Ley de Dependencia by Fundacion Ciudades

Desarrollo de la Ley de Dependencia en la Comunidad de Madrid

julio de 2011

Desarrollo de la Ley de Dependencia en la Comunidad de Madrid

ÍNDICE 1. Introducción …………………………….……………………………..…………………………………….2 2. Análisis de la situación: mucho recorrido por hacer …………….……….……………….3 3. Municipios y Dependencia ………………………………………………………………………….11 4. Breves notas sobre el desarrollo normativo de la Comunidad de Madrid: …..16 5. Asesoramiento y atención a las personas dependientes ………………………….….19

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1. Introducción Más allá del desarrollo económico o de la riqueza de recursos y financiera que posea un país, ya se mida ésta mediante el PIB o la renta per cápita, una de las variables para entender y reconocer el bienestar de un Estado es la equidad social y la igualdad que existe entre clases sociales. Resulta que en la Comunidad de Madrid estas ratios son cada vez más desalentadoras. Por un lado vemos que servicios públicos que garantizan la igualdad de la ciudadanía, como son la Educación o la Sanidad Públicas sufren un deterioro implacable que se constata en la reducción de las inversiones públicas, privatizaciones parciales y estructurales, en el desvío de un mayor número de fondos públicos año tras año hacia entidades con afán de lucro, o la precarización de las condiciones de trabajo del personal técnico‐administrativo y en el deterioro de los equipamientos e infraestructuras que los sostienen. La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, es un hito en el Estado de Bienestar, que junto con la Seguridad Social, la Educación, y la Sanidad hacen del Estado español uno de los lugares más desarrollados en materia de derechos sociales, lo que nos sitúa como uno de los países con unos índices potenciales de bienestar y calidad de vida más alta del mundo. No obstante, resulta preocupante comprobar el escaso interés que ha mostrado el Gobierno regional por poner en funcionamiento una Ley que no sólo beneficia a aquellos que tienen más dificultades para ejercer sus derechos de ciudadanía con normalidad, como son las personas mayores, enfermos crónicos, personas con escasa autonomía, etc. sino también a su entorno social y redes personales (casi siempre mujeres) que son las que hacen frente con sus propios medios a situaciones de enorme soledad, y que en muchos casos se ven abocados a hacerse cargo de estas personas sin contar con los conocimiento o recursos personales adecuados. Según los datos con los que se cuenta, no ha sido hasta las fechas previas a las elecciones autonómicas cuando el gobierno autonómico ha comenzado a acelerar las resoluciones de las solicitudes y a prestar los servicios consignados. Es decir, que desde que entró en vigor la Ley hemos necesitado más de 3 años para que la Administración regional comenzase a desarrollar mínimamente lo establecido en ella, aunque a fecha de hoy, la Comunidad de Madrid sigue ocupando uno de los últimos lugares en materia de atención de personas dependientes.

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2. Análisis de la situación: mucho recorrido por hacer 4 Según los últimos datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística (INE), la población de la Comunidad de Madrid con fecha de enero de 2010 era de 6.458.684 personas. No se conoce la estimación real sobre la población potencialmente dependiente en la Región madrileña, y las hipótesis que se barajan oscilan entre los 200.000 hasta las 300.000 personas. Si se extrapolan los datos que recoge el Libro Blanco de la Atención de las Personas en Situación de Dependencia en España en sus predicciones para el conjunto del Estado en el año 2010, obtendríamos para Madrid una población dependiente que supera las 170.000 personas. Sin embargo los expertos consultados concluyen que dicha proyección está realizada sobre mínimos, y que no se correspondería con la cifra real. Por tanto y ante la ausencia de datos objetivos suministrados por la propia Administración regional, se opta por la hipótesis que reconoce el menor número de personas como potencialmente dependientes, ya que incluso en este caso, el análisis de la situación de la Comunidad de Madrid en relación al desarrollo de la Ley de Dependencia resulta enormemente preocupante Así pues, partimos de que del total de los 6.458.684 empadronados en la región madrileña, en torno a 200.000 individuos tienen algún tipo de dificultad o “necesidad de ayuda o asistencia importante para las actividades de la vida cotidiana” que les hace susceptibles de recibir alguna prestación de dependencia según los criterios contemplados en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia. Sin embargo, según los datos que se tienen en el Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia (SAAD) del Ministerio de Sanidad, Políticas sociales e Igualdad, sólo se han realizado 133.781 solicitudes (1 de julio de 2011), aunque ya se cuenta con 126.698 dictámenes. De estos últimos, 24.805 han quedado excluidos del grado, lo que supone que 101.891 solicitantes han sido reconocidos como dependientes en cualquiera de los diferentes niveles. Todo ello implica que del total de la población potencialmente receptora de las prestaciones y servicios de dependencia hay casi un 50% que no está llegando a los canales de asesoramiento y solicitud del reconocimiento del grado, por lo que están dejando de percibir unas prestaciones que por Ley les son reconocidas. En este sentido cabe destacar que la Comunidad de Madrid está situada en el penúltimo lugar, seguida sólo por Canarias, en el ranking de solicitudes por habitantes de las comunidades autónomas que elabora el citado organismo:

