8 minute read
Geografiske nivåer i fellesbarnehagens styringshierarki
Strukturen i fellesbarnehagens styringshierarki kan deles inn i geografiske nivåer; et nasjonalt nivå, et regionalt nivå og et kommunalt nivå.
Figur 1.2 synliggjør det geografiske nedslagsfeltet for politikken, der det er politiske beslutningsorganer på de tre øverste nivåene. Et nasjonalt politisk nivå med statsorganer som storting og regjering, og et regionalt politisk nivå med et fylkesting i hvert fylke, og et kommunalt nivå med kommunestyre eventuelt bystyre. Vi skal beskrive de ulike nivåene ved også å trekke frem forvaltningsorganene – de som skal forvalte barnehagepolitikken. De to andre nivåene kommer vi tilbake til senere i kapittelet.
Nasjonalt nivå Statsorganer
Regionalt nivå Fylkesting
Kommunalt nivå Kommunestyre/bystyre
Eiernivå Barnehageeier
Styrernivå
Figur 1.2 Fellesbarnehagens styringshierarki
Styrer
Nasjonalt nivå Vi starter med å vise de ulike beslutnings- og iverksettingsorganer på nasjonalt nivå.
Politiske beslutningsorganer Det er Stortinget som vedtar barnehagepolitikken, fordi den er den lovgivende statsmakt og bestemmer hva barnehagens samfunnsmandat skal bestå i. Mandatet fremkommer i formålsbestemmelsen i barnehageloven (§§ 1-2b), og hensikten med formålsparagrafen er å lovfeste barnehagens begrunnelse og målsetning. Barnehageloven beskriver også hvem som skal ha myndighetsoppgaver på barnehagefeltet. Stortingets
folkevalgte representanter har overlatt til regjeringen å utfylle barnehageloven med en egen forskrift for barnehagens innhold og oppgaver, som i dagligtalen kalles for «rammeplanen for barnehagen».
Regjeringen har som en sentral oppgave å iverksette barnehagepolitikken ved å styre den statlige virksomheten. Som øverste organ i statsadministrasjonen vil den utferdige instrukser, overprøve vedtak gjort i lavere statlige instanser, samt sørge for at det er like retningslinjer for kommuner på barnehageområdet. Regjeringen vil også ha et overordnet ansvar for samordning på tvers av forvaltningsnivåene, og den vil bidra til omstillingsprosesser i barnehagesektoren. Regjeringen har det overordnede ansvaret for styringen av den nasjonale barnehageøkonomien, og den bidrar med evalueringer og vurderinger av ulike tiltak og ordninger som er blitt innført i barnehagene. Av og til kommer regjeringen med meldinger til Stortinget om noe den mener bør gjøres på barnehageområdet.
Forvaltningsorganer Kunnskapsdepartementet er øverste forvaltningsorgan i barnehagens styringshierarki og en del av den statlige sentralforvaltningen på barnehageområdet. Departementet er regjeringens sentrale apparat til å følge opp bestemmelser som gjelder barnehager, ved å ha et politisk ansvar for å gjennomføre regjeringens barnehagepolitikk. Departementet har også forvaltningsmessig ansvar for å ta initiativ til lovendringer på barnehagefeltet, de kan peke på behov for endringer i lovgrunnlaget som styrer barnehagene. Departementet kan også lage egne forskrifter knyttet til barnehageloven.
Utdanningsdirektoratet er underlagt Kunnskapsdepartementet og er en del av statlig sentralforvaltning. Direktoratet har siden 2012 fått ansvar for den faglige utviklingen av barnehagesektoren, og den har også støtte og veiledning av barnehageeiere som oppgave. Direktoratet utøver fortolkning av regelverket på nasjonalt nivå, og har overoppsyn med statsforvalterens oppgaver på barnehageområdet. Utdanningsdirektoratet gir faglige innspill til nasjonal politikk og det iverksetter politikk. Direktoratet dokumenterer og utreder tilstanden i barnehagesektoren på ulike felt, deriblant behovet for kvalitets- og kompetanseutvikling. Det håndterer også tilskudd og regelverk, har tilsynsoppgaver samt veiledningsoppgaver overfor sektoren. Utdanningsdirektoratet har ansvar for nasjonale sentre med spesialkompetanse som skal utvikle kvaliteten i norske barnehager på politisk vedtatte satsningsområder. Fra 1. januar 2022 har direktoratet ansvar for å føre økonomisk tilsyn med private barnehager i kommunene.
Regionalt nivå Regionalt nivå er et mellomnivå med en viss betydning for barnehager.
Politiske beslutningsorgan I figur 1.2 vises det regionale nivået i barnehagens styringskjede. Fylkestinget er et politisk beslutningsorgan som har begrenset relevans for barnehager.
Forvaltningsorgan Statsforvalter er et forvaltningsorgan på regionalt nivå. Statsforvalter er i styringshierarkiet underlagt Utdanningsdirektoratet, og har oppgaver knyttet til forvaltning av barnehageloven, og har ansvar for at kommunene praktiserer barnehageloven riktig. Videre har statsforvalter et generelt veiledningsansvar overfor kommuner og eiere av barnehager, den er også klageinstans for vedtak fattet av kommunen på barnehageområdet. Statsforvalter skal føre tilsyn med at barnehagemyndigheten utfører de oppgaver den er pålagt etter barnehageloven, og kan føre direkte tilsyn med enkeltbarnehager i særlige tilfeller. Også foreldre som ikke får medhold i en klage på et enkeltvedtak hos kommunen, har i visse tilfeller anledning til å klage saken inn for statsforvalter.
Statsforvalter har et samordningsansvar for statlige tiltak i regionen, og derfor ansvar for å styre og koordinere arbeid med kompetanseutvikling, for eksempel det nasjonale satsningsområdet «Regional ordning for barnehagebasert kompetanseutvikling». Ordningen administreres via regionale samarbeidsfora.
Kommunalt nivå Barnehager er en virksomhet som ligger til kommunen som ansvarsområde, og kommunen har myndighet over både private og kommunale barnehager.
Politiske beslutningsorgan I figur 1.2 vises det til «kommunalt nivå». Kommunalt selvstyre gir kommunene en viss frihet til å utforme barnehagepolitikk som påvirker alle barnehager i kommunen. Kommunestyret (eller byråd som det kan hete i enkelte byer) består av representanter som er valgt av innbyggerne, og den vedtar politikk som påvirker barnehagene i kommunen.
Forvaltningsorgan Det varierer fra kommune til kommune hvem som har ansvar for hva innenfor barnehagefeltet, kommunene har en viss frihet til å organisere seg ulikt (lov om kommuner og fylkeskommuner, 2018). Det varierer både hvor barnehagerelaterte saker behandles og hvor i kommunen ansvaret for barnehagene er plassert. Gjennom lov om kommuner og fylkeskommuner bestemmer staten hvordan det interne styringssystemet i kommunene og fylkeskommunene kan organiseres, men innenfor visse rammer gis kommunen stor frihet. Kommuner organiserer barnehagene ganske ulikt, og noen få kommuner har ikke kommunale barnehager. Noen kommuner velger å ha tre nivåer for beslutningsmyndighet, mens andre velger å ikke ha et mellomnivå mellom barnehagene og administrasjonssjef (bydelsdirektør der barnehage er organisatorisk plassert ute i bydeler).
Kommunens rolle er å være både barnehageeier (se under) og barnehagemyndighet. Barnehagemyndigheten forvalter det statlige regelverket, men også kommunale regler basert på kommunal politikk. Ansvaret er klargjort i barnehageloven (2005, jf. § 8). Som barnehagemyndighet skal den kontrollere barnehageeierne, og derfor har det kommet nye krav til kommunen om å organisere oppgavene som eier og som barnehagemyndighet til forskjellige avdelinger eller seksjoner rent administrativt. Det er for å ivareta tilliten til kommunens upartiskhet som barnehagemyndighet (barnehageloven § 11).
Kommunen som barnehagemyndighet har et ansvar for at det er tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen. Og kommunen som barnehagemyndighet vil på noen områder også ha ansvar for å følge opp nasjonale satsningsområder på barnehagefeltet. Barnehagemyndigheten har i tillegg oppgaver som omhandler veiledning, tilsyns- og klagebehandlingsoppgaver. Barnehagemyndigheten skal godkjenne barnehager, foreta opptak og behandle søknader om dispensasjoner fra utdanningskravet. Kommunen har en dobbelt rolle som både barnehagemyndighet og eier. Vi skal se nærmere på eiernivået og styrernivået slik det kan komme til uttrykk i barnehagene.
Eiernivå og styrernivå Vi starter med å si noe om eiernivået og deretter styrernivået.
Vi har både private og kommunale barnehageeiere. Det varierer i stor grad mellom kommuner hvor høy andel av private barnehager den har. Barnehageeier har det øverste juridiske ansvar for barnehagens innhold og forpliktelser (Kunnskapsdepartementet, 2017, kapittel 2).
En barnehageeieres styringsrett er retten til å organisere, lede, fordele og kontrollere, og denne retten vil sette fotavtrykk i barnehagen som organisasjon. Barnehageeiere vil påvirke både muligheter for samarbeid og graden av tillit det er mulig å oppnå mellom eier og styrer og ansatte. Tillit mellom barnehagens eier og barnehagens ledelse og øvrige ansatte i barnehagen er viktig og vil igjen påvirke samarbeidet om barnehagens innhold og oppgaver.
Styringsformer vil variere mellom eiere, for eksempel vil både kontroll av ressurser, autonomi over arbeidsoppgaver de ansatte har, og fordeling av makt og ansvar i organisasjonen variere.
Barnehageeiere utøver styring og ledelse av barnehagene i større og mindre grad. I kommunal virksomhet er det formelt sett de folkevalgte sine eierrepresentanter, og i privat barnehagesektor er dette ofte både eier og styret.
En barnehageeier kan mene at konkurranse kan få barnehagene til å bevege seg i en ønsket retning. Eier vil da vektlegge konkurranse i sin styring, for eksempel ved at barnehagene som har høyest måloppnåelse, trekkes frem og kan premieres på ulike måter, det kan også få konsekvenser for hvilke barnehager som legges ned når det blir for mange plasser sett i lys av etterspørselen etter plasser.
Også styreren utøver styring og ledelse av barnehagen ut fra sitt ansvar for daglig drift (se kapittel 3 og 4). Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver forutsetter at styreren prioriterer samarbeid og involverer hele personalgruppen. Styrer har også ansvar for at barnehagen har innarbeidede rutiner for samarbeid med andre institusjoner (Kunnskapsdepartementet, 2017). Det kan påvirke valg av styrings- og ledelsesformer styreren tar i bruk.
Vi skal skissere fire ulike styrings- og ledelsesformer som kan dominere barnehagen som arbeidsplass og som påvirker både samarbeid og tillitsforhold. Modellen vi bruker er hentet fra Medbestemmelsesbarometeret utviklet av Arbeidsforskningsinstituttet AFI ved OsloMet (Drange, Falkum & Wathne, 2020). De fire ulike styrings- og ledelsesformene har vært sentrale i Arbeidsforskningsinstituttets analyser av arbeids- og samarbeidsvilkårene i norsk arbeidsliv. De fire alternative styrings- og ledelsesformene er som følger:
1) standardisering og kontroll, 2) medbestemmelse, 3) medvirkning og 4) lojalitet og lydighet.
Konkurranseorientert styringsform Kollektiv orientering i ledelse
Standardisering og kontroll
Lojalitet og lydighet Medbestemmelse
Medvirkning Samarbeidsorientert styringsform
Individuell orientering i ledelse
Figur 1.3 Idealtypiske styrings- og ledelsesformer (Drange, Falkum & Wathne, 2020, s. 5)
Figur 1.3, som viser de fire styrings- og ledelsesformene, er en teoretisk idealmodell. Den er karikert i fire idealtyper. En idealtype er en rendyrket modell, men i de fleste organisasjoner vil det være mest vanlig at en finner blandingsformer. Hensikten med å vise fire slike idealtyper er å få frem styrings- og ledelsesformens viktigste kjennetegn, spesielt hvilke relasjoner den kan utvikle og etablere i barnehagen.
Hver enkelt av de fire formene for styring og ledelse identifiseres gjennom sine grunnleggende prinsipper, som dreier seg om hvordan få en organisasjon til å utvikle seg i en bestemt retning, mot et overordnet mål. De fire formene strekker seg i ulike retninger. Figuren over viser to akser. Den ene aksen (vertikal) skiller mellom kollektiv og individuell orientering i ledelse, mens den andre aksen (horisontal) skiller mellom en konkurranseorientert eller en samarbeidsorientert styringsform. Dette er spenninger som både barnehageeiere og styrere må forholde seg til.
Det som skiller styrings- og ledelsesformene fra hverandre, er hvilke ideologiske og teoretiske antagelser de bygger på.
• Antagelser om beste måten å oppnå mål og resultater på • Antagelser om hvordan en kan bruke ressurser best mulig • Antagelser om hvordan en kan kontrollere ressursene • Antagelser om hvordan mennesker fungerer og kan kontrolleres • Antagelser om hva i omgivelsene som påvirker en organisasjon
