’intérêt général.

4.4 – La Charte des droits fondamentaux acquiert une valeur juridique La Charte des droits fondamentaux, qui garantit de nombreux droits sociaux, acquiert une force juridique contraignante pour tous les États (sauf le Royaume-Uni, la Pologne et la République tchèque qui bénéficient d’un régime dérogatoire quant à son application). Un protocole introduit des mesures particulières pour ces trois pays : il s’agit de dérogations relatives à la juridiction de la Cour de justice et des tribunaux nationaux en matière de protection des droits reconnus par la Charte. Le traité de Lisbonne donne à la Charte des droits fondamentaux la même valeur juridique que les traités, sans pour autant l’intégrer aux traités. Auparavant, cette charte n’avait aucun caractère contraignant mais aujourd’hui, les citoyens européens peuvent la faire valoir devant un juge pour faire annuler des actes qui ne la respectent pas ou qui seraient contraires aux droits qu’elle contient. En d’autres termes, il ne sera pas possible d’adopter une mesure aux niveaux national ou européen qui remettrait en cause de tels droits. Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

Cette Charte, qui contribue à la dimension sociale de l’UE, inclut notamment : • le droit de négociation et d’action collective, • le droit à la sécurité sociale, • le droit d’accès aux services d’intérêt économique général, • la protection contre les licenciements injustifiés. Le traité de Lisbonne apporte donc des nouveautés dans les processus de décision en matière sociale et les actions que l’Union européenne peut conduire en matière sociale sont dans leur majorité des actions d’appui et de soutien aux États, décidées à la majorité qualifiée. Il préserve ainsi les droits existants tout en en introduisant de nouveaux, et assigne de nouveaux objectifs sociaux à l’Union européenne tels que : • la lutte contre l’exclusion sociale et les discriminations, • le plein emploi et le progrès social, • la promotion de la justice, • l’élimination de la pauvreté, • etc. Ce traité garantit notamment les libertés et principes énoncés dans la Charte et envisage les droits civiques, politiques, économiques et sociaux. Malgré tout, le traité de Lisbonne précise que les dispositions de la Charte des droits fondamentaux « n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies par les traités ». De plus, la notion de citoyenneté de l’UE est affirmée et développée dans le traité de Lisbonne : « Tout ressortissant d’un État membre est citoyen de l’Union. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne remplace pas celle-ci. » Le traité de Lisbonne permet également à l’Union d’adhérer à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux. De même, l’adhésion à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales « ne modifie pas les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités ».

4.5 – La lutte contre le changement climatique et la sécurité énergétique Même si la protection de l’environnement et le développement durable de l’Union figuraient déjà dans les traités existants, le traité de Lisbonne les définit avec précision, ce qui permettra à l’Union d’intensifier son action dans ce domaine. La politique de l’environnement est complétée par une référence à la lutte contre les changements climatiques qui acquiert un statut prioritaire dans le traité de Lisbonne. Pour la première fois, le traité comprend une section sur l’énergie, introduit une compétence dans ce domaine et définit les domaines-clés et les grands objectifs de la politique énergétique : • assurer le bon fonctionnement du marché de l’énergie, • assurer la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union, • promouvoir l’efficacité énergétique et les économies d’énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables, • promouvoir l’interconnexion des réseaux énergétiques. Les mesures adoptées dans ce domaine relèveront de la procédure législative ordinaire, c’est-à-dire du vote à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union en codécision avec le Parlement européen, à l’exception des mesures de nature fiscale. Néanmoins, le traité de Lisbonne précise que la législation européenne « n’affecte pas le droit d’un État membre de déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale

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de son approvisionnement énergétique ».En matière environnementale, le traité de Lisbonne insiste sur la nécessité de lutter contre les changements climatiques par des actions au niveau international. L’accent est mis également sur l’encouragement au développement des sources d’énergie nouvelles et renouvelables. La mention d’un « esprit de solidarité entre les États membres en cas de graves problèmes d’approvisionnement » est introduite pour la première fois dans le traité de Lisbonne, et un pays confronté à d’importantes difficultés d’approvisionnement en énergie pourra compter sur l’aide des autres États membres. Avec les conséquences visibles du changement climatique (inondations et incendies) qui touchent l’Europe, le traité de Lisbonne vise à faciliter la prévention des catastrophes naturelles et la protection contre ces phénomènes au sein de l’Union européenne. Ainsi, une nouvelle base juridique permet de soutenir les actions menées par les États membres dans ce domaine et de promouvoir la coopération opérationnelle.

5 – Plus de liberté, plus de sécurité et plus de justice dans l’espace européen Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les décisions importantes liées à la justice, à la liberté et à la sécurité devaient être prises à l’unanimité par le Conseil : le Parlement et la Cour de justice de l’Union européenne avaient un rôle limité. À cela s’ajoute le fait que malgré la mise en œuvre du grand espace de liberté de circulation des hommes, des marchandises, des services et des capitaux (les quatre libertés) le manque de coordination entre les différents systèmes judiciaires spécifiques à chaque État membre limitait les pouvoirs d’action de l’Union européenne contre tous les nouveaux défis mondiaux tels que : les réseaux de criminalité organisée, le terrorisme, etc. Le traité de Lisbonne permet à l’Union européenne de faire face à ces nouveaux défis et de développer des actions et des politiques qui répondent aux attentes des citoyens en matières de liberté, de sécurité et de justice. Pour garantir une sécurité accrue pour tous, l’Union voit ses compétences renforcées dans ces domaines et son action est facilitée par la suppression de la distinction entre les piliers. Le traité de Lisbonne place la liberté, la justice et la sécurité, y compris l’espace Schengen, au cœur de ses priorités en renforçant les moyens d’action de l’Union qui sera mieux équipée pour lutter contre toutes les filières criminelles, pour promouvoir et soutenir les mesures de prévention de la criminalité et pour lutter contre le terrorisme. Dans le domaine de la justice, liberté et sécurité, qui est communautarisé, le traité de Lisbonne facilite l’action au niveau européen en renforçant l’efficacité de la prise de décision. En effet, si le droit d’initiative de la Commission dans ce domaine est reconnu, le traité de Lisbonne introduit cependant la possibilité d’une initiative émanant d’un quart des États membres. Ainsi, des actes législatifs peuvent être adoptés à l’initiative des États membres dans le domaine de la coopération policière, pénale et administrative. Les innovations apportées par le traité de Lisbonne peuvent être déclinées dans les différents domaines couverts par l’espace de liberté, de sécurité et de justice et concernent notamment : • les politiques relatives aux contrôles des frontières, à l’asile et à l’immigration, • la coopération judiciaire en matière civile, • la coopération judiciaire en matière pénale, • la coopération policière.

Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

5.1 – Vers une politique commune en matière de contrôle aux frontières, d’asile et d’immigration Les domaines de compétences de l’Union sont étendus aux politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration. Le traité de Lisbonne prévoit également le renforcement des pouvoirs de l’agence de surveillance des frontières de l’Union (FRONTEX) et la mise en place d’un « système intégré de gestion des frontières extérieures ». Certains actes juridiques uniformes pourront être adoptés grâce au recours, dans la majorité des cas, à la procédure législative ordinaire impliquant le Parlement européen et le vote à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union avec un droit d’initiative de la Commission (par exemple pour le contrôle des frontières extérieures de l’Union). Dans le domaine de l’immigration, le traité de Lisbonne mentionne également le développement d’une politique commune, et la lutte contre l’immigration illégale sera également une politique exercée en commun par l’Union européenne et les États membres. Les décisions seront prises à la majorité qualifiée. La politique commune des visas et des titres de séjour de longue durée est soumise à la règle de la majorité qualifiée et à la procédure législative ordinaire. En revanche, les dispositions concernant les passeports et les cartes d’identité, les titres de séjour et autres documents assimilés font l’objet d’une procédure législative spéciale à l’unanimité au Conseil de l’Union, le Parlement européen étant uniquement consulté. Le principe général de solidarité et de partage équitable de responsabilité entre les États membres, y compris sur le plan financier, s’appliquera aux politiques de contrôle des frontières, d’asile et d’immigration.

5.2 – vers une europe de la justice : La coopération judiciaire en matière civile et pénale Le traité de Lisbonne pose le principe d’une coopération accrue pour la coopération judiciaire en matière civile par le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires, comme pour les mesures prises dans le domaine civil, et l’Union pourra adopter des règles et des procédures pour assurer cette reconnaissance. Pour la coopération judiciaire en matière pénale, la procédure législative ordinaire permet d’adopter des mesures visant à la reconnaissance des jugements, à la prévention des conflits de compétences, à l’application de méthodes alternatives de résolution des litiges, au soutien de la formation des magistrats et des personnels de justice. La coopération judiciaire en matière pénale est renforcée à travers l’adoption de règles minimales définissant les infractions pénales et des sanctions dans les domaines de criminalité grave ayant une dimension transfrontalière. Les crimes transfrontaliers comme les trafics de drogue, d’armes, le blanchiment d’argent, la corruption, la criminalité informatique, etc., feront l’objet de l’adoption de règles minimales définissant les infractions et les sanctions pour un certain nombre de crimes transfrontaliers. Ces règles seront aussi adoptées à la majorité qualifiée en « codécision » avec le Parlement, et non plus à l’unanimité comme c’était le cas auparavant. En matière pénale, des garanties protègent les États membres qui estimeraient que des mesures mettraient en cause leur système de justice pénale dans le domaine de l’harmonisation pénale (comme des « règles relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontalière »). La communautarisation dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice est assortie de certains « freins de secours » permettant aux États membres de renvoyer tel ou tel problème au Conseil européen lorsque leurs intérêts vitaux sont en jeu. Dans cette hypothèse, une clause « frein-accélérateur » peut être invoquée.

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Un État membre peut bloquer une décision (frein). Néanmoins, il est prévu que la procédure législative ordinaire soit suspendue si un État estime qu’un projet de directive dans ce domaine porte atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale. En revanche, dans ce cas, la coopération renforcée est facilitée et elle peut être déclenchée par les États membres qui souhaiteraient progresser dans ces domaines (accélérateur). Les missions d’EUROJUST sont élargies et peuvent comprendre le déclenchement d’enquêtes pénales ainsi que la proposition de déclenchement de poursuites conduites par les autorités nationales compétentes. Un parquet européen peut être institué à partir d’EUROJUST.

5.3 – Vers une meilleure coopération policière Le traité de Lisbonne ouvre la possibilité d’un renforcement de la coopération policière entre les États membres et introduit une distinction entre les coopérations policières opérationnelle et non opérationnelle. La coopération non opérationnelle relèvera de la procédure législative ordinaire et pourra concerner des domaines comme la collecte, le stockage, le traitement et l’analyse d’informations, le soutien à la formation des personnels, les techniques communes d’enquêtes. Les mesures portant sur la coopération opérationnelle passent quant à elles par une procédure législative spéciale qui requiert l’unanimité des États membres, eu égard à la sensibilité de la matière. Le traité de Lisbonne consacre l’existence d’EUROPOL, Office européen de police qui peut appuyer l’action des polices nationales dans la collecte et l’analyse des informations afin de coordonner, organiser et réaliser les enquêtes. Les missions d’EUROPOL sont reconnues et peuvent inclure la réalisation d’enquêtes menées conjointement avec les autorités des États membres. Ces missions sont sans impact sur les compétences des États membres, l’Union respectant les fonctions régaliennes des États, notamment celles qui ont pour objet d’assurer leur intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. Des coopérations renforcées peuvent être mises en place de façon accélérée en matière policière. Pour conclure, nous pouvons affirmer que le traité de Lisbonne renforce l’architecture des institutions, assouplit la prise de décision et permet à l’UE de mieux fonctionner dans les domaines stratégiques étant donné que la politique de l’action extérieure, la politique de défense et « l’espace de liberté, de sécurité et de justice » sont rénovés.

Titre I – Les différentes étapes de la construction européenne : du traité de Rome au traité de Lisbonne

Titre II

les Acteurs et les institutions européennes

Différentes institutions, diverses procédures et plusieurs acteurs interviennent dans l’élaboration des nombreuses politiques européennes avec des pouvoirs différents selon chaque politique et selon chaque compétence de l’Union. La prise de décision au sein des institutions européennes varie en fonction des compétences et des politiques de l’Union, et comporte même différentes modalités à l’intérieur de chacune d’entre elles. Par conséquent, ce sont les mêmes institutions qui vont adopter les décisions nécessaires à la mise en œuvre des politiques européennes, mais selon qu’elles interviennent dans le cadre des compétences exclusives « communautarisées », des compétences partagées, des actions d’appui et de coordination, ou dans celui de la politique étrangère et de sécurité commune, ou encore dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, ces institutions n’utiliseront pas les mêmes procédures et n’auront pas les mêmes pouvoirs. De plus, à la différence du schéma étatique traditionnel, nous ne pouvons pas, concernant l’Union, parler de séparation des pouvoirs car à chaque institution ne correspond pas un type particulier de pouvoir –à l’exception du pouvoir judiciaire expressément attribué à la Cour de justice de l’Union européenne–, même si la Commission européenne en tant que gardienne des traités veille avec elle à l’application du droit communautaire par les États membres. En effet, le droit communautaire ne fait pas référence au principe de séparation des pouvoirs. La classification traditionnelle entre pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire est difficile à établir, surtout entre le législatif et l’exécutif, car les compétences de la Commission européenne, du Conseil de l’Union et du Parlement européen se chevauchent dans le triangle institutionnel, c’est-à-dire dans le processus décisionnel. La Commission exerce une fonction à la fois normative, exécutive et décisionnelle en matière de concurence. Le Conseil de l’Union européenne dispose tant des fonctions législative ou budgétaire que de la fonction exécutive. Le Parlement européen, également, exerce des pouvoirs législatifs et budgétaires qu’il partage avec le Conseil de l’Union, et dispose même d’un pouvoir de contrôle. Cependant, comme dans le schéma étatique, nous pourrons constater que la collaboration des pouvoirs permet que les fonctions normatives, exécutives, les contrôles politiques, la gestion des ressources financières, la conduite des relations extérieures soient effectivement assumés. Le fonctionnement de l’Union européenne repose sur différents acteurs institutionnels et organes

qui sont : • le Conseil européen composé des chefs d’État et de gouvernement et qui a pour rôle de déterminer les grandes orientations politiques de l’Union européenne, • la Commission européenne qui est l’institution supranationale et qui représente l’intérêt communautaire, • le Conseil de l’Union ou Conseil des ministres qui représente les États membres et incarne une légitimité de type intergouvernemental, • le Parlement européen qui représente les citoyens des États membres de l’Union, • la Cour de justice de l’Union européenne qui assure le respect du droit communautaire, • le Comité économique et social qui permet à différents groupes économiques et sociaux de présenter de façon consultative leurs points de vue sur les propositions d’actes communautaires, • le Comité des régions qui est l’organe de représentation et de consultation des collectivités locales et régionales de l’Union, • la Cour des comptes qui contrôle la gestion financière de l’Union et vérifie la régularité des recettes et dépenses de l’Union européenne, • la Banque centrale européenne qui a pour mission d’émettre et de contrôler la monnaie unique, • la Banque européenne d’investissement qui a pour rôle de soutenir le développement équilibré de l’Union. Ces différents acteurs seront abordés successivement à travers l’étude des institutions que nous qualifierons d’organes de décision, de contrôle, consultatifs, financiers et bancaires, en fonction de leurs implications et de leurs influences à tous les niveaux.

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Les institutions de décision : l’organisation institutionnelle de la prise de décision dans l’Union européenne Chapitre I

1 – Le Conseil européen : la logique intergouvernementale Jusqu’en 1974, les chefs d’État et de gouvernement se réunissaient de façon informelle en étant convoqués comme ultime recours aux différents tournants de la construction européenne. Ces rencontres furent institutionnalisées lors d’un sommet à Paris les 9 et 10 décembre 1974 à l’initiative du président Valéry Giscard d’Estaing qui souhaitait relancer la construction européenne. C’est ainsi que les chefs d’État et de gouvernement ont décidé de se réunir deux fois par an dans des sommets baptisés « Conseils européens ». Le Conseil européen a vu son existence consacrée par l’Acte unique européen de 1987. Par la suite, le Traité sur l’Union européenne de 1993, en précisant son rôle, a fait du Conseil européen « l’organe central » de l’Union, le gouvernement politique qui « donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales ». Par contre, si le Conseil européen jouait en pratique un rôle majeur, il n’était pas reconnu comme une institution de l’UE, et c’est le traité de Lisbonne qui va le propulser comme une institution à part entière. C’est ainsi que le Conseil européen pourra voter et adopter des décisions, et que les actes votés par lui seront susceptibles d’un contrôle par la Cour de justice de l’Union à l’exception des actes relatifs à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Néanmoins, il n’exerce pas de fonction législative, laquelle est dévolue au Conseil de l’UE (ou Conseil des ministres) et au Parlement. Pour résumer, le Conseil européen représente les chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’Union européenne et il a pour but de définir et d’impulser les grandes orientations politiques générales.

1.1 – Composition Le Conseil européen est composé des chefs d’État ou de gouvernement des États membres, du président (tournant) du Conseil de l’Union ainsi que du président de la Commission européenne. Le traité de Lisbonne innove en précisant que le Conseil européen n’est composé que des chefs d’État ou de gouvernement alors qu’auparavant, les ministres des Affaires étrangères (qui n’étaient pas

membres) y participaient. Ce n’est que lorsque l’ordre du jour l’exige que les chefs d’État et de gouvernement peuvent décider d’être assistés chacun par un ministre et, en ce qui concerne le Président de la Commission, par un membre de la Commission européenne. Avant le traité de Lisbonne, le Conseil européen était présidé par le chef d’État ou de gouvernement du pays qui exerçait la présidence de l’UE. Cependant, cette présidence qui changeait tous les six mois portait atteinte à la continuité de l’action du Conseil européen. De plus, dans une Europe à 27 pays, une présidence tournante signifie qu’un État membre n’occupe la présidence que tous les 14 ans. Le mandat de cette présidence tournante, d’une durée de six mois est passé avec le traité de Lisbonne à une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois. Comme le Parlement européen et comme la Commission, le Conseil aura un président stable à plein temps et qui ne pourra pas exercer de mandat national pendant la durée de son mandat européen. La présidence stable du Conseil européen est l’une des principales innovations du traité de Lisbonne pour assurer une plus grande continuité dans la construction européenne. Toutefois, cela ne supprime pas la présidence tournante du Conseil de l’Union, occupée chaque semestre par un nouvel État membre. Mais avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et l’introduction d’une présidence stable du Conseil européen, le rôle des chefs d’État devrait se trouver réduit. En effet, un article du nouveau Traité sur l’Union européenne (TUE) prévoit que les formations spécialisées du Conseil de l’UE (ou Conseil des ministres) –économie, marché intérieur, agriculture, etc.– continueront à être présidées à tour de rôle et pour six mois par les pays de l’Union, selon le même système que précédemment. En revanche, cette présidence tournante est supprimée au niveau du Conseil des ministres des Affaires étrangères, et ce sera le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui préparera et présidera toutes les réunions de ce Conseil. Le traité de Lisbonne supprime la participation systématique des ministres des Affaires étrangères, qui ne seront désormais convoqués que si l’ordre du jour le nécessite, au même titre que les autres membres du gouvernement, qui n’étaient jusqu’à présent pas autorisés à participer au Conseil européen. Si la présidence tournante est maintenue au Conseil de l’UE, nous pouvons affirmer qu’elle est « réduite aux acquêts » car : • ce n’est plus le chef de gouvernement du pays exerçant la présidence qui préside et fixe l’ordre du jour du Conseil européen, • ce n’est plus son ministre des Affaires étrangères qui présidera le Conseil des ministres des Affaires étrangères. Avec le traité de Lisbonne, le Conseil européen comprend deux nouveaux participants : • le président du Conseil européen qui deviendra membre de droit, • et le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui assistera aux travaux du Conseil européen. Le Conseil européen se réunit deux fois par semestre sur convocation de son président. Lorsque la situation l’exige, ce dernier peut convoquer une réunion extraordinaire.

1.2 – Les fonctions du Conseil européen Le traité de Maastricht a précisé les missions du Conseil européen de la manière suivante : « Le Conseil européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales. » Sa mission est donc de dynamiser la construction européenne au plus haut niveau et de solutionner les obstacles et les blocages en fixant des arbitrages, mais il n’exerce pas de fonction législative. Le Conseil européen n’est pas inclus dans le processus décisionnel qui fait intervenir le Conseil de l’Union européenne, la Commission et le Parlement européen, et il ne peut pas non plus adopter 56

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d’actes législatifs. Cependant, il prend les décisions les plus importantes pour l’avenir de l’Union et toutes les orientations politiques majeures concernant l’intégration et la construction européennes. En effet, c’est le Conseil européen qui aborde les grands dossiers touchant directement les États membres, et arbitre les questions sensibles communautaires qui n’ont pas trouvé de solution au niveau du Conseil de l’Union, telle la réforme de la politique agricole commune (PAC). Le Conseil européen s’est ainsi imposé comme l’instance décisionnelle au sein de laquelle ont été traités les dossiers les plus sensibles. Par exemple : • réfléchir sur la mise en place d’une Union économique et monétaire dans les années 80, • élargir l’Union européenne vers l’Est dans les années 90 ; • réaliser un espace européen de liberté, de sécurité et de justice en 1999. Le Conseil européen n’intervient pas, en principe, directement dans le processus décisionnel que l’on qualifie également de triangle institutionnel : il se borne à dégager les éléments d’un accord et laisse au Conseil des ministres et au Parlement européen le soin d’adopter les actes appropriés. Lorsque les grands axes sont définis, la Commission européenne doit les mettre en œuvre en proposant au Conseil de l’Union européenne et au Parlement européen des actes communautaires. En tant qu’organe d’impulsion politique, le Conseil européen –d’une manière indirecte– vient concurrencer la Commission sur le terrain des initiatives. À la différence du système communautaire, le Conseil européen prend ses décisions de manière totalement indépendante dans la mesure où elles ne supposent ni l’initiative de la Commission, ni la participation du Parlement européen. En revanche, c’est le Conseil de l’Union européenne qui prépare les réunions du Conseil européen et adopte, avec le Parlement européen, les textes juridiques traduisant en actions les orientations fixées par les chefs d’État ou de gouvernement. Le Conseil européen se prononce par consensus, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. Dans ce cas, le Conseil peut statuer selon trois modalités : • s oit à la majorité simple pour les questions de procédure et pour l’adoption de son règlement intérieur, • s oit à la majorité qualifiée dans les cas prévus par les traités et selon les mêmes modalités applicables au Conseil de l’Union (pour l’élection du président du Conseil européen, la désignation du président de la Commission, la désignation du Haut représentant et la désignation du président et du vice-président de la Banque centrale européenne), • s oit à l’unanimité dans les cas prévus par les traités, et si l’abstention des membres présents ou représentés ne fait pas obstacle à l’adoption des délibérations du Conseil européen qui requièrent l’unanimité. Le Conseil européen dispose de plusieurs compétences en matière de politiques générales, en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et en matière institutionnelle. En matière de politiques générales, nous avons signalé que les politiques économiques et de l’emploi bénéficient d’un régime spécifique. C’est le Conseil européen qui donne à l’Union les grandes orientations et les priorités sur les politiques économiques et la situation de l’emploi au sein de l’Union. Ensuite, les États coordonnent au sein de l’Union leurs politiques nationales. Le Conseil européen définit également les orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice : il peut arrêter des orientations ou prendre des décisions. Le traité de Lisbonne reconnaît un « droit d’appel » au Conseil européen, en cas de blocage au Conseil de l’Union dans plusieurs domaines, notamment ceux de la coopération judiciaire en matière pénale ou en matière sociale. En matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qui bénéficie aussi d’un régime spécifique, le Conseil européen est l’organe suprême puisque c’est lui qui définit « les principes et orientations générales en matière de politique étrangère et de défense ». Il identifie les intérêts stratégiques de l’Union et les orientations générales, y compris les questions ayant des implications Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

en matière de défense et l’adoption des décisions nécessaires. C’est sur la base de ces orientations générales et des lignes stratégiques que le Conseil de l’Union européenne élabore la PESC et prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de cette politique. En matière institutionnelle, le Conseil européen dispose de nombreux pouvoirs et avec le traité de Lisbonne, ces pouvoirs se sont encore accrus : • c’est lui qui fixe la composition du Parlement européen avec son approbation ; • c’est lui qui établit le système de rotation permettant de choisir les membres de la Commission et qui propose au Parlement européen le candidat à la présidence de la Commission ; • c’est lui, statuant à la majorité qualifiée, avec l’accord du président de la Commission, qui nomme le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ; • c’est lui qui fixe la liste des formations du Conseil de l’Union autres que celles prévues par les traités et les règles pour la présidence des formations de ce Conseil ; • c’est lui qui peut autoriser, après approbation du Parlement européen, le Conseil de l’Union à statuer à la majorité qualifiée dans un domaine où il devait statuer à l’unanimité, et adopter des actes par la procédure ordinaire au lieu de la procédure législative spéciale (les clauses passerelles) ; • c’est lui qui peut convoquer une conférence des représentants des gouvernements des États membres en vue d’arrêter les modifications à apporter aux traités ; • c’est lui qui peut même modifier les dispositions relatives aux politiques et actions internes du Traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE).

1.3 – Fonctions du président du Conseil européen Le Conseil européen élit son président à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois. En vertu du traité de Lisbonne, ce poste devient une fonction stable. Mais ne disposant pas d’une administration propre, le président du Conseil européen devra s’appuyer sur le secrétariat du Conseil de l’Union pour exercer ses fonctions. Les attributions du président du Conseil européen (qui ne peut exercer de mandat national tant qu’il est en fonction) sont les suivantes : • présider et animer les travaux du Conseil européen ; • assurer la préparation et la continuité des travaux du Conseil européen en coopération avec le président de la Commission et sur la base des travaux du Conseil de l’Union des affaires générales. Il faut signaler que le Conseil des affaires générales (qui est une formation au sein du Conseil de L’Union), assure la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil de l’Union, prépare les réunions du Conseil européen et en assure le suivi en liaison avec le président du Conseil européen et la Commission européenne ; • œuvrer pour faciliter la cohésion et le consensus au sein du Conseil européen ; • présenter au Parlement européen un rapport à la suite de chacune des réunions du Conseil européen ; • assurer à son niveau et en sa qualité de diplomate la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), sans préjudice des attributions du Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui lui aussi participe aux travaux du Conseil européen. C’est la raison pour laquelle nous rappelons ses fonctions depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

1.4 – Fonctions du Haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Il est nommé par le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, avec l’accord du président de la Commission européenne, pour un mandat de cinq ans. Le Conseil européen peut mettre fin à son mandat selon la même procédure. 58

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Le Haut représentant remplit plusieurs fonctions : • il participe aux travaux du Conseil européen ; • il veille à l’unité et à l’efficacité de l’action extérieure de l’Union ; • il conduit la politique étrangère et de sécurité de l’Union (PESC) ; • il contribue par ses propositions à l’élaboration de la PESC et assure la mise en œuvre des décisions adoptées par le Conseil de l’Union et le Conseil européen ; • il représente l’Union pour les matières relevant de la PESC, conduit au nom de l’Union le dialogue politique avec les tiers et exprime la position de l’UE dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales ; • il préside au sein du Conseil de l’Union le Conseil des affaires étrangères qui réunit tous les ministres des Affaires étrangères de l’Union ; • il peut saisir le Conseil de l’Union de toute question relevant de la PESC et lui soumettre des propositions ; • il peut, dans les cas exigeant une décision rapide, convoquer soit d’office, soit à la demande d’un État membre une réunion extraordinaire dans un délai de 48 heures ou dans un délai plus bref ; • il est l’un des vice-présidents de la Commission et assume les responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l’action extérieure de l’Union ; • il consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC et de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ; • il exerce son autorité sur le service européen pour l’action extérieure (SEAE) et sur les délégations de l’Union dans les pays tiers et auprès des organisations internationales ; • l e SEAE aide le Haut représentant à veiller à la cohérence et à la coordination de l’action extérieure de l’Union, ainsi qu’à élaborer des propositions sur la politique à mener, puis à les mettre en œuvre après approbation du Conseil de l’Union.

2 – La Commission européenne : la logique supranationale La Commission est l’institution supranationale qui représente l’intérêt général communautaire. Elle est à la fois une institution politique représentée par le collège des commissaires et une institution administrative représentée par les services et les directions générales (DG). Elle est définie comme l’exécutif européen mais en réalité, elle dispose de nombreux pouvoirs : • un pouvoir d’initiative : c’est elle qui propose la législation, les politiques et les programmes d’action de l’Union européenne, • un pouvoir de gardienne des traités, • un pouvoir d’exécution des politiques et du budget, • un pouvoir de représentation de l’Union à l’étranger, à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et des autres cas prévus par les traités.

2.1 – Composition La Commission européenne comprend un ressortissant de chaque État membre : elle est donc composée, depuis l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, de 27 commissaires désignés d’un commun accord par les gouvernements des États membres. Les commissaires européens sont nommés pour cinq ans renouvelables et choisis « en raison de leurs compétences générales et de leur engagement européen et parmi des personnalités offrant toutes garanties d’indépendance ». Avec le traité de Lisbonne, la Commission européenne conservera un rôle central, mais sa composition sera réduite. Un compromis trouvé en 2004 et repris par le traité de Lisbonne a consisté à maintenir jusqu’en 2014 le dispositif actuel du principe d’un commissaire par État membre, y compris son Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

président et le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui en est l’un des vice-présidents. À partir de 2014, le nombre des membres de la Commission (président et Haut représentant compris) devra être égal aux deux tiers du nombre des États membres, soit 18 commissaires dans une Union à 27 pays membres. Le Conseil européen, statuant à l’unanimité, choisira les membres de la Commission (et pourra modifier ce nombre) selon un système de rotation strictement égalitaire entre les États, reflétant leurs diversités géographique et démographique. Les États membres seront traités sur un pied d’égalité pour la détermination de l’ordre de passage et du temps de présence de leurs ressortissants au sein de la Commission européenne. En supprimant le lien entre l’État membre et le commissaire, la Commission devient davantage supranationale, recherchant l’intérêt général européen. C’est un réel progrès qui permettra d’éviter la « nationalisation » du collège de la Commission chargé de représenter l’intérêt général, et qui pourra ainsi concilier efficacité et légitimité au sein de l’Union.

2.2 – Le président de la Commission européenne En ce qui concerne l’élection du président de la Commission, c’est le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, qui propose au Parlement européen un candidat en tenant compte des résultats des élections au Parlement européen. Le véritable changement initié par ce traité est le fait que le Conseil européen propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission « en tenant compte des élections au Parlement européen » et de la majorité sortie des urnes, ce qui fera du président de la Commission le représentant de la majorité qui se sera dégagée à l’occasion des élections européennes. En revanche, si le candidat ne recueille pas la majorité, le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée propose dans un délai d’un mois un nouveau candidat qui est élu par le Parlement selon la même procédure, c’est-à-dire à la majorité des membres qui le composent. La légitimité démocratique du président de la Commission est renforcée par le traité de Lisbonne qui insiste davantage sur le rôle du Parlement européen. En effet, le président de la Commission sera élu par le Parlement européen et même si cette élection ne peut porter que sur le candidat proposé par le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée, ceci renforcera l’importance des élections européennes et leur influence sur le fonctionnement de l’UE. Le président de la Commission dispose de plusieurs compétences. • C’est lui qui nomme les vice-présidents, autres que le Haut représentant, parmi les membres de la Commission. Le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité sera membre à part entière et vice-président de la Commission en charge des relations extérieures. Cette « double casquette » mettra fin à la dualité qui existait avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne entre le Haut représentant et le commissaire européen en charge des relations extérieures. • Il définit les orientations dans le cadre desquelles la Commission exerce sa mission. • Le conseil de l’Union, d’un commun accord avec le président élu et sur la base des recommandations des États membres, adopte la liste des autres personnalités qu’il propose de nommer membres de la Commission pour une durée de cinq ans. • Il décide de son organisation interne, y compris de l’attribution des portefeuilles des commissaires, afin d’assurer la cohérence, l’efficacité et collégialité de son action. • Il répartit les responsabilités incombant à la Commission et peut remanier cette répartition au cours de son mandat. • Il peut même demander la démission d’un membre de la Commission sans avoir à obtenir l’autorisation du collège des commissaires, comme le prévoyait le traité de Nice. Dans ce sens, le traité

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de Lisbonne renforce son autorité, ce qui démontre une évolution vers une « présidentialisation » accrue de la Commission. En revanche, si le Parlement européen n’a pas le pouvoir de nomination des commissaires, il dispose d’un droit d’approbation sur l’investiture de la Commission, et peut ainsi empêcher la nomination d’un collège défini. Le président de la Commission, le Haut représentant et les autres membres de la Commission sont soumis, en tant que collège, à un vote d’approbation du Parlement européen. C’est sur la base de cette approbation que la Commission européenne est nommée par le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée.

2.3 – Indépendance de la Commission La Commission européenne exerce ses responsabilités en pleine indépendance et elle est statutairement indépendante des gouvernements nationaux. Les membres de la Commission eux-mêmes exercent leurs fonctions en toute liberté. Contrairement aux membres du Conseil européen ou du Conseil de l’Union, ils ne représentent pas leur État d’origine, mais exercent leur fonction en pleine indépendance, dans l’intérêt général de l’Union. Si les commissaires sont spécialisés en raison de la multitude des questions relevant de la compétence de la Commission, les décisions sont adoptées collégialement. Les délibérations de la Commission sont acquises à la majorité de ses membres. Au sein de la Commission, le collège des commissaires est l’instance de décision. Ils ne sollicitent ni acceptent d’instructions d’aucun gouvernement ni organisme, et ne peuvent exercer aucune activité professionnelle –rémunérée ou non– pendant la durée de leurs fonctions. Les États membres respectent cette indépendance et, en principe, ne doivent pas chercher à les influencer dans l’exécution de leur tâche. Il n’empêche que la Commission n’est pas détachée de tout lien national dans la mesure où elle est composée d’un ressortissant de chaque État membre. Dans la pratique, tous les gouvernements entretiennent des relations plus ou moins étroites avec les commissaires issus de leur pays pour leur faire part de leurs préoccupations sur un dossier particulier, faire valoir leurs argumentations ou exprimer leurs craintes. Avec la réduction du nombre de commissaires (18 au lieu de 27) prévue par le traité de Lisbonne pour 2014, la Commission européenne devra d’une part garantir une transparence absolue dans ses relations avec les États membres, et d’autre part partager avec ces derniers les informations, et les consulter. Elle devra également prendre toutes les mesures nécessaires afin de garantir que les réalités politiques, sociales et économiques de tous les États membres (y compris ceux qui ne sont pas représentés par les commissaires) soient pleinement prises en compte.

2.4 – La motion de censure par le Parlement européen La Commission est responsable devant le Parlement européen qui peut la censurer. Saisi d’une motion de censure sur la gestion de la Commission européenne, le Parlement ne peut se prononcer sur cette motion que trois jours au moins après son dépôt et par un scrutin public. Si la motion de censure est adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et à la majorité des membres qui composent le Parlement européen, les membres de la Commission (y compris le Haut représentant) doivent démissionner collectivement de leurs fonctions. Toutefois, même si la Commission est censurée, elle conserve l’intégralité de ses pouvoirs, assume ses fonctions et continue à gérer les affaires courantes jusqu’à la désignation d’un nouveau collège des commissaires. Dans ce cas, le mandat des membres de la Commission nouvellement nommés expire à la date à laquelle aurait dû expirer le mandat des membres de la Commission obligés de démissionner collectivement de leurs fonctions. Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

Rappelons que le traité de Lisbonne renforce l’autorité du président de la Commission qui pourra désormais contraindre un des membres de la Commission à démissionner, sans autorisation préalable du collège des commissaires.

2.5 – Fonctions de la Commission européenne En tant qu’institution indépendante des États, la Commission européenne est dotée de pouvoirs très importants.

A – Pouvoir de proposition des actes législatifs au Conseil de l’Union et au Parlement Rappelons qu’avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’importance du rôle de la Commission était différente selon les piliers et ses attributions étaient plus limitées dans le cadre des deuxième et troisième piliers (PESC et JAI). Le traité de Lisbonne confirme les pouvoirs de la Commission européenne, notamment son monopole de l’initiative législative pour les affaires communautaires. Si son droit d’initiative est exclusif dans le cadre des politiques communes, il convient de préciser qu’elle partage ce droit avec les États membres dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, mais également dans l’espace de sécurité, de liberté et de justice, notamment pour la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Concernant l’Union économique et monétaire, elle partage son droit d’initiative avec la Banque centrale et les États membres. La Commission, dont le rôle dans la conduite des politiques européennes est essentiel, possède un pouvoir d’initiative, c’est-à-dire le pouvoir de faire des propositions sur la législation communautaire. En effet, un acte législatif de l’Union européenne ne peut être adopté que sur sa proposition, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. Lorsque le droit d’initiative de la Commission est exclusif, la première tâche de cette dernière est d’élaborer les propositions de nouvelles réglementations ou de nouvelles politiques, et de les soumettre au Conseil de l’Union européenne et au Parlement européen. Elle possède le quasi-monopole de l’initiative des actes communautaires dans le cadre des politiques communes, car dans la plupart des cas les traités imposent au Conseil de l’Union européenne de statuer sur proposition de la Commission. Le droit communautaire exige que les actes du Conseil de l’Union européenne (règlements, directives, décisions) soient presque toujours adoptés sur proposition de la Commission. Le Conseil de l’UE et le Parlement européen peuvent stimuler le pouvoir d’initiative de la Commission en lui demandant de procéder à toute étude jugée par eux opportune et de leur soumettre les propositions appropriées. Ces propositions constituent un instrument d’influence important, car le Conseil de l’UE ne peut s’en écarter qu’à l’unanimité, alors que la plupart des votes se font à la majorité qualifiée. Ce pouvoir de proposition se prolonge tout au long de la procédure, permettant à la Commission de modifier ses propositions ou de se prononcer sur les amendements proposés par le Conseil de l’Union ou le Parlement européen. La Commission peut modifier ou retirer sa proposition tant que celle-ci n’a pas fait l’objet d’un vote. L’action de la Commission dans son droit d’initiative est encadrée par le principe de subsidiarité, c’est-à-dire qu’elle n’agit que lorsque son action est plus efficace que celle des États membres, et là où elle est la plus légitime pour résoudre une question ou améliorer une situation. Toute proposition de la Commission européenne doit se justifier au regard de ce principe, sans quoi elle laissera les États, les régions ou les municipalités décider. La Commission motive également la pertinence de chacune de ses propositions au regard du principe de subsidiarité, et, chaque fois que cela est nécessaire, 62

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l’exposé des motifs –joint à la proposition– donne des détails à ce sujet. Avec le traité de Lisbonne, un renforcement du contrôle de subsidiarité est mis en place grâce au mécanisme d’« alerte précoce » selon lequel la Commission transmet ses projets d’actes législatifs aux parlements nationaux qui ont la possibilité d’émettre un avis motivé selon lequel le projet ne respecte pas le principe de subsidiarité. Un protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité récapitule les modalités d’application de ce principe. Ce protocole prévoit que si les avis motivés sur le non-respect du principe de subsidiarité par une proposition de la Commission représentent au moins un tiers des parlements nationaux (un quart s’il s’agit de propositions relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice), la Commission doit réexaminer sa proposition. Le principe de proportionnalité implique que le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités (par exemple : éviter les législations trop détaillées). Par conséquent, si la Commission possède le droit d’initiative, elle ne prépare pas ses propositions toute seule, de façon isolée, avec ses propres services. Bien au contraire : pour donner aux politiques européennes leur légitimité et garantir leur acceptation par tous les acteurs concernés, chaque proposition de la Commission est analysée en amont et elle est le résultat d’un long processus de consultation et de concertation. D’ailleurs, la nécessité et la justification de l’action européenne doivent être démontrées par la Commission. Il revient donc à la Commission, sans préjudice de son droit d’initiative, de procéder à de larges consultations avant de proposer des textes législatifs et publier dans chaque cas approprié des documents relatifs à ces consultations. Avant que la proposition ne soit présentée et même formulée, les commissaires et leurs services mettent en discussion des projets et des plans d’action en organisant des groupes de travail, des forums, des séminaires. La Commission européenne se fait une obligation de consulter toutes les parties concernées par la proposition envisagée : les groupes professionnels, les responsables patronaux, les syndicats, les associations, les experts indépendants, les administrations nationales. C’est à partir de cette diversité de consultations qu’elle peut souvent présenter un premier document exploratoire sur un projet précis. Il peut en sortir des livres verts, des livres blancs ou des communications de la Commission qui serviront de référence aux propositions ensuite débattues. Les livres verts sont des documents de réflexion présentés par la Commission sur les réformes qu’elle envisage et sont diffusés avant toute proposition formelle. En fait, ces documents sont destinés à susciter une réflexion préalable de tous les milieux concernés sur l’opportunité de la proposition dans une politique donnée, en exposant un éventail d’idées à des fins de débat public. Les livres blancs sont des documents qui contiennent des propositions d’action communautaire dans un domaine spécifique et font suite à un livre vert. Ils contiennent un ensemble officiel de propositions dans des domaines politiques spécifiques et constituent l’instrument de leur mise au point. La Commission travaille dans un souci permanent de recherche d’accord de principe émanant des États membres sur tel ou tel projet, dès les premières réflexions qu’elle engage. En effet, dans la mesure où elle détient le monopole de l’initiative des propositions des textes communautaires, la Commission prend en compte toutes les demandes des groupes d’intérêts et des administrations nationales en amont du processus de décision. Ces groupes d’experts permettent aux différentes directions générales de la Commission de compléter leur expertise mais surtout de crédibiliser et légitimer la pertinence de leurs propositions. Cette consultation s’établit dans un premier temps dans les groupes d’experts et les comités consultatifs de la Commission qui accueillent également des représentants des groupes d’intérêts et des consultants indépendants. Les services de la Commission sont conseillés par des comités spécialisés d’experts qui examinent un problème des points de vue techniques, économiques et juridiques, et analysent les avantages et les inconvénients d’une proposition. Pour préparer ses propositions, la Commission tente de canaliser le lobTitre II – les Acteurs et les institutions européennes

bying dans des comités consultatifs qui se réunissent périodiquement. Certains de ces comités tirent leur légitimité et leur influence non pas de la mobilisation des citoyens mais surtout de l’affirmation de principes éthiques, ou de l’expertise qu’ils développent sur des questions d’intérêt général (protection de l’environnement, des consommateurs, santé publique, etc.). D’ailleurs, ces groupes de pression et associations, notamment ceux qui militent pour la protection de l’environnement ou les droits des consommateurs, s’avèrent particulièrement efficaces dans leur action de lobbying auprès des services de la Commission, pour suggérer des initiatives. La Commission associe souvent ces groupes à vocation représentative aux procédures de consultation et de concertation qu’elle ne manque pas d’organiser dans le cadre de comités techniques. La Commission gère ces organes de consultation dans le cadre de ses politiques communautaires et les fonctionnaires des États membres y participent également. D’ailleurs une proposition émanant de la Commission est souvent le fruit d ‘une consultation à laquelle les fonctionnaires nationaux ont été associés. Les administrations nationales participent souvent à l’élaboration des politiques communautaires car c’est à elles qu’il appartient de mettre en œuvre les politiques communautaires. C’est la raison pour laquelle les administrations nationales sont des acteurs mais aussi des interlocuteurs incontournables de la Commission. À cet effet, les services de la Commission accueillent des fonctionnaires des États membres pour des périodes déterminées, ce qui permet les échanges d’informations et d’expériences entre les administrations nationales et la Commission européenne. Les administrations nationales sont des sources importantes d’information sur la situation dans les différents États membres. Elles peuvent contribuer activement à l’élaboration des politiques communautaires en participant à des comités, des groupes de travail ou des consultations, en plus des nombreux lobbyistes nationaux qui font pression sur la Commission pour faire valoir les intérêts de leurs mandants. En effet, en dehors des groupes d’experts, les fonctionnaires des ministères organisent également des consultations informelles avec les différentes directions générales de la Commission. Ils ont pour mission de s’informer sur les propositions en cours de préparation, mais en réalité ils tentent d’influencer le processus en suggérant leurs points de vue et en informant leur ministère sur l’évolution de la proposition. Souvent, bien que des fonctionnaires soient consultés à titre individuel, non comme représentants de leur gouvernement mais comme experts, ce sont souvent les intérêts et les points de vue de leur administration qu’ils défendent en orientant les projets de proposition de la Commission. Par ce processus de concertation, de consultation, de négociation à plusieurs niveaux, la Commission peut synthétiser des versions et envisager des projets de proposition qui trouvent leurs origines dans les administrations nationales, mais également dans les multiples organisations de représentation d’intérêts qui, directement ou indirectement au travers des consultants, font du lobbying à Bruxelles. Aussi, lorsque la Commission travaille sur la position finale de sa proposition, elle anticipe les réactions négatives ou positives qu’elle peut susciter et a même, en amont, entrepris de les surmonter en reprenant dans sa proposition les opinions majoritaires. Cette stratégie, consistant à répondre à l’intérêt de tous ou de la grande majorité des États membres, donne à la Commission un véritable pouvoir de négociation aux différentes étapes du processus de décision. Il convient de préciser que les représentants de la Commission assistent aux travaux du Conseil de l’Union à tous les stades de la procédure. C’est ainsi que la Commission peut intervenir au cours du processus législatif pour justifier le bien- fondé de sa proposition et envisager les amendements du Conseil de l’Union ou du Parlement européen.

B – Le droit d’initiative citoyenne : une nouveauté du traité de Lisbonne Le traité de Lisbonne crée un droit d’initiative citoyenne et reconnaît le droit « pour les citoyens de l’UE, au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres de

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prendre l’initiative d’inviter la Commission européenne dans le cadre de ses attributions à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’UE est nécessaire aux fins de l’application des traités ». C’est ainsi que les citoyens européens pourront, dès lors qu’ils réuniront un million de signatures au moins provenant d’un nombre significatif d’États membres, demander à la Commission de proposer « un projet de loi ». Cette innovation institutionnelle aura pour seul effet « d’inviter » la Commission européenne à soumettre une proposition appropriée au Conseil de l’UE et au Parlement européen. Toutefois, ce droit d’initiative citoyenne ne remet pas en cause le monopole d’initiative de la Commission européenne, qui peut refuser de donner suite à une demande citoyenne. Par contre, cette innovation organise pour la première fois l’accès des citoyens au cœur même du processus décisionnel dans l’Union, marquant par là un véritable progrès en matière de démocratie participative.

C – La Commission, gardienne des traités La Commission européenne est gardienne des traités. À ce titre, elle doit veiller à ce que le droit communautaire –c’est-à-dire les traités mais également les règlements, directives, décisions– soit correctement appliqué par les États membres, les institutions et même les particuliers. Elle surveille l’application des traités et du droit de l’Union européenne sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne. Ce rôle de gardienne lui confère des pouvoirs d’information, de prévention, ainsi qu’un pouvoir de poursuite des infractions. Elle peut (après mise en demeure, demande d’explication et avis motivé) saisir la Cour de justice et traduire un État membre devant la Cour de justice pour manquement à ses obligations communautaires, ou si l’État ne suit pas l’avis qu’elle lui a préalablement envoyé. Ces recours en manquement interviennent principalement dans le domaine de l’exécution des directives comme une mauvaise transposition, une transposition tardive, ou une absence de transposition. En cas de manquement d’un État membre à ses obligations communautaires, elle peut même demander à ce dernier des sanctions financières. Le traité de Lisbonne confirme ce pouvoir en précisant que si la Commission européenne estime qu’un État a manqué à ses obligations de communiquer les mesures de transposition d’une directive, la Commission pourra demander à la Cour de justice d’infliger à cet État une astreinte ou le paiement d’une somme forfaitaire. La Commission veille à l’application des règles de concurrence. Elle a le droit de recueillir auprès des États et des entreprises toutes les informations utiles à l’accomplissement de cette mission, et de procéder aux vérifications nécessaires. Ce droit d’information lui donne des moyens d’action et à ce titre, elle peut appliquer des amendes, astreintes et sanctions aux entreprises violant les règles de la concurrence. Ses pouvoirs sont particulièrement importants en ce domaine où elle dispose de pouvoirs de décision à l’encontre des entreprises, sous le contrôle de la Cour de justice. À ce titre, elle joue le rôle de « gendarme » en s’assurant par exemple que la fusion de deux entreprises ne risque pas de créer une position dominante ou que certaines firmes ne se partagent pas un marché. Elle peut infliger des sanctions aux entreprises qui méconnaissent le principe de la libre concurrence. Même les attributions des aides d’État (subventions publiques) sont contrôlées et examinées au regard de leur effet sur la concurrence. En effet les états doivent notifier à la Commission leurs projets d’aide.