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Solicitudes en relación a la población de las CC.AA. 5

4,78 4,27 4,07

3,88

3,77

3,75

3,58

3,51

3,35

3,3

3,18

3,25 3,03

2,85 2,31

2,19

2,1

2,07

1,6

TO TA L

An Ca st da ill lu a‐ cí La M a an ch a La R io ja Ca nt ab Ex ria tr em ad ur a Pa ís Va sc o Ar ag ón M Ca ur st ill cia a y L eó n Ca ta lu ny a As tu ria s Ga lic ia Na va Ce rra ut a y M el C. ill V a al en ci an a Ba le ar s M ad rid Ca na ria s

Fuente: Ministerio de Sanidad Política Social e Igualdad, SAAD a 1 de julio de 2011

Asimismo, los dictámenes realizados hasta el momento, en relación a la población de cada Comunidad Autónoma también son muy elocuentes en la Comunidad de Madrid, ya que ocupa el antepenúltimo lugar del panorama español, sólo por delante de las Islas Baleares y Canarias. La Región madrileña, a pesar de ser la tercera más poblada del Estado (en ella reside el 13,74% de la población española), sólo cuenta con el 1,96% de los dictámenes realizados en todo el país, lo cual no deja en muy buen lugar la gestión realizada por la administración regional. Un hecho grave si se tiene en cuenta que de lo que se trata es de atender estas necesidades de atención y a las que la población tiene acceso por derecho, ya que están recogidas jurídicamente en la legislación española. 5 4,5

4,41

Dictámenes en relación a la población de las CC.AA 4,05

3,87

3,82 3,58

3,5

3,43

3,39

3,31

3,23

3,16

3,04 2,68

2,66

2,5

2,64 2,17

2,15

1,96

1,92 1,37

1,5 1 0,5

Ba le ar s Ca na ria s TO TA L

Ga lic C. ia V al en ci Ce an ut a a y M el ill a M ad rid

As tu ria s

An da lu cí a Ri oj a (L a) Ca Ca nt st ab ill ria a‐ La M an ch a Pa ís Va sc o M ur cia Ex tr em ad ur a Ar ag ón Ca ta lu ny Ca a st ill a y L eó n Na va rra

Fuente: Ministerio de Sanidad Política Social e Igualdad, SAAD a 1 de julio de 2011

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Ante estos datos, parece evidente la falta de una estrategia de comunicación adecuada en la Región. Más allá de la obligación de atender las demandas y de dar respuesta a las necesidades asistenciales, la Comunidad de Madrid ha de velar por que todas aquellas personas que sean susceptibles de recibir las prestaciones y servicios estén informadas y conozcan los cauces y canales para la solicitud del reconocimiento del grado de dependencia. Limbo de la dependencia Por otro lado, hay que señalar que buena parte de las solicitudes no se han resuelto, y de aquellas que sí se han resuelto positivamente aún hay un porcentaje relevante de población que no está accediendo a las prestaciones y que están en lo que se conoce como “Limbo de la Dependencia”. Se trata de personas que ya están valoradas como dependientes, y por lo tanto tienen derecho a percibir las prestaciones o servicios del Sistema, pero se encuentran a las espera de la elaboración del Programa Individual de Atención (PIA) sin haber recibido servicio alguno asociado al derecho reconocido. Son personas en una larga espera que durante mucho tiempo se ha convertido en norma informal; una norma informal de difícil explicación, ya que la mayoría de estas personas, por su edad o circunstancias, tiene una esperanza de vida que hará imposible recuperar ese tiempo de retraso. Lamentablemente, en no pocos casos, la prestación o ayuda ha llegado demasiado tarde para algunas de esas personas que han fallecido mientras esperaban en ese limbo. De los datos que se pueden obtener del SAAD destaca que se están realizando 87.050 prestaciones. Si cada persona que tiene reconocido el grado de dependencia obtuviese un único servicio o ayuda, estaríamos hablando de que se encontraría atendida la práctica totalidad de la población a la que le ha sido reconocido el derecho; pero la realidad es que una misma persona puede recibir más de una prestación (la ratio en Madrid es de 1,29 ayudas por persona, de lo que se deduce que el porcentaje de individuos que están a la espera de recibir el servicio o ayuda es elevado. De hecho, son 72.989 las personas que están percibiendo algún tipo de servicio o prestación frente a las 87.050 reconocidas como beneficiarias. Esto supone que la población que se encuentra en el denominado “limbo de la dependencia” asciende hasta 14.970 personas. Algo más de 17% de las personas reconocidas con derecho a algún tipo de servicio o prestación estarían esperándolas. Así, si nos detenemos siquiera un momento en el porcentaje de personas beneficiarias de las prestaciones y servicios respecto al total de la población regional, observamos que la Comunidad de Madrid sigue siendo una de las regiones españoles que esta realizando su labor

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de forma más deficitaria, sólo por delante de Galicia, Baleares, Comunidad Valenciana e Islas Canarias. Siempre por debajo de la media estatal. 3

Personas beneficiarias con prestaciones en relación a la población por CC.AA. 2,48 2,5

