Barnehagens opprinnelse styring og praksis (9788245013382) by Fagbokforlaget

Statlig styring med rammeplan, reformer og kartlegging når ikke alltid målene. Barnehagenes arbeid må bygges ut fra de lokale praktiske problemene for å finne utgangspunkter og løsninger. Boken er en introduksjon til barnehagepedagogikkens kraftfelt. Jan-Erik Johansson var professor i barnehagepedagogikk på Høgskolen i Oslo 1998—2016 og er professor emeritus på OsloMet.

ISBN 978-82-450-1338-2

,!7II2E5-abddic!

Barnehagens opprinnelse, styring og praksis

Barnehagens opprinnelse, styring og praksis tar for seg historie, konflikt og motstand knyttet til barnehagens framvekst, virke og innhold. Forfatteren belyser barnehagens røtter og misjon i Europa og dens utbygging i Norge, og stiller aktuelle spørsmål om ytre styring og politiske lov- og rammeverk.

Jan-Erik Johansson

I løpet av de siste 60 årene har barns og foreldres dagligliv endret seg drastisk. Barnehagen har blitt til en kommunal ytelse, og barnehagepedagogikkens vilkår er helt forandret.

Jan-Erik Johansson

Barnehagens opprinnelse, styring og praksis En introduksjon til barnehagepedagogikkens kraftfelt

Jan-Erik Johansson

Barnehagens opprinnelse, styringÂ ogÂ praksis En introduksjon til barnehagepedagogikkens kraftfelt

Copyright © 2020 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave / 1. opplag 2020 ISBN: 978-82-450-1338-2 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsfoto: Arbeiderbladet / Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek Forfatteren har mottatt støtte fra Det faglitterære fond Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Forord

Boken bygger på mine nesten 50 år med møter med barnehagebarn, studenter og kollegaer i undervisning og forskning. Alle har betydd mye for mitt arbeid, og dere er så mange, så ingen blir nevnt ved navn. Unntaket er Fagbokforlagets redaktør Jannike Sunde, som ved sin innsats har gjort boken mulig, sammen med kloke innspill fra anonyme lesere og god støtte fra min familie. Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening og Det faglitterære fond har meget velvillig støttet arbeidet med et stipend. Selv studerte jeg pedagogikk, psykologi, sosiologi, filosofi og andre fag ved Göteborgs universitet, ble lærerstudent og praktiserte ved Förskoleseminariet i Göteborg, for så å bli lærer i pedagogikk og psykologi. Fra 1972 har jeg arbeidet som lærer i barnehagelærerutdanningen og forsket på barnehagen og på utdanning av lærere. Min doktorgradsavhandling ved Göteborgs universitet, Metodikämnet i förskollärarutbildningen (1992), omhandlet pedagogikkfaget i den svenske barnehagelærerutdanningen. I 1998 ble jeg professor i barnehagepedagogikk ved Høgskolen i Oslo, frem til 2016. I den følgende teksten er det barnehagen som er utgangspunktet, ikke teoriene. Jeg har brukt kilder av mange slag for å belyse den historiske og samtidige variasjonen, og litteraturreferansene i teksten skal gjøre det mulig å finne frem til kildene. Arbeidet med boken er avsluttet i november 2019. Bølerskogen, mars 2020

Innhold

Hva skjer med barnehagens pedagogikk? ................................................ Seks kapitler: Utbygging, røtter, ytre styring og egen praksis .............................

9 11

Barnehage for alle barn .......................................................................... Barnehagene i Norge................................................................................ Kvinner føder færre barn ........................................................................... Barnehagelærerutdanning og forskning ....................................................... En barnehage for alle barn?........................................................................ Hvordan eies barnehager? ......................................................................... En ny verden for barn og foreldre.................................................................

13 13 25 29 37 42 45

Fröbel og barnehagen............................................................................ Fröbels Kindergarten ................................................................................ Tre utgangspunkt for Fröbels pedagogikk ...................................................... Lekegaver, bevegelsesleker, hagearbeid og de minste ...................................... Fröbels lekegaver og begrepet danning ........................................................

47 50 58 67 76

Fra Fröbel til Piaget ................................................................................ Fröbel og politikken ................................................................................. Fra Fröbel til utviklingsteorier ..................................................................... En annen vei i Europa? ..............................................................................

81 81 87 92

barnehagens opprinnelse, styring og praksis

Styring av barnehagen utenfra ................................................................

97 Veien til statlig styring i Norge .................................................................... 98 Testing som styremiddel i USA .................................................................... 101 6

Reformer, privatisering og kartlegging .................................................... 107 Statlige reformer ..................................................................................... 107 Private barnehager .................................................................................. 116 Kartlegging: Et ytre styringsmiddel fra 2003 .................................................. 125 7

Barnehagens indre utvikling ................................................................... 137 Mer enn et rammeplandokument ................................................................ Barnehagen som praktisk problemområde .................................................... Hvordan studere arbeidet i barnehagen? ...................................................... Deliberative samtaler, didaktikk, danning og lek .............................................

139 147 152 154

Fremtid: Praksis og kategorial danning .................................................... 159 Litteratur .............................................................................................. 167 Stikkordregister .................................................................................... 195

Hva skjer med barnehagens pedagogikk?