D – La Commission, organe d’exécution La Commission est un organe d’exécution et son statut ne lui confère pas un pouvoir réglementaire de même nature que celui dont disposent le Conseil de l’Union ou le Parlement européen. Cependant, au titre des politiques communes, le Conseil de l’Union lui octroie souvent le soin de Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

prendre des mesures réglementaires et individuelles d’exécution. Elle est chargée de l’application des politiques communes et met en œuvre les actes législatifs adoptés par le Parlement européen et le Conseil de l’Union. Si le législateur européen (Conseil de l’Union et Parlement européen) vote les textes communautaires qui requièrent parfois des mesures d’application, c’est à l’exécutif c’està-dire à la Commission, qu’il appartient de prendre ces mesures dans le cadre de ses compétences d’exécution de la législation européenne. En tant qu’organe d’exécution, elle est compétente pour exercer les pouvoirs qui lui sont directement attribués par les traités, mais également pour exercer les compétences que le Conseil lui délègue. Véritable exécutif, elle dispose d’une compétence propre et d’une compétence déléguée par le Conseil de l’UE. Par exemple en matière agricole, le Conseil de l’Union instaure l’acte de base dans lequel il fixe les règles essentielles, et la Commission est chargée de prendre les mesures nécessaires à l’application de cet acte. La Commission exerce les compétences que le Conseil de l’Union lui confère pour l’exécution des règles qu’il établit. Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, cette procédure de délégation de certains pouvoirs législatifs n’imposait pas au Conseil de l’Union de fixer tous les détails des réglementations à arrêter : il s’agissait de la procédure de comitologie.

a) Modalités d’exécution de la Commission : la « comitologie » La procédure de comitologie, abrogée par le traité de Lisbonne, définit les conditions dans lesquelles la Commission européenne exerçait ses compétences d’exécution. Néanmoins, cette procédure continue à exister sous une autre appellation, d’où l’intérêt de l’étudier pour analyser son évolution. Une fois adoptées par le Conseil de l’Union européenne, la législation et les politiques communautaires sont mises en œuvre par la Commission. Cependant, pour respecter l’équilibre des institutions, le Conseil de l’Union, dans la plupart des cas, demande à la Commission de s’entourer de comités composés de représentants des États membres (experts nationaux) pour l’assister dans l’élaboration et l’approbation des mesures d’application. Ce mécanisme permet au Conseil de l’Union de contrôler cette activité par l’intermédiaire des experts nationaux qui la composent : il s’agit ici d’une garantie pour les gouvernements qui conservent un droit de regard sur l’élaboration des règlements communautaires. La comitologie permet aux États et aux acteurs socioprofessionnels de voir leurs opinions prises en compte. La comitologie est la procédure selon laquelle la Commission, assistée par des représentants des États membres, est habilitée par le Conseil de l’Union à arrêter des mesures exécutives, c’est-à-dire des mesures qui appliquent les lois européennes. La comitologie peut se définir comme les modalités de l’exercice des compétences d’exécution des normes communautaires, déléguées par le Conseil de l’Union à la Commission européenne. Lorsque le Conseil accepte de se dessaisir d’une compétence d’exécution au profit de la Commission, il encadre cette délégation de procédures très complexes qui imposent à la Commission la consultation de comités, lesquels donnent des avis plus ou moins contraignants. Chaque type de comité fonctionne selon des modalités différentes relatives à l’étendue des compétences de la Commission. Parfois, la Commission doit simplement consulter les groupes d’experts nationaux mais dans certains cas, les comités peuvent renvoyer au Conseil des ministres certains projets trop controversés. C’est surtout concernant la mise en œuvre de la PAC que le Conseil a dû accorder un rôle croissant à la Commission pour la mise en place de mesures d’exécution. Ces comités sont de trois types. • Les comités consultatifs, composés des représentants des milieux socioprofessionnels. La Commission doit les consulter mais leur avis ne la lie pas même si elle doit en tenir compte. Dans cette procédure, la Commission jouissait d’une marge de manœuvre totale.

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• Les comités de gestion composés d’experts nationaux, préparant l’adoption de ces mesures permettant au Conseil de contrôler une activité. Leur avis est émis à la majorité qualifiée. S’il est non conforme, le Conseil des ministres de l’Union dispose d’une période de trois mois tout au plus. Durant cette période, la Commission renonce à l’adoption de la mesure, et le Conseil peut adapter une décision différente à la majorité qualifiée. Les comités de gestion interviennent pour la mise en œuvre de mesures ayant une incidence budgétaire comme la politique agricole commune (PAC). Dans ce cas, des comités de gestion ont été mis en place pour administrer les organisations communes de marché. • Les comités de réglementation, composés également de représentants des États membres dont l’avis est émis à la majorité qualifiée. Si l’avis du comité est favorable, la Commission peut prendre une décision. En revanche, si l’avis du comité est défavorable, la Commission ne peut statuer. Dans ce cas, elle va soumettre une autre proposition au Conseil de l’Union qui dispose d’un délai de trois mois pour statuer à la majorité qualifiée. Si ce dernier statue dans un délai inférieur à trois mois, c’est lui qui prend la décision ; s’il ne statue pas dans le délai qui lui était imparti, la Commission européenne retrouve alors sa compétence. Cette procédure plus contraignante, qui réduit les pouvoirs de la Commission, et a été instituée dans la politique commerciale et dans le domaine de la douane.

b) Les actes délégués et les actes d’exécution Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, des comités d’experts des États membres supervisaient la mise en œuvre par la Commission d’une grande partie de la législation européenne par le biais de la procédure de comitologie avec laquelle la Commission européenne, en tant qu’organe chargé à titre principal de l’exécution des lois européennes, avait la possibilité non seulement d’adopter des mesures de stricte application des actes législatifs, mais également d’amender ou de compléter les lois européennes. Cependant, cette activité n’était pas uniquement une responsabilité qui incombait à l’exécutif : elle faisait partie de la sphère de compétences du législateur (Conseil de l’Union et Parlement). Le Parlement européen, seule institution élue par les citoyens, n’avait pas voix au chapitre. Suite aux nombreuses critiques liées à son manque de transparence et à l’absence de contrôle démocratique en son sein, la procédure de comitologie avait été réformée en 2006. Cela a permis pour la première fois au Parlement européen de mettre son veto à l’adoption de mesures qui n’étaient pas uniquement de nature exécutive mais qui modifiaient ou complétaient la loi. Cette réforme a été consacrée par le traité de Lisbonne, abolissant la procédure de comitologie mais conférant au Parlement, conformément à la réforme de 2006, la possibilité dans un délai de trois mois d’accepter ou de refuser l’adoption par la Commission de ces mesures « quasi législatives », justement parce qu’elles modifient ou complètent les actes législatifs de base. Le TFUE scinde les compétences d’exécution de la Commission européenne en actes délégués et en actes d’exécution. Le traité de Lisbonne fait désormais une distinction plus claire avec d’une part les actes législatifs et d’autre part les actes non législatifs qui sont les actes « délégués » et les actes « d’exécution ». Le traité de Lisbonne modifie substantiellement le cadre des compétences d’exécution conférées à la Commission par le législateur. Il établit une distinction claire entre d’une part les compétences déléguées à la Commission pour adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif (actes délégués) ; et d’autre part les compétences conférées à la Commission (assistée des représentants des États membres) pour adopter des actes d’exécution.

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

LES ACTES DÉLÉGUÉS La procédure de comitologie est remplacée par les actes délégués. Selon l’article 290 du TFUE, le législateur (Parlement ou Conseil de l’Union) peut déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels d’un acte législatif. Dans ce cas, Parlement et Conseil peuvent décider de ne réglementer que partiellement un domaine en laissant à la Commission la responsabilité de compléter la réglementation par des actes délégués. Ce nouveau système permet de déléguer certains pouvoirs –limités– à la Commission européenne, en cas de changements législatifs mineurs, à condition que ceux-ci n’affectent pas les dispositions législatives essentielles adoptées par le Parlement et le Conseil de l’Union. Ces pouvoirs limités de la Commission peuvent consister en des modifications rendues nécessaires pour tenir compte d’un fait nouveau comme un progrès technique, scientifique, pour adapter des données quantitatives, ou qui peuvent tout simplement avoir des répercussions sur l’annexe d’un acte législatif. En d’autres termes, la Commission européenne n’aura pas le pouvoir de s’attaquer au cœur même d’un acte législatif et les portées des modifications qu’elle peut entreprendre sont limitées. Conformément au traité de Lisbonne, la délégation de pouvoir doit être décidée par le Parlement et le Conseil de l’Union, en tant que législateur, assortie de limites et de conditions d’application, et subordonnée à la mise en place de mécanismes de contrôle spécifiés dans l’acte législatif (règlement, directive ou décision). En effet, comme le législateur délègue à la Commission le pouvoir d’adopter des mesures qu’il aurait pu adopter lui-même, il lui revient le droit de contrôler et la possibilité de révoquer l’exercice de ces compétences déléguées à la Commission, conformément à l’article 290 du TFUE concernant les actes délégués. Il s’ensuit que la Commission n’est habilitée à adopter les actes que si le Parlement et le Conseil, dans un délai déterminé, ne se sont pas opposés à leur adoption. Dans ce cas, la Commission doit renoncer à l’adoption de la mesure et proposer un autre texte. Cette catégorie d’actes dénommés par le traité de Lisbonne actes « délégués » permet au Parlement européen (contrôle démocratique) mais également au Conseil de l’Union (les États membres) de disposer d’un droit de regard sur l’ensemble des normes juridiques. L’adjectif « délégué » est inséré dans l’intitulé des actes délégués.

LES ACTES D’EXÉCUTION En principe, l’exécution des normes communautaires relève de la responsabilité des États, mais il peut s’avérer nécessaire que ces normes soient coordonnées au niveau communautaire pour assurer une mise en œuvre uniforme. Le traité de Lisbonne a également introduit le concept d’actes d’exécution (article 291 du TFUE) qui fixent les modalités de mise en œuvre des actes législatifs : lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiques contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d’exécution à la Commission (sous la forme d’un règlement) ou –dans des cas spécifiques– au Conseil. Les actes d’exécution, adoptés par la Commission, répondent à d’autres conditions d’adoption et de contrôle. L’article 291 du TFUE se distingue de l’article 290 car si l’acte délégué est défini dans sa portée et ses effets –acte de portée générale qui complète ou modifie des éléments non essentiels–, l’acte d’exécution est défini par sa raison d’être, à savoir la nécessité de conditions uniformes d’exécution. Dans les actes d’exécution tels que définis par l’article 291 du TFUE, la Commission n’exerce aucun pouvoir législatif : son pouvoir est purement exécutif. Si la responsabilité en matière d’application du droit de l’Union européenne incombe aux États membres, la Commission doit exercer sa compétence exécutive dès lors que des conditions uniformes d’exécution sont nécessaires. Les États membres étant 68

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responsables de l’exécution des normes juridiquement contraignantes de l’Union, et ces actes de base nécessitant des conditions d’exécution uniformes, il revient aux États membres de contrôler l’exercice de ces compétences d’exécution par la Commission. Dans le cas où la Commission européenne, assistée par des représentants des États membres, adopte des actes exécutifs, les règles et les principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission doivent être fixés à l’avance par un règlement adopté conjointement par le Parlement et le Conseil de l’Union (procédure législative ordinaire). Selon le nouveau règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, il existe deux types de procédures. a procédure consultative correspond à la procédure consultative précédente de la comitologie : elle L constitue la règle générale et peut s’appliquer à l’ensemble des domaines d’action et à tous les types de mesures d’exécution contraignantes. ne nouvelle procédure « d’examen » remplace les procédures de gestion et de réglementation de U l’ancienne comitologie. Cette procédure ne doit s’appliquer que pour l’adoption de mesures de portée générale ayant pour objet l’exécution d’actes de bases et de mesures spécifiques pouvant avoir une incidence majeure. Elle peut se présenter de différentes manières. n cas d’un avis défavorable du comité sur le projet de mesures, la Commission ne peut adopter ce derE nier et doit le présenter à nouveau pour une seconde délibération ou déposer un projet modifié. « Cette procédure doit prévoir un contrôle effectué par les États membres de manière à ce que les mesures ne puissent pas être adoptées si elles ne sont pas conformes à l’avis du comité, sauf en des circonstances très exceptionnelles dans lesquelles la Commission pourra, en dépit d’un avis défavorable, adopter et appliquer des mesures pendant une période limitée. » En ce cas, le comité aurait le dernier mot dans un délai ne dépassant pas un mois. n cas d’avis favorable du comité, la Commission adopte les mesures sauf si des circonstances excepE tionnelles ou de nouveaux éléments justifient de ne pas les adopter. n l’absence d’avis du comité, la Commission pourrait, en dernier recours, décider d’adopter ou non les E mesures, en tenant compte des positions exprimées au sein du comité. Pour conclure, rappelons que les actes délégués et les actes d’exécution remplacent actuellement la procédure de comitologie jugée parfois trop complexe. Le terme « exécution » est inséré dans l’intitulé des actes d’exécution.

E – Pouvoirs de représentation extérieure de la Commission À l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) réservée au président du Conseil européen et au Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, la Commission assure la représentation extérieure de l’Union dans les pays tiers et auprès des organisations internationales. Avec le traité de Lisbonne, les délégations de la Commission à l’étranger deviennent les délégations de l’Union. C’est la Commission européenne qui négocie pour le compte de l’Union les accords d’association avec les pays tiers (négociations commerciales, négociations d’association). Le rôle de la Commission est particulièrement important dans la conduite de la politique commerciale commune et de politique d’aide au développement. Sur le plan des négociations commerciales multilatérales, la Commission est le porte-parole de l’Union européenne au sein de l’OMC : elle s’exprime au nom de l’Union et de ses membres pour toutes les questions traitées. Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

F – Compétences budgétaires et financières de la Commission La Commission établit l’avant-projet du budget, et participe ensuite aux discussions du Conseil de l’Union et du Parlement européen qui votent le budget. C’est elle qui exécute le budget et en gère les crédits, notamment les fonds structurels qui sont les principaux instruments financiers de la politique régionale de l’Union européenne. Même si le travail effectif de contrôle des dépenses est assuré par les autorités nationales, la Commission a un droit regard sur la gestion des fonds européens et des programmes.

G – La publication du rapport général sur l’activité de l’Union C’est enfin la Commission qui publie tous les ans, un mois au moins avant l’ouverture de la session du Parlement européen, un rapport général sur l’activité de l’Union. Ensuite, le Parlement européen procède, en séance publique, à la discussion de ce rapport.

3 – Le Conseil de l’Union européenne : la logique étatique (À ne pas confondre avec le Conseil européen qui réunit les chefs d’État et de gouvernement.) Le Conseil de l’Union ou Conseil des ministres est également l’institution de représentation par excellence des États membres et des intérêts nationaux ; il incarne une légitimité de type étatique. Il assure la représentation et la défense des intérêts des pays membres et a pour rôle principal de voter les actes législatifs de l’Union européenne. Il occupe une place majeure dans le processus décisionnel de l’Union : il est l’organe décisionnaire qui exerce le pouvoir normatif –seul ou conjointement avec le Parlement européen, en fonction des politiques concernées. Il dispose d’un pouvoir exécutif qu’il partage avec la Commission, et d’un pouvoir budgétaire qu’il exerce avec le Parlement. Il exerce par ailleurs des fonctions de définition des politiques et de coordination, conformément aux conditions prévues par les traités.

3.1 – Composition Le Conseil de l’Union européenne est formé d’un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l’État membre qu’il représente et à exercer le droit de vote. Sa composition est variable dans la mesure où ses membres (les ministres) n’ont pas compétence pour toutes les matières traitées. La composition des Conseils varie en fonction des sujets abordés : c’est la raison pour laquelle nous pouvons dire qu’il a une composition à géométrie variable qui comprend différentes formations en fonction des secteurs concernés comme l’économie, les finances, les transports, etc. Le traité de Lisbonne identifie explicitement deux formations du Conseil. • Le Conseil affaires générales (CAG), désormais détaché du Conseil affaires étrangères, assure la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil. Il prépare les réunions du Conseil européen et en assure le suivi en liaison avec le président du Conseil européen et la Commission européenne. • Le Conseil affaires étrangères (CAE) élabore l’action extérieure de l’Union selon les lignes stratégiques fixées par le Conseil européen et assure la cohérence de l’action de l’Union. Cette formation du Conseil est présidée par le Haut représentant de l’Union et non plus, comme c’était le cas avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, par le ministre des Affaires étrangères de la présidence tournante. 70

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Le Conseil de l’Union se réunit sur convocation de son président, à l’initiative de celui-ci, d’un de ses membres ou de la Commission européenne. La périodicité des réunions des ministres est variable en fonction des politiques européennes ; par exemple, dans certains domaines qui font partie des compétences exclusives de l’Union européenne, ces conseils se retrouvent tous les mois : c’est le cas pour l’agriculture et les affaires économiques et financières. Par contre, dans d’autres domaines où l’Union européenne complète et coordonne l’action des États membres plus qu’elle ne s’y substitue, les ministres ne se rencontrent pas plus de trois à quatre fois par an : c’est le cas de la santé, la culture, l’éducation qui sont les politiques européennes plus récentes. Un autre apport important du traité de Lisbonne est le fait que le Conseil des ministres siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif. Cette transparence des débats et ce droit d’accès à l’information va dans le sens de la démocratisation de l’UE et mettra fin à l’opacité qui entoure le processus décisionnel de celle-ci. La publicité des réunions du Conseil permettra aux citoyens mais aussi aux médias d’accéder enfin au cœur même de la vie politique communautaire.

A – La présidence du Conseil de l’Union La présidence semestrielle, supprimée au niveau du Conseil européen, est maintenue pour le Conseil de l’Union. Une exception doit être notée : les réunions des ministres des Affaires étrangères seront présidées par le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. La présidence tournante n’est supprimée que dans le domaine de la politique étrangère. Il convient de rappeler que cette fonction revenait jusqu’ici au ministre des Affaires étrangères du pays exerçant la présidence tournante de l’Union, changeant tous les six mois. C’est le Conseil européen qui adopte à la majorité qualifiée une décision relative à la présidence des formations du Conseil. Cette présidence tournante fixe l’agenda politique et préside les débats. Le Conseil siège en différentes formations, et hormis le Conseil affaires étrangères qui est présidé de manière stable par le Haut représentant de l’Union, la présidence des formations du Conseil demeure assurée par des représentants des États membres selon un système de rotation. La présidence des formations du Conseil de l’Union, à l’exception de celle des Affaires étrangères, est assurée pour une période de 18 mois par des groupes prédéterminés de trois États membres, composés par rotation égale des États, en tenant compte de leur diversité et des équilibres géographiques au sein de l’Union. L’apport du traité de Lisbonne est que les présidences tournantes des Conseils sectoriels fonctionneront par groupe de trois sur « la base d’un programme commun » pour définir leurs priorités. La troïka (trois pays) implique que le programme et les priorités de la présidence du Conseil de l’Union sont définis par périodes de 18 mois ; ce système est dénommé « présidence par équipe ». Chaque membre du groupe assure la présidence de ces formations du Conseil à tour de rôle pour une période de six mois. Les autres membres du groupe assistent la présidence dans toutes ses responsabilités, sur la base d’un programme commun, mais peuvent convenir entre eux d’autres arrangements.

B – Les assistants du Conseil de l’Union Chaque session du Conseil se compose de deux parties comprenant d’une part les délibérations sur les actes législatifs de l’Union et d’autre part les activités non législatives. Le Conseil de l’Union ne siégeant pas en permanence, un rôle essentiel est exercé par le COREPER, Comité des représentants permanents, qui assure un travail de coordination et de liaison entre les différentes sessions du Conseil et préparent les travaux du Conseil. Le COREPER est composé des représentants permanents de chaque État membre auprès de l’Union européenne. Le COREPER est chargé d’instruire les dossiers soumis au Conseil de l’union et se réunit sous deux formations : Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

• le COREPER I : il réunit les représentants permanents adjoints et prépare les réunions du Conseil à caractère technique ; • le COREPER II : il réunit les ambassadeurs et prépare les réunions des Conseils. Chaque délégation permanente est dirigée par un ambassadeur qui participe lui-même aux travaux du COREPER pour les sujets à caractère politique (COREPER II), ou y délègue un de ses adjoints pour les problèmes techniques (COREPER I). C’est ainsi que la plupart des décisions prises par le Conseil des ministres sont étudiées en amont par les représentants des États membres. Le Conseil ne peut inscrire à son ordre du jour une question qui n’a pas été préalablement examinée par le COREPER, sauf dans le cas d’une procédure d’urgence. L’ordre du jour comprend une partie A (vote sans débat) et une partie B (débats suivis ou non d’un vote). En effet, le Conseil de l’Union approuve sans discussion les questions ayant fait l’objet d’un « préaccord » au sein des groupes de travail puis du COREPER. Ces décisions du Conseil des ministres sont inscrites en point A de son ordre du jour. Ainsi lorsqu’une décision est soumise en vote au Conseil de l’Union, elle est très souvent adoptée sans débat, l’accord entre États membres ayant été finalisé au sein du COREPER. Les questions d’ordres politique ou diplomatique ainsi que les sujets n’ayant pu faire l’objet d’un consensus au COREPER, nécessitant par hypothèse une délibération du Conseil, sont inscrites au point B et font l’objet d’un débat suivi d’un vote. Dans les faits, seuls sont discutés au Conseil les actes qui soulèvent de profondes dissensions entre les États membres et appellent à un règlement politique. Le système de présidence tournante s’appliquera aussi aux différents comités, dont le Comité des représentants permanents (COREPER). Seul le Comité politique et de sécurité (COPS) sera présidé de façon permanente par un délégué du Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Rappelons que ce Comité politique et de sécurité a été institué par le traité de Lisbonne au sein du Conseil de l’Union, afin d’assurer à l’intérieur de l’Union la promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure.

3.2 – Les fonctions du Conseil de l’Union européenne A – La fonction législative Au sein du Conseil de l’Union, les représentants des gouvernements font valoir les intérêts nationaux et tentent d’établir des compromis pour parvenir à une décision. Le Conseil de l’Union exerce un pouvoir législatif dont il était à l’origine seul investi et qu’il partage aujourd’hui avec le Parlement européen. Il est au centre de la structure institutionnelle qu’il forme avec le Parlement européen et la Commission européenne : il crée la législation communautaire en adoptant les propositions que lui soumet la Commission. En d’autres termes, les ministres doivent se prononcer, avec dans la plupart des cas la participation du Parlement européen, sur les actes juridiques (règlements, directives, décisions) proposés par la Commission. Les actes juridiques adoptés par cette procédure législative constituent alors des actes législatifs. Cependant, la procédure d’adoption des actes juridiques diffère selon les politiques concernées, et depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne deux catégories de procédures sont établies et concernent la plupart des cas. • La procédure législative ordinaire : sur une proposition de la Commission, le Conseil de l’Union et le Parlement européen adoptent conjointement un règlement, une directive ou une décision par un vote à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union. • La procédure législative spéciale : elle concerne toutes les autres procédures d’adoption de règlements, directives ou décisions, prévues dans les traités. Selon cette procédure, le Conseil de l’Union peut se prononcer à l’unanimité, et/ou le rôle du Parlement peut être limité à un droit de veto ou à une simple consultation (parfois même, son intervention n’est pas requise). 72

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Pour bien comprendre les procédures d’adoption des actes législatifs, il faut savoir que les modalités de prise de décision du Conseil de l’Union varient selon le domaine concerné. • Le vote à majorité simple. Ce vote est très restreint et ne concerne en pratique que les rares domaines dans lesquels aucune procédure de vote n’est prévue par le traité ; lors de ce type de vote, un petit État (Luxembourg) pèse autant qu’un grand État (Allemagne). Le Conseil de L’Union vote à la majorité simple, notamment pour l’adoption de son règlement intérieur, l’organisation de son secrétariat ou le statut des comités. Il vote également à la majorité simple lorsqu’il demande à la Commission de procéder à toute étude qu’il juge opportune pour la réalisation des objectifs communs, et de lui soumettre des propositions. Le Conseil de l’Union adopte les règlements, directives, décisions, selon deux méthodes de vote : à l’unanimité ou à la majorité qualifiée. • Le vote à l’unanimité. Il suffit qu’un seul pays se prononce contre une décision pour que celle-ci soit bloquée. Ce vote était la règle avant l’Acte unique européen, mais c’est aujourd’hui l’exception dans l’Union européenne. Si le traité de Lisbonne facilite la prise de décision, il faut cependant souligner que le vote à l’unanimité demeure requis dans nombre de politiques. Il reste un des moyens de décision dans quelques domaines très sensibles comme la fiscalité, la sécurité sociale, la révision des traités, la politique étrangère (PESC), la défense commune, l’adhésion de nouveaux États. Dans ces cas, le Conseil doit se prononcer à l’unanimité : chaque État détient un droit de veto, d’où un risque de blocage. En revanche, l’abstention de membres présents ou représentés ne fait pas obstacle à l’adoption des délibérations du Conseil de l’Union qui requièrent l’unanimité. La clause passerelle introduite par le traité de Lisbonne permet au Conseil européen d’adopter une décision autorisant le Conseil de l’Union à statuer à la majorité qualifiée dans un domaine où l’unanimité était initialement requise (à l’exception des décisions ayant des implications militaires ou du domaine de la défense). • Le vote à majorité qualifiée. Le Conseil de l’Union vote à la majorité qualifiée, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. Le traité de Lisbonne a considérablement accru le champ d’application de ce vote. La majorité est dite « qualifiée » car pour être acceptée et jugée légitime, une décision européenne prise au Conseil de l’Union où siègent les représentants des États doit recueillir un soutien allant au-delà de la majorité simple (soit 50 % des votes plus un), tout en tenant compte du poids des États. Ce vote repose sur une pondération de voix entre les États membres, avec un seuil de majorité et une minorité de blocage : un processus qui permet de tenir compte du poids réel de chaque pays, puisque tous n’ont pas le même nombre de voix. Ce type de vote a été très étendu suite aux réformes successives des traités, et c’est surtout le traité d’Amsterdam puis le traité de Nice qui ont étendu le vote à la majorité qualifiée à une série de domaines. Ainsi, depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam le 1er mai 1999, la plupart des actes de nature législative sont adoptés par un vote à la majorité qualifiée au Conseil, en collaboration avec le Parlement européen : c’est la procédure de codécision qui est devenue avec le traité de Lisbonne la procédure législative ordinaire. Nous aborderons celle-ci à propos du Parlement européen. Pour éviter un blocage institutionnel dans une Europe à 25 puis à 27, le traité de Nice, en 2003, a encore étendu le champ du vote à la majorité qualifiée à une trentaine de nouveaux domaines où primait jusque-là l’unanimité : tarifs douaniers, libre prestation de services, libre circulation des personnes, navigations maritime et aérienne, liberté d’établissement, etc. Le traité de Nice a mis en place une nouvelle pondération des voix au Conseil de l’Union, qui a été négociée par les États les plus peuplés pour compenser la perte de leur deuxième siège à la Commission et faciliter le recours au vote à majorité qualifiée. Voici la nouvelle pondération des voix pour les délibérations qui requièrent une majorité qualifiée. Définie par les dispositions du traité de Nice, elle restera en vigueur jusqu’en 2014 :

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

ÉTATS MEMBRES Allemagne, Italie, France, Royaume-Uni Espagne, Pologne Roumanie Pays-Bas Belgique, Grèce, Hongrie, Portugal, République tchèque Autriche, Bulgarie, Suède Danemark, Irlande, Lituanie, Finlande, Slovaquie Chypre, Estonie, Lettonie, Luxembourg, Slovénie Malte

VOIX 29 27 14 13 12 10 7 4 3

Les délibérations sont acquises par 255 voix sur 345 exprimant le vote favorable de la majorité des membres (soit 74 % du total). Les voix doivent être positives car l’abstention est assimilée à un vote négatif (contrairement au vote à l’unanimité où l’abstention n’empêche pas l’unanimité). La minorité de blocage est ainsi fixée à 90 voix. La délibération doit rassembler le vote d’une majorité d’États membres si la décision est prise sur proposition de la Commission : c’est la règle du « filet d’État ». En outre, si la délibération n’est pas adoptée sur une proposition de la Commission (puisque la règle est : la Commission propose, le Conseil décide), l’accord de deux tiers des États membres est requis. En d’autres termes, lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission, les délibérations sont acquises si elles recueillent au moins 255 voix exprimant le vote favorable d’au moins deux tiers des membres. Avec l’élargissement de l’Union européenne à partir de 2004 et l’entrée en vigueur du traité de Nice en 2003, le processus de vote à la majorité qualifiée a évolué avec la « clause de vérification démocratique » : un État contestant une décision adoptée au vote à la majorité qualifiée pourra exiger de vérifier que les États qui l’ont votée représentent au moins 62 % de la population européenne. Si ce critère n’est pas respecté, la décision ne sera pas adoptée. Toutes ces conditions tendent à ce que les décisions reflètent la volonté de la majorité des citoyens européens, mais aussi la réalité du poids des États membres dans l’Union européenne. Les dispositions du traité de Lisbonne relatives à une nouvelle définition de la majorité qualifiée entreront en vigueur à partir du 1er novembre 2014. Une nouvelle règle de vote à la majorité qualifiée au Conseil des ministres facilitera la prise de décision : celle de la double majorité des États et de la population. Selon cette règle, pour être adoptée, une décision doit recueillir l’approbation d’au moins 55 % des États membres (soit un minimum de 15 États membres dans une Union composée de 27 États membres) représentant au moins 65 % de la population. En revanche, entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, lorsqu’une délibération devra être prise à la majorité qualifiée, un membre du Conseil pourra demander que cette délibération ait lieu selon les modalités applicables avant le 1er novembre 2014 (règle du traité de Nice). À partir de 2017, le système de la double majorité deviendra obligatoire. Ce système de double majorité est non seulement plus démocratique, mais aussi plus efficace en comparaison du système inscrit dans le traité de Nice, puisqu’il facilite la formation des majorités et donc la prise de décision. De plus, pour éviter que trois grands États réunissant plus de 35 % de la population puissent à eux seuls bloquer une décision, le traité de Lisbonne a prévu qu’une minorité de blocage devra réunir au moins quatre États membres du Conseil représentant 35 % de la population, faute de quoi la majorité qualifiée sera réputée acquise. Un protocole annexé au traité de Lisbonne instaure un système calqué sur le « compromis d’Ioannina » (adopté en 1994), qui prévoit que lorsqu’un groupe d’États est proche de constituer une minorité de blocage, la discussion doit se poursuivre au sein du Conseil, malgré l’existence d’une majorité, qualifiée afin de parvenir dans un délai raisonnable à une solution satisfaisante pour les deux parties. Plus précisément, le compromis d’Ioannina permet à un groupe États proches de la minorité de blo74

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

cage –sans l’atteindre toutefois– de demander le réexamen d’une décision adoptée à la majorité qualifiée au Conseil. Les États requérants doivent représenter au moins 75 % du nombre des États membres nécessaires pour constituer une minorité de blocage. Dans ce cas, le Conseil de l’Union doit procéder à une nouvelle délibération, au terme d’un délai raisonnable, de la décision concernée, en faisant tout ce qui est en son pouvoir pour faciliter la réalisation d’une plus large base d’accord. Le traité de Lisbonne étend le vote à la majorité qualifiée à de nouveaux domaines politiques afin de renforcer l’efficacité du dispositif institutionnel. Le nombre de domaines dans lesquels le Conseil de l’UE décide à la majorité qualifiée a été porté à une quarantaine, dont la coopération judiciaire et policière. Cela réduit les risques de blocage. De plus, la majorité qualifiée se substitue à l’unanimité dans un certain nombre de domaines portant sur des sujets formulés par une demande des opinions publiques, concernant notamment l’espace de sécurité, de liberté et de justice, dont : • le contrôle aux frontières extérieures, • la politique d’asile, • l’immigration, • les dispositions relatives à l’accueil des demandeurs d’asile. Avec l’accroissement des votes à la majorité qualifiée au sein du Conseil de l’Union, nous pouvons remarquer que la logique intergouvernementale cède de plus en plus la place à la logique supranationale.

B – Fonction exécutive du Conseil de l’UE Cette fonction est partagée entre le Conseil et la Commission. Le Conseil de l’Union dispose du pouvoir exécutif mais délègue souvent l’exécution des actes à la Commission. Le Conseil exerce de nombreuses compétences d’exécution : il dispose d’un pouvoir de décision qui n’est pas seulement un pouvoir normatif. Dans le champ communautaire, toute compétence décisionnelle qui n’est pas expressément attribuée à la Commission par le traité –ou qui ne lui est pas déléguée par le Conseil de l’Union– revient normalement au Conseil agissant seul ou en collaboration avec les autres institutions. Le Conseil a une compétence pour prendre les décisions de mise en œuvre des politiques communautaires : •d ans le domaine de la politique agricole commune (PAC), il prend les décisions de fixation des prix communs ; •d ans le cadre de la politique économique, il assure « la coordination générale des politiques économiques des États membres ». C’est donc lui qui est compétent pour adresser des recommandations aux États afin de décider des mesures d’assistance ; •d ans le cadre des nouvelles compétences attribuées par le traité de Maastricht comme l’éducation, la culture, la santé publique, etc., c’est lui qui décide des « actions d’encouragement », des « actions spécifiques », ou d’autres décisions ponctuelles prévues. Toutefois, le Traité sur l’Union européenne prévoit que la Commission est chargée d’exécuter les compétences que le Conseil lui « confère pour l’exécution des règles qu’il établit ». D’où le rôle associé de la Commission dans la fonction exécutive (actes délégués et actes d’exécution).

C – Pouvoirs du Conseil en matière budgétaire Le Conseil de l’Union européenne partage avec le Parlement européen le pouvoir de décision en matière budgétaire ; il élabore le budget et avait depuis le traité de Nice le dernier mot sur les dépenses dites « obligatoires » qui représentent une large part du budget européen et notamment les dépenses agricoles. Avec le traité de Lisbonne, il n’en sera plus ainsi : le Parlement européen se voit reconnaître un droit de décision égal à celui du Conseil de l’Union : tous deux constituent l’autorité budgétaire qui arrête le budget de l’Union européenne. Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

D – Pouvoirs du Conseil en matière de politique monétaire Le traité de Maastricht a attribué au Conseil de l’Union des pouvoirs essentiels dans le domaine de la politique monétaire et lui permet de contrôler l’action et le fonctionnement du système européen des banques centrales.

E – Pouvoirs du Conseil en matière de relations extérieures Le Conseil de l’Union est à l’origine de l’ouverture des négociations internationales et de la conclusion de conventions. En ce qui concerne les accords commerciaux et d’association, c’est le Conseil qui donne des instructions à la Commission européenne, laquelle négocie ces accords. Depuis le traité de Lisbonne, c’est aussi lui qui conclut au nom de l’Union européenne les accords internationaux entre celle-ci et un ou plusieurs États ou organisations internationales.

F – Pouvoirs du Conseil dans le cadre de la PESC Dans le cadre de la PESC, le Conseil de l’Union met en œuvre la politique étrangère de sécurité commune sur la base des orientations générales définies par le Conseil européen. La PESC reposant sur le principe de la coopération intergouvernementale, c’est le Conseil en formation affaires étrangères qui constitue le cadre de cette coopération, qui élabore la PESC et prend les décisions nécessaires à sa mise en œuvre. En revanche, comme nous l’avons déjà souligné, c’est le Haut représentant qui est le président du Conseil affaires étrangères.

4 – Le Parlement européen : la logique démocratique Conçu à l’origine comme une Assemblée délibérative composée de représentants des parlements nationaux et ne disposant que d’un pouvoir consultatif, le Parlement européen est l’institution qui a le plus évolué depuis les débuts de la construction européenne. Cette montée en puissance s’est affirmée tant dans la composition du Parlement européen, car les parlementaires européens sont les seuls représentants communautaires à être élus au suffrage universel direct (depuis 1979), que dans ses attributions avec un renforcement de ses prérogatives. Le Parlement européen représente les peuples des États membres de l’Union et incarne la légitimité démocratique. Il convient de préciser que selon le traité de Lisbonne, le Parlement européen est composé de représentants « des citoyens de l’Union » et non plus « des peuples des États ».

4.1 – Composition Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Parlement européen comptait 785 députés. Le plafond de 736 posé par le traité de Nice a été provisoirement dépassé du fait de l’adhésion le 1er janvier 2007 de la Roumaine et de la Bulgarie. Cependant, en juin 2009, le nombre de députés européens est repassé de 785 à 736 députés. Le traité de Lisbonne prévoit une nouvelle répartition des sièges au Parlement européen : le nombre de députés ne doit pas dépasser 750, plus le président, soit un total de 751 sièges à répartir entre les 27 États membres. La représentation est dégressivement proportionnelle, avec un seuil de 6 députés et un plafond de 96 sièges par État membre. C’est le Conseil européen qui adopte à l’unanimité, sur initiative du Parlement européen et avec son approbation, une décision fixant la composition du Parlement européen.

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

COMPOSITION DU PARLEMENT EUROPÉEN POUR LA LÉGISLATURE 2009-2014 PAYS Allemagne France Royaume-Uni Italie Espagne Pologne Roumanie Pays-Bas Belgique Grèce Hongrie République tchèque Portugal Suède Bulgarie Autriche Danemark Slovaquie Finlande Lituanie Irlande Lettonie Slovénie Estonie Chypre Luxembourg Malte TOTAL

SIÈGES 96 74 73 73 54 51 33 26 22 22 22 22 22 20 18 19 13 13 13 12 12 9 8 6 6 6 6 751

Les députés européens sont élus au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans, avec des procédures électorales variables selon les États membres (système proportionnel pour la grande majorité) : le traité de Lisbonne a donc prévu –et le Parlement européen élabore le projet pour– le passage à une procédure uniforme ou à des principes communs pour l’élection des parlementaires dans l’ensemble de l’Union. Le Conseil de l’union statuant à l’unanimité, selon une procédure législative spéciale et après approbation du Parlement européen, établit les dispositions nécessaires qui entrent en vigueur après leur approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles.

A – Le statut des membres du Parlement européen Les parlementaires disposent d’un mandat représentatif et selon le règlement intérieur du Parlement européen, « Les députés au Parlement européen exercent leur mandat de façon indépendante. Ils ne peuvent pas être liés par des instructions ou recevoir de mandat impératif. » Cela qui signifie qu’ils votent individuellement et personnellement, ce qui garantit leur indépendance. Des incompatibilités sont prévues avec la fonction de parlementaire. Les députés européens n’ont pas le droit d’exercer les fonctions suivantes : • membre d’un gouvernement, Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

• membre d’une institution ou d’un organe communautaire (Commission européenne, Cour des comptes, Cour de justice européenne, etc.), ou fonctionnaire des institutions européennes. En revanche, il n’existe pas d’incompatibilité avec l’exercice d’une fonction privée, et il peut y avoir cumul entre un mandat national et un mandat de parlementaire européen. Ce cumul des mandats, qui représente un dixième environ des députés, présente malgré tout des inconvénients, notamment l’assiduité aux séances et le fait que les intérêts nationaux et communautaires s’inspirent de points de vue différents. Les assistants-parlementaires assurent une aide aux députés dans l’exercice de leurs fonctions et font le lien d’une part avec l’institution et d’autre part avec les électeurs. Cette assistance est de nature logistique (secrétariat, communication), mais elle vient également en soutien de l’activité législative et de l’activité politique.

B – Les groupes politiques Le système de groupes politiques au sein du Parlement européen est très spécifique : les députés européens se rassemblent non pas par nationalités mais par affinités d’idées au sein de groupes politiques organisés au plan européen. Plutôt que de se référer uniquement aux intérêts nationaux, ils sont invités à se regrouper dans des formations plurinationales représentatives d’intérêts communs. Le traité de Maastricht sur l’Union européenne leur a reconnu un rôle important en affirmant que « les partis politiques au niveau européen sont importants en tant que facteur d’intégration au sein de l’Union. Ils contribuent à la formation d’une conscience européenne et à l’expression de la volonté politique des citoyens de l’Union ». Pour former un groupe politique, il faut au minimum 25 députés européens originaires d’au moins un quart des États membres, soit aujourd’hui sept États membres de l’Union. Le Parlement européen et le Conseil de l’Union, par voie de règlement conformément à la procédure législative ordinaire, fixent le statut des partis politiques au niveau européen, et notamment les règles relatives à leur financement. Les Parlementaires européens se partagent en différents groupes politiques. Il existe aujourd’hui sept groupes politiques, auxquels il faut ajouter les députés non inscrits : • le Parti populaire européen (PPE), • l’Alliance progressiste des socialistes et démocrates (SD), • l’Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe (ALDE), • le groupe des Verts, • le groupe antifédéraliste des Conservateurs et des réformistes européens (ECR), • le groupe de la Gauche unitaire européenne (GUE), • le groupe Europe libertés et démocratie (ELD). Les groupes PPE et SD, à eux deux, sont majoritaires et ont fait alliance pour se partager les postes au sein du Parlement européen et pour « gouverner » ensemble. Les groupes et partis politiques ont reçu depuis le traité de Maastricht une existence légale et disposent au Parlement européen de locaux, de personnel (secrétariat), et de droits nettement définis. Ils sont représentés par leurs présidents respectifs à la Conférence des présidents. En séance plénière, le président d’un groupe politique doit exposer les positions de son groupe sur les sujets traités.

4.2 – Organisation et sessions du Parlement européen Le Parlement européen élit parmi ses membres son président, son bureau, et fixe le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions de ses membres, mais après avis de la Commission européenne et approbation du Conseil de l’Union. C’est lui également qui arrête son règlement in78

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

térieur à la majorité des membres qui le composent. En outre, le Parlement européen détermine les modalités d’exercice de son droit d’enquête, après approbation du Conseil et de la Commission européenne. Le président du Parlement européen, élu pour deux ans et demi, dirige les travaux et est assisté de 14 vice-présidents et de cinq questeurs chargés des tâches administratives et financières. Par exemple, dans le cadre du système de déclaration des intérêts financiers des parlementaires, ce sont les questeurs qui tiennent un registre où chaque parlementaire indique ses activités professionnelles ainsi que toute autre fonction ou activité rémunérée. Le président, les vice-présidents et les questeurs forment le bureau ; le président du Parlement et les présidents des groupes politiques forment la Conférence des présidents, compétente pour toutes les questions d’organisation du travail du Parlement européen. Le travail parlementaire est assuré par les commissions parlementaires, au nombre de 22, qui préparent les travaux en session plénière et les délibérations du Parlement européen. Le siège des commissions parlementaires, pour être plus proche de la Commission et du Conseil, se situe à Bruxelles. Certaines d’entre elles sont permanentes : elles maintiennent des relations avec la Commission et le Conseil dans l’intervalle des sessions, et établissent des rapports. D’autres sont temporaires, créées pour une période de 12 mois sur un thème déterminé. Enfin, il existe des commissions temporaires d’enquête, constituées à la demande du quart des parlementaires : elles enquêtent sur des allégations d’infraction au droit communautaire ou de mauvaise administration dans l’application de celui-ci. Le Parlement européen se réunit en deux types de sessions : •u ne session mensuelle à partir du deuxième mardi du mois de mars, soit 12 périodes de quatre jours une fois par mois, •d es sessions extraordinaires sur convocation de son président et à la demande soit de la majorité absolue de ses membres, soit de la Commission, soit du Conseil de l’Union. Le Parlement siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif. La Commission européenne peut assister à toutes les séances du Parlement européen.

4.3 – Les fonctions du Parlement européen Le Parlement européen a vu son rôle se renforcer progressivement depuis l’élection de ses députés au suffrage universel, mais également avec les différents traités. Ses pouvoirs sont nombreux : il contribue à l’élaboration de la législation, au contrôle du fonctionnement des institutions et à la gestion du budget communautaire. Le Parlement européen est officiellement reconnu comme l’institution de représentation des citoyens au niveau de l’UE par excellence. Si nous ne pouvons pas nier l’existence de quelques bases démocratiques dans les traités préexistants de l’UE, la démocratie européenne se réalise actuellement par des principes de démocratie représentative, de démocratie participative, et enfin par l’intermédiaire des parlements nationaux. C’est en confirmant et en amplifiant la montée en puissance des parlementaires européens que le traité de Lisbonne contribue le plus à l’approfondissement démocratique de l’UE. Les pouvoirs du Parlement européen ont été renforcés en matières législative, budgétaire, mais aussi de contrôle politique. Le renforcement de la démocratie représentative constitue un élément central de la démocratisation prévue par le traité de Lisbonne.

A – Les pouvoirs législatifs du Parlement européen À la création des communautés européennes, le Parlement européen était un simple organe consultatif dépourvu de tout pouvoir de décision. Mais depuis 1979, date de son élection au suffrage universel, le Parlement européen a réclamé davantage de pouvoirs dans le cadre du processus législatif Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

communautaire. C’est ainsi qu’il a su conquérir progressivement de nouvelles compétences et s’imposer comme un acteur à part entière du jeu institutionnel. Il est ainsi passé d’un rôle au départ purement consultatif à un rôle de colégislateur, à des degrés différents dans le processus législatif communautaire. C’est à son propos que sont survenues les évolutions les plus significatives avec les innovations de l’Acte unique européen et du traité de Maastricht. Le Parlement européen peut demander à la Commission européenne, à la majorité de ses membres, de soumettre toute proposition appropriée sur les questions lui paraissant nécessiter l’élaboration d’un acte de l’Union pour la mise en œuvre des traités. Le Parlement européen partage officiellement le pouvoir de décision avec le Conseil des ministres. Concrètement, tout dépend des sujets traités : les attributions du Parlement européen ont été modulées selon la nature des décisions à prendre. Il participe à l’adoption des actes législatifs aux côtés du Conseil de l’Union et se prononce, selon les domaines concernés et la procédure requise (ordinaire ou spéciale), suivant différents processus. Sur le plan législatif, son pouvoir s’exerce selon trois procédures.

a) La procédure de consultation Dans certains cas, les traités imposent au Conseil de l’UE de n’adopter une décision proposée par la Commission qu’après consultation du Parlement. Le Conseil des ministres est obligé dans ces cas (politique agricole commune, politique des transports, développement industriel, etc.) de prendre l’avis du Parlement européen qui se prononce à la majorité des suffrages exprimés. L’avis rendu ne lie pas le Conseil : par exemple, en matière fiscale ou agricole, le Parlement européen peut être simplement consulté pour avis. Même si ces avis n’ont qu’une portée consultative, le défaut de consultation du Parlement européen constitue une violation des formes substantielles et peut conduire à l’annulation de cet acte par la Cour de justice de l’Union européenne. Cette procédure n’a pas été modifiée par le traité de Lisbonne qui impose la consultation du Parlement européen dans des domaines où il n’intervenait pas. Il pourra ainsi être consulté sur plusieurs enjeux relevant de la coopération intergouvernementale en matières diplomatique (protection diplomatique ou consulaire), policière ou judiciaire. La procédure de coopération, introduite par par l’Acte unique européen, marque un pas de plus par rapport à la procédure de consultation, elle organise un système de double lecture dans le cadre duquel le Conseil conserve le dernier mot. Son champ d’application a été étendu par le traité de Maastricht, mais le traité de Lisbonne l’a supprimée.

b) La procédure de codécision : la procédure législative ordinaire Le traité de Maastricht a été l’occasion de franchir un nouveau pas puisqu’il a instauré une procédure de codécision qui donne au Parlement européen le pouvoir d’arrêter des actes communautaires conjointement avec le Conseil. Dans une série de domaines importants, environ une quarantaine (libre circulation, marché intérieur, recherche, environnement, réseaux transeuropéens, éducation, culture, santé, etc.), la procédure législative normale est la codécision. Elle donne au Parlement européen le pouvoir d’arrêter conjointement et sur un pied d’égalité avec le Conseil, les règlements et les directives (sous réserve d’exceptions en nombre très limité). Si le Conseil n’a pas pris en compte la position du Parlement européen, ce dernier peut empêcher l’adoption d’un texte. C’est la procédure législative offrant le pouvoir le plus important au Parlement européen. Le traité d’Amsterdam va simplifier cette procédure et élargir le domaine du Parlement européen. Le traité de Lisbonne consacre la procédure de codécision en tant que « procédure législative ordinaire » qui correspond à l’adoption, sur proposition de la Commission, d’un règlement, d’une direc80

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

tive ou d’une décision par un vote à la majorité qualifiée au Conseil et en codécision avec le Parlement européen. Il étend de manière significative son champ de compétences : cette extension de la procédure législative ordinaire concerne une quarantaine de domaines de plus que le traité de Nice, et son champ d’application concerne maintenant plus de 70 domaines. Cette procédure est principalement appliquée aux domaines de compétences actuelles de l’UE (marché intérieur et gouvernance économique en particulier) et à ses quelques compétences nouvelles. Cette procédure est étendue à de nouveaux domaines politiques comme le contrôle des personnes aux frontières, les dispositions régissant l’accueil et le traitement des demandeurs d’asile, la lutte contre l’immigration clandestine la coopération judiciaire, l’harmonisation en matière pénale. Ces nouveaux domaines concernent donc l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

c) La procédure d’approbation Dans beaucoup de décisions majeures (accords internationaux, nouvelles adhésions, accords d’association avec les pays tiers), la position du Parlement européen doit absolument être respectée. C’est un avis conforme que celui-ci doit donner ; s’il donne un avis négatif, le Conseil de l’Union ou le Conseil européen ne peut adopter le texte. Si cette procédure ne peut amender un texte, elle confère au Parlement un droit de veto et s’apparente malgré son nom à une véritable procédure de codécision puisque le Conseil ne peut décider sans l’accord explicite du Parlement. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, cette procédure d’avis conforme est dénommée « procédure d’approbation ». Le Parlement se prononce à la majorité des membres qui le composent, et si la majorité requise n’est pas atteinte, le Conseil de l’Union ou le Conseil européen ne peuvent adopter la décision. Depuis le traité de Lisbonne, le Parlement européen se voit donc reconnaître un droit d’intervention renforcé ; il aura un droit d’approbation dans des domaines où il n’était jusque-là que consulté : • l’investiture de la Commission européenne, • l’adhésion à l’Union, • la signature d’accords internationaux, • l’extension des domaines de criminalité pouvant donner lieu à une harmonisation, la création et les prérogatives d’un parquet européen, • l’adoption du cadre financier pluriannuel, • la suspension de certains droits des États membres en cas de violation grave des valeurs de l’UE, • l’accord sur le retrait volontaire de l’Union, • l’autorisation de procéder à une coopération renforcée (à l’exclusion de la PESC), • la mise en œuvre de la clause de flexibilité, • l’activation de la procédure de révision simplifiée, • la procédure de révision simplifiée.

B – Les pouvoirs de contrôle politique du Parlement européen Le Parlement européen exerce un contrôle politique général des activités communautaires et des institutions européennes. Le Parlement détient sur la Commission un pouvoir de contrôle : ses membres doivent approuver la nomination des commissaires et du président de la Commission. En effet, depuis 1997, le Parlement européen possède un droit de co-investiture des membres de la Commission. Il a le pouvoir d’entendre les candidats proposés et d’examiner le programme de la future Commission avant d’émettre le « vote d’approbation » auquel est subordonnée leur investiture. Ce pouvoir de contrôle du Parlement européen s’exerce notamment sur l’examen du programme de la Commission chargée de présenter un rapport général annuel sur l’activité des communautés. Le Parlement européen voit accroître ses pouvoirs de contrôle avec le traité de Lisbonne qui introTitre II – les Acteurs et les institutions européennes

duit un lien direct entre les résultats des élections au Parlement et le choix par le Conseil européen du candidat à la présidence de la Commission. Pour élire le président de la Commission sur proposition du Conseil européen, le Parlement doit tenir compte des résultats des élections européennes et de la majorité sortie des urnes. Ce dispositif pourrait conduire à politiser les élections européennes, mais surtout à donner du poids au vote des citoyens européens qui pourront dès lors infléchir le cours de la vie politique européenne en agissant directement sur la coloration politique du président de la Commission et de son équipe. Le Parlement européen, par le vote d’une motion de censure, peut même contraindre la Commission à démissionner. Cette procédure doit rester exceptionnelle et soumise à des conditions très strictes : dépôt par un dixième des membres du Parlement européen, délai minimal de trois jours avant le vote et adoption à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, représentant plus de la moitié des membres du Parlement. Ses membres peuvent également poser des questions écrites et orales à la Commission et au Conseil des ministres de l’Union pour contrôler la bonne marche des politiques communes. Certaines questions appellent une réponse écrite : questions et réponses font l’objet d’une publication au Journal officiel de l’Union européenne. Le Conseil européen et le Conseil de l’Union sont entendus par le Parlement européen dans les conditions prévues par le règlement intérieur du Conseil européen et par celui du Conseil de l’Union. Le Parlement peut aussi constituer, à la demande d’un quart de ses membres, une commission temporaire d’enquête pour examiner les allégations d’infraction ou de mauvaise administration dans l’application du droit de l’Union. Le Parlement est destinataire des rapports et déclarations du Conseil de l’Union européenne, du Conseil européen et de la Commission (rapport général annuel sur l’application du droit communautaire). Ces rapports sont suivis de débats qui peuvent donner lieu au vote de résolutions ou à des déclarations. Le Parlement peut procéder en séance publique à la discussion du rapport général annuel qui lui est soumis par la Commission européenne.

C – Le pouvoir de nommer le médiateur européen Enfin, c’est le Parlement européen qui nomme le médiateur européen pour examiner les plaintes des citoyens à l’encontre des institutions ou organes communautaires, et cherche une solution à l’amiable. Le médiateur européen est élu après chaque élection du Parlement européen, pour la durée de la législature. Son mandat est renouvelable et il exerce ses fonctions en toute indépendance des institutions communautaires. Dans l’accomplissement de ses fonctions, il ne sollicite ni n’accepte d’instructions d’aucun organe, institution ou organisme. Le médiateur est habilité à recevoir les plaintes émanant de tout citoyen de l’Union ou de toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre. Ces plaintes peuvent être relatives à des cas de mauvaise administration dans l’action des institutions, organes ou organismes de l’Union, à l’exclusion de la Cour de justice de l’Union européenne dans l’exercice de ses fonctions juridictionnelles. Le médiateur instruit ces plaintes et rédige un rapport à leur sujet. Le médiateur peut procéder aux enquêtes qu’il estime justifiées, soit de sa propre initiative, soit sur la base des plaintes qui lui ont été présentées directement ou par l’intermédiaire d’un membre du Parlement européen, sauf si les faits allégués font ou ont fait l’objet d’une procédure juridictionnelle. Si le médiateur a constaté un cas de mauvaise administration, il saisit l’institution, l’organe ou l’organisme concerné qui dispose d’un délai de trois mois pour lui faire connaître sa position. Ensuite, le médiateur transmet un avis au Parlement européen et à l’institution concernée, et la personne dont émane la plainte est informée du résultat de ces enquêtes. Chaque année, le médiateur présente un rapport au Parlement européen sur les résultats de ses enquêtes.

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

D – Les pouvoirs budgétaires du Parlement européen La procédure d’adoption du budget est relativement complexe puisqu’elle met face à face le Conseil et le Parlement qui se partagent la compétence budgétaire. Quant à la Commission, son rôle réside essentiellement dans l’élaboration de l’avant-projet de budget et la formulation d’avis en cours de procédure. Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les pouvoirs budgétaires du Parlement européen s’exerçaient différemment selon qu’il s’agissait de dépenses obligatoires (DO) ou de dépenses non obligatoires (DNO). Les dépenses obligatoires (DO) découlaient directement de l’application des traités (environ deux tiers du budget) et étaient indispensables au bon fonctionnement de l’Union. (C’était le cas par exemple du soutien au marché agricole.) Elles étaient incontournables, soit parce qu’elles étaient imposées par les traités, soit parce qu’il s’agissait d’aides ou de subventions nécessaires dans certains secteurs sensibles comme la politique agricole commune ou la politique commune de la pêche. En ce qui concerne les dépenses obligatoires, le Parlement ne disposait que d’un simple droit de proposer des modifications : c’était le Conseil des ministres qui restait détenteur du dernier mot. Les dépenses non obligatoires (DNO) correspondaient aux frais de personnel, aux loyers, aux dépenses en faveur des régions défavorisées, à la lutte contre le chômage, à la recherche, à l’aide au développement, etc. Pour les DNO, le Parlement avait le dernier mot, il pouvait voter des amendements et pas simplement des propositions de modification. Ce droit d’amendement lui permettait, à la majorité absolue de ses membres, de modifier la répartition, d’augmenter le volume et de créer de nouvelles DNO, dans les limites établies par les perspectives financières. En d’autres termes, il n’avait la faculté de les augmenter qu’à concurrence d’un plafond défini par un encadrement et sans excéder un taux maximal annuel d’augmentation. Depuis le traité de Lisbonne, les pouvoirs du Parlement européen sont renforcés et augmentent de façon décisive en raison de la suppression de la distinction entre les dépenses obligatoires et non obligatoires. Auparavant, c’était le Conseil des ministres de l’Union, c’est-à-dire les États, qui avait le dernier mot sur les dépenses obligatoires et notamment les dépenses agricoles représentant une large part du budget de l’UE. Le traité de Lisbonne prévoit que le Parlement européen décidera dans ce domaine à égalité avec le Conseil des ministres, avec toutefois deux aménagements : • a fin d’accélérer la procédure, une seule lecture est prévue dans chaque institution avec un calendrier encadré ; • a fin de trancher les éventuels conflits, si un accord est intervenu au sein du comité de conciliation entre les représentants du Parlement et ceux du Conseil, le Parlement ne pourra rejeter le projet qu’à la majorité de ses membres. De même, pour adopter un budget rejeté par le Conseil et approuvé par le Parlement, ce dernier peut adopter le budget, mais à condition que soient réunis les trois cinquièmes des suffrages exprimés représentant au moins la moitié de ses membres. Lorsque la procédure est achevée, c’est le Parlement européen qui arrête le budget définitif. Son président constate alors que le budget est adopté. Enfin, l’exécution du budget est confiée à la Commission et c’est le Parlement européen qui lui en donne décharge. Cependant, le Parlement européen peut demander à entendre la Commission européenne sur l’exécution des dépenses ou le fonctionnement des systèmes de contrôle financier, et celle-ci doit tout mettre en œuvre pour donner suite à ces observations.

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

5 – Le rôle et le renforcement des parlements nationaux dans le processus décisionnel de l’UE La reconnaissance du rôle des parlements nationaux par la construction européenne a été occultée, malgré l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct de 1979. Néanmoins, les parlements nationaux ont vu progressivement leur rôle s’accroître à partir du traité de Maastricht. Cette plus grande prise en compte était considérée comme un moyen de remédier à un certain déficit démocratique de l’UE. C’est ainsi que, pour mieux associer les parlements nationaux au processus décisionnel communautaire, le traité de Maastricht s’était accompagné d’une déclaration relative aux parlements nationaux et à la coopération interparlementaire. La déclaration numéro 13 annexée au traité de Maastricht encourageait les États membres à organiser une plus grande participation des parlements nationaux aux activités de l’UE. C’est d’ailleurs pour mettre en œuvre cette déclaration que la France a introduit un article 88-4 dans sa Constitution, via la loi constitutionnelle de 1992. Le traité d’Amsterdam a franchi un pas supplémentaire avec un protocole consacré au rôle des parlements nationaux dans l’UE. Le traité de Lisbonne va plus loin et consacre un article au rôle des parlements nationaux qui deviennent des acteurs dans le processus législatif. Pour la première fois dans les traités européens, les parlements nationaux seront directement impliqués dans le processus décisionnel et leur contribution au « bon fonctionnement de l’UE » se trouve mentionnée. Cette contribution est déclinée dans plusieurs directions par le traité de Lisbonne qui précise de manière claire leurs droits et obligations dans le cadre de l’Union, qu’il s’agisse de leur information, de leur coopération avec le Parlement européen, du contrôle du principe de subsidiarité, des mécanismes d’évaluation dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, ou de la révision des traités.

5.1 – Un droit des parlements nationaux à l’information Les parlements nationaux sont informés de tout projet d’acte législatif et deviennent des acteurs du triangle institutionnel composé de la Commission, du Conseil de l’Union et du Parlement européen ; cela implique qu’ils doivent être informés en amont des propositions des textes européens. Cette participation aura lieu, selon le traité de Lisbonne, dans la mesure où les parlements nationaux seront « informés par les institutions de l’UE et en recevant notification des projets d’actes législatifs européens conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux ». Il est vrai que la Commission européenne s’acquittait déjà de cette obligation depuis 2006 et que les États membres avaient pris l’habitude de la transmission des projets d’actes européens, mais l’inscription de cette disposition dans le traité de Lisbonne harmonise et renforce l’obligation. Les parlements nationaux sont ainsi directement destinataires de l’ensemble des documents d’information de la Commission (livre vert, livre blanc, communication), ainsi que de tous les projets d’actes législatifs qui émanent de la Commission, du Parlement européen ou du Conseil de l’Union. La Commission leur transmet ses projets d’actes législatifs et les documents de consultation lors de leur publication, en même temps qu’au Parlement européen et au Conseil de l’Union. Le Parlement leur transmet ses projets d’actes législatifs. Dès leur adoption, les résolutions du Parlement européen et positions du Conseil leur seront transmises. Le Conseil de l’Union leur transmet en même temps qu’aux gouvernements des États membres les ordres du jour et les résultats de ses sessions, y compris les procès-verbaux des sessions au cours desquelles il délibère sur des projets d’actes législatifs. Il leur transmet également les projets d’actes législatifs émanant des États membres, de la Banque centrale européenne, de la Banque européenne 84

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d’investissement, de la Cour de justice de l’Union européenne. La Cour des comptes transmet à titre d’information son rapport annuel aux parlements nationaux en même temps qu’au Parlement européen et au Conseil.

5.2 – La coopération interparlementaire entre parlements nationaux et Parlement européen Conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux, le Parlement européen et les parlements nationaux définissent ensemble l’organisation et la promotion d’une coopération interparlementaire efficace et régulière au sein de l’Union. Une conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union peut soumettre toute contribution qu’elle juge appropriée aux institutions européennes. Elle permettra l’échange d’informations et de meilleures pratiques entre les parlementaires nationaux et le Parlement européen, y compris entre leurs commissions spécialisées. Elle pourra organiser des conférences interparlementaires sur des thèmes particuliers comme la PESC ou la politique de sécurité et de défense commune (PESD). En revanche, les contributions de la conférence ne lient pas les parlements nationaux et ne préjugent pas de leurs positions.

5.3 – Le contrôle du principe de subsidiarité par les parlements nationaux « Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée être mieux réalisés au niveau communautaire. » Rappelons un autre principe qui lui est étroitement associé : le principe de proportionnalité, d’après lequel « l’action de la Communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité ». Avec le traité de Lisbonne, les parlements nationaux contrôleront le respect du principe de subsidiarité par les propositions législatives européennes, c’est-à-dire le partage des compétences entre l’UE et les États membres. Afin de permettre le contrôle du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, plusieurs moyens ont été mis en place. Tout d’abord, chaque projet d’acte législatif doit comporter une fiche contenant des éléments circonstanciés permettant d’apprécier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. En vertu d’un « mécanisme d’alerte précoce », tout parlement national pourra, dans les huit semaines suivant la transmission d’une proposition législative européenne, adresser un « avis motivé » aux institutions européennes, exposant les raisons pour lesquelles il estime que la proposition n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Les institutions de l’UE « tiennent compte des avis motivés » qui leur sont adressés. Ce mécanisme d’alerte précoce est renforcé par le traité de Lisbonne : lorsque le projet d’acte législatif relève de la procédure législative ordinaire et si cet avis motivé représente au moins un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux, la Commission devra réexaminer le texte. Le traité de Lisbonne ajoute que si une majorité simple des parlements nationaux a adressé un avis motivé et que la Commission décide de maintenir son projet, le Conseil de l’Union et le Parlement européen doivent se prononcer sur la compatibilité de celui-ci avec le principe de subsidiarité. Si le Conseil de l’Union à la majorité de ses membres (55 %) ou le Parlement européen à la majorité des suffrages exprimés donnent une réponse négative, le projet est écarté. Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

Les parlements nationaux veillent aussi, à l’égard des propositions et initiatives législatives présentées dans les cadres de la coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière, au respect du principe de subsidiarité. Pour les textes légiférant sur ces domaines, le seuil d’un tiers est abaissé à un quart. À l’issue du réexamen du texte, la Commission pourra décider de maintenir, de modifier ou de retirer son projet. Si la proposition législative est contestée à la majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux et que la Commission décide néanmoins de maintenir sa proposition, une procédure spécifique sera déclenchée. La Commission devra justifier du respect du principe de subsidiarité dans un avis motivé qui sera porté à l’attention du Conseil des ministres et du Parlement européen avec les avis motivés des parlements nationaux. Enfin, le traité de Lisbonne prévoit la possibilité pour chaque chambre de chaque parlement national de transmettre à la Cour de justice des recours pour violation du principe de subsidiarité. Il convient également de préciser que c’est la Cour de justice qui est le véritable contrôleur de cette subsidiarité.

5.4 – L’association des parlements nationaux à l’espace de liberté, de sécurité et de justice Plusieurs dispositions concernent l’association des parlements nationaux à la mise en place de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Un rôle spécifique leur est désormais attribué, de participation aux mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans ces domaines. Ils sont informés : • de la teneur et des résultats de l’évaluation à laquelle il est procédé, • des conditions dans lesquelles les autorités des États membres ont mis en œuvre les politiques de l’Union en matière de sécurité intérieure, • des travaux du Comité politique et de sécurité (COPS) chargé de favoriser la coordination entre les autorités des États membres en matière de sécurité intérieure. Ils sont également associés à l’évaluation des activités d’EUROJUST et au contrôle des activités d’EUROPOL.

5.5 – Une participation des parlements nationaux aux procédures de révision des traités Les Parlements nationaux seront associés à l’élaboration des projets de révision des traités. Le Parlement européen, la Commission, ou le gouvernement de tout État membre peut soumettre au Conseil de l’Union un projet de révision des traités tendant à accroître ou à réduire les compétences attribuées à l’Union, qui sera transmis par le Conseil de l’Union au Conseil européen et notifié aux parlements nationaux. Les Parlements nationaux doivent être informés par le Conseil européen, dans un délai préalable d’au moins six mois, de son intention d’adopter une décision tendant à une révision du traité. De plus, chaque parlement national dispose d’un droit d’opposition en cas d’utilisation d’une clause passerelle.

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Les organes consultatifs Chapitre 2

Le Parlement européen, la Commission, et le Conseil de l’Union sont assistés pendant le processus décisionnel de deux comités exerçant des fonctions consultatives : ce sont d’une part le Comité des régions et d’autre part le Comité économique et social.

1 – Le Comité des régions : la démocratie régionale Créé par le traité de Maastricht en 1992 et mis en place en 1994, le Comité des régions consacre la place des collectivités territoriales dans le jeu institutionnel communautaire. Le traité de Lisbonne confère également une place nouvelle aux collectivités locales et régionales. Si ces dernières ne sont pas reconnues comme des acteurs à part entière de la construction européenne, elles agissent au niveau européen à travers le Comité des régions qui leur accorde une importance croissante au sein de l’Union européenne. Précisons qu’en 1988 déjà, la Commission avait installé de façon informelle un Conseil consultatif des collectivités régionales et locales, appelé à formuler des avis sur la politique régionale de la Communauté. Au milieu des années 80, les collectivités allemandes et anglaises avaient été les premières à ouvrir des bureaux de représentation auprès des institutions européennes. La création du Comité des régions est due à l’insistance de l’Allemagne et plus particulièrement des länder pour assurer un droit de regard des États fédérés sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il est vrai que la présence des régions au plan européen se manifeste plus particulièrement dans le cas des États fédéraux (Allemagne, Autriche, Belgique) et des États fortement régionalisés (Italie, Espagne, Royaume-Uni). L’influence et le rôle du Comité des régions varient selon le degré de régionalisation des États membres et en fonction du dynamisme des régions.

1.1 – Composition Le Comité des régions comprend 344 représentants des collectivités régionales et locales nommés pour cinq ans à la majorité qualifiée par le Conseil de l’UE, sur proposition des États. Le nombre des membres du Comité ne doit pas dépasser 350. Parmi les 344 membres, 24 représentants français sont choisis parmi les élus des conseils régionaux, des conseils généraux et des municipalités. Le Comité des régions comprend donc des délégués des Régions proprement dites et des autres collectivités territoriales. Certains bureaux représentent plusieurs niveaux de collectivités, à savoir un conseil régional et/ou plusieurs conseils généraux. Les membres du Comité doivent être titulaires, au moment de leur désignation, d’un « mandat élec-

toral au sein d’une Assemblée régionale ou locale », ou politiquement responsables devant une Assemblée élue. Ils ne sont liés par aucun mandat impératif et exercent leurs fonctions en pleine indépendance dans l’intérêt général de l’Union. Ils ne peuvent pas être membres du Parlement européen. Le Comité des régions désigne librement son président parmi ses membres, établit son règlement intérieur et organise une réunion cinq fois par an en Assemblée plénière. Le Comité peut être convoqué par son président à la demande du Parlement européen, du Conseil de l’Union ou de la Commission, mais il peut également se réunir de sa propre initiative. Il travaille en commissions et sous-commissions ; il existe six commissions spécialisées du Comité des régions : • la politique de cohésion territoriale : commission COTER, • la politique économique et sociale : commission ÉCOS, • la politique de développement durable : commission DEVE, • la politique de la culture et de l’éducation : commission ÉDUC, • la politique de la gouvernance européenne, sécurité et justice : commission CONST, • la politique des relations extérieures et de la coopération décentralisée : commission RELEX.

1.2 – Fonctions A – Une fonction consultative Le Comité des régions n’exerce qu’une fonction consultative. Cette consultation se fait par le Conseil, la Commission et, depuis le traité d’Amsterdam, par le Parlement européen. En outre, le Comité est obligatoirement consulté sur des domaines ayant des répercussions aux niveaux local ou régional. Le traité de Maastricht a défini cinq domaines d’importance majeure pour les régions : • l’éducation, • la santé publique, • les réseaux transeuropéens (transports, télécommunications, énergie), • la culture, • la cohésion économique et sociale. Le traité d’Amsterdam a ajouté cinq domaines : • la politique de l’emploi, • la politique sociale, • l’environnement, • la formation professionnelle, • les transports. En dehors de ces domaines, la Commission, le Conseil et le Parlement européen ont la possibilité de consulter le Comité des régions sur des propositions dont ils estiment qu’elles ont un impact important aux plans local et régional. Le Comité des régions peut en outre élaborer des avis d’initiative, ce qui lui permet de faire figurer certaines questions à l’ordre du jour de l’Union européenne. L’avis du Comité des régions ainsi qu’un compte-rendu des délibérations, sont transmis au Parlement européen, au Conseil de l’Union et à la Commission européenne. Le Conseil et la Commission peuvent obliger le Comité des régions à se prononcer dans un délai très court (un mois) et passer outre son avis en cas de retard. Le traité de Lisbonne renforce le rôle institutionnel du Comité des régions tout au long du processus législatif. C’est ainsi que ce dernier aura la possibilité d’être consulté par les trois institutions (Commission, Parlement, Conseil de l’Union) sur de nouveaux domaines politiques comme l’énergie et le changement climatique. Un autre apport indirect du traité de Lisbonne concerne l’accroissement des pouvoirs du Parlement 88

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européen en matière législative via la procédure de codécision, c’est-à-dire la procédure législative ordinaire. En effet, les domaines régis par cette procédure touchent de près les collectivités ; elles concernent entre autres, depuis le traité de Maastricht, l’établissement et la prestation des services, les réseaux transeuropéens, l’environnement, la culture, la santé. Le traité d’Amsterdam avait élargi cette procédure au Fonds européen de développement régional (FEDER), à l’emploi, la politique sociale. Le traité de Lisbonne, en étendant les compétences du Parlement européen à la procédure de codécision qui devient la procédure ordinaire, favorise indirectement la prise en compte des intérêts des collectivités dans le processus décisionnel communautaire. Avec le traité de Lisbonne, la politique régionale passe dans son ensemble sous la procédure législative ordinaire, la codécision, où le Parlement a un pouvoir de décision sur l’ensemble des actes législatifs régissant les fonds structurels (fonds intervenant dans la mise en œuvre de la politique de cohésion). Ces fonds consacrés à la politique régionale constituent le premier poste budgétaire de l’Union européenne et s’élèvent à 347,41 milliards d’euros dans les perspectives financières 20072013.

B – Le lobbying (représentation des intérêts) des Régions auprès de l’Union européenne Malgré un rôle purement consultatif, le Comité des régions a su élargir ses compétences en utilisant tous les moyens mis à sa disposition pour que les régions prennent une place croissante dans le fonctionnement et le système de l’Union européenne. Les collectivités territoriales disposent de plusieurs moyens pour défendre leurs intérêts locaux au niveau de l’Union, aussi bien institutionnels qu’associatifs, en développant une activité de lobbying auprès de l’Union européenne. Selon la Commission européenne, les activités de lobbying « représentation d’intérêts » sont les activités qui visent à influer sur l’élaboration des politiques et les processus décisionnels des institutions européennes. Ce lobbying est exercé essentiellement par le biais de deux associations : le Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE) et l’Assemblée des régions d’Europe (ARE). En France en 2006, plusieurs associations de pouvoirs locaux ont créé la Maison européenne des pouvoirs locaux français, à Bruxelles, dont les activités consistent d’une part à informer les collectivités locales sur l’Union européenne, et d’autre part à participer au débat européen par l’adoption de positions communes et l’entretien de contacts avec la représentation permanente de la France et les institutions européennes. Il convient de préciser que la négociation des textes communautaires en France ne se limite pas aux ministères : elle peut inclure les autorités administratives indépendantes compétentes, qui sont en pratique étroitement associées par le ministère aux négociations des textes réglementaires européens. Les institutions européennes ont développé une relation particulière avec les autorités locales et régionales et dans de nombreux États, ce sont souvent elles les interlocutrices directes de la Commission européenne. En France, ce lien se resserre lui aussi malgré notre système encore très centralisé, et toutes les régions françaises possèdent aujourd’hui un bureau de représentation à Bruxelles. De nombreuses régions, individuellement ou en groupe, ont créé des bureaux à Bruxelles pour promouvoir leurs intérêts propres et recueillir les informations utiles sur les politiques européennes. Aujourd’hui, plus de 200 bureaux de représentations régionale et locale y sont présents et ont pour mission de défendre et promouvoir les intérêts des collectivités qu’ils représentent. En effet, ils travaillent plus particulièrement sur les thèmes liés aux compétences des collectivités régionales et locales. Il convient de préciser que l’Union établit des contacts directs avec les collectivités locales, les communes, les régions ou les États fédérés, pour des politiques comme les coopérations transfrontalières, l’environnement, les transports, la pêche, mais surtout pour la politique régionale. Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

En effet, cette institutionnalisation du rôle des régions s’est affirmée grâce aux fonds structurels qui considèrent la région comme niveau d’intervention des politiques communautaires. La politique régionale est une politique européenne qui s’adresse explicitement aux collectivités territoriales, qu’elle associe à la définition des plans de développement régionaux puis au suivi de l’aide de l’Union. Cette politique est le principal lien entre les collectivités territoriales et l’Union européenne car les fonds structurels constituent l’instrument principal de sa mise en œuvre. La politique régionale prend une place croissante dans le budget européen : il faut signaler que les collectivités territoriales se voient attribuer le premier poste budgétaire à ce titre, et mettent en œuvre près des trois quarts des décisions prises au niveau communautaire, notamment avec les règles des marchés publics ou le droit des services publics. Les bureaux de représentation apportent un appui technique aux collectivités dans la préparation et la rédaction de montage de dossiers européens avec la Commission, pour l’octroi de subventions mais également dans le cadre du financement de la politique régionale. D’ailleurs, les Régions –sensibles à l’octroi des crédits qu’elles sont en mesure de recevoir de la Commission– se sont organisées et ont développé une activité de lobbying auprès des institutions (Régions de l’arc atlantique, Régions de l’arc latin…). C’est aussi surtout pour mutualiser les ressources et parce qu’elles partagent des problématiques communes que certaines Régions se sont regroupées, afin d’établir une structure commune de représentation : les Régions Bretagne, Pays de la Loire, Poitou-Charente, etc. Ces bureaux de représentation régionale pratiquent une veille informative qui consiste à suivre l’actualité des politiques et des programmes européens afin de pouvoir informer les collectivités des évolutions susceptibles d’impacter leurs activités. En outre, ils œuvrent pour la liaison quotidienne entre les acteurs des collectivités locales et les institutions européennes. Ce travail en réseau se fait avec les bureaux d’autres Régions ou certaines organisations de collectivités comme la Conférence des régions périphériques et maritimes (CRPM). Un dialogue avec les institutions européennes permettant également aux collectivités locales de bâtir un partenariat « transnational ». La Commission s’appuie par ailleurs sur le Comité des régions pour faire appel à des contributeurs lors des dialogues qu’elle instaure. Ainsi, c’est le Comité des régions qui propose les associations lui paraissant les plus légitimes sur les sujets posés. Il convient de préciser que la Commission européenne établit en outre un dialogue systématique avec les associations européennes et nationales représentantes des collectivités. L’objectif est d’associer les acteurs locaux en amont du processus décisionnel afin de mieux prendre en compte leurs avis sur les politiques communautaires à fort impact territorial. Ce dialogue est donc organisé et sert à la préparation des processus décisionnels formels. Il est inscrit au moment de la présentation par la Commission européenne de son programme de travail annuel, ainsi qu’à chaque grande initiative annoncée par les institutions européennes. Comme nous l’avons déjà précisé, les administrations nationales sont des interlocuteurs privilégiés de la Commission et de ses services. Souvent, les commissaires reçoivent les représentants des réseaux des collectivités afin d’entendre leurs propositions ou leurs craintes sur le développement de telle ou telle orientation stratégique de l’UE.

C – Le Comité des régions, gardien du principe de subsidiarité Les travaux du Comité des régions sont basés sur plusieurs principes : • la subsidiarité : les décisions communautaires doivent être prises par le niveau d’autorité publique le plus proche du citoyen (ce principe participe également à renforcer le rôle des Régions), • l a proximité : son mode de fonctionnement doit être transparent pour le citoyen européen, • le partenariat : l’ensemble des échelons institutionnels doit participer au processus décisionnel. De plus, dans la mesure où le droit à l’autonomie locale et régionale est consacré par le traité de Lisbonne, le principe de subsidiarité est étendu aux pouvoirs locaux et régionaux. Ainsi, les propositions législatives de l’Union devront tenir compte des compétences des collectivités locales et

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

régionales, qui auront été consultées au préalable sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Auparavant, le principe de subsidiarité ne s’appliquait qu’aux relations entre l’Union européenne et les États. Le traité de Lisbonne dote les parlements régionaux du pouvoir d’intervenir dans la nouvelle procédure du contrôle de subsidiarité. Étant positionné en amont des décisions communautaires, le Comité des régions tient donc clairement un rôle dans l’élaboration des programmes de financement visant les collectivités. Le traité de Lisbonne renforce le rôle des collectivités territoriales dans le processus de décision communautaire et octroie un pouvoir supplémentaire au Comité des régions. Ce dernier obtient ainsi le droit de saisir la Cour de justice dans deux cas : • d’une part pour protéger ses propres prérogatives institutionnelles, • d’autre part pour demander l’annulation de nouveaux actes législatifs considérés comme contraires au principe de subsidiarité dans des domaines d’action où le traité stipule qu’il doit être consulté. Les Régions et les collectivités locales pourront donc participer au contrôle du principe de subsidiarité de deux manières : • soit par l’ordre juridique interne : un parlement national ou une chambre de ce parlement peut émettre un avis de non-conformité au principe de subsidiarité après avoir consulté les parlements régionaux et les collectivités locales ; • soit par un recours devant la Cour de justice de l’Union lorsqu’elles estiment que le principe de subsidiarité est violé par un acte législatif.

D – La reconnaissance du principe d’autonomie locale et régionale Le traité de Lisbonne reconnaît pour la première fois explicitement le principe d’autonomie locale et régionale, en stipulant que « l’Union respecte l’égalité des États membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce que concerne l’autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. » L’autonomie locale a été définie dans une charte rédigée par la Conférence des pouvoirs locaux et régionaux (un organe consultatif du Conseil de l’Europe). Il s’agit « du droit et de la capacité effective des collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». Il convient de préciser que l’Union ne promeut pas directement l’autonomie des collectivités territoriales au sein des États membres, mais s’engage à la respecter à condition qu’elle fasse partie intégrante de leur identité nationale.

E – La cohésion territoriale, un objectif de l’Union européenne Pour la première fois, avec le traité de Lisbonne, l’Union européenne reconnaît explicitement « la cohésion territoriale » comme un objectif fondamental de son action : l’Union « promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres ». L’Union devra désormais tendre, dans le cadre de ses politiques et au même titre que pour la cohésion économique et sociale, « à la réalisation d’un développement harmonieux de l’ensemble de ses territoires ». La cohésion territoriale porte notamment « une attention particulière aux zones rurales, aux zones où s’opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible de densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne ». Il en résulte que l’Union européenne devra prendre en considération les conséquences locales et régionales des politiques communautaires. Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

La Commission européenne, également, devra veiller à limiter les charges financières incombant aux pouvoirs locaux pour la mise en œuvre d’une législation communautaire. De plus, depuis 2010, toutes les propositions législatives de l’Union européenne sont accompagnées d’une analyse des répercussions financières et administratives sur les collectivités territoriales. Cette prise en compte de l’impact territorial de chaque politique communautaire dans le processus décisionnel atteste la reconnaissance explicite de la dimension territoriale de l’Union et constitue une véritable avancée pour le Comité des régions. Le rôle des collectivités territoriales a été officiellement reconnu en matière de services publics par l’adoption d’un protocole relatif aux services d’intérêt général. Tout en réaffirmant l’importance de ces services, ce texte souligne en effet « le rôle essentiel et la grande marge de manœuvre des autorités nationales, régionales et locales d’une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs» pour l’organisation et la fourniture des services d’intérêt général. En ce qui concerne les services publics locaux (électricité, eau, etc.), des avancées significatives offrent une base législative pour l’adoption d’un texte contraignant ; elles fixent les principes et les conditions selon lesquels le bon fonctionnement des services d’intérêt économique général (SIEG) peut être garanti dans le marché intérieur « sans préjudice de la compétence qu’ont les Etats membres, dans le respect des traités, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services »

2 – Le Comité économique et social : la démocratie civile Le Comité économique et social, créé par le traité de Rome, assure la représentation institutionnelle de la société civile. Il est constitué des différentes composantes à caractère économique et social de la société civile organisée notamment par les employeurs, les travailleurs, les agriculteurs, les commerçants, les artisans, les professions libérales, les consommateurs, les défenseurs de l’environnement, le secteur associatif.

2.1 – Composition Le Comité économique et social comporte 350 membres issus des organismes nationaux les plus représentatifs, répartis par nationalités et par catégories socio-économiques en trois groupes : • groupe I : les employeurs (représentants des industries privée et publique, du commerce de gros et de détail, des transports, des banques, des assurances et de l’agriculture), • groupe II : les salariés (représentants des travailleurs d’Europe à travers leurs organisations syndicales), • groupe III : les activités diverses, (représentants des artisans, producteurs, commerçants, professions libérales, PME). Ces membres sont nommés pour cinq ans par le Conseil de l’Union statuant à la majorité qualifiée, après avis des organisations représentatives et consultation de la Commission européenne, à partir d’une liste proposée par chaque État membre. Leur mandat est renouvelable. Ils ne sont liés par aucun mandat impératif et exercent leurs fonctions en pleine indépendance, dans l’intérêt général de l’Union. Le Comité économique et social jouit d’une large autonomie d’organisation et de fonctionnement. Il désigne parmi ses membres son président et son bureau pour une durée de deux ans et demi et établit son règlement intérieur. Le Comité est convoqué par son président à la demande du Parlement européen, du Conseil ou de la Commission européenne, ou se réunit de sa propre initiative. Pour l’aider à élaborer ses avis, le Conseil économique et social dispose de six sections spécialisées dans les différents domaines communautaires : • ECO : union économique et monétaire, cohésion économique et sociale, 92

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

• INT : marché unique, production et consommation, • TEN : transports, énergie, infrastructures, société de l’information, • SOC : emploi, affaires sociales, citoyenneté, • NAT : agriculture, développement rural, environnement, • REX : relations extérieures. Les travaux sont préparés par ces six sections de travail, l’avis de ces dernières est soumis au vote à la majorité simple lors de réunions en session plénière, pour être ensuite adressé au Conseil, à la Commission et au Parlement, et enfin publié au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE).

2.2 – Fonctions A – Fonction consultative Les représentants de la société civile jouent un rôle important dans la définition des politiques publiques, ce qui accroît aussi le rôle des groupes d’intérêts et de pression. Les organisations socioprofessionnelles sont consultées sur les projets de législation communautaire. Grâce à son pouvoir consultatif, le Comité économique et social peut communiquer aux institutions européennes l’opinion des représentants de la vie économique et sociale. Il participe au processus décisionnel comme organe consultatif, et émet des avis sans possibilité juridique de peser sur la décision finale. Durant la phase préparatoire ayant conduit au traité de Maastricht, le Comité économique avait comme ambition d’être associé d’une façon ou d’une autre au processus décisionnel. Le Comité économique et social est consulté : • obligatoirement dans certains cas précis (politique agricole commune, libre circulation des travailleurs, droit d’établissement, libre circulation des services, politique sociale et formation professionnelle, etc.), • lorsque la Commission ou le Conseil en éprouvent le besoin, • depuis le traité d’Amsterdam, par le Parlement européen, notamment sur les questions d’éducation, santé, politique des consommateurs, et sur la législation en matière sociale. Il peut rendre spontanément des avis de sa propre initiative, et des rapports d’information qui après adoption sont transmis aux institutions communautaires. Donc, en dépit de son rôle purement consultatif, le Comité économique et social est un lieu privilégié du dialogue social et économique, et de concertation entre les milieux socioprofessionnels de l’Union.

B – Fonction d’information et d’intégration En outre, le Conseil économique et social : • organise colloques, rapports et auditions pour améliorer les relations entre le citoyen européen et les institutions communautaires ; • fait office de relais vers les Conseils économiques et sociaux des États, des Régions, et des pays tiers ; • j oue le rôle d’observatoire du marché intérieur en identifiant les lacunes et les obstacles à son fonctionnement et en proposant des solutions.

C – Le lobbying des groupes d’intérêts et de pression Indépendamment de la représentation formelle, d’autres groupes d’intérêts jouent un rôle croissant par rapport aux institutions européennes. La pratique du lobbying, largement développée au cours des années 70 et 80, s’est encore accrue à la faveur de la mise en œuvre du grand marché intérieur. Depuis, d’autres formes de représentation des intérêts, non seulement liées au secteur économique mais égaleTitre II – les Acteurs et les institutions européennes

ment à d’autres secteurs (environnement, santé publique), se sont également organisées. Des associations et organisations non gouvernementales de natures diverses sont devenues des interlocuteurs permanents ou occasionnels des institutions européennes, et Bruxelles compte un grand nombre de groupes de pression, de représentants d’ONG et de cabinets de lobbying. Les acteurs de la société civile s’efforcent d’exercer une influence, soit sur l’élaboration de la législation communautaire dès sa préparation au sein des services de la Commission, soit pour obtenir des subventions européennes pour financer des projets ou répondre à des appels d’offres. Des organisations sectorielles représentant au niveau européen les syndicats et les associations nationales de travailleurs et d’employeurs interviennent dans le processus décisionnel et exercent des pressions en direction des institutions. Cette stratégie s’adresse principalement aux trois acteurs du processus décisionnel : la Commission dans son monopole d’initiative, le Parlement européen, mais aussi les représentations permanentes des États membres à Bruxelles dans la mesure où elles préparent, au sein du Comité des représentants permanents (COREPER), les travaux du Conseil de l’Union.

Les institutions et organes de contrôle Chapitre 3

1 – La Cour de justice de l’Union européenne : le contrôle juridictionnel Le traité de Lisbonne innove en dénommant « Cour de justice de l’UE » l’ensemble constitué par : • la Cour de justice de l’Union qui remplacera la « Cour de justice des communautés européennes » (CJCE), • le Tribunal qui remplacera le « tribunal de première instance », • et les tribunaux spécialisés qui remplaceront « les chambres juridictionnelles ». La Cour de justice de l’Union européenne assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités européens, ainsi que des règlements, directives et décisions qui en découlent. Elle joue un rôle considérable dans l’équilibre des pouvoirs entre les États membres et les institutions européennes. Instance juridique suprême, cette institution juridictionnelle veille au respect du droit communautaire ; elle est seule compétente pour interpréter les traités et ses arrêts ne peuvent être déférés à aucune instance supérieure. L’influence de la Cour est d’autant plus importante que ses arrêts, qui s’imposent à tous, vont dans le sens du renforcement de la construction européenne.

1.1 – Composition La Cour de justice de l’Union européenne est formée d’un juge par État membre soit actuellement 27 juges, et elle est assistée de huit avocats généraux chargés de présenter des conclusions motivées en toute impartialité et en toute indépendance. Parmi les huit avocats généraux, cinq avocats généraux permanents sont attribués à l’Allemagne, la France, l’Italie, l’Espagne et au Royaume-Uni ; les trois autres sont attribués selon un système de rotation aux autres États membres. Les innovations du traité de Lisbonne concernent dans une moindre mesure la composition de la Cour de justice. Il prévoit d’accroître le nombre des avocats généraux auprès de la Cour de justice qui passera de huit à onze. Dans une déclaration annexée au traité de Lisbonne, il est prévu que si la Cour de justice demande que le nombre d’avocats généraux soit augmenté de trois, le Conseil de l’Union statuant à l’unanimité donnera son accord sur cette augmentation. De plus, le traité de Lisbonne prévoit la mise en place d’un Comité consultatif composé de sept personnalités qualifiées, chargées de donner un avis sur la désignation des juges et des avocats généraux de la Cour de justice et du tribunal. Ces derniers continueront d’être désignés d’un commun

accord pour six ans par les gouvernements des États membres. Ils doivent offrir toutes les garanties d’indépendance et de compétence notoire. Pour cela, ils sont choisis parmi des personnalités offrant toutes les garanties requises pour l’exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes fonctions juridictionnelles, ou parmi des jurisconsultes possédant des compétences notoires. La sélection se fait après consultation d’un comité composé de sept personnalités, désignées par le Conseil de l’Union et choisies parmi d’anciens membres de la Cour de justice et du tribunal, des membres des juridictions nationales suprêmes et des juristes possédant des compétences notoires, dont l’un est proposé par le Parlement européen. Le renouvellement partiel des juges et des avocats généraux a lieu tous les trois ans. L’indépendance des juges est garantie par leur statut et ils bénéficient d’une immunité empêchant toute action pénale à leur encontre durant le temps de leur mandat. Ils sont en outre indépendants de leur pays de citoyenneté. Ils élisent parmi eux pour un mandat de trois ans renouvelable un président qui dirige les travaux et répartit les affaires entre les différentes chambres. La Cour de justice établit son règlement de procédure puis le soumet à l’approbation du Conseil de l’Union ; elle peut siéger en chambre (trois ou cinq juges), grande chambre (13 juges) ou Assemblée plénière (tous les juges). Chaque juge ou avocat général est assisté de trois référendaires qu’il a librement choisis, et qui jouent un rôle important dans la préparation des décisions et des conclusions. La Cour nomme son greffier, dont elle fixe le statut, assimilable à un secrétaire général : il reçoit les instances, consigne les actes de procédure, établit les procès-verbaux d’audience et dirige le fonctionnement des services administratifs. Il ressort du traité de Lisbonne qu’une demande de modification du statut de la Cour de justice est considérée comme « un projet d’acte législatif » et doit être soumise à la procédure législative ordinaire, c’est-à-dire en codécision avec le Parlement européen. En revanche, le statut des juges et des avocats généraux reste soumis à la règle de l’unanimité.

1.2 – Fonctions de la Cour de justice de l’Union européenne La principale mission de la Cour de justice est de veiller au respect du droit communautaire, c’est-àdire à l’application directe de ce droit dans les États membres, à son interprétation et à sa primauté sur le droit national. Elle tranche uniquement les questions de droit communautaire et sa mission ne s’étend donc pas au droit national. La Cour ne dispose pas du monopole de l’autorité juridictionnelle au sein de l’ordre juridique, mais simplement de compétences d’attribution : sa compétence est déterminée par les traités, elle est obligatoire et exclusive de toute autre compétence concurrente des juges nationaux. La Cour de justice, qui est à la fois une juridiction administrative et une juridiction judiciaire, est dotée de compétences diversifiées : elle remplit une fonction consultative (en rendant des avis sur la compatibilité des accords externes avec les traités) et également une fonction juridictionnelle. Cependant, l’essentiel des compétences qui lui sont attribuées réside dans : • l’ensemble des recours mis en place par les traités pour assurer le respect et l’uniformité du droit, • la protection effective des justiciables. Plusieurs recours directs peuvent être portés devant la Cour de justice.

A – Le recours en manquement La Commission européenne, en tant que gardienne des traités, doit veiller à ce que le droit communautaire soit correctement appliqué et respecté par les États membres et les institutions. Ce rôle de gardienne lui permet de procéder à une mise en demeure au cours de laquelle elle ouvre la procédure

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en invitant l’État à lui fournir des explications sur le manquement reproché, par exemple lorsqu’un État membre qui manque à ses obligations et n’applique pas la législation européenne, prend du retard dans son application, ou procède à la mauvaise transposition d’une directive. À ce titre, elle peut reconnaître qu’un État membre a manqué à l’une des obligations communautaires qui lui incombent en vertu des traités et se prononce sur le recours en manquement. Ensuite, si les explications ne sont pas jugées satisfaisantes, elle rend un avis « motivé », lequel doit être suivi d’effet sous peine d’engagement de la phase contentieuse. Au terme de cette séquence, la Commission saisit la Cour de justice du manquement de l’État membre à ses obligations communautaires. La Cour de justice constate alors le manquement en reconnaissant que l’État membre a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités. Si l’État incriminé n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de son arrêt ou a manqué à son obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive, la Cour de justice peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte, dans la limite du montant indiqué par la Commission. En revanche, si la Cour de justice ordonne des mesures, elle ne peut contraindre l’État en faute de s’exécuter, en dépit des amendes que la Commission peut exiger des États. Les recours en manquement sont formés dans la plupart des cas par la Commission européenne, mais peuvent l’être aussi par les États membres. Le traité de Lisbonne accélère le mécanisme des sanctions pécuniaires en cas de non-exécution d’un arrêt en manquement. Il permet également à la Cour de justice d’infliger directement à un État une amende, une astreinte ou le paiement d’une somme forfaitaire lorsque celui-ci a manqué à ses obligations de communiquer les mesures de transposition d’une directive. En cas de non-communication à la Commission des mesures nationales de transposition d’une directive, la Cour peut infliger des sanctions pécuniaires dès le stade du premier arrêt en manquement. À l’issue d’une période de cinq ans, la Cour connaîtra des recours en manquement introduits par la Commission, concernant des mesures relatives à la coopération judiciaire en matière pénale prises après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

B – Le recours en carence Ce type de recours se pratique dans les cas où, en violation des traités, les institutions qui devaient statuer s’abstiennent de le faire, ou refusent d’adopter un acte alors qu’elles y étaient contraintes. Dans ce cas, les États membres et les autres institutions peuvent saisir la Cour de justice en vue de faire constater cette violation. La Cour se prononce sur les recours en carence formés par les États membres ou les autres institutions pour contrôler la légalité de l’inaction du Parlement européen, du Conseil de l’Union, de la Commission et des autres institutions. Par exemple, le Parlement attaque le Conseil des ministres parce que ce dernier a négligé de le consulter avant de rendre une décision. Les recours en carence sont ouverts aux institutions et aux États membres et, dans certaines circonstances, aux personnes physiques ou morales (par exemple une entreprise). La Cour constate la carence et énonce les mesures arrêtées, mais elle ne peut contraindre. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, ce recours en carence s’appliquera à la Banque centrale européenne, au Conseil européen, mais également aux autres organes et organismes de l’Union.

C – Le recours en annulation Ce recours est relatif à la légalité des actes communautaires et consiste à saisir la Cour pour demander l’annulation d’une législation européenne. Il peut être formé contre les actes émanant d’une institution communautaire qui sont obligatoires ou qui produisent des « effets de droit ». Le recours en

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

annulation vise à s’assurer de la conformité des actes et décisions communautaires avec les traités, et à régler les problèmes de répartition entre les pouvoirs. Peuvent donc motiver un recours en annulation tout vice de forme, incompétence, violation des traités et détournement de pouvoir. Les États membres, mais également les institutions et les particuliers, ont la possibilité d’introduire un recours en annulation. Si la Cour de justice estime le recours fondé, elle déclare l’acte nul et non avenu, rétroactivement à sa date d’entrée en vigueur. Le traité de Lisbonne étend l’accès des particuliers (personnes physiques ou morales) à la Cour de justice en leur accordant un droit de recours en annulation contre les actes réglementaires les concernant ou les affectant directement et ne comportant pas de mesure d’exécution. Il assouplit les conditions de recevabilité de ces recours en annulation introduits par les particuliers qui n’ont plus, comme c’était le cas auparavant, à démontrer qu’ils sont individuellement concernés par cet acte. Dans le cadre du respect du principe de subsidiarité institué par le traité de Lisbonne, la Cour de justice peut être saisie par un État membre d’un recours en annulation d’un acte législatif pour violation du principe de subsidiarité émanant d’un parlement national ou d’une des chambres de celui-ci. Le Comité des régions peut aussi invoquer la violation de ce principe, et ce dans la limite des actes sur lesquels sa consultation est obligatoire.

D – Le recours en responsabilité Ce recours concerne les dommages causés à des tiers par les institutions ou leurs agents, et l’indemnisation des victimes. Il vise à l’obtention par toute personne physique ou morale de la réparation d’un préjudice qu’elle prétend avoir subi du fait d’un acte ou d’une institution. Les plaignants doivent prouver la responsabilité de la Communauté en établissant l’existence d’une faute et d’un préjudice. Ces recours peuvent être formés par les États membres, les personnes physiques et morales.

E – Le renvoi préjudiciel Il constitue numériquement la première forme de recours employé, en raison de la pénétration croissante du droit communautaire dans l’ordre juridique des États membres. Le renvoi préjudiciel permet d’assurer l’interprétation du droit communautaire en établissant une coopération entre les juridictions nationales et la Cour de justice, de façon à garantir une application uniforme du droit communautaire dans les États membres. À l’occasion d’un litige, un point de droit communautaire est soulevé par une juridiction nationale ; dans ce cas, le tribunal national peut ou doit obligatoirement dans certains cas renvoyer l’affaire devant la Cour de justice européenne. Cette procédure correspond en fait à deux types de recours qui consistent d’une part en interprétation des textes, d’autre part en validité des actes. En effet, lorsqu’un problème d’interprétation du droit communautaire ou de validité d’un acte communautaire se posent devant une juridiction nationale, celle-ci peut demander à la Cour, sous forme d’une question dite préjudicielle, comment il faut interpréter le texte. Cette saisine est obligatoire si le problème d’interprétation du droit communautaire se pose à un juge national qui statue en dernier ressort, c’est-à-dire dans une juridiction dont les décisions ne sont plus susceptibles d’appel (Cour de cassation, Conseil d’État). La juridiction nationale s’abstient de statuer dans l’attente de l’interprétation de la Cour ; par contre, la Cour se limite à « dire le droit communautaire » sans préjuger de la solution du litige qui relève de la compétence du juge national, lequel doit appliquer le droit communautaire. L’interprétation donnée par la Cour demeure abstraite et ne comporte pas une application du droit européen à une affaire déterminée. Il appartient donc au juge national d’appliquer les conclusions de la Cour au cas d’espèce. Les arrêts de la Cour et ses

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réponses aux questions préjudicielles ont une force obligatoire. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la procédure préjudicielle est étendue aux actes de l’ensemble des organes ou organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Ces actes sont incorporés au droit de l’Union et la Cour de justice peut interpréter et contrôler leur validité à la demande des juges nationaux afin de vérifier la conformité de leur législation avec ce droit. Enfin, est introduite avec le traité de Lisbonne une disposition selon laquelle la Cour de justice statue dans les plus brefs délais si une question préjudicielle est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale concernant une personne détenue. Cette disposition fait référence à la procédure préjudicielle d’urgence (PPU) entrée en vigueur en 2008 et qui s’applique à l’espace de liberté de sécurité et de justice. Dans un arrêt de principe rendu le 22 juin 2010 ( arrêt Aziz Melki et Sélim Abdeli ) la Cour de Cassation a saisi la Cour de justice de l’Union européenne de la conformité de la loi organique du 10 décembre 2009 au droit de l’Union européenne. En France, cette loi impose aux juridictions de se prononcer, par priorité, sur la transmission au Conseil constitutionnel de la question de constitutionnalité. La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) - article 61-1 de la Constitution - permet depuis le 1er mars 2010 à tout justiciable de contester devant le Conseil constitutionnel la conformité d’une loi nationale à la Constitution : « lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ». En l’espéce, la QPC posée était la suivante : « l’article 78-2, al 4 du code de procédure pénale porte-t-il atteinte aux droits et libertés garanties par la Constitution de la République française ? » La Cour de justice de l’Union européenne s’est toujours montrée respectueuse des modes d’organisation interne des juridictions des Etats membres, tant que l’application effective du droit de l’Union a été suffisamment assurée par ces dernières. La position de principe de la Cour sur les procédures nationales de contrôle de constitutionnalité a été que ce contrôle est exclusivement régi par les droits internes des Etats membres. Dans cette affaire, la Cour de cassation a saisi la Cour de justice de l’Union européenne sur la compatibilité de la question prioritaire de constitutionnalité avec le droit de l’Union européenne qui impose, pour son application effective et homogène, que les juridictions nationales puissent saisir la Cour de justice de l’UE afin de solliciter une interprétation du droit de l’Union, notamment pour vérifier la conformité de leur législation nationale avec ce droit. La Cour de justice de l’Union européenne répond que l’article 267 du TFUE relatif aux compétences de la CJUE en cas de question préjudicielle ne s’oppose pas à la législation nationale relative à la QPC, mais a précisé les conditions que cette procédure doit respecter afin d’être conforme aux règles du traité. La CJUE a estimé que le caractère prioritaire d’une « procédure incidente de contrôle de constitutionnalité » n’est contraire au droit de l’Union européenne que s’il empêche les juges nationaux « d’exercer leur faculté ou de satisfaire à leur obligation de saisir la Cour de questions préjudicielles ». La Cour de justice souligne qu’afin d’assurer la primauté et l’efficacité du droit de l’Union, le juge national doit être libre de saisir, à tout moment de la procédure qu’il juge approprié, tant avant qu’à l’issue d’une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité, la Cour de justice d’une question préjudicielle. Cet arrêt de principe traite pour la première fois de la situation où la question de la constitutionnalité d’une loi française est liée à la compatibilité de celle-ci avec le droit de l’UE.

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F – Le pouvoir d’avis Lorsqu’il existe un doute sur la compatibilité d’un projet d’accord international conclu par l’Union européenne avec les traités européens, le Conseil, la Commission, ou les États membres peuvent alors solliciter l’avis de la Cour.

1.3 – Un contrôle accru par le traité de Lisbonne Le traité de Lisbonne n’apporte pas de changement majeur à l’organisation de la Cour de justice, mais comporte un renforcement important de l’étendue de son contrôle. Avec son entrée en vigueur, nous pouvons constater une modification relative aux compétences de la Cour de justice. En effet, la structure en piliers introduite par le traité de Maastricht ayant disparu, la compétence de la Cour de justice s’étend au droit de l’Union européenne à moins que les traités n’en disposent autrement. La Cour de justice devient une Cour suprême, du fait de la primauté absolue du droit européen et de l’octroi de la personnalité juridique à l’Union. Le traité de Lisbonne a consacré le Conseil européen comme une institution à part entière. Il en résulte que celui-ci pourra voter et adopter des décisions. Ces actes –à l’exception des actes relatifs à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC)– seront susceptibles d’un contrôle par la Cour de justice qui pourra se prononcer sur leur légalité. En matière de PESC la compétence de la Cour est très limitée : elle ne se prononce que sur les recours concernant la légalité des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur la base de la PESC (gel des avoirs dans le cadre de la lutte contre le terrorisme). Par ailleurs, la Cour contrôle la délimitation entre les compétences de l’Union et la PESC dont la mise en œuvre ne doit pas affecter l’exercice des compétences de l’Union ni les attributions des institutions pour l’exercice des compétences exclusives et partagées de l’Union. En vertu des nouvelles dispositions, la Cour peut, sur demande de l’État membre concerné, se prononcer sur la légalité d’un acte adopté par le Conseil européen ou le Conseil de l’Union lorsqu’il a été identifié un risque clair de violation grave par cet État membre de certaines valeurs européennes (respect de la dignité humaine, respect des droits de l’homme, etc.). La Cour est compétente, dans les mêmes conditions, pour se prononcer sur les recours formés par la Cour des comptes et la Banque centrale européenne. La Cour pourra également contrôler les actes de la Banque centrale européenne, et ceux de l’ensemble des organes ou des organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Toujours en raison de la suppression des piliers, la Cour de justice acquiert une compétence préjudicielle générale dans le domaine de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Les compétences de la Cour de justice sont renforcées, tout particulièrement dans ce domaine presque entièrement soumis à son contrôle. Cette compétence de la Cour de justice étendue au droit de l’Union implique qu’elle dispose d’une compétence de droit commun dans les domaines touchant aux visas, à l’asile, à l’immigration et aux autres politiques liées à la circulation des personnes (coopération judiciaire en matière civile, reconnaissance et exécutions des jugements). Pour ces domaines, la Cour peut être maintenant saisie par toutes les juridictions nationales, et non plus par les seules juridictions supérieures. Elle pourra statuer sur des recours concernant ces politiques, pour lesquelles elle dispose maintenant d’une compétence de droit commun depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. De plus, elle peut désormais se prononcer sur des mesures d’ordre public dans le cadre du contrôle transfrontalier. En ce qui concerne la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la compétence de la Cour de justice pour statuer à titre préjudiciel devient obligatoire et n’est plus subordonnée à une déclaration de chaque État membre reconnaissant cette compétence et indiquant les juridictions nationales pouvant la saisir. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le domaine de la police et justice 100

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pénale entre dans le droit commun, et toutes les juridictions peuvent saisir la Cour de justice. Toutefois, des dispositions transitoires prévoient que cette pleine compétence ne sera applicable que cinq ans après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne : comme nous l’avons déjà signalé à propos des recours en manquement, la Commission, à l’issue d’une période de cinq ans, peut introduire des recours concernant des mesures relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale prises après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Cependant, si la Cour de justice dispose d’une compétence générale dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, elle n’est pas compétente « pour vérifier la validité ou la proportionnalité d’opérations menées par la police ou d’autres services répressifs dans un État membre, ni pour statuer sur l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ». La Cour sera également compétente pour connaître des recours pour non-respect du principe de subsidiarité émanant du Comité des régions et ce dans la limite des actes sur lesquels sa consultation est obligatoire. Toutefois, de tels recours seront possibles à partir de l’expiration du délai de cinq ans après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Toujours dans le cadre du contrôle du principe de subsidiarité, la Cour de justice peut être saisie par un État membre d’un recours en annulation d’acte législatif pour violation du principe de subsidiarité émanant d’un parlement national. La Charte des droits fondamentaux, ayant la même valeur juridique que les traités, intègre de ce fait le « bloc de constitutionnalité » sur lequel la Cour de justice peut se prononcer. De plus, la reconnaissance d’une valeur juridique contraignante à la Charte des droits fondamentaux incitera la Cour à développer une jurisprudence en matière de droits de l’homme et de libertés fondamentales.

2 – Le tribunal La création du tribunal de première instance a été autorisée par l’Acte unique européen et a été rendue effective par une décision du Conseil en 1988 afin d’alléger les tâches de la Cour de justice. Il est entré en fonction le 1er janvier 1989 et le traité de Maastricht l’a intégré au système institutionnel. Comme la Cour de justice, il est chargé « d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité ». Mais étant une juridiction du premier degré, il reste soumis à l’autorité hiérarchique de la Cour de justice. Avec le traité de Lisbonne, le tribunal de première instance devient le tribunal.

2.1 – Composition Le tribunal est composé, depuis les élargissements de 2004 et de 2007, de 27 juges. Il compte au moins un juge par État membre : le nombre de juges est fixé par le statut de la Cour de justice qui peut aussi prévoir que le tribunal est assisté d’avocats généraux. Les juges sont nommés d’un commun accord pour six ans par les gouvernements des États membres et un renouvellement partiel a lieu tous les trois ans. Les juges désignent parmi eux le président pour une durée de trois ans, dont le mandat est renouvelable. C’est le tribunal qui établit son règlement de procédure, en accord avec la Cour de justice et avec l’approbation du Conseil de l’Union.

2.2 – Fonctions À l’origine, le tribunal n’était qu’une juridiction adjointe à la Cour de justice, il ne s’occupait que d’une certaine catégorie de recours intentés par des personnes physiques et morales (à l’exception Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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des États membres, des institutions européennes et des questions préjudicielles). Il n’avait que cinq domaines de compétence : la concurrence, les recours de fonctionnaires, les affaires relatives au traité CECA, certains recours en dommages et intérêts, et tout le recours des particuliers et des sociétés. C’est une décision du Conseil de 1993 qui a étendu les compétences du tribunal, devenu depuis le traité de Nice une véritable juridiction reconnue, compétente en matière de recours direct : les recours en annulation, les recours en carence ou les recours en responsabilité déposés par les personnes physiques ou morales, et les recours contre la Commission européenne déposés par les entreprises. C’est ainsi que la Cour de justice reste compétente pour statuer sur l’ensemble des questions préjudicielles et des recours en manquement, et sur les autres recours des États et des institutions communautaires. En revanche, le tribunal est compétent pour connaître en première instance plusieurs recours : • les recours en annulation des personnes physiques ou morales contre les actes les concernant directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution, • les recours en carence formés par une personne physique ou morale pour faire grief à l’une des institutions ou à l’un des organismes de l’Union d’avoir manqué de lui adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis, • l es recours visant à obtenir réparation des dommages causés par les institutions de l’Union ou par leurs agents dans l’exercice de leurs fonctions, • les recours se fondant sur une clause compromissoire contenue dans un contrat de droit public ou de droit privé passé par l’Union ou pour son compte, • les recours formés contre les décisions des tribunaux spécialisés et des questions préjudicielles dans des matières spécifiques déterminées par le statut de la Cour de justice de l’Union européenne. Le statut de la Cour de justice de l’Union européenne peut prévoir que le tribunal est compétent pour d’autres catégories de recours. Le traité de Lisbonne prévoit que le tribunal sera juge de première instance pour : • le contrôle de légalité des actes des institutions, organes ou organisations de l’Union destinés à produire un effet juridique à l’égard des tiers, • les recours formés par un État membre, le Parlement, le Conseil ou la Commission pour incompétence, pour violation des formes substantielles, des traités, du droit dérivé, et pour détournement de pouvoir, • les recours formés par la Cour des comptes, la Banque centrale européenne et le Comité des régions lorsque leurs prérogatives sont concernées ou menacées. Si le tribunal est donc compétent pour un grand nombre de contentieux, il n’en demeure pas moins une juridiction soumise à la Cour de justice. Les décisions rendues par le tribunal peuvent faire l’objet devant la Cour de justice soit d’un pourvoi limité aux questions de droit, soit d’un réexamen lorsqu’elles concernent des recours formés contre des décisions des tribunaux spécialisés ou des questions préjudicielles en cas de risque sérieux d’atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit de l’Union européenne. Dans ce dernier cas, lorsque le tribunal estime qu’une affaire appelle une décision de principe susceptible d’affecter l’unité ou la cohérence du droit de l’Union, il peut renvoyer l’affaire devant la Cour de justice afin qu’elle statue. Les décisions du tribunal peuvent être portées devant la Cour de justice dans un délai de deux mois ; seules les questions de droit peuvent faire l’objet d’un pourvoi devant la Cour.

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3 – Les tribunaux spécialisés Le traité de Nice avait prévu la création de « chambres juridictionnelles spécifiques » adjointes au tribunal : une possibilité pour le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen et de la Cour de justice, de mettre en place ces « chambres juridictionnelles » qui pouvaient se voir confier certaines catégories de recours dans certaines matières spécifiques. C’est ainsi qu’une chambre juridictionnelle avait été créée pour statuer sur le contentieux de la fonction publique communautaire. Ce tribunal de la fonction publique de l’Union européenne est appelé à statuer en première instance sur : • les litiges entre les institutions et leurs agents (mais ses décisions peuvent faire l’objet de pourvoi devant le tribunal de première instance), • les litiges concernant certains personnels spécifiques, notamment les personnels d’EUROJUST, de la Banque centrale européenne, et de l’office pour l’harmonisation dans le marché intérieur. • Depuis 2006, le tribunal de la fonction publique (TFP) est adjoint à la Cour de justice de l’Union européenne et au tribunal. Il fait partie des tribunaux spéciaux prévus par le traité de Lisbonne. Avec le traité de Lisbonne, ces chambres juridictionnelles ont été remplacées par les tribunaux spécialisés. Si le traité reprend les dispositions existantes, il prévoit néanmoins certaines modifications quant aux modalités de leur création qui passent du vote à l’unanimité au vote à la majorité qualifiée. Le Parlement européen et le Conseil de l’Union, en statuant conformément à la procédure législative ordinaire (c’est-à-dire en codécision à la majorité qualifiée) peuvent créer des tribunaux spécialisés adjoints au tribunal, chargés de connaître en première instance certaines catégories de recours formés dans des matières spécifiques. Ainsi, en statuant par voie de règlements, le Parlement et le Conseil de l’Union peuvent créer des tribunaux spécialisés soit sur proposition de la Commission et après consultation de la Cour, soit sur demande de la Cour et après consultation de la Commission. C’est le règlement portant création du tribunal spécialisé qui fixe les règles relatives à la composition de ce tribunal et précise l’étendue des compétences qui lui sont conférées. Les membres des tribunaux spécialisés sont choisis parmi des personnes offrant toutes les garanties d’indépendance et possédant la capacité requise pour l’exercice de fonctions juridictionnelles. Ces membres sont nommés par le Conseil de l’Union statuant à l’unanimité. Les tribunaux spécialisés établissent leur règlement de procédure en accord avec la Cour de justice et ce règlement est soumis à l’approbation du Conseil. Les décisions des tribunaux spécialisés peuvent faire l’objet devant le tribunal : • d’un pourvoi limité aux questions de droit, • d’un appel, si la décision portant création du tribunal spécialisé le prévoit, et également sur les questions de fait.

4 – La Cour des comptes, gardienne de l’orthodoxie financière La Cour des comptes est une institution qui n’avait pas été prévue à l’origine et qui a été créée par le traité de Bruxelles de 1975, lequel portait modification de certaines dispositions financières des traités instituant les communautés européennes. Elle est entrée en fonction en 1977 et c’est ensuite le traité de Maastricht qui l’a institutionnalisée. Indépendante, elle assure le contrôle externe des comptes de l’Union, c’est-à-dire qu’elle examine l’ensemble des dépenses et recettes de l’Union et de tout organisme créé par celle-ci.

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4.1 – Composition La Cour des comptes est composée de 27 membres, un national pour chaque État membre, nommés à la majorité qualifiée depuis le traité de Nice pour six ans par le Conseil de l’Union après consultation du Parlement européen sur la base d’une liste proposée par les États membres. Ils sont choisis parmi des personnalités appartenant ou ayant appartenu dans leurs pays respectifs à des institutions de contrôle externe ou possédant les qualifications requises pour cette fonction. Le mandat des membres de la Cour des comptes est renouvelable. Son président est élu pour une durée de trois ans par les membres de la Cour qui doivent exercer leurs fonctions en toute indépendance et dans l’intérêt général de l’Union. Dans l’accomplissement de leurs tâches, les membres de la Cour des comptes ne sollicitent ni n’acceptent d’instruction d’aucun gouvernement ni organisme. Ils doivent également s’abstenir de tout acte incompatible avec le caractère de leurs fonctions et ne peuvent avoir aucune activité professionnelle. C’est la Cour des comptes qui établit son règlement intérieur, lequel doit être soumis à l’approbation du Conseil de l’Union statuant à la majorité qualifiée. Le règlement pose le caractère collégial de l’organisation, même si les membres sont spécialisés, et établit des groupes d’audit qui comprennent un certain nombre de divisions spécialisées couvrant les différents domaines budgétaires.

4.2 – Fonctions de la Cour des comptes Les compétences de la Cour des comptes couvrent tous les comptes de recettes et dépenses pour s’assurer de leur fiabilité, de leur légalité et de leur régularité. Elle n’effectue qu’une mission de vérification et de contrôle de bonne gestion financière des institutions communautaires, dont elle rend compte sur un plan général dans un rapport annuel transmis au Parlement européen. À cette fin, elle met en œuvre des contrôles sur place et sur pièces (au besoin, au siège des institutions et auprès des États).

A – La fonction d’audit La Cour des comptes réalise deux types d’audits : • l’audit financier qui contrôle la fiabilité, la légalité et la régularité des comptes imposés par les traités, et qui concerne les états financiers de l’Union européenne, les fonds européens de développement et tous les autres organismes et agences créés par l’Union européenne ; • l’audit de la bonne gestion financière, qui juge de l’utilisation des ressources au regard des principes d’économie, d’efficience, et d’efficacité, et qui s’applique à des sujets dont se saisit la Cour des comptes. La Cour des comptes contrôle les finances de l’Union européenne et signale les domaines où doivent être prises des mesures susceptibles d’améliorer la gestion financière. La Cour s’insère dans un système de contrôle des finances publiques très étoffé qui impose des coopérations à différents niveaux. La protection des intérêts financiers de l’Union européenne est prise en charge par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) : un service de la Commission indépendant et disposant de pouvoirs d’enquête. Même si les pouvoirs de la Cour des comptes ont été accrus par le traité d’Amsterdam, à savoir qu’elle a le droit de saisir la Cour de justice au cas où ses prérogatives seraient menacées, elle ne constitue pas une juridiction du fait qu’elle ne peut prononcer aucune sanction. Elle ne peut pas poursuivre judiciairement les auteurs des infractions qu’elle a constatées. C’est à la Commission d’ouvrir de telles poursuites, sans quoi un recours en carence peut être formé à son encontre par la Cour des comptes.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

B – Fonction consultative : observations et avis La Cour des comptes dispose également de compétences consultatives : elle doit obligatoirement être consultée sur tout projet par l’Union européenne dans les domaines financier et budgétaire. L’avis de la Cour doit être impérativement sollicité avant l’adoption de dispositions législatives à caractère financier, en particulier pour ce qui concerne les règlements financiers et la mise à disposition des ressources propres. Elle peut en outre être consultée pour tout projet de réglementation ayant une incidence financière significative. La Cour exerce son droit de présenter à tout moment des observations sur des questions particulières par l’établissement de rapports spéciaux. Les autres institutions peuvent demander à la Cour des comptes des avis sur des questions particulières.

C – Contrôle de l’exécution du budget européen La Cour des comptes assiste également le Parlement européen et le Conseil de l’Union dans l’exercice de leur fonction de contrôle de l’exécution du budget. Cette assistance s’exerce dans le cadre de la procédure de décharge sur l’exécution du budget, laquelle consiste pour le Parlement européen à approuver ou non la gestion du budget par la Commission en examinant le rapport de la Cour des comptes. Pour attester de la légalité et de la régularité des opérations financières, la Cour des comptes fournit au Conseil de l’Union et au Parlement européen une déclaration d’assurance (DAS) concernant la fiabilité des comptes : ce document est un élément très important de la procédure de décharge budgétaire. Enfin, la Cour établit un rapport annuel après la clôture de chaque exercice, qui est transmis aux autres institutions de l’Union et publié au JOUE (Journal officiel de l’Union européenne).

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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Les organes financiers et bancaires Chapitre 4

1 – La Banque centrale européenne : le contrôle monétaire Lorsque la décision fut prise de créer une monnaie unique, c’est l’Allemagne qui exigea que celle-ci soit gérée par une Banque centrale européenne (BCE) fondée sur le modèle de la Bundesbank. La BCE a pris officiellement ses fonctions en janvier 1999 au moment du lancement de l’euro, et elle s’est substituée à l’Institut monétaire européen. La BCE a la personnalité juridique et elle est indépendante dans l’exercice de ses pouvoirs et dans la gestion de ses finances. Le traité de Lisbonne reconnaît que la BCE devient une institution au même titre que la Commission européenne, le Parlement, le Conseil des ministres, etc. Toutefois, la BCE maintient sa personnalité juridique et son indépendance à l’égard des autres institutions et des États membres.

1.1 – Composition La BCE s’appuie sur trois instances de décision.

A – Le Conseil des gouverneurs C’est l’instance de décision qui réunit les gouverneurs des banques centrales nationales des États membres de la zone euro, et les membres du directoire. Organe décisionnel de la BCE, il est chargé de définir les grandes orientations de la politique monétaire de la zone euro. En particulier, c’est à lui que revient la décision de fixer et de faire évoluer le taux d’intérêt. Il gère également les réserves de change de l’Union et adopte les décisions à la majorité simple.

B – Le directoire C’est l’organe de gestion et d’exécution de la BCE. Il comporte un président, un vice-président et quatre membres nommés « d’un commun accord » par les gouvernements des États membres « sur recommandation du Conseil de l’Union européenne et après consultation du Parlement européen et du Conseil des gouverneurs ». Le mandat de ses membres est de huit ans, non renouvelable. Les membres du directoire sont supposés représenter les intérêts supranationaux, par opposition aux intérêts nationaux que seraient supposés défendre les gouverneurs des banques centrales. Le directoire est chargé d’appliquer les décisions prises par le Conseil des gouverneurs, c’est-à-dire qu’il exécute la politique monétaire décidée par ce dernier et donne les instructions nécessaires aux banques centrales nationales.

C – Le Conseil général Il regroupe le président du directoire, le vice-président et les gouverneurs des banques centrales nationales de la totalité des États membres de l’Union européenne. Il a en charge l’accès à la zone euro des pays qui le souhaitent.

1.2 – Fonctions La BCE est indépendante des États membres et des autres institutions communautaires, même si le président en exercice de l’Union européenne et le représentant de la Commission assistent aux débats du Conseil des gouverneurs. Elle doit être indépendante des exécutifs nationaux ou européens, et les gouvernements des États membres sont tenus de respecter ce principe et de ne pas tenter d’influencer la BCE. Cette indépendance s’appuie sur le fait que les statuts de la BCE font partie d’un traité international qui ne peut être modifié qu’à l’unanimité des signataires du traité. Ce même traité stipule que le système européen des banques centrales ne peut solliciter ni accepter d’instruction ou de recommandation venant d’un gouvernement ou d’une institution européenne. La BCE est au cœur de l’Union économique et monétaire (UEM). Disposant de la personnalité juridique, elle est seule habilitée à autoriser l’émission de billets de banque dans l’Union. En revanche, les États membres peuvent émettre des pièces sous réserve de l’approbation par la BCE du volume de l’émission. La BCE est une véritable banque dont le capital est souscrit par les banques centrales nationales de la zone euro, la contribution de chacune d’entre elles étant pour moitié liée à l’importance de la population, et pour l’autre moitié à l’importance du PIB de l’État membre qu’elle représente. La BCE a pour mission de mettre en œuvre la politique monétaire européenne définie par le Conseil des gouverneurs, d’appliquer la politique de change, de gérer les réserves de change, et d’assurer l’émission de l’euro. En revanche, si la BCE est compétente pour les États de la zone euro, chacun des États non membre de la zone euro reste seul compétent pour sa politique monétaire. Elle est responsable de la stabilité de l’euro. Avec les autres banques centrales nationales, elle définit et met en œuvre la politique monétaire de l’Union européenne. Elle veille au respect du pacte de stabilité et de croissance par les États. Pour accomplir ces tâches, d’autres prérogatives lui ont été attribuées : • elle contrôle la liquidité à travers l’achat et la vente de titres, ou à travers des opérations de crédit avec les banques ou les opérateurs du marché monétaire, ou encore à travers la fixation de la réserve obligatoire que les organismes de crédit doivent posséder auprès des banques centrales nationales ou auprès de la BCE ; • elle exerce une surveillance prudentielle sur les organismes de crédit ; • elle se voit également confier des fonctions consultatives : elle est consultée pour les matières qui relèvent de sa compétence sur tout projet d’acte de l’Union par les institutions européennes, et sur tout projet de réglementation au niveau national par les autorités des États membres. La BCE exerce un pouvoir d’initiative législative dans les matières concernant la politique monétaire. Pour remplir ses missions, elle peut adopter des règlements, des décisions, et émettre des avis aux institutions communautaires sur les questions concernant ces matières.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

1.3 – Le système européen des banques centrales : SEBC Pour remplir ses fonctions, la BCE travaille en collaboration avec le « système européen des banques centrales » (SEBC). Le SEBC regroupe la Banque centrale européenne (BCE) et les 27 banques centrales nationales. La BCE et le système européen des banques centrales (SEBC), chargés de définir et de mettre en œuvre la politique monétaire de la communauté européenne, ont été institués le 1er juin 1998. Le SEBC a pour objectif principal de maintenir la stabilité des prix et d’apporter son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de cette dernière. Les missions assignées au SEBC consistent à : • définir et mettre en œuvre la politique monétaire de l’Union, • conduire les opérations de change, • détenir et gérer les réserves officielles de change des États membres, • promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement. BCE et SEBC forment un nouveau volet du système institutionnel depuis le début de la troisième phase de l’Union économique et monétaire : l’UEM. Le SEBC est dirigé par les organes de décision de la BCE et c’est la BCE qui adopte les mesures nécessaires à l’accomplissement des missions du SEBC. La BCE et les banques centrales nationales des États membres dont la monnaie est l’euro constituent l’Eurosystème.

1.4 – La gouvernance économique et monétaire Les mécanismes institutionnels de l’Union économique et monétaire ne ressemblent pas à la méthode communautaire classique du processus décisionnel. Ce sont les institutions représentant les intérêts des Etats membres qui ont ici le plus de pouvoir, à savoir le Conseil européen, le Conseil des ministres des affaires économiques et des finances (ECOFIN), alors que la Commission ne dispose que d’un simple pouvoir de recommandation - et non pas de proposition - et que le rôle du Parlement se limite à un pouvoir consultatif. C’est le Conseil européen qui débat d’une conclusion sur les grandes orientations des politiques économiques (GOPE ) des Etats membres et de l’Union sur la base d’un rapport du Conseil, de recommandations de la Commission et du Conseil. Les décisions les plus importantes de l’Union économique et monétaire sont prises à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission et concernent notamment : • les grandes orientations des politiques économiques des Etats membres (GOPE) • les recommandations à l’encontre d’un Etat membre dont la politique économique n’est pas conforme à ces grandes orientations • les décisions sur l’existence d’un déficit public excessif dans un Etat membre • l’évaluation du Conseil sur le respect par les Etats membres des conditions nécessaires pour l’adoption de l’euro. Le Conseil des ministres des affaires économiques et des finances (ECOFIN ) joue un rôle important dans le domaine de la politique économique et ses pouvoirs sont les suivants : • adopter les grandes orientations des politiques économiques (GOPE ) • surveiller le respect de ces orientations par les Etats membres Les présidents du Conseil de l’UE et de la Commission font un rapport au Parlement Européen sur les résultats de la surveillance multilatérale : Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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• le Parlement est informé des sanctions prises par le Conseil contre un Etat membre dont les déficits budgétaires sont excessifs • les commissions du Parlement peuvent entendre le président de la BCE Bien que le rôle du Parlement soit essentiellement consultatif en matière économique et monétaire, il a un pouvoir de codécision dans certains cas limités prévus par le traité de Lisbonne, qui concernent : • l es modalités de la surveillance multilatérale par le conseil de la politique économique de chaque Etat membre • les mesures nécessaires à l’usage de l’euro en tant que monnaie unique. En revanche, l’avis conforme du Parlement est requis lorsque le Conseil modifie certaines dispositions techniques du statut de la BCE ou du système européen des banques centrales (SEBC). La Commission a certes un rôle de recommandation, mais celles ci doivent être respectées par les Etats membres au risque de se voir infliger par elle un avertissement. Le traité de Lisbonne renforce la gouvernance de la zone euro car si le Conseil affaires économique et financières (ECOFIN) qui regroupe tous les États membres – y compris ceux qui ne font pas partie de la zone euro– reste la seule instance de décision, le traité prévoit que les États de la zone euro pourront adopter seuls les mesures qui les concernent directement. Les États membres de la zone euro pourront prendre entre eux les décisions en matière budgétaire et de politique économique qui les concernent, notamment l’élaboration des grandes orientations économiques. Avec le traité de Lisbonne, la structuration des liens des États membres ayant adopté l’euro est clarifiée afin de leur permettre de coordonner plus étroitement leurs politiques économiques, budgétaires et fiscales. Même si les États membres sont seuls compétents pour celles-ci, ils sont tenus malgré tout de coordonner leurs politiques avec les autres États membres et de veiller au respect des règles du pacte de stabilité et de croissance. Ce traité reconnaît également, dans un protocole annexé au traité, l’existence de l’Eurogroupe c’est-àdire la réunion informelle des ministres des Finances de la zone euro. Sa présidence stable est institutionnalisée et sa représentation internationale simplifiée. La gouvernance économique de l’Union est améliorée pour donner à l’Eurogroupe une plus grande autonomie d’action, y compris au sein des institutions financières internationales. Ce renforcement de la gouvernance de la zone euro permettra d’améliorer son fonctionnement par une simplification des règles de l’Union économique et monétaire, par une plus large marge pour les actions en commun de la part des États membres de l’Eurozone, et par un léger renforcement du rôle de la Commission européenne dans la coordination des politiques économiques. En effet, la Commission européenne conserve son rôle de gardienne des traités en matière de contrôle du déficit public,dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, tout en obtenant le pouvoir d’adresser des avis aux États membres qui connaissent un déficit excessif. Cette procédure relative au déficit excessif est renforcée à travers l’attribution d’un pouvoir d’avertissement de la Commission qui sera habilitée à adresser un avertissement direct aux États membres dont le manque de discipline budgétaire risque de mettre en péril le bon fonctionnement de la zone euro. La procédure de sanction sera adoptée par le Conseil de l’Union, sur la base d’une proposition de la Commission et non plus d’une simple recommandation comme c’était le cas avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. En revanche, le Conseil de l’Union pourra s’opposer à l’initiative de la Commission.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

1.5 – la réforme limitée du traité de Lisbonne : La mise en œuvre de la solidarité financière entre les pays de l’Union européenne La crise économique des années 2008 et 2009, puis la crise de la dette de la Grèce et de l’Irlande ont révélé les limites de la gouvernance économique et monétaire de l’Union européenne. En effet l’existence d’une «clause de non renflouement » prévue dans le traité de Lisbonne interdit aux pays membres de la zone euro de venir en aide à un autre pays membre. Cette interdiction qui avait été introduite par le traité de Maastricht a été consacrée par l’article 125 du TFUE, et cette disposition a imposé d’écarter toute solution consistant à réaliser des transferts financiers directs de la part des Etats membres de la zone euro ou de l’Union afin d’aider la Grèce. Pourtant suite à la crise grecque, un fond européen de secours provisoire et de stabilité financière de trois ans avait été mis en place en 2010 pour secourir ces pays qui connaissent des difficultés financières. Ce fonds, dénommé Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF) est actuellement doté de 440 milliards d’euros de garanties des Etats de la zone euro. Il est complété par des prêts du FMI et de l’UE et pourra atteindre la somme de 750 milliards d’euros au total, et il est destiné à aider les pays de la zone euro qui ne sont plus en mesure d’obtenir eux mêmes un refinancement de leur dette sur les marchés financiers. Mis en place pour 3 ans, il doit arriver à échéance en 2013 : d’où la nécessité d’une révision du traité de Lisbonne permettant de pérenniser ce dernier afin d’autoriser explicitement une solidarité financière entre les pays de la zone euro et de renforcer la gouvernance européenne.

A – UN MÉCANISME DE CRISE PERMANENT En activant pour la première fois la procédure dite de « révision simplifiée » qui permet de modifier plus facilement les traités européens afin d’éviter le processus long et complexe d’une révision ordinaire, les dirigeants de l’Union ont prouvé que grâce a cette procédure, l’Union est en mesure de répondre efficacement à des situations d’urgence. Le 16 décembre 2010 à Bruxelles, les chefs d’Etat et de gouvernement des 27 pays de l’Union, réunis en sommet, ont décidé à l’unanimité de lancer une procédure de réforme limitée du traité de Lisbonne afin d’apporter des réponses durables à la crise de la zone euro. Cette modification va permettre à partir de juin 2013 la constitution d’un fond de solidarité financier permanent pour intervenir auprès d’un pays en difficulté, en substitution au dispositif provisoire actuel. Lorsque le fond de secours provisoire arrivera à échéance (2013), un mécanisme permanent de crise prendra la relève et permettra de venir en aide aux pays les plus fragiles de la zone euro tout en préservant la stabilité financière de l’euro. La réforme du traité de Lisbonne vise à rendre le mécanisme permanent de stabilisation financière compatible avec le traité actuel et concerne l’article 136 du TFUE qui précise le fonctionnement de l’Union économique et monétaire. A cet article 136 sont rajoutés deux alinéas : 1 - « Les Etats membres de la zone euro sont autorisés à créer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela s’avère indispensable pour garantir la stabilité de l’euro dans son ensemble ». 2 - « L’accès à toute assistance financière dans le cadre du mécanisme sera soumis à une conditionnalité stricte ». L’aide sera décidée lorsque « la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble est menacée ». Grâce à ce mécanisme, l’Union européenne pourra assumer ses responsabilités et accepter d’intervenir pour aider des pays en difficulté sans attendre les situations extrêmes récemment connues par certains. Par ailleurs cette réforme du traité devrait pour la première fois permettre aux investisseurs privés détenteurs de dette publique (banques, fonds d’investissement) d’intervenir et de contribuer au sauvetage d’un pays en faillite ; c’est ainsi que les banques du secteur privé seront amenées à partager la responsabilité financière de la résolution d’une crise. Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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B – UNE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ACCRUE La discipline budgétaire sera accrue grâce au pacte de stabilité européen qui sera renforcé, et par l’engagement des gouvernements de la zone euro à tenir leurs objectifs de réduction des déficits, en particulier à repasser sous la barre des 3% fixée par le pacte de stabilité et de croissance d’ici à 2013. À partir de 2011, les Etats devront soumettre leurs projets de budgets nationaux à Bruxelles au printemps de chaque année avant qu’ils ne soient votés dans leurs Parlements nationaux.

C – LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE RENFORCÉE La BCE participe également à la défense de l’euro en annonçant pour la première fois dans son histoire un doublement de son capital qui passe de 5 à 10 milliards d’euros pour faire face à la crise et stabiliser les marchés. La BCE soutient les pays en difficulté en achetant directement les parts de dette des pays les moins solvables. De plus elle a accéléré son programme de rachat d’obligations ( titres des dettes vendues sur les marchés internationaux). Ainsi elle double sa capacité d’intervention sur les marchés lorsqu’il s’agit d’acheter de l’emprunt des pays en crise.

2 – La Banque européenne d’investissement (BEI) Créée par le traité de Rome, la BEI n’est pas à proprement parler une institution mais un organe financier communautaire. La BEI bien qu’étant autonome entretient des relations étroites avec les institutions de l’Union européenne pour défendre les objectifs communautaires.Elle est notamment représentée au sein de plusieurs commissions du Parlement européen et au Conseil des ministres ECOFIN. Dotée de la personnalité juridique et indépendante financièrement, elle a pour tâche de faciliter, par l’octroi de prêts et de garanties, le financement d’investissements contribuant au développement équilibré du marché commun, à la réalisation des objectifs de l’Union européenne, à l’intégration et à la cohésion économique et sociale des États membres de l’Union européenne. La BEI ne poursuit pas de but lucratif ; elle est financée par des emprunts levés sur les marchés financiers et par ses actionnaires, c’est-à-dire les États membres de l’Union européenne. Ces derniers participent conjointement à son capital, la contribution de chaque pays reflétant son poids économique dans l’Union. Les ressources de la BEI ne proviennent donc pas du budget européen : elle en emprunte l’essentiel sur le marché des capitaux, et les reprête ensuite à des conditions favorables en faveur d’investissements prioritaires dans l’Union européenne. La BEI est le premier emprunteur mondial sur les marchés internationaux des capitaux. La BEI est également l’actionnaire majoritaire du Fonds européen d’investissement (FEI), créé en 1994 pour financer des investissements par des prêts et des garanties dans les petites et moyennes entreprises. Depuis 2000, la BEI et le FEI forment ensemble le « groupe BEI ».

2.1 – Composition Sans être une institution de l’Union européenne, la BEI est un organisme financier de droit public, pourvu de structures administratives distinctes des institutions communautaires ; Les décisions de la BEI sont prises par les organes statutaires suivants.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

A – Le Conseil des gouverneurs Ce conseil réunit les ministres désignés par les États membres, un par État. C’est l’instance suprême qui veille à l’exécution des directives concernant la politique de crédit de la BEI. Il définit la politique générale de prêts de la banque, approuve le bilan et le rapport annuel. Il autorise la banque à financer des projets en dehors de l’Union et décide des augmentations de capital.

B – Le Conseil d’administration Ce conseil est composé de 28 membres, un par état membre de l’Union et un représentant de la Commission européenne, et de 16 suppléants choisis parmi des personnalités qui offrent toutes les garanties d’indépendance et de compétence. Chaque membre du Conseil dispose d’une voix et les décisions sont adoptées en général à la majorité simple. C’est le Conseil d’administration qui a les compétences en ce qui concerne les opérations financières, les décisions relatives à l’octroi de garanties et de prêts.

C – Le Comité de direction Ce comité est composé d’un président et de huit vice-présidents désignés pour une période de six ans par le Conseil des gouverneurs sur proposition du Conseil d’administration. Son rôle est d’assurer la préparation et l’exécution des décisions du Conseil d’administration concernant la conclusion d’emprunts et l’octroi de garanties.

D – Le Comité de vérification Il est composé de 6 personnalités ayant des compétences notoires dans les domaines du contrôle des comptes publics ou de l’audit financier. C’est un organe indépendant directement responsable devant le Conseil des gouverneurs, et il est chargé de préserver l’indépendance et l’intégrité des fonctions d’audit interne.

2.2 – Fonctions de la BEI La BEI accorde des financements bancaires comme les prêts et les garanties pour des projets publics, privés ou résultant d’un partenariat public-privé qui concrétisent la réalisation des objectifs économiques et sociaux de l’Union européenne. À cette fin, elle facilite le financement de projets dans tous les secteurs de l’économie. Elle accorde des prêts pour financer le développement régional, la compétitivité des industries et des PME, le secteur des technologies et de l’information, la protection de l’environnement et l’amélioration du cadre de vie, la construction de réseaux de transport européen, etc. La BEI coopère étroitement avec un nombre important d’institutions financières et de banques commerciales, concluant des prêts globaux destinés au financement d’investissements de petite et moyenne dimensions dans l’industrie, les services, l’éducation, la santé, les infrastructures. Les prêts sont destinés au financement de programmes d’investissement et de projets qui émanent aussi bien du secteur public que privé. La BEI utilise deux types de prêts dans chacun de ses domaines d’action. Les prêts individuels (ou directs) concernent les grands projets de plus de 25 millions d’euros avec des taux qui peuvent être fixes, révisables, ou variables. Leur durée varie de quatre à 30 ans avec un remboursement différé possible en fonction du type d’investissement.

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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Les prêts globaux avec intermédiaire bancaire (ou lignes de crédit) s’adressent indirectement aux PME par l’intermédiaire de banques ou d’institutions financières. Il s’agit de lignes de crédit accordé à des banques ou à des institutions financières qui rétrocèdent les fonds à l’appui de projets d’investissement de petite et moyenne dimensions, répondant aux critères de la BEI. Les projets doivent être portés par les PME ou les collectivités locales. Les banques intermédiaires procèdent ensuite à l’analyse des projets dont le coût est inférieur à 25 millions d’euros. Les modalités de financement sont détermiées par la banque intermédiaire, les prêts durent entre cinq et 12 ans. Les projets dans lesquels la BEI investit sont sélectionnés sur la base des critères suivants : • faciliter la réalisation d’objectifs européens, notamment par le renforcement de la compétitivité des industries et des petites et moyennes entreprises européennes, • favoriser la construction de réseaux transeuropéens comme les transports, les télécommunications et l’énergie, • stimuler le secteur des technologies de l’information, • protéger les environnements naturel et urbain, • améliorer les services de santé et d’éducation, • contribuer à attirer d’autres financements, • bénéficier aux régions les plus défavorisées. En dehors des prêts, la BEI s’est également spécialisée dans l’assistance technique, les instruments de garantie et le capital-risque : • l’assistance technique vient compléter cette aide financière et elle est dispensée par un groupe d’experts qui fournissent une analyse et des conseils sur les projets ; • les garanties s’apparentent aux couvertures offertes par des sociétés d’assurance financière et sont accordées pour des prêts privilégiés ou subordonnés ; • enfin, la BEI agit pour renforcer les structures de capital-risque en faveur des PME de haute technologie et à fort potentiel de croissance dans l’ensemble des pays de l’Union européenne. Hors Union européenne, la BEI intervient dans plus de 150 pays où elle s’emploie à la mise en œuvre du volet financier des politiques de coopération et d’aide au développement de l’UE à l’égard de pays tiers (développement du secteur privé et des infrastructures, sûreté de l’approvisionnement énergétique ou encore viabilité environnementale ). La BEI est chargée de missions : • préparer la convergence des pays en pré-adhésion, pays candidats et candidats potentiels, avec les politiques économiques et sociales de l’Union européenne. • mettre en œuvre l’aide remboursable prévue par les accords de coopération et d’association liant l’Union et environ 140 pays. • soutenir le développement durable dans les pays candidats, les pays voisins au sud et à l’est de l’Union, et dans d’autres pays partenaires. La BEI soutient par ailleurs le développement durable dans les pays méditerranéens, les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), ainsi que des projets en Amérique latine et en Asie.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

La collaboration des institutions dans l’Union européenne Chapitre 5

Les institutions communautaires assument plusieurs fonctions de type étatique : • une fonction normative, • une fonction exécutive, • une fonction de contrôle, • une gestion des ressources budgétaires, • une gestion des relations extérieures. Cette collaboration entre toutes les institutions reflète un souci d’équilibre entre la logique supranationale, la logique intergouvernementale mais aussi la logique démocratique. Toutes ces fonctions ont été abordées séparément dans l’étude des différentes institutions et organes communautaires. Par souci pédagogique, nous mettrons cette fois en évidence les différentes fonctions que les institutions assument de manière collaborative.

1 – La fonction législative ou normative La tâche d’adopter les instruments juridiques (règlements, directives, ou décisions) est assumée à la fois par : • le Conseil européen qui impulse les grandes orientations, • la Commission qui prend l’initiative législative, • le Conseil de l’UE qui décide d’adopter la législation, • le Parlement européen, colégislateur avec le Conseil de l’Union, • et même la Cour de justice dont la jurisprudence s’impose aux États.

1.1 Le Conseil européen : le rôle d’impulsion Le Conseil européen se limite à dégager les éléments essentiels d’un accord, mais laisse à la Commission, au Conseil de l’Union européenne et au Parlement européen le soin d’adopter les actes appropriés. La nature de sa mission est double : • il peut décider, au même titre que le Conseil de l’Union européenne, • en matière de politiques générales, il donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement, il définit les orientations et les priorités politiques générales, notamment sur les grandes

orientations des politiques économiques des États membres et de l’Union, mais aussi sur la situation de l’emploi dans l’Union. En tant qu’organe d’impulsion politique, le Conseil européen vient concurrencer la Commission sur le terrain des initiatives en déterminant les orientations générales et le cadre politique dans lequel les institutions vont intervenir ; mais il n’exerce pas de fonction législative et n’intervient pas dans le processus décisionnel.

1.2 – Le triangle institutionnel : les actes législatifs La méthode communautaire confie la responsabilité de la conduite des politiques européennes à trois instances détentrices d’une légitimité différente, mais intervenant conjointement dans le processus décisionnel : la Commission européenne, le Conseil de l’UE, et le Parlement européen. Le triangle institutionnel repose sur une triple légitimité : celle de l’intérêt général communautaire, celle des États membres et celle des citoyens européens. Comme nous l’avons déjà signalé, loin d’obéir au principe de séparation des pouvoirs, les relations entre ces trois institutions ont évolué de traité en traité, notamment avec la procédure de vote au sein du Conseil de l’Union et l’étendue des pouvoirs du Parlement européen. Ce triangle institutionnel ne doit pas occulter les organes consultatifs que sont le Comité économique et social et le Comité des régions. De plus, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les parlements nationaux sont associés officiellement au processus décisionnel. La fonction normative est assumée par le Conseil de l’Union et le Parlement européen sur proposition de la Commission. Le Conseil de l’UE remplit à la fois une fonction législative qu’il partage avec le Parlement, et une fonction exécutive qu’il partage avec la Commission. Les politiques européennes sont régies dans la plupart des cas par le mode de décision communautaire classique impliquant une proposition de la Commission et une décision du Conseil de l’UE avec l’intervention du Parlement européen à des degrés divers en fonction des politiques concernées et de la procédure législative. La procédure utilisée pour adopter un acte communautaire permet : • de juger du niveau d’intégration de la politique européenne, • d’apprécier l’influence que peuvent avoir les différentes institutions, notamment le Conseil de l’Union et le Parlement européen, • de juger du degré d’autonomie de la Commission européenne dans la proposition et l’application des politiques communautaires. La procédure d’adoption des actes juridiques diffère selon les politiques concernées ; les différences portent sur le rôle de la Commission dans son monopole de proposition, sur le poids du Parlement européen (consulté ou associé à la décision sur un pied d’égalité avec le Conseil), et sur les modalités de vote au sein du Conseil des ministres (vote à la majorité qualifiée ou à l’unanimité).

A – La Commission : l’initiative législative La Commission dispose du monopole d’initiative, mais le Parlement européen dispose d’un pouvoir de suggestion afin de l’inciter à prendre une initiative. Néanmoins, dans des cas précis, certains actes législatifs peuvent être adoptés sans la proposition de la Commission européenne. Dans le domaine de la politique monétaire, le Conseil de l’Union européenne peut se prononcer sur recommandation de la Banque centrale européenne, après consultation du Parlement européen et de la Commission. Pour certaines politiques européennes, les pouvoirs de la Commission dans son monopole d’initiative sont beaucoup plus limités. 116

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Dans le cadre de la PESC, la Commission n’est qu’« associée » : elle n’a pas à proprement parler de pouvoir d’initiative mais peut, comme n’importe quel État membre, saisir le Conseil de l’Union de questions et lui faire des propositions ou des suggestions. Elle partage le pouvoir d’initiative avec les États membres. La PESC relève de la coopération intergouvernementale : l’adoption d’actes législatifs étant exclue, cette politique sera abordée dans les relations extérieures de l’Union européenne. Dans le cadre de la coopération en matière policière et judiciaire, la Commission a un pouvoir de proposition au Conseil de l’Union, au sens le plus général, comparable à celui des États. La Commission dispose d’un quasi-monopole de l’initiative des actes communautaires adoptés par la procédure législative ordinaire puisque les traités imposent presque toujours au Conseil de l’UE et au Parlement de se prononcer sur la base des propositions de la Commission. Ce pouvoir d’initiative est particulièrement important pour le développement des politiques communes. Lorsque la Commission dispose de son pouvoir exclusif en matière d’initiative, elle est libre de déterminer le contenu de sa proposition et n’a d’instruction à recevoir de personne ; mais le Conseil de l’Union européenne, le Parlement européen et parfois même les États peuvent lui demander de soumettre des propositions sur certains sujets. En outre, rien n’interdit aux autres institutions de l’Union européenne de solliciter une initiative auprès d’elle. Le pouvoir de proposition de la Commission est protégé par des dispositions spéciales : • elle peut modifier sa proposition aussi longtemps que le Conseil de l’Union n’a pas statué ; • elle peut aussi, jusqu’à l’adoption définitive du texte, retirer sa proposition, et dans ce cas le Conseil ne peut plus statuer ; • le Conseil ne peut amender une proposition faite par la Commission qu’en statuant à l’unanimité, le recours à cette menace n’a de sens que lorsque le Conseil vote à la majorité qualifiée (quand il doit statuer à l’unanimité, le pouvoir d’influence de la Commission est plus réduit) ; • si la Commission veut faciliter la prise de décision, il lui suffit de modifier sa proposition dans les termes souhaités par le Conseil : cela dispense le Conseil de recueillir l’unanimité pour adopter le texte. Rappelons que le traité de Lisbonne, même s’il confirme le monopole d’initiative de la Commission, donne aux citoyens européens la possibilité d’influencer les initiatives de celle-ci. Ils peuvent prendre l’initiative, s’ils sont un million au moins et ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire.

B – Le Conseil de l’Union européenne : l’adoption des actes législatifs Les propositions d’actes communautaires de la Commission sont discutées : • d’abord au sein des groupes de travail composés d’experts nationaux (premier niveau de négociation), • puis, pour la plupart des textes, par le COREPER composé des représentants permanents (ambassadeurs) et de leurs adjoints (deuxième niveau de négociation), • enfin par le Conseil lui-même, c’est-à-dire les ministres des 27 États (troisième niveau). Le Conseil s’est déjà lui-même érigé en « législateur communautaire » à l’occasion de l’adoption de son règlement intérieur en 1993. « Le Conseil agit en tant que législateur lorsqu’il adopte des normes juridiquement obligatoires dans ou pour les États membres, que ce soit au moyen de règlements, de directives ou de décisions. » Les actes législatifs sont adoptés par le Conseil de l’Union avec une participation de plus en plus importante du Parlement européen, étant donné que la fonction législative est partagée entre ces deux institutions. Selon la procédure, le Conseil de l’Union intervient comme organe de décision

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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normative, soit seul, soit en collaboration à des degrés divers avec le Parlement européen. Les actes législatifs communautaires sont adoptés par le Conseil de l’Union européenne, soit à la majorité qualifiée (procédure législative ordinaire), soit à l’unanimité (procédure législative spéciale). Le traité de Lisbonne a considérablement accru le champ de la majorité qualifiée qui s’est substituée au vote à l’unanimité dans un certain nombre de domaines comme ceux du contrôle aux frontières extérieures, de l’asile, de l’immigration, des dispositions relatives à l’accueil des demandeurs d’asile et au traitement de leur dossier. Une nouvelle règle de vote issue du traité de Lisbonne, la double majorité, ne s’appliquera qu’en 2014 voire en 2017. La procédure législative spéciale donne le pouvoir au Conseil de l’Union d’adopter avec le Parlement européen des actes législatifs, mais dans ce cas le Conseil de l’Union se prononce à l’unanimité et le rôle du Parlement européen est plus ou moins important (consultation ou veto) ou sa participation non requise. De plus, pour faciliter la prise de décision dans une Union à 27 pays, le traité de Lisbonne innove avec les clauses passerelles qui permettent au Conseil européen d’adopter une décision autorisant le Conseil de l’Union à statuer à la majorité qualifiée dans un domaine ou dans un cas où l’unanimité était initialement requise. En revanche, ces clauses passerelles ne sont pas autorisées pour les décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.

C – Le Parlement européen : le colégislateur avec le Conseil de l’UE Le Parlement européen est impliqué, conjointement au Conseil de l’Union, dans le processus législatif communautaire. Il est également doté du droit d’initiative, et le traité de Maastricht lui accorde le droit de demander à la Commission d’élaborer des propositions pour tout sujet lui paraissant nécessiter l’élaboration d’une réglementation communautaire. Il peut demander à la Commission européenne, à la majorité de ses membres, de soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte de l’Union pour la mise en œuvre des traités. Si la Commission ne soumet pas de proposition, elle en communique les raisons au Parlement européen. Selon les politiques européennes, le Parlement européen est associé plus ou moins étroitement au processus législatif. Avec le traité de Lisbonne, rappelons que deux catégories de procédures sont établies pour les actes législatifs : la procédure législative ordinaire et la procédure législative spéciale. La procédure législative ordinaire remplace la procédure de codécision introduite par le traité de Maastricht qui permet au Parlement européen de s’opposer au vote du texte par le Conseil à l’issue de deux lectures et d’une tentative de conciliation. Son champ d’application a été étendu par les traités d’Amsterdam et de Nice qui l’ont également simplifiée. Le traité de Lisbonne l’a ensuite généralisée car elle devient la procédure législative ordinaire, donnant au Parlement européen des pouvoirs législatifs comparables à ceux du Conseil de l’Union, et permettant d’arrêter, conjointement au Conseil de l’Union, les actes législatifs. La procédure législative ordinaire correspond à l’adoption, sur proposition de la Commission, d’un règlement, d’une directive ou d’une décision par un vote à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union et en codécision avec le Parlement européen. Avec le traité de Lisbonne, le Parlement européen voit ses pouvoirs accrus au sein du triangle institutionnel composé de la Commission, du Conseil de l’union et du Parlement européen. En effet, la procédure législative ordinaire (par laquelle le Parlement décide conjointement au Conseil de l’Union) est étendue à près de 50 nouveaux domaines, son champ d’application concernant aujourd’hui plus de 73 domaines. Des compétences nouvelles sont attribuées au Parlement européen dans des politiques tels le contrôle des personnes aux frontières, la lutte contre l’immigration clandestine, le traitement des demandeurs d’asile.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

La procédure législative spéciale s’applique dans des cas spécifiques prévus par les traités, et c’est le Parlement européen avec la participation du Conseil de l’Union (ou ce dernier avec la participation du Parlement européen) qui adoptent des règlements, directives ou décisions. Le Parlement peut dans certains cas, grâce à la procédure législative spéciale adopter un acte législatif avec la participation du Conseil de l’Union, mais dispose dans d’autres cas de modalités différentes d’intervention dans le processus de décision normative. Selon les cas, cette procédure prévoit que le Conseil de l’Union se prononce à l’unanimité et/ou que le rôle du Parlement se limite à une simple consultation, ou bien que sa participation ne soit pas requise. En revanche, l’influence du Parlement européen peut être plus importante lorsqu’il dispose d’un droit d’approbation (veto). Il convient de rappeler que les actes législatifs sont adoptés soit par la procédure législative ordinaire, soit par la procédure législative spéciale. Selon le traité de Lisbonne, « lorsqu’ils sont saisis d’un projet d’acte législatif, le Parlement européen et le Conseil de l’Union s’abstiennent d’adopter des actes non prévus par la procédure législative applicable au domaine concerné ». En d’autres termes, un acte législatif doit prendre la forme d’un règlement, d’une directive ou d’une décision.

D – L’avis des organes consultatifs dans la procédure législative Même s’ils ne font pas partie du triangle institutionnel composé de la Commission européenne, du Conseil de l’Union et du Parlement européen, il n’empêche que le Comité économique et social et le Comité des régions, sans participer au processus décisionnel, sont obligatoirement consultés par le Parlement européen, le Conseil ou la Commission dans les cas prévus par les traités, notamment pour la procédure législative ordinaire où suivant les politiques, ces organes consultatifs sont associés à la prise de décision. Leurs avis, ainsi qu’un compte-rendu des délibérations, sont transmis au Parlement, au Conseil de l’Union et à la Commission. Le Comité des régions peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne en cas de violation du principe de subsidiarité ou contre des actes législatifs pour l’adoption desquels il doit être consulté.

E – L’implication directe des parlements nationaux dans le processus décisionnel Le traité de Lisbonne précise de manière claire les droits et obligations des parlements nationaux dans le cadre de l’Union européenne. Ils apparaissent comme des acteurs à part entière de la démocratie européenne en voyant leurs pouvoirs renforcés, et contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union. Cette contribution est déclinée dans plusieurs directions par le traité de Lisbonne et vise à impliquer davantage les parlements dans le processus décisionnel de l’Union européenne. Les parlements disposent d’un droit d’information : ils doivent être au courant en amont des propositions de textes législatifs, en recevant notification des institutions des projets d’actes législatifs européens. Les parlements disposent d’un droit de coopération interparlementaire, qui se fera entre les parlements nationaux et le Parlement européen. Le traité de Lisbonne affirme le rôle des parlements nationaux dans le contrôle du respect du partage des compétences entre l’Union européenne et les États membres grâce à l’introduction d’un « mécanisme d’alerte précoce », permettant à chaque parlement national d’indiquer les risques de violation du principe de subsidiarité par les institutions européennes. En effet, au-delà d’un tiers d’avis négatifs de la part des parlements nationaux, la Commission doit revoir sa proposition. Et ce seuil d’un tiers est remplacé par un seuil d’un quart dans le domaine justice et affaires intérieures.

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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F – La Cour de justice : la « constitutionnalisation » du droit européen Il importe de préciser le rôle indirect joué dans cette fonction normative par la Cour de justice, non pas dans le triangle institutionnel (Conseil de l’Union européenne, Commission, Parlement), mais plutôt dans la « constitutionnalisation » du droit européen. La jurisprudence de la Cour de justice constitue une source conséquente du droit communautaire et les arrêts de la Cour de justice ont pris une importance considérable dans la formation de ce droit. Cette jurisprudence impose des politiques et instaure un ordre juridique européens aux États membres grâce à l’effet direct et à la primauté du droit communautaire, même si les traités n’ont pas prévu ces principes à l’origine. Ce sont des arrêts de la Cour de justice tels les arrêts Van Gend en Loos de 1963 et Costa c / Enel de 1964 qui ont consacré la primauté du droit communautaire et son effet direct. De plus, par la voie des recours multiples, la Cour a vu croître son activité et son influence à un rythme considérable. La Cour de justice a contribué, en s’appuyant sur des méthodes jurisprudentielles d’interprétation, à créer des normes non écrites qui font désormais partie intégrante de l’ordre juridique communautaire. C’est ainsi que par l’intermédiaire des questions préjudicielles émanant des juridictions nationales, la Cour de justice qui dispose du monopole d’interprétation du droit communautaire assume en quelque sorte une fonction normative en précisant le sens des dispositions du droit primaire (les traités européens) et du droit dérivé (règlements, directives, décisions), mais aussi en comblant les lacunes lorsque ces dispositions sont trop générales. Cette forme d’interprétation de la Cour de justice n’a donc pas seulement des effets sur la création des sources du droit européen : elle participe également au processus d’européanisation des politiques publiques des États membres. Par ailleurs, la Cour de justice a joué un rôle important dans l’interprétation des règles de compétences et possède un rôle capital dans l’extension des compétences de l’Union. En effet, un protocole sur l’application du principe de subsidiarité et de proportionnalité du traité d’Amsterdam souligne que : « le principe de subsidiarité ne remet pas en question les compétences conférées à la Communauté par le traité, telles qu’interprétées par la Cour de justice ». Ce protocole vient confirmer que le principe de subsidiarité est un principe juridique susceptible d’être interprété par le juge communautaire. De plus, comme c’est la Cour de justice de l’Union qui est le véritable contrôleur de cette subsidiarité, elle interprète les traités européens au détriment du pouvoir des Etats membres confirmant ainsi une jurisprudence extensive en faveur du droit de l’Union. Elle a ainsi fortement influencé le processus de la construction européenne en s’appuyant sur la Commission européenne, laquelle dispose du monopole de proposition, du rôle de gardienne des traités et du pouvoir de saisir la Cour de justice en cas de manquement d’un État membre à ses obligations communautaires. Même si la Commission européenne ne détient pas un pouvoir législatif, son monopole d’initiative lui confère un moyen important pour élaborer les politiques publiques européennes et contrôler la mise en œuvre de la législation européenne. Les politiques communes telles que la libre circulation (c’est-à-dire les quatre libertés : libre circulation des biens, des personnes, des capitaux, des services) et la libre concurrence en sont deux exemples. Les moyens déployés par la Commission sont complémentaires à ceux de la Cour de justice. Une complicité implicite entre la Cour de justice et la Commission européenne –deux institutions redoutées par les États– autorise la Commission, conformément à ses prérogatives, à attaquer devant la Cour (recours en manquement) tous les États membres contrevenant aux quatre libertés. Il convient aussi de préciser que la Commission a légiféré de sa propre initiative, par la voie des directives de la Commission et avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, un article 90-3 du TCE lui permettant, à la majorité des commissaires et sans autorisation du Conseil de l’UE, donc sans intervention du niveau intergouvernemental, d’agir seule et de s’octroyer un pouvoir législatif. Cet article octroie à la Commission le pouvoir d’adopter des actes de portée normative et plus précisément des directives concernant les entreprises publiques et les entreprises auxquelles l’Etat «accorde des droits spéciaux ». 120

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Le libéralisme économique étant la culture dominante de la Commission, il s’avère que dans l’exercice de ses compétences –notamment en matière de politique de libre concurrence–, la Commission jouit d’une grande indépendance à l’égard du Conseil de l’Union et du Parlement européen. Ses pouvoirs sont particulièrement importants dans ce domaine où elle dispose de pouvoirs de décision directe et même de sanction à l’égard des entreprises, sous le contrôle de la Cour de justice. Le traité de Lisbonne octroie également des compétences normatives à la Commission en ce qui concerne la réglementation des relations entre les entreprises publiques et les Etats. En matière de contrôle des aides publiques, la Commission dispose de l’arsenal juridique des articles 107 et 108 du TFUE qui lui confèrent le pouvoir de décider si un Etat doit supprimer ou modifier une aide qu’il a accordée a des entreprises. Cette procédure de contrôle des aides accordées par les Etats membres octroie le droit à la Commission ou un Etat membre de saisir directement la Cour de justice. En se basant sur les traités mais aussi sur les actes législatifs européens, et en s’appuyant sur la Cour de justice qui a développé une vaste jurisprudence sur les bienfaits d’un marché fondé sur la libre concurrence, la Commission européenne va ainsi manœuvrer dans le sens d’une ouverture de plus en plus grande à la libre concurrence. Elle adoptera, stimulée par la jurisprudence de la Cour de justice, un ensemble d’instruments juridiques de démantèlement des monopoles nationaux comme les entreprises publiques, les services publics, les télécommunications, les transports notamment aériens, l’audiovisuel, etc. Par la suite, les arrêts de la Cour de justice et sa jurisprudence renforcent la directive de libéralisation d’un secteur, ce qui constitue alors un précédent dépassant le cas de figure de l’État et du secteur concerné. Ainsi, par petites touches successives, la Commission a fini par réglementer un ensemble de secteurs auparavant régulés par les États, en s’appuyant sur son droit de saisine de la Cour et en obtenant de sa jurisprudence un appui considérable pour conforter ses positions. Souvent, un État, après avoir obtenu gain de cause auprès de la Cour de justice contre un autre État récalcitrant, finit par soutenir, par défendre et approuver les propositions de directives de la Commission au Conseil de l’Union qui concernent le secteur pour lequel il a été sanctionné afin que la règle européenne concerne l’ensemble des pays européens. Les États qui ont été victimes d’une décision négative de la Cour deviennent par la suite des alliés de la Commission, et des partisans dans la mise en œuvre des politiques concernées par cette décision. Autrement dit, les États qui étaient contre cette politique de libéralisation au départ finissent par se rallier aux politiques d’ouverture des marchés prônées par la Commission. Il faut également ajouter que la jurisprudence de la Cour fait partie de l’acquis communautaire : les nouveaux pays entrant dans l’Union européenne s’engagent à l’intégrer dans leur droit interne et à la respecter.

2 – La fonction exécutive Lorsque la décision a été adoptée par le Conseil de l’UE, celui-ci laisse à la Commission le soin de l’exécuter en adaptant des textes d’application. C’est ainsi que la fonction exécutive est partagée entre le Conseil et la Commission. La Commission exerce les fonctions de gestion opérationnelle et d’administration, mais elle reste très largement dépendante du Conseil qui détient, au moins théoriquement, la plénitude des fonctions de gouvernement. Le traité de Lisbonne affirme clairement la compétence générale de la Commission pour l’exécution de la législation européenne et précise que dans « des cas spécifiques et dûment justifiés », le Conseil pourra exercer des compétences d’exécution. Lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent, sous la forme de règlements, des compétences d’exécution à la Commission, ou dans des cas spécifiques au Conseil. Les actes d’exécution ont pour objet de fixer les modalités de mise en œuvre des actes législatifs. Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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2 .1 – LE CONsEIL dE L’UE dANs LA FONCTION ExéCUTIvE le conseil exerce des compétences d’exécution nombreuses et dispose donc d’un pouvoir de prendre les décisions de mise en œuvre des politiques et des compétences communautaires. dans le champ communautaire, toute compétence décisionnelle qui n’est pas expressément attribuée à la commission par le traité ou qui ne lui est pas déléguée par le conseil revient normalement au conseil luimême, agissant seul ou en collaboration avec les autres institutions. le conseil a la compétence de prendre les décisions de mise en œuvre des politiques communautaires : • dans le domaine de la politique agricole commune (pAc), c’est lui qui prend les décisions de fixation des prix communs ; • dans le cadre de la politique économique, lui seul est compétent pour assurer la coordination des politiques économiques générales des états membres. LE PROCESSUS DE DÉCISION DE L’UNION EUROPÉENNE : AvANT LE TRAITÉ DE LISbONNE

Propose :

Commission

- quasi monopole de l’initiative, hors PEsC et jAI - compétence pour assurer l’application des traités - pouvoir d’exécution sur délégation du Conseil (comitologie) - contrôle : gardienne des traités

La commission propose un projet d’acte législatif - elle peut retirer sa proposition - elle peut modifier sa position initiale

La commission exécute sur délégation du Conseil Comitologie

Conseil

Législateur :

- décide et adopte les actes communautaires après avis du Parlement, - adopte une position commune si le Parlement approuve, - arrête l’acte si le Parlement rejette, conciliation

- Comité consultatif - Comité de gestion - Comité de règlement - Mesures de sauvegarde

Le Parlement détient le droit de demander à la commission de présenter une proposition

Le Parlement colégislateur Il peut : - approuver - rejeter la proposition commune - proposer des amendements

Parlement

Législateur

consultation coopération codécision avis conforme

Pouvoir consultatif Contrôle

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aCteurs et institutions de L’union européenne éLargie

TRIANGLE INSTITUTIONNEL DEPUIS LE TRAITÉ DE LISbONNE DEUX CATÉGORIES DE PROCÉDURE LÉGISLATIvE : ORDINAIRE ET SPÉCIALE

propose

Commission

- quasi monopole de l’initiative des actes législatifs ( procédure législative ordinaire ) - délibération à la majorité des membres - mise en œuvre des actes délégués et d’exécution

- un règlement - une directive ou une décision ( procédure législative ordinaire )

1 - Les actes législatifs 2 - les actes délégués 3 - les actes d’exécution (Compétences d’exécution de la Commission )

Parlement

Conseil

Législateur : - vote à la majorité qualifiée ( procédure législative ordinaire) - vote à l’unanimité ( procédure spéciale )

- Procédure ordinaire - Procédure spéciale

Colégislateur - vote en codécision avec le Conseil ( procédure ordinaire ) - consultation par le Conseil - droit d’approbation : veto ( procédure spéciale )

2 .2 – LA COMMIssION dANs LA FONCTION ExéCUTIvE : LEs ACTEs déLégUés ET LEs ACTEs d’ExéCUTION le traité sur l’ue ne confère pas à la commission une compétence générale d’exécution, mais des compétences pour assurer l’application des traités. la commission est chargée de mettre en œuvre les compétences que le conseil lui délègue, pour l’exécution des règles qu’il établit (d’où le rôle de la commission dans la fonction exécutive), et en matière de pouvoirs de décisions exécutives. • pouvoir de décision propre pour l’application des traités : la commission a le pouvoir de prendre des décisions individuelles visant soit les états, soit les entreprises, pour la mise en œuvre d’un certain nombre de politiques d’action communautaires. • pouvoir agissant sur délégation du conseil : la commission européenne est un organe d’exécution du droit de l’union européenne, elle est donc chargée de l’application des politiques communes. elle met en œuvre les décisions prises par le conseil de l’union européenne et le parlement européen. lorsque la décision a été adoptée par le conseil et le parlement, ces derniers peuvent laisser à la commission le soin de l’exécuter en adoptant des textes d’application. Avec le traité de lisbonne, la procédure de comitologie a été supprimée et remplacée par les actes délégués et d’exécution qui ne font pas partie des actes législatifs. • les actes délégués. il convient de préciser le rôle indirect de la commission dans la fonction législative depuis l’entrée en vigueur du traité de lisbonne : une directive ou un règlement pourra désormais lui déléguer, sous le contrôle du parlement et du conseil, le pouvoir d’en modifier les éléments non essentiels. dans ce cas, la commission peut adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif. ces actes délégués sont pris par la commission européenne sous la forme d’un règlement, d’une directive ou d’une décision. • les actes d’exécution confèrent, sous la forme de règlements, des compétences d’exécution à la commission, et fixent les modalités de mise en œuvre des actes législatifs. titre ii – Les aCteurs et Les institutions européennes

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LES ACTES DÉLÉGUÉS ET LES ACTES DEXÉCUTION

I - LES ACTES LÉGISLATIFS

II - LES ACTES DÉLÉGUÉS

Le Conseil de l’Union et le Parlement européen adoptent selon la procédure législative (ordinaire ou spéciale) les actes législatifs. - Le Conseil de l’Union et le Parlement européen délèguent à la Commission le pouvoir de compléter les actes législatifs.

(actes non législatifs)

- Le Conseil de l’Union et le Parlement européen contrôlent ces actes

III - LES ACTES D’EXÉCUTION (compétences d’exécution de la Commission)

- Le Conseil de l’Union et le Parlement européen : fixent les modalités de mise en œuvre des actes législatifs ; la Commission exécute - Le Conseil de l’Union et le Parlement européen fixent les modalités de contôle - Des représentants des Etats membres assistent la Commission

3 – lA fonction de contrôle cette fonction de contrôle sur l’activité de l’union européenne est exercée par la cour de justice qui assure le respect du droit communautaire, par la commission en tant que gardienne des traités, mais également par le parlement qui dispose d’un pouvoir de contrôle politique sur la commission européenne et le conseil de l’union.

3 .1 – LE CONTRôLE jURIdICTIONNEL dE LA COUR dE jUsTICE dE L’UNION EUROPéENNE la mission de la cour de justice est d’assurer « le respect du droit dans l’interprétation et l’application » des traités qui ont mis en place un système de voies de recours et de procédures destinées à permettre à la cour de justice d’assurer le respect et l’uniformité du droit de l’union européenne. de plus, avec la disparition de la structure en piliers, la compétence de la cour de justice s’étend au droit de l’union européenne, à moins que les traités n’en disposent autrement. cela signifie qu’elle assume une compétence de droit commun en matière de liberté, sécurité et justice, domaines dans lesquels ses pouvoirs sont renforcés. les restrictions sont presque toutes levées : elle pourra statuer sur des recours concernant toutes les politiques liées à la circulation des personnes (visas, asile, immigration, etc.). en termes de coopération policière en matière pénale, elle se voit attribuer une compétence préjudicielle générale dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. cette compétence devient

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aCteurs et institutions de L’union européenne éLargie

obligatoire et n’est plus subordonnée à une déclaration de chaque État membre reconnaissant cette compétence et indiquant les juridictions nationales pouvant la saisir. Des dispositions transitoires prévoient néanmoins que cette pleine compétence ne sera applicable que cinq ans après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. La Cour de justice peut être saisie dans le cadre de plusieurs recours directs destinés à garantir ou sanctionner le respect du droit communautaire par les États membres, mais également par les institutions de l’Union. Ces recours ayant déjà été abordés dans la partie de cet ouvrage relative aux fonctions de la Cour de justice de l’Union européenne, nous procéderons seulement à un bref rappel. Les recours en manquement ont pour objet de sanctionner la violation par un État membre d’une obligation communautaire qui lui incombe en vertu des traités. Ces recours sont presque toujours formés par la Commission, mais peuvent l’être également par les États membres. Si l’État membre concerné n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de son arrêt ou a manqué à son obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive, la Cour peut lui infliger des sanctions pécuniaires à la demande de la Commission européenne. Le traité de Lisbonne accélère le mécanisme de sanctions pécuniaires en cas de non-exécution d’un arrêt en manquement. Il permet aussi à la Cour, si la Commission le demande, d’infliger à un État des sanctions pécuniaires dès le stade du premier arrêt en manquement. Les recours en carence ont pour objet de contrôler la légalité de l’inaction et de sanctionner le défaut d’action ou l’inaction d’un organe, institution, ou organisme de l’Union européenne. Ces recours peuvent être formés par les institutions, les États membres et les personnes physiques et morales. Les recours en annulation ont pour objet de contrôler la légalité et d’annuler des actes législatifs d’institutions, organes ou organismes de l’Union. Ces recours peuvent être formés par les États membres mais aussi par les institutions communautaires. La Cour de justice peut se prononcer également sur les recours formés par la Cour des comptes, la Banque centrale européenne et le Comité des régions pour sauvegarder leurs prérogatives. Les renvois préjudiciels ont pour objet d’assurer l’unité d’interprétation du droit communautaire en établissant une coopération judiciaire entre les juges nationaux et le juge communautaire. Les renvois peuvent émaner de toute juridiction d’un État membre et porter soit sur des questions d’interprétation du droit communautaire, soit sur des questions d’appréciation de validité d’un acte législatif, comme une directive. Les arrêts rendus par la Cour sur ces renvois ont une force obligatoire et, sauf exception, une portée rétroactive. La procédure préjudicielle est également étendue par le traité de Lisbonne aux actes pris par les organes et organismes de l’Union européenne : ces actes sont ainsi incorporés au droit de l’Union européenne. La Cour de justice peut donc les interpréter et contrôler leur validité à la demande des juges nationaux pour leur permettre de vérifier la conformité de leur législation nationale avec ce droit. La Cour de justice de l’Union européenne peut être saisie de pourvois contre les arrêts et ordonnances du tribunal : ces pourvois sont limités aux questions de droit, c’est-à-dire à l’application du droit par les juges du tribunal ; la Cour de justice ne jugera pas les faits. Elle peut être saisie pour un réexamen de décisions du tribunal sur des recours formés contre les décisions des tribunaux spécialisés. Les recours pour non-respect du principe de subsidiarité : le traité de Lisbonne innove en permettant au Comité des régions et aux parlements nationaux de déposer un recours pour violation du principe de subsidiarité contre des actes qui seraient selon eux contraires à ce principe. Si la compétence de la Cour de justice en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est limitée, il n’empêche qu’elle peut se prononcer sur les recours concernant la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre des personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil de l’Union.

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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La Cour de justice est également compétente pour contrôler la délimitation entre les compétences de l’Union et celles de la PESC dont la mise en œuvre ne doit affecter ni l’exercice des compétences de l’Union, ni les attributions des institutions pour l’exercice des compétences exclusives et partagées. La Cour peut se prononcer sur la légalité des actes du Conseil européen –reconnu comme une institution à part entière– et du Conseil de l’Union, lorsqu’un État membre identifie un risque clair de violation grave de certaines valeurs européennes (dignité humaine, droits de l’homme). La reconnaissance d’une valeur juridique contraignante à la Charte des droits fondamentaux (à l’exception du Royaume-Uni et de la Pologne) augmente les compétences de la Cour en matières de droits de l’homme et de libertés fondamentales.

3.2 – Les contrôles de la légalité communautaire exercée par la Commission La Commission, en tant que gardienne de la légalité communautaire, veille au respect et à l’application des traités, ainsi que des mesures adoptées par les institutions en vertu de ceux-ci. Elle surveille l’application du droit de l’Union européenne par les États membres, par les ressortissants de ces États, par les institutions de l’Union, sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union. Pour exercer toutes ces fonctions, la Commission dispose de trois types de pouvoirs : des pouvoirs préventifs, des pouvoirs répressifs, et le pouvoir d’autoriser les clauses de sauvegarde.

A – Les pouvoirs préventifs de la Commission Pour exercer ses pouvoirs préventifs, la Commission dispose d’un droit à l’information par les États membres, de pouvoirs d’investigation pour veiller au respect des règles de la concurrence et d’une « mission générale de surveillance » afin que les États membres agissent dans le cadre du respect des compétences. Enfin, la Commission établit et publie tous les ans un rapport sur l’application du droit communautaire, dressant la liste des infractions commises par les États membres.

B – Les pouvoirs répressifs de la Commission La Commission a des pouvoirs de sanction en matière de concurrence et peut infliger des amendes aux entreprises qui violent le droit de la concurrence. Lorsqu’un État membre a manqué à ses obligations communautaires, elle peut actionner la procédure d’infraction et saisir la Cour pour faire constater le manquement. Elle veille au respect du droit communautaire par les autres institutions de l’Union et dispose de deux voies de recours : le recours en annulation si elle estime qu’un acte adopté par une institution est illégal, et le recours en carence si elle estime qu’une institution s’est abstenue à tort d’adopter un acte alors que le traité l’y oblige.

C – Le pouvoir d’autoriser les clauses de sauvegarde Autoriser les États à déroger temporairement aux règles communautaires dans des circonstances exceptionnelles fait aussi partie des pouvoirs de la Commission. Dans des cas limités, c’est le Conseil de l’Union qui peut décider si un État est autorisé ou non à déroger aux règles communautaires. Mais la plupart du temps, c’est la Commission qui est compétente pour permettre ou interdire aux États membres de déroger, par exemple lors de difficultés ou de menaces graves dans la balance des paiements des États, en matière de politique commerciale commune. Dans d’autres cas, la Commission peut autoriser les dérogations, mais c’est le Conseil qui intervient comme instance d’appel pour modifier ou annuler la décision de la Commission.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

3.3 – Les contrôles politiques exercés par le Parlement européen Le Parlement européen dispose de plusieurs moyens de contrôle sur l’ensemble de l’activité communautaire. Le contrôle politique exercé par le Parlement soit sur la Commission, soit sur le Conseil de l’Union, peut se traduire de plusieurs manières.

A – Vis-à-vis de la Commission À l’occasion du débat d’investiture : le Parlement a obtenu de la Commission qu’elle se présente devant lui à son entrée en fonction et que son président lui expose les intentions du nouveau collège. Depuis le traité d’Amsterdam, la désignation du président de la Commission doit être approuvée par le Parlement européen. Le traité de Lisbonne va encore plus loin en matière de contrôle politique puisque le Parlement élit le président de la Commission, sur proposition du Conseil européen mais en tenant compte des élections des résultats des élections européennes et de la majorité sortie des urnes. La motion de censure par le Parlement européen : le Parlement européen peut obliger la Commission à la démission collective en votant une motion de censure à son encontre. La motion de censure doit recueillir au moins les deux tiers des suffrages exprimés représentant au moins la majorité des membres du Parlement. Le débat ne peut avoir lieu que 24 heures après le dépôt d’une motion, et le vote doit intervenir trois jours au moins après son dépôt par un scrutin public. Si la motion est votée, les membres de la Commission doivent abandonner collectivement leurs fonctions jusqu’à la nomination d’un nouveau collège. La discussion du rapport général d’activité : la Commission publie tous les ans, un mois avant l’ouverture de la session du Parlement européen, un rapport général sur l’activité de l’Union ; ensuite, le Parlement européen procède en séance publique à la discussion de ce rapport.

B – Le pouvoir d’interpeller le Conseil de l’UE ou la Commission à travers des questions écrites ou orales Ces questions peuvent concerner tous les sujets intéressant l’Union européenne. Les questions orales, liées en principe à l’actualité, sont toujours filtrées par le bureau du Parlement, et font l’objet d’une pratique qui consiste à leur réserver une demi-journée par semaine. En revanche, la procédure des questions écrites est lourde, nécessitant en moyenne quatre à six mois entre le dépôt de la question et l’obtention de la réponse. Les questions écrites et les réponses sont publiées au JOUE.

C – La possibilité de créer des commissions d’enquête Une telle commission, temporaire, peut être organisée à la demande d’un quart des députés en cas de doute sur la bonne application des règles communautaires. Les commissions d’enquête ont pour objet de vérifier et d’examiner « les allégations d’infraction ou de mauvaise administration dans l’application du droit communautaire, sauf si les faits allégués sont en cause devant une juridiction, et aussi longtemps que la procédure juridictionnelle n’est pas achevée ». Les modalités d’exercice et d’application de ce droit d’enquête ont été fixées par une décision commune du Parlement, du Conseil, et de la Commission en 1995, réglementant strictement la procédure d’enquête et veillant surtout à la protection du secret de certains documents, et à la durée d’existence d’une commission qui ne doit pas excéder un an à compter de sa constitution. À l’issue de l’enquête, la commission doit déposer un rapport. Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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D – Le droit de recevoir des pétitions Ce droit est ouvert non seulement aux citoyens de l’Union européenne, mais également à toute personne physique ou morale (entreprise, organisme) résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre. Ces pétitions contribuent à l’information du Parlement sur les activités des autres institutions ; elles peuvent cas échéant donner lieu à des questions et des débats.

E – Le droit de nommer un médiateur Le médiateur est nommé par le Parlement après chaque élection, et pour la durée de la législature. Toute personne physique ou morale résidant dans l’Union peut saisir le médiateur en déposant une plainte. Pour être recevable, la plainte doit : • indiquer l’identité du plaignant, • préciser un motif, • viser une institution communautaire (excepté la Cour de justice), • concerner un cas de mauvaise administration dans l’action des organes communautaires, • être introduite dans les deux ans suivant les faits litigieux, et avoir été précédée de démarches auprès des institutions en cause. Après examen, le médiateur décide ou non d’ouvrir une enquête, recherche une solution amiable et informe le plaignant. L’institution en cause a trois mois pour répondre. Le médiateur transmet chaque année un rapport au Parlement européen.

3.4 – Les contrôles exercés par les parlements nationaux A – Le contrôle du principe de subsidiarité Le traité de Lisbonne affirme le rôle des parlements nationaux dans le contrôle du respect du partage des compétences entre l’Union européenne et les États membres grâce à l’introduction du « mécanisme d’alerte précoce ». Tout projet d’acte législatif doit comporter une fiche contenant des éléments circonstanciés permettant d’apprécier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

B – L’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice Les parlements nationaux veillent également, à l’égard des propositions et initiatives législatives présentées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, au respect du principe de subsidiarité. Ils participent ainsi aux mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union dans le cadre de l’espace de liberté. Ils doivent également être informés sur les travaux du comité permanent chargé d’assurer à l’intérieur de l’Union la promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure. Ils sont par ailleurs associés au contrôle des activités d’EUROPOL et à l’évaluation d’EUROJUST.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

4 – La fonction budgétaire La fonction budgétaire est exercée par le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen, mais les compétences de la Commission ne sont pas pour autant négligeables. La procédure d’adoption du budget met face-à-face le Conseil de l’UE et le Parlement européen. Le rôle de la Commission réside essentiellement dans l’élaboration de l’avant-projet du budget, dans la formulation d’avis en cours de procédure, et surtout dans la gestion et l’exécution du budget.

4.1 – La responsabilité de l’adoption et de la gestion du budget La Commission, le Parlement et le Conseil des ministres ont des rôles et des pouvoirs différents dans l’adoption du budget. En premier lieu, ces trois institutions concluent un accord contraignant visant à garantir la discipline budgétaire et la planification à long terme, ainsi qu’à renforcer la coopération dans le cadre des budgets annuels. Cet « accord institutionnel » comprend le « cadre financier pluriannuel » qui fixe les limites supérieures annuelles (connues sous le nom de plafond) par titre ou, en d’autres termes, vise à assurer l’évolution ordonnée des dépenses de l’Union dans la limite de ses ressources propres. Le cadre financier pluriannuel est établi par un règlement européen pour une période de cinq ans et le budget annuel doit respecter ce cadre financier. Il s’agit en fait d’un programme de dépenses pluriannuel qui traduit en termes financiers les priorités politiques de l’Union européenne. C’est le Conseil de l’Union, statuant à l’unanimité et après approbation du Parlement européen, qui se prononce à la majorité de ses membres et adopte un règlement fixant le cadre financier pluriannuel. En ce qui concerne les ressources propres, le Conseil de l’Union statue à l’unanimité après consultation du Parlement européen pour fixer par une décision « les dispositions applicables au système des ressources propres de l’Union », ainsi que l’établissement de nouvelles catégories de ressources propres ou l’abrogation d’une catégorie existante. Certaines des mesures d’exécution des ressources propres nécessiteront l’approbation du Parlement. La règle de l’unanimité s’appliquant à la définition du cadre financier implique que chaque État disposera d’un droit de veto pour l’adoption du cadre financier, mais également pour la définition et la fixation de sa contribution au budget communautaire.

A – L’avant-projet de budget européen par la Commission européenne Toutes les institutions et tous les organes établissent leurs prévisions pour l’avant-projet de budget conformément à leurs procédures internes. La Commission consolide ces prévisions et établit l’avant-projet de budget qui prend en considération les orientations et les priorités pour l’exercice budgétaire à venir. Ensuite, elle soumet celui-ci au Conseil de l’Union, ainsi qu’au Parlement européen (au plus tard le 1er octobre de l’année qui précède celle de son exécution).

B – Le vote du budget de l’Union européenne par le Conseil de l’Union et le Parlement Le traité de Lisbonne –qui a étendu les pouvoirs du Parlement européen en matière budgétaire en supprimant la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires– prévoit qu’il décidera dans ce domaine à égalité avec le Conseil de l’Union. Par conséquent, les États, par le biais du Conseil de l’Union, n’auront plus le dernier mot comme c’était le cas jusqu’à présent sur les dépenses obligatoires. Le Parlement européen et le Conseil de l’Union examinent en même temps, afin de pouvoir statuer par procédure législative spéciale, le projet de budget présenté par la Commission. Le Conseil de

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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l’Union adopte sa position sur ce projet et la transmet au Parlement au plus tard le 1er octobre de l’année qui précède celle de l’exécution du budget. Si le Parlement et le Conseil de l’Union ne parviennent pas à s’accorder, un Comité de conciliation, avec la participation de la Commission, est chargé d’aboutir à un accord sur un projet commun. Si le projet du Comité est rejeté par le Conseil ou le Parlement, la Commission doit en présenter un nouveau. En revanche, si le projet du Comité est approuvé par le Parlement mais que le Conseil de l’Union le rejette, le Parlement, à la majorité de ses membres et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, peut décider de confirmer l’ensemble ou une partie de ses amendements. Le budget sera adopté sur cette base et le Parlement aura le dernier mot. Si l’un des amendements ne recueille pas cette majorité, le budget sera adopté sur la base de l’accord du Comité de conciliation. En cas d’un rejet du projet commun du Comité par le Conseil et le Parlement ou en cas d’une approbation par le Conseil et d’un rejet par le Parlement, un nouveau projet de budget doit être présenté par la Commission européenne. Enfin, le président du Parlement européen constate que le budget est définitivement adopté après l’achèvement de la procédure budgétaire.

C – L’exécution du budget par la Commission européenne La Commission possède donc des pouvoirs de gestion financière très importants, non seulement car elle établit l’avant-projet de budget de l’Union européenne, mais parce qu’elle est aussi responsable de la perception des recettes, exécute ce budget et en gère les crédits : « La Commission exécute le budget [...] sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués. » C’est elle qui est également chargée de gérer les fonds structurels, principaux instruments financiers de la politique régionale. L’exécution du budget est donc assurée par la Commission européenne, qui est responsable devant le Parlement de l’utilisation de celui-ci. Chaque année, dans le cadre de la procédure dite « de décharge », la Commission européenne et les autres institutions de l’UE doivent répondre au Parlement européen de l’utilisation qui a été faite des ressources mises à leur disposition. La Commission est tenue d’assurer un suivi des conclusions tirées et des recommandations émises au titre de la procédure de décharge par le Parlement européen et le Conseil des ministres. Si la Commission est responsable de l’exécution du budget, elle partage l’essentiel des tâches de gestion avec les États membres. Un acte juridique communautaire –le règlement financier–, convenu par les États membres, définit les règles applicables pour demander, budgétiser et utiliser les ressources de l’Union. Toutes les recettes et les dépenses doivent être prises en compte, et il faut veiller à l’établissement d’états financiers qui indiquent l’actif et le passif de l’UE et la tenue de comptes généraux et budgétaires. Afin de contrôler l’utilisation du budget européen, des audits internes pour chaque direction générale sont effectués chaque année. Les différents directeurs généraux sont tenus d’établir un rapport rendant compte du travail de leurs services et de l’utilisation qui a été faite des ressources mises à leur disposition. Outre les audits internes réguliers, les comptes annuels de l’Union et la gestion des ressources font l’objet d’un audit externe et indépendant mis en œuvre par la Cour des comptes européenne, qui établit un rapport annuel pour le Parlement et le Conseil des ministres. Parallèlement à son rapport annuel, La Cour des comptes émet un avis sous la forme d’une « déclaration d’assurance » concernant : • la fiabilité des comptes, pour vérifier la tenue correcte de ces derniers, • la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, c’est-à-dire des recettes perçues et des paiements effectués. À la suite de la publication du rapport annuel de la Cour des comptes et de la finalisation des comptes

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

annuels, le Conseil de l’Union transmet des recommandations au Parlement qui se prononce alors sur la gestion de la Commission pendant l’exercice budgétaire considéré. Si le Parlement estime qu’elle a exécuté correctement le budget communautaire, il donne décharge à la Commission. La « décharge budgétaire est la décision par laquelle le Parlement donne acte de sa gestion à l’autorité chargée d’exécuter le budget », c’est-à-dire à la Commission. Lorsqu’il octroie la décharge, le Parlement recommande souvent à la Commission de prendre des mesures de suivi. En réponse, la Commission identifie les mesures qu’elle envisage de prendre et en informe le Parlement et le Conseil.

D – La Cour des comptes, gardienne de l’orthodoxie financière Non seulement la Cour des comptes assiste le Parlement européen et le Conseil de l’Union dans l’exercice de leur fonction de contrôle de l’exécution du budget, mais elle assure également le contrôle des comptes de l’Union européenne. Elle contrôle la légalité et la régularité de l’ensemble des recettes et des dépenses de l’Union européenne afin de s’assurer de la bonne gestion financière et pour signaler toute irrégularité. En revanche, la Cour des comptes n’est pas dotée de pouvoirs juridictionnels lui permettant de poursuivre judiciairement les infractions qu’elle peut être amenée à découvrir lors de ces contrôles.

5 – La gestion des relations extérieures 5.1 – Le pouvoir représentatif de la Commission européenne La Commission assure la représentation extérieure de l’Union, à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et des autres cas prévus par les traités. La Commission joue un rôle essentiel dans les relations extérieures de l’Union européenne en assurant la représentation de cette dernière dans les pays tiers et dans les organisations internationales. Elle est compétente pour passer des accords de liaison avec les organisations internationales. L’initiative de la négociation d’accords internationaux appartient à la Commission qui présente des recommandations au Conseil de l’Union afin d’être autorisée par lui à ouvrir ces négociations. Le rôle de la Commission est particulièrement important dans la conduite de la politique commerciale commune et de la politique d’aide au développement. Sur mandat du Conseil de l’Union, la Commission négocie les accords dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les accords commerciaux et de partenariat avec les pays tiers, les accords d’association. Elle négocie les accords dénommés « accords externes » entre l’Union et les États tiers, dans le respect d’un mandat fixé par le Conseil de l’Union. D’ailleurs, elle doit suivre les directives que le Conseil de l’Union lui adresse, et ce dernier ne peut conclure un accord externe que sur proposition de la Commission. C’est elle qui authentifie en principe les textes des accords par paraphe ou signature avant la conclusion formelle par le Conseil de l’Union.

5.2 – Le rôle du Conseil de l’Union européenne Le Conseil de l’Union est à l’origine de l’ouverture des négociations internationales. En ce qui concerne les accords commerciaux et d’association, c’est lui qui donne des instructions à la Commission européenne, laquelle négocie ces accords.

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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Il conclut, au nom de l’Union européenne, les accords internationaux entre celle-ci et un ou plusieurs États, ou bien avec des organisations internationales. Dans les décisions majeures comme les accords internationaux, les accords d’association avec les pays tiers, la position du Parlement européen doit absolument être respectée et s’il donne un avis négatif, le Conseil de l’Union ne peut adopter l’accord.

6 – La politique étrangère et de sécurité commune La PESC est définie et mise en œuvre par le Conseil européen et le Conseil de l’Union, puis elle est exécutée par le Haut représentant de l’Union. Depuis le traité de Lisbonne et malgré la suppression des piliers, la PESC reste soumise à des règles et à des procédures spécifiques. Les décisions sont prises par le Conseil européen et le Conseil de l’Union statuant à l’unanimité, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. L’adoption d’actes législatifs est exclue mais le traité de Lisbonne distingue d’une part les objectifs de la PESC qui sont les orientations générales, et d’autre part les décisions qui définissent les actions à mener et les positions à prendre par l’Union. Les rôles spécifiques du Parlement européen, de la Commission et de la Cour de justice sont limités dans ce domaine. Le Parlement ne sera que consulté ; il peut cependant adresser des questions ou formuler des recommandations à l’intention du Conseil et du Haut représentant. Il procède deux fois par an à un débat sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la PESC. La Commission perd son droit d’initiative au profit de chaque État membre et les compétences de la Cour de justice sont très limitées.