2,35 2,25 2

1,88

1,83

1,81

1,78 1,62

1,52

1,54 1,5 1,31

1,29 1,18

1,13 1,07 0,91

0,86

0,46

0,5

Ga lic ia Ba l ea C. rs V al en ci an a Ca na ria s TO TA L

M ad rid

M ur cia Ex tr em ad ur a Ca ta lu ny a As tu ria s Na va Ce rra ut a y M el ill a

Ca nt ab ria Ri oj a (L a) An da lu Ca cí st a ill Ca a y st Le ill ón a‐ La M an ch a Pa ís Va sc o Ar ag ón

Fuente: Ministerio de Sanidad Política Social e Igualdad, SAAD a 1 de julio de 2011

Servicios frente a prestaciones económicas Otro indicador a tener en cuenta es el equilibrio entre prestaciones económicas y servicios. Según señala la Ley en su artículo 14, las prestaciones económicas deben ser secundarias, y debe primar la prestación de servicios: “De no ser posible la atención mediante alguno de estos servicios, en los Convenios a que se refiere el artículo 10 se incorporará la prestación económica vinculada establecida en el artículo 17”. Pero, si bien es cierto que la Comunidad de Madrid es una de las regiones que menos prestaciones económicas directas ofrece en relación a los servicios (en torno al 26% del total), los expertos advierten del peligro del abuso de las “Prestaciones Económicas Vinculadas al Servicio”, lo que pondría en riesgo el acceso público de la población dependiente a los centros y servicios. Además, hay que destacar el riesgo que entraña poner en manos privadas servicios y prestaciones sociales y sanitarias básicas por la consabida priorización que ese sector hace del beneficio económico ‐ empresarial frente a la calidad de la prestación y atención a los usuarios. Así, para ilustra estas afirmaciones, José Manuel Ramírez, presidente de la Asociación Estatal de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales, en un artículo firmado por Carmen Morán y publicado en el diario El País el 6 de noviembre de 2010 afirma lo siguiente:

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"Ese cheque servicio, de generalizarse, rompería la vía de acceso pública a los centros y servicios porque permite a los establecimientos privados seleccionar a su clientela. ¿Quién querría a los dependientes más complicados, a los enfermos mentales graves, a los ancianos con alta discapacidad? Además, los centros privados podrían añadir un plus a la factura para la cual no sería suficiente el cheque. Y todo ello derivaría en un sistema dual donde los centros públicos atenderían a los más graves y menos pudientes y los privados a la clientela más cómoda y adinerada" Por otro lado, cabe destacar que esas ayudas de tipo económico no cubren en absoluto con la totalidad ni calidad del servicio que se presta en instituciones y centros especializados, por lo que las personas dependientes saldrían perjudicadas comparativamente si decidieran optar por tales prestaciones, más allá de que para los organismos públicos es mucho más difícil controlar la calidad y el grado de prestación de servicios vinculados a las “Prestaciones Económicas Vinculadas al Servicio” o “Cheques Servicio”. En diferentes Dictámenes de la Ley de Dependencia, desarrollados por la Asociación Estatal de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales, se denuncia que apenas se está llevando a cabo un seguimiento de la situación de las personas que reciben cuidados no profesionales en su entorno familiar. Esta falta de seguimiento y control resulta alarmante ya que, de hecho, supone que las administraciones públicas, en este caso la Comunidad de Madrid, no puede garantizar la adecuada atención de las casi 20.000 personas que perciben este tipo de ayuda en nuestra región. Otra de las consecuencias asociadas al abuso de las Prestaciones Económicas Vinculadas al Servicio, es que buena parte de las familias utilizan el dinero para contratar a empleadas domésticas (generalmente mujeres), para el desarrollo de las actividades de atención. La particularidad negativa de estas contrataciones es que no suele seleccionarse a personal formado ni especializado en la atención de personas dependientes y, además, el tipo de empleo generado en la mayoría de las ocasiones es sumergido. Tampoco hay que desdeñar, dado el contexto de crisis en el que nos encontramos, las dificultades de las administraciones públicas para satisfacer en tiempo las ayudas económicas por la falta de liquidez, por lo que todo parece aconsejar la opción de los servicios frente a las prestaciones económicas. De hecho, en la Comunidad de Madrid se dan notables retrasos en el pago del “cheque Servicio” que en algunos casos ha llegado a superar el año. Esfuerzo económico. El Observatorio Estatal para la Dependencia, dirigido por la mencionada Asociación Estatal de Directores y Gerentes de Servicios Sociales, realiza en su último informe, un análisis sobre el esfuerzo económico que las diferentes administraciones autonómicas vienen realizando para satisfacer el derecho de los dependientes a una prestación o servicio. Resulta esclarecedora la tabla que se muestra a continuación, ya que en ella se observa la inversión per capita que

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realizan las 17 Comunidades Autónomas junto con Ceuta y Melilla. Lamentablemente, se puede ver que la región madrileña, con los casi 78 euros que destina al año por habitante para el buen funcionamiento de la Ley está muy lejos de la media estatal, situada en los 102 euros. Esto ubica a la administración gestionada por Esperanza Aguirre en decimotercer lugar, algo que produce perplejidad si tomamos en cuenta que se trata de la región más poderosa de Estado Español en términos de PIB. 200,00

180,00

Inversión por habitante según CC.AA (2010).

