L’acusació popular com a instrument de defensa d’interessos col·lectius i socials

El dret penal ha evolucionat des d’una inicial funció essencialment protectora de béns jurídics individuals, a ocupar-se també de la tutela d’interessos o béns col·lectius o socials, la protecció dels quals estava tradicionalment encomanada al dret administratiu, però que el dret penal contemporani també ha hagut d’assumir per tal d’atendre les ineludibles necessitats d’una societat complexa com l’actual, amb figures com els delictes contra la hisenda pública i la seguretat social; el mercat i els consumidors; l’ordenació del territori, urbanisme, patrimoni històric o medi ambient; contra l’administració pública; contra la comunitat internacional, etc. És precisament en la defensa d’aquests interessos col·lectius on l’acusació popular pot desenvolupar un paper fonamental, especialment en un estat democràtic, sense que això exclogui, òbviament, l’acusació particular, quan aquesta existeixi7

Com afirma l’article 7.3 de la Llei orgànica del poder judicial:

Els jutges i els tribunals han de protegir els drets i els interessos legítims, tant individuals com col·lectius, sense que en cap cas es pugui produir indefensió. Per a la defensa dels interessos legítims es reconeix la legitimació de les corporacions, les associacions i els grups afectats o que estiguin habilitats legalment per a la seva defensa i promoció

Tanmateix, i com ja hem dit, continuen existint recels i desconfiança cap a l’acusació popular en importants sectors de la jurisprudència i la doctrina, ja sigui apreciant limitacions al seu exercici i a la seva actuació processal que considerem que no sempre s’ajusten a la seva regulació, o ja sigui proposant l’establiment de noves restriccions afegides que entenem que tampoc s’adiuen a l’esperit constitucional i a les veritables finalitats que aquesta important figura està destinada a desenvolupar.

Naturalesa constitucional de l’acusació popular: la seva concepció jurisprudencial

Com ja s’ha exposat, l’acció popular disposa d’un explícit reconeixement a l’article 125 de la Constitució. Tanmateix, la relació entre l’acusació popular i el dret fonamental a la tutela judicial efectiva de l’article 24.1 de la Constitució (que, no ho oblidem, inclou l’accés a la jurisdicció8) ha

7 En aquesta línia, interessants resulten la Interlocutòria de l’Audiència Provincial de Valladolid 82/2022, de 14 de febrer, o la Interlocutòria de l’Audiència Provincial de Biscaia 90290/2021, de 16 de juliol, si be aquesta última adopta una posició restrictiva, en un supòsit de delictes contra els drets del treballadors i homicidi imprudent, inadmetent la compareixença d’una plataforma en tractar-se de delictes que no tutelen específicament béns jurídics d’interès general. També efectua una anàlisi de les raons que fonamenten la protecció d’aquests interessos col·lectius la Sentència del Tribunal Suprem 110/2020 de 11 març, i la Sentència de l’Audiència Provincial de Guipúscoa 4/2015, de 29 de gener (evitar una multiplicitat de processos, la protecció d’interessos generals sense contradiccions, la distribució equitativa de les indemnitzacions i la superació del desequilibri entre individu i grans empreses).

8 Com exposa, entre d’altres, la STC 182/2002, de 14 d’octubre estat objecte de certes vacil·lacions en la jurisprudència, tant del Tribunal Constitucional i com del Tribunal Suprem.

En un principi, el Tribunal Constitucional considerà que tant l’acusació popular com la particular es troben emparades pel dret fonamental de l’article 24.1 (sentències del Tribunal Constitucional -en endavant SSTC- 108/1983, 115/1984, 147/1985 o 137/1987), i si bé l’article 125 acull l’acusació popular com un dret de configuració legal, l’article 24.1 inclouria també el dret a exercir l’acció pública en el seu règim legal concret (STC 147/1985). Posteriorment, el Tribunal Constitucional considerà que l’acusació particular i l’acusació popular tenen fonaments diferents, ja que mentre la legitimació de l’acusador particular derivaria directament de l’article 24.1 de la Constitució, en tant que perjudicat per la infracció penal, la del acusador popular, que no requereix ostentar la condició d’ofès o perjudicat pel delicte, derivaria de l’article 125 (SSTC 34/1994 o 50/1998).

Per tant, entén el Tribunal Constitucional que quan l’acusador popular tingui un interès subjectiu, legítim i personal, més concret que el necessari per a constituirse en acusació popular i que raonablement pugui ser reconegut com a tal interès subjectiu (que en molts casos podrà resultar del bé subjectiu que es troba subsumit en l’interès general que es defensa), i sempre que això sigui apreciable i subjectivament defensable, la seva posició trobarà empara en l’article 24.1 i gaudirà plenament del dret al recurs d’empara (SSTC 147/1987, 148/1994, 41/1997, 90/1998); però si no té cap altre interès més enllà del general, només podrà exercir el recurs d’empara fonamentat en l’article 24.1 en la seva vessant material, referida a resolucions purament arbitràries o manifestament irracionals o amb error patent9 (STC 148/1994).

Per la seva banda, el Tribunal Suprem, en la seva Sentència 702/2003, de 30 de maig, qualificà l’acció popular de dret fonamental10, però modificà la seva posició a la posterior Sentència 1045/2007, de 17 de desembre, afirmant que drets fonamentals són els previstos als article 14 a 29 i 30.2, però no a l’article 12511 (tot i que el vot particular del magistrat Julián Sánchez Melgar continuà defensant l’acció popular com a dret fonamental).