Fra 1960-tallet har barns og foreldres dagligliv gjennomgått store endringer. For 50 år siden var det få plasser i heldagsbarnehage, særlig for de aller yngste. I dag er nesten alle barn i barnehage, og nesten alle mødre studerer eller arbeider utenfor hjemmet. Barnehagen var frem til slutten av 1960-tallet en selvstyrt sosial reformbevegelse som lenge hadde ønsket å nå ut til alle barn og familier. Barnehagepedagogikk og barnehagelærerutdanning hadde nære bånd til den borgerlige kvinnebevegelsen, og styrte seg selv ved siden av stat og kirke. De fleste av Stortingets partier forutsatte lenge at mødre skulle være hjemme med barna, og at arbeidende mødre ordnet barnepass ved hjelp av slektninger, barnepiker eller private dagmammaer. På denne tiden var det til sammen cirka ti tusen barn i barnehager, daghjem og småbarnstuer i Norge. De første statlige retningslinjene for disse institusjonene kom i en forskrift i 1954. Fra 1958 ble barnehagene administrert fra Departementet for familie- og forbrukersaker, som en sosial ytelse for barn og familier (Kunnskapsdepartementet, 2006b, s. 18). Det totale antallet barn i barnehagen har økt nesten 30 ganger siden 1960-tallet, og antallet ansatte har økt i tilsvarende grad. De fleste barn er i utdanningssystemet til de er 19 år eller eldre. Dette er en klar kontrast til våre besteforeldres barndom, da det nesten ikke fantes barnehager og de fleste voksne hadde sju års folkeskole. Det betyr at barnehagepedagogikkens vilkår er helt forandret. Vil barnehagens pedagogikk utvikle seg i form av økende tilpasning til skolefagene, eller vil barnehagen fortsatt være en selvstendig virksomhet? To reformer kan belyse dette spørsmålet. Den første er samordningen av barnehage og skole,

barnehagens opprinnelse, styring og praksis

som har vært sentral siden 1970-tallet, også etter at skolestarten i 1997 ble senket til seks år. Den andre er Stortingets barnehageforlik i 2003. En sammenligning med interessen for skole og skoleforberedelser viser at ett- og toåringenes vei inn i barnehagene ikke har fått tilsvarende oppfølging med konkrete tiltak. Statens og eiernes interesse for barnehagens pedagogikk, for kunnskapsutviklingen i barnehagen og for personalets utdanning har ikke vokst i samme takt som antallet barn i barnehagen. Det er en rekke ubesvarte spørsmål som dreier seg om hvilke oppgaver barnehagelærerne som kollektiv vil få i fremtiden i barnehagelærerutdanningen, i utvikling av rammeplaner og i kunnskapsutvikling ved universiteter, høgskoler og institutter. Jeg tar utgangspunkt i et kontinuerlig, sammenhengende perspektiv på pedagogisk arbeid. Det er ikke nødvendigvis slik at det seneste tiltaket, den nyeste rammeplanen eller det som blir presentert som den mest moderne og revolusjonerende programpakken for skoleforberedelse, automatisk vil gi det de lover. Barnehagepedagogikken har utviklet seg gjennom en lang og kollektiv praksis i samspill med pedagogiske teorier. Dette er teorier som har utviklet seg fra 1700-tallet og fremover, gjennom for eksempel Jean-Jacques Rousseau, Johann Heinrich Pestalozzi og Friedrich Fröbel. Barnehagepedagogikken står i dag i fare for å bli fortrengt av nye eksterne programpakker, til tross for at slike ikke kan garantere læringsresultater ut over det barnehagen allerede gir. Den tradisjonelle barnehagepedagogikken gir gode resultater (Rege et al., 2019). Det betyr at dagens barnehagepedagogikk er et godt utgangspunkt for fortsatt utvikling av barnehagens arbeid, og at det trengs ressurser for å utvikle alle barnehager (Aslanian, 2019; Jelstad, 2019). Gjennom kapitlene to til sju belyser jeg dette. I kapittel 2 står utbyggingen av heldagsbarnehagen i fokus. I det tredje kapitlet blir Friedrich Fröbels tyske barnehage fra 1800-tallet og dens røtter beskrevet. Det fjerde kapitlet omhandler utviklingen etter Fröbel. I kapittel 5 og 6 blir dagens ytre styring av barnehagen drøftet. Kapittel 7 skisserer en vei mot mer oppmerksomhet om det praktiske arbeidet i barnehagen. Kapittel 8 retter blikket mot didaktikk og kategorial danning.

1: hva skjer med barnehagens pedagogikk? 11

Seks kapitler: Utbygging, røtter, ytre styring og egen praksis Utbyggingen av barnehagene i Norge står i fokus i kapittel 2. Den skjer i en periode da kvinner føder færre barn enn tidligere, som i de fleste andre land. De fleste småbarnsmødre i Norge er i studier eller i lønnet arbeid. Innføring av gratis kjernetid og redusert kostnad for barnehageplass fra 2015 for barn av foresatte med lav inntekt, betyr at det nå er mulig for alle barn å få plass i barnehagen. Kapittel 3 og 4 går tilbake til barnehagens røtter i Friedrich Fröbels leketeori fra 1800-tallets Tyskland. Her fremgår det tydelig at barnehagen har en egen teori og praksis, som ble utviklet som et alternativ til datidens autoritære pedagogikk. Fröbel hadde interesse for barnas danning, han ville at de skulle møte omverdenen og utvikle reflekterte kunnskaper, innenfor en naturvitenskapelig ramme. Deler av Fröbels leketeori ble forlatt på slutten av 1800-tallet. Til tross for dette er det fortsatt trekk fra Fröbel-pedagogikken i mange land. Noen eksempler på dette som vi finner i norske barnehager, er samling, utelek og konstruksjonslek, sammen med skapende, musiske fag, rim og regler samt danseleker. Enda et eksempel er den indirekte styrende rollen som personalet ofte har i samspill med barna. Barnehagens samhandling med og påvirkning fra skolen har vært et åpent og uavklart område helt fra 1800-tallet. Kapittel 5 og 6 ser på hva som skjer i dag når statlig og kommunal virksomhet blir utviklet i retning av mer direkte ytre kontroll. Det er en politikk som blir drevet i mange land. Målet er at statlig og kommunal styring sammen med privatisering skal utvikle barnehagen og andre offentlige tjenester. Her ser vi en påvirkning fra USA, der tester og økonomi er sentrale instrumenter for styring, ikke rammeplaner og lov, som i Norge. Ytre styring i form av statlige reformer, privatisering og innføring av kartlegging av barn har hatt langsiktige kvalitetsforbedringer som mål. Ingen av disse styringsmodellene kan garantere gode, positive resultater. Kapittel 7 tar opp spørsmålet om hvorvidt det er mulig å styre med nasjonale rammeplaner. Svaret er at arbeidet i barnehagen bygger på mer enn det seneste rammeplandokumentet. Pedagogisk arbeid kan ikke planlegges i detalj ut fra lov- og rammeverk, men krever lokal tilpasning. Det er først i samhandling med barna at barnehagepedagogikken tar form, når planer møter praksis. Arbeidet i barnehagen er et praktisk problemområde som blir formet i hver barnegruppe, det kan ikke styres alene med teorier og prinsipper. Kunnskapsutviklingen i barnehagen kan, som for leger og jurister, bygge på kasusstudier, for eksempel