6.1 – Rôle du Conseil européen en matière de PESC : organe suprême C’est le président du Conseil européen qui assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des attributions du Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. C’est le Conseil européen qui identifie les intérêts stratégiques de l’Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense ; c’est lui qui adopte les décisions nécessaires définissant les actions à mener par l’Union, les positions à prendre par l’Union, et enfin les modalités de la mise en œuvre de ces actions et de ces positions. C’est enfin le Conseil européen qui nomme le Haut représentant de l’Union à la majorité qualifiée, avec l’accord du président de la Commission européenne, pour une durée de cinq ans, et met fin à son mandat selon la même procédure.

6.2 – R ôle du Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Rappelons encore que la représentation de l’Union à l’extérieur était jusqu’à présent assurée conjointement par le Haut représentant de l’Union européenne pour la politique étrangère et de sécurité commune, et le commissaire européen chargé des relations extérieures. Un représentant unique, le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, les remplace. En ce qui concerne la PESC, le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères – qui est également vice-président de la Commission – participe aux réunions du Conseil européen et remplit

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

plusieurs fonctions : • il représente l’Union pour les matières relevant de la PESC et exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales ; • il préside au sein du Conseil de l’Union le Conseil affaires étrangères qui réunit tous les ministres des Affaires étrangères de l’Union ; • il conduit la PESC et veille à l’unité et à la cohérence de son action extérieure ; • il contribue, par ses propositions, à l’élaboration de la PESC et assure la mise en œuvre des décisions adoptées par le Conseil européen et le Conseil de l’Union ; • en tant que mandataire du Conseil, il exécute la PESC conjointement avec les États membres en utilisant les moyens nationaux et ceux de l’Union ; • il peut saisir le Conseil de toute question relevant de la PESC et lui soumettre des propositions ou des initiatives ; • il consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC.

6.3 – Rôle du Conseil de l’Union européenne Il définit et met en œuvre la PESC sur la base des orientations générales définies par le Conseil européen. C’est sur la base de ces orientations générales et des lignes stratégiques définies par le Conseil européen que le Conseil affaires étrangères élabore la PESC et prend les décisions nécessaires à sa définition et à sa mise en œuvre. Il est présidé par le Haut représentant de l’Union. Le Conseil adopte des décisions qui définissent la position de l’Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique, et les États membres doivent veiller à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions de l’Union.

6.4 – Rôle de la Commission européenne La Commission perd son droit exclusif d’initiative au profit de chaque État membre qui disposera de ce droit –ce qui ne signifie pas que le rôle de la Commission est réduit aux acquêts. En effet, les traités prévoient une liaison organique avec la Commission dont le président fait partie du Conseil européen. Le président de la Commission ne peut désormais être assisté par un commissaire autre que le Haut représentant qu’avec l’accord du Conseil européen. De plus, le Haut représentant de l’Union, en étant vice-président de la Commission, aura un pouvoir de proposition et sera chargé au sein de la Commission européenne des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l’action extérieure de l’Union. De plus, il conduit au nom de l’Union le dialogue politique avec les pays tiers et exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences intergouvernementales.

6.5 – Rôle de la Cour de justice de l’Union Européenne Si en matière de PESC, la compétence de la Cour de justice reste limitée, il faut savoir qu’elle intervient dans deux cas : • pour contrôler le respect de la légalité des mesures restrictives à l’encontre des personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil de l’Union, • pour contrôler la délimitation des compétences de l’Union européenne et de la PESC dont la mise en œuvre ne doit pas affecter l’exercice des compétences de l’Union et les attributions des institutions pour l’exercice des compétences exclusives et partagées de l’Union.

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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LA COLLAbORATION DES INSTITUTIONS I

Le Conseil européen : impulsion La Commission européenne propose

seule sur demande du Conseil sur demande du Parlement parfois à la demande des Etats

Le Conseil de l’UE et le Parlement européen

Procédure législative ordinaire (majorité qualifiée et en codécision)

FONCTION NORMATIVE

Procédure législative spéciale (unanimité ou consulation du Parlement)

Le Conseil de l’UE dispose du pouvoir de décision FONCTION EXÉCUTIVE La Commission a des compétences pour assurer l’application des traités

Actes délégués

Contrôle juridictionnel

La Cour de justice

Actes d’exécution

La Commission : gardienne des traités

FONCTION DE CONTRÔLE Contrôle politique du Parlement

vis-à-vis de la Commission (motion de censure) vis-à-vis du Conseil de l’UE (questions orales et écrites)

La Commission prépare l’avant-projet du budget FONCTION BUDGÉTAIRE

Le Conseil de l’UE et le Parlement votent le budget sur un pied d’égalité La Commission gère et exécute le budget La Cour des comptes contrôle le budget

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aCteurs et institutions de L’union européenne éLargie

LA COLLAbORATION DES INSTITUTIONS II

La Commission

représente l’UE à l’extérieur pouvoir de négociation commercial pouvoir de négociation des accords externes

GESTION DES RELATIONS EXTÉRIEURES

Le Haut représentant

vice-président de la Commission veille à la cohérence de l’action extérieure de l ‘UE

(hors PESC) Le Conseil de l’UE

autorise la Commission à ouvrir des négociations

Le Parlement européen

consulté pour les accords commerciaux droit de veto pour accord d’association ou d’adhésion

LA PESC

Le président du Conseil européen

assure le représentation extérieure de l’UE pour la PESC

Le Conseil européen

fixe les orientations générales pour la PESC

Le Haut représentant

représente l’UE pour la PESC exécute la PESC préside le Conseil affaires étrangères consulte le Parlement sur la PESC

Le Conseil de l’UE

définit et met en œuvre la PESC sur la base des orientations du Conseil européen

titre ii – Les aCteurs et Les institutions européennes

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La coopération intergouvernementale : La politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

CONSEIL EUROPÉEN Un président stable

LE CONSEIL de L’UE : Présidence tournante sauf pour la PESC

Haut représentant de L’UE pour la PESC - représentation exécute la PESC extérieure de l’UE en matière de PESC Orientations générales - fixe les intérêts stratégiques de l’UE

Participe aux travaux du Conseil européen

définit et met en œuvre la PESC sur la base des orientations du Conseil européen

Préside le Conseil affaires étrangères

Consulte le Parlement européen sur la PESC

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Décisions à l’unanimité

Le budget de l’Union européenne au service de ses politiques Chapitre 6

L’essentiel du budget de l’Union européenne est constitué du « budget général » qui est établi annuellement et qui retrace les recettes et les dépenses de l’Union. Le budget de l’Union doit être obligatoirement équilibré en recettes et en dépenses et l’Union européenne n’est pas autorisée à recourir à l’emprunt pour couvrir ses dépenses. Celle-ci sont limitées en vertu d’un accord, et ce de plusieurs façons : • par les traités : le budget de l’UE ne doit pas être en déficit, ce qui signifie que les recettes doivent couvrir l’ensemble des dépenses ; • par un plafond de dépenses, fixé d’un commun accord par les gouvernements et les parlements des États membres ; • par un cadre financier établi par le Parlement européen, le Conseil de l’Union et la Commission européenne, qui contrôle l’évolution du budget de l’UE par catégories de dépenses au cours d’une période donnée. Cet accord comporte un « cadre financier pluriannuel » qui vise à assurer l’évolution ordonnée des dépenses de l’Union dans la limite de ses ressources propres. C’est le Conseil qui, statuant à l’unanimité après approbation du Parlement européen, adopte un règlement fixant le cadre financier pluriannuel. Il est établi pour une période d’au moins sept années. Le cadre financier pluriannuel le plus récent couvre les programmations de dépenses pour les périodes 2007-2013. Le budget de l’UE couvre le financement de toutes les institutions de l’UE, il fixe les recettes et les dépenses prévues pour l’année, répertorie toutes les activités à financer et fixe le total des ressources disponibles en argent pour chacune d’elles.

1 – Les ressources propres de l’Union européenne L’UE dispose par ailleurs de « ressources propres » pour financer ses dépenses. Légalement, ces ressources lui appartiennent. Les États membres les perçoivent au nom de l’UE et les versent au budget communautaire. Les ressources propres mises à disposition par les États sont de quatre types. Les « ressources propres traditionnelles » (RPT) ou droits à l’importation consistent essentiellement en droits de douane perçus sur les importations de produits en provenance des pays tiers au sein de l’Union, en application du tarif douanier commun en vigueur aux frontières extérieures de l’Union. Elles représentent 15 % des recettes totales. Les prélèvements agricoles sont perçus sur les importations dans l’Union de produits agricoles cou-

verts par la politique agricole commune (PAC). Ces taxes prélevées doivent compenser la différence entre les cours mondiaux et les prix plus élevés de l’Union ; elles représentent 2 % des recettes totales. La ressource fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est une contribution des États membres correspondant à un taux de pourcentage uniforme appliqué à partir de l’assiette harmonisée de la taxe sur la valeur ajoutée. Cette ressource TVA représente 15 % des recettes totales. La ressource fondée sur le revenu national brut (RNB) est un taux de pourcentage uniforme appliqué au RNB de chaque État membre. Cette contribution des États membres fondée sur leur revenu national constitue aujourd’hui la source de revenu la plus importante et représente 69 % des recettes totales. Cette ressource est complémentaire, c’est-à-dire qu’elle n’est perçue que si les autres ressources sont insuffisantes pour couvrir les dépenses. Le budget de l’UE est également alimenté par d’autres recettes telles que les montants non dépensés les années précédentes, les taxes versées par le personnel de l’UE sur ses rémunérations, les contributions de pays tiers à certains programmes communautaires et les amendes infligées aux entreprises qui enfreignent les règles de la concurrence ou d’autres règles européennes ; ces ressources diverses représentent environ 1 % du budget de l’UE.

2 – Le budget 2007-2013 et la place des programmes de financement Le budget global de l’UE, pour la période de programmation 2007-2013, est proche de 975 milliards d’euros. Plus de 76 % du budget de l’UE est géré par les autorités nationales pour les fonds structurels ou la politique agricole commune (PAC) ; 22 % sont gérés de manière centralisée par la Commission européenne (recherche, éducation, jeunesse). Enfin, les 2 % restants sont gérés par des pays tiers ou des organisations internationales comme la Croix-Rouge. Les actions, programmes et projets financés par l’UE reflètent les priorités fixées par les États membres à un moment donné. Ils sont regroupés sous plusieurs catégories de dépenses appelées « rubriques », et 31 domaines d’action. Au cours des sept prochaines années, le Parlement européen, le Conseil de l’Union et la Commission ont choisi de concentrer les fonds de l’UE sur plusieurs priorités.

2.1 – La « croissance durable » : première dépense Pour les sept prochaines années, les pays de l’UE ont décidé de consacrer une grande partie de leurs efforts communs et du budget communautaire à l’augmentation de la croissance économique et à la création d’emplois. L’économie de l’UE doit être plus compétitive, et les régions les moins prospères doivent rattraper les autres. La croissance durable fait partie des grandes priorités de l’UE, ce qui passe également par l’exploitation et l’augmentation du potentiel de croissance de l’UE. Cette tâche prioritaire, dénommée « cohésion », consiste à aider les régions les moins favorisées à transformer leurs économies afin qu’elles puissent faire face à la concurrence mondiale. L’innovation et l’économie de la connaissance peuvent stimuler cette croissance. Cette priorité comprend les engagements financiers en faveur des fonds structurels, mais aussi les dépenses pour la recherche, l’innovation, la compétitivité, les réseaux transeuropéens de transport et d’énergie, et l’éducation.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

2.2 – Objectifs de conservation et gestion des ressources naturelles : deuxième dépense Elle comprend principalement les dépenses agricoles et les aides directes dans le cadre de la PAC. Une gestion et une protection efficace de nos ressources naturelles doivent également comprendre des mesures directes visant la protection de l’environnement, la restructuration et la diversification de l’économie rurale, ainsi que la promotion de la pêche durable.

2.3 – L’UE en tant que partenaire mondial : troisième dépense Elle permet de financer la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), les politiques de coopération au développement, de voisinage et de partenariat, de pré-adhésion, d’aide humanitaire, d’aide d’urgence (dont certains États ont besoin à la suite d’une catastrophe naturelle). Parfois, il s’agit d’une aide à long terme en faveur de la prospérité, de la stabilité, de la sécurité mais aussi de la démocratie et des droits de l’homme.

2.4 – La rubrique « citoyenneté, liberté, sécurité et justice » : quatrième dépense La rubrique « citoyenneté » vise à assurer une meilleure compréhension de l’Union et à assurer un accès aux biens et services de base. Elle comprend entre autres des programmes d’information et de communication et des mesures visant à favoriser la culture et la diversité européennes. La rubrique « liberté, sécurité et justice » concerne les droits fondamentaux : la justice, la sécurité et la protection des libertés, et la gestion des flux migratoires. Outre les montants inscrits au budget, l’Union dispose de financements supplémentaires en cas : • de catastrophes naturelles : un fonds de solidarité pouvant aller jusqu’à un milliard d’euros par an à destination des pays membres et candidats, ainsi qu’une réserve d’aide d’urgence de 234,5 millions d’euros par an d’aide humanitaire et gestion des crises civiles pour les pays tiers ; • de pertes massives d’emplois : un fonds d’ajustement à la mondialisation pouvant aller jusqu’à 500 millions d’euros par an pour les travailleurs affectés par la mondialisation ; • de nouveaux besoins : un instrument de flexibilité, aide supplémentaire pouvant aller jusqu’à 200 millions par an afin de soutenir des priorités spécifiques.

3 – La prise en compte des territoires dans les politiques communautaires : la politique régionale L’Union européenne est l’une des zones économiques les plus prospères du monde. Avec les élargissements du 1er mai 2004 et du 1er janvier 2007, elle est forte aujourd’hui d’un marché intérieur et d’un potentiel humain de plus de 480 millions de citoyens. Néanmoins, les disparités économiques et sociales entre ses États membres et entre ses régions affaiblissent globalement son dynamisme. C’est la raison pour laquelle cette politique vise, par la cohésion économique et sociale, à réduire les écarts de développement entre les 268 régions qui composent l’Europe à 27, à atténuer les inégalités de développement accentuées par les élargissements, et à développer l’attractivité et la compétitivité des territoires. Il s’agit d’une politique fondée sur la solidarité financière qui permet le transfert de plus de 40 % du budget de l’UE alimenté en large partie par les États membres les plus riches vers les régions les plus défavorisées.

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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L’UE consacre plus d’un tiers de son budget au développement régional et à la cohésion économique et sociale de son territoire, à travers une série de fonds européens qui sont un levier pour les régions afin d’assurer leur intégration. Ces ressources financières sont les fonds structurels qui financent des projets de développement régional définis entre l’État, les acteurs régionaux et la Commission européenne. Il s’agit d’enveloppes budgétaires encadrées par des règles d’utilisation spécifiques et qui sont mises au service de grands objectifs définis par la Commission et les États membres. La programmation 2007-2013 tend à donner une dimension stratégique à la politique économique et sociale, liée à la stratégie de Lisbonne sur la croissance et l’emploi. Celle-ci avait pour ambition de faire de l’UE l’économie fondée sur la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde pour 2010, un objectif qui devait être atteint par le développement de l’innovation et la pleine mobilisation des ressources humaines. Cette stratégie a été enrichie d’un autre objectif en matière de réduction de la pauvreté (inclusion sociale) et d’une dimension environnementale imposant à l’UE une exigence de protection de l’environnement et la construction d’un modèle de développement durable (stratégie de Göteborg). Selon le nouveau règlement général sur les fonds structurels, la politique de cohésion doit intégrer les objectifs de Lisbonne et de Göteborg et devenir un vecteur essentiel de leur réalisation au moyen des programmes de développement nationaux et régionaux. La stratégie de Lisbonne étant arrivée à échéance fin 2010, il s’est avéré que les objectifs n’ont été que partiellement atteints et que les efforts consentis n’ont pas porté tous les fruits escomptés malgré certaines réussites. C’est ainsi que le Conseil européen a adopté en juin 2010 un nouveau cadre stratégique à long terme de l’Union européenne : « la Stratégie Europe 2020 » qui a pour objectif de faire de l’UE une économie intelligente, durable et inclusive avec des niveaux d’emploi, de productivité et de cohésion sociale élevés, en prenant plus en compte les territoires. Elle doit permettre tant de sortir de la crise que de lancer des réformes structurelles ambitieuses afin d’assurer la compétitivité à long terme de l’UE. La coordination de l’Union européenne pour une croissance intelligente, durable et inclusive offre trois priorités majeures pour renforcer l’économie européenne : • développer une économie basée sur la connaissance et l’innovation • promouvoir une économie renouvelable, plus verte et plus compétitive et une croissance inclusive • soutenir une économie créatrice d’emploi, de cohésion sociale et territoriale. Pour réaliser les transformations souhaitées, la stratégie Europe 2020 propose aux Etats membres d’adopter des objectifs nationaux à travers la mise en place de programmes de réforme propre à chacun d’eux. Par ailleurs, la stratégie Europe 2020 sera institutionnalisée dans un ensemble de lignes directrices intégrées. La Commission suivra les progrès accomplis et avertira les pays qui ne prendraient pas les mesures appropriées. Elle s’attache également à ce que la société civile, les parlements nationaux et les partenaires sociaux soient associés à la mise en œuvre de la stratégie. Ce sont les responsables européens, nationaux et locaux qui définissent ensemble les besoins des territoires. La prise en compte de ces priorités se traduit par l’adoption au niveau communautaire d’un premier texte : les orientations stratégiques communautaires (OSC). Ces OSC définissent un cadre pour l’intervention des fonds structurels et visent à identifier les domaines dans lesquels la politique de cohésion peut contribuer le plus efficacement à la réalisation des objectifs des stratégies de Lisbonne et de Göteborg. En fait, les programmes cofinancés par la politique de cohésion doivent chercher à cibler les ressources sur les trois priorités suivantes : • améliorer l’attractivité de l’Europe et des régions pour les investissements et l’emploi : ––en développant l’attractivité des régions et des villes des États membres, –– en améliorant l’accessibilité, en garantissant une qualité et un niveau de services adéquats, et en préservant leur potentiel environnemental ;

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

• améliorer la connaissance et l’innovation en encourageant l’innovation, l’esprit d’entreprise et la croissance de l’économie, y compris dans le secteur des nouvelles technologies de l’information et de la communication ; • créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité : –– en attirant un plus grand nombre de personnes sur le marché du travail ou vers la création d’entreprise, –– en améliorant la capacité d’adaptation des travailleurs et des entreprises et en augmentant l’investissement dans le capital humain. Parallèlement à ces trois priorités, la Commission souligne la nécessité de prendre en compte la dimension territoriale de la politique de cohésion, c’est-à-dire la politique de la ville, la politique rurale, la coopération entre les collectivités. Le traité de Lisbonne consacre la dimension territoriale dans l’objectif de cohésion économique et sociale qui devient « cohésion économique, sociale et territoriale ». C’est sur la base des orientations stratégiques communautaires (OSC) que chaque État membre élabore son cadre de référence stratégique national, le CRSN, qui traduit au niveau national les priorités de la Commission en les adoptant aux spécificités de l’État. Le CRSN vise à établir dans chaque État membre une liste de priorités destinées à assurer la cohérence de l’aide structurelle avec les orientations stratégiques communautaires. Cette nouvelle politique de la cohésion économique et sociale est davantage centrée sur la croissance et l’emploi pour toutes les régions et les villes de l’UE, et constitue le premier poste de dépense avec un budget de 347,41 milliards d’euros pour la période de 2007-2013 : 14 milliards d’euros seront versés à l’ensemble des régions françaises au cours de cette période. Pour la nouvelle programmation, la politique de cohésion poursuit trois objectifs qui sont en quelque sorte des classements permettant aux régions de l’Union de pouvoir bénéficier de ces objectifs en fonction de critères spécifiques. L’objectif « convergence » vise à promouvoir le développement des régions et à soutenir la convergence économique des régions les moins développées. Il s’adresse aux 12 nouveaux États membres. L’exigence de solidarité entre les régions et les territoires les plus pauvres apparaît comme l’axe principal de la nouvelle politique de cohésion économique et sociale. L’objectif « compétitivité régionale et emploi » vise à renforcer la compétitivité, la croissance et l’attractivité des régions. Il est accessible à tous les territoires de l’Union qui ne bénéficient pas de l’objectif convergence et concerne les régions et les territoires les plus dynamiques de l’Union européenne. L’objectif « coopération territoriale européenne » vise à promouvoir une intégration plus forte du territoire de l’Union dans toutes ses dimensions : économique, sociale et culturelle en encourageant les coopérations transfrontalière, transnationale et interrégionale. Il vise également la formation de partenariats dépassant les frontières nationales et a pour but de stimuler la mise en place d’initiatives communes entre anciens et nouveaux pays de l’Union. Les instruments financiers (fonds structurels) ont fait l’objet d’une réforme pour la période 20072013. Le fonds européen de développement régional (FEDER) contribue à corriger les déséquilibres régionaux en finançant des infrastructures ou des investissements productifs. Il cofinance des projets axés sur le développement des économies régionales, l’amélioration de la compétitivité et la coopération territoriale. Il intervient donc dans les trois objectifs.

Titre II – les Acteurs et les institutions européennes

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Le fond social européen (FSE) renforce la cohésion économique et sociale en soutenant les politiques nationales qui visent à atteindre le plein emploi, à améliorer la qualité et la productivité du travail, à promouvoir l’inclusion sociale. Il permet de lutter contre le chômage et de favoriser la formation et la reconversion professionnelle. Il finance les deux premiers objectifs. Le fond de cohésion aide les États membres dont le RNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire. Il finance des projets précis dans les domaines des transports et de l’environnement ; il n’intervient que dans le premier objectif. Cependant, pour bénéficier de ces fonds, les projets envisagés doivent répondre à des objectifs, des priorités et conditions spécifiques. Les acteurs locaux, pour élaborer leurs projets, doivent connaître les textes indispensables dans ce domaine. Bien que les fonds structurels relèvent du budget de l’UE, la manière dont ils sont dépensés repose sur un partage des responsabilités entre la Commission et les gouvernements des États membres. Ces instruments financiers complètent les dépenses des États membres et associent les collectivités locales ainsi que les partenaires économiques et sociaux. L’Union européenne ne peut financer plus de 50 % d’un projet, le reste étant apporté par les États, les collectivités locales, les entreprises, les associations. La Commission négocie et approuve les programmes de développement proposés par les États, et alloue les crédits, tandis que les États et leurs Régions gèrent les programmes, les mettent en œuvre en sélectionnant les projets, les contrôlent et les évaluent. De plus, la Commission participe au suivi des programmes, engage et paie les dépenses certifiées, et vérifie les systèmes de contrôle mis en place. Les collectivités territoriales, les autorités publiques, le secteur privé, les organisations non gouvernementales, les associations et les acteurs locaux peuvent y trouver une source importante de cofinancement pour leurs projets. Les collectivités territoriales sont impliquées dans tous les champs des politiques européennes. Ces acteurs publics sont les privilégiés des programmes de la Commission, car n’ayant pas de problème de trésorerie à priori, ils n’ont pas de problème de fiabilité. La Commission encourage les candidatures coordonnées par ces acteurs : leur contribution à la dimension européenne est une implication très positive dans la construction européenne. Elle révèle à la fois une volonté politique, celle des élus, et une capacité technique, celle des équipes de travail impliquées. En dehors du dialogue direct avec les collectivités, les acteurs locaux sont des partenaires incontournables de la Commission dans les projets qu’elle finance. L’Union européenne s’attache avant tout à coopérer avec les acteurs du développement local qui est un ensemble plus large réunissant tous les acteurs privés, publics et associatifs ayant une implication dans la croissance économique et sociale d’un territoire. En fait, l’acteur local ne bénéficie pas d’une définition juridique précise, mais plutôt d’une définition factuelle : il est celui qui agit au plus proche du terrain. Les associations également sont des acteurs incontournables dans le champ de la politique de cohésion économique et sociale. D’ailleurs, la Commission a tendance à les placer, dans la logique des instruments de financement, comme des acteurs majeurs de la société civile car elles garantissent aussi la démocratie au niveau local. Enfin, les acteurs économiques c’est-à-dire les entreprises, sont les nouveaux acteurs de cette programmation financière de 2007-2013. Les programmes européens visent un accroissement de leur participation aux projets financés afin de les impliquer dans les enjeux de développement des territoires. En fait, les nouveaux programmes incitent à rapprocher concrètement les acteurs publics et le secteur privé.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Titre III

Les sources et les principes juridiques du droit communautaire

Le droit communautaire comporte diverses sources formelles qui sont les sources ĂŠcrites et les sources non ĂŠcrites.

Les sources écrites du droit communautaire Chapitre 1

Les sources écrites sont constituées par le droit communautaire originaire ou primaire (tous les traités européens), le droit dérivé (les règlements, directives et décisions) et le droit conventionnel (les conventions).

1 – Le droit primaire ou droit originaire Le droit communautaire primaire résulte de l’ensemble des traités et des actes assimilés qui délimitent le cadre constitutionnel de l’Union européenne. Les traités européens constituent le droit primaire de l’UE et définissent les éléments fondamentaux de l’Union, les compétences des acteurs du système communautaire qui participent aux procédures de décision, les pouvoirs qui leur sont attribués et les procédures législatives qui doivent s’appliquer dans chaque politique. Le droit primaire est un droit qui résulte d’accords entre les États membres et qui regroupe plusieurs catégories de traités européens, ainsi que des protocoles et déclarations annexés. Il s’agit d’abord des trois traités fondateurs : la CECA de 1951, la CEE et EURATOM de 1957, y compris les annexes, protocoles et déclarations qui leur sont joints. Il s’agit ensuite des nombreuses modifications apportées à plusieurs reprises aux traités constitutifs : • le traité de Bruxelles dit « traité de fusion » en 1965, • les décisions « ressources propres » de 1970, • les traités budgétaires de Luxembourg de 1970 et de Bruxelles de 1975, • les traités d’adhésion, • l’Acte unique européen de 1987, • le traité Maastricht de 1993 : Traité sur l’Union européenne, • le traité d’Amsterdam de 1999, • le traité de Nice de 2003, • et enfin celui de Lisbonne en 2009. Selon l’expression de la Cour de justice de l’Union européenne, ces traités constituent la Charte constitutionnelle de base des communautés européennes. Ces traités originaires ont été complétés par les différents traités d’adhésion qui ne peuvent pas leur être contraires. Les sources du droit communautaire se caractérisent par leur hiérarchisation. Si les traités ne se prononcent pas sur la hiérarchie des normes, c’est la jurisprudence de la Cour de justice qui a pallié ce silence. Le droit communautaire originaire, c’est-à-dire tous ces traités européens, se situe au

sommet de la hiérarchie normative européenne. Il prévaut sur : • le droit communautaire dérivé, • les accords que la Communauté conclut avec les pays tiers, seule ou conjointement avec les États membres (accords externes), • les accords entre États membres, • les accords conclus par les pays membres avec les États tiers après l’entrée en vigueur des traités constitutifs. En d’autres termes, cela signifie que les accords conclus entre États membres cessent d’être applicables s’ils sont incompatibles avec ces traités. Ensuite, les accords conclus avec des États tiers doivent être remaniés, mais les droits de ceux-ci restent préservés dans l’intervalle.

2 – Le droit dérivé « Pour l’accomplissement de leur mission dans les conditions prévues au présent traité, le Parlement européen, conjointement avec le Conseil et la Commission arrêtent des règlements et des directives, prennent des décisions et formulent des recommandations. » Ces actes juridiques de l’Union européenne constituent le droit dérivé élaboré par les institutions européennes en vue d’atteindre les objectifs fixés par les traités. Le droit dérivé comprend donc cinq catégories d’actes communautaires : • les règlements, • les directives, • les décisions, • les recommandations, • les avis. Ces différents actes constituent le droit dérivé et doivent respecter le droit communautaire primaire. Chaque acte de droit dérivé, unilatéral, présente des caractéristiques qui lui sont propres. La pratique institutionnelle leur a ajouté des « actes innomés », c’est-à-dire non prévus par les traités, qui ont proliféré sous des formes diverses et peuvent être source de droit communautaire dans certaines circonstances. Le choix de l’instrument normatif à adopter parmi tous ces actes est précisé selon la politique visée par les traités. Les institutions, en principe, ne laissent pas au législateur le choix des actes à adopter. Cependant, si les dispositions des traités –qui constituent la base juridique de l’intervention du législateur communautaire– sont muettes sur le type d’actes à adopter, les institutions disposeront du choix de l’instrument juridique approprié. Ce droit dérivé constitue une masse de textes plus importante que le droit originaire, et représente la source essentielle du droit communautaire. En revanche, les institutions européennes ne peuvent adopter des actes juridiques (droit dérivé) qu’en application des dispositions des traités (droit originaire) : les actes de droit dérivé doivent respecter le droit communautaire originaire. Dans ce droit dérivé, il faut distinguer les actes obligatoires et les actes non obligatoires. Les actes obligatoires sont juridiquement contraignants et leur contenu s’impose à leurs destinataires.

2.1 – Actes obligatoires A – Le règlement Le règlement, par définition, est un acte juridique communautaire. En raison de ses caractéristiques, c’est l’instrument privilégié de l’intégration européenne. Principale source du droit dérivé, il peut

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

avoir comme auteur soit le Conseil de l’Union européenne, soit le Conseil et le Parlement, soit enfin la Commission en vertu de son pouvoir autonome, ou bien en application des procédures de délégation prévue par les traités (c’est-à-dire sur habilitation du Conseil). Le règlement, qui correspond à la loi ou au règlement général dans l’ordre interne, s’applique à « des situations déterminées objectivement et comporte des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite ». Il constitue un acte de « portée générale, il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre ». Le règlement a une portée générale, c’est-à-dire impersonnelle. Cela implique qu’il ne s’applique pas à des destinataires limités, désignés et identifiables : il concerne des ensembles et non des individus ou des entreprises identifiables. Le règlement est obligatoire dans tous ses éléments : il fixe un résultat à atteindre et prévoit parallèlement les modalités qu’il convient d’utiliser pour réaliser l’objectif visé. Il lie donc les destinataires à la fois pour les objectifs fixés et les moyens prévus, et exclut toute application incomplète ou sélective. Il s’impose aux institutions de l’Union, aux États membres et à leurs ressortissants. Le règlement est directement applicable dans les États membres. Sa transposition dans le droit national est automatique car il entre en vigueur simultanément et uniformément dans chaque État membre. Ceci a pour conséquence qu’il produit des effets juridiques dans les systèmes juridiques nationaux sans aucune interposition normative nationale. Il crée, par sa nature même, des droits ou des obligations au profit ou à la charge des particuliers. L’applicabilité directe du règlement a pour conséquence qu’il est non seulement inutile mais interdit de transformer le règlement en norme juridique nationale : le règlement se suffit à lui-même. Seules les mesures prévues par le règlement peuvent être prises par les autorités des États membres. Cependant, il arrive parfois que sa bonne application demande des mesures supplémentaires prises par les États membres dans leur législation interne : dans ce cas, l’intervention de l’État ne se justifie que dans la mesure nécessaire à l’exécution du règlement. Les autorités nationales peuvent être habilitées par les institutions communautaires à adapter les textes d’application d’un règlement. De plus, l’applicabilité directe du règlement implique qu’il est une source directe du droit. Selon la Cour de justice, il « produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l’obligation de protéger ». Il crée directement des droits ou des obligations au profit ou à la charge des particuliers. Un particulier pourra invoquer les dispositions d’un règlement non seulement dans un litige qui l’opposera à un État membre, mais également dans un litige qui l’opposera à un autre particulier. Le règlement est la seule catégorie d’acte pour laquelle les traités prévoient expressément l’effet direct : il s’impose à tous les États membres et les particuliers peuvent s’en prévaloir directement. Dans la pratique institutionnelle, la Cour de justice de l’Union européenne distingue : • les règlements de base, adoptés directement sur la base d’une disposition du traité, • les règlements d’exécution ou d’application, adoptés pour mettre à exécution les règlements de base. Les règlements d’exécution sont subordonnés aux règlements de base. Un règlement doit être obligatoirement publié au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE) et devient opposable à la date fixée 20 jours après sa publication. La Banque centrale européenne peut avoir également recours au règlement dans l’accomplissement des missions qui sont confiées au système européen des banques centrales (SEBC).

Titre III – Les sources et les principes juridiques du droit communautaire

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B – La directive La directive lie « tout État membre destinataire quant aux résultats à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». Il s’agit donc d’une obligation quant aux résultats à atteindre : les autorités nationales disposent en principe d’une totale liberté relative aux formes et aux moyens à mettre en œuvre pour y parvenir. La directive est aussi un acte juridique communautaire et constitue ainsi une méthode de législation en deux étapes : • la première étape se situe au niveau communautaire, où sont arrêtés la ligne politique et le modèle législatif fixant les objectifs à atteindre, • la deuxième étape se situe au niveau national : il appartient aux États membres de transposer la directive dans leurs droits nationaux en choisissant les modalités de mise en œuvre pour atteindre l’objectif visé. La transposition est le mécanisme par lequel un État membre destinataire de la directive procède à l’adoption de toutes les mesures nécessaires à son incorporation effective dans son droit national par les moyens normatifs appropriés. Cela nécessite non seulement l’insertion de l’ensemble du contenu normatif de la directive, mais également qu’il soit procédé à la totalité des abrogations et modifications nécessaires pour assurer la meilleure articulation possible entre la norme nationale de transposition et le droit interne préexistant. La directive doit être reçue dans le droit interne par le biais de mesures nationales de transposition, ce qui signifie que les États doivent transcrire son contenu dans leur droit national. Il s’agit alors soit de rédiger, soit de modifier des textes du droit national qui pourraient être en contradiction avec l’objectif fixé par la directive. Les États ont donc l’obligation de procéder à cette transcription dans les délais impartis par la directive elle-même (pas plus de deux ans en général). Les textes produits doivent être contraignants. En droit français, ces actes juridiques contraignants peuvent, selon les domaines concernés, être des lois, des règlements internes, des décrets, des arrêtés. À noter : le juge communautaire exige que l’on recoure à des actes juridiques contraignants pour transposer les directives en droit interne, et condamne l’utilisation de « simple pratique administrative par nature modifiable au gré de l’administration et dépourvue d’une publicité adéquate ». Les États conservent donc une certaine marge de manœuvre : ils sont libres du choix des formes et des moyens pour réaliser les objectifs définis au niveau communautaire. Contrairement au règlement qui implique une volonté d’homogénéisation des situations juridiques nationales, la directive cherche plutôt à garantir l’unité du droit communautaire et la volonté de préserver la diversité des particularismes nationaux. Elle a pour vocation de s’appliquer dans les domaines où il existe des contradictions ou des différences entre les législations nationales. La directive, contrairement au règlement, n’a pas de portée générale et ne lie que ses destinataires, c’est-à-dire les États membres. Les États membres ont l’obligation de notifier à la Commission européenne les mesures nationales de transposition des directives. En revanche, à l’expiration du délai, un État membre qui n’aurait pas pris les mesures de réception d’une directive communautaire ou les aurait mal prises en faisant une transposition partielle, ferait l’objet d’une procédure de manquement devant la Cour de justice. Les directives adressées à tous les États membres seront obligatoirement publiées au JOUE. Elles entrent en vigueur à la date qu’elles fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication, et non au terme du délai imparti aux États membres pour assurer la transposition en droit interne. Il existe deux sortes de directives : les directives de base, adoptées directement sur la base d’un traité, et les directives d’exécution, adoptées pour l’exécution des directives de base.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

C – La décision La décision est un acte de portée individuelle. Contrairement au règlement, elle n’a pas de portée générale puisqu’elle n’oblige que ses destinataires qui peuvent être des États (tous, ou certains d’entre eux), des entreprises ou des particuliers. La décision est un acte de portée individuelle, dans la mesure où elle produit ses effets à l’égard de certains destinataires limités, désignés et identifiables. C’est l’instrument caractéristique par lequel les institutions communautaires réglementent des cas particuliers, des situations concrètes, et il s’agit plutôt d’une mesure d’exécution visant à mettre en œuvre dans des cas individuels une compétence communautaire. La décision constitue un acte individuel d’exécution du droit communautaire notifié aux destinataires et qui prend effet par cette notification. Ce qui signifie que si la décision désigne les destinataires, elle n’est obligatoire que pour ceux-ci. La décision peut s’adresser à une personne physique, une entreprise, ou un État membre, et lui attribuer des droits ou des obligations. La décision est « obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne ». Ce caractère obligatoire a été confirmé par la jurisprudence de la Cour de justice : « une décision doit apparaître comme un acte [...] destiné à produire des effets juridiques ». C’est ce qui différencie la décision de la directive, qui n’est obligatoire que quant au résultat à atteindre. La décision est donc plus contraignante que la directive ; elle se suffit à elle-même et ne laisse aucune marge d’appréciation au destinataire, quel qu’il soit. La décision est applicable directement, ne demande aucune mesure nationale de réception, et est d’effet direct. Les décisions peuvent avoir pour auteur le Conseil de l’Union européenne, le Conseil et le Parlement européen, ou la Commission, celle-ci agissant soit dans le cadre de son pouvoir normatif autonome, soit sur habilitation du Conseil dans le cadre des pouvoirs d’exécution que lui attribuent le Conseil et le Parlement européen. Le traité de Maastricht donne aussi à la Banque centrale européenne la faculté de prendre des décisions. Les décisions entrent en vigueur à la date qu’elles fixent ou à défaut, 20 jours après leur publication au JOUE. Lorsqu’elles sont notifiées à leur destinataires, certaines décisions prennent effet par cette notification. Le traité de Lisbonne modifie en substance la décision, dans la mesure où il précise qu’elle « est obligatoire dans tous ses éléments. Lorsqu’elle désigne des destinataires, elle n’est obligatoire que pour ceux-ci ». La décision perd ainsi son caractère exclusivement individuel et les institutions de l’Union pourront y recourir plus largement, comme dans le cas de la PESC qui bénéficie d’un régime spécifique.

2.2 – Les actes non obligatoires Certains d’entre eux ont été prévus par les traités, c’est le cas des recommandations et des avis ; d’autres sont nés de la pratique institutionnelle et ils sont qualifiés d’actes innomés ou « hors nomenclature ». Ils ont proliféré sous des formes et des dénominations multiples (programme, résolution, déclaration, etc.).

A – Les recommandations et avis Contrairement aux autres sources de droit dérivé, les recommandations et les avis « ne lient pas leur destinataire » et sont dépourvus de toute force obligatoire. Ceci a pour conséquence que les destinataires de ces actes –qui peuvent être des États membres, des particuliers ou des entreprises– ne sont pas contraints de s’y conformer. Les avis et les recommandations permettent aux institutions communautaires de se prononcer d’une manière non contraignante : de ce fait, ils ne peuvent pas faire l’objet d’un recours juridictionnel. Titre III – Les sources et les principes juridiques du droit communautaire

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a) Les recommandations Les recommandations invitent leurs destinataires à adopter un certain comportement ou une ligne de conduite particulière. Elles peuvent avoir comme auteurs la Commission européenne ou le Conseil de l’Union. Leurs destinataires, qui peuvent être des États membres, des personnes physiques ou morales, ne sont pas obligés de s’y conformer puisque les recommandations sont dépourvues de force obligatoire. Néanmoins, elles constituent une incitation pour les États membres à adopter un type de comportement particulier et sont en ce sens un instrument d’orientation des comportements et des législations nationales, sans pour autant être contraignantes. Elles fixent une ligne de conduite aux États sans leur créer de droits ni d’obligations. La plupart des institutions peuvent y recourir, mais c’est surtout la Commission européenne qui en émet. Les recommandations de la Commission européenne ou du Conseil de l’Union s’apparentent à des directives qui ne seraient pas assorties d’une force contraignante. Elles ne sont pas susceptibles de recours devant la Cour de justice, sauf pour interpréter un texte. En effet, le juge communautaire estime que les juges nationaux « sont tenus de prendre les recommandations en considération, en vue de la résolution des litiges qui leur sont soumis, notamment quand elles sont de nature à éclairer l’interprétation d’autres dispositions nationales ou communautaires ».

b) Les avis Les avis sont l’expression de l’opinion d’une institution à l’égard d’une situation déterminée. Ils constituent des instruments d’orientation des comportements et des législations et ont donc une portée essentiellement politique. Les avis ou les points de vue adressés par la Commission aux gouvernements des États membres ou aux entreprises ne représentent qu’une opinion et n’ont pas d’effet obligatoire. Ces avis sont à distinguer des « avis motivés » de la Commission européenne : si un État membre ne se conforme pas à ce dernier lorsque la Commission estime qu’il a manqué à ses obligations communautaires, elle a le droit de saisir la Cour de justice pour un recours en manquement.

B – Les actes « innomés » et les actes « atypiques » Il s’agit d’actes non prévus par les traités, nés de la pratique institutionnelle et adoptés par les institutions européennes, plus particulièrement le Conseil de l’Union et la Commission européenne. Les actes « atypiques » peuvent apporter des précisions et des aménagements institutionnels qui n’étaient pas susceptibles de figurer en détail dans les traités, comme les règlements intérieurs des institutions qui régissent les principes d’organisation de chacune d’elles. Ils peuvent concerner le fonctionnement et l’organisation des institutions communautaires comme les modalités de collaboration entre les institutions. Les actes « innomés » n’entrent dans aucune catégorie prévue par les traités et constituent une catégorie très hétérogène d’actes aux dénominations diverses : résolutions, délibérations, communications, conclusions, programmes d’action, codes de conduite. Leurs finalités sont diverses et dans certains cas, ils permettent aux institutions communautaires d’exprimer une opinion ou un souhait sur un sujet donné (déclarations, conclusions, recommandations, résolution). Ailleurs, ils annoncent, précèdent ou préparent des actes obligatoires (conclusions du Conseil européen, programme). En principe, ces actes non prévus par les traités et non obligatoires ne peuvent pas être invoqués par les justiciables à l’appui d’un recours juridictionnel devant la Cour de justice. Cependant, dans certaines circonstances, ils peuvent être considérés comme des sources de droit et sont susceptibles de produire des effets de droit dans la mesure où la Cour de justice de l’Union s’attache non pas à leur forme mais à leur contenu et aux obligations plus ou moins précises qu’ils peuvent impliquer pour déterminer leurs éventuels effets de droit. C’est le cas par exemple de la violation d’un règle150

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

ment intérieur d’une institution, ou des actes fixant une ligne de conduite aux institutions. La Cour de justice, pour déterminer si cet acte a une valeur juridique, ne se cantonne pas à la dénomination de l’acte, c’est-à-dire à sa forme, mais plutôt à son contenu, pour examiner si l’institution qui en est l’auteur n’a pas manifesté une intention de se lier. Ces actes peuvent faire l’objet d’un recours en annulation lorsqu’ils créent des obligations nouvelles à l’égard des tiers et lorsque leurs effets dépassent le cadre interne des institutions.

2.3 – La classification des actes juridiques du droit dérivé depuis le traité de Lisbonne Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, toutes les politiques européennes étaient régies différemment en fonction des trois piliers ; d’où l’existence d’actes juridiques et de procédures adaptées à chacun d’entre eux. Dans le premier pilier communautaire existaient cinq actes juridiques : les règlements, les directives, les décisions, les recommandations et avis. Dans le deuxième pilier, PESC, existaient cinq instruments communautaires : les principes et orientations générales, les stratégies communes, les actions communes, les positions communes et les décisions. Dans le troisième pilier, JAI, existaient quatre instruments communautaires : les positions communes, les décisions-cadres, les décisions, et les conventions. Le traité de Lisbonne renouvelle la classification des actes juridiques de l’Union européenne en les simplifiant puisque la distinction selon les piliers disparaît. Par conséquent, les instruments juridiques spécifiques aux deux piliers PESC et JAI sont rénovés. Nous avons spécifié que suite à la suppression de la structure en piliers de l’Union, la méthode communautaire s’applique à l’ensemble des politiques européennes, à l’exception de la PESC. Il en résulte également que les instruments juridiques de l’ancien troisième pilier, à savoir la décision-cadre et la convention, sont supprimés de la classification des actes juridiques. Désormais, dans l’ensemble des domaines relevant des compétences de l’Union, les institutions, pour exercer leurs compétences, n’adoptent plus que des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis dont la définition reste identique à celle existant avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à quelques exceptions près (décision). Ces cinq instruments s’appliquent de manière indifférenciée à l’ensemble des politiques de l’Union étant donné la fusion des trois piliers. Seule la procédure d’adoption des actes diffère selon les politiques concernées. Les institutions de l’Union ne peuvent arrêter de tels actes juridiques que si une disposition des traités leur en confère la compétence. Le traité de Lisbonne instaure une hiérarchie des normes de droit dérivé plus précise, en établissant une distinction nette entre les trois types d’actes : • les actes législatifs où deux catégories de procédures sont établies : la procédure législative ordinaire et la procédure législative spéciale, • les actes délégués, • les actes d’exécution.

A – Les actes législatifs Le traité de Lisbonne instaure une hiérarchie entre les actes juridiques et ceux qui ne le sont pas. Il distingue les actes législatifs obligatoires (règlements, directives, décisions) des autres actes, non obligatoires (recommandations et avis). Le traité dispose que « lorsqu’ils sont saisis d’un projet d’acte législatif, le Parlement européen et le Conseil de l’Union s’abstiennent d’adopter des actes non préTitre III – Les sources et les principes juridiques du droit communautaire

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vus par la procédure législative applicable au domaine concerné ». Cette stipulation et cette précision impliquent qu’un acte législatif ne pourra prendre la forme que d’un règlement, d’une directive ou d’une décision, et non d’une recommandation ou d’un avis. Comme nous l’avons signalé, seule la procédure d’adoption des actes législatifs diffère, et il existe deux catégories de procédures. La procédure législative ordinaire consiste en une proposition de la Commission européenne d’un règlement, d’une directive, d’une décision au Conseil de l’Union, par un vote à la majorité qualifiée et en codécision avec le Parlement européen. Cette procédure législative ordinaire donne le pouvoir au Parlement européen d’arrêter des actes juridiques conjointement au Conseil de l’Union et sur un pied d’égalité avec lui. En fonction des politiques européennes, cette procédure nécessite parfois l’avis des organes consultatifs tels que le Comité des régions et le Comité économique et social qui sont associés à la prise de décision. Certains actes législatifs peuvent être adoptés sur l’initiative d’un groupe d’États ou du Parlement européen, sur recommandation de la Banque centrale européenne ou sur demande de la Cour de justice ou de la Banque européenne d’investissement. La procédure législative spéciale concerne des cas spécifiques prévus dans les traités et qui consistent en l’adoption par le Parlement européen avec la participation du Conseil (ou par celui-ci avec le Parlement) d’un règlement, d’une directive ou une décision. Cette procédure peut prévoir que le Conseil de l’Union se prononce à l’unanimité et/ou que le rôle du Parlement soit plus ou moins affirmé en fonction des sujets et de sa participation qui peut être : soit l’approbation : cette procédure implique pour le Conseil de l’Union ou le Conseil européen d’obtenir, dans les cas prévus par les traités, l’accord du Parlement européen avant de procéder à l’adoption d’une décision ; soit la consultation : dans certains domaines, le Parlement doit être consulté, mais le Conseil n’est pas obligé de suivre son avis.

B – Les actes délégués Le traité de Lisbonne scinde les compétences d’exécution de la Commission européenne en actes délégués et actes d’exécution, tout en supprimant la procédure de comitologie. Les actes délégués sont des actes non législatifs, mais qui peuvent être qualifiés d’« actes quasi législatifs ». La délégation de pouvoir à la Commission doit être décidée par le Parlement et le Conseil, en tant que législateurs ; elle est assortie de limites et de conditions d’application. C’est donc la possibilité pour le Parlement ou le Conseil de « déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale [sous la forme d’un règlement, de directives et de décisions] qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif ». Dans ce cas, l’acte législatif délimite explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir. En revanche, les éléments essentiels d’un domaine ne peuvent pas faire l’objet d’une délégation de pouvoir. Par ailleurs, le législateur fixe même les conditions auxquelles la délégation est soumise, qui peuvent être un droit d’exprimer des objections ou un droit de révocation. Ces actes délégués sont soumis au contrôle du Parlement européen ou du Conseil de l’Union, ou les deux à la fois. L’adjectif « délégué » est inséré dans l’intitulé des actes délégués.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

c – les actes d’exécution l’exécution des normes communautaires est de la responsabilité des états, mais il peut s’avérer nécessaire qu’elle soit coordonnée au niveau communautaire pour assurer une mise en œuvre uniforme. c’est la raison pour laquelle la commission, en tant qu’exécutif de l’union européenne et en tant que gardienne des traités, a des compétences d’exécution et peut adopter des actes exécutifs, mais est assistée par des représentants des états membres. ces actes d’exécution, ou actes exécutifs, sont généralement adoptés par la commission, à laquelle la compétence d’exécution est conférée par des actes juridiquement contraignants nécessitant des conditions uniformes d’exécution. ce sont des actes qui fixent les modalités de mise en œuvre des actes législatifs. lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiques contraignants de l’union sont nécessaires, ces actes confèrent, sous la forme d’un règlement, des compétences d’exécution à la commission. en revanche, les états membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’union. le terme d’« exécution » est inséré dans l’intitulé des actes d’exécution.