9 La Interlocutòria de l’Audiència Provincial de Biscaia (Secció 6ena) 90290/2021, de 16 de juliol, sintetitza aquesta doctrina constitucional. En aquesta mateixa línia, també es pot esmentar la Interlocutòria de l’Audiència Provincial de Pontevedra 689/2021, de 18 de novembre.

10 Segons aquesta Sentència: En definitiva, la acción popular tiene los siguientes caracteres de nuestro derecho:

1. Es un derecho fundamental, derivado de su reconocimiento constitucional.

2. Es un derecho cívico porque pertenece a los españoles como personas físicas, así como a las personas jurídicas, extremo o ampliación que si en tiempos pretéritos fue cuestionado, hoy es admitido sin reservasSSTC 241/92 y de esta Sala sentencia de 4 de Marzo de 1995 entre otras

3. Es un derecho activo porque mediante ella, los ciudadanos pasan a ejercitar en paridad de armas con el Ministerio Fiscal, una función pública cual es la de la acusación.

11 Afirma la Sentència que: En este contexto histórico, la Constitución de 1978 en su art. 125 elevó el derecho reconocido por el art. 101 LECr a la categoría de derecho constitucional, aunque sin otorgarle la condición de derecho fundamental y subordinando su ejercicio a las condiciones que prevea la ley que determine la forma de su ejercicio y los procesos penales en los cuales su ejercicio es admitido. Es cierto que en la STS 702/2003, invocada por los recurrentes, se afirmó que el derecho de acción popular es un derecho fundamental. La Sala, admitiendo que la cuestión probablemente no tenga una solución inequívoca en la jurisprudencia constitucional, estima necesario aclarar que la expresión derechos fundamentales es, en principio, aplicable a los

Certament, l’acció popular, si bé no es troba esmentada explícitament en el catàleg de drets fonamentals, es troba íntimament vinculada al dret fonamental a la tutela judicial efectiva de l’article 24.1 de la Constitució, i gaudeix de reconeixement legal en una llei orgànica (concretament, a l’article 19 de la Llei orgànica del poder judicial).

L’article 125 remet l’exercici de l’acció popular a la llei, sense establir més precisions, per la qual cosa correspon a la llei regular el seu exercici, determinant en quins processos penals ha d’existir (SSTC 64/1999 o 81/1999) o establint condicionants al seu exercici, com el previst a l’article 113 de la LECr (STC 154/1997), però entenem també que l’article 125 no exclou ni limita en cap cas la plena aplicabilitat de l’article 24.1 a l’acusació popular: el precepte només constitueix una garantia institucional expressa de la figura, que en tot cas considerem implícitament, però també plenament, inclosa en l’article 24, com a dret fonamental de configuració legal. En conseqüència, si l’acusació popular s’exerceix de conformitat amb el seu règim legal, no hi hauria d’haver motiu per limitar l’abast d’un eventual recurs d’emparament, existeixi o no aquest especial i afegit interès legítim i personal que exigeix el Tribunal Constitucional. En definitiva, doncs, i des d’una interpretació favorable i expansiva a l’exercici del dret fonamental a la tutela judicial efectiva12 , considerem que caldria afirmar, sense vacil·lacions, la plena integració de l’acusació popular en el contingut d’aquest dret.

Requisits de caràcter objectiu: pretensions que es poden exercir mitjançant l’acusació popular

En tant que l’exercici de l’acusació popular constitueix un dret de configuració legal, el Tribunal Constitucional ha considerat adequat a la Constitució que el legislador pugui establir que en determinats procediments no existeixi aquesta acció (STC 90/1998, 64/1999, 81/1999, 280/2000)13. Per tant, si, en un concret procediment, no es preveu explícitament l’acció popular, de manera directa o per remissió, aquesta acció no existeix en aquell procediment (STC 64/1999, 67/2011, 140/2018).

reconocidos en el Capítulo segundo del Título I y que, según el art. 53.2. CE gozan de la protección especial del recurso de amparo. Consecuentemente, el derecho del art. 125 no sería un derecho fundamental, aunque quien ejerza el derecho de la acusación popular tenga como parte procesal los derechos que la constitución les acuerda como tales, especialmente el del art. 24.1 CE.

12 Cal recordar que el deure d’interpretació conforme a la Constitució es reforça especialment en aquells supòsits en els quals es troben implicats drets fonamentals, com l’article 24, que no només són drets subjectius dels ciutadans sinó autèntics fonaments jurídics materials de tot l’ordenament (SSTC 21/1981; 25/1981, FJ 5; 53/1985, FJ 4), de clara aplicació directa (STC 5/1981), amb una especial força expansiva, de manera que els límits a aquests drets s’han d’interpretar sempre de manera restrictiva i en el sentit més favorable a la seva eficàcia i essència (SSTC 159/1986, 254/1988, 51/1998).

13 Interessant, en aquesta línia, la Sentència de l’Audiència Provincial de Guipúscoa 8/2022, de 10 de gener. Cal no oblidar també que, com s’ha dit, si el legislador l’ha establert, la interpretació restrictiva que en facin els òrgans jurisdiccionals de les condicions d’exercici pot suposar una vulneració del dret a la tutela judicial efectiva si no es respecta el principi pro actione i el dret d’accés a la jurisdicció (STC 280/2000).

Per aquesta raó, s’ha considerat exclosa l’acusació popular en el procés penal militar14 i en la jurisdicció de menors15

Així mateix, també existeix acord en la falta de legitimació del acusador popular per a exercir l’acció civil derivada de delicte, per a la qual només estan legitimats l’acusació particular i el Ministeri Fiscal (articles 108 i 110 de la LECr; Sentència de l’Audiència Nacional 21/2021, de 28 d’octubre)16

Se sol considerar que l’àmbit més propi de l’acció popular ve constituït pels delictes públics (la persecució dels quals no requereix ni querella ni denúncia de les persones ofeses o perjudicades), i que resten en tot cas exclosos els anomenats delictes privats (que només poden ser perseguits per la persona ofesa o el seu representant legal, mitjançant querella, sense intervenció del Ministeri Fiscal17).

Més polèmica resulta l’admissió de l’acusació popular en els denominats delictes semipúblics o semiprivats (que requereixen, com a condició de perseguibilitat, la prèvia denúncia de la persona agreujada o del seu representant legal18). Si bé la majoria de resolucions del Tribunal Constitucional entenen que aquests delictes estan exclosos de l’acció popular19, la doctrina es troba dividida, proposant un sector la seva admissió en determinats delictes semipúblics, com els d’agressions sexuals, en els quals moltes vegades les víctimes no presenten la preceptiva denúncia per por i per les seqüeles psicològiques patides.

14 El Tribunal Constitucional ha considerat com una qüestió de legalitat ordinària, que correspon als tribunals militars, determinar si, per aplicació supletòria de la LECr (disposició addicional 1ª de la Llei orgànica 2/1989, de 13 d’abril, processal militar) s’hauria de considerar admissible també en aquest àmbit l’acció popular (SSTC 64/1999, 81/1999 i 280/2000).

15 En aquesta només es preveu la intervenció de l’acusació particular (art. 25 de la Llei orgànica 5/2000, de 12 de gener, reguladora de la responsabilitat penal del menor), per la qual cosa s’exclou l’acusació popular, atenent a l’interès superior del menor.

16 Respecte a les costes, l’article 240.3r LECr no fa referència explícita a les de l’acusació popular, tot i que, jurisprudencialment, no se solen incloure, atès que la seva finalitat és compensar al perjudicat per l’exercici de l’acusació particular, i també per evitar que el seu exercici agreugi les responsabilitats dels condemnats, tret de determinades excepcions, com en els delictes contra els recursos naturals i el medi ambient, en els quals l’actuació de l’acusació popular és vital i per tant es poden incloure les costes d’aquesta (STS 1318/2005, de 17 de novembre), o en els casos en els quals l’acusació popular actua en defensa d’interessos no difusos sinó directes respecte del perjudicat (SSTS 149/2007, de 26 de febrer; 381/2007, de 24 d’abril, o 413/2008, de 30 de juny). En aquesta matèria, la STS 174/2015, de 14 de maig, admet les costes causades per l’acció popular en els casos de defensa d’interessos difusos, de supòsits d’especial afectació dels interessos del accionant i aquells casos d’actuació imprescindible i decisiva, de forma que el delicte no hagués estat sancionat sense la seva concurrència.

D’altra banda, l’exercici de l’acusació popular tampoc està cobert pel dret a l’assistència jurídica gratuïta (art. 3.4 de la Llei 1/1996, de 10 de gener, d’assistència jurídica gratuïta).

17 Calúmnies i injúries contra particulars (art. 205 i 208 CP).

18 Són els següents: mort per imprudència menys greu tret que s’hagi utilitzat vehicle a motor o ciclomotor (art. 142.2 CP); lesió dolosa lleu o maltractament (art. 147.4 CP); lesió greu per imprudència menys greu (art. 152.2 CP); reproducció assistida (art. 161.2 CP); amenaces lleus (art. 171.7 paràgraf primer, CP); coaccions lleus (art. 172.3 CP); injúries o vexacions lleus produïdes en l'àmbit familiar (art. 173.4 CP); agressions i assetjaments sexuals (art. 191 CP); descobriment i revelació de secrets (201.1 CP); calúmnia i injúria, quan l'ofès sigui funcionari públic, autoritat o agent d'aquesta, sobre fets relatius a l'exercici del seu càrrec (art. 215.1 CP); abandó de família (art. 228 CP); danys per imprudència greu en quantia superior a 80 mil euros (art. 267 CP); delictes contra la propietat intel·lectual, industrial, el mercat i els consumidors (287.1 CP); delictes societaris (296.1 CP); acusació i denúncia falsa (art. 456.2 CP).

Respecte a aquesta qüestió, considerem que cal admetre la legitimació de l’acusació popular també en aquest tipus de delictes, per les següents raons:

■ Si bé s’han esmentat en favor de l’exclusió de l’acusació popular l'article 125 de la Constitució, els articles 270 i 101 de la LECr, o els seus articles 644, 645, 110 o 104, cap d’aquests preceptes resolen la qüestió, atesa la seva imprecisió terminològica.

■ Tractant-se d’una institució íntimament vinculada a una institució constitucional la qual, a més, es troba íntimament vinculada a un dret fonamental, cal efectuar la interpretació més favorable al seu exercici, també en aquests delictes.

■ En els delictes semipúblics, quan ja s’ha complert el requisit de perseguibilitat, la tramitació processal és pràcticament idèntica que la d’un delicte públic, per la qual cosa res justificaria l’exclusió de l’acusació popular.

■ A més, en alguns delictes semipúblics, com els delictes d’agressió i assetjament sexuals, existeixen associacions i altres persones jurídiques que poden constituir-se en acusació popular i desenvolupar una tasca d’una importància cabdal tant per les pròpies víctimes com per a tota la societat. És més, l’exercici de l’acusació popular en aquest tipus de delictes per part de les pròpies Administracions públiques, que disposen de serveis i personal altament especialitzats, juga un paper molt rellevant en la protecció de les víctimes, tant si són adultes com, i molt especialment, en el cas de delictes contra menors20 .

Requisits de caràcter subjectiu: persones que poden exercir l’acusació popular La nacionalitat

Com ja s’ha vist, l’article 125 de la Constitució es refereix als “ciutadans”. Aquesta expressió s’ha interpretat limitant l’acció popular als nacionals espanyols, tant per l’article 19.1 de la Llei orgànica del poder judicial (que es refereix a “ciutadans de nacionalitat espanyola”), com a la LECr (els articles 101 i 270 l’atribueixen a “tots els ciutadans espanyols”). La jurisprudència també qualifica l’acció popular com un dret cívic que pertany als nacionals espanyols.21

19 Entre d’altres, SSTC 40/1994 o STC 311/2006, i també en aquesta línia, es pot fer esment a la Sentència de l’Audiència Provincial de Guipúscoa 8/2022, de 10 de gener. 20 Es pot esmentar l’exercici de l’acusació popular en determinats casos coneguts de delictes sexuals contra menors, com en l’anomenat cas maristes, en el qual l’exerciren la Generalitat i l’Ajuntament de Barcelona, sol·licitant penes superiors a les del Ministeri Fiscal, tot i que la sentència en primera instància qualificà la seva aportació de supèrflua i redundant (Sentència de l’Audiència Provincial de Barcelona, secció 21ena, 94/2019, de 25 d’abril, confirmada per les Sentències del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya 100/2020, de 14 de maig, i per la STS 809/2022, de 7 d’octubre).

Tanmateix, cal no oblidar que, tal i com s’ha exposat, l’acció popular es troba íntimament lligada al dret a la tutela judicial efectiva, del qual en són titulars també els estrangers (SSTC 99/1985, de 30 setembre; 115/1987, de 7 juliol; 95/2003, de 22 maig; art. 13.1 de la Constitució en relació amb l’article 20 de la Llei orgànica 4/2000, d’11 de gener, sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva integració social), atès que la seva titularitat s’atribueix a totes les persones, no per raó de la seva nacionalitat, sinó precisament per la seva condició de persones, com a dret imprescindible per a la garantia de la dignitat humana. A més, com a dret fonamental, ha de ser objecte sempre de la interpretació més favorable al seu exercici.

En conseqüència, entenem injustificada la limitació de l’acusació popular només als nacionals espanyols22: si considerem que l’acció popular integra també el contingut del dret fonamental a la tutela judicial efectiva, cal concloure que els estrangers també haurien de gaudir de la possibilitat d’exercir l’acusació popular.

Aquesta restricció subjectiva encara resulta més greu quan es tracta de ciutadans de la Unió Europea, tenint en compte que l’article 21 de la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea estableix la prohibició de discriminació entre ciutadans de la Unió per raó de nacionalitat, i els articles 2 i 3 del Tractat de la Unió Europea proclamen el principi de no discriminació23 .

Altres limitacions subjectives

Disposa l’article 102 de la LECr el següent:

No obstant el que disposa l’article anterior, no pot exercir l’acció penal:

1r. Qui no gaudeixi de la plenitud dels drets civils.

2n. Qui hagi estat condemnat dues vegades per mitjà d’una sentència ferma com a reu del delicte de denúncia o querella calumnioses.

21 Entre d’altres, STC 241/1992, STS 702/2003.

22 La Interlocutòria del Tribunal Constitucional 186/2009, de 16 de juny, va inadmetre la qüestió d’inconstitucionalitat plantejada pel Jutjat Central d’Instrucció número 6, entenent que la limitació legal als espanyols no vulnera l’article 125 de la Constitució, tot i que, tal i com argumenta el seu vot particular, si l’exercici de l’acusació popular troba empara en el dret fonamental a la tutela judicial efectiva de l’article 24.1 de la Constitució, atès que l’acció popular constitueix un mitjà d’accés a la jurisdicció (entre d’altres, STC 311/2006), i si el Tribunal Constitucional, amb una interpretació conjunta dels articles 13.1 i 24 de la Constitució, entén que els ciutadans estrangers també són titulars del dret fonamental a la tutela judicial efectiva, caldria entendre que la limitació legal als ciutadans espanyols resulta inconstitucional, contraria a l’article 53.1 de la Constitució i també al seu article 10.2, tenint en compte a més que el propi article 24.1 es refereix a “totes les persones”, sense distinció per nacionalitat.

