Stortingets historie 1964-2014

Stortingets historie 1964–2014 Hanne Marthe Narud Knut Heidar Tore Grønlie (red.)

[start smuss]

Stortingets historie 1964–2014

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 1

03.09.2014 15:14

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 2

03.09.2014 15:14

[start tittel]

Stortingets historie 1964–2014 Hanne Marthe Narud Knut Heidar Tore Grønlie (red.)

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 3

03.09.2014 15:14

[start kolofon]

Copyright © 2014 by Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-450-1586-7 Grafisk produksjon: John Grieg AS, Bergen Grafisk design: Modest [Rune Døli] Bilderedaktør: Tone Svinningen Repro: Postproduksjon AS Typografi: LeMonde Livre Classic Papir: 120 g Munken Pure Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven.

Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Omslagsfoto: Kåre Willoch går, Gro Harlem Brundtland kommer, mai 1986 (se også s. 428).

Forsatsfoto: (Foran) Statsminister Per Borten i samtale med kirke- og undervisningsminister Kjell Bondevik under «lekkasjesaken» i mars 1971 (se også s. 422).

(Bak) Arbeiderpartiets leder Jens Stoltenberg og statsminister Erna Solberg under muntlig spørretime i Stortinget, februar 2014.

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 4

03.09.2014 16:50

Innhold Forord 9 Mellom to jubileer – Stortingets historie 1964–2014 11 Knut Heidar og Tore Grønlie I demokratiets og frihetens tjeneste 15 Stortingets makt … 15 … og hva den bygger på 18 Stortinget anno 2014 20

Til markedet 157 Den nye uavhengigheten 160 Rettsliggjøring og menneskerettigheter 162 «Lovgivningsfilial» av EU? 166 Fortsatt flo – og et høyere flomål, eller «politikkens retrett»? 168

Tendenser i «vår egen tid» 170 Ny fjære sjø? 170 Forlikenes tid 171

Til forsvar for folkestyret 21 Tore Grønlie

Kontroll- og konstitusjonskomiteen: Stortingets kontrollorgan – eller opposisjonens? 179 Ansvar, ansvarsplassering og mistillit: Kjenner

Fra eksil til politikkens sentrum? 23 Et storting under press 29

Stortinget fortsatt bare statsråden? 183

Linjer i folkets styre 191

Et storting med lav prestisje 29

Gamle roller, nytt innhold 191

Handlekraftig regjering – tilbaketrukket storting 36

Politikkens fremrykking og rettens renessanse 195

Strategier for styrket regjeringsmakt 38

Maktens integrasjon? 195

Til forsvar for folkestyret, «normalstaten» og rettsstaten 39 Et storting med innflytelse – tross alt 48

Rammene 197

Sterkt press – men solid forsvar 49

De folkevalgte slår tilbake 50 Fullmaktenes grenser 50 Stortinget gjør som Stortinget vil 54

Stortinget eksisterer i kraft av Grunnloven 199

Stortinget og den politiserte forvaltning 62

Nærmere om hva vi mener med «Grunnloven» 201

Forvaltningens ekspansjon og de

Hva kapitlet videre handler om 202

folkevalgtes arbeidsvilkår 67

Hvorfor er Grunnloven av interesse? 202

Stortingskontroll med statsselskapene –

Stortinget som grunnlovsendrende

1950-årenes konstitusjonelle debatt 70

makt: Kort om prosessen 203

Fra «den Hønsvaldske parlamentarisme»

Grenser for hva som kan vedtas? 203

til mistillit over Kings Bay 76

Endringer i innholdet uten endring i teksten?

Storting og regjering – Kings Bay-oppgjørets betydning 81

Særlig om europeisk integrasjon 203

1945–1965 – ettpartistat? 90

Hvem foreslår grunnlovsendringer? 207

På offensiven 91 Borgerlig regjering – en ny relasjon regjering–storting? 91

Økende antall forslag om grunnlovsendringer 210 Nærmere om stortingsbehandlingen 211

Forvaltningslovene – økt stortingsmakt? 94

Økt endringsfrekvens 213

1970-årenes kontrollaktivisme 100

«Grunnlovskonservatisme»? 213

Strammere grep om statsselskapene 102

Det er regjeringens og sentrale politikeres

Motkonjunkturpolitikk og

initiativer som fører frem 213

inntektsopptrapping i jordbruket 103

Stortinget i Grunnloven 215

Fra fjære til flo 111

Et storting i tvil om seg selv 112 Stortinget om sin egen makt 113 1980-årenes store nasjonale kompromiss 116 Liberalisering, fristilling og modernisering 122

Stortinget som Grunnlovens vokter 216 Høyesterett som Grunnlovens vokter 217 Konstitusjonens gjenkomst? 221

Internasjonalisering og europeisering 225 Fredrik Sejersted

EØS – hvilken rolle for Stortinget? 123

Konstitusjonelle og institusjonelle rammer 226

Ved et nytt jubileum – tid for pessimisme? 129

Stortingets rolle i utenrikspolitikken 235

Stortingsregjereri eller tilbaketrekning? 133 Tid for reform 136

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 5

Stortinget som konstituert statsmakt 199 Eivind Smith

Stortinget som konsultasjonsorgan i utenrikssaker 235 Stortinget som samtykkeorgan 241

Kontrolloffensiven 142

Stortinget som arena for utenrikspolitisk debatt 242

«Stortingsregjereri» – med selvkritikk 151

Konsensus og konflikt 246

Sentralstyring, statliggjøring og mistillit til

Stortinget og europapolitikken 251

lokaldemokratiet – et mer altomspennende storting 156

Utenriks og innenriks på tinget 255

03.09.2014 15:14

6



Ett folk? Samenes plass 257 Anne Julie Semb Fullt politisk medborgerskap, men ikke garantert

En representativ forsamling? 317 Elin Haugsg jerd Allern, Rune Karlsen og Hanne Marthe Narud

representasjon på Stortinget 257

Bakgrunnsrepresentasjon 318

Omlegging av samepolitikken, men ingen

Meningsrepresentasjon 322

problematisering av enhetstanken 260

Representantenes rolleoppfatninger 326

Fire linjer i spørsmålet om samisk representasjon 260

Endret sosial representativitet, stabil

Valg av linje for samisk representasjon: Avgrensningen

holdningsrepresentasjon? 330

av Samerettsutvalgets mandat 267 Fra rådgivende organ til konsultasjonsavtale og partnerskapsperspektiv 270 Konklusjon 271

Forankring og legitimitet 272 Ola Listhaug

Kvinnerepresentasjon og parlamentariske posisjoner 337 Elin Haugsg jerd Allern, Rune Karlsen og Hanne Marthe Narud Parlamentariske lederposisjoner og kjønn 337 Stortingets maktposisjoner etter 1960 340

Politisk avstand og tillit 273

Kjønnsforskjeller i komitémedlemskap? 341

Surveydata og måling av politisk tillit 275

Har kvinner og menn ulike preferanser? 345

Tiltro til Stortinget 1982–2008 275

Brutte barrierer og varig ulikhet 352

Sammenligninger med andre europeiske land 281 Stortinget og andre norske institusjoner 282

Maktens redskaper 357

Konklusjon 282

Representantene 283

Institusjon og arbeidsplass 359 Knut Heidar Organiseringen av politikkens hus 362

Valgordningen – proporsjonalitet og distrikts­representasjon 285 Bernt Aardal Hovedtyper av valgordninger 285 Den norske valgordningsdebatten 286 Senkning av stemmerettsalderen 286

Ressurser og støtteapparat 372 En «alternativ» stortingsekspertise? 378 Hvem bestemmer på Stortinget? 379 Konklusjon 383

Fagkomiteene – politiske verksteder? 384 Bjørn Erik Rasch

Geografisk og politisk fordeling av stortingsmandatene 286

Stabilitet og endring i komitésystemet 384

Økt proporsjonalitet med utjevningsmandater 287

Valgkomiteen og fordelingen av plasser i fagkomiteene 389

Utjevningsmandater innført etter 30 års debatt 292

Fagkomiteenes betydning 391

Flere utjevningsmandater og ny fylkesfordeling 292 Strid om personvalg 294 Valgordningens politiske konsekvenser 295

Konklusjon 398

Partigruppene: Samordnings- og maktarena 399 Knut Heidar

Grunnlov eller vanlig lov? 295

Parlamentariske partigrupper 400

Gir økt proporsjonalitet økt fragmentering? 295

Hvor enhetlige er partigruppene? 401

En stadig mer proporsjonal valgordning 295

Stortingsgruppenes organisering 405

Distriktenes overrepresentasjon 297

Økonomi og sekretariat 408

Hvor vil neste slag stå? 297

Stortingets sosiale sammensetning 298 Elin Haugsg jerd Allern, Rune Karlsen og Hanne Marthe Narud Rekrutteringens rammebetingelser 299

Gruppevariasjoner mellom partiene og over tid 411 Hvem bestemmer i gruppene? 414 Politikk som vanlig, men nye rammer 414

Regjeringsdannelser 417 Kaare W. Strøm

Kjønn, alder og etnisitet 300

Norske regjeringer 1964–2014 418

Utdanning, yrke og sektor 302

De konstitusjonelle rammene for regjeringens arbeid 418

Profesjonalisering av stortingspolitikerne? 309

Regjeringens sammensetning og arbeidsmåte 424

Hva kan forklare endringene? 313

Fra flertallsparlamentarisme til

Feminisering og profesjonalisering 316

mindretallsparlamentarisme, og tilbake igjen? 424 Statsrådene og taburettfordelingen 432 Valgresultat, varighet og avgang 437 Konklusjon 438

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 6

03.09.2014 15:14

7

Opposisjonen 439 Bjørn Erik Rasch Partier og blokker: Utvikling over tid 440 Opposisjon eller regjeringsdeltakelse? 444 Parlamentariske instrumenter i kampen

Deltaker og tilskuer 527 Parlamentarismen i endring 529 Trond Nordby Utgangspunktet 529

om regjeringsmakt 448

Første offensiv 533

Spørsmål fra opposisjonen 450

Intensivert kontroll og konstitusjonelle reformer 535

Opposisjonens kår og regjeringens parlamentariske basis 454

Reformviljens yttergrense 539 Tid for kursendringer? 539

Kampen om oppmerksomheten 455 Lobbyvirksomhet 457 Hilmar Rommetvedt

Stortinget som møteplass 545 Gudleiv Forr Bratt læringskurve 547 Krisestemning 550

Organisasjonene i den korporative kanal 460

Medienes makt og avmakt 551

Komitéhøringer og lobbyvirksomhet i Stortinget 461

Utmerket presse 554

Fra mindretalls- til flertallsparlamentarisme 463

Fjernsynets betydning 555

Segmentering eller bredde? 468

Ubehagelige presseoppslag 555

Lobbyistenes innflytelse 470

Spenninger og krise 555

Lobbyvirksomhetens konsekvenser 474

Oppgjør mellom medier og politikk 558

Fra forvaltningskorporatisme til stortingslobbyisme 478

Aksjoner i det representative demokrati 479 Kristin Strømsnes og Per Selle

Større åpenhet 559 Jager i flokk 559 Konservativt 562

Data og begrensninger 479

Store endringer 563

Aksjonstype og -form 480

En livsstil 563

Slutten av 1960-årene: Internasjonalt

Lilletinget 563

engasjement og regimekritikk 482 1970-årene: Radikalisering og framvekst

Appendiks 565

av nye politikkfelt 482 1980-tallet: Kamp mot atomvåpen, bredere miljøengasjement og mer synlig politi 487 1990-tallet: Antirasisme og krigsmotstand, og innvandringsspørsmålet som nytt politikkfelt 493 2000-tallet: Mer av det samme, men miljø på en ny måte 497

Intervjuer 567 Noter 568 Litteratur 592 Bildeliste 601 Register 602

Hovedtrekk og konklusjon 499

Pressen, presset og parlamentet 505 Martin Eide Fjernsynet og mediemakten 505 Et løsere partigrep 510 Ny dramaturgi og krise i mikrofonen 510 Løsere snipp, fastere grep 511 Profesjonelle maktforskyvninger 514 Politikerforakt og mediemakt 518 Kampen om dagsordenen 523 Først med det siste 524 Kontrollaktivisme og populærjournalistikk 524 Kampen om valgkampen 525 Informasjon og opposisjon 526

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 7

03.09.2014 15:14

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 8

03.09.2014 15:14

[start forord]

Forord Til grunnlovsjubileet i 1964 forelå verket Det Norske Stor­ ting gjennom 150 år: «Fra Riksforsamlingen til 1869», ved Alf Kaartvedt, «Tidsrommet 1870–1908» ved Rolf Daniel­ sen, «Tidsrommet 1908–1964» ved Tim Greve og et fjerde bind med spesialartikler ved en rekke forfattere. I februar 2011 vedtok Stortingets presidentskap å la utarbeide et verk til jubileet i 2014 som skulle dekke de siste 50 år.

Professorene Knut Heidar (leder) og Hanne Marthe Narud ved Universitetet i Oslo og Tore Grønlie ved Univer­ sitetet i Bergen ble engasjert som redaktører. Forskning­en som ligger til grunn for arbeidet, ble organisert som et uavhengig prosjekt ved universitetene i Oslo og Ber­ gen, men boken har forfattere også fra en rekke andre forskningsinstitusjoner. Hanne Marthe Narud deltok aktivt i utviklingen av prosjektet frem til sin død i 2012.

I samsvar med presidentskapets ønske ble verket organisert i form av en lengre allmenn, kronologisk ori­ entert, analyse av Stortingets utvikling og et større antall spesialkapitler som dekker forskjellige sider av Storting­ ets virke. I tilknytning til prosjektet er det avholdt flere seminar. Høsten 2012 ble det gjennomført en spørreun­ dersøkelse med stortingsrepresentantene. Vi vil takke innledere, seminardeltakere og representanter som alle delte sin kunnskap og sine erfaringer med forfatter­ gruppa og alle som var med på disse arrangementene.

Gjennom hele bokprosjektet har jubileumssekreta­ riatet med Dag N. Kristoffersen i ledelsen vært konstruk­ tive og hjelpsomme. Kristoffersen har vært redaktørenes sekretær og bindeleddet til Stortingets presidentskap og administrasjon. Peder Wahl har bidratt med faglige utred­ ninger, tilrettelegging av kildemateriale, redaksjonelle oppgaver og praktisk bistand for redaktører og forfattere.

Stor takk til begge.

Redaktører og forfattere har hatt stor glede av dør­ åpnere internt på Stortinget. Presidentskapet ga tilgang til sitt arkiv. Vi fikk også tilgang til referater fra gruppemøtene

i Arbeiderpartiet og Høyre for hele eller deler av perioden.

En rekke sentrale stortingsrepresentanter og medlemmer av presidentskapet, avtroppende stortingsdirektør, ansatte i partigruppene og i Stortingets administrasjon tok seg tid til å la seg intervjue. Stortingets arkiv, dets bibliotek og utredningsseksjonen har gitt gode bidrag til prosjektet.

Redaktørene vil også takke forfatterne av de ulike kapitlene for arbeidet de har nedlagt, for deres bidrag til prosjektet og til de mange faglige diskusjoner vi har hatt om boken. Forfatterne har vist stor vilje til å spille på lag, spesielt i innspurten da kapittelutkastene måtte harmoniseres og samordnes. En rekke personer har ytt verdifull vitenskapelig assistanse til enkeltbidrag i boken.

Disse takkes i de aktuelle kapitler. Takk også til Gudleiv Forr for arbeidet med å lage billed- og illustrasjonstekster.

Til slutt en takk til Fagbokforlaget ved Dag Grønne­ stad, billedredaktøren, Tone Svinningen, og bokdesigner Rune Døli for nært og godt samarbeid i utviklingen av bokverket.

Noter til hvert enkelt kapittel er samlet i et appendiks bakerst i boken. Krysshenvisninger mellom kapitler i boken er markert med parenteser med forfatternavn, eventuelt forfatternavn og en kortversjon av kapitteltitler, f.eks. (se også Eide), eller (se også Heidar, Institusjon …).

I bildetekstene er biografiske opplysninger – først og fremst om hvilket tidsspenn representanter har sittet på Stortinget, og om verv i presidentskapet – normalt bare gitt første gang en person er omtalt. Oversikter over pre­ sidentskapets sammensetning, partigruppenes størrelse, valgresultater m.m. kan leseren finne på stortinget.no.

Manuskriptene forelå fra forfatternes side 1. desember 2013, og redaksjonen ble avsluttet 28. januar 2014. Det betyr blant annet at de grunnlovsparagrafene det refe­ reres til i boka, følger den gamle nummereringen fra før Stortinget vedtok endringer i Grunnloven våren 2014.

Knut Heidar og Tore Grønlie Oslo og Bergen, januar 2014

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 9

03.09.2014 18:31

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 10

03.09.2014 15:14

[start innledn]

Mellom to jubileer – Stortingets historie 1964–2014 Knut Heidar og Tore Grønlie

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 11

Forfatningskampene på 1800-tallet hadde som mål å gjøre Stortinget til «det offentlige livs rette tyngdepunkt».1 Frem mot det konstitusjonelle oppgjøret i 1884 handlet denne striden om statsrådenes adgang til Stortinget. Johan Sverdrup hevdet fra Stortingets talerstol allerede i 1872 «at tyngdepunktet i vårt offentlige liv er henlagt i folkerådet». Han siterte også den tidligere formannen i Konstitutionskomiteen, Høiesteretsassessor Ulrik Anton Motzfeldts formuleringer under behandlingen av saken i 1860, om at «alle rådslagninger om de offentlige anliggende» burde finne sted i «det store folkeråds midte». Poenget var at gjennom debatter i Stortinget skulle både statsråder og representanter begrunne sin berettigelse til å lede.

Er Stortinget i dag – når det runder 200 år – det offentlige livs «rette tyngdepunkt»? Spørsmålet har mange sider, og flere av dem står sentralt i denne boken om Stortingets historie i perioden 1964–2014. En side er den normative – hva er det «rette» tyngdepunkt?

Hvor viktig bør Stortinget være som politisk arena i vårt politiske system? Hva er den riktige balansen mellom Stortinget og den utøvende makten i vårt norske parlamentariske demokrati? Mellom Stortinget og mediene?

Mellom Stortinget og internasjonale organisasjoner og rettsregimer som Norge er knyttet til? Hvilken plass bør partiene, interesseorganisasjonene, aksjonsgrupper og – selvsagt ikke minst – velgerne ha i dette tyngdepunktet i det offentlige liv? Slike spørsmål har vært reist i diskusjoner om Stortingets posisjon og hva som bør gjøres for å styrke den, også i vår periode.

Siktemålet med denne boken er ikke å utvikle eller fremme normative synspunkter på det konstitusjonelle rammeverket for norske politiske institusjoner, selv om slike premisser nok ligger til grunn for flere av de problemstillingene som drøftes. Vi er primært opptatt av å analysere og forstå: Hvordan har Stortingets virke og posisjon endret seg gjennom de siste 50 årene? Hvorfor nettopp slik? Og hva har utviklingen betydd for de folkevalgtes makt og innflytelse? Samtidig ønsker vi å styrke grunnlaget for en mest mulig informert debatt i politikk og forskning om veien videre for Stortinget.

Mye av det som har vært sagt og skrevet om Stortinget i disse årene, har vært preget av fortellingen om parlamentets svekkede makt – i kontrast til en «gyllen fortid». Dette er en fortelling med røtter tilbake til forrige århundreskifte, da de organiserte partiene, ifølge liberale parlamentsforsvarere, ødela kraften i den åpne, intellektuelt baserte deliberasjon til fordel for den uniformerte meningsdannelse.2 Senere ble en tilsvarende argumentasjon fremmet med stor faglig tyngde og med betydelig gjennomslag i politikk og forskning av den britiske jurist, historiker og politiker James Bryce

03.09.2014 15:14

12

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 12

Mellom to jubileer – Stortingets historie 1964–2014

03.09.2014 15:14

13

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 13

03.09.2014 15:14

14

Mellom to jubileer – Stortingets historie 1964–2014

150-årsjubileet: 17. mai 1964 var Stortinget pyntet med girlandere av granbar for å minne om Rikssalen på Eidsvoll, slik den er framstilt på Oscar Wergelands maleri i stortingssalen. Presidentskapet sto oppstilt langs Karl Johans gate og mottok blomsterbuketter fra skolebarn da barnetoget passerte. Feiringen var for øvrig lagt til Eidsvoll, med festmøte der stortingspresident Nils Langhelle og kong Olav talte. Om kvelden var det folkefest på Rådhusplassen i Oslo.

på 1920-tallet. Hans tese var at demokratiets fremvekst overalt førte til parlamentenes svekkelse: «Alle reisende som er interessert i politiske forhold, spør i de land de besøker om hvordan den lovgivende forsamling arbeider, og får overalt det samme nedslående svar fra eldre menn. De forteller ham, i om lag samme ordelag overalt, at det er mindre brilliant tale enn i deres ungdom, at forhandlingene er mindre formfulle, at de beste menn i mindre grad er opptatt av å gå inn i parlamentet, at debattene refereres mindre og møter mindre interesse, at en parlamentsposisjon gir mindre status, og at, av en eller annen grunn, respekten for institusjonen er svekket.

Den skeptiske reisende tar disse jeremiadene med en klype salt fordi han er seg bevisst tendensen, også i ham selv, til i særlig grad å huske de tingene som han likte best i sin egen ungdom – de lange, fine somrene da en kunne svømme hver dag i elven og det var mengder av epler … Likevel, denne nedgraderingen av våre dagers lovgivende forsamlinger er altfor samstemt, og fremføres i for mange varianter, til å kunne neglisjeres.»3 I vårt eget land var observatører lenge minst like opptatt av at parlamentet under mindretallsparlamentarismen i mellomkrigstiden hadde tiltatt seg for mye makt på regjeringens bekostning. Men under inntrykk av Arbeiderpartiets lange flertallsregime i de første tiårene etter krigen slo forfallstesen inn også i Norge, først knyttet til flertallspartiets hegemoniske posisjon. Dels samtidig, deretter i tur og orden, fremsto – i Norge, som internasjonalt – andre politiske aktører som de skyldige bak parlamentets fallende innflytelse: På 1950- og -60-tallet ble søkelyset satt på veksten i den utøvende makt, på regjeringen og den offentlige forvaltningen, gjerne parallelt med en analyse av økt makt til organiserte interesser i det sivile samfunn. Fra 1970- og -80-tallet var det medienes makt som utfordret parlamentet, og fra 1990-tallet har ulike sider ved globaliseringen stått sentralt: fremveksten av mer forpliktende internasjonalt samarbeid, med konvensjoner og rettsregimer som har begrenset parlamentenes handlingsrom. To norske maktutredninger, henholdsvis på 1970-tallet og inn i 1980-årene og omkring siste århundreskifte, sluttet seg, riktignok med betydelige nyanser, til viktige elementer av forfallshistorien.

«Vår» historie dokumenterer og kommenterer forskerdebatten om de mange begrensningene i Stortingets makt og innflytelse, men også de forskerrøstene som med stadig tydeligere stemme betonte våre folkevalgtes fortsatt sterke posisjon i styringssystemet. Og vi vil argumentere for at denne posisjonen ble styrket gjennom de

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 14

03.09.2014 15:14

15

50 årene mellom ett grunnlovsjubileum og et nytt. Vi vil mene at i de sentrale spørsmål er Stortinget fortsatt «det store folkeråds midte» – om ikke nødvendigvis på samme vis som Johan Sverdrup tenkte seg, eller slik James Bryce idealiserte en tapt parlamentarisk gullalder noen tiår senere.

mange mulige utviklingsretninger betont, for en tid ikke lenger preget av dualismen mellom Grunnlovens statsmakter alene, men av trekantforholdet storting– regjering–parti. Parlamentarismen innebar ikke ensidig styrking av det folkevalgte storting, men potensielt også sterk regjeringsledelse og forvaltningsmakt.

I demokratiets og frihetens tjeneste Stortinget ble etablert gjennom Grunnloven av 1814, og ble – innenfor den nasjonale tradisjon – etter hvert et institusjonelt prisme for å beskrive utviklingen av det norske folkestyret: kampen mot kongemakten, for parlamentarismen, nasjonal uavhengighet og allmenn stemmerett.

Stortinget som forløser av demokrati og frihet preget det firebindsverket som Stortinget lot historikere skrive til sitt 150-årsjubileum i 1964. Disse bindene, skrev Jens A. Christophersen i sin anmeldelse i Historisk Tidsskrift, vil «innta en nøkkelposisjon» i forskningen om norsk politikk fremover. Om de to første bindene het det endog at «vi står overfor et gedigent monument over Stortingets virksomhet og dermed også over norsk politikk».4 Jens Arup Seip kalte dem «et monument over en stor fortid».5 I dette lå også en brodd mot Stortingets nåtid.

De tre bindene som til sammen dekket perioden 1814–1964, hadde lik bygning: først om utvelgelsen av folkets representanter (stemmerett, valgordning og Stortingets sammensetning), dernest om Stortingets organisering av sin virksomhet (organisasjon og forretningsorden), så om forholdet til de andre statsmaktene (kongemakt, regjering og embetsverk), og til sist om grupper og partier på tinget. Byggverket reflekterte en overordnet fortelling om Stortinget som drivkraft i utviklingen mot demokrati og frihet. Stemmeretten ble gradvis gjort allmenn, valgordningen stadig mer proporsjonal for å sikre forholdsmessig representasjon av landsdeler og politiske grupperinger. Organisatoriske grep og utvidet samlingstid styrket de folkevalgtes politiske kapasitet og ga økt innflytelse over lovgivning og bevilginger, og ikke minst sterkere kontroll med regjeringsmakten. Stortinget gikk fremst i striden for økt nasjonal selvbestemmelse, senere for full selvstendighet og for gjennom parlamentarisme å styrke den demokratiske forankringen av den utøvende makt. Partier etablerte seg både innenfor og utenfor Stortinget og skapte et enhetlig og sterkt bindeledd mellom folket og statsmakten. Det var ingen naturnødvendig utvikling mot frihet og demokrati som ble tegnet opp, heller ingen rettlinjet prosess, men en strategitung stortingsoppmarsj for folkets selvbestemmelse, først mot en personlig kongemakt, dernest mot snevert embetsmannsstyre og etter hvert en kongeunion med svensk forankring. Samtidig ble parlamentarismens

Stortingets makt …

Vår stortingshistorie for de siste 50 år knytter særlig sterkt an til verket fra 150-årsjubileet nettopp på dette punktet. Forholdet mellom nasjonalforsamlingen og den utøvende makten er en rød tråd i boken. I samsvar med ønsket fra presidentskapet er boken bygget opp med en allmenn, kronologisk orientert analyse av Stortingets utvikling og et større antall spesialkapitler som dekker forskjellige sider ved tingets virke. Spørsmål knyttet til de folkevalgtes makt og innflytelse står særlig sentralt i den allmenne delen – «Til forsvar for folkestyret» – ved Tore Grønlie.

Det går knapt an å forstå Stortingets siste 50 år uten å ha Arbeiderpartiets flertallsperiode fra 1945 til 1961, det parlamentariske oppgjøret om Kings Bay året før 150-årsjubileet, og regimeskiftet som brakte den borgerlige koalisjonsregjeringen til makten etter valget i 1965, som utgangspunkt og referanseramme. Den epoken var i bare begrenset grad representert i verket fra 1964. Derfor begynner «Til forsvar for folkestyret» i 1945.