barnehagens opprinnelse, styring og praksis

i form av praksisfortellinger, som må forankres og utvikles i tett samarbeid med lokalt utviklingsarbeid, barnehageforskning og barnehagelærerutdanning. Kasusstudier må ta utgangspunkt i sentrale, didaktiske områder i barnehagen, som lek og danning. Kapittel 8 ser mot fremtiden.

Barnehage for alle barn

Kapitlet vil gi en oversikt over barnehagens fremvekst i Norge i kontrast til utviklingen i andre land. På tross av foreldres ønske om å få heldags barnehage for sine barn tok det lang tid før Stortinget og kommunene ville det samme. Det var først i 2003 politisk støtte for å bygge barnehager for barn av alle studerende og arbeidende foreldre. Samtidig ble makspris for barnehageplasser innført. I 2010 hadde de fleste barn barnehageplass, også ett- til toåringer. I 2019 er det gratis kjernetid for to- til femåringer, fire timer daglig i barnehagen, for barn som har foreldre med lave inntekter. Neste mål kan bli å gjøre kjernetiden til et gratis, pedagogisk tilbud til alle barn fra to til tre års alder. Dette ville være en logisk utvikling, da alle andre typer utdanning i skole og høgskole er kostnadsfri. Fra 1970-tallet har deler av barnehagepolitikken handlet om å forberede barna til skolen. Ett resultat er seksårsreformen i 1997, da seksåringene ble flyttet til barneskolen, en reform som ikke har oppnådd sine mål (se kapittel 6). Et grunnleggende spørsmål er hvordan barnehagen skal arbeide. Rammeplan for barnehagen gir et forslag til svar gjennom begrepet livsmestring (Utdanningsdirektoratet, 2017, s. 11). Det betyr at vi må arbeide for å gi barn gode oppvekstvilkår og legge vekt på at barndommen er en viktig periode med egenverdi. Det handler ikke kun om å legge grunnen for skole og arbeidsliv i fremtiden.

Barnehagene i Norge Utbyggingen av barnehager i Norge har skjedd senere enn i de andre nordiske landene. Her følger en beskrivelse av utviklingen frem til i dag og av utbygging av ulike typer barnepass. Halvdagsbarnehagene ble på 1900-tallet langsomt bygget ut, i hovedsak for fem- og seksåringer. Småbarnsmødre begynte å arbeide

barnehagens opprinnelse, styring og praksis

utenfor hjemmet lenge før heldagsbarnehager ble tilgjengelige for alle barn på 2000-tallet. De foresatte måtte selv organisere barnepass på andre måter. Det er viktig at barnehagen blir en plass der alle barn kan møtes. Barneasylene og de tidlige daghjemmene henvendte seg til familier med dårlig råd. I Norge har det vært rekruttert for få barn fra familier med lav inntekt og barn med minoritetsbakgrunn (Gulbrandsen, 2007, s. 56 f.). Barnehagen har hatt forholdsvis flest barn fra familier med høyere inntekter og heltidsarbeid (f.eks. NOU 2009: 10, s. 143). Tilsvarende forhold gjelder i hele Europa (Bonoli, Cantillon & Van Lancker, 2017, s. 70) og er et eksempel på et kjent forhold: Middelklassefamilier vinner ofte på sosiale investeringer og velferdssystemer, på bekostning av dem som har dårligere råd. Denne mekanismen kalles iblant for Matteus-effekten etter Matteusevangeliet (Matt 13,12), det det står: «For den som har, skal få, og det i overflod. Men den som ikke har, skal bli fratatt selv det han har.» Barnehagens mål må være å gi alle barn en god oppvekst, uavhengig av deres bakgrunn. Det er ingen enkel oppgave å støtte alle barn uavhengig av sosial, økonomisk og etnisk bakgrunn. Dette er noe skolen fortsatt har problemer med.

Motstand mot barnehager Kvinnebevegelsen spilte en viktig rolle i å støtte barnehagene. Det var nesten ingen politikere som var villige til å støtte heldagsbarnehager (f.eks. Eeg-Henriksen, 2005; Korsvold, 2008). Motstanden var felles for de fleste politiske partier og var ikke unik for Norge. På 1950-tallet var de fleste, også i Arbeiderpartiet, enige om at morens plass var i hjemmet (Hagemann, 2005, s. 96). Denne motstanden satte rammene for utbygging av barnehager, daghjem og småbarnstuer, og det manglet lenge en langsiktig plan. En tabell fra Statistisk årbok for 1971 (se tabell 2.1) viser at det til sammen var meget få barn i halvdags barnehage, i heldags daghjem (tre–seksåringer) og i småbarnstue (ett–treåringer). På 1990-tallet var det partiene på venstresiden som ønsket å bygge barnehager, mens øvrige partier var for kontantstøtten (Leira, 2004). Det positive synet på barnehager som ble tydelig i Stortingets beslutning om å bygge barnehage for alle i 2003, var ingen selvfølge, men en viktig politisk kursendring. I de nordiske land har kvinnebevegelsen nådd sine mål på flere områder, og det er i dag mulig for de fleste mødre å kombinere studier og arbeid med barn og familie.