23 Tampoc falten autors que proposen la substitució del criteri de la nacionalitat pel criteri de la residència. Així, Juan José Gonzalo Doménech, en l’obra esmentada, considera aquesta exclusió dels estrangers anacrònica i injustificada, impròpia de l’actual context social i global, però tampoc considera adequat el criteri de la nacionalitat europea, i proposa la substitució del propi criteri de la nacionalitat, que considera inapropiat i arcaic, pel criteri de la residència. En síntesi, sosté que qui resideix en una societat determinada esdevé subjecte de drets i obligacions (tributàries, etc.) i, en conseqüència, i com a membre d’aquesta societat, d’interessos socials o col·lectius, per la qual cosa ha de poder defensar-los mitjançant l’exercici de l’acció popular.

3r. El jutge o el magistrat.

No obstant això, els compresos en els números anteriors poden exercir l’acció penal pel delicte o la falta comesos contra les seves persones o béns o contra les persones o els béns dels seus cònjuges, ascendents, descendents, germans consanguinis o uterins i afins.

Els compresos en els números segon i tercer també poden exercir l’acció penal pel delicte o la falta comesos contra les persones o els béns dels qui estiguin sota la seva guarda legal.

Quant al primer supòsit, caldrà integrar-lo amb la corresponent normativa civil (modificada per la Llei 8/2021, de 2 de juny, per la qual es reforma la legislació civil i processal per al recolzament a les persones amb discapacitat en l’exercici de la seva capacitat jurídica).

Quant al segon supòsit, que cal entendre referit al delicte tipificat a l’article 456 del codi penal, la doctrina ha proposat la seva ampliació, considerant que hauria de ser suficient una única condemna, o la condemna per qualsevol delicte contra l’Administració de Justícia24 , o incloure també altres delictes.

Finalment, i quant al tercer supòsit, la doctrina proposa la seva ampliació, per evident identitat de raó, als membres del Ministeri Fiscal25, als lletrats de l’Administració de Justícia i, fins i tot, a altres funcionaris de Justícia, de manera similar al que es preveu a l’article 10.7 de la Llei orgànica 5/1995, de 22 de maig, del Tribunal del Jurat.

Afegeix també l’article 103 que:

Tampoc no poden exercir accions penals entre si:

1r. Els cònjuges, si no és per un delicte o una falta comesos per l’un contra la persona de l’altre o la dels seus fills, i pel delicte de bigàmia.

2n. Els ascendents, descendents i germans per naturalesa, per adopció o per afinitat, si no és per un delicte o una falta comesos pels uns contra les persones dels altres26

La legitimació de les persones jurídiques

Tot i que en el passat la jurisprudència inicialment havia exclòs a les persones jurídiques de l’exercici de l’acusació popular27, actualment l’admet, ja des de les SSTC 241/1992, de 21 de desembre, 34/1994, de 31 de gener, 154/1997, de 29 de setembre, o 50/1998, de 25 d’abril, que realitzen una interpretació extensiva del terme “ciutadans” utilitzat a l’article 125 de la Constitució, considerant que l’article 24.1 comprèn, en la referència a “totes les persones”, també a les persones jurídiques (STC 53/1982), sempre que existeixi una relació o connexió entre l’objecte social de la persona jurídica i l’objecte del procediment referida a la defensa de la legalitat i dels interessos generals.

24 Així ho preveien l’article 82.1 de l’Avantprojecte de llei d’enjudiciament criminal de 2011, o l’article 70.2 del Proposta de Codi processal penal de 2013, elaborada per la Comissió Institucional creada per Acord del Consell de Ministres de 2 de març de 2012.

25 Com preveien l’article 82.1 de l’Avantprojecte de llei d’enjudiciament criminal de 2011, o l’article 70.2 del Proposta de Codi processal penal de 2013.

26 La jurisprudència ha efectuat una interpretació estricta del terme cònjuges de l’article 103 LECr, no assimilable analògicament a situacions de convivència efectiva anàloga, atès que es tracta de normes limitatives de drets fonamentals (SSTS 23 de desembre de 2002, o de 27 de setembre de 2005).

27 Per exemple, STS de 2 de març de 1982.

Actualment, l’article 109 bis 3 de la LECr (introduït per la Llei 4/2015, de 27 d’abril, de l’estatut de la víctima del delicte) disposa que:

L’acció penal també pot ser exercitada per les associacions de víctimes i per les persones jurídiques a les quals la llei reconeix legitimació per defensar els drets de les víctimes, sempre que això estigui autoritzat per la víctima del delicte28

Persones jurídiques públiques. En defensa de la seva legitimació

Quant a les persones jurídiques públiques, la jurisprudència del Tribunal Constitucional, en la seva Sentència 129/2001, de 4 de juny, considerà que no es trobaven legitimades per a l’exercici de l’acusació popular, entenent que el concepte de “ciutadans” de l’article 125 de la Constitució es referia exclusivament a les persones físiques i a les persones jurídiques privades, però no als òrgans de poder de la comunitat política29 .

Tanmateix, el propi Tribunal Constitucional modificà la seva posició en la seva Sentència 311/2006, de 23 d’octubre, la qual no nega que les persones jurídiques públiques puguin exercir la acusació popular sempre que comptin amb una habilitació legal per fer-ho que no hagi estat impugnada davant el Tribunal Constitucional. Entén la sentència que, si a les persones jurídiques públiques se’ls reconeix la titularitat d’àmbits específics del dret a la tutela judicial efectiva, correspon a les lleis processals determinar els supòsits en els quals és possible l’exercici de l’acció popular per part d’aquestes, i acaba admetent la legitimació de la Comunitat Valenciana per a exercir-la en supòsits greus de violència de gènere, d’acord amb la previsió continguda en l’article 36 de la Llei valenciana 9/2003, de 2 de abril, per a la igualtat entre dones i homes30

28 Es pot esmentar la STC 241/1992, de 21 de desembre, que entengué legitimada una associació de familiars de membres de la cos Nacional de Policia respecte a un delicte d’apologia del terrorisme.

29 Cal no oblidar el reconeixement per part del Tribunal Constitucional del dret fonamental a la tutela judicial efectiva de les persones jurídiques públiques quan la seva situació processal resulti anàloga a la dels particulars, és a dir, no gaudeixin de de privilegis processals (SSTC 19/1983, 91/1991, 100/2000, 175/2001 i 11 o 28/2008).

30 Són diverses les normes autonòmiques que han previst l’exercici de l’acusació popular per part de les respectives administracions. A Catalunya es poden esmentar l’article 26.5 de la Llei 19/2020, del 30 de desembre, d'igualtat de tracte i no-discriminació -L’Administració de la Generalitat i les entitats locals, en el marc del que estableix aquesta llei, poden personar-se en els procediments penals per fets delictius motivats per odi o discriminació en la forma i les condicions establertes per la legislació processal. La personació de les entitats públiques s’ha d’exercir amb el consentiment de la víctima, sempre que això sigui possible-; o la Llei 14/2010, del 27 de maig, dels drets i les oportunitats en la infància i l'adolescència, en el seu article 76.5 -L'Administració de la Generalitat es pot personar en

Posteriorment, s’ha atorgat empara, quant a la legitimació per a l’exercici de l’acció popular, a altres comunitats autònomes com Cantàbria (SSTC 8/2008, de 21 de gener, i 18/2008, de 31 de gener), i, fins i tot, a la pròpia Administració estatal (STC 67/2011, de 16 de maig, en el qual s'admet l'exercici de l'acusació popular pel Delegat Especial del Govern contra la Violència sobre la dona31).

La jurisprudència del Tribunal Suprem també ha evolucionat des de posicions inicialment contràries a la legitimació de les persones jurídiques públiques per a exercir l’acusació popular, tot seguint la jurisprudència constitucional32 els procediments penals per a perseguir extraterritorialment la pràctica de l'ablació o la mutilació genital femenina, sempre que les persones responsables es trobin a l'Estat, en la forma i amb les condicions establertes per la legislació processal-, o 91 -L'Administració de la Generalitat pot exercir l'acció popular en els procediments penals per mort o maltractaments físics o sexuals greus a infants o adolescents, en la forma i les condicions establertes per la legislació processal-; l’article 45 de la Llei 5/2008, de 24 d'abril, del dret de les dones a eradicar la violència masclista -1. L'Administració de la Generalitat es pot personar en els procediments penals per violència masclista, en els casos de mort o de lesions greus de dones, en la forma i les condicions establertes per la legislació processal. 2. Si la personació és exercida per una altra administració pública, el Govern es pot personar de manera potestativa. 3. El Govern es pot personar en casos altres que els especificats per l'apartat 1 i que siguin d'una rellevància especial, amb l'avaluació prèvia dels fets per l'Institut Català de les Dones. 4. La personació de l'Administració de la Generalitat s'ha d'exercir amb el consentiment de la dona víctima o de la seva família, sempre que això sigui possible).

En definitiva, la jurisprudència més recent, seguint aquests criteris, inadmet les compareixences de persones jurídiques públiques sense disposició habilitadora (per exemple, Interlocutòria de l’Audiència Provincial d’Àvila 186/2021, de 22 de juliol, respecte d’un ajuntament, ni tampoc, i això també és rellevant, respecte dels seus funcionaris o autoritats com a tals, en un supòsit de delictes contra la seguretat vial); o Interlocutòria de l’Audiència Nacional 384/2022, de 15 de juliol de 2022 (que inadmet la compareixença de la Generalitat de Catalunya en un supòsit de delictes contra la intimitat i de revelació de secrets, considerant insuficient l’al·legat article 3.2 de la Llei 4/2003, de 7 d’abril, d’ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya, pel seu caràcter genèric i perquè no esmenta el dret de la Generalitat a accionar penalment, a diferència d’altres normes catalanes).

31 Aquesta sentència admet la legitimació del titular de la Delegació Especial del Govern contra la Violència sobre la Dona, encara que l’article 29.2 de la Llei orgànica 1/2004, de 28 de desembre, de mesures de protecció integral contra la violència de gènere, no li atribuïa una habilitació expressa per a l’exercici de l’acusació popular en l’ordre penal (el precepte es limita a establir que estarà legitimada davant els òrgans jurisdiccionals per a intervenir en defensa dels drets i dels interessos tutelats en aquesta llei en col·laboració i coordinació amb les administracions amb competències en la matèria), ni tampoc ho feia l’article 3 del Reial decret 263/2011, que establia l'estructura orgànica bàsica del Ministeri de Sanitat, Política Social i Igualtat, dedicat a les funcions del Delegat especial del Govern. El Tribunal, però, considera que existeix aquesta legitimació per a exercir l’acció popular, en atenció al contingut de l’exposició de motius de la Llei orgànica 1/2004. Aquesta Sentència, sense admetre-ho explícitament, acaba obrint la porta a la inclusió en terme “ciutadà” de l’article 125 a les administracions públiques: En definitiva, si el termino –ciudadanos- del art. 53.2 de la Constitución ha de interpretarse ... en un sentido que permita la subsunción de las personas jurídicas, no hay razón alguna que justifique una interpretación restrictiva de su sentido cuando dicho término se utiliza en el art. 125 o en la normativa reguladora del régimen legal vigente de la acción popular.

