Modelo de Urbanismo Social Preventivo: En busca de un indicador de bienestar y felicidad en los barrios Pilar Goycoolea, Jenny Lowick-Russell, Alejandra Ugarte, Ana Lamilla y César Vergara
“El 90% de los habitantes de barrios mal diseñados, alejados, sin servicios ni áreas verdes sienten miedo y vergüenza del lugar en el que viven y un 64,5% abandonaría sus viviendas sociales si pudiera ”
(Rodríguez y Sugranyes, 2005). Introducción Si bien los avances de la política de vivienda presentan resultados meritorios respecto a cubrir el déficit habitacional, no se ha logrado implementar una mirada integral que articule todos los factores involucrados en desarrollar y hacer amable la convivencia en el barrio. Por ello, la autoridad ha tenido que volver, años después, a los conjuntos habitacionales construidos para reparar o incluso demoler cuando los barrios son calificados como “irrecuperables”. De esta manera, el sueño de la casa propia se transforma en una pesadilla y el barrio soñado en un gueto, potenciando la exclusión social y segregación de las familias más vulnerables, aquellas que recurrieron al Estado en busca de apoyo. Entonces, ¿por qué no prevenir invirtiendo antes de que esto ocurra? ¿Por qué la excesiva preocupación e inversión en la calidad de la construcción y no en el desarrollo de capital social que permita que estos barrios sean sostenibles en el tiempo? Y, más aún, ¿por qué esperar a que se deterioren para volver a invertir en el barrio? ¿Cómo logramos que las personas se sientan orgullosas de su barrio, tanto así, que recomienden a otros vivir allí? La búsqueda de respuestas a estas interrogantes y la experiencia en terreno ha permitido que Fundación Urbanismo Social1 desarrolle un modelo propio llamado “Urbanismo Social Preventivo”, 1
Fundación Urbanismo Social es una organización sin fines de lucro creada el 2007 por un grupo de jóvenes profesionales motivados por construir barrios donde las familias se sientan felices de vivir. Desarrolla sus proyectos mediante un modelo de Urbanismo Social Preventivo que detona procesos sociales participativos y sostenibles, a partir de una
en donde el centro son las personas, considerando que la vivienda constituye solo un medio y no el fin de los proyectos. El diagnóstico sobre el cual se inspira dicho modelo remite a que la política de vivienda en Chile ha acotado las soluciones habitacionales principalmente al hecho de contar con una vivienda; sin embargo, esta es una visión restrictiva que ignora elementos centrales del bienestar en los espacios privados y públicos vinculados al barrio. La vivienda digna, además de la calidad, involucra también el derecho de sentirse parte y disfrutar del lugar que se habita; a convivir y a crecer en relación con otros ‒personas, familias y organizaciones‒ donde participativamente sean capaces de llevar adelante sus proyectos e intereses; a sentir en los barrios protección y seguridad; a conectar con vecinos y pobladores, en la razonable búsqueda de vivir más felices. A partir de ello, como Fundación, adoptamos la felicidad como eje de nuestra intervención y estamos comprometidos a mejorar nuestro modelo de Urbanismo Social Preventivo, midiéndolo bajo esta perspectiva. Junto a expertos del Programa de Estudios Cuantitativos y Opinión Pública de la Universidad de Santiago de Chile (PEC-USACH), se confeccionó y validó un cuestionario. Con el apoyo de la escuela de Trabajo Social de la Universidad Santo Tomás, dicho instrumento fue aplicado a modo de experiencia piloto a fines de 2013, en uno de nuestros primeros proyectos habitacionales basados sobre el modelo de urbanismo social, ubicado en la comuna de Rancagua, Región del Libertador Bernardo O’Higgins. Los primeros resultados de la medición del modelo indican que se producen diferencias importantes entre los que recomiendan vivir en un barrio en relación a aquellos que no lo hacen. Lo mismo ocurre cuando se indaga sobre las relaciones de ayuda, los vínculos entre las personas y sus redes, lo cual da luces respecto de lo que podría ser más importante para una persona y su familia a la hora de decidir mantenerse y proyectarse en un lugar. El fortalecimiento del capital social de las comunidades, antes y después de la entrega de la vivienda, es fundamental para garantizar la sustentabilidad de un barrio y el bienestar de las personas que viven en él. Apostamos por el bienestar y la felicidad humana y prevenir el deterioro de los nuevos barrios de vivienda social. Estas materias están fuera del tapete de la discusión de las políticas públicas, o son insuficientemente tratadas. Proponemos que sean incluidas para abrir el debate y superar la intervención física. Ha construido 2.000 viviendas para familias vulnerables ‒1.300 de ellas para damnificados del 27F‒, ha asesorado a 5.000 trabajadores en la postulación a subsidios habitacionales y actualmente está presente en varias regiones del país con diversos proyectos de vivienda, barrio y ciudad. Para desarrollar los proyectos de vivienda social, la Fundación tiene rol de EGIS y forma parte de la institución bajo el nombre de Fundación Gestión Vivienda.
discusión sobre “soluciones habitacionales” y avanzar hacia “la construcción de barrios donde las personas se sientan felices de vivir”. En las siguientes páginas nos proponemos relevar algunas problemáticas de la política habitacional chilena, que argumentan la decisión de la Fundación para dar un giro en el foco y crear un modelo de intervención centrado en las personas. Se proponen, finalmente, algunos temas que creemos deben entrar en el debate para mejorar y fortalecer la política habitacional e incluir en ella, definitivamente, a los nuevos barrios de vivienda social.
1. El problema Abundan las críticas y elogios a la política y modelo de viviendas sociales en Chile. Entre estos dos polos los matices son innumerables, las discusiones prosperan, los debates se acaloran, y la bibliografía rebosa. Sin embargo, algunos temas que, a nuestro juicio, son obvios y prácticos, no parecen ser de interés de los grandes pensadores en esta materia, pero sí adquieren sentido para quienes deben operar en terreno dicha política y modelo. Repasemos brevemente cuatro temas.
1.1. La opción por cubrir el déficit habitacional: ¿Qué pasó con el ritmo y calidad de la respuesta? El año 2013 se estimaba que el déficit habitacional en Chile fluctuaba entre las 400 mil y 500 mil unidades2, para familias con un promedio de 3 integrantes3 que requieren de aporte monetario de terceros, particularmente del Estado, para acceder a una “solución habitacional”.
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Para abordar el déficit habitacional existen en Chile 12 tipos de subsidios habitacionales. Dos modalidades para comprar viviendas, dos para construir y tres para repararlas o ampliarlas. A eso se suman cinco modalidades para mejorar el entorno y los barrios en que están ubicadas. El actual gobierno (de Sebastián Piñera) sugiere que para abordar el déficit habitacional se debe mantener un ritmo de entrega de 45.000 subsidios al año de clase media, 40.000 de grupos vulnerables, 5.000 de segunda oportunidad, 15.000 de arriendo y otros 80.000 de mejoramiento (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2013a). 3 El crecimiento económico, patrones culturales, la incorporación de la mujer al trabajo y otras variables han producido que los núcleos familiares sean cada vez más pequeños en las últimas décadas. En 1992, el promedio era de cinco integrantes; en 2002, bajó a cuatro; y al 2013 se redujo a tres, de 2,7 a 2,9 personas por hogar. Eso significa que si en 1992 éramos 100 personas y cada familia tenía cinco miembros, se necesitaban 20 casas. Hoy, si somos 100 personas, requerimos 33 casas. Eso explica, en parte, que el MINVU calcule el déficit habitacional entre 400.000 y 500.000 unidades (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2013a).
Nuestro país ha logrado producir una gran masa de viviendas sociales de forma sostenida en las tres últimas décadas. El mecanismo financiero de este sistema se basa sobre el mecanismo de subsidios habitacionales, creados a fines de los 70, aplicados de forma masiva a partir de mediados de los 80, y cuya consolidación se produjo en la década de los 90, estando aún vigente. El principal objetivo de esta política ha sido –y sigue siendo– la reducción del déficit habitacional acumulado, mediante la aplicación de mecanismos que faciliten el acceso a la vivienda en propiedad para las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad (Sugranyes, 2005). Con el tiempo, fue necesario perfeccionar el sistema, y así surgió la Nueva Política Habitacional (NPH 2006-2010), bajo el prisma de superar el tradicional rol proveedor del Estado e incluir la participación del sector privado como gestor de proyectos (formulación, desarrollo y ejecución). De esta manera, se dio origen al Fondo Solidario de Vivienda (FSV), un programa de tercerización inédito; y, en este marco, también nacieron las Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS), concebidas como agentes colaboradores del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Son estas quienes organizarían la demanda y desarrollarían una oferta inmobiliaria para los sectores vulnerables del país. Se esperaba lograr con este nuevo actor una mayor eficiencia y eficacia en la aplicación de la política habitacional, cuyos pilares se orientaron a reducir el déficit de viviendas sociales, mejorar la calidad y promover la integración social. El balance realizado por el Estado durante el año 2011, tras cinco años de instalada la Nueva Política Habitacional, indica que (SUR, 2011) 4:
Permitió cubrir el crecimiento poblacional y disminuir la magnitud real del déficit en un 2%.
Fue efectivo el esfuerzo por mejorar la focalización de los subsidios hacia la población más vulnerable (primer quintil de ingresos), pero, sin contribuir a la integración social o formación de barrios heterogéneos socialmente. Ello, debido a que la probabilidad de éxito de los proyectos depende de captar la mayor cantidad de individuos con mayor vulnerabilidad.
Se incrementó en exceso la demanda a instancias de las EGIS, pero la velocidad de producción de soluciones habitacionales no mostró la aceleración esperada, permaneciendo una
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Investigación del funcionamiento de las entidades de gestión inmobiliaria y social en la política habitacional. A solicitud del MINVU, se realizó un estudio a través de una encuesta de percepción a beneficiarios sobre el rol de las EGIS (899 casos, con una representatividad nacional de 97% de confianza y error de estimación del 5%).
colocación de algunas modalidades de subsidios inferiores al 100%. Con esto, se produce un desequilibrio entre la cantidad de subsidios entregados y la de “soluciones habitacionales” efectivamente concretadas.
Se aumentó en poco más de un 30% el metraje de las viviendas subsidiadas para construcción, aparejado con el incremento de los montos subsidiados para inmuebles y compra de terrenos. Si bien los beneficiarios muestran satisfacción con la vivienda, la calidad de las localizaciones no ha tenido el efecto esperado, dado que el subsidio de localización es enteramente internalizado por los privados. Además, los barrios continúan, en muchos casos, siendo direccionados a zonas periféricas –pues allí se maximiza la plusvalía del suelo–, donde el equipamiento y servicios disponibles no están preparados para satisfacer la demanda de nuevos vecinos y la consecuente ampliación de cobertura (ejemplo: servicios de salud, comerciales, entre otros).
Sobre el 70% de los beneficiarios declaran satisfacción con la calidad de las “soluciones habitacionales”, considerando funcionalidad y calidad constructiva de los inmuebles. Este aspecto ha mejorado con el tiempo, sin embargo, persisten algunas patologías en diferentes etapas del proceso constructivo, tales como: errores de diseño y falta de detalles en planos y especificaciones técnicas de los proyectos; deficiencias o debilidades en la reglamentación y normativa; uso de materiales inadecuados o mal aplicados; falta de supervisión de las obras e inspecciones técnicas deficientes; falta de competencia laboral en la ejecución de las diferentes partidas (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2004). Finalmente, las familias se sienten más satisfechas que antes con su “solución habitacional”, pero esto ocurre considerando, por lo general, retrasos en el plazo original de entrega de las viviendas, un gasto mayor al presupuestado por las familias (especialmente allegadas o que arriendan antes de obtener su casa), demoras en la resolución de problemas detectados en la post-venta, entre otros, que han venido a incrementar también los gastos del Estado para resolver estos “eventos”.
Sobre el 25% de los beneficiarios está más lejos de las oportunidades urbanas. El 24% incrementó los costos de acceso a las oportunidades urbanas y el 48,4% de hogares perdió su acceso a redes de apoyo: familia y amistades. En nuestra experiencia, los datos revelan una
cuestión compleja porque las personas, en general, no solo buscan una “solución habitacional”, sino que un lugar donde instalar “su hogar”, en un buen barrio donde puedan establecer vínculos y redes que les permitan proyectarse en el territorio y acceder a los mismos derechos a “habitar” que los ciudadanos con mayores ingresos. La falta de sintonía con las necesidades reales de las personas y sus familias se mantiene pese a los cambios implementados a la política habitacional en los últimos cuatro años –tales como el aumento a 12 tipos de subsidios y cambio de EGIS a Entidades Patrocinantes (EP), mejoras en la post-venta, entre otras–, puesto que su objetivo central sigue siendo la disminución del déficit habitacional, especialmente, en la etapa de reconstrucción post-terremoto del 2010. Tomando en consideración lo que planteamos anteriormente, con este foco volvemos al problema central: la sustentabilidad de los nuevos barrios de vivienda social cuando no se promueve el fortalecimiento del capital social, que le permita a la comunidad contar con la autonomía necesaria para mantener y mejorar su barrio en el tiempo.
1.2. Sobre la inversión social y participación de las familias en el proceso Los decretos que regulaban y actualmente norman (Decreto Supremo N°74 y Decreto Supremo N°49, respectivamente, del Fondo Solidario de Vivienda, FSV) el acompañamiento a las familias (pre y post, entrega de las viviendas sociales) especifican las características que debe tener un nuevo barrio para que este se sostenga autónomamente en el tiempo: identidad, integración, seguridad, autonomía, entre otros rasgos. Si bien compartimos los objetivos establecidos en ambos decretos, ejecutarlos es una tarea que requiere superar con creces los recursos, acciones y tiempo estipulados. Las actuales Entidades Patrocinantes (anteriores EGIS), son las responsables de realizar esta labor a través de Planes de Habilitación Social (PHS), actuando como intermediarios de la oferta de subsidios, demanda de potenciales postulantes y las empresas constructoras. Actualmente, las constructoras también pueden hacerse cargo del acompañamiento social de las familias para promover su participación en todo el proceso. Pero ¿podrá una constructora, enfocada en la calidad de la construcción, dedicar el tiempo y recursos necesarios, y contar con los equipos profesionales idóneos para lograr, exitosamente, la habilitación social de cada uno de los barrios en los que trabaja?
En este contexto, los recursos son insuficientes para desarrollar el Plan de Habilitación Social. A modo de ejemplo: para desarrollar el plan de acompañamiento durante 30 meses, tiempo que tarda un proyecto habitacional desde la postulación a subsidios hasta la post-venta (sin considerar los atrasos en el proceso), a un comité habitacional compuesto por 100 familias, el decreto estipula un pago total promedio de 7,35 Unidades de Fomento (UF) por familia. Es decir, el Estado considera que $5.700 (0,245 UF) mensuales por familia son suficientes para contratar equipos multidisciplinarios de profesionales y administrativos, mantener la innumerable documentación vigente, y realizar todas las actividades con la comunidad (asambleas, visitas a terreno, capacitaciones sobre copropiedad, ampliación, post-venta, entre otras) que se requieren para fortalecer la organización comunitaria y la instalación en el barrio. Tomando en cuenta la inversión del Estado en infraestructura, se calcula que lo que se destina a la inversión social constituye como máximo un 2% del presupuesto para el desarrollo del proyecto. Esta proporción es incoherente e insuficiente para promover la sustentabilidad del barrio desde el ámbito social. Para lograr el objetivo propuesto se requiere un profundo compromiso y duplicar los esfuerzos que se realizan actualmente. Está claro que es necesario crear estrategias distintas a las solicitadas por los Servicios de Vivienda y Urbanización (SERVIU), y seguir trabajando con las familias después de entregada la vivienda con el fin de evitar el deterioro de los barrios, pues “esperar” el desgaste implica una doble inversión en el largo plazo. Hasta el momento, el trabajo con los nuevos barrios de vivienda social no está financiado por las políticas públicas. Si bien el Decreto Supremo N° 49 destina recursos para esta etapa, estos se hacen insuficientes, ya que se prorratea el presupuesto inicial a la cantidad de meses de trabajo, mermando los recursos considerados para la etapa previa a la entrega de la vivienda. Por consiguiente, lo anterior causa que sea aún más difícil para cualquier EP desarrollar el PHS con la calidad necesaria para lograr los objetivos que se solicitan. Por otra parte, bajo el modelo de gestión basado sobre actores intermediarios, muchos de los afanes puestos en la política habitacional resultan operacionalmente impracticables por las dificultades de monitoreo que tiene el Estado. En este contexto, si bien no son defendibles los problemas de reputación de los actores intermediarios (EGIS-EP) o de las constructoras, cabe señalar algunas constataciones (SUR, 2011):
Los actores intermediarios no logran desplazar del imaginario social el rol crucial del SERVIU y de las constructoras en las responsabilidades últimas del proceso de tener casa propia.
Las deficiencias en el sistema de incentivos estimulan, o bien, no logran evitar que estos actores intermediarios –principalmente, entidades con fines de lucro– desarrollen una gestión centrada en los objetivos de las constructoras y los dueños del terreno, en vez de representar los intereses y necesidades de las familias que buscan vivir en un nuevo barrio.
Construir viviendas sociales no es un buen negocio para las empresas constructoras. El sistema de incentivos y pago del Estado exige que las constructoras cuenten con un sólido respaldo económico, que solo las grandes empresas sostienen y que, además, no están interesadas en desarrollar proyectos de vivienda social. Mientras no se aborde esta situación junto a una revisión de la burocracia– la velocidad de la producción de “soluciones habitacionales” no logrará ir al ritmo de la demanda.
El afán por el que las familias participen en la elección de terrenos o se sientan involucradas desde un principio en el diseño de los proyectos habitacionales, es un fracaso. Los proyectos están generalmente prediseñados y los terrenos elegidos respondiendo a cálculos de rentabilidad. Esto se agudiza en períodos de “burbuja inmobiliaria”.
Los actores intermedios no han mantenido informada a la comunidad de postulantes. Finalmente, ha sido la propia acción de los colectivos de allegados de campamentos y de todos aquellos con carencia habitacional, la que ha movilizado la información.
En cuanto a la ejecución de las “soluciones habitacionales”, los actores intermediarios han tenido escasas posibilidades de realizar una fiscalización neutral, especialmente si el proyecto ha sido diseñado por ellos mismos.
Los actores intermediarios cumplen, en general, con las formalidades del PHS, sin embargo, en la etapa final la tendencia es desligarse del proceso de cierre, de post-venta y uso efectivo del inmueble, quedando las constructoras a cargo de los procesos administrativos y legales.
Para hacer un trabajo bien hecho, la inversión y formalidades establecidas en el PHS son insuficientes, más aún, en la etapa post-entrega de las viviendas. Las familias pasan por un período de ajuste y adaptación que dura, a lo menos, un año desde que logran instalarse en su nueva vivienda, reconocen el territorio, se adaptan al pago de servicios, resuelven problemas de post-
venta, acceden a sus escrituras, logran acceder a servicios básicos, reconocen a sus vecinos, y comienzan a vivir en comunidad, entre otros. Más aún, el tiempo que las familias requieren de ajuste y adaptación aumenta cuando las acciones del PHS antes de la entrega de vivienda no han sido de la mejor calidad.
1.3. Sobre la segregación… y lo que finalmente ocurre con las personas El fenómeno de la segregación no puede ser desvinculada de los fenómenos estructurales, tal como señala Mella (2011): Los estudios empíricos muestran que en Chile, antes de la década de los 80’, la segregación de los grupos pobres no tenía los efectos de desintegración social que muestra actualmente debido a la centralidad de integración social en el modelo político de mediados de siglo XX. No obstante, hoy las manifestaciones de los cambios en el patrón tradicional de segregación urbana se traducen en aspectos objetivos, tales como el aumento de la pobreza urbana que denotan los resultados de la Encuesta CASEN 2009; y en aspectos subjetivos, tales como la prevalencia de estigmas territoriales (Mella, 2011, p. 11).
La demanda de los pobladores por estar mejor ubicados en la ciudad es generalizada. La demanda de la “casa propia” ha evolucionado hacia la búsqueda de habitar en las redes y oportunidades que entrega la ciudad. De allí, la lucha por evitar su migración hacia la periferia y no salir de las comunas donde se encuentran instalados; donde, además, tienen sus trabajos y acceso a servicios que también tiene la población con mayores ingresos. Ejemplo de esto es la localización “no fortuita” de la toma de Peñalolén y todos los campamentos instalados al interior o cercanos a las ciudades más grandes y pobladas del país. Complementariamente, los estudios encargados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, revelan que más de la mitad de las familias beneficiarias de vivienda social manifestaban preferencia por los campamentos antes que sus nuevas casas, no solo por la localización, sino que fundamentalmente por las relaciones sociales, los vínculos de mayor solidaridad que se establecían entre las familias y la mejor organización social (Ministerio de Vivienda y Urbanismo e Instituto de la Vivienda, 2002). Algunos autores argumentan que no existen impedimentos culturales, sociológicos ni económicos para reducir la segregación, la cual podría ser abordada al contar con políticas de suelo orientadas a la integración socio-urbana (Sabatini y Brain, 2008). No obstante, lo cierto es que las actuales políticas de suelo han provocado, con el tiempo, la transformación de algunos barrios de viviendas
sociales en verdaderos guetos estigmatizados por problemas sociales, algunos más graves que otros, donde la gente ya no quiere vivir. Tal es el caso, por ejemplo, de “Bajos de Mena” en Puente Alto o “Las Viñitas” en Cerro Navia, donde la solución de la mala calidad de las viviendas, diseño del barrio, junto con los problemas sociales allí existentes, terminó en la decisión extrema de demoler luego de trasladar las familias a otros nuevos barrios de viviendas sociales o brindar subsidios para la compra de inmuebles usados en una localización seleccionada por la propia familia. El estudio realizado por SUR (2011), indica que el 90% de los habitantes de barrios de vivienda social señala que estos están incorrectamente diseñados, alejados, con mala localización, sin servicios ni áreas verdes, sienten miedo y vergüenza del lugar en el que viven y un 65% abandonaría sus viviendas sociales si pudiera (Rodríguez y Sugranyes, 2005). Asimismo, el miedo, la desconfianza, y el malestar con su hábitat son obstáculos para generar sociabilidad, vínculo, e integración social (Segovia, 2005). Claramente, este panorama se aleja notablemente de los resultados esperados por la política de vivienda, y más aún del sueño de la casa propia de las familias que requieren del apoyo del Estado para obtenerla. Esta situación hace que las personas pierdan la esperanza y la confianza en los sistemas, en sus propias capacidades, que se genere desintegración, disminución, o eliminación del tejido social, inactividad, escasa validación de las bases, llevando a que los líderes reduzcan su actividad y se desgasten. Se observa fragilidad de las relaciones cotidianas, inexistencia de sentidos y proyectos compartidos, todo lo cual fortalece el temor, la inseguridad, la desconfianza en el otro, en la posibilidad de influir como actores sociales y en el futuro. El sentir de las personas muchas veces se expresa física y espacialmente, pues en algunos barrios (a menos de 1 año de construidos) se pueden observar viviendas o sedes comunitarias deterioradas o abandonadas, pasajes, calles y espacios públicos con escaso mantenimiento, acumulación de basura, iluminarias deterioradas, juegos infantiles y bancos destruidos, escaso movimiento de sus habitantes por las calles, y poca o nula utilización de los espacios públicos. El resultado es que estos barrios se terminan calificando como “barrios deteriorados”, con habitantes que quieren abandonarlos y que difícilmente recomendarían a otros vivir allí. El tratamiento para ellos ha sido la implementación de programas para el mejoramiento de sus condiciones sociales y materiales, atendiendo a los síntomas –lo cual ya es caro‒ sin intervenir las condiciones estructurales previas que los generan.
A fin de cuentas, el problema se reduce a la “clasificación” de los barrios, las posibilidades de intervención, y a los movimientos de inversión. Sin embargo, la preocupación por lo que más debiera importar, “lo que sucede con las personas”, termina siendo un dato de la causa. 1.4. Los barrios nuevos: Invisibles ante las políticas públicas Las políticas públicas vinculadas a materia de vivienda en Chile y sus recursos se orientan principalmente a cubrir el déficit habitacional, abordar dificultades sociales y de materialidad de las viviendas de barrios deteriorados; o bien, a financiar la demolición de conjuntos habitacionales cuando las viviendas y barrios son irrecuperables y se requiere trasladar a las familias a nuevas viviendas sociales. La preocupación legítima –aunque discutible– sobre los problemas actuales de barrios deteriorados, invisibiliza la importancia de actuar y desarrollar programas preventivos en barrios nuevos, con el objetivo de potenciar el capital social y económico invertido por parte del Estado, en las propias familias y privados. Conforme a los datos oficiales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2013b), en los últimos tres años, en el contexto de la reconstrucción, se han entregado 84 mil viviendas nuevas en seis regiones del país5. Desde el momento en que se entregan, las familias aumentan considerablemente su puntaje en la Ficha de Protección Social, lo cual significa que “nominalmente” dejan de ser pobres o vulnerables; y se asume, además, que constituirán barrios nuevos que, inicialmente, no presentan dificultades. El resultado es que se transforman en barrios y familias invisibles a las políticas y programas sociales dirigidas a superar situaciones de pobreza y vulnerabilidad, porque pasan a integrar el grupo de aquellos que la han logrado superar. Sin embargo, estas familias requieren de oportunidades para continuar mejorando sus circunstancias y estabilizar sus avances. Es reconocido que la pobreza no es estática, y su dinamismo hace que familias no pobres pasen a engrosar rápidamente las filas de familias que sí lo son, por circunstancias laborales, de salud, entre otras (Aguilar, 2012). Esta condición de vulnerabilidad afecta, particularmente, a familias que van conformando los nuevos barrios de vivienda social y que, en su mayoría, han sido allegadas o provienen de campamentos, cuyos ingresos no son altos y, principalmente, dependen de un miembro del grupo familiar que si se enferma o pierde su trabajo deja a la familia completa sin recursos para su subsistencia. Estas personas, que van 5
Según la misma fuente, el estado de avance de reconstrucción señala un total de 222.000 soluciones habitacionales, de las cuales 186.000 indica como entregadas (84%), 34.000 en construcción (15%) y 2.000 por iniciar (1%). Particularmente, de las viviendas entregadas un total de 84.000 corresponden a casas nuevas y 102.000 a reparaciones en las Regiones de Valparaíso, Metropolitana, O’Higgins, Maule, Bíobío y La Araucanía.
conformando los nuevos barrios de vivienda social, “no cumplen los requisitos” y son las que nominalmente quedan fuera de la política y programas dirigidos a población pobre y vulnerable. Es necesario ser enfáticos: los barrios nuevos de vivienda social son “tierra de nadie”. Por un lado, no cumplen requisitos exigidos en los programas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, porque son barrios nuevos y se asume que después de la “entrega de llaves” está resuelto el problema habitacional. Por otro lado, tampoco cumplen con los requisitos de pobreza y vulnerabilidad que exigen los programas del Ministerio de Desarrollo Social. Además, no existen programas preventivos masivos estatales para evitar caer en la pobreza. O sea, mientras los ministerios se enfrascan en discusiones bizantinas para decidir a “quién le corresponde”, las familias de nuevos barrios de vivienda social se quedan, literalmente, “sin nadie a quién recurrir”. Prevenir siempre es mejor y más barato que curar. Este precepto opera a todo nivel y no escapa a materias de vivienda, barrio y ciudad. Por lo tanto, no es aceptable que los nuevos barrios de viviendas sociales deban esperar que el laboratorio socioeconómico opere naturalmente para saber si en dos, cinco, o diez años más se conviertan en barrios que “cumplen” con los requisitos para ser considerados “deteriorados”, y por tanto, tomados en cuenta por programas de mejoramiento de barrio, o simplemente, sea necesario trasladar a la gente y demolerlo.
2. Nuestro intento por poner el foco en el lugar correcto En seis años de experiencia, como Fundación, hemos aprendido que la tarea no termina cuando se entrega la vivienda a las familias. Hasta este momento se ha realizado una gran inversión económica y social, pero este capital activo puede perderse si no seguimos trabajando con la nueva comunidad de vecinos hasta que el barrio cuente con herramientas para facilitar su participación comunitaria, integración al entorno, fortalecer su identidad y contar con elementos base para ser una comunidad autónoma. Por ello, Fundación Urbanismo Social ha desarrollado un modelo Urbanismo Social Preventivo que permite continuar trabajando con las comunidades después de la entrega de las viviendas, y por un lapso aproximado de 3 años. Nuestra Fundación se creó con el deseo de construir viviendas sociales de gran calidad para las familias, con diseño y construcción de calidad, buena localización, y fortaleciendo la organización social, al involucrar fuertemente a las propias familias en todo el proceso. Poco a poco fuimos
cayendo en cuenta de que cuando las personas hablan de “vivienda” en realidad están hablando de “hogar”, dando cuenta del deseo de habitar un buen barrio donde poder vivir feliz con su familia y proyectarse. De esta manera, nuestra Fundación pasó de ser un referente en la construcción de viviendas sociales de calidad –con el nombre de Fundación Gestión Vivienda‒ a replantearse un cambio de misión institucional y, en consecuencia, de nombre –a Fundación Urbanismo Social– que diera cuenta de esta misión: construir barrios de vivienda social donde las familias se sintieran felices de vivir, sobre la base de un modelo que tenga como centro a las personas. El modelo propuesto toma en consideración que las intervenciones físicas detonan procesos de desarrollo físico y social sostenibles, al promover la participación y el fortalecimiento del capital social. De esta manera, se explica que la entrega de la vivienda –u otras intervenciones físicas en los barrios y la ciudad– sean el principio y no el fin de un desarrollo permanente de la calidad de vida de las personas que habitan los barrios, sobre la base del fortalecimiento de la autonomía de sus comunidades. De allí, que la vivienda, el equipamiento y los altos niveles de calidad en la infraestructura física, pasen a ser una herramienta. Por otra parte, declarar en nuestra misión el concepto de felicidad fue una decisión compleja. Los adjetivos de “alocado”, “hippie”, “liviano”, “ingenuo”, “poco serio”, “mesiánico”, “demagogo”, fueron los más amables que nos adjudicamos durante el proceso. Pero, ¿de qué estábamos hablando cuando declaramos que queremos que las personas se sientan felices de vivir en sus barrios? ¿A qué nos referimos con felicidad en este caso? Queríamos revertir las cifras que entregó el estudio de SUR (2011) que revelaron que la mayoría de los habitantes de vivienda social sienten miedo y vergüenza del lugar en el que viven o abandonaría sus viviendas si pudieran. Por el contrario, deseábamos que el fruto de nuestro trabajo produjera el efecto inverso: que las personas se sintieran felices de vivir en su barrio al punto de recomendar a otros vivir ahí. Buscamos a los expertos y los encontramos. Ellos nos orientaron para determinar los resultados concretos que esperábamos lograr con nuestra apuesta de modelo y trabajo, y construir un instrumento cuantitativo para su evaluación. Así, desarrollamos y validamos una encuesta durante
el segundo semestre de 2013, a través de revisión bibliográfica, realización de grupos focales y la ejecución de pretest6. A medida que avanzaron las discusiones, fue adquiriendo mayor sentido lo que veníamos haciendo y deseábamos hacer como Fundación en materia de barrios. Por otra parte, estábamos entregando una justificación técnica a nuestra inversión –humana y económica– para continuar trabajando con dirigentes y familias de los nuevos barrios de vivienda social, aun después de la entrega de sus viviendas. Este proceso fue un ejercicio para poner el foco en el lugar correcto. Realizamos una experiencia piloto de evaluación del modelo en el barrio Punta del Sol de la comuna de Rancagua7, con cuya comunidad hemos trabajado desde que presentaron la necesidad de resolver su situación habitacional, y con quienes hemos permanecido realizando acciones físicas y sociales hasta poco más de un año después de la entrega de sus viviendas (por ejemplo: ampliación de áreas verdes, realización de talleres, etc.). Algunos resultados preliminares indican que el 90,6% de los encuestados recomendaría a amigos o cercanos vivir en el barrio, y que el 94% pretende seguir haciéndolo en ese barrio en los próximos 5 años, no solo por la imposibilidad legal de hacerlo –porque se trata de viviendas sociales con subsidio del Estado– sino porque se proyectan como familia viviendo allí, esperan permanecer en el barrio por un largo tiempo, y son optimistas acerca de su futuro. Existe cerca de un 10% que no recomendaría a otros vivir en el barrio, sin embargo, respecto de aquellos que sí lo hacen, no presentan diferencias significativas respecto de la alta satisfacción en cuanto a los servicios e infraestructura disponible, al entorno y a su propia vivienda. Es decir, la recomendación de su barrio a otros pone el acento en la calidad de las relaciones sociales que los vinculan con sus vecinos. Las diferencias importantes entre los dos grupos (los que recomiendan y los que no recomiendan), se producen cuando se indaga sobre las relaciones de ayuda, vínculo entre las personas y redes. El 47% de las personas que no recomiendan el barrio perciben que no cuentan y no conocen alguien del barrio que pueda apoyarle para resolver situaciones domésticas o de
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El trabajo fue desarrollado por el Programa de Estudios Cuantitativos y Opinión Pública de la Universidad de Santiago; equipo compuesto por Camila Mella y Alejandro Plaza, bajo la dirección y conducción de Juan Carlos Oyanedel. 7 Se realizó una investigación de línea base para evaluar los resultados de la intervención a partir del modelo de Urbanismo Social Preventivo creado por la Fundación. El instrumento fue aplicado a jefes/as de hogar, tipo censo. El levantamiento general estuvo a cargo de la Fundación junto a los alumnos de la cátedra de Metodología de Investigación Social, cuyo docente es Claudio Henríquez, de la carrera de Trabajo Social de la Universidad Santo Tomás. Para formar a los alumnos en esta labor, se utilizó la metodología de aprendizaje-servicio e inclusión en la malla curricular.
emergencias. En tanto, solo el 21% de los que recomiendan el barrio tienen esta misma percepción. Estos resultados dan luces respecto a qué es relevante para una persona y su familia a la hora de querer mantenerse y proyectarse en un lugar. Considerando todo lo expuesto anteriormente (las mejoras hechas a la política habitacional), estamos de acuerdo en que la localización del barrio y la calidad de las viviendas son fundamentales. En nuestro caso, no trabajamos con barrios mal localizados o cuyas viviendas sean de mala calidad, pues consideramos estos factores como un “desde” y, “desde allí para arriba” postulamos –y la encuesta lo constató– que la calidad de las relaciones que establece una comunidad son las que influyen finalmente en el bienestar y felicidad de las personas que la constituyen. Al indagar sobre el sentido de comunidad y capital social, los entrevistados/as, en general, señalan que para ellas/os es importante construir y sentirse parte de su barrio. Sin embargo, el diagnóstico de capital social muestra una cohesión débil entre los vecinos. En este sentido, por ejemplo, destacan que los miembros de sus familias y otros parientes juegan un rol central en constituir redes de apoyo, en detrimento de sus vecinos. Del mismo modo, se aprecia una falta de organizaciones en el barrio –políticas o culturales– que representen a los vecinos y les permita involucrarse. Estos antecedentes ponen en alerta respecto de los tiempos y procesos que las comunidades requieren para consolidarse y constituir vínculos, los que podrían ser, finalmente, factores decisivos en la proyección de las familias en el barrio y el desarrollo del mismo. Al respecto, cabe señalar que antes de obtener la vivienda, las familias trabajan colectivamente por el “sueño de la vivienda propia”, aspecto que los mantiene juntos, organizados por un objetivo común, con posible identidad colectiva y sentidos comunes. Al obtener la vivienda, desaparece el motivo y la gente suele ocuparse de su vivienda “hacia adentro” – lo cual es muy legítimo–, por lo que tiende a dispersarse y a quedar sin un nuevo sueño colectivo por el cual luchar. Este espacio de tiempo, es el que la Fundación plantea que no debe subestimarse y que requiere de acompañamiento, porque luego de la entrega de la vivienda las percepciones y tolerancia de lo que realmente estoy dispuesto a compartir cambia. Una cosa es “pensar” en la vivienda y el barrio, y otra cosa es “vivir” allí. Los PHS incluyen temas de “cómo sueño mi barrio”, definición del reglamento de copropiedad, mantención y uso de los espacios comunes, entre otros; que son extemporáneos para quienes no han habitado el barrio aún y que requieren de procesos más complejos que la sola ejecución de un par de talleres,
encuestas y asambleas, o mesas técnicas con dirigentes. Las familias solo logran dimensionar y evaluar estos factores cuando la convivencia humana está operando, cuando se juntan los niños a jugar en los espacios comunes, cuando el vecino estaciona el auto en el lugar que no le corresponde, o cuando la música suena fuerte hasta altas horas de la noche. Todo eso ocurre desde el minuto que recién se instalaron en la vivienda; por tanto, es imposible que antes se asimile su real dimensión. Todo esto nos indica la necesidad de continuar trabajando en los nuevos barrios, y creemos prudente hacerlo por un lapso de tres años. Para conocer la calidad de los barrios que se están construyendo con recursos del Estado, el parámetro más sencillo es preguntarle a los propios residentes si recomendarían a otros, sus cercanos y amigos, vivir allí. Si ya tenemos el parámetro que los residentes de un barrio deteriorado, antes de los cinco años –o, en el peor de los casos, al año‒, ya no quieren habitarlo (porque se sienten avergonzados, tienen miedo, o se irían a otra parte si pudieran), que el 90% de los habitantes de Punta del Sol recomiende su barrio nos motiva a seguir probando el modelo.
3. Algunos temas que creemos deben entrar en el debate A modo de cierre, nos gustaría plantear algunos temas que, desde nuestra experiencia como Fundación, debiesen entrar en el debate respecto a la política habitacional vigente en nuestro país. Más que conclusiones, les invitamos a debatir en torno a los desafíos de los nuevos barrios de vivienda social. 3.1. Incluir a los nuevos barrios de vivienda social como un componente de la política habitacional Los nuevos barrios de vivienda social son la caja negra y engranaje olvidado de la política de vivienda, que hoy exige ser puesto en lugar crítico de inversión. En lo social, se requieren planes técnicos y de habilitación social más extensos que permitan a las familias superar la etapa de ajuste y adaptación en el nuevo territorio. Ello, debe ser materia de la política de vivienda, o al menos, ser considerado en la coordinación de las diversas políticas de protección social, para no traspasar la responsabilidad a los gobiernos locales.
3.2. Poner realmente a las personas en el centro de la discusión en materia de vivienda social La opción por destinar todos los esfuerzos en cubrir el déficit habitacional –por cierto básica– institucionalizó el excesivo foco puesto en lo físico, a excusa de que la “vivienda” constituye la “solución habitacional”. Tanto tiempo con el foco puesto en el “dispositivo” ha dejado bajo el mantel la discusión sobre qué otorga efectivamente sostenibilidad a un barrio (las personas y no las cosas). Esto no es discurso. Es preciso realizar un cambio radical y profundo sobre qué hacer y cómo hacerlo para abordar el problema habitacional (déficit y calidad). Las “personas”, sus características, historias y preocupaciones, deben ser el punto de arranque para el análisis y construcción de soluciones, y no tan solo la preocupación por las características y condiciones de las “viviendas”. Esta preocupación debe traducirse, obviamente, en una mayor inversión en lo social, para contar con profesionales y técnicos en las EGIS-Entidades Patrocinantes, y en los SERVIU, con capacidad y tiempo para desarrollar los diagnósticos, vincularse efectivamente con la gente, realizar Planes de Habilitación Social (considerando pre y post entrega de vivienda y acompañamiento posterior), incluyendo la etapa de ajuste e instalación de las personas en su vivienda y barrio, que dura un año en promedio.
3.3. Las intervenciones físicas detonan procesos sociales y su alcance no debe subestimarse La creación, construcción, o remodelación de la infraestructura de un barrio o de un área dentro de este, no es solo un hecho físico, sino que uno que incide sustancialmente en los modos de vida, pensamiento y acción de sus pobladores. Nosotros lo consideramos un “Caballo de Troya” para instalarnos en un lugar a trabajar con las comunidades y construir participativamente un tejido social. De otro modo, las intervenciones se convierten en estructuras vacías, que nada reflejan el desarrollo humano y que terminan destruidas o subutilizadas. Por ello, la discusión sobre los metros construidos, el diseño, el espacio público y el equipamiento son tan relevantes, y no pueden ser medidos solo por las posibilidades económicas, sino que han de formar parte de una discusión política, del tipo de desarrollo humano que el país desea. Las posibilidades en este campo son infinitas, e implica el despliegue de infraestructura y recursos que facilitan en diferentes formas el acceso a la cultura, la recuperación o creación de espacios para reunión de los ciudadanos, zonas para la convivencia y vínculo entre los niños, jóvenes, adultos y personas mayores, hombres y mujeres, etc. Nadie debe quedar fuera. La inclusión de la
comunidad que habita el lugar que se está interviniendo físicamente en el proceso de diseño y construcción, es fundamental para generar una integración con identidad en el espacio a partir de la infraestructura física. Solo así, la infraestructura tiene sentido para quienes la usarán.
3.4. Incluir nuevos factores de análisis para el desarrollo de políticas públicas de barrios de vivienda social El bienestar y felicidad humana son temas que debieran estar incluidos en el desarrollo de cualquier política pública. En ningún caso creemos que sea labor del Estado proveer, particularmente, felicidad. Pero sí le corresponde ocuparse de suministrar un contexto justo y digno en el cual las personas podamos aspirar a realizarla. Hoy todavía las políticas públicas habitacionales están enfocadas en lo cuantitativo y en la calidad de la construcción; por tanto, es urgente y necesario avanzar en poner el foco en las personas a quienes están destinadas y hacerse cargo de los procesos sociales que acompañan todo el desarrollo de un proyecto habitacional e instalación de un barrio. Considerando que más de la mitad de los habitantes del planeta viven en ciudades –cifra que aumenta sostenidamente cada año– los barrios y la ciudad se convierten en uno de los espacios más relevantes para pensar en el bienestar y la felicidad, pues es allí donde permanecemos en nuestra vida cotidiana.
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