2: barnehage for alle barn 15

Tabell 2.1 Daginstitusjoner for barn, 1968 og 1969. Kilde: Statistisk årbok 1971, s. 295. År og kommune

Avdelinger I alt

Barnehager

Innmeldte barn

Daghjem

Småbarnstuer

I alt

Barnehager

Daghjem

Småbarnstuer

1. okt. 1968: Oslo

311

152

5 389

1 795

2 822

772

Andre bykommuner

226

136

4 022

2 708

1 052

262

Herredskommuner

1 572

955

492

125

626

281

248

10 983

5 458

4 366

1 159

Oslo

334

180

5 473

1 496

3 100

877

Andre bykommuner

244

149

4 271

2 851

1 227

193

Herredskommuner

117

1 942

1 022

738

182

I alt

695

281

304

110

11 686

5 369

5 065

1 252

I alt 1. okt. 1969:

En grunn til barnehageutbyggingen i Norge er at flere småbarnsmødre enn tidligere nå er i heltidsarbeid (OECD, 2017). I 1965 regnet man med at cirka 15 prosent av mødre med barn opp til seks års alder arbeidet utenfor hjemmet, og at mange av dem arbeidet deltid. Men mange arbeidende kvinner ble ikke registrert i statistikken. I tiden før 1970 ble antallet kvinner i arbeid undervurdert: De som arbeidet mindre enn 1 000 timer årlig, ble ikke medregnet. Gifte kvinner som arbeidet i familiens jordbruk eller bedrift, sto også utenfor rapporteringen (Rasmussen, 1975, s. 32). Det er først i senere år at vi har fått detaljert informasjon fra Statistisk sentralbyrå om kvinners arbeid og barns tilsyn. Den forbedrede statistikken viste i 1980 en klar endring: Nesten 50 prosent av småbarnsmødre var i lønnet arbeid, og de fleste av dem var i deltidsarbeid (Ellingsæter & Gulbrandsen, 2003, s. 22).

Utbygging og barnehageforlik i 2003 Etter barnehageforliket i Stortinget 2003 ble det bygget barnehager for nesten alle barn, og de aller minste barna fikk nå plass i barnehagen (se kapittel 6).

barnehagens opprinnelse, styring og praksis

Andelen ettåringer økte fra 29 til 72 prosent1 i 2010, og toåringer økte fra 72 til 90 prosent (se www.ssb.no/statbank). Høsten 2010 gjorde Statistisk sentralbyrå en undersøkelse av et utvalg av barnefamilier og deres tilsynsordninger. Den viste at nesten 90 prosent av alle barn i alderen ett til fem år var i barnehage, inkludert familiebarnehage. Mor, far eller andre i husholdningen sto for cirka ti prosent av barnepass. Dagmamma, praktikant, slektninger og andre løsninger sto for til sammen kun 1,2 prosent (Moafi & Såheim Bjørkli, 2011, s. 10). Figur 2.1 beskriver barnehagedekningens utvikling i årene 1980–2018. Prosent 100

Andel barn i barnehage 97,1 92,2 84,4

3–5 år

60 1–5 år 40 1–2 år 20

0 1980

1990

2000

2010

2019

Figur 2.1 Barnehagedekning i Norge 1980–2018. Kilde: Statistisk sentralbyrå (2019a)

Andelen mødre i arbeid med barn opp til fem års alder hadde i 2016 økt til over 75 prosent (Sandvik, 2017, figur 2). Ole Sandvik skriver at småbarnsfedrenes sysselsetting er avhengig av barnas alder, og at arbeidstid per uke for alle fedre er cirka 37,5 timer. Småbarnsmødre arbeider deltid (30 timer per uke) i noe høyere utstrekning enn fedre, og nærmer seg samme arbeidstid som fedre. Kvinner i Norge har blitt mer like mennene (Hamre, 2018), selv om kvinner fortsatt langt fra har samme lønnsnivå som menn.

1 Ettåringene får plass i barnehage først fra og med august eller senere. Rekrutteringen kan derfor ikke bli mye høyere.

2: barnehage for alle barn 17

En nordisk sammenligning I de nordiske land hadde Finland og Norge lenge den laveste andelen barnehager. Danmark og Island har ledet an i utbyggingen og hadde mer enn 90 prosent av tre- til femåringer i barnehage i 1999, et nivå som Norge oppnådde i 2005. I 2017 hadde Danmark, Island, Norge og Sverige nesten alle tre- til femåringer og mer enn 90 prosent av toåringene i barnehage. Finlands utbygging har tatt lengre tid. Utbygging av barnehager for barn i alderen null til to år skiller seg fra land til land grunnet arbeidsmarked og ulike ordninger for foreldrepermisjon og kontantstøtte (se tabell 2.2). Danmark og Island hadde tidlig mange plasser og en stor andel familiebarnehager for de aller yngste. I 2017 hadde Norge den høyeste andelen to- til treåringer i ordinære barnehager. Den svenske foreldrepermisjonen betyr at mange foreldre blir hjemme med barna i noe lengre tid enn i andre nordiske land. Tabell 2.2 Foreldrepenger for 2019, omregnet i dager; og barn i barnehage i aldrene null til tre år i 2017, Danmark for 2014. Prosent per aldersgruppe. Danmark

Finland

Dager med foreldrepenger

Island

Norge

Sverige

336

317

270

322/392

390/480

Barn i barnehage i prosent2 Barn 0–1 år

Barn 1–2 år

Barn 2–3 år

1 Foreldrepermisjon omregnet til dager av forfatteren. I Norge kan foreldre velge om de ønsker 100 eller 80 prosent erstatning, i det siste tilfellet 392 dager. I Sverige er det mulig å få 90 ekstra dager med lav erstatning, dvs. 480 dager totalt. Kilde: Info Norden, november 2019 (se www.norden.org/no/info-norden) 2 Tabellen inkluderer heltid og deltid på dagtid i alle typer barnehager der barnas tilstedeværelse er kontrollert. Kilde: Tabell CHIL03 for 2017 (se www.nordicstatistics.org/education)

I Finland er det en noe lavere andel barn i barnehage fordi det lenge har vært relativt få arbeidsplasser for kvinner (Nordic Council of Ministers, 2015, s. 25). Finske mødre med lav utdanning og svak posisjon på arbeidsmarkedet har relativt ofte valgt å bli hjemme med barna og motta kontantstøtte (Cedstrand & Duvander, 2013; Ellingsæter, 2012). Det har i senere år begynt å komme flere

barnehagens opprinnelse, styring og praksis

barn i heldagsbarnehage også i Finland. Samlet betyr dette at det stort sett er samme barnehagesystem i Norden som helhet.