32 En concret, i des d’una posició negativa, es pot esmentar la STS núm. 149/2013, de 26 de febrer, que entén que el concepte “ciutadans” de l’article 125 es refereix només a persones privades, físiques o jurídiques, però no permet incloure els òrgans de poder de la comunitat política, tot i que aquesta posició torna a ser objecte d’anàlisi a la Sentència del Tribunal Suprem núm. 508/2015, de 27 de juliol de 2015 (cas “Malaya”) en el FJ 183è.

La doctrina es mostra especialment crítica amb la possibilitat d’exercici de l’acusació popular per part d’ens públics33, entre d’altres, per les raons següents:

► El fet que la legislació autonòmica pugui legitimar l’exercici de l’acusació popular suposa una vulneració de la distribució constitucional de competències, atès que, segons l’article 149.1.6 de la Constitució constitueix competència exclusiva estatal la legislació processal, sens perjudici de les especialitats que en aquest ordre es deriven necessàriament de les particularitats del dret substantiu de les comunitats autònomes.

Òbviament, aquest argument no és aplicable quan la legitimació per exercir l’acusació popular de la persona jurídica pública deriva de la pròpia normativa estatal, com ocorre en el cas de l’article 109 bis 3, segon paràgraf, de la LECr34

Respecte a les habilitacions contingudes en la normativa autonòmica, certament, el Tribunal Constitucional ha assenyalat que la precisió de l’article 149.1.6, referida a les “especialitats” de les comunitats autònomes, no permet a aquestes innovar l’ordenament processal pel mer fet d’haver introduït regulacions de dret substantiu en exercici de les seves competències, sinó que aquestes necessàries “especialitats” s’han de limitar a aquelles que, per connexió directa amb les particularitats del dret substantiu autonòmic, derivades de la singular realitat social de la comunitat autònoma, vinguin exigides per aquestes particularitats, i així ho acrediti el legislador autonòmic (SSTC 71/1982, de 30 de novembre; 83/1986, de 26 de juny; 127/1999, d’1 de juliol; 47/2004; 21/2012, de 16 de febrer, o 15/2021, de 28 de gener).

Tanmateix, les normes autonòmiques que atribueixen legitimació a les administracions autonòmiques per a l’exercici de l’acusació popular gaudeixen de presumpció de constitucionalitat, i mentre no siguin declarades formalment inconstitucionals, han de desplegar tots els seu efectes. Certament, els òrgans jurisdiccionals no poden fiscalitzar normes postconstitucionals de rang legal (SSTC 311/2006, 8/2008, 18/2008), però poden plantejar la corresponent qüestió d’inconstitucionalitat, i cal recordar també que ha estat el propi Tribunal Constitucional el que ha admès la legitimació de les administracions autonòmiques per a exercir l’acció popular, sense que hagi declarat la inconstitucionalitat d’aquestes normes mitjançant una autoqüestió.

En tot cas, entenem que una visió diferent del concepte “ciutadans” de l’article 125, en la línia de la STC 67/2011, permetria superar el problema i considerar legitimades a les administracions públiques per a l’exercici de l’acusació popular amb total normalitat i en els mateixos termes en què ja es reconeix per a les persones jurídiques privades. Això passaria per una reconfiguració del terme “ciutadà”, allunyant el seu significat del concepte de particular (o particular nacional) i apropant-lo més al de subjecte de drets i obligacions en la comunitat, concepte aquest últim que entenem més ajustat a la realitat social actual i en la qual s’encabirien sens dubte les entitats públiques (i, també, les persones estrangeres).

33 Aquesta posició de la doctrina majoritària contrària a aquesta possibilitat ha tingut acollida en diverses iniciatives, com la Proposta de Codi processal penal de 2013, elaborada per la Comissió Institucional creada per Acord del Consell de Ministres de 2 de març de 2012, que prohibia l’exercici de l’acció popular a persones jurídiques públiques, i també a partits polítics, i fins i tot persones jurídiques privades excepte les formalment constituïdes per a la defensa de les víctimes del terrorisme en els processos per delicte de terrorisme (art. 70.2).

34 Segons aquest article, quan el delicte o la falta comesa tingui per finalitat impedir o obstaculitzar als membres de les corporacions locals l’exercici de les seves funcions públiques, també es pot personar en la causa l’Administració local en el territori de la qual s’hagi comès el fet punible. Com es pot constatar, el precepte es refereix als delictes comesos contra membres de la corporació com a persones físiques, per la qual cosa constitueix un supòsit d’acusació popular.

En aquest sentit, d’acord amb el Diccionari de la llengua espanyola de la Reial Acadèmia Espanyola, ciudadano és persona considerada como miembro activo de un Estado, titular de derechos políticos y sometido a sus leyes. Per la seva banda, el Diccionari de la llengua catalana de l’Institut d’Estudis Catalans defineix ciutadà com persona que, com a membre d’un estat, té uns drets i uns deures civils i polítics. A partir d’aquestes definicions, es podrien considerar incloses en aquest concepte les persones jurídiques publiques, si més no tan incloses com les privades, en la mesura en què tan les unes com les altres constitueixen membres actius de la comunitat estatal, són titulars de drets i deures i es troben sotmeses a les seves lleis.