160,00

140,00

104,88 € 32,50 €

57,90 €

69,37 €

75,49 €

63,98 €

20,00

77,81 €

78,54 €

92,36 €

98,69 €

112,12 €

112,50 €

129,78 €

134,35 €

106,51 €

40,00

134,80 €

60,00

155,60 €

80,00

172,23 €

100,00

183,33 €

120,00

M ur C. cia V al en ci Ce an ut a a y M el ill a Ba le ar s Ca na ria s Es pa ña

Ri oj a (L a) Ca nt ab ria Pa Ca ís st Va ill sc a‐ La o M an ch a An da lu Ca cí st a ill a y L eó n Ar ag Ex ón tr em ad ur a Ca ta lu ny a As tu ria s Na va rra Ga lic ia M ad rid

0,00

Fuente: VII dictamen de la Ley de Dependencia, Observatorio para el desarrollo de la Ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, junio de 2011

Suspenso generalizado de la gestión de la Dependencia Desde la aprobación de la Ley y su posterior puesta en marcha por parte de las Administraciones regionales, la Comunidad de Madrid ha ido poco a poco mejorando sus cifras de inversión y atención, aunque aún queda un largo recorrido, no sólo para estar a la altura de su potencial, sino para el cumplimiento de la propia Ley con unos estándares y ratio que al menos se acerquen a la media estatal. Según se observa en el gráfico inferior, Madrid está situada en el décimo cuarto lugar de la escala de cumplimiento en la comparativa entre autonomías, sólo por delante de Asturias, la Comunidad Valenciana y Canarias. Sorprendentemente, en los seis meses transcurridos desde comienzos de 2011, la mejora y el grado de cumplimiento de la Ley ha experimentado un avance notable que, no obstante, hay quien podría llegar a relacionar con los comicios electorales celebrados en marzo de este

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mismo año, sobre todo si los compara con el estancamiento que se observaba en su desarrollo a lo largo de todo el año 2010.

Fuente: VII dictamen de la Ley de Dependencia, Observatorio Estatal para la Dependencia, junio de 2011

Por otro lado, hay que tener en cuenta que la mayor parte de quienes atienden y se ocupan de las personas dependientes en sus entornos familiares resultan ser mujeres: hijas, madres, nueras, etc. que históricamente y por cuestiones culturales se han responsabilizado de dichas situaciones. De hecho el Informe Global Sobre Dependencia en la Comunidad de Madrid elaborado por la Consejería de Familia y Asuntos Sociales en Colaboración con Obra Social de Caja Madrid señala que el perfil de la persona cuidadora: en el 90% de los casos se corresponde con una mujer española de 57 años y familiar de primer grado de la persona en situación de dependencia. Pero lo cierto es que la realidad y los tiempos han ido cambiando en las últimas 3 o 4 décadas, y que esta cifra, ese 90% de cuidadoras sean mujeres se contrapone con las expectativas de dicho colectivo, que en la práctica aspiran a su independencia, se ha incorporado al mercado laboral y tienen un trabajo remunerado fuera de su hogar. Además, producto de los cambios sociales, del desarrollo de una sociedad más democrática, y del avance hacia una sistema social más justo en la relación entre hombres y mujeres, los modelos familiares han ido transformándose, y junto con ellos los roles de los hombres y de las mujeres en dichos entornos. Por ello, en numerosas ocasiones la familia ya no es capaz de asumir el cuidado de las personas dependientes como ha venido haciendo a lo largo de la historia. Así, es fácil de entender que una de las consecuencias más directas del desarrollo de la Ley de Dependencia, más allá de la evidente mejora de la calidad de vida de las personas dependientes, es la de la liberación respecto de dichas tareas para aquellas personas,

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generalmente mujeres, que lo deseen. En este sentido el potencial no es tanto la conciliación laboral que presupone que las personas puedan compatibilizar el empleo con el desarrollo y la atención de los entornos familiares y los hogares, como que sea personal profesional que se ocupe del cuidado y atención de los dependientes en hogares y centros especializados. Por tanto, el desarrollo de la Ley no sólo supone la liberación de una parte importante de la población, sino la profesionalización de la atención de un grupo que hasta ahora ha pasado desapercibido como colectivo en sí mismo para los poderes públicos1, en aras a una mejor prestación. Además esta profesionalización de los servicios implica indirectamente la creación de nuevos yacimientos de empleo. Un desarrollo deficitario, tanto involuntario como motivado por cuestiones de índole política o simple dejación, conlleva unas consecuencias negativas muy notables para el conjunto de la sociedad en su afán democratizador y desde el punto de vista social y económico. Por todo esto, es difícilmente comprensible y justificable la posición que a lo largo de estos años ha mantenido el Gobierno regional de Madrid.

Recordemos que hasta ahora las personas dependientes eran atendidas por los Servicios de Atención Primaria de los Servicios Sociales Municipales, según la Ley 11/2003 de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, pero que esta ley no contempla el concepto de dependiente como un sujeto, ni como un colectivo con necesidades específicas y propias, sino como parte del conjunto de la población española con acceso a servicios generalistas y específicos. Con la Ley de dependencia, se les reconoce la especificidad de la situación que presentan como un sujeto diferenciado con prioridad para su atención.

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3. Municipios y Dependencia Este análisis acerca de la deficitaria gestión realizada por el Gobierno madrileño hace necesario recordar que el artículo 9.2 de la Constitución española señala que “corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. Según se extrae de este artículo el Estado ha de proteger y garantizar la igualdad de todos los ciudadanos, y esto sucederá independientemente de la edad, el sexo o el origen de quienes sufren situaciones de desventaja o especial dificultad. Además, en su Artículo 137 recoge que “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan”, por lo que se puede colegir que las Administraciones “inferiores”, en su calidad de articuladores del Estado, han de velar por el cumplimiento del mandato constitucional. Así, según contempla la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia en su artículo 11, corresponde a las Administraciones regionales entre otras cuestiones: “Planificar, ordenar, coordinar y dirigir, en el ámbito de su territorio, los servicios de promoción de la autonomía personal y de atención a las personas en situación de dependencia. Gestionar, en su ámbito territorial, los servicios y recursos necesarios para la valoración y atención de la dependencia. (…)” Las administraciones locales por su parte juegan un rol importante por su papel de intermediación con los ciudadanos y por ser los servicios de atención primaria municipales la puerta de entrada al reconocimiento del derecho a la misma. Además, cabe recordar que desde los Servicios de Atención Social Primaria es desde donde históricamente se ha atendido las necesidades de las personas en situación de dependencia, antes incluso de que la Ley de Dependencia fuese aprobada. En el artículo 12 de dicha Ley se señala: “Las Entidades Locales participarán en la gestión de los servicios de atención a las personas en situación de dependencia, de acuerdo con la normativa de sus respectivas Comunidades Autónomas y dentro de las competencias que la legislación vigente les atribuye”

De tal manera que en la Orden 2386/2008, de 17 de diciembre, por la que se regulan los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia, para la elaboración del programa individual de atención, las prestaciones económicas y servicios y el régimen de incompatibilidades, desarrollada por la Comunidad de Madrid se concretan las responsabilidades de los ayuntamientos madrileños en materia de gestión de Dependencia que se pueden ordenar en los siguientes apartados: −

Deber de los Servicios Sociales Municipales de informar a sus habitantes sobre la Ley

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−

Facilitar la solicitud y cualquier otra documentación a aquellas vecinas y vecinos que demanden información

−

Recoger y registrar el expediente administrativo de solicitud, comprobar y cotejar la documentación así como la subsanación de los defectos administrativos en tiempo y forma, según se determina en la ley de Procedimiento Administrativo Común.

−

Emisión del Informe Social sobre el entorno del solicitante en un máximo de 30 días.

−

La prestación directa de los Servicios de Teleasistencia y Ayuda a domicilio vinculados al Programa Individual de Atención (P.I.A.) y su posterior seguimiento.

No obstante y a pesar de regular dichas atribuciones que suponen una carga para los municipios, estas directrices y obligaciones no se han visto respaldados en la mayoría de los casos por un aumento de recursos económicos, materiales ni humanos, por lo que las administraciones locales no cuentan con los medios necesarios para asumir las nuevas competencias derivadas de la puesta en funcionamiento de la Ley. Por otro lado, y a pesar de que las propias órdenes redactadas por la Administración regional consignan un papel activo por parte de los municipios fundamentalmente en la recepción y tramitación de solicitudes, cabe señalar que las administraciones locales carecen de información sobre la resolución del expediente de demanda. Por último hay que señalar que la Comunidad de Madrid ha introducido las ayudas destinadas a la Ley de dependencia en los presupuestos destinados para los servicios sociales en el marco de los antiguos Convenios de Servicios Sociales, reconvertidos en la actualidad en Convenios de Servicios Sociales y Dependencia. Mediante esta estrategia la Administración regional diluye su responsabilidad respecto a la financiación de la Ley de dependencia y carga indirectamente a los municipios con parte de la financiación, al tiempo que hace más opaca y más difícilmente controlable todo lo que tiene que ver con la gestión de Ley de Dependencia. Así, en muchos casos, sin aumentar las partidas presupuestarias destinadas a los Servicios Sociales municipales, endosa la obligación de atender también la atención a la dependencia, con el consiguiente efecto de que estos están obligados a detraer recursos de otras partidas, con el agravante de que en el contexto de crisis actual, los Servicios Sociales se están viendo desbordados, y apenas pueden hacer frente a las necesidades de la población en riesgo, que es cada vez mayor. Además, la falta de financiación por parte de la Comunidad de Madrid para la Ayuda a Domicilio y Teleasistencia penaliza de hecho los presupuestos de los municipios. De esta manera, los Ayuntamientos, que por su cercanía con el día a día de la población son un polo de referencia, no pueden hacer frente de forma solvente a las atribuciones que la Comunidad de Madrid les ha delegado por la vía de los hechos en materia de Dependencia. Esto se suma a un sinfín de competencias (educación, empleo, sanidad, etc.) que las administraciones locales vienen asumiendo acuciadas por las necesidades y demandas de sus vecinas y vecinos, pero que ni le son propias ni reciben financiación para tal fin.

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Municipios: espacios de equidad y libertad La ciudadanía que en general no discrimina entre competencias a la hora de reclamar sus derechos, en muchos casos pide cuentas a la administración que está más próxima y con la que es más fácil la interacción. Así, aunque en términos administrativos o competenciales no sea pertinente, no cabe duda de que es en las ciudades y pueblos, en tanto ecosistemas sobre los que se organiza la vida colectiva y se articulan los diferentes sistemas productivos, sociales, medioambientales y culturales, en donde han de hacerse efectivos esos derechos y principios constitucionales de igualdad, libertad, equidad y solidaridad, dando respuesta a las necesidades de sus habitantes. Por eso, es necesaria la colaboración interinstitucional, siempre desde la lealtad y la generosidad. Por tanto, es responsabilidad de las administraciones, pero no sólo de las locales, sino también de las Comunidades Autónomas y de la Administración General del Estado, garantizar que dichos entornos o ecosistemas cumplan con unos mínimos que hagan posible una vida normalizada para todas y cada una de las personas que en ellos habitan. En este sentido, con el fin de apostar por modificar el concepto de dependiente y los matices e imágenes sociales peyorativas que evoca, es necesario partir del reconocimiento de que son los entornos los que inhabilitan a las personas y no las personas las inhabilitadas (independientemente de las dificultades físicas, psíquicas o de salud que estas tengan). Así pues, son esos entornos2 los que deben de garantizar la igualdad de movilidad, su seguridad, la accesibilidad a servicios y equipamientos, etc. de todos y cada uno de los individuos que forman parte de ese universo vivo que es el municipio. La Ley 51/2003, de 2 diciembre, de Igualdad de Oportunidades, no Discriminación y Accesibilidad Universal de las Personas con Discapacidad (LIONDAU), establece en su artículo 10 las Condiciones de Accesibilidad y No discriminación, y en su apartado 2.C señala “Exigencias de accesibilidad de los edificios y entornos, de los instrumentos, equipos y tecnologías, y de los bienes y productos utilizados en el sector o área. En particular, la supresión de barreras a las instalaciones y la adaptación de equipos e instrumentos”. Algunas veces será suficiente con realizar rebajes en las aceras, fijar bolardos para impedir el acceso de los vehículos rodados a zonas peatonales, la adaptación de los transportes colectivos a las necesidades de personas con dificultades de movilidad, etc. Pero en otras ocasiones, como en las de Dependencia que nos ocupa, es necesario enfocar la atención desde la óptica de la atención social para lo que será imprescindible poner recursos específicos de atención personalizada, como por ejemplo: ayudas a domicilio, personal 2

Accesibilidad universal: la condición que deben cumplir los entornos, procesos, bienes, productos y servicios, así como los objetos o instrumentos, herramientas y dispositivos, para ser comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas en condiciones de seguridad y comodidad y de la forma más autónoma y natural posible. Presupone la estrategia de «diseño para todos» y se entiende sin perjuicio de los ajustes razonables que deban adoptarse. Artículo 2 en su apartado c/ de la LEY 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

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cualificado de atención, servicios de limpieza y aseo, centros de día, etc. a disposición de determinados colectivos que por sus situaciones particulares están en desventaja en relación a la mayor parte de grupos sociales. En definitiva, de lo que se trata es de que todos y cada uno de los ciudadanos, tengan las mismas oportunidades para desenvolverse en su actividad cotidiana garantizando estándares mínimos de calidad. Ciudades y pueblos Si antes veíamos el perfil de la persona que atendía al dependiente, ahora es necesario resaltar que el perfil medio de la persona dependiente en nuestra Región responde a las siguientes características según el mencionado Informe Global Sobre Dependencia en la Comunidad de Madrid: mujer, mayor de 80 años, residente en un municipio de más de 100.000 habitantes, con unos ingresos aproximados de 800 euros mensuales y con enfermedades que derivan en fuerte deterioro cognitivo. En este sentido resulta relevante el tamaño del municipio pero no sólo porque una gran parte de la población dependiente se encuentre en municipios de mayor tamaño, sino porque la trama urbana de las localidades, los sistemas públicos con los que cuenta (movilidad, red de servicios asistenciales, zonas de esparcimiento, etc.), la calidad de los espacios públicos, etc. van a determinar las posibilidades de integración de las personas más dependientes en el entorno social de referencia, y sus oportunidades para construir un modo de vida de calidad. El artículo 26.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, vienen recogidas las competencias que deben asumir los municipios, entre las que señala que los municipios con población superior a 20.000 habitantes‐equivalentes, deberán hacerse cargo de la prestación de los Servicios Sociales En la región madrileña, atendiendo a los datos del INE, podemos destacar que más de 600.000 personas viven en municipios de menos tamaño de 20.000 habitantes, y más de 5.850.000 en municipios de mayor tamaño. Es decir, que algo más del 9% de la población madrileña vive en los 147 municipios más pequeños, mientras que casi el 91% restante lo hace en los 32 municipios de mayor tamaño. La población más dispersa que reside en las zonas rurales y de la sierra es la que cuenta con mayores dificultades para acceder a servicios públicos, ya que en numerosos casos supone la necesidad de desplazamiento a otros municipios o ciudades de referencia. Esta dificultad es aún mayor para las personas con algún tipo de discapacidad o dependencia, lo que los hace doblemente dependientes cuando no pueden satisfacer sus necesidades asistenciales en los entornos más próximos, por carecer de los servicios especializados o centros requeridos. Tampoco hay que olvidar que los municipios rurales o de menor tamaño, resultan más tradicionales en las relaciones y vínculos sociales, lo que en muchos casos conlleva una mayor dificultad para ciertos colectivos de dependientes que históricamente han sido denostados