Norge før 1970: Mor i hjemmet og arbeid for ugifte Kvinnesaksforkjemperen Katti Anker Møller (1868–1945) argumenterte tidlig for at kvinner skulle gis kompensasjon for sitt ulønnede arbeid med samfunnets reproduksjon når de fødte barn og stelte for barn og mann (Anker Møller, 1919). Hun bidro sterkt til debatten om barnetrygd, og var særlig opptatt av å bedre forholdene for ugifte mødre og barn født utenfor ekteskapet. Anker Møller arbeidet for økonomisk støtte til mødre og barn, for prevensjon og lovlig abort allerede i 1913. I Norge ble selvbestemt abort innført først i 1978, men både nasjonalt og internasjonalt er denne rettigheten fortsatt omstridt. Kunnskap om familieplanlegging ble i Norge aktivt motarbeidet av kirken og konservative politikere. Informasjon om prevensjon ble straffbart i Norge i 1891. På begynnelsen av 1900-tallet fødte hver kvinne omtrent 4,5 barn i Norge, men langt fra alle kvinner hadde barn. På 1920-tallet var det derfor vanlig med seks–sju barn i familier som hadde levd sammen i mer enn 20 år (Søbye, 2012). I 2018 hadde det samlede fruktbarhetstallet sunket til 1,56 barn per kvinne (Statistisk sentralbyrå, 2019b). Samlet fruktbarhetstall er et estimat av det antall barn en kvinne ville komme til å føde dersom fruktbarhetsmønsteret fra et år også ville bli det samme i fremtiden. Dersom folketallet i Norge fortsatt skal ligge på dagens nivå må fruktbarhetstallet ligge noe over 2 barn. Det var lenge få arbeidsplasser for kvinner utenfor hjemmet. På 1920- og 1930-tallet var arbeidsledigheten i perioder svært høy, og mange så helst at gifte kvinner holdt seg borte fra arbeidslivet. Arbeiderklassens kvinner arbeidet på dette tidspunktet i fabrikker, i jordbruk eller som hjelp i andres hjem. Borgerklassens ugifte kvinner hadde arbeid som for eksempel sykepleiere, telefonister, postkasserere og lærere. Kvinner i lønnet arbeid ble ofte forutsatt å være ugifte. Arbeidsuken i Norge er blitt betraktelig kortere enn de 54 timene i uken som ble innført i 1915, den er i dag 37,5 timer. Fra år 2000 har de fleste fem ukers ferie. Majoriteten av befolkningen bor ikke lenger på landsbygda og arbeider heller ikke med jordbruk, som på begynnelsen av 1900-tallet. Da var det kun et lite antall heltidsstillinger for kvinner utenfor hjemmet. Disse var tiltenkt ugifte kvinner, som mange mente kunne klare seg med betraktelig lavere lønn enn menn. I perioden 1890 til 1930 var personlig tjenesteyting, der lønnet husarbeid inngår, det mest alminnelige betalte yrkesarbeidet for kvinner (Statistisk

2: barnehage for alle barn 19

sentralbyrå, 1978, s. 22). Fra 1950 var det færre som arbeidet i denne sektoren (Rasmussen, 1975, s. 47). Dette var en følge av at husholdningsarbeidet i hverdagen ble radikalt endret da det ble vanlig med innlagt strøm, vann og avløp, oppvarming og hvitevarer. Dermed var det ikke lenger nødvendig for en familie å ha en hjemmeværende kone eller annen hjelp i hjemmet. De gifte småbarnsmødrene som arbeidet før 1960, kunne ha en barnepasser dersom økonomien tillot det, eller håpe på hjelp fra naboer og familie. I storbyene var det et svært begrenset antall barnehager. Enslige mødre kunne bli nødt til å overlate sine småbarn til slektninger eller fosterforeldre i perioder, for å kunne arbeide utenfor hjemmet. En siste mulighet var barnehjem, som det var svært få av. Ennå på 1990-tallet var barnehageplasser mangelvare. Av de yngste i aldersgruppen opp til to år hadde kun 11 prosent plass i barnehagen i 1990, mens hele 60 prosent av tre- til seksåringene var i barnehagen. Danmark, Island og Sverige lå fortsatt langt foran Norge på denne tiden. For de aller minste barna i Norge var det lenge vanlig med privat dagmamma: I 1992 var 27 prosent og ti år senere 21 prosent av ettåringene hos privat dagmamma (Sundnes, Gulbrandsen, Andenæs & Clausen, 2004, s. 24).

Støtte til barnepass utenfor barnehagen Foreldrepermisjon er en støtte til foreldre og barn, uavhengig av barnehageutbyggingen. Familiebarnehager, åpne barnehager og kontantstøtte er statlige og kommunale tjenester som har vært alternativer til å bygge ut barnehagene. I dag er det meget få barn i familiebarnehager og åpne barnehager.

Foreldrepermisjon fra 1930 Foreldrepermisjonen i Norge var lenge kort. Først i 1988 passerte den 20 uker. I 2019 var den 49 uker med full økonomisk kompensasjon for foreldre som har vært i arbeid. Den maksimale utbetalingen av foreldrepenger motsvarte i 2019 i underkant av 600 000 kr i årslønn. Mødre som ikke har arbeidet før fødselen, kan få engangsstønad, i 2019 var denne på 83 140 kroner. Enslige foreldre kan også få overgangsstønad for å sikre inntekt i en avgrenset periode når barna er små. Et resultat av disse stønadsformene er at det kun var cirka fem prosent av barn under ett års alder i barnehage i Norge i 2018. Fedrene fikk en ny rolle ved innføring av fedrekvote i foreldrepengene i 1993. Dette er uker som bare kan tas ut av far, og som faller bort dersom de ikke blir

barnehagens opprinnelse, styring og praksis

brukt. Fedre deltar langt mer aktivt nå enn før i samvær med sine barn. Det er mange fedre med barnevogn i bybildet. Husarbeid er i dag noe mer likt fordelt mellom fedre og mødre enn tidligere (Egge-Hoveid & Sandnes, 2013). Det er økonomisk sett bedre å føde barn for mødre som er i arbeid eller studerer. Mødre som ikke kvalifiserer til foreldrepenger, får en meget lavere erstatning. Dette er én av flere faktorer som har ført til at førstegangsfødende mødres alder i 2018 var så høy som 29,5 år (Statistisk sentralbyrå, 2019b), noe som rent medisinsk ikke er ønskelig (Hart, Rønsen & Syse, 2015). Dette er en ikke tilsiktet effekt av foreldrepermisjonens konstruksjon. Det er mulig å se konturene av tre ulike familiemodeller: to foreldre i arbeid, én forelder i arbeid sammen med én forelder hjemme, og den enslige forelderen med eller uten arbeid. Familieøkonomi, statlige støtteordninger og tilgang til barnehage kan være helt ulike for disse tre familietypene. Støtteordningene er avhengige av hvor lenge de foresatte har vært i arbeid, av deres lønnsnivå og av hvor lang tid de har bodd i Norge.

Fra privat dagmamma til familiebarnehage etter 1975 På 1970-tallet var det noen få familiebarnehager med kommunal støtte som et alternativ til privat dagmamma. Den politiske uviljen mot heldagsbarnehager var en av drivkreftene bak utviklingen av familiebarnehager (Vollset, 2011, s. 179). I 1975 var det på landsbasis kun 190 familiebarnehager. I en familiebarnehage skulle en forelder arbeide som assistent og ta imot en gruppe med opptil fem barn i sitt eget hjem. Til å begynne med var det enkelt å starte en familiebarnehage, da det ikke ble stilt strenge krav til spesielle lokaler eller utdannet personale. 1996 ble året med flest barn i familiebarnehager, det var 14 000 barn i cirka 3 000 institusjoner, siden ble de færre (Ellingsæter & Gulbrandsen, 2003, s. 36). Med tiden ble det stilt strengere krav til familiebarnehagene. Etter seksårsreformen i 1997 og innføring av kontantstøtte i 1998 ble familiebarnehagene brukt av stadig færre barn (Sundnes et al., 2004, s. 22). I dag er det få plasser, i hovedsak for barn under tre års alder. I 2017 rekrutterte familiebarnehagene i underkant av 4 200 barn, eller 1,5 prosent av alle barn i aldersgruppen ett til fem år (Utdanningsdirektoratet, 2018d, tabell 13). Det finnes ikke familiebarnehager i alle kommuner (NOU 2017: 6, s. 167 f.). Familiebarnehager kan ha kortere daglig åpningstid, ha stengt én dag i uken og dessuten ha åpent færre uker i året. Dette skaper lett problemer for heltidsarbeidende foreldre og gjør en plass i en ordinær barnehage mer attraktiv.

2: barnehage for alle barn 21

Åpen barnehage 1988 En åpen barnehage er et tilbud for familier som ikke har barnehageplass, og er i hovedsak gratis. Der deltar barn sammen med foreldre eller andre foresatte. Det er ingen faste plasser, foresatte og barn kan møte opp de dagene de ønsker. Den første åpne barnehagen i Norge åpnet i 1988. I 2005 var det cirka 8 000 plasser (Hatlem & Frank, 2009, s. 30). I 2017 hadde antallet plasser sunket til i underkant av 4 200 plasser (Utdanningsdirektoratet, 2018d, figur 4). De fleste barna deltar i den åpne barnehagen over en lengre tidsperiode. Andelen fremmedspråklige er cirka 30 prosent. I 2018 var en åpen barnehage normalt godkjent for 30 barn med én til to ansatte, åpen tolv timer i uka og ledet av en barnehagelærer. Det er flest barn i alderen opp til tre år. Halvparten av åpne barnehager eies av kommuner og 30 prosent av menigheter av ulike slag. Rammeplan for barnehagen og barnehageloven regulerer arbeidet, og dagsorden er beslektet med ordinære barnehager. Åpne barnehager kan ha søkelys på for eksempel læring, helse eller integrering av fremmedspråklige (Haugset, Gotvassli, Ljunggren & Stene, 2014, s. vii). Ikke alle kommuner har dette tilbudet, på tross av at åpne barnehager kan spille en meget viktig rolle for foreldre og barn som ikke har barnehageplass, for eksempel innvandrere med kort tid i landet. En annen gruppe er de barn som venter på å få plass i barnehagen ved hovedopptaket hver høst.

Kontantstøtte 1998 I påvente av full utbygging av barnehagen fikk foreldre fra 1998 en ny mulighet, kontantstøtte, som blir gitt til familier med barn i alderen ett til to år. Den ble fra 1999 utvidet for barn opp til tre år. Stortinget besluttet at de som ikke hadde plass for barna i en barnehage med statlig støtte, skulle få et økonomisk bidrag. Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti gikk imot beslutningen. Formålet var å gi småbarnsfamiliene mer tid, større valgfrihet og mer likhet i fordelingen av statlige midler mellom de som hadde og de som ikke hadde barnehageplass (Barne- og familiedepartementet, 1998). Bak kontantstøtten ligger spørsmålet om hvorvidt småbarn skal være i barnehage eller ikke, noe som alltid har vært debattert. Det var først i 2003 at de politiske partiene ble enige om å satse på barnehageutbygging. Da kontantstøtten ble innført i 1998, hadde seksåringene flyttet til grunnskolen gjennom seksårsreformen i 1997. Etterspørsel etter heldagsbarnehage var fortsatt stor og ble ikke redusert av kontantstøtten (Sundnes et al., 2004, s. 28), noe som en del kritikere av kontantstøtten hadde regnet med ville skje.