► També s’argumenta, per tal de negar a les persones jurídiques públiques l’exercici de l’acció popular, que correspon al Ministeri Fiscal l’exercici de l’acusació pública en compliment de la seva funció de defensa de la legalitat (art. 124 CE), i, en conseqüència, la compareixença de les administracions públiques com acusadores populars resulta innecessària, generant una distorsionadora duplicitat d’institucions públiques que concorren defensant el mateix interès social.

Tanmateix, la pròpia existència de l’acusació popular es basa en considerar precisament que el Ministeri Fiscal no esgota tot l’interès que pot existir en l’exercici de l’acusació en un cas concret. Sostenir el contrari podria portar a negar també l’exercici de l’acusació popular per part particulars, o l’exercici de l’acusació per part d’ens públics directament perjudicats pels il·lícits penals, com acusadors particulars. Un mateix interès social es pot defensar per entitats públiques diferents amb competències diferents i, per tant, des de perspectives també diferents, i, conseqüentment, amb efectes diversos i enriquidors. En definitiva, el Ministeri Fiscal no té atribuïda en exclusiva la funció de vetllar per la defensa de la legalitat (i n’és bona prova la pròpia existència de l’acusació popular), ni tampoc ostenta el monopoli de la defensa dels interessos generals (també les administracions, cal no oblidar-ho, han de servir amb objectivitat els interessos generals –art. 103.1 CE), ni les funcions que li són atribuïdes exclouen la possibilitat que altres subjectes, incloses les administracions públiques, també puguin exercir l’acusació, particular o, com sostenim aquí, popular.

Algun sector doctrinal arriba a plantejar fins i tot la decebedora imatge que es donaria en cas d’enfrontament entre entitats públiques i Ministeri Fiscal, però cal no oblidar que la disparitat de criteris i l’oposició entre administracions i Fiscalia en seu jurisdiccional ja es produeix en altres procediments (per exemple, en l’àmbit contenciós, en matèria de drets fonamentals, o en procediments davant del Tribunal Constitucional com recursos d’emparament o qüestions d’inconstitucionalitat).

► Infracció del dret de defensa de l’encausat, que es veuria obligat a fer front a una pluralitat d’acusacions públiques35

Tanmateix, l’existència d’una pluralitat d’acusacions, públiques o privades, no suposa cap menyscapte pel dret de defensa de l’encausat: el dret de defensa només exigeix iguals possibilitats d'al·legació, prova i recurs, possibilitats aquestes que em cap cas es veuen afectades per la presència d’una pluralitat d’acusacions.

Si el que es pretén es evitar un allargament del procés, cal recordar que la manera adequada de fer-ho no passa per restringir drets, sinó per posar a disposició de la justícia els mitjans personals i materials necessaris. Aquesta és la millor manera d’evitar dilacions indegudes i garantir un bon funcionament dels nostres òrgans jurisdiccionals.

En definitiva, doncs, considerem que cal defensar la legitimació de les persones jurídiques públiques per a exercir l’acusació popular, de conformitat amb una interpretació conforme a la Constitució i favorable al principi pro actione, i per tal de garantir una adequada defensa de tots els interessos públics, a vegades complexos, que es puguin veure afectats en un procés.

Breu referència als partits polítics

Menció especial requereix l’exercici de l’acusació popular exercida per partits polítics. Tot i que la jurisprudència ha destacat la necessitat de regular adequadament aquesta qüestió, per tal d’evitar traslladar al procés penal el debat polític (STS de 6 d’octubre de 2016), actualment no existeix cap limitació específica a la seva legitimació, per la qual cosa s’admet la seva personació com acusació popular (STS 14 d’octubre de 2010).

Interessant en aquesta matèria resulta la Sentència de l’Audiència Provincial de Madrid, Secció 7ena, 274/2022, de 6 de maig, cas Open Tenis de Madrid, en un supòsit de prevaricació i malversació, que afronta, no només la qüestió de la legitimació dels partits polítics, sinó també la dels grups municipals. També es pot esmentar la Interlocutòria de l’Audiència Nacional (Sala Penal, Secció 3ª) 211/2022, de 6 de maig, cas Dina, que desestima les peticions d’expulsió de l’acusació popular exercida per un partit polític36 .

35 En aquesta línia, STS 149/2013, de 26 de febrer, segons la qual el fet de permetre la personació com a acusadors populars a Administracions Públiques pot comportar un greu risc de “hipertròfia acusatòria”, amb una afectació dels drets de l’encausat i un evident alentiment del procés penal.

36 Afirma la Interlocutòria que Debe aquí rechazar la solicitud que, en oposición al recurso de apelación formulado por la acusación popular ejercida por Vox, efectúan las acusaciones particulares ejercidas por … y por ….: la expulsión de dicha acusación popular.

En manera alguna la desestimación de las pretensiones de la acusación popular, aun cuando puedan calificarse como impertinentes, inadecuadas o procesalmente incorrectas, es la expulsión, ni siquiera cuando se hicieran de mala fe, máxime cuando la Sala ya ha venido a delimitar el objeto de su actuación en esta causa …