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socialmente. Así, aunque es cierto que la realidad se ha transformado y que la normalización de estas personas ha mejorado notablemente en términos generales, también lo es que la discriminación y dificultades de accesibilidad y desarrollo personal que sufren es mayor que en las grandes ciudades. Por tanto, si antes señalábamos que es responsabilidad de la Comunidad Autónoma el desarrollo de la Ley de dependencia en todo el territorio, en los municipios de menor tamaño la gestión ha de ser exquisita, dado que por sí mismos no tienen capacidad para resolver las necesidades de sus habitantes ayudar y dar respuesta. En materia de dependencia el esfuerzo ha de ser aún mayor ya que son personas que se encuentran doblemente penalizadas.

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4. Breves notas sobre el desarrollo normativo de la Comunidad de Madrid: Por último, parece oportuno hacer un breve recorrido por el desarrollo normativo que la Comunidad de Madrid ha realizado para realizar una aproximación más completa a al desarrollo que la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. Desde la aprobación de la Ley han sido redactadas diferentes Órdenes por la Consejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid. Este desarrollo normativo se justifica en que la propia Ley en su artículo 11 de Participación de las Comunidades Autónomas en el Sistema, encomienda a éstas “el desarrollo en su ámbito territorial, del modelo de atención integral y, en concreto, las funciones de planificar, ordenar, coordinar y dirigir los servicios de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia” No obstante, el desarrollo normativo errático de la Comunidad de Madrid en materia de dependencia, que se ha contradicho en algunas ocasiones con la letra de la Ley, abunda en la idea de que la prioridad de esta administración no ha sido la atención y apoyo a las personas dependientes, sino más bien la de mantener un pulso con el Gobierno central, a costa de la salud y el bienestar de este colectivo. Así, por ejemplo, la Orden 2386/2008 de 17 de diciembre divide el proceso que va desde la solicitud por parte del potencial dependiente hasta el establecimiento del Plan Individualizado de Atención (PIA) en dos procedimientos diferenciados. De esta manera la Administración regional contraviene la propia Ley de dependencia en su capítulo IV de Reconocimiento del Derecho, que decreta el ajuste de los tiempos de resolución de la demanda al señalado en la Ley 30/92 de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, y que lo acota al plazo máximo de 6 meses. Por tanto, la Comunidad de Madrid establece mediante la mencionada Orden dos procedimientos diferenciados, reconociendo un plazo de 6 meses para cada procedimiento. A este hecho hay que añadir que la iniciación del proceso de reconocimiento del PIA no necesariamente comenzará inmediatamente después de la resolución del primero, sino cuando lo acuerde de oficio la Administración. Como consecuencia de lo anterior la persona solicitante de la ayuda pueda ver dilatado el plazo de resolución más de un año, pero además implica la “legalización” de los retrasos en la tramitación de las solicitudes de Dependencia, retrasando el acceso de la ciudadanía a los servicios y atención que la Ley les reconoce como derecho. Por otro lado, esta misma orden, reconoce como desestimatorio el silencio administrativo para los dos procesos que define (reconocimiento del grado de dependencia y establecimiento del PIA), contraviniendo lo establecido en el artículo 43 de la Ley 30/92 de 26 de Noviembre,

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de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, en los procedimientos iniciados por el interesado. Esta cuestión genera cierta controversia respecto al silencio administrativo en relación a la definición del PIA, ya que no parece muy lógico que si una persona ha sido previamente reconocida como dependiente en alguno de los tres grados que define la Ley, y por lo tanto se considera a esa persona ostentadora de ese derecho, posteriormente vea denegado el Servicio o la Atención, porque entraría en claro conflicto con el reconocimiento del derecho previamente realizado. Estos hechos fueron denunciados ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que decidió anular la regulación establecida por la Comunidad de Madrid del silencio administrativo desestimatorio, aunque consideró ajustado al derecho la división del procedimiento en dos. Ante esta decisión del mencionado Tribunal se estableció recurso de casación ante el Tribunal Supremo. Pero sin dar tiempo al pronunciamiento de de este último órgano judicial, la Administración regional definió en la Orden 625/2010 de 21 de Abril, un plazo único de seis meses para resolver los procedimientos de dependencia, reconociendo de facto la perversión incurrida de la interpretación que había realizado en la Ley. Por otra parte, mediante la Orden 626/2010 de 21 de abril la Comunidad de Madrid obstaculiza la retroactividad reconocida en la Ley en su disposición final primera para la obtención de las prestaciones o servicios desde la fecha de la solicitud que recoge que: El reconocimiento del derecho contenido en las resoluciones de las administraciones públicas competentes generará el derecho de acceso a los servicios y prestaciones correspondientes, previstos en los artículos 17 a 25 de esta Ley, a partir del inicio de su año de implantación de acuerdo con el calendario del apartado 1 de esta disposición o desde el momento de su solicitud de reconocimiento La retroactividad tiene sentido en el caso de las prestaciones económicas vinculadas a cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, pero la Orden, en su Artículo 7 de Acreditación de los Derechos, señala la necesidad de presentar un “documento de empadronamiento colectivo en el que consten de manera conjunta, al menos, el beneficiario y el cuidador que figure en el Programa Individual de Atención, así como la fecha desde la que se encuentren empadronados en ese domicilio, y declaración responsable de haber prestado los cuidados en el entorno habitual del beneficiario durante todo el período de forma ininterrumpida”. Mediante esta treta la Administración regional parecía apostar por no pagar la retroactividad a personas que de hecho llevaban años prestando el Servicio, pero que no necesariamente convivían con la persona dependiente, ya que como bien es bien sabido, buena parte de ellas, casi siempre mujeres, se ven obligadas a compaginar su vida familiar propia con la atención a familiares dependientes sin pertenecer necesariamente al núcleo convivencial.

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Al igual que en el caso expuesto anteriormente sobre la división del procedimiento de reconocimiento del derecho y definición del PIA en dos procesos diferentes, la Comunidad de Madrid desarrollo una nueva norma que dejaba sin efecto lo expuesto en el Artículo 7 de la anterior de la Orden 626/2010. Con este fin, en marzo de 2011 introduce una disposición derogatoria en la Orden 141/2011. Como se ha señalado con anterioridad, estas maniobras dan a entender que la propia Comunidad Autónoma no ha sabido entender el progreso y los avances que han ido teniendo lugar en estos años de desarrollo democrático en el conjunto de la sociedad española y en la madrileña en particular, en dónde los modelos familiares se han ampliado y la mujer ha dado sobradas muestras de su intención de salir del hogar y desarrollar una vida autónoma e independiente (contrapuesta al modelo de familia tradicional en el que jugaba su rol principal en el ámbito privado de la familia) que aspira a situarse en una posición de igualdad con el varón en los diversos ámbitos de la vida pública y privada. Pero más allá de esta falta de empatía con el desarrollo de la sociedad madrileña, muestra la alarmante falta de voluntad de la Administración regional por atender la legalidad, a costa de socavar los derechos de personas con especiales dificultades para su desarrollo autónomo en igualdad de condiciones en relación a la mayor parte de colectivos y grupos sociales.

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5. Asesoramiento y atención a las personas dependientes Frente al desinterés y la falta de voluntad política por desarrollar la Ley de Dependencia y atender a estos colectivos de gran vulnerabilidad, desde la Fundación para el Estudio de los Problemas de las Ciudades se puso a disposición de las numerosas plataformas de dependientes que se formaron ante la pasividad del Gobierno regional, un gabinete o asesoría jurídica con el fin de colaborar en la tramitación de solicitudes, facilitar el acceso a los servicios y prestaciones, así como el asesoramiento para el inicio de acciones judiciales en los casos en los que se vulnerase la Ley. De esta manera desde finales de 2008 se han atendido más de 1000 casos concretos provenientes de las diferentes plataformas constituidas en los diferentes municipios o de personas que a título individual se han ido acercando a lo largo de estos meses. En este sentido, hay que subrayar que las propias plataformas han realizado centenares de atenciones y asesoramientos, de los que sólo una pequeña parte de los usuarios se han derivado hasta nuestro servicio jurídico. En cualquier caso, la enorme cantidad de casos que se han atendido muestran la enorme preocupación de las personas dependientes al tiempo que revelan la desatención recibida y falta de respuesta en la prestación de servicios por parte de la Comunidad de Madrid en tanto ostentadora de la competencia de la política de Dependencia Así pues, de entre las más de 1000 personas atendidas por nuestra asesoría, cabe señalar la macabra cifra de las 97 personas han fallecido en este tiempo sin haber visto atendido su derecho, y que más de 200 expedientes han terminado en el Tribunal Superior de Madrid. El desglose del trabajo realizado teniendo en cuenta sólo los casos que exigieron una apertura de expediente es el siguiente: −

Grado 3: 278 de los cuales 59 pasan al TSJ

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Grado 2: 95 de los cuales 23 pasan al TSJ

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Grado 1: 64 de los cuales 13 pasan al TSJ

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Grado‐3 con Responsabilidad Patrimonial: 33

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Grado‐2 con Responsabilidad Patrimonial: 145 de los cuales 26 pasan al TSJ

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Grado‐1 con Responsabilidad Patrimonial: 234 de los cuales 65 pasan al TSJ

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Grado‐1 Alzada: 93 de los cuales 13 pasan al TSJ

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Fallecidos: 97

La asesoría jurídica sigue aún hoy prestando esta labor a las personas y colectivos de personas dependientes que lo necesitan, y lamentablemente parece que su labor seguirá siendo necesaria durante un largo periodo.