Styring og verdier

Både eier og styrer kan vektlegge standardisering og kontroll av barnehagen, det betyr at de forsøker å styre barnehagene i en bestemt retning gjennom å ta i bruk standarder, prosedyrer, rutiner og regler for praksis. Dette fordi de mener at den beste måten å oppnå mål og resultater på er gjennom å kontrollere resultater, måle prestasjoner og avvik fra standardene. Makt og myndighet konsentreres og sentraliseres hos eier og styrer i barnehagen.

Det kan være at eier og styrer ønsker å ivareta medarbeidernes medbestemmelse, og er i en tett dialog med de ansatte, fordi de antar at det er den beste måten å oppnå mål på. Det kan også være fordi de anser kollektive ledelsesformer som det beste for å utvikle demokratiske strukturer der ansatte samarbeider om beslutninger. Som følge av dette vil makt og myndighet desentraliseres i organisasjonen.

Krav om medarbeideres lojalitet og lydighet kan også være verdier som nedfelles i en organisasjon. Lojalitet er et positivt ladet ord, men kan være negativt hvis det betyr at ansatte ikke tør si ifra til styreren, eller til eier. Barnehager som preges av en slik styrings- og ledelsesform, kan kjennetegnes av at de ofte er strengt hierarkiske oppbygd.

Medvirkning for den enkelte i barnehagen skal det være plass til, men hvis barnehagens styrings- og ledelsesform preges mer av en individuell tilnærming til ledelse, kan det være noe som kan gå ut over inkludering av ansatte, felles beslutninger og demokrati på arbeidsplassen.

Inkludering av ansatte, felles beslutninger og demokrati på arbeidsplassen er noe som kan skape vertikal tillit. Vertikal tillit er en betegnelse på tillit som utvikles mellom eier-/ledelsesnivået i en organisasjon og organisasjonens øvrige ansatte. Ulike styrings- og ledelsesformer kan påvirke styrken i den vertikale tilliten, et begrep vi kommer tilbake til i kapittel 6.

Som vi har sett dreier styring seg om bevisst påvirkning av atferd gjennom systemer for å oppnå bestemte mål. Hvem som skal stå for styringen på bestemte områder, om en oppgave skal være statlig eller kommunal, er et politisk verdispørsmål. Vi skal se nærmere på verdier statlig styring støtter opp om.

Verdier ved statlig styring Likhet er en verdi ved statlig styring. Verdien av likhet er det som oftest trekkes frem som begrunnelse for mer statlig styring. Det betyr like retningslinjer for kommunene og felles lovgivning for barnehagene, og muligheter for omfordeling av goder (NOU

2005:6). Like retningslinjer for kommunene, felles lovgivning og muligheter for omfordeling av goder er verdier som er viktig med tanke på fellesbarnehagen. Når de samme bestemmelsene gjelder over hele landet, vil det gi en likere praksis og et likere tilbud når det gjelder barnehagekvalitet. Bak økonomisk omfordeling ligger et politisk ønske om likere oppvekstforhold, det vil kreve statlig styring for å unngå store økonomiske forskjeller mellom barnehager.

Fellesbarnehagen er avhengig av at verdien av likhet prioriteres, blant annet fordi den er et felles nasjonalt anliggende for alle barn. Likhetsverdier oppfattes som rettferdige, de tilsier at samfunnet har et kvalitativt godt barnehagetilbud for alle barn.

Gjennom lover og regler forebygges maktmisbruk og vilkårlig saksbehandling. Det styrker verdien av rettssikkerhet og garanterer den enkeltes individuelle rettigheter (NOU 2005:6). Lovgivning er statens fremste styringsvirkemiddel. Ved å ha lik lovgivning kan staten trygge innbyggernes grunnleggende menneskerettigheter, da staten har ansvar for å innarbeide internasjonale menneskerettighetsbestemmelser i norske lover, bestemmelser Norge har tilsluttet seg gjennom konvensjoner. FNs barnekonvensjon er blitt innarbeidet i norsk lovgivning, og pålegger hver enkelt av oss å underordne oss statens bestemmelser som vedrører barn, noe som virker demokratiserende med tanke på barns oppvekst. De demokratiske spillereglene som eksisterer i forholdet mellom staten og den enkelte borger, er slik knyttet til barns rett til medvirkning, som er et konkret eksempel på en bestemmelse som ivaretar demokrativerdier, og som springer ut av konvensjonens bestemmelser om barns rett til deltakelse (Sandberg, 2019, s. 30).

Staten har den overordnede styringen med nasjonaløkonomien, og hensynet til denne skal sikres blant annet gjennom skatte- og avgiftspolitikken. Staten kontrollerer styringen av økonomien i kommunene, blant annet gjennom statlige overføringer, og ett eksempel her er det statlige driftstilskuddet til barnehagene.

Statlig styring ivaretar hensynet til samordning og omstilling, fordi staten kan sette i gang samordning av tjenester på tvers av sektorgrenser, kommunegrenser og forvaltningsnivåer. Staten kan gjennom lovgivning og økonomiske bevilgninger over statsbudsjettet bidra til nødvendige omstillingsprosesser som omstiller alle barnehager i landet samtidig. Samordning av barnehagepolitikken er viktig for fellesbarnehagen, og kommunenes praksis på barnehagefeltet kan endres gjennom påbud fra staten. Slik

er det lettere å få til samordning og omstilling i barnehagefeltet enn om det hadde vært opp til hver enkelt kommune å bestemme. Og barnehagene blir et likere tilbud, som mange vil mene er en viktig verdi for å ivareta alle barn.

Vi har nå pekt på noen verdier og mål som fremmes gjennom statlig styring. I fortsettelsen vil vi se nærmere på verdier og mål som styrkes gjennom det kommunale selvstyre.

Verdier ved kommunalt selvstyre Kommunalt selvstyre bygger på andre verdier og mål enn statlig styring. Frihet er en verdi, og frihet fra statlig styring gjør at kommunens politikere i større grad kan utforme egen politikk. Et prinsipp for politisk oppgavefordeling er subsidiaritetsprinsippet. Subsidiaritet betyr hvordan beslutningsmyndighet fordeles mellom ulike styringsnivåer, og hva som bør være utgangspunktet for å finne det best egnede beslutningsnivået. Prinsippet tilsier at staten ikke skal ha oppgaver som lavere nivå kan løse bedre. Subsidiaritet er med andre ord en regel for oppgavefordeling som også handler om å gi handlingsrom for utvikling på lavere forvaltningsnivåer (Baldersheim, 2018, s. 174). Handlingsrom til å vedta bestemmelser for de kommunale barnehagene gir frihet for kommunen til å utvikle tilbudet lokalt.

Å kunne utvikle en fellesbarnehage er lettere når de politiske beslutningshaverne kjenner de lokale forutsetningene.

Effektivitet er en annen verdi ved det kommunale selvstyret. Kommunene kan bli mer effektive når de har en større frihet til å utforme lokal politikk, de kan for eksempel bruke knappe ressurser mer kreativt og bare der det er størst behov (Bukve & Offerdal, 2002). I et langstrakt land med ulike livsbetingelser og ulike utfordringer er slikt selvstyre effektivt. Krav som kommer fra innbyggerne, er lettere å svare på for en kommune. Den er nærmere enn staten, og den kjenner de lokale utfordringene.

Aktiv deltakelse «fra de som vet hvor skoen trykker», er en verdi ved kommunalt selvstyre, det er motiverende å kunne delta aktivt når sannsynligheten er stor for at en kan få innflytelse. Lokalpolitisk deltakelse er en aktivisering av innbyggerne som blir oppfattet som en verdi i seg selv og et middel til å styrke demokratiet generelt. Det virker også demokratiserende på samfunnet når innbyggere har kort vei til påvirkning. Kommunalt selvstyre styrker verdien av demokrati, slik statlig styring også gjør.

Spenninger mellom ulike hensyn Figuren kan illustrere verdier ved styring på ulike nivåer. Ved å se på figur 1.4 forstår en at det av og til vil være snakk om å prioritere mellom verdier, det kan bestemme utfallet av på hvilket nivå de politiske vedtakene legges.

Nasjonalt nivå

Verdier ved styring Likhet, demokrati, rettssikkerhet

Regionalt nivå

Verdier ved styring

Kommunalt nivå

Verdier ved styring Demokrati,

frihet, e ektivitet, aktiv deltakelse

Figur 1.4 Verdier ivaretatt gjennom styring på ulike nivåer

Figur 1.4 viser hvordan beslutningsmyndighet fordeles mellom ulike styringsnivåer. Er det kommunestyre eller bystyret som bør fatte visse typer av vedtak, eller er det fylkesstyret? Kanskje har vedtakene en type konsekvenser for innbyggerne som gjør at de bør fattes på nasjonalt nivå, av Stortinget eller regjeringen.