Her argumenteres det for at de folkevalgte fra en etterkrigssituasjon preget av lav prestisje og press fra regjeringens side for å innta en mer tilbaketrukket posisjon i forhold til regjering og forvaltning, gjennom de neste tre–fire tiår gradvis vant viktige posisjoner. Forsvaret av folkestyret og Stortingets grunnlovsgitte rettig­ heter hadde ofte bred støtte – både i opposisjonen og blant regjeringspartienes representanter. Senere har utvikling­en vært mer differensiert; posisjoner har fortsatt blitt erobret på noen områder, men er forlatt på andre. En tese om tapt storhet finner lite støtte. Lange perioder med mindretallsregjeringer har gitt særlig stort armslag for de folkevalgte. Ved inngangen til 200-årsjubileet har Stortinget en sterkere posisjon enn da de første 150 år ble feiret. Samtidig argumenteres det også for en høy grad av maktintegrasjon, på tvers av skillet storting – den utøvende makt. I dét bildet inngår også en trend etter århundreskiftet med brede forlik – med Stortinget i «politikkens sentrum».6 Denne delen dekker i bare begrenset grad andre tema som sto sentralt i stortingshistorien ved 150-årsjubileet: de rammene av konstitusjonell og annen karakter Stortinget arbeider innenfor, de representantene som til sammen har utgjort nasjonalforsamlingen, Stortinget

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 15

03.09.2014 15:14

16

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 16

Mellom to jubileer – Stortingets historie 1964–2014

03.09.2014 15:14

17

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 17

03.09.2014 15:14

18

Stortingets historie: Til 150-årsjubileet bestilte Stortinget et firebinds verk om Stortingets historie, skrevet av historikerne Alf Kaartvedt og Rolf Danielsen, statsviteren Tim Greve, og en rekke forfattere av mindre bidrag. Verket ble presentert under en høytidelig seremoni i lagtingssalen, der stortingspresident Nils Langhelle talte. Ved hans side sitter redaksjonskomiteens formann, tidligere stortingspresident Carl J. Hambro, og komitémedlemmene professor Sverre Steen og tidligere fullmektig ved Stortingets kontor, Karl Bjørnstad.

Hambro var stortingsrepresentant 1919–57, president 1926–33 og 1935–45, visepresident 1934, og odelstingspresident 1945–47 og 1949–57. Langhelle var representant 1950–67, president 1958–65, visepresident 1957–58 og 1965–67.

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 18

Mellom to jubileer – Stortingets historie 1964–2014

som institusjon, arbeidets organisering, komiteer, partigrupper og støtteapparat, eller den mangfoldige påvirkningen utenfra på de folkevalgtes virke. Alle disse får egne kapitler, gruppert i fem deler.

… og hva den bygger på Den første gruppen av spesialstudier handler om rammevilkårene for Stortingets virksomhet – de konstitusjonelle, de internasjonale, forestillinger knyttet til enhetsstaten og nasjonalforsamlingens tillit og legitimitet i velgerskaren. Eivind Smith skriver om Grunnloven som styringsinstrument og ramme for Stortingets politiske arbeid.

I motsetning til det mange tror, betyr Grunnloven mye også i praktisk politikk, og det store omfanget av forslag og endringer tyder heller ikke på noen utpreget «grunnlovskonservatisme» fra Stortingets side. Men grunnlovsspørsmål har vært en arena for «de få». De står ikke sentralt i de fleste representantenes bevissthet, selv om Smith mener å se tegn til en bredere interesse for konstitusjonelle spørsmål.

Fredrik Sejersted beskriver en utvikling der internasjonaliseringen, og særlig europeiseringen, i stadig større grad har preget – og lagt føringer og begrensninger – på Stortingets beslutningsmyndighet. Men han hevder også at den, parallelt med utfordringene, har bidratt til vitalisering av Stortinget og skapt nye arenaer for politikk.

Skillet mellom innenriks- og utenrikspolitikk har blitt mindre tydelig, og den tradisjonelle enigheten – i det minste utad – om utenrikspolitikken er utfordret; viktigst her er EU-saken. Ifølge Sejersted er det mer praksis fra utenrikspolitikken, med begrenset debatt, offentlighet og ansvarliggjøring, enn praksis fra innenrikspolitikken som har preget stortingsbehandlingen de siste årtier i saker med internasjonale dimensjoner.

Anne Julie Semb skriver om hvorfor samene fikk et eget folkevalgt organ, Sametinget, og ikke egne representanter i Stortinget, siden minoritetsrepresentasjon er relativt vanlig i andre lands lovgivende forsamlinger.

Ett svar er at de samiske organisasjonene selv – av ulike grunner – ikke krevde slik representasjon. Med bakgrunn i Alta-saken hadde regjeringen behov for å ha ett organ å forholde seg til som kunne representere samene, samtidig som norsk tradisjon tilsa at Stortinget skal representere alle norske borgere uavhengig av etnisk bakgrunn, kjønn eller alder. Stortinget var ikke aktivt med i denne prosessen, men var derimot svært sentralt i en påfølgende prosess som etablerte en fast konsultasjonsordning mellom Sametinget og sentraladministrasjonen.

Ola Listhaug tar til slutt i denne delen opp spørsmålet om norske borgeres tillit til Stortinget. Det er tett sammenheng mellom grad av tillit og styringslegitimitet.

03.09.2014 15:14

19

Det hadde det Stortinget som møtte i juni 1945 erfart. Så langt det finnes materiale til å belyse dette, er det liten tvil om at Stortinget i vår periode har hatt bred tillit i befolkningen, og bredere enn parlamenter i de fleste andre land.

Riktignok har det vært en svak nedgang i tilliten over de siste tre tiårene, men Stortinget lå i 2012 likevel øverst blant de europeiske parlamentene i slike målinger.

Den andre delen er knyttet til representantene på tinget – utvelgelse, sosial sammensetning, representativitet og posisjoner. Bernt Aardal analyserer endringer i valg­ ordningen, som i sine grunntrekk – forholdstallsvalg og fylkene som valgkretser – har vært stabil. Likevel har den vært gjenstand for stort og vedvarende engasjement, først og fremst knyttet til mandatfordelingen mellom fylkene – forholdet mellom proporsjonalitet og distriktsrepresentasjon. En ordning med utjevningsmandater kom i 1989. Den førte til bedre samsvar mellom partienes andel av stemmene på landsbasis og andel av mandatene på Stortinget. Samsvaret er senere styrket både gjennom økning i antall utjevningsmandater og i antall mandater til fylker med høyt folketall. Én konsekvens ble økning i partimangfoldet på Stortinget. Stemmerettsalderen har gradvis blitt senket fra 23 år før krigen til 21 i 1946, 20 i 1967 og 18 i 1978.

Elin Haugsgjerd Allern, Rune Karlsen og Hanne Marthe Narud diskuterer i sitt første kapittel Stortingets sosiale sammensetning. Analysen avdekker at stortingsrepresentantenes sosiale «elitepreg» – i form av utdanningsnivå og yrkesbakgrunn – har blitt forsterket, samtidig som kvinnene for alvor har inntatt nasjonalforsamlingen. De viser også at stadig flere folkevalgte fra 1980-tallet har hatt bakgrunn som «profesjonelle» – som heltids folkevalgte eller ansatte i partiene.

I kapitlet «En representativ forsamling?» sammenligner Allern, Karlsen og Narud de folkevalgtes sosiale kjennetegn og politiske holdningsprofil med velgernes.

Stortinget er blitt både mer og mindre sosialt representativt siden 1960-tallet, avhengig av hvilke dimensjoner som sammenlignes. Men det er uansett et rimelig godt og stabilt samsvar i holdninger mellom stortingsrepresentantene og velgerskaren, både langs høyre–venstre-aksen og med hensyn til sentrale stridsspørsmål i politikken.

Endringene i Stortingets sosiale representativitet har dermed hatt begrenset betydning for holdningsrepresentativiteten – trolig på grunn av partienes sentrale rolle.

I sitt tredje kapittel etterspør Allern, Karlsen og Narud effekter av kvinnenes inntog. De finner at kvinnelige representanter etter hvert har etablert seg i formelle lederposisjoner, men at graden av kjønnsbalanse varierer: Kvinner er fremfor alt blitt sentrale i partigruppenes lederskap, men har vært dårlig representert i presidentskapet. I komitémedlemskap dokumenterer de ganske

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 19

stabile kjønnsforskjeller: Selv om det er både kvinner og menn i alle komiteer, dominerer menn enkelte komiteer, mens kvinner er i flertall i andre. Men forskjellene skyldes i liten grad at kvinner forfordeles når komiteene settes sammen; de reflekterer snarere en tendens til at kvinner og menn gjerne er opptatt av ulike politiske saksfelt og derfor har ulike preferanser.

I presentasjonen av «Stortingets maktmidler» konsentrerer Knut Heidar seg i sitt institusjonskapittel om organisering og ressurser. Her handler det om mer kontorplass, bedre infrastruktur og mer rasjonell organisering av Stortingets arbeid og – ikke minst – om økt politisk støtte til representantene gjennom en omfattende utbygging av partigruppenes sekretariater.

Intensjonen bak endringene har dels vært å gjøre stortingsvervet mer forenlig med et normalt familieliv, dels å tilpasse parlamentariske arbeidsformer til nye politiske rammevilkår – ikke minst til forvaltningens ekspansjon, økt lobbyisme og til nye mediepraksiser og kommunikasjonsformer.

Bjørn Erik Rasch argumenterer i sitt første kapittel for at fagkomiteene i dag mer er knutepunkter for politiske prosesser enn verksteder der politiske kompromisser utvikles. Men selv om viktige politiske forhandlinger i liten grad foregår i komiteene, definerer gjerne komitésammensetningen de relevante forhandlingspartnerne når kompromisser skal meisles ut. Komitémedlemmene står i hyppig kontakt med partigruppene sine og opptrer på vegne av dem. Hovedtrekkene i komitéstrukturen har ligget fast i det meste av perioden. Men utviklingen har gått i retning av større åpenhet i forhandlingene, særlig gjennom åpne høringer, og – ganske nylig – mindretallsrettigheter til å kreve slike.

Partigruppene, og kanskje særlig partigruppenes styrer, er i Knut Heidars andre kapittel selve grunnlaget for maktutøvelse i stortingspolitikken. Ytre aktører, ikke minst regjeringen, utøver makt g jennom partigruppene, som selvsagt kan være mer eller mindre føyelige. Også i representantenes egne vurderinger ligger gruppene jevnt over på makttoppen.

Kaare W. Strøm peker på at den vanlige regjeringsformen i Norge gjennom det 20. århundre var mindretallsregjeringer. Det er først og fremst perioden 1945–1971 som avviker fra «normen». Dette har styrket Stortingets rolle i norsk politikk. De folkevalgte har utøvd sin makt gjennom regjeringsdannelsene, ved partigruppenes sentrale posisjon i forhandlinger om flertall og gjennom et styrket kontrollregime. Fra 1990-tallet har mindretallsparlamentarismen blitt mer komplisert ved at henholdsvis Arbeiderpartiet og skiftende borgerlige koalisjoner har måttet søke støtte hos fløypartiene Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet.

03.09.2014 15:14

20

Mellom to jubileer – Stortingets historie 1964–2014

Bjørn Erik Rasch analyserer i sitt andre kapittel opposisjonens strategier og parlamentariske instrumenter under skiftende politiske konstellasjoner. Et karakter­istisk trekk har vært at opposisjonen i lange perioder har vært i flertall i Stortinget, men uten vilje eller evne til å erobre regjeringsmakt. Derimot har det i perioder gitt grunnlag for en svært pågående opposisjon og betydelig stortingsaktivisme. Mistillitsforslag, det tyngste parlamentariske skytset, vil oftest kreve at det voteres likt på tvers av en lite enhetlig opposisjon, og slike har derfor vunnet frem bare én gang etter krigen – i 1963. Tap i voteringer etter kabinettsspørsmål har skjedd to ganger – i 1986 og i 2000.

En markant endring over tid er at den politiske kontrollen som utøves via spørsmål til statsrådene, muntlige i form av forskjellige ordninger eller skriftlige, etter hvert blir utøvd nesten utelukkende av opposisjonens representanter.

I den fjerde delen analyseres påvirkningen på Stortinget fra ytre aktører. Utviklingen i lobbyvirksomhet diskuteres av Hilmar Rommetvedt. Et hovedfunn er at det har foregått en forskyvning fra «forvaltningskorporatisme» – interesseorganisasjoners deltagelse sammen med embets- og tjenestemenn i statlige styrer, råd og utvalg – til «stortingslobbyisme». De organiserte interessers kontakter med Stortinget er blitt både hyppigere og mer betydningsfulle, og de folkevalgte mener at stortingslobbyismen er til gjensidig nytte for Stortinget og interessegruppene.

Kristin Strømsnes og Per Selle tar i sitt kapittel for seg de aktørene som heller enn å søke innflytelse på Stortinget gjennom møter eller dokumentasjon påkalte oppmerksomhet gjennom aksjoner i eller langt oftere utenfor tinget. Her passerer norsk – og internasjonal – politisk historie 1964–2014 revy gjennom oversikten over mengden av fremstøt for å generere et folkelig press – direkte eller gjennom mediene – på de folkevalgte. Aksjonene har ofte oppstått som en respons på hendelser og endringer i omgivelsene, hjemme som ute. Men bare en begrenset del fremstår som ad hoc. Oftest har det ligget betydelige ressurser og organisatorisk tyngde bak. Det er få endringer å spore i aksjonenes grunnstruktur over tid.

Forfatterne antyder at storparten av aksjonene må forstås som supplerende, gjerne også styrkende for det representative demokratiet.

Martin Eide innleder med «den nye medietids» innmarsj i Stortingets saler ved å åpne dørene til den direkte TV-overføringen av Kings Bay-debatten i august 1963.

Ikke bare TV, men hele den nye mediesituasjonen med avviklingen av partipressen og fremveksten av en kritisk kommenterende og gravende journalistikk forandret stortingspolitikken. Kampen om dagsordenen og debattarenaene sto ikke lenger bare mellom partiene, men nå

12035 Stortingets historie 1965-2014_15.indd 20

også mellom mediene og politikerne. Det står strid, som Eide sier, mellom den regjerende, den redigerende og den parlamentariske makt. Samtidig lærte de folkevalgte selv å bruke mediemakten: «Makten er i spill. Kampen om initiativet står mellom Stortinget og mediene, mellom politikken og journalistikken. Mellom presset og pressen.»7 Den siste delen – Deltaker og tilskuer – har to bidrag.

Trond Nordby, forsker, men også aktiv og engasjert debattant når det gjelder Stortingets roller og oppgaver i styringssystemet, skriver i sitt kapittel om endringer i kontrollinstituttet. Noe av bakgrunnen for opptrappingen av kontrollen var debattene om å grunnlovsfeste innsettingsvedtak og oppløsningsrett. Ingen av disse forslagene ble vedtatt, men sett i sammenheng forteller begge disse prosessene om en parlamentarisme i endring, en parlamentarisme Nordby mener ikke er komplett før virkemidler som innsettingsvedtak og oppløsningsrett er på plass.

Han retter også en pekefinger mot tendensen til saksspesialisering og sviktende overblikk i dagens stortingspolitikk.

Gudleiv Forr, gjennom en mannsalder journalist og kommentator i Dagbladet, gir en personlig beretning om de store endringer som har preget de fire–fem ti­årene som har gått siden han selv for første gang vandret opp Løvebakken, nå sett med en deltagende observatørs øyne. Det handler om nye arbeidsformer og om endrede omgangsformer mellom journalister og politikere.

Stortinget som møteplass har fått mindre betydning i konkurranse med mange andre møteplasser for politisk debatt. Det, mener han, har gjort Stortinget som politisk sentrum utydelig. Slik gir Forr oss en påminnelse om Sverdrups gamle appell om at Stortinget burde være det sentrum der «alle rådslagninger om de offentlige anliggende» skulle finne sted, og James Bryces hjertesukk om parlamentsdebattenes forfall.

Stortinget anno 2014 Nordby etterlyser et storting som i større grad ivaretar helhetshensyn, Forr et storting som tar tilbake mer av rollen som «det store folkeråds midte». Grønlie – i likhet med flere andre bidragsytere – argumenterer for at Stortinget har styrket sin stilling gjennom de siste 50 årene. Posisjonene står ikke nødvendigvis i motstrid. Men de viser at det er rom for flere og nyanserte tolkninger av Stortingets posisjon i det norske demokratiet. Diskusjoner om innsettingsvedtak og oppløsningsrett, og om hvorvidt Stortinget fortsatt bare «kjenner statsråden», viser at det også blant de folkevalgte er høyst ulike syn på hvordan Stortinget best kan fylle og videreutvikle sin rolle i det norske demokratiet. Vi håper denne boken kan være et bidrag til en engasjert og styrket politisk debatt om veien videre for Stortinget – også langt utover jubileumsåret 2014.

03.09.2014 15:14