LA hIÉRARChIE DES ACTES jURIDIqUES DEPUIS LE TRAITÉ DE LISbONNE

5 instruments juridiques s’appliquent à l’ensemble des politiques de l’UE : règlement directive décision recommandation avis

ACTES NON LÉGISLATIFS : recommandation, avis

ACTES LÉGISLATIFS : règlement, directive, décision

ACTES LÉGISLATIFS 2 procédures

ordinaire spéciale

titre iii – Les sourCes et Les prinCipes juridiques du droit Communautaire

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3 – Le droit conventionnel Les sources conventionnelles du droit communautaire comprennent donc à la fois les accords externes que l’Union conclut avec les pays tiers, soit seule, soit conjointement avec les États membres, et les accords conclus par les États membres entre eux ou avec des pays tiers..

3.1 – Les accords externes Il existe des cas où, toute seule, l’Union en tant que telle conclut des accords avec les pays tiers parce que l’objet de ces accords fait partie de sa compétence. Dans d’autres cas, lorsque l’objet de l’accord dépasse la compétence de l’Union, celui-ci sera conclu parallèlement entre l’Union, le ou les États membres et le ou les pays tiers : dans ce cas précis nous nous trouvons en présence d’un accord mixte, conclu dans un domaine de compétences partagées entre l’Union et les États membres. Parmi les accords conclus par l’Union avec des pays tiers, nous pouvons distinguer : • les accords commerciaux conclus par l’Union avec des pays tiers ou des organisations internationales, • les accords d’association conclus par l’Union avec des pays tiers ou des organisations internationales, • les accords de coopération conclus par l’Union avec des États d’une région. Selon le juge communautaire, « les dispositions de l’accord forment partie intégrante à partir de l’entrée en vigueur de celui-ci dans l’ordre juridique communautaire. » Le traité de Lisbonne confirme que l’Union peut conclure, dans le cadre de ses compétences, des accords externes avec des États tiers ou des organisations internationales : « l’Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales lorsque les traités le prévoient ou lorsque la conclusion d’un accord, soit est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités, soit est prévue dans un acte juridique contraignant de l’Union, soit encore est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée ». C’est ainsi que les accords conclus par l’Union lient celle-ci et les États membres et font partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Les accords externes conclus en application des traités constitutifs sont par conséquent subordonnés à ces derniers. Conclus par l’Union européenne avec les pays tiers ou les organismes internationaux, ils s’intègrent à l’ordre juridique de l’Union européenne dès leur entrée en vigueur. Leur valeur hiérarchique se situe entre le droit originaire et le droit dérivé. Si ces accords conclus par l’Union ont une valeur inférieure à celle du droit communautaire primaire et des principes généraux, ils ont néanmoins primauté sur le droit communautaire dérivé. Le droit issu de ces engagements extérieurs se place, dans la hiérarchie des normes, à un rang inférieur à celui des traités mais supérieur à celui du droit dérivé. Les accords conclus par l’Union avec des États ou des organisations internationales peuvent créer des droits pour des particuliers. Leur violation par un acte communautaire de droit dérivé peut entraîner l’annulation de cet acte.

3.2 – Les accords interétatiques Il s’agit de conventions auxquelles l’Union en tant que telle n’est pas partie. Dans ce cas, il faut distinguer les accords conclus par les États membres avec des pays tiers et les accords conclus entre États membres de l’Union européenne.

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A – Les accords conclus par les États membres de l’Union avec des pays tiers Le problème de l’opposabilité de ces accords va se poser selon qu’ils ont été conclus antérieurement ou postérieurement à l’entrée en vigueur des traités.

a) Premier cas : si les accords ont été conclus avant l’entrée en vigueur des traités La Cour de justice a souligné que « L’application du traité n’affecte pas l’engagement de l’État membre concerné de respecter les droits des États tiers résultant d’une convention antérieure et d’observer ses obligations correspondantes ». Donc, les droits et obligations résultant de conventions conclues antérieurement à l’entrée en vigueur de l’actuel traité entre un ou plusieurs États membres d’une part et un ou plusieurs États tiers d’autre part ne sont pas affectés par les dispositions du traité. Par contre, le ou les États membres concernés doivent « recourir à tous les moyens appropriés pour éliminer les incompatibilités constatées » entre le traité et les conventions conclues antérieurement à son entrée en vigueur. Cependant, la mise en œuvre de ces « moyens appropriés » suppose le consentement des pays tiers à ces conventions. En conclusion, les conventions conclues par des pays membres avec des États tiers avant l’entrée en vigueur des traités constitutifs sont opposables à l’Union. Cependant, les États membres ne peuvent pas se prévaloir des droits qu’ils tirent d’un accord antérieur pour se soustraire à leurs obligations communautaires ; plus précisément, un État ne peut justifier un manquement à ses obligations communautaires en invoquant un tel accord. En principe, l’Union n’est pas elle-même liée à l’égard de l’État tiers intéressé, mais dans certains cas elle peut succéder aux droits et obligations des États membres avec le consentement des États tiers. Cette substitution de l’Union aux États membres peut se faire selon deux modalités : soit l’Union peut devenir elle-même partie de l’accord, soit elle peut limiter son engagement en assurant la négociation de l’accord pour le compte des États membres.

b) Deuxième cas : si les accords sont conclus par les États membres de l’UE avec des pays tiers postérieurement à l’entrée en vigueur des traités constitutifs Dans ce cas, les accords sont en principe opposables à l’Union, dès lors qu’ils sont compatibles avec les traités. Les États membres n’ont pas le droit de porter atteinte à leurs obligations communautaires par des traités conclus avec des pays tiers.

B – Les accords conclus entre États membres de l’UE Ces accords permettent de régir des situations qui ont un certain rapport avec les activités de l’Union, et pour lesquelles aucune compétence n’a été confiée aux institutions communautaires. Ici encore, il faut distinguer deux cas, car ces accords ont pu être conclus antérieurement ou postérieurement à l’entrée en vigueur des traités constitutifs, d’où le problème de leur opposabilité. Les accords entre États membres antérieurs à l’entrée en vigueur des traités constitutifs sont inopposables à l’Union lorsqu’ils sont incompatibles avec ces traités. Par contre, les traités constitutifs priment sur les accords conclus avant leur entrée en vigueur entre les États membres. Les accords entre États membres postérieurs à l’entrée en vigueur des traités constitutifs ne lient pas les États qui adhèrent à l’Union postérieurement à l’entrée en vigueur de la convention (sauf acceptation).

Titre III – Les sources et les principes juridiques du droit communautaire

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Les sources non écrites du droit communautaire Chapitre 2

Les sources non écrites résultent de la jurisprudence et des principes généraux du droit communautaire. Ces sources forment le droit jurisprudentiel.

1 – La jurisprudence La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union constitue une source conséquente du droit communautaire et les arrêts de la Cour de justice ont pris une importance considérable dans la formation de ce droit. La Cour de justice et le tribunal ont pour mission d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités constitutifs. Mais la Cour a contribué, en s’appuyant sur des méthodes jurisprudentielles d’interprétation, à créer des normes non écrites qui font désormais partie intégrante de l’ordre juridique communautaire. La Cour de justice dispose du monopole d’interprétation du droit communautaire, et ses interprétations sont obligatoires. En effet, par l’intermédiaire des questions préjudicielles qui lui sont posées par les juridictions nationales, la Cour de justice assume en quelque sorte une fonction normative en précisant le sens des dispositions du droit primaire et du droit dérivé, et en comblant les lacunes lorsque ces dispositions sont trop générales. À cet égard, elle a la responsabilité de garantir l’unité du droit communautaire par son interprétation uniforme dans le cas où le sens d’une norme est obscur. La Cour de justice, en s’appuyant sur ces méthodes jurisprudentielles d’interprétation, a créé des normes non écrites qui font partie de l’ordre juridique communautaire.

2 – Les principes généraux du droit Les principes généraux du droit constituent une source importante du droit communautaire et sont consacrés par les traités constitutifs. Ce sont également des règles non écrites appliquées par le juge communautaire, complétant les traités en comblant leurs lacunes, et ayant un rang supérieur aux actes de droit communautaire dérivé et aux accords conclus avec des pays tiers par l’Union, seule ou conjointement avec les États membres. Ces principes généraux du droit sont considérés par la Cour de justice comme faisant partie inté-

grante de la légalité communautaire : ils ont la même valeur juridique que les traités constitutifs, c’est-à-dire le droit primaire. Ils s’imposent aux États membres mais également aux institutions. Ils ont également une valeur supérieure au droit communautaire dérivé et la Cour de justice de l’Union européenne reconnaît aux particuliers le droit de contester devant le juge national la validité des actes communautaires au regard des principes généraux du droit communautaire. Ils ont également pour objet de combler les lacunes du droit primaire et du droit dérivé, ou de les interpréter. La jurisprudence de la Cour de justice se fonde également sur les principes généraux du droit, et en consacre quatre catégories. Les principes communautaires : les principes généraux du droit inhérents à l’ordre juridique communautaire qui sont « déduits de la nature des communautés européennes, de l’économie du système établi par les traités et des objectifs qu’ils assignent aux institutions ». Ces principes sont consacrés par les traités constitutifs : il s’agit notamment du principe de solidarité et d’égalité entre les États membres, du principe de non-discrimination en raison du sexe et de la nationalité, du principe de la libre concurrence, du principe de l’égalité des administrés devant la réglementation, etc. Les principes du droit international : certains principes généraux du droit international public, lorsqu’ils sont compatibles avec la nature juridique et institutionnelle de l’Union. Étant donné la spécificité de l’ordre juridique communautaire, le recours aux principes généraux de droit international est limité aux seuls principes de droit international qui sont conciliables avec les exigences de l’ordre communautaire. Nous pouvons citer le principe de territorialité (qui s’oppose à ce qu’un État refuse à ses propres ressortissants le droit d’accéder à son territoire et d’y séjourner), ou le principe de l’effet utile qui signifie que les traités internationaux sont obligatoires pour les parties. Les principes déduits des systèmes juridiques des États membres : les principes généraux du droit, communs aux droits et systèmes juridiques des États membres. Il s’agit notamment du principe de la sécurité juridique, du principe de bonne foi, du principe de l’égalité des administrés devant la réglementation, du principe du respect des droits de la défense, etc. Les principes relatifs aux droits fondamentaux : des principes dégagés des traditions constitutionnelles communes des États membres, mais également des « instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme […] auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré […] », et en particulier, la Convention européenne des droits de l’homme du 4 novembre 1950. Parmi les droits fondamentaux et libertés essentielles, nous pouvons citer par exemple le droit de propriété, la liberté d’expression et d’information, la liberté d’association et les droits syndicaux, le droit au respect de la vie privée, etc. Le traité de Lisbonne consacre expressément les droits fondamentaux comme principes généraux du droit de l’Union européenne en stipulant : « les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux ». Avec le traité de Lisbonne, la reconnaissance de la valeur juridique de la Charte des droits fondamentaux et l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme ouvrent de nouvelles perspectives pour une plus grande influence des droits fondamentaux sur l’Union européenne.

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LES DIFFÉRENTES SOURCES DU DROIT COMMUNAUTAIRE

LES SOURCES NON ÉCRITES

• la jurisprudence :

le droit jurisprudentiel (décisions rendues par la Cour de justice de l’UE)

• les principes généraux du droit :

les principes du droit international les principes communs à tous les systèmes juridiques les principes communs aux droits internes des Etats membres les principes de droit communautaire les droits fondamentaux

• Le droit communautaire originaire

Traités CECA-CEE- EURATOM-Acte unique européen -Maastricht - Amsterdam - Nice- Lisbonne Traité de fusion des exécutifs de 1965 Traités budgétaires de 1970 et 1975 Décisions ressources propres Traités d’adhésion Déclarations et protocoles annexés à ces traités

• Le droit communautaire conventionnel

Accords conclus entre la communauté et les pays tiers (accords externes) Accords conclu entre les Etas membres (accords interétatiques) Accords conclu entre la communauté et les pays membres (accords mixtes)

• Le droit communautaire dérivé

Les actes obligatoires

LES SOURCES ÉCRITES

Les actes non obligatoires

règlement directive décision recommandations avis

titre iii – Les sourCes et Les prinCipes juridiques du droit Communautaire

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LA PYRAMIDE DES SOURCES DU DROIT COMMUNAUTAIRE 1 - Sommet de la hiérarchie le droit primaire : les traités sont supérieurs à toutes les autres sources 2 - les principes généraux du droit communautaire : de même valeur que les traités complètent les traités

3 - Les accords externes sont subordonnés au droit originaire : - inférieurs au droit originaire - mais supérieurs au droit dérivé

4 - Les accords externes conclus par les Etats membres avec des pays tiers 5 - le droit dérivé : règlements, directives, décisions : ils doivent respecter le droit primaire, les principes généraux du droit ainsi que les accords externes

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Les principes juridiques d’articulation entre le droit communautaire et le droit national Chapitre 3

Le droit communautaire présente trois caractéristiques : • il est d’applicabilité immédiate, • il est dans certaines conditions d’effet direct, • il prévaut sur le droit national, par contre, une limitation importante des compétences de l’UE résulte de l’introduction du principe de subsidiarité.

1 – L’applicabilité immédiate du droit communautaire L’applicabilité immédiate du droit communautaire implique que la norme communautaire s’intègre automatiquement dans l’ordre juridique des États membres, et qu’elle produit des effets juridiques dans leur droit interne sans avoir recours à une norme nationale d’introduction, c’est-à-dire sans être préalablement transposée dans une loi interne à l’État membre. Un traité communautaire est un traité international conclu entre pays européens. Le droit communautaire primaire est issu de plusieurs traités internationaux, conclus et ratifiés selon les procédures habituelles du droit international public. En ce qui concerne l’intégration du droit international public dans l’ordre juridique national, il existe deux traditions constitutionnelles différentes selon les Etats : le dualisme et le monisme. Les États dualistes considèrent que le droit international n’a pas un effet immédiat en droit interne et qu’il ne peut s’appliquer sur le territoire national que s’il a été intégré dans l’ordre juridique interne au moyen d’une norme nationale (exemples : l’Italie, la Belgique). Les États monistes admettent quant à eux que le droit international s’intègre automatiquement en tant que tel dans l’ordre juridique national sans réception préalable ni transformation en droit interne (exemple : la France). Si la France est un pays moniste, cela résulte de l’article 55 de sa Constitution qui stipule que les traités internationaux ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve d’avoir été régulièrement ratifiés ou approuvés, et sous réserve de réciprocité. Sous ces seules conditions, le droit international produit des effets immédiats en droit français. Il n’est pas nécessaire ni

obligatoire de l’introduire dans l’ordre juridique national par des lois ou des règlements pour qu’il constitue une source immédiate de droit. Le droit communautaire étant issu de traités internationaux, il doit par application de l’article 55 de la Constitution l’emporter sur les textes internes français. Selon que les États se rattachent à la conception moniste ou dualiste, la règle d’ordre externe pénètre plus ou moins facilement dans l’ordre interne suivant les procédures de réception établies. La Cour de justice a affirmé très tôt que le système communautaire ne pouvait s’accommoder que du monisme, et que le droit communautaire était un ordre juridique autonome dont les conditions de réception dans l’ordre interne devaient être identiques dans toute l’Union. Ainsi, le principe d’immédiateté est l’expression d’une conception moniste (et non dualiste) des relations entre le droit communautaire et le droit interne des États membres. Cette conception du monisme exclut donc que les juridictions nationales puissent continuer à apprécier, chacune dans son droit national, les conditions d’invocabilité du droit communautaire. La Cour de justice a donc posé ce principe de l’applicabilité immédiate du droit communautaire dans l’arrêt Costa contre ENEL de 1964 : « les États membres ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et créent ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux-mêmes » ; et : « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des États membres lors de l’entrée en vigueur du traité et qui s’imposent à leurs juridictions ». En d’autres termes, cela signifie que le droit communautaire réalise un transfert partiel de la souveraineté des États, ce qui a une incidence sur le droit interne des pays membres de l’Union européenne. L’arrêt Simmenthal du 9 mars 1978 confirme la jurisprudence antérieure en précisant que le droit communautaire « fait partie intégrante [...] de l’ordre juridique applicable sur le territoire de chacun des États membres ». L’immédiateté du droit communautaire s’applique aussi bien au droit originaire (les traités) qu’au droit dérivé car les règlements, directives, décisions s’appliquent immédiatement sans l’intervention d’une norme interne, dès leur publication au Journal officiel de l’Union. Le règlement, qui peut être assimilé à une loi interne, est un acte législatif directement applicable dans les États membres. La directive est également un acte législatif obligatoire en ce qu’elle lie les États quant aux résultats à atteindre, mais ces derniers peuvent employer les moyens qu’ils jugent les plus adéquats dans la transposition qu’ils font de la directive en droit interne. Il faut préciser que la transposition de la directive par les États n’est pas une mesure de réception mais seulement une norme d’exécution. En effet, la transposition n’a pas pour effet d’introduire la directive dans l’ordre juridique national, mais plutôt de déterminer au niveau interne les modalités et les moyens d’atteindre les objectifs fixés au niveau communautaire par la directive. La décision est aussi un acte obligatoire qui s’applique directement au destinataire qu’elle désigne : un État, une entreprise ou un particulier.

2 - L’applicabilité directe, ou effet direct du droit communautaire L’applicabilité directe ou l’effet direct du droit communautaire implique que ce droit crée des droits et des obligations au profit ou à la charge des particuliers qui pourront dans certaines conditions l’invoquer à l’appui d’un recours devant le juge national. L’invocabilité du droit communautaire, c’est-à-dire son aptitude à être invoqué par un particulier à l’appui d’un recours devant le juge interne, est donc une conséquence de son effet direct et de son applicabilité directe. 162

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Le juge communautaire a pour la première fois affirmé avec force le principe de l’applicabilité directe du droit communautaire dans l’arrêt de principe de Van Gend en Loos de 1963. Dans cet arrêt, la Cour constate que l’objectif du traité de Rome « est d’instituer un marché commun dont le fonctionnement concerne directement les justiciables de la communauté ». « Le droit communautaire […] de même qu’il crée des charges dans le chef des particuliers est aussi destiné à engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique. » Cela s’applique aux ressortissants des États membres qui sont donc des sujets à part entière de l’ordre juridique communautaire. Cela a pour conséquence, pour le juge national, l’obligation de garantir l’exercice des droits que les ressortissants des États membres tirent du droit communautaire. Les traités communautaires ne créent pas de droits et d’obligations à la charge des seuls États membres : les ressortissants sont également des sujets de droit communautaire et peuvent s’en prévaloir devant leurs juridictions nationales. L’applicabilité directe du droit communautaire est d’une part le droit pour tout particulier de demander à son juge de lui appliquer traités, règlements, directives ou décisions communautaires, et d’autre part l’obligation pour le juge d’appliquer ces textes quelle que soit la législation du pays dont il relève. En revanche, le principe d’effet direct n’a pas une portée générale, c’est-à-dire qu’il ne vaut pas pour toutes les normes communautaires, dans la mesure où celles-ci ne seront pourvues d’effet direct que si elles satisfont à certains critères (précision, clarté, inconditionnalité). De plus, l’invocabilité d’une norme d’effet direct a une portée variable, c’est-à-dire que dans certains cas, elle ne pourra être invoquée que par un particulier à l’encontre d’un État membre (effet direct vertical) tandis que dans d’autres cas, elle pourra être invoquée entre les particuliers (effet direct horizontal). Il s’avère donc nécessaire de préciser l’effet direct des différentes normes communautaires : on distinguera l’effet direct du droit communautaire originaire (les traités) et l’effet direct du droit communautaire dérivé (règlements, directives, décisions).

2.1 – L’effet direct des traités C’est la Cour de justice, dans l’arrêt Van Gend en Loos précité, qui précise les critères de l’effet direct des traités. La stipulation d’un traité est d’effet direct dès lors qu’elle satisfait aux critères suivants. Elle doit être claire, ce qui signifie que le juge national ne peut pas avoir de doute sur le contenu et la portée de l’obligation qui pèse sur l’État membre, ou du droit dont bénéficie le justiciable. Elle doit être inconditionnelle, ce qui signifie que son application n’est pas subordonnée à des conditions particulières. Elle doit être « juridiquement parfaite », c’est-à-dire qu’elle doit être précise, se suffire à elle-même, et sa mise en œuvre ne doit pas nécessiter l’adoption d’un acte ultérieur national ou communautaire. Seules les normes qui remplissent ces conditions (précision, clarté, inconditionnalité) peuvent produire des effets directs, c’est la raison pour laquelle le principe d’applicabilité directe est dépourvu de portée générale. D’autre part, l’effet direct a une intensité variable : nous distinguons un effet direct vertical d’un effet direct horizontal et par conséquent des dispositions du traité à effet direct intégral, et à effet direct limité. Les dispositions du traité à effet direct intégral ou à effet direct « plein » sont celles qui peuvent être invoquées non seulement par un particulier à l’encontre d’un État membre (effet direct vertical) mais aussi entre particuliers (effet direct horizontal). Les dispositions du traité à effet direct limité sont celles qui ne peuvent être invoquées que dans les litiges verticaux c’est-à-dire par un particulier à l’encontre d’un État membre. Titre III – Les sources et les principes juridiques du droit communautaire

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Enfin, il existe également des dispositions du traité dépourvues d’effets directs : celles qui ont une nature institutionnelle, ou dont la mise en œuvre est subordonnée à l’exercice d’une compétence communautaire, ou encore celles qui laissent une marge d’appréciation aux États membres.

2.2 – L’effet direct du droit dérivé A – L’effet direct du règlement Le règlement « ayant une portée générale, il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre ». Selon la Cour, « en raison de sa nature même, et par sa fonction dans le système des sources du droit communautaire, [le règlement] produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l’obligation de protéger ». Dans la mesure où il a une portée générale, le règlement peut être invoqué dans les « litiges horizontaux » comme dans les « litiges verticaux ». Le règlement est le seul acte de droit communautaire dérivé qui peut être considéré comme étant « d’effet direct plein ». De plus, du fait de son effet direct, le règlement exclut en principe l’intervention de mesures nationales d’exécution.

B – L’effet direct de la directive Les directives se bornent à fixer un objectif aux États membres, qui restent libres en principe de déterminer les modalités nationales de mise en œuvre de cet objectif. En effet, dans la mesure où la directive nécessite des mesures de transposition des autorités nationales, elle n’est pas directement applicable dans les États. Ceci a pour conséquence qu’elle ne peut produire des effets juridiques à l’égard des particuliers que par l’intermédiaire des mesures nationales de transposition. Les directives n’ont d’effet direct que si leurs dispositions sont inconditionnelles et suffisamment précises, et une fois expiré leur délai de transposition. Pourtant la Cour de Justice de l’Union a renforcé les effets des directives communautaires en permettant aux justiciables de demander au juge national d’engager la responsabilité de l’État pour défaut de transposition de la directive. Elle a admis que dans certaines circonstances –à l’expiration du délai de transposition et en l’absence de mesures nationales de transposition–, une directive peut être directement applicable et octroyer des droits aux particuliers qui pourront ainsi s’en prévaloir devant les juridictions nationales. La Cour de justice a développé toute une jurisprudence qui a abouti à faire prévaloir le droit communautaire sur le droit interne et à donner aux particuliers les moyens de faire reconnaître leurs droits devant leurs juridictions. C’est ainsi qu’elle en a reconnu l’effet direct vertical, sans toutefois en admettre l’effet horizontal : « un État membre qui n’a pas pris dans les délais les mesures d’exécution imposées par la directive ne peut opposer aux particuliers le non-accomplissement par lui-même des obligations qu’elle comporte. » En fait, l’objectif de la Cour de justice consiste à lutter contre la carence des États qui ne transposent pas en temps utile les directives. Elle considère que l’État défaillant est responsable et qu’il est tenu de réparer les dommages, pour les particuliers, de la non-transposition d’une directive. Avant sa transposition, la directive est susceptible d’avoir un effet direct lorsque l’État ne procède pas en temps utile à sa transposition. Les directives sont invocables à l’encontre des autorités publiques (effet direct vertical) même si elles ne sont pas ou ont été mal transposées. En l’absence de transposition ou de transposition incorrecte, la directive peut donc être invoquée par les particuliers concernés soit par l’invocabilité

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d’exclusion, pour faire écarter l’application du droit national contraire à l’objectif de la directive, soit par l’invocabilité de substitution pour faire appliquer la directive au lieu du droit national. Les directives peuvent donc bénéficier de l’effet direct au nom de l’effet utile du droit communautaire. Selon la Cour, « l’effet utile des directives serait neutralisé si les ressortissants des États membres n’avaient pas la possibilité de s’en prévaloir en justice ». L’effet utile du droit communautaire ne se produit qu’à l’expiration du délai imparti à l’État membre pour introduire ses dispositions dans le droit national, ou en cas de défaillance de l’État. En dehors de ces hypothèses, il n’y a pas d’effet direct descendant, c’est-à-dire de l’État vers les particuliers, ni d’effet direct horizontal pour les relations de particulier à particulier. Les directives ne sont donc pas invocables entre particuliers devant les juridictions nationales, car elles ne sont obligatoires qu’à l’égard des États et ne créent pas d’obligations à la charge des particuliers en l’absence de transposition, sauf aux fins d’interprétation.

C – L’effet direct des décisions Les décisions adressées aux particuliers ont un effet direct plein, dans la mesure où ces décisions ont pour objet d’inclure de nouveaux droits et de nouvelles obligations dans leur patrimoine juridique. Les décisions adressées aux États membres ont un effet direct si leurs obligations sont claires, précises et inconditionnelles.

D – L’effet direct des accords internationaux La Cour de justice considère qu’un accord externe peut avoir un effet direct et que ses dispositions peuvent être « de nature à engendrer pour les justiciables de la Communauté le droit de s’en prévaloir en justice ». La Cour a admis l’effet direct de certaines dispositions des accords externes conclus par la Communauté à condition qu’elles soient précises et inconditionnelles, c’est-à-dire que l’acte comporte une obligation claire et précise et qu’il ne soit pas subordonné, dans son exécution ou ses effets, à l’intervention d’un acte ultérieur.

3 – La primauté du droit communautaire Le droit communautaire prévaut sur le droit national, ce qui implique qu’en cas de conflit entre une norme communautaire et une norme interne, l’application de la seconde devra être écartée au profit de la première. Si aucune disposition des traités fondateurs n’affirme de façon explicite la primauté du droit communautaire sur les droits nationaux, c’est la Cour de justice qui a pris clairement position en faveur de la supériorité du droit communautaire dans son arrêt Costa contre Enel de 1964, en affirmant le principe de primauté du droit communautaire sur celui des États membres : « issu d’une source autonome, le droit communautaire né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même ». Dans cet arrêt, la Cour a estimé que le droit communautaire avait une valeur hiérarchique supérieure aux dispositions de sens contraire des États. Pour justifier cette primauté, la Cour s’est fondée sur plusieurs arguments : la primauté du droit communautaire procède de son intégration à l’ordre juridique des États, du transfert d’attribution des États membres vers la Communauté, et de la nécessité de garantir une application uniforme du droit communautaire.

Titre III – Les sources et les principes juridiques du droit communautaire

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Pour la Cour, le principe de primauté a une portée générale, c’est-à-dire qu’il concerne toutes les normes communautaires à caractère obligatoire telles que : traités, règlements, directives, décisions, accords externes, principes généraux. La primauté s’exerce à l’encontre de toutes les normes nationales, antérieures ou postérieures : celles-ci seront inapplicables ou inopposables aux particuliers du fait de l’adoption ou de l’existence d’une norme communautaire contraire. Les conséquences du principe de primauté ont été exposées par la Cour dans son arrêt Simmenthal 1978 où cette dernière a précisé que la primauté du droit communautaire « a pour effet d’empêcher la formation valable de nouveaux actes législatifs nationaux dans la mesure où ils seraient incompatibles avec les normes communautaires ». Par conséquent, la primauté de ce droit impose aux autorités nationales d’abroger les mesures internes incompatibles avec le droit communautaire. En France, les juridictions nationales n’admettent la supériorité du droit communautaire sur la Constitution qu’en vertu de l’article 55 de la Constitution de la Ve République. Cet article, qui stipule la supériorité du traité ratifié sur les lois, offre le fondement juridique du principe de primauté du droit communautaire sur la législation nationale : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve pour chaque accord ou traité de son application par l’autre partie. » Cependant, les juges français administratifs et judiciaires refusaient de faire primer une norme internationale sur une loi postérieure et les tribunaux français ont longtemps considéré qu’ils n’avaient pas le pouvoir d’écarter une loi nationale postérieure à un traité et contraire à celui-ci. D’où la primauté à la loi postérieure nationale sur les traités. Néanmoins, la Cour de cassation a entraîné à partir de 1975 les tribunaux judiciaires à abandonner cette position traditionnelle en reconnaissant la primauté de la règle communautaire sur la loi nationale postérieure. C’est également en application de l’article 55 de la Constitution française que le juge judiciaire a tiré toutes les conséquences du principe de primauté du droit communautaire. Dans son arrêt Jacques Vabre de 1975, la Cour de cassation a fait prévaloir le traité CEE sur une loi postérieure, et a fondé son jugement non pas seulement sur la nature propre du droit communautaire, mais également sur l’article 55 de la Constitution française, en affirmant que « le traité du 25 mars 1957 qui, en vertu de l’article 55 de la Constitution, a une autorité supérieure à celle des lois, institue un ordre juridique propre intégré à celui des États membres ; qu’en raison de cette spécificité, l’ordre juridique qu’il a créé est directement applicable aux ressortissants de ces États et s’impose à leurs juridictions ». Contrairement au juge judiciaire, le juge administratif a été pendant longtemps réticent au principe de la primauté du droit communautaire sur le droit interne. C’est ainsi que le Conseil d’État, par respect de la souveraineté parlementaire, a maintenu pendant de longues années le principe de primauté de la loi postérieure sur les traités, y compris les traités communautaires. Dans un arrêt Syndicat général des fabricants de semoule de France de 1968, il avait fait prévaloir une ordonnance sur un règlement communautaire antérieur. Il a donc fallu un autre jugement, l’arrêt Nicolo de 1989, pour que le juge administratif français revienne sur sa jurisprudence Syndicat général des fabricants de semoule de 1968 et accepte de faire prévaloir le traité de Rome sur une loi postérieure. En effet, dans cet arrêt de principe de 1989 qui a opéré un renversement jurisprudentiel par une uniformisation de la jurisprudence judiciaire et administrative, le Conseil d’État vient reconnaître après la Cour de cassation (arrêt Jacques Vabre) la supériorité des traités régulièrement ratifiés ou approuvés sur une loi postérieure. C’est ainsi qu’en France, depuis l’arrêt Nicolo de 1989 pris par le Conseil d’État, les juridictions administratives doivent vérifier la compatibilité des dispositions de la loi avec les traités internationaux. C’est donc en faisant référence à la Constitution de 1958, et non à la spécificité de l’ordre juridique communautaire, que le Conseil d’État a accepté la primauté du droit communautaire sur le droit français. Depuis, la norme internationale prime sur la norme interne, et plus précisément sur la loi, même postérieure au traité. 166

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Cette jurisprudence a ensuite été élargie au bénéfice d’actes du droit communautaire dérivé, règlements et directives, et d’autres arrêts sont venus confirmer cette primauté du droit communautaire : dans l’arrêt Boisdet de 1990, le Conseil d’État a fait prévaloir la primauté d’un règlement communautaire sur un texte législatif, et dans l’arrêt Meyet 1999 la primauté d’une directive. Si la primauté du droit de l’Union européenne n’est pas explicitement inscrite dans le traité de Lisbonne, une déclaration rappelle néanmoins que « selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, les traités et le droit adopté par l’Union sur la base des traités priment sur le droit des États membres, dans les conditions définies par ladite jurisprudence ». Un avis du service juridique du Conseil de l’Union est également annexé et indique que : « le fait que le principe de primauté ne soit pas inscrit dans le futur traité ne modifiera en rien l’existence de ce principe ni la jurisprudence en vigueur de la Cour de justice ». C’est ainsi que le traité de Lisbonne consacre la reconnaissance de la primauté absolue du droit européen en se référant à la jurisprudence constante de la Cour de justice. Les États membres devront prendre les mesures qui s’imposent, et les pouvoirs de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Commission relatifs à l’imposition de sanctions en cas de manquement sont renforcés. Les rapports entre les ordres juridiques des Etats membres et celui de l’Union européenne ont fait l’objet d’une riche jurisprudence à la fois nationale et européenne par un arrêt rendu le 22 juin 2010 précité : arrêt Aziz Melki et Sélim Abdeli qui consacre la primauté des normes communautaires sur toutes les règles nationales y compris sur le droit constitutionnel national.

4 – Le principe de subsidiarité Le principe de subsidiarité a été officialisé parmi un des éléments institutionnels de l’Union européenne par le traité de Maastricht. Nous le citerons une fois encore : « La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité. Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres, et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. L’action de la Communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité. » Selon ce principe, l’Union n’agit –sauf pour les domaines de sa compétence exclusive– que lorsque son action est plus efficace qu’une action entreprise aux niveaux national, régional ou local par les États membres. Plus précisément, dans les secteurs qui échappent à la compétence exclusive de l’Union européenne, l’Union n’interviendra que lorsque l’objectif de l’action envisagée ne pourra être réalisé de manière suffisante par les États membres. Ce principe ne s’applique pas dans les domaines où l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive, c’est-à-dire les domaines où les États membres ont perdu toute compétence au profit de l’Union européenne : dans ce cas, c’est elle seule qui peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants. Par contre, ce principe s’appliquera au niveau des compétences partagées et des compétences complémentaires ou des actions d’appui. La compétence est qualifiée de partagée lorsque l’Union européenne et les États membres peuvent intervenir conjointement en évitant des contradictions flagrantes dans l’action. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne ou dans la mesure où l’Union a décidé d’exercer la sienne. Les compétences d’appui, de coordination ou de complément sont celles où seuls les États peuvent intervenir (exemples : fiscalité, santé) mais elles permettent à l’Union européenne de compléter, si Titre III – Les sources et les principes juridiques du droit communautaire

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c’est utile et nécessaire, l’intervention des États membres sans pour autant remplacer leur compétence dans ces domaines. Le principe de proportionnalité implique que le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. Il faut souligner que le principe de subsidiarité ne constitue pas une nouveauté en matière communautaire : jusqu’au traité de Maastricht en 1992, la subsidiarité était implicite mais bien présente dans les traités, et ce depuis 1957. Cette subsidiarité implicite a permis aux communautés d’étendre leurs pouvoirs avec des instruments juridiques adaptés à cet effet comme l’illustrait l’article 308 du TCE (qui reprend l’article 235 du traité de Rome de 1957) : « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser dans le fonctionnement du marché commun l’un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen prend les dispositions appropriées. » Ce texte met en place une subsidiarité implicite, mais également une subsidiarité positive, car dans ce cas il ne s’agit plus de fixer une limite à l’intervention de la Communauté, mais de la justifier ou de la légitimer. Cet article autorise une action de la Communauté alors que le traité n’a pas prévu les pouvoirs requis, que si cette action apparaît « nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun l’un des objectifs de la Communauté ». C’est cette version positive et implicite du principe de subsidiarité qui a entraîné jusqu’au traité de Maastricht de 1992 un accroissement des politiques publiques européennes dans tous les secteurs. Cette clause, présente dans les traités européens, a permis de mener des politiques essentielles à l’UE mais non prévues par les traités, comme c’est le cas des politiques environnementale ou énergétique. Il en découle que si l’intervention européenne est incontournable, elle a donc une légitimité supérieure, elle est justifiée, donc fonctionnellement adéquate et efficace. À l’inverse, il arrive que les États se trouvent incapables d’agir ultérieurement, par exemple lorsque l’action envisagée dépasse très largement leur seul territoire : nous pouvons illustrer cette subsidiarité positive à propos de sujets comme l’environnement, l’immigration ou la libre circulation des personnes dans le territoire de l’Union européenne. Avec le traité de l’UE de 1993, la subsidiarité explicite est venue s’ajouter à la subsidiarité implicite : « Les objectifs de l’Union sont atteints conformément aux dispositions du présent traité, dans les conditions et selon les rythmes qui y sont prévus dans le respect du principe de subsidiarité ». En fait, il s’agit de rechercher le meilleur niveau de décision pour le plus grand bénéfice des citoyens européens. Plus généralement, la notion de subsidiarité inscrite dans le traité de Maastricht présente un caractère réversible : « elle peut fonder aussi bien une extension qu’une limitation des pouvoirs de la Communauté », et le Conseil européen d’Édimbourg de 1992 a du reste admis que « la subsidiarité est un concept dynamique qui permet d’élargir l’action de la Communauté lorsque les circonstances l’exigent et inversement lorsqu’elle n’est pas justifiée ». C’est ainsi qu’aux côtés de la subsidiarité positive, il existe également une subsidiarité négative, qui vise à limiter et à contrôler l’implication européenne. C’est une limite à toute intervention injustifiée, c’est-à-dire que l’Union ne peut agir que dans le cadre des compétences attribuées par les traités, et pas au-delà. L’introduction expresse du principe de subsidiarité a été voulue par les États membres comme un moyen juridique de mieux contrôler l’action des institutions communautaires et notamment celle de la Commission. Il s’agit à la fois de pouvoir limiter ou réguler une volonté d’expansion de la Commission européenne, mais également de justifier et de garantir la légitimité de l’intervention européenne.

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Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

En théorie, ce principe est un bon moyen de procéder à une distinction et à une répartition des compétences de l’Union européenne par rapport à celle des États membres. En même temps, cette frontière de compétences au nom de la subsidiarité reste malléable et floue, variant en fonction de l’interprétation par exemple jurisprudentielle de la nécessité de l’intervention européenne. D’ailleurs, le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité du traité d’Amsterdam confirme que « le principe de subsidiarité ne remet pas en question les compétences conférées à la Communauté européenne par le traité telles qu’interprétées par la Cour de justice européenne ». Comme nous pouvons le constater, ce protocole vient confirmer que le principe de subsidiarité est un principe juridique susceptible d’être interprété par le juge communautaire. Il convient de préciser que c’est la Cour de justice de l’Union qui est le véritable contrôleur de cette subsidiarité, interprétant d’ailleurs constamment les traités au détriment du pouvoir des États membres. Nous précisons donc que même dans la pratique, ce principe ne nous éclaire pas suffisamment sur la répartition concrète des compétences car il restait peu défini par les traités avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Ce nouveau traité consacre le principe de subsidiarité comme principe fondamental de l’Union aux côtés des principes d’attribution et de proportionnalité. Il clarifie le partage des pouvoirs entre l’Union européenne et les États membres en stipulant que l’Union dispose des compétences que les États lui attribuent dans le traité, et que toutes les autres compétences continuent d’appartenir aux États. De plus, le traité de Lisbonne distingue trois grandes catégories de compétences : les compétences exclusives, les compétences partagées, et les compétences d’appui ou de coordination. Le « principe d’attribution » garantit que l’Union ne peut étendre ses compétences aux dépens de celles des États sans leur accord. Comme nous l’avons déjà signalé, si ce traité a opté pour une interprétation stricte afin de limiter, voire freiner l’extension non maîtrisée des compétences de l’UE, il faut malgré tout signaler le caractère réversible de l’attribution des compétences. En effet, le traité de Lisbonne garde un certain degré de flexibilité qui permet à l’UE d’entreprendre une action quand celle-ci est nécessaire pour atteindre un de ses objectifs, même si les traités n’ont pas prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet. Il s’agit des « clauses de flexibilité » de l’ancien article 308 du TCE (déjà cité) pour étendre les compétences de l’Union et qui devient avec le traité de Lisbonne l’article 352 du TFUE : « Si une action de l’Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre l’un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n’aient prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. Lorsque les dispositions en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également à l’unanimité sur proposition de la Commission et approbation du Parlement européen ». Avec le traité de Lisbonne, non seulement cette clause est maintenue sous l’appellation « clause de flexibilité », mais elle sera à la fois plus large et plus contraignante ; c’est-à-dire qu’elle ne s’appliquera plus seulement aux questions relevant du « pilier communautaire », mais à l’ensemble des objectifs et politiques de l’Union. Elle sera une base juridique pour mettre en œuvre les nouvelles politiques communautaires qu’implique une stratégie européenne pour la mondialisation. Toutefois, la nouvelle version de l’article 352 précise qu’il ne peut servir de fondement pour atteindre un objectif relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Le recours à cette procédure sera soumis à l’information des parlements nationaux et à l’approbation du Parlement, qui ne devra plus seulement émettre un avis. Le Conseil de l’Union statuant à l’unanimité adopte ensuite les mesures appropriées. Il convient d’ajouter également que la possibilité de restituer des compétences aux États membres est stipulée dans une nouvelle rédaction de l’article sur la révision des traités qui précise que cette révision peut avoir pour objet aussi bien d’accroître que de réduire les compétences de l’UE. En effet, les traités peuvent être révisés afin de réduire les compétences attribuées à l’Union d’où la possible réversibilité des compétences de l’Union. Titre III – Les sources et les principes juridiques du droit communautaire

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Une innovation introduite par le traité de Lisbonne permettra de contrôler le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité : c’est le mécanisme d’alerte précoce qui autorise à chaque parlement national à indiquer les risques de violation du principe de subsidiarité par les institutions européennes. Le traité de Lisbonne prévoit même la possibilité pour chaque chambre de parlement national de transmettre à la Cour de justice des recours pour violation du principe de subsidiarité. LES PRINCIPES JURIDIQUES D’ARTICULATION ENTRE LE DROIT NATIONAL ET LE DROIT COMMUNAUTAIRE Principe d’immédiateté arrêt Costa contre Enel

le droit de l’UE produit des effets dans le droit interne des Etats membres sans être transposé dans une loi ou un règlement

Principe d’applicabilité directe arrêt Van Gend en Loos

conséquence du premier principe de l’immédiateté - la norme communautaire peut créer des droits ou des obligations au profit des particuliers qui pourront l’invoquer - elle doit remplir certaines conditions : claire inconditionnelle parfaite

Principe de primauté arrêt Costa contre Enel

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le droit communautaire prévaut sur le droit national - en cas de conflit entre une norme communautaire et une norme interne, l’application de la seconde devra être écartée au profit de la première - article 55 de la Constitution française

Principe de subsidiarité (introduit par le traité de Maastricht)

L’UE ne doit intervenir que dans la mesure où elle peut agir plus efficacement que les Etats membres

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

Titre IV

La France et l’Union européenne

Engagée dans le processus d’intégration européenne depuis soixante ans, la France a adapté ses méthodes de travail et s’est organisée afin de répondre aux négociations et aux obligations découlant de cet engagement. Aujourd’hui, la plupart des domaines d’action des administrations françaises comportent une dimension européenne tant au niveau décisionnel que pour la mise en œuvre des politiques publiques.

L’organisation française en matière européenne Chapitre 1

Au sein de l’administration française, c’est le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et le ministère des Affaires étrangères qui sont chargés de la coordination interministérielle.

1 – La coordination interministérielle sur les questions européennes 1.1 – Le SGAE Un secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) avait été créé par un décret du 25 juin 1948, pour assurer en France un minimum de coordination interministérielle dans le cadre de la distribution de l’aide Marshall pour la reconstruction de l’Europe après la Deuxième Guerre mondiale. Ses compétences ont été recentrées par la suite sur les activités des communautés européennes, et son rôle principal était de veiller à ce que la France s’exprime d’une manière cohérente au sein des différentes institutions de l’Union. Le SGCI était chargé d’examiner toutes les questions relatives aux relations entre les autorités françaises et ces communautés. Ce service du Premier ministre chargé de coordonner l’activité des ministères sur l’Union européenne a changé de nom : en 2005, il est devenu le secrétariat des affaires européennes (SGAE). En effet, un décret de 2005 a créé, sous la présidence du Premier ministre, un comité interministériel, dénommé Comité interministériel sur l’Europe, chargé d’examiner les questions relatives à la participation de la France aux communautés européennes et à l’Union et dont le secrétariat général sera assuré par le SGAE.

1.2 – Composition du SGAE Pour marquer sa volonté d’accorder aux questions européennes une place primordiale après l’échec du référendum de 2005, le Premier ministre a décidé de présider une fois par mois ce Comité interministériel sur l’Europe, outil de coordination politique qui doit permettre de définir et de présenter une vision synthétique et cohérente du projet européen de la France. Ce comité comprend le ministre des Affaires étrangères, le ministre chargé de l’économie et des finances, le ministre chargé des affaires européennes ainsi que les autres membres du gouvernement intéressés par son ordre du jour,

lequel est proposé par le ministre délégué aux affaires européennes à partir des sujets d’actualité européenne du moment. Le SGAE est dirigé par un secrétaire général assisté de trois secrétaires généraux adjoints (pôle justice et affaires intérieures, pôle marché intérieur, pôle économie et relations extérieures), d’un conseiller juridique et d’un chef de l’administration générale. Le secrétaire général est en même temps conseiller pour les affaires européennes du Premier ministre. Ce sont environ 200 agents, issus des différentes administrations, qui traitent les dossiers, chacun dans leur domaine d’expertise. L’organisation interne repose également sur une vingtaine de « secteurs » correspondant aux différents domaines de compétences de l’Union européenne, qui constituent autant de cellules d’experts. Chaque secteur a la responsabilité de plusieurs politiques, et a vocation à entretenir des relations avec plusieurs ministères.

1.3 – Fonctions du SGAE Administration de mission placée sous l’autorité directe du Premier ministre, le SGAE en tant que secrétariat général couvre ainsi l’ensemble des domaines définis par le traité sur l’Union européenne, à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qui reste de la seule compétence du ministère des Affaires étrangères. Le SGAE est l’élément administratif central du processus de décision touchant aux affaires européennes, chargé de coordonner et de définir les positions françaises sur les sujets européens. Le ministre en charge des questions européennes en dispose en cas de besoin. Les compétences du SGAE avaient été précisées par plusieurs circulaires du Premier ministre : • la circulaire du 21 avril 1993 sur l’application de l’article 88-4 de la Constitution française, lequel permet d’associer le Parlement français au processus décisionnel communautaire ; • la circulaire du 21 mars 1994 relative aux relations entre les administrations françaises et les institutions de l’Union européenne, qui précise notamment les principes d’organisation du travail interministériel ; • la circulaire du 19 juillet 1994 relative à la prise en compte de la position du Parlement national dans l’élaboration des actes communautaires. Le SGAE remplit actuellement plusieurs missions et le décret précité de 2005 a précisé ses multiples fonctions.

A – Diffuser en amont l’information communautaire aux ministères et au Parlement Les positions de la France lors des négociations sur les textes communautaires sont défendues par la Représentation permanente après avoir été fixées au terme d’une concertation interministérielle sous l’autorité du SGAE. La Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne joue un rôle central dans l’expression des positions françaises auprès des institutions européennes. Elle est chargée de veiller à l’établissement d’une articulation cohérente entre le système décisionnel national et celui de l’Union européenne. En fait, le SGAE assure la liaison entre le gouvernement français et les institutions européennes à travers la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne. Le SGAE désigne le ministère chef de file pour la négociation et centralise l’information en provenance et à destination des institutions européennes. Le SGAE est ainsi une source d’information pour les ministères et fait office d’intermédiaire entre l’Union européenne et la France, il transmet les instructions du gouvernement à la Représentation permanente à Bruxelles et veille à l’information des différents ministères concernés par la négociation. Il reçoit et centralise l’information provenant en particulier du Conseil et de la Commission et la diffuse auprès des administrations concernées, et c’est lui qui transmet les instructions du gouvernement français à notre Représentation permanente (RP) à Bruxelles. La RP est chargée de défendre les intérêts français 174

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

au sein des institutions de l’UE et c’est en ce sens qu ‘elle est le porte parole de la France dans les groupes de travail du Conseil de l’Union. Le SGAE suit, au même titre, les travaux du Parlement européen dans chaque domaine. C’est le SGAE qui reçoit toutes les propositions d’actes communautaires émanant de la Commission et les transmet aux ministres compétents, et même pour avis au Conseil d’État lorsqu’elles comportent des dispositions législatives. Le SGAE est également le point de passage obligé de tous les documents officiels d’origine française aux institutions de l’Union auxquelles ils sont transmis via la Représentation permanente. En liaison avec le SGAE, la RP constitue le relais à Bruxelles des décisions prises à Paris à l’issue des travaux de coordination interministérielle et joue un rôle central dans la conciliation des positions nationales et communautaires. La totalité des documents concernant les relations entre la France et l’Union européenne sont disponibles au SGAE pour les départements ministériels qui en feraient la demande. Le SGAE veille à l’information des différents ministères et des Assemblées parlementaires. En France, les réunions du Conseil européen sont donc préparées par le SGAE et le ministre des Affaires étrangères, avec la RP Française.

B – La fonction d’arbitrage entre les positions des différents ministères Ayant une vocation interministérielle, le SGAE est chargé de la détermination interministérielle des mandats pour les questions européennes ; il est garant de la cohérence et de l’unité de la position française au sein de l’Union européenne. Comme la France doit pouvoir se prononcer d’une seule voix au sein des institutions européennes, et pour que ses intérêts soient défendus avec efficacité, ses positions doivent s’exprimer avec clarté dans toutes les institutions de l’Union européenne. C’est donc le SGAE qui est chargé de rapprocher les positions des administrations françaises sur les dossiers européens en cours, et d’assurer la coordination de l’action du gouvernement en matière communautaire. Trait d’union entre les sphères politique et administrative, le SGAE s’assure que les positions exprimées à Bruxelles sont le résultat d’accords interministériels formellement constatés. En effet, les principes d’organisation du travail interministériel ont été fixés par la circulaire du Premier ministre relative aux relations entre les administrations françaises et les institutions de l’Union européenne (1994). L’unité des positions françaises est une condition de l’efficacité de l’action du gouvernement. Le SGAE, après avoir reçu les observations des différents ministres concernés par le texte, les convoque à une réunion de coordination, et la position définie après accord devient la position officielle de la France. L’objectif est d’aboutir à un accord entre ministères sur l’ensemble des dossiers européens avant de pouvoir transmettre à la Représentation permanente (RP), sous forme d’instruction, la position officielle que devront en principe défendre les représentants français au Comité des représentants permanents (COREPER), puis les ministres au Conseil de l’Union. Lorsqu’un désaccord est constaté entre les ministères concernés, le SGAE organise des réunions qui permettront aux représentants de ces ministères de confronter leurs points de vue. À l’issue de ces réunions et en cas de divergences, le SGAE rend un arbitrage qui s’impose à tous. Dans la plupart des cas, ces arbitrages permettent de régler les principales difficultés. Certains dossiers peuvent impliquer des choix du Premier ministre, et en cas de désaccord interministériel sur les questions les plus sensibles au plan politique, le SGAE demande l’arbitrage du Premier ministre, qui devra trancher la difficulté. Dans ce cas, le cabinet du Premier ministre convoque une réunion interministérielle à Matignon qui, sous la présidence d’un ou de plusieurs de ses conseillers, dégagera une ligne politique qui s’imposera, en dernier ressort, au SGAE et aux différents ministères.

Titre IV – La france et l’union européenne

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C – Le suivi de la transposition des directives en droit interne français Le droit communautaire s’intègre dans le droit interne des États membres : cette intégration s’effectue selon des modalités différentes. Certains actes adoptés par les institutions européennes sont d’application directe, comme c’est le cas des règlements qui s’appliquent directement dans les États membres sans qu’il soit nécessaire de les transposer dans le droit national. En revanche, les directives européennes nécessitent une transposition ou appellent des mesures nationales d’exécution. L’exécution des textes européens en France consiste en leur transposition dans le droit français en adaptant le droit national aux exigences de la législation européenne afin d’éviter les contradictions qui pourraient résulter de la non-conformité du droit national aux normes européennes. Cette transposition doit être réalisée dans le délai prescrit par la directive ( pas plus de deux ans en général ) et les textes produits doivent être contraignants. Dès la négociation de ces textes, et par conséquent en amont de leur adoption par le Conseil de l’Union et le Parlement européen, le souci d’une bonne concordance entre les projets des normes communautaires et le droit national doit être pris en compte. Il convient de signaler qu’avant 1986, il n’existait pas en France un mécanisme centralisé de suivi de la transposition des directives communautaires : chaque ministère était responsable dans son domaine de compétence de cette transposition. Cette situation a entraîné un dépassement de plus en plus fréquent des délais imposés par les directives, et a permis à la Commission européenne d’engager des procédures contentieuses. Pour éviter que la situation ne s’aggrave, une circulaire du Premier ministre de 1986 a instauré une procédure centralisée associant les deux organismes placés sous son autorité, qui partagent en la matière les responsabilités de la coordination interministérielle : le secrétariat général du gouvernement (SGG) et le SGCI qui deviendra en 2005 le SGAE. La circulaire de 1986 reposait sur deux principes fondamentaux : la responsabilité de l’élaboration des textes de transposition incombe au premier chef au ministère principalement intéressé par l’objet de la directive ; le secrétariat général du gouvernement (SGG) et le SGCI exercent conjointement un certain rôle d’impulsion et de coordination. Néanmoins, cette réforme de 1986 semblait insuffisante pour régler les problèmes de retard de l’administration française en matière de transposition. Le gouvernement a saisi la section du rapport et des études du Conseil d’État qui a rendu en 1989 son verdict sur « les problèmes posés par la transcription en droit interne des directives communautaires ». C’est la raison pour laquelle une circulaire de 1990 relative à la procédure de suivi de la transposition des directives communautaires en droit interne a été complétée par une autre circulaire en 1994 relative aux relations entre les administrations françaises et les institutions de l’Union. Cette dernière a encore été remplacée par une circulaire en 1998 qui définit les principes et la règle de conduite de l’administration française. Cette circulaire pose d’abord, pour la négociation des directives, un principe fondamental selon lequel « il est essentiel de prendre en considération, dès le stade de l’élaboration et de la négociation des projets de directive, les effets sur le droit interne des dispositions envisagées et les contraintes ou difficultés qui pourront en résulter ». Le gouvernement français doit mobiliser ses efforts afin de mieux coordonner la transposition des directives et cette transposition doit s’exercer en amont de l’adoption des textes, dès la phase de négociation d’une proposition au sein du Conseil. Une autre circulaire du 27 septembre 2004 du Premier ministre relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et des décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes constitue aujourd’hui la référence des ministères en matière de transposition du droit européen en droit interne. Selon cette circulaire de 2004, « tout projet d’acte des institutions européennes doit donner lieu à une analyse préalable de ses impacts juridiques, budgétaires, techniques ou administratifs, y compris, le cas échéant, pour les collectivités territoriales, ainsi que de ses consé176

Acteurs et institutions de l’Union européenne élargie

quences sur le secteur d’activité intéressé ». C’est ainsi que depuis 2004, les ministères doivent préparer une fiche d’impact simplifié (FIS) consistant essentiellement en une analyse juridique dès le stade de l’élaboration de la négociation des textes communautaires. Cette circulaire de 2004 définit une méthode de travail commune à l’ensemble des ministères et s’appuie sur une démarche intégrée débutant dès la phase de la négociation. Elle s’articule autour de quatre points : • lors de la négociation, le plus en amont possible, une meilleure appréciation de l’impact juridique des textes européens, • un effort de la programmation du travail de transposition, • la constitution d’un réseau interministériel de correspondants de la transposition, • un dispositif de suivi, notamment avec la création d’un poste de chargé de mission dédié au suivi de la transposition, rattaché au service juridique du SGAE. La responsabilité de la préparation de la transposition du droit européen en droit français revient donc aux ministères soit seuls, soit comme chefs de file si la directive concerne plusieurs domaines de compétences. Chaque ministère, pour assumer dans son domaine de compétence la responsabilité de la préparation de la transposition du droit européen en droit interne, doit désigner un « correspondant de la transposition ». Cette fonction, dans les services, est confiée au secrétaire général du département ministériel, ou bien au haut fonctionnaire pour la qualité de la réglementation. Au sein de l’administration française, c’est le SGAE qui a pour rôle entre autres de veiller au bon fonctionnement de cette procédure : dès la phase de négociation, il doit assurer le suivi de la transposition des directives européennes en droit français. Il veille également, sur le plan administratif, au respect et à la bonne transposition du droit communautaire, et centralise toutes les procédures de transposition. Le SGAE doit inciter les ministères à envisager les conséquences législatives et juridiques internes d’un projet d’acte communautaire ainsi que les modalités de sa transposition en droit national lorsque celle-ci est nécessaire. Le secteur juridique du SGAE s’assure en collaboration avec le Secrétariat général du gouvernement, d’un suivi horizontal de la transposition des directives par les ministères et de la qualité réglementaire des textes transposés. En liaison avec le conseiller juridique, chaque secteur du SGAE assure un suivi global de la transposition des textes communautaires le concernant dans l’ordre juridique français. Une attention particulière est portée à ce que le ministère chef de file rédige le projet de texte de transposition dans des délais raisonnables, afin que tous les ministères concernés aient le temps de faire valoir leurs positions avant validation par le cabinet du Premier ministre, examen par le Conseil d’État et, le cas échéant, vote par les Assemblées. Le ministère qui aura responsabilité de la transposition doit être identifié dès ce stade (ministère chef de file). Il doit fournir, à la demande du SGAE et dans les trois semaines suivant la transmission aux Assemblées d’une proposition d’acte européen, une fiche d’impact simplifiée relative à cet acte. Cette fiche d’impact simplifiée devra comporter plusieurs points : • l a liste des textes de droit interne dont l’élaboration ou la modification seront nécessaires en cas d’adoption de la directive, c’est-à-dire une étude d’impact juridique établissant la liste des textes à rédiger ou à modifier dans le droit français ; •u n tableau de concordance qui relie chaque disposition de la directive à un texte de droit interne nécessitant une modification ou une innovation, c’est-à-dire un tableau comparatif des dispositions communautaires et nationales ; •u ne étude comparative des dispositions communautaires envisagées et des textes nationaux qui devront le cas échéant être modifiés ou abrogés ; •u n avis sur le principe même du texte vu sous l’angle juridique et celui de la subsidiarité ; • l a liste des difficultés de transposition qui posent problème au regard du droit interne ; • e t, lorsque l’importance du texte le justifie et si les informations nécessaires sont disponibles, une note de droit comparé. Titre IV – La france et l’union européenne

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Ces documents doivent être fournis dès les premiers examens interministériels de la proposition au SGAE qui assurera la diffusion de cette étude à l’ensemble des ministères concernés et au Conseil d’État. Le SGAE tient à jour une base de données comprenant l’ensemble des directives communautaires, adoptées et en cours de transposition. Pour chaque directive, figurent les renseignements suivants : • le ministère compétent, • la direction chargée au sein du ministère d’assurer la transposition, • le mode de transposition, • le stade de réalisation : concertation interministérielle, passage au Conseil d’État, discussion au Parlement, en cours de publication au JOUE. Dès que la directive ou la décision-cadre a été publiée au JOUE, le SGAE adresse au secrétariat général du gouvernement (SGG), au ministère chef de file et aux autres ministères intéressés le texte de la directive. Dans un délai maximum de trois mois suivant cette transmission, les ministères concernés adressent aux SGAE un échéancier précisant le calendrier prévisionnel de la transposition, accompagné pour chacun de ces textes d’un tableau de concordance définitive permettant d’identifier clairement les dispositions juridiques nationales qui nécessitent une modification. À l’issue de ce délai, le SGAE réunit les ministères concernés et le secrétariat général du gouvernement pour arrêter définitivement l’échéancier et les modalités de mise en œuvre. Le SGAE fixe l’échéancier des mesures à prendre avec les différents ministères qui lui ont auparavant transmis un projet de rédaction des textes à transposer et surveille le calendrier prévu. En cas de difficultés persistantes ou de désaccord entre les ministères, le SGAE peut demander la convocation d’une réunion interministérielle à Matignon et arbitrer. Le Conseil d’État peut être saisi pour avis en cas de difficultés juridiques (circulaire du 30 janvier 2003). Une fois les difficultés résolues et l’accord des ministères constatés, les projets de textes sont soumis au secrétariat général du gouvernement. C’est le SGAE qui contrôle la transposition en liaison avec les correspondants désignés dans chaque ministère, en assurant l’interface avec la Commission européenne, à laquelle il communique les mesures adoptées. La situation de la France en matière de transposition des directives s’est nettement améliorée et dans son étude de 2007 intitulée « Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national », le Conseil d’État précise et rappelle l’obligation de transposition des directives communautaires, en analysant les nombreuses contraintes qui s’attachent à cette exigence : « La transposition des directives communautaires constitue une obligation communautaire et une exigence constitutionnelle dont le respect implique une transposition fidèle, complète et ponctuelle. » Dans cette étude, le Conseil d’État souligne l’engagement des responsables politiques et rappelle les principales avancées réalisées : « Cet engagement des responsables politiques s’est traduit par la mise en œuvre de procédures et de structures nouvelles, établies soit en application de la circulaire du 27 septembre 2004, soit par le décret du 17 octobre 2005 relatif au Comité interministériel sur l’Europe et au secrétariat général des affaires européennes (SGAE) ». Enfin, une loi organique du 15 avril 2009 impose aux ministères de procéder à une étude d’impact et prévoit que les ministères doivent s’interroger sur la compatibilité de leur projet de texte législatif avec le droit européen dans son ensemble.

D – La fonction de suivi et de surveillance de l’application nationale du droit communautaire La méconnaissance par un pays des obligations qui lui incombent dans la transposition des directives peut conduire la Commission européenne, dans son rôle de gardienne des traités, à engager des procédures à son encontre. Ces procédures peuvent conduire à une condamnation par la Cour

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de justice de l’Union européenne, voire à des sanctions pécuniaires. De plus, avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, un État membre pourra être condamné à une amende dès la première saisine de la Cour de justice de l’Union européenne en cas de retard de transposition. Le SGAE doit veiller à ce que les textes soient transposés dans les délais requis afin de prévenir tout contentieux avec les instances communautaires, notamment la Commission et la Cour de justice de l’Union. Pour ce faire, il peut parfois participer, à Bruxelles ou à Paris, à des « réunions paquets » avec des membres de la Commission, pour faire le point sur les dossiers français susceptibles de faire l’objet d’une saisine de la Cour de justice de l’Union, et tenter de trouver une solution amiable aux difficultés soulevées. Les «réunions paquets» permettent de procéder à un examen périodique avec la Commission de l’ensemble des affaires susceptibles de prendre un caractère contentieux. Lorsqu’une procédure d’infraction au droit communautaire mettant en cause la France est engagée, le SGAE (service juridique) coordonne la préparation des réponses adressées par le gouvernement français à la Commission européenne et gère l’ensemble des « précontentieux » en liaison avec la Commission européenne et les départements ministériels concernés, lesquels doivent à sa demande et dans les délais qu’il fixe préparer les projets de réponse aux lettres de mise en demeure et aux demandes d’avis motivés adressées aux autorités françaises. Le SGAE est au contact des ministères concernés et plus particulièrement de la direction des affaires juridique du ministère des Affaires étrangères. La Commission peut également engager des procédures contentieuses devant la Cour de justice si les justifications fournies par la France sont jugées insatisfaisantes. Si la procédure débouche sur un contentieux devant la Cour de justice de l’Union, c’est le SGAE qui gère également les affaires contentieuses auprès de la Cour de justice et qui établit, en liaison avec les ministères intéressés, plus particulièrement avec la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, l’argumentation qui sera défendue. Le traitement interministériel des affaires en instance devant les juridictions communautaires s’effectue également sous l’égide du SGAE qui est chargé de coordonner l’action du gouvernement français devant la Cour de justice, sur la base du mémoire rédigé par la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères en fonction des décisions arrêtées au niveau interministériel, puis déposé au nom du gouvernement français auprès des juridictions communautaires. La direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères peut être amenée à plaider, au nom du gouvernement, dans les phases orales de la procédure. Si la Cour donne raison à la Commission, la France sera condamnée et tenue de prendre les mesures nécessaires pour se mettre en conformité avec le droit communautaire. En cas de persistance du manquement, la Commission peut saisir une deuxième fois la Cour de justice et lui demander d’infliger des sanctions financières.

E – La fonction de conseil et d’expertise En principe, ce sont les ministères techniques –c’est-à-dire les ministères spécialisés– qui assurent cette fonction d’expertise pour les questions qui les concernent directement. Cependant, le SGAE, en suivant au quotidien les dossiers européens (dont les travaux du Parlement européen) et en occupant une place centrale dans l’administration française, a développé une vision plus synthétique des problèmes pour développer une réflexion approfondie sur des sujets engageant l’avenir de l’Union européenne. En ce sens, il est devenu un centre d’expertise et prépare notamment les grands dossiers comme ceux concernant l’élargissement de l’Union européenne. En outre, il est le conseiller privilégié du Premier ministre en cette matière.

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1.4 – Le ministère des Affaires étrangères et européennes Si les ministères spécialisés ont une compétence sectorielle dans leurs politiques respectives, le ministère des Affaires étrangères et européenne a, quant à lui, une approche transversale des politiques européennes. Il est responsable de la politique européenne et par le mandat qui lui est confié, il confirme son engagement pour la construction européenne et exprime la position française relative aux grands dossiers européens. Le secrétariat d’Etat chargé des affaires européennes traite, par délégation du ministère des Affaires étrangères et européennes, l’ensemble des questions relatives à la construction européenne y compris les politiques communes et les questions institutionnelles. Il représente le gouvernement dans les réunions formelles et informelles du Conseil de l’Union, et siège avec le ministre des Affaires étrangères et européennes aux Conseils Affaires générales et Affaires étrangères. L’action du ministère des Affaires étrangères et européennes englobe plusieurs thématiques liées à l’influence de la France dans l’Union européenne : • la préparation des Conseils européens • la préparation et la participation aux réunions des ministres des Affaires étrangères. (A noter que depuis le traité de Lisbonne ce n’est plus le ministre des Affaires étrangères de la présidence tournante qui préside le Conseil affaires étrangères, mais le Haut représentant de l’Union) • la participation à l’élaboration et à la mise en œuvre de la PESC • la négociation et la prise de décision concernant les relations extérieures de l’Union • les modifications et l’adoption des traités européens • les décisions liées à l’élargissement de l’UE à de nouveaux Etats membres. Au sein de ce ministère une Direction unique de l’Union européenne a pour rôle de veiller d’une part au respect des engagements de la France et d’autre part à la cohérence d’ensemble de la position française ; elle est chargée également : • du suivi des politiques communes • des relations avec les institutions européennes • des relations extérieures de l’Union européenne • de la PESC Rappelons que le SGAE couvre l’ensemble des domaines définis par les traités, à l’exception de la PESC qui est suivie par le ministère des Affaires étrangères. Pourtant bien que demeurant de la responsabilité du ministère des Affaires étrangères, la PESC peut impliquer le SGAE qui doit préparer la position française sur les aspects strictement communautaires.

2 – La prise en compte des positions du Parlement français Le champ des normes européennes contrôlées par le Parlement français a connu un élargissement progressif et continu. En 1979 des délégations aux Communautés européennes sont créées à l’Assemblée nationale et au Sénat. La loi du 10 mai 1990 (loi Josselin) rend les délégations parlementaires aux Communautés européennes destinataires de l’ensemble des documents produits par les institutions européennes. C’est surtout depuis les révisions constitutionnelles du 25 juin 1992, du 25 janvier 1999 et du 23 juillet 2008 que le droit d’information et d’examen des textes européens par le Parlement français est inscrit dans la Constitution française.

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Au départ, c’est la déclaration numéro 13 annexée au traité de Maastricht qui avait encouragé les États membres à organiser une plus grande participation des parlements nationaux aux activités de l’Union européenne. Pour mettre en œuvre cette déclaration, en 1992, la France a introduit dans sa Constitution l’article 88-4 : « Le gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des communautés, les propositions d’actes communautaires comportant des dispositions de nature législative. » Cet article prévoit que chaque fois qu’une proposition d’acte communautaire contient des dispositions qui relèvent, en France, de la compétence du législateur au sens de l’article 34 de la Constitution, le gouvernement a l’obligation de la transmettre pour avis au Parlement national. C’est ainsi que le droit d’information du Parlement français sur les textes communautaires a été inscrit dans la Constitution française. Cet article 88-4 fait référence à des « propositions d’actes communautaires », c’est-à-dire à des propositions formelles validées par le collège des commissaires, et non pas à des projets de textes rédigés par les services de la Commission ou encore à l’état embryonnaire. L’article 88-4 ne s’applique que s’il y a transmission d’une proposition par la Commission au Conseil de l’Union et cette proposition doit comporter des dispositions de nature législative. De plus, trois circulaires du Premier ministre ont précisé les conditions de mise en œuvre de cet article 88-4. Il s’agit de : • la circulaire du 21 avril 1993 sur l’application de l’article 88-4 de la Constitution, • l a circulaire du 21 mars 1994 relative aux relations entre les administrations françaises et les institutions de l’Union européenne, • l a circulaire du 19 juillet 1994 relative à la prise en compte de la position du Parlement français dans l’élaboration des actes communautaires. C’est le Conseil d’État qui est chargé d’indiquer au gouvernement les cas où les projets ou les propositions d’actes concernés contiennent ou non des dispositions de nature législative. À cette obligation découlant de l’article 88-4 et en vue de la ratification du traité d’Amsterdam, la loi constitutionnelle du 18 janvier 1999 a modifié l’article 88-4 qui dispose : « Le gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union, les projets ou propositions d’actes des communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. » C’est donc la faculté accordée au gouvernement de soumettre aux Assemblées des textes européens qui, bien que n’étant pas de nature législative, peuvent être considérés comme susceptible de donner lieu à une prise de position parlementaire. Avec cette révision de l’article 88-4, le Parlement peut voter des résolutions non seulement sur les « propositions » d’actes de nature législative, mais sur tous les actes de l’Union européenne : il est ainsi associé au processus décisionnel communautaire. Le Premier ministre a adopté en ce sens une circulaire en novembre 2005, selon laquelle le gouvernement doit communiquer aux commissions parlementaires chargées des affaires européennes les projets ou propositions d’actes des communautés européennes et de l’Union européenne dès leur transmission au Conseil de l’Union. Les commissions parlementaires en charge des affaires européennes peuvent décider d’approuver la proposition ou le projet d’acte communautaire ou de s’opposer à son adoption, par une résolution. Cela entraîne le droit pour l’Assemblée nationale et le Sénat de se prononcer –favorablement ou non– sur une proposition d’acte avant son adoption par le Conseil de l’Union. Les parlementaires peuvent aussi être saisis d’un plus grand nombre de projets de textes européens, et voter en conséquence, s’ils l’estiment opportun, des résolutions. Ils peuvent donc faire connaître au gouvernement leurs positions sur les textes européens en cours de négociation.

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En application de l’article 88-4, l’Assemblée nationale et le Sénat disposent de la faculté d’adopter des résolutions sur les projets ou propositions d’actes communautaires : chaque fois qu’une proposition d’acte communautaire contient des dispositions qui relèvent en France de la compétence du législateur, le gouvernement a l’obligation de la transmettre pour avis au Parlement national, sauf pour les actes de politique étrangère et de sécurité commune qui relèvent de la compétence du ministère des Affaires étrangères. Ce dispositif précisé par la circulaire de 2005 du Premier ministre relative à l’application de l’article 88-4 de la Constitution amène le SGAE, en liaison avec le secrétariat général du gouvernement, et après avis du Conseil d’État, à transmettre à tous les députés et sénateurs tous les textes européens comportant des dispositions de nature législative, mais également l’ensemble des textes faisant l’objet d’une procédure de codécision, permettant ainsi à l’Assemblée nationale et au Sénat de pouvoir se prononcer sur ces projets. Dans le cadre de la procédure de l’article 88-4 de la Constitution, c’est le SGAE qui est chargé de s’assurer que tout projet d’acte de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative, ou tout autre document que le gouvernement souhaite soumettre à cette procédure, puisse faire l’objet d’un examen préalable par le Parlement français avant son adoption par le Conseil de l’Union européenne. Le SGAE met à disposition des députés européens et français des notes d’information sur les principaux dossiers inscrits à l’ordre du jour des commissions spécialisées ou des sessions plénières. Cette information écrite est complétée par l’organisation de réunions avec des représentants des groupes parlementaires afin de favoriser les échanges d’information sur les dossiers techniques. Le SGAE veille à la cohérence entre le calendrier des travaux parlementaires et le calendrier d’adoption des textes européens. Il s’assure du respect de la loi relative à l’information des délégations de l’Assemblée nationale et du Sénat pour l’Union européenne. Il assure le suivi des dossiers examinés par le Parlement européen en liaison avec les chargés de mission dans chaque ministère, la Représentation permanente auprès de l’Union et le cabinet en charge des questions européennes. La mission du SGAE consiste à assurer la mise en œuvre, d’une part, de la procédure de consultation parlementaire découlant de l’article 88-4 et d’autre part, de la loi de 1990 dite loi Josselin relative au fonctionnement des Assemblées parlementaires (modifiée par la loi de 1994), régissant l’information des délégations parlementaires pour l’Union européenne, de l’Assemblée nationale et du Sénat. C’est le SGAE à travers le Secrétariat général du gouvernement qui transmet au Parlement français les propositions d’actes communautaires. Le SGAE accompagne depuis 2002 la transmission des propositions et projets d’actes européens de fiches d’impact simplifiées (FIS) destinées à apporter au Parlement français une information sur les incidences en droit national des projets de textes dont les négociations sont à venir. Il doit également surveiller les résolutions que le Parlement français peut voter sur tous les textes européens et le gouvernement doit attendre l’adoption de celles-ci pour donner sa position au sein du Conseil de l’Union. C’est encore le SGAE qui doit alerter les ministres concernés sur les propositions de résolution parlementaire déposées, puisque le dépôt de telles propositions signifie clairement que les parlementaires ont l’intention de s’exprimer sur le texte qui leur est soumis. La transmission au Parlement français des propositions d’actes communautaires incombe au secrétariat général du gouvernement et au SGAE, mais les ministres sont invités à fournir directement au Parlement toutes les informations complémentaires qu’ils estimeront nécessaires à l’exercice de ses compétences, ces informations pouvant concerner aussi bien la portée que le calendrier d’adoption de propositions d’actes communautaires. Les délégations pour l’Union européenne ont été transformées par la révision constitutionnelle de

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2008 en commissions des affaires européennes (article 88-4 de la Constitution). Ces commissions parlementaires des affaires européennes exercent une double mission d’information et de contrôle de l’activité européenne. Elles examinent les textes européens qui leur sont soumis par le gouvernement, procèdent à des auditions régulières de membres du gouvernement ou de responsables européens, et publient des rapports d’information. La mission principale des commissions des affaires européennes est de suivre l’ensemble des travaux de l’Union européenne, afin d’informer l’Assemblée nationale à travers notamment la publication de rapports d’information. Elles instruisent l’ensemble des projets et propositions d’actes communautaires, et examinent les propositions d’avis des Assemblées parlementaires sur le respect du principe de subsidiarité, un nouveau droit accordé par le traité de Lisbonne.

3 – Le rôle renforcé du parlement français avec le traité de Lisbonne Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Parlement français est impliqué d’office dans le processus décisionnel de l’Union et contribue activement à son bon fonctionnement en étant informé par les institutions de l’Union et en recevant notification des projets d’actes législatifs européens. Le Parlement français est directement destinataire des documents de consultation de la Commission (livre vert, livre blanc et communication), des projets d’actes législatifs (qui transitaient auparavant par le gouvernement), des ordres du jour et des procès-verbaux du Conseil de l’Union. Par ailleurs, un délai de huit semaines est observé entre cette transmission d’un projet d’acte législatif et l’inscription à l’ordre du jour provisoire du Conseil de l’Union. C’est la Commission européenne qui lui transmettra les projets d’actes législatifs, en même temps qu’au Parlement et au Conseil de l’Union. Un autre délai de 10 jours sépare obligatoirement l’inscription d’un projet d’acte législatif à l’ordre du jour provisoire du Conseil de l’Union et l’adoption d’une position. Ensuite, dès leur adoption, les résolutions législatives du Parlement européen et les positions du Conseil de l’Union sont transmises par ces derniers au Parlement français. De plus, le Conseil européen doit informer le Parlement français, six mois avant, de son intention d’adopter une décision tendant à une révision des traités. Le Parlement européen doit également l’informer de toute demande d’adhésion. Même les projets d’actes législatifs émanant d’un groupe d’États membres, de la Cour de justice, de la Banque centrale européenne, sont transmis par le Conseil de l’Union au Parlement français. Les droits et obligations des parlements nationaux sont renforcés, en particulier à travers le contrôle de subsidiarité par lequel ils acquièrent de nouvelles compétences. En effet, le pouvoir de contrôle du Parlement français sur l’activité européenne sera effectif avec le « droit d’alerte précoce » pour s’assurer que l’Union européenne ne sort pas de son champ de compétences. Chaque Assemblée disposera également de la faculté de former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ainsi, en application du nouvel article 88-6 de la Constitution qui définit les modalités de mise en œuvre en France du contrôle du principe de subsidiarité, l’Assemblée nationale et le Sénat pourront également émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité. Cet avis sera adressé par le président de l’Assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil de l’Union et de la Commission européenne, le gouvernement en étant informé. Le SGAE doit s’assurer en amont des positions du Parlement français en matière de subsidiarité et veiller à la formation de coalitions avec d’autres parlements nationaux des Etats membres de l’Union. Conformément à l’article 88-7 de la Constitution, le Parlement français peut également s’opposer à la mise en œuvre de la procédure de révision simplifiée des traités (clause passerelle).

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Les relations du gouvernement français avec les institutions européennes Chapitre 2

Les intérêts de la France sont défendus à plusieurs niveaux : chefs d’État ou de gouvernement, ministres, assemblées élues, organismes socioprofessionnels, collectivités territoriales, etc. Le président de la République fixe les grandes orientations de la politique européenne de la France et représente la France au Conseil européen qui réunit en sommet les chefs d’État ou de gouvernement des 27 États membres. C’est le gouvernement qui définit et met en œuvre la politique européenne de la France : le Premier ministre dirige l’action européenne du gouvernement, il assure la coordination interministérielle pour arrêter les positions françaises, et dispose dans ce dessein du SGAE qui coordonne le dispositif interministériel de suivi de la présence française dans les institutions européennes. Tous les ministères disposent de directions et services spécifiques pour les dossiers européens. Tous les mois, le Premier ministre convoque un Comité interministériel sur l’Europe qui réunit l’ensemble des ministres concernés et traite des sujets d’actualité pour arrêter au plus haut niveau de l’État les positions françaises. Le ministre des Affaires étrangères et européennes traite, par délégation du secrétariat d’État aux affaires européennes (SGAE), de l’ensemble des questions relatives à la construction européenne. Il représente le gouvernement, informe les élus et les citoyens sur l’évolution des dossiers européens et la position défendue par le gouvernement français, et gère la contribution française au budget européen. La représentation quotidienne des intérêts français auprès des institutions européennes est assurée par une « ambassade » permanente de la France auprès de l’Union européenne, qui est dénommée Représentation permanente. La pertinence et la clarté de la position française dans les instances de l’Union européenne sont définies et défendues par sa Représentation permanente, tant au niveau de la Commission européenne, du Conseil de l’Union, qu’au niveau du Parlement européen.

1 – La France et la présidence du Conseil de l’UE Chaque fois que la France s’apprête à assurer la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne, le président de la République et le Premier ministre définissent, plusieurs mois à l’avance, les priorités et objectifs de cette présidence sur la base de l’expertise des ministres les plus concernés

et du SGAE. La présidence française s’élabore dans les ministères et toute l’administration est impliquée : ce sont les cabinets qui donnent l’impulsion politique, tandis que les services accomplissent un travail d’expertise. En revanche si tous les ministères sont mobilisés, ce sont le ministère des Affaires étrangères et européennes avec sa direction de la coopération européenne, et le SGAE qui sont en première ligne au niveau national. Le SGAE exerce un rôle d’encadrement en canalisant les positions des différents ministères en fonction non seulement des orientations politiques prioritaires mais également des politiques inscrites dans l’agenda des présidences précédentes. En effet lorsqu’elle assure la présidence tournante du Conseil de l’Union, la France doit s’efforcer de mettre en œuvre les priorités qu’elle s’est fixée, mais elle doit aussi assurer le suivi des négociations entamées sous les présidences précédentes. De plus le programme du trio de la Présidence du Conseil et la coordination des pays exerçant la présidence sur une période de 18 mois s’élabore jusque dans les ministères où les contacts avec les homologues des deux autres pays sont fréquents. Au delà de la coordination des positions des ministères, le SGAE doit gérer le programme du trio de présidences en collaboration avec le secrétaire d’Etat aux affaires européennes et la RP française à Bruxelles. Le programme de travail de la Présidence et la préparation se font aussi en lien étroit avec la RP de la France à Bruxelles, qui a un rôle à jouer encore plus important consistant notamment à établir des contacts préalables avec la Commission, le Parlement européen et les RP des autres Etats membres de façon continue pendant la présidence française, et de façon intense avant les Conseils européens . En vue de l’accession de la France à la présidence tournante au second semestre 2008, un décret de 2007 a créé un secrétariat général de la présidence française du Conseil de l’Union européenne. Placé sous l’autorité du Premier ministre, il est dirigé par un secrétaire général assisté de collaborateurs mis à sa disposition par les administrations concernées. En liaison avec le SGAE et les ministères concernés, ce secrétaire général coordonne la définition de la liste des événements, des réunions et manifestations relevant de la présidence française, arrêtée par le Premier ministre. Il est chargé d’évaluer, en liaison avec les administrations concernées, le coût de la coordination et de la mise en œuvre des événements, réunions et manifestations retenus comme relevant de la présidence française. Toujours à l’aide des ministères impliqués, il arrête la programmation des crédits correspondants, coordonne leur gestion et en rapporte l’exécution.

2 – Les relations du gouvernement français avec le Conseil de l’Union européenne Les ministres français représentent la France au Conseil de l’Union européenne, où ils partagent le pouvoir de décision avec les ministres des 26 autres États membres de l’UE. Ils siègent à tour de rôle, en fonction de l’ordre du jour et de la formation concernée : • en formation affaires étrangères : ministres des Affaires étrangères et/ou ministres des Affaires européennes, • ou en formation spécialisée : ministre de l’Agriculture, des Finances, du Travail, etc. Toute proposition d’acte communautaire adressée par la Commission aux États membres transite par le secrétariat général du Conseil de l’Union européenne et par la Représentation permanente de la France, jusqu’au SGAE. Le gouvernement français a des relations très étroites avec sa Représentation permanente mais il peut aussi parfois entretenir des contacts directs avec ses partenaires au sein du Conseil de l’Union : les autres États membres. La Représentation permanente, qui est l’organe de négociation et de contact avec les institutions européennes, est d’abord le porte-parole 186

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des positions françaises dans les négociations au sein de l’Union européenne. Son champ d’action couvre l’ensemble des politiques entreprises par l’Union. Conduite par un ambassadeur, la Représentation permanente de la France auprès de l’Union joue un rôle essentiel pour la bonne articulation entre le système décisionnel national et le système décisionnel européen. En liaison avec le SGAE, la Représentation permanente constitue le relais à Bruxelles des décisions prises à Paris à l’issue du travail de coordination interministérielle. C’est elle qui négocie au nom et pour le compte du gouvernement français sur la base d’instructions précises qui lui sont adressées par le SGAE. Ils partagent le plus souvent la même vision de la position interministérielle à défendre. La circulaire du Premier ministre de 1994 relative aux relations entre les administrations françaises et les institutions européennes stipule que « les intérêts de la France doivent être défendus avec conviction dans les négociations européennes », spécialement depuis que le traité de Maastricht est entré en vigueur et que les institutions de l’Union européenne sont dotées de compétences nouvelles. Cependant, pour que les intérêts français soient défendus avec efficacité à Bruxelles, les positions de la France doivent être exprimées avec clarté et cohérence dans toutes les instances de l’Union européenne. C’est le SGAE qui est le garant de cette clarté et qui doit veiller en permanence à ce que l’action des administrations nationales intègre pleinement la dimension européenne. La délégation française, qui négocie les textes à Bruxelles, se compose, pour les groupes de travail, du membre de la représentation permanente responsable du dossier et de deux autres experts appartenant le plus souvent au ministère spécialisé (Agriculture, Transports, etc.). Un membre du SGAE peut également faire partie de la délégation française, mais c’est le conseiller responsable au sein de la représentation permanente qui prend la parole à la table des négociations. Il convient de rappeler que le Comité des représentants permanents (COREPER) prépare les réunions du Conseil des ministres. Au niveau du COREPER, la représentation permanente est conduite par un ambassadeur : c’est ce dernier ou son adjoint qui représente la France à la table des négociations. Il sera assisté par le conseiller de la Représentation permanente, porte-parole au niveau du groupe. En revanche, c’est le ministre concerné qui représente la France au Conseil. Il est accompagné d’un ou plusieurs membres de son cabinet et, le cas échéant, d’un membre du SGAE et/ou du ministère concerné. La Représentation permanente a également pour tâche de recueillir toutes les informations utiles et de les diffuser auprès des administrations nationales et des opérateurs français intéressés. En contact avec tous les décideurs européens, elle joue aussi un rôle important d’information et d’alerte à destination de l’administration nationale. Ses activités incluent le suivi des différents acteurs qui s’intéressent aux décisions européennes (collectivités territoriales, syndicats, associations, lobbys, etc.). Elle s’efforce également de favoriser l’information des entreprises françaises également concernées par la législation européenne. A cette fin, la « cellule entreprises » qui existe au sein de la RP remplit plusieurs fonctions : • aider les entreprises à préparer les dossiers de financement, • intervenir auprès de la Commission afin de dénoncer un dysfonctionnement du marché intérieur, • informer les entreprises des règles de la concurrence, des marchés publics, des aspects fiscaux et douaniers, des aides régionales etc. Les instructions adressées à la Représentation permanente sont rédigées par le SGAE en liaison avec le ministère maître d’œuvre et les autres départements ministériels concernés. Souvent des fonctionnaires des ministères se rendent dans les groupes de travail du Conseil de l’Union en appui des membres de la RP, mais en réalité c’est pour mieux prendre en compte les possibles majorités et coalitions sur les points qui sont susceptibles de remonter jusqu’aux ministères. Tout au long de la négociation, le SGAE adressera des instructions à la représentation permanente dans le respect des orientations définies au niveau interministériel. À l’inverse, la Représentation permanente doit adresser au SGAE les comptes-rendus des réunions qui se tiennent à Bruxelles pour que celui-ci puisse vérifier que Titre IV – La france et l’union européenne

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ses instructions ont été parfaitement respectées, et pour permettre aux différents ministères concernés par la négociation d’ajuster leurs positions afin de tenir compte de l’évolution de cette négociation à Bruxelles. La RP doit aussi alerter le SGAE sur les contraintes du calendrier de négociations, et suggérer éventuellement un aménagement des positions françaises lorsque cela s’avère nécessaire. Le gouvernement français peut également avoir un intérêt à entretenir des relations directes avec un ou plusieurs États membres de l’Union, soit pour tenter de régler à l’amiable un différend qui l’oppose à l’un de ses partenaires, soit parce qu’il cherche à constituer une majorité ou une minorité de blocage dans le cadre d’une disposition en cours de négociation. Des contacts informels existent également entre les fonctionnaires des ministères français et leurs homologues des autres Etats membres en fonction de la nature des dossiers et des intérêts en jeu. Les relations directes de la France avec ses partenaires de l’Union européenne peuvent prendre la forme de rencontres bilatérales au niveau des ministres (sommets), ou parfois passer par l’intermédiaire de ses ambassades auprès du gouvernement concerné, et même directement à travers sa Représentation permanente dans le cadre du COREPER.

3 – Les relations du gouvernement français avec la Commission européenne Comme nous l’avons déjà souligné, la Commission possède le pouvoir d’initiative –ce qui ne signifie pas qu’elle prépare ses propositions de manière isolée et uniquement avec ses services. Bien au contraire, chaque proposition est le résultat d’un long processus de consultation et de discussion, où la Commission entretient des relations étroites avec les États membres à tous les stades de la négociation. En effet, avant de saisir le Conseil, la Commission procède à de nombreuses consultations pour s’assurer que sa proposition pourra recueillir l’approbation d’une majorité d’acteurs concernés : professionnels, entreprises, mais également gouvernements des États membres. Les fonctionnaires des ministères français entretiennent des consultations informelles avec les différentes directions générales de la Commission afin de s’informer sur les propositions en cours de préparation. C’est ainsi qu’ils peuvent influer les négociations en suggérant leur point de vue et en alertant leur ministère sur l’évolution d’une proposition. De la sorte, la Commission peut synthétiser des idées qui trouvent leur origine dans les administrations nationales. C’est ainsi que le gouvernement français peut prendre connaissance des projets de proposition de la Commission avant même que ces projets soient validés par le collège des commissaires. La France a donc la possibilité de faire valoir ses intérêts et de défendre ses positions très en amont de la négociation, surtout à travers les contacts directs avec le commissaire français ou avec des représentants de la direction générale compétente dans son domaine. En effet, la Commission européenne n’est pas détachée de tout lien national dans la mesure où elle est composée d’un ressortissant de chaque Etat membre. En réalité, tous les gouvernements entretiennent des relations plus ou moins étroites avec les commissaires issus de leur pays pour faire valoir leurs points de vue ou leur faire part de leurs préoccupations sur un dossier particulier. Les agents français de la Commission sont également des points de contacts privilégiés sur lesquels s’appuie la RP française, qui joue un rôle important d’information et d’alerte à destination de l’administration nationale. En pratique, la France s’implique soit en organisant des rencontres bilatérales avec un autre État membre, soit en demandant à sa Représentation permanente de convaincre les membres de la Commission et de les sensibiliser aux difficultés rencontrées par les autorités françaises dans le cadre de la négociation.

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Le gouvernement français entretient également, comme nous l’avons déjà signalé, des relations avec la Commission européenne pendant le suivi de l’application du droit communautaire car, en tant que gardienne de la légalité communautaire, elle doit veiller au respect par la France des obligations communautaires. Ce suivi de l’application du droit communautaire permet également de faire le point sur les dossiers qui posent des problèmes et peuvent parfois aboutir à l’ouverture d’une procédure d’infraction à l’encontre de la France.

4 – Les relations du gouvernement français avec le Parlement européen C’est surtout le renforcement des pouvoirs législatifs du Parlement européen, depuis l’Acte unique européen jusqu’au traité de Lisbonne, notamment avec la procédure de codécision, qui a nécessité d’améliorer le suivi des travaux du Parlement européen et par conséquent d’assurer l’information des parlementaires européens sur les positions du gouvernement français. Le dialogue entre l’administration française et le Parlement européen est assuré par le SGAE qui veille à ce que les députés français soient informés des positions du gouvernement avant de participer au vote. En 1985, un secteur « Parlements » a été créé au SGAE pour mettre à la disposition des élus français du Parlement européen des notes d’information transmises par les ministères qui exposent la position du gouvernement français sur les principaux actes communautaires en cours de négociation. Selon la circulaire du 21 mars 1994 du Premier ministre relative aux relations entre les administrations françaises et les institutions de l’Union européenne, le SGAE assure le suivi des travaux du Parlement européen. Il coordonne, en liaison avec le ministère des Affaires européennes et la Représentation permanente de la France auprès de l’Union, les contacts pris au nom du gouvernement français avec des élus du Parlement européen. Conformément à la circulaire de 1994, chaque ministère français doit nommer un ou plusieurs chargés de mission pour les relations avec le Parlement européen. Ces derniers suivent les travaux du Parlement, et plus spécialement ceux des commissions parlementaires traitant des matières de la compétence de leur département ministériel. Les chargés de mission font valoir auprès des parlementaires la position du gouvernement français. Ces contacts directs complètent la transmission des notes d’information préparées par le ministère et validées par le SGAE sur les principaux dossiers soumis au Parlement européen, et en particulier ceux concernant les textes relevant de la codécision devenue avec le traité de Lisbonne la procédure législative ordinaire. En fait, les chargés de mission assurent un rôle de coordination entre les services de leur ministère, ils sont destinataires de tous les documents du Parlement européen, collectent toutes informations qui s’y rapportent, acheminent ces documents aux différents services concernés, et travaillent en relation avec les conseillers compétents de la représentation permanente. Les chargés de mission sont également les interlocuteurs incontournables des parlementaires européens au sein leur ministère car ce sont eux qui suivent les travaux des groupes, des commissions et de l’assemblée plénière, en collaboration avec le SGAE. L’information des membres français du Parlement européen est assurée par le SGAE qui met à disposition des députés français des notes d’information sur les principaux dossiers inscrits à l’ordre du jour des commissions spécialisées ou des sessions plénières. Cette information écrite est complétée par l’organisation de réunions avec des représentants des groupes parlementaires afin de favoriser les échanges d’informations sur les dossiers techniques. C’est ainsi que le SGAE assure le suivi des dossiers examinés par le Parlement européen en liaison avec les chargés de mission dans chaque ministère, la Représentation permanente auprès de l’Union et le cabinet du ministre des Affaires européennes. Au début de chaque présidence de l’Union européenne, une réunion se tient sous la présidence du SGAE avec l’ensemble des ministres pour définir la liste des dossiers examinés par le Parlement européen qui constituent des priorités pour le gouvernement français. Le secteur « parlements » du Titre IV – La france et l’union européenne

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SGAE veille aussi à l’activité des chargés de mission en les faisant participer à des réunions interministérielles pour définir une stratégie d’ensemble. Depuis 2004 le secteur « Parlements » du SGAE adopte une démarche plus qualitative consistant à : • demander à chaque ministère d’identifier trois à cinq propositions inscrites à l’ordre du jour du Parlement européen ayant des implications importantes pour le gouvernement français, • susciter un contact suivi avec les rapporteurs du texte au sein des commissions compétentes. À cette fin notamment, des réunions bimensuelles de la cellule de coordination, animées par le secteur Parlement du SGAE en liaison avec le cabinet du ministre des Affaires européennes, et constituées des chargés de mission ministériels et des conseillers parlementaires de la Représentation permanente, permettent d’assurer le suivi régulier des travaux du Parlement et de garantir la cohérence des positions exprimées auprès des parlementaires. Si un ministère souhaite adresser une note d’information au Parlement européen, cette note doit être préalablement transmise au SGAE qui vérifie que le contenu est conforme aux positions arrêtées au niveau interministériel. Ces réunions permettent également de préparer la réunion mensuelle organisée au SGAE avant chaque session plénière de Strasbourg, avec les délégations françaises des groupes du Parlement européen pour évoquer les dossiers à l’ordre du jour de la session à venir. Il convient de rappeler qu’avec le traité de Lisbonne, les parlements nationaux sont encouragés à coopérer avec le Parlement européen et sont destinataires de toutes les propositions d’actes législatifs. L’influence du gouvernement français sur le Parlement européen passe enfin par une activité de lobbying auprès des groupes politiques majoritaires.

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lienS utileS Le portail de l’Union européenne : http://europa.eu/index-fr.htm ce site présente l’actualité européenne et des informations de base sur le fonctionnement et l’intégration européenne. le portail renvoie vers les sites web de chaque institution européenne. LE SITE D’ACTUALITÉS EUROPÉENNES : www.touteleurope.fr ce site, fondé par le gouvernement français et la commission européenne, est un relais majeur de l’information et du débat sur l’europe auprès du grand public. Les sites des institutions européennes : le site du conseil de l’union : www.consilium.europa.eu, le site de la commission européenne : www.ec.europa.eu, le site du parlement européen : www.europarl.europa.eu, le site de cour de justice de l’union : www.curia.europa.eu, le site de la Banque centrale européenne : www.ecb.int. Le portail d’accès au droit de l’Union européenne : http://europa.eu/documents/eur-lex/index-fr.htm Le site de sources d’Europe et le centre d’information de l’Union européenne : www.info-europe.fr Le site d’information sur l’Europe du gouvernement français : http://www.europe.gouv.fr Les autres sites d’information du gouvernement français : sites d’actualités européennes : www.legifrance.gouv.fr, www.vie-publique.fr, textes et réformes : www.textes.justice.gouv.fr, actualités européennes : www.senat.fr, informations et actualités européennes : www.diplomatie.gouv.fr, fiche de synthèse : www.assemblee-nationale.fr. Le portail de l’administration française : www.secteurpublic.fr Actualités européennes par thématiques, et moteur de recherche. Le site de la fondation Robert Schuman : www.robert-schuman.org Analyse et actualités européennes.

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