For eksempel er aktiv deltakelse en verdi som fremmes ved å legge politiske beslutninger til kommunalt nivå. Da har innbyggerne i lokalsamfunnet mulighet til å engasjere seg politisk, enten ved å være lokalpolitikere selv, eller ved å ta kontakt med lokalpolitikere og argumentere for sitt syn på bestemte saker. Det høres verdifullt og viktig ut, men er det noen spenninger som er verdt å se nærmere på også her? Når det gjelder valget mellom henholdsvis statlig eller mer lokal styring, er det særlig verdien av likhet som trekkes frem i argumentasjon for at beslutninger skal legges til et nasjonalt nivå. Makspris på barnehager var en beslutning som ble tatt på nasjonalt nivå, og den er fastsatt i en egen forskrift (forskrift om foreldrebetaling i barnehager, 2005). Slik ivaretas likhet som verdi, fordi maksprisen på hva en barnehageplass skal koste, er lik uansett hvor en bor i landet. Da får ikke kommunen eller bydelen frihet til selv å sette en slik øvre pris på hva en barnehageplass skal koste. Det er verdien av likhet som da trumfer verdien av frihet.

Andre eksempler kan være spenning mellom verdien av effektivitet og likhet. Når kommuner og bydeler finner løsninger selv, og fordi «de som har skoen på, vet hvor den trykker», kan dette føre til mer effektive vedtak. Men kanskje er ikke effektivitet like viktig som verdien av likhet som kan sikres gjennom samordning og omstilling? Et eksempel kan være bestemmelser som dreier seg om bemanning: Hvor mange av de barnehageansatte skal ha pedagogisk utdanning? Her har politiske makthavere sett det som viktigere at dette blir en samordnet omstilling, altså ble vedtaket om styrket pedagogisk bemanning i barnehager fattet på nasjonalt nivå. Det skal være flere pedagoger i norske barnehager enn det har vært tidligere, uansett eieform og hvor i landet barnehagen ligger (forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager, 2017). Makthaverne kunne valgt at verdien av effektivitet skulle ha forrang for verdien av likhet. De kunne valgt å la kommunene bestemme den pedagogiske bemanningen selv, ut fra at rekrutteringsmulighetene varierer stort over vårt langstrakte land, og fordi kommunenes økonomi er ulik. Da ville verdien av effektivitet veiet tyngst, mens kravet om en lik pedagogisk bemanning hadde måttet vike. En lik bemanningspolitikk vil være styring som ivaretar en tanke om en fellesbarnehage, der det ikke skal være store forskjeller i kvalitet.

Vi ser at det er spenninger mellom ulike hensyn når beslutninger skal legges til et nivå. Dette berører verdier, til dels politiske verdier, og derfor kan slike beslutninger også være svært kontroversielle.

Barnehagens formålsbestemmelse En formålsbestemmelse er den bestemmelsen i en lov som sier noe om hva loven har som mål. Det som kjennetegner en formålsbestemmelse, er at den er retningsgivende. Den er et utgangspunkt som viser vei for de øvrige lovbestemmelser og styringsdokumenter som gjelder virksomheten loven regulerer. I tillegg fungerer formålsbestemmelsen som et mandat for de som arbeider i virksomheten. Formålsbestemmelsen i barnehageloven understreker at barnehagen er et pedagogisk tilbud og at barnehagen har betydning for barns utvikling. Formålet konkretiseres gjennom rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver, som både er en forskrift og et arbeidsdokument som beskriver hvordan og hvorfor (Kunnskapsdepartementet, 2017).

Den nye formålsbestemmelsen i barnehageloven trådte i kraft 1. august 2010. Bakgrunnen for at det ble en ny formålsbestemmelse, var et ønske om felles formål med skolen, en idé om felles formål for hele utdanningsløpet (St.meld. nr. 41 (2008–2009)). Forslaget representerte et brudd med den mer tradisjonelle og oppdelte måten å tenke oppvekstpolitikk på, der det var én oppvekstpolitikk for barnehagen og én for skolen.