barnehagens opprinnelse, styring og praksis

I 1999 mottok over 80 prosent av ettåringene og 70 prosent av toåringene kontantstøtte (Reppen & Rønning, 1999, s. 15). Ti år senere hadde de fleste barn i disse aldersgruppene gått over til barnehage (Egge-Hoveid, 2012, figur 1). Kontantstøtte gis fra 2012 kun til barn opp til to års alder og kan kombineres med barnehageplass. I 2017 innførte Stortinget et botidskrav. Innvandrere som ikke kommer fra EØS-området, må ha vært bosatt i Norge i minimum fem år for å få kontantstøtte. Dette har betydd at langt færre innvandrere får kontantstøtte, særlig mødre fra Asia og Afrika (Arntsen, Lima & Rudlende, 2019, s. 3). I 2016 fikk halvparten av alle familier med ettåringer noe kontantstøtte, og 17 prosent brukte det hele året med støtte, ifølge en studie fra NAV. De som oftest tok ut et helt år med kontantstøtte, var «mødre med lav eller ingen inntekt, med to eller flere barn fra før, med bakgrunn fra ikke-vestlige land eller som bor i Agder-fylkene eller Rogaland» (Arntsen et al., 2019, s. 3). NAV-studien indikerer at det ligger kulturforskjeller bak hvilken tilsynsordning mødre foretrekker for ettåringer. Det er ikke kun et spørsmål om mødres sysselsetting før de føder barn: Mødre fra ikke-vestlige land tar ut mer kontantstøtte enn norskfødte. For de fleste foreldre fungerer kontantstøtten som en ventestønad etter foreldrepermisjonens slutt, i påvente av barnehageopptaket i august. Det er færre foreldre med kontantstøtte for barn født i juni og juli. Det ser ut som ikke alle foreldre er informert om at de har rett på kontantstøtte til og med den måneden barnet begynner i barnehage. Det har vært en lang diskusjon om at kontantstøtten hindrer innvandrerbarn fra å begynne i barnehagen. Lenge har prisen for barnehage vært relativt høy og forutsatt et arbeidsmarked som er åpent for foreldre med innvandrerbakgrunn, med høy nok lønn til å betale for barnehageplass. Det kan være at det ikke er kontantstøtten, men kostnad for en barnehageplass som inntil nylig har hindret alle barn å gå i barnehage.

Barnehage for alle barn etter 2003 Barnehageforliket i 2003 ble starten på utbygging av barnehagene, med makspris2 og samme vilkår for private og kommunale barnehager (se kapittel 6). Fra 2005 ble foreldrebetalingen satt til maksimalt 1 500 kroner. Samtidig skulle det bygges

2 Foreldre skal ikke betale mer enn maksprisen for en barnehageplass. Maksprisen gjelder alle barnehager, både offentlige og private, og grensen blir fastsatt av Stortinget. Kommunen kan tilby foreldrene en lavere pris enn maksprisen (se www.udir.no).

2: barnehage for alle barn 23

barnehager, det manglet plasser for barn under tre år og foreldrebetalingen var ofte høy. Den kraftige utbyggingen av barnehagene ble økonomisk krevende, særlig fordi barn under tre år går i mindre barnegrupper med høyere personaltetthet og har krav på større lokaler. I 2009 fikk foreldre lovfestet rett til barnehageplass og i 2015 regulerte staten foreldrebetalingen. Det ble et nasjonalt regelverk for både søskenmoderasjon og redusert betaling for foreldre med lav inntekt.

Barnehagen i Kunnskapsdepartementet fra 2005 I 2005 flyttet fra Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartementet. Tilsvarende organisatoriske endring er senere gjennomført i de fleste kommuner. I Norge var det fra før felles rammer for alle barnehager, uavhengig av barnas alder og type virksomhet. Barna har lenge hatt hele, sammenhengende dager i barnehagen, noe som har gitt gode resultater ifølge en studie gjennomført av OECD3 (2017). I de nordiske land er det ingen klar grense mellom yngre og eldre barn, det er heller ikke et skille mellom omsorg og undervisning, bortsett fra seksårsvirksomheten, som kan tilhøre skole eller barnehage (se kapittel 6). En studie av fem land med integrert modell for barnehagene antyder klart positive effekter (Kaga, Bennett & Moss, 2010). Undersøkelser i ulike land fra slutten på 1900-tallet beskrev tre tradisjonelle modeller for organisering av barnehagesektoren (Mahon, 2018). Den første var laissez-faire-modellen, der mange private og ideelle barnehageeiere sameksisterte uten noen felles statlig styring. Denne modellen var ofte brukt i angloamerikanske land. Den andre modellen var todelte systemer basert på alder, med barnekrybbe for de yngste og skoleforberedelser for de eldre barnehagebarna, som i Italia og Frankrike. Den tredje integrerte modellen finner vi blant annet i de nordiske land. Barn i Europa møter fortsatt ulike typer barnehagesystem som gir klart ulike pedagogiske erfaringer (European Commission, 2019, s. 12 f.). Kommisjonen beskriver fire ulike dimensjoner som skiller systemene fra hverandre. Den første er om barna går i samme type pedagogisk institusjon fra de er små til de begynner på skolen. Den andre er om det er en integrert kommunal organisasjon for

3 OECD, Organisation for Economic Co-operation and Development, virker for økonomisk samarbeid og utvikling. Det er 36 medlemsland i Europa, Nord-Amerika, Mellom-Amerika, Asia, Midtøsten og Oseania. OECD begynte i en organisasjon som ble startet i 1948 av 17 europeiske land som tok imot Marshall-hjelp fra USA, som skulle avhjelpe ødeleggelsene under andre verdenskrig.

barnehagens opprinnelse, styring og praksis

barnehagene som blir styrt av én og samme statlige myndighet. Den tredje er om det er godt kvalifisert personale både for barn som er under og over tre år. Den fjerde dimensjonen er om det er en felles rammeplan for hele barnehageperioden. Det er barn i Norden, Baltikum og Balkan som er i nesten eller helt integrerte barnehagesystemer. Der er barna i samme institusjon, styrt av én myndighet, med felles utdannet personale, fra de første årene frem til de begynner på skolen, med én og samme rammeplan. Det har skjedd forbedringer i mange land i Europa, men fortsatt møter barn i de fleste land klare overganger når de flytter fra omsorgsbaserte til utdanningsfokuserte barneinstitusjoner. Heldagsbarnehagen kan bli administrert innenfor helse- eller sosialsektoren, mens skoleforberedende deltidsbarnehage kan være en del av skolesektoren, både på statlig og kommunalt nivå. Yngre barn kan tilhøre helsesektoren, mens eldre barn sogner til skoleadministrasjonen. Det er ofte ulike typer personalutdanning for arbeid med yngre respektive eldre barn (European Commission, 2019, s. 12 f.).

Å få plass i barnehagen Det kan ta noen måneder å få en barnehageplass i Norge, på tross av at vi har lovfestet rett til barnehageplass for alle barn fra 2009. Etter skolestart i august blir det hvert år ledigstilt mange barnehageplasser. Fra 2017 er det rett til barnehageplass for barn som fyller ett år før utgangen av november, mens desemberbarn må vente til august året etter når de fyller to år (Kunnskapsdepartementet, 2018c). Mange foreldre betaler en relativt høy sum, 3 135 kroner per måned fra januar 2020, for sine barnehageplasser (Utdanningsdirektoratet, 2019a). Også kostnaden for skolefritidsordningen, SFO, er relativt høy. I 2018 var denne kostnaden fortsatt ikke regulert, og gjennomsnittsprisen var på cirka 2 300 kroner (Wendelborg et al., 2018, s. xix). Barnehage og SFO skiller seg derfor sterkt fra skole og annen utdanning, som med få unntak er gratis. Småbarnsforeldre med lav inntekt etterspør barnehage og SFO i lavere grad (NOU 2009: 10, s. 19). Det er ikke alle foreldre som har mulighet til å arbeide fullt når de bruker sin lovfestede rett til barnehage. Nesten alle barn er i barnehage, men småbarnsmødre kan ha arbeidstider som ikke passer med barnehagens åpningstider. Grunnen er at det mangler barnehager som er tilpasset foreldrenes arbeidstider. En ordinær barnehage er åpen mandag til fredag fra kl. 07.30 til 17 og holder stengt lørdag og søndag. Samtidig jobber mange småbarnsforeldre i helsesektoren, i butikk, transport og innenfor andre områder der det er vanlig med

2: barnehage for alle barn 25

arbeidstider utenfor barnehagens åpentider. Det kan for eksempel være turnusjobb på helger og netter. Andelen mødre i alderen 20–54 år som er yrkesaktive og har barn under 15 år, var på omkring 80 prosent i 2019. Andelen mødre med små barn var i 2016 nesten like høy. Camilla Sundt (2019) skriver at flere mødre med barn i dag arbeider heltid: To tredjedeler er i heltidsarbeid, og én tredjedel arbeider deltid. Nesten 30 prosent av de deltidsarbeidende mødrene mener at det å ha omsorg for barn har ført til at de har valgt redusert arbeidstid. Dette gjaldt for kun ni prosent av mødre som jobbet heltid. To av fem deltidsarbeidende kvinner jobbet skift eller turnus, mot én av fem heltidsarbeidende kvinner. Uforutsigbar eller ubekvem arbeidstid på heltid er en utfordring for foreldre som har hjemmeværende barn. Utviklingen går mot at mødre velger bort skift- og turnusarbeid. For kvinner uten barn har andelen med denne typen arbeid derimot økt i årene frem til 2018 (Sundt, 2019). Det kan være at det kun er en liten gruppe mødre med barnehagebarn som jobber skift eller turnus, men dagens åpningstider er allikevel et stort problem for dem som blir berørt.

Kvinner føder færre barn En sentral faktor i barnehagens utbygging i mange land er at kvinner føder færre barn. Det er ikke enkelt å organisere vårt moderne samfunn slik at kvinner og menn ser det som mulig å stifte familie. Danmark pleier å bli oppfattet som et av de beste land å bo i, men dette betyr ikke at det fødes flere barn der (se figur 2.2). I Norge har de samlede fruktbarhetstallene gått stadig nedover fra 1970 (Syse, Hart & Aase, 2016, s. 23), på tross av forbedrede levekår for familiene. Tyskland har lenge hatt lave fruktbarhetstall, til dels fordi vesttyske politikere lenge motarbeidet heldagsbarnehagen og yrkesaktive mødre (Fölster, 1996). Etter gjenforeningen av de tyske statene i 1990 har befolkningen ikke økt. Forsøk på å påvirke fallende fruktbarhetstall ved å forby abort, som for eksempel i Polen nylig, har ikke hatt en tydelig effekt. Nedgangen i fruktbarhetstall begynte allerede på 1800-tallet. Ville nasjonene gå til grunne fordi det ble født altfor få barn? Mange politikere på 1930-tallet ble bekymret. Forskere har drøftet dette spørsmålet i over hundre år (Søbye, 2014, s. 44). I Norge etter 1945, da antall ekteskap økte og flere barn ble født, var ikke fruktbarhetstall et politisk tema (Søbye, 2014, s. 290 f.).

ISBN 978-82-450-1338-2

,!7II2E5-abddic!

Barnehagens opprinnelse, styring og praksis

Jan-Erik Johansson

I løpet av de siste 60 årene har barns og foreldres dagligliv endret seg drastisk. Barnehagen har blitt til en kommunal ytelse, og barnehagepedagogikkens vilkår er helt forandret.

Jan-Erik Johansson

Barnehagens opprinnelse, styring og praksis En introduksjon til barnehagepedagogikkens kraftfelt