Model optimálneho fungovania modernej štátnej správy

MODEL OPTIMÁLNEHO FUNGOVANIA MODERNEJ TÁTNEJ SPRÁVY

V neposlednom rade považujeme za potrebné skonštatovať zmeny v trende formovania štátnej správy, kedy v minulosti boli evidentné snahy o decentralizáciu verejnej správy, čo sa v konečnom dôsledku prejavovalo vznikom špecializovanej miestnej štátnej správy, nateraz je možné zaznamenať trendy centralizácie v štátnej správe. O uvedenom fakte svedčí aj ustanovenie zo všeobecnej časti dôvodovej správy k návrhu zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe, kde sa konštatuje, že: dôležitými princípmi pri vytváraní štruktúry miestnych orgánov štátnej správy sú zjednodušenie kontaktu občana so štátnou správou, transparentnosť a efektívnosť nakladania s verejnými prostriedkami a účinná kontrola.

Týmto účelom zodpovedá zároveň centralizácia podporných činností prierezového a obslužného charakteru, čo predpokladá centralizáciu personálnych činností, správy majetku štátu, ochrany objektov, verejného obstarávania, ako aj financovania.

Uvedené spôsobuje problémy v súvislosti s kontinuitou vývoja verejnej správy.

4.2 Zdôvodnenie potreby organizaèných zmien v tátnej správe Moderná štátna správa predstavuje principiálny základ pre fungovanie demokratického právneho štátu. Vlastný výkon štátnej správy je pritom spojený s výkonom jednotlivých zložiek štátnej moci, a to tak záko4.2 nodarnej, výkonnej, ako aj súdnej. Podstatná časť výkonu štátnej správy sa odvíja v rámci výkonnej moci, aj keď napĺňanie autonómnych funkcií parlamentu alebo organizácia vlastnej činnosti súdov prostredníctvom pokynov ministra spravodlivosti, ktoré smerujú k predsedom jednotlivých súdov, predstavujú taktiež výkon štátnej správy, nejde však o kľúčové úlohy týchto zložiek štátnej moci.

Prvým podstatným dôvodom, prečo je potrebné zaoberať sa zmenami v rámci systému štátnej správy je nedodržiavanie potrebných východísk obsiahnutých v pilieroch výstavby modernej štátnej správy. Neželaným trendom v tomto smere je preceňovanie mocenskopolitického piliera, ktorý síce v rámci ústrednej štátnej správy bude zohrávať podstatnú úlohu aj naďalej, v prípade miestnej štátnej správy je jeho preceňovanie neželaným fenoménom, ktorý v konečnom dôsledku spôsobuje narúšanie princípu ústavnej rovnováhy v prípade deľby miestnej verejnej moci. Preceňovanie mocenskopolitického piliera výstavby štátnej správy taktiež oslabuje úspešnosť procesu decentralizácie miestnej štátnej správy, nakoľko je výsledkom princípu centralizmu a výkonu štátnej správy štátom, pričom práve decentralizácia predstavuje významný procesný 130

POTREBNÉ ZMENY V ORGANIZAÈNOM ZABEZPEÈENÍ VÝKONU TÁTNEJ SPRÁVY

4.

systém smerujúci k presunu kompetencií od miestnej štátnej správy smerom k samospráve.

Pokiaľ sa preceňuje úloha mocenskopolitického piliera, oslabuje sa tým právny pilier výstavby modernej štátnej správy. Jednotlivé inštitúcie ústrednej štátnej správy často nerešpektujú ústavnoprávne interpretačné pravidlá, ktoré sú obsiahnuté v rámci našej ústavy. Častým prípadom je porušenie čl. 1 ústavy, nakoľko sa nerešpektuje princíp právnej istoty občanov, často dochádza k nepriamym novelizáciám právnych predpisov, čo je v právnom štáte neprípustné. Rovnako sa v rámci jednotlivých právnych úprav nájdu prípady nerešpektovania čl. 2 ústavy, pričom v rámci vykonávacích právnych predpisov, prípadne vo vnútorných rezortných právnych predpisoch si jednotlivé ministerstvá ukladajú oprávnenia, prípadne právne povinnosti, eliminuje sa priestor pre fungovanie občianskej spoločnosti na jednotlivých úrovniach.

Veľmi často dochádza k narušeniu princípu zákazu diskriminácie, kedy zákonná právna úprava bez právneho základu zvýhodňuje určitú skupinu obyvateľstva pred inými skupinami.

Podstatným nedodržaním právneho piliera výstavby štátnej správy je porušenie princípu ustanovovania právnych povinností subjektom stojacim mimo verejnú správu prostredníctvom vykonávacích právnych predpisov – nariadení vlády (výnimku predstavujú aproximačné nariadenia vlády, kde takýto postup možný je), vyhlášok, opatrení a výnosov ministerstiev, navyše v niektorých prípadoch sa právne povinnosti štátnym občanom ukladajú aj prostredníctvom normatívnych interných inštrukcií – napríklad smerníc, čo je úplne v rozpore s ústavnoprávnymi princípmi. 4.2 S poľutovaním je taktiež možné konštatovať, že vykonávacie právne predpisy idú nad rámce zákonnej právnej úpravy, upravujú spoločenské vzťahy nad rámec zákona, čo je taktiež úplne neprípustné a nezlučiteľné s princípmi fungovania právneho štátu.

V uvedených prípadoch sa navyše štátna správa stavia nad princípmi ustanovenými platným právom, čo je veľmi nebezpečné pre napĺňanie princípov konštitucionalizmu a rovnako pre princípy fungovania modernej štátnej správy.

Ekonomický pilier výstavby modernej štátnej správy je podobne veľmi často porušovaný, vďaka čomu je možné hovoriť o predraženej štátnej správe. Nárast byrokracie v rámci jednotlivých procesných konaní, ktorá ohrozuje proces ochrany práv a oprávnených záujmov jednotlivých účastníkov konania stojí štát nemalé finančné prostriedky. Nákladná štátna správa navyše núti štát k navyšovaniu jednotlivých správnych poplatkov, čo môže prispieť k ohrozeniu napĺňania princípov výkonu štátnej správy.

131

MODEL OPTIMÁLNEHO FUNGOVANIA MODERNEJ TÁTNEJ SPRÁVY

V konečnom dôsledku je preto možné konštatovať, že uvedeným závažným porušovaním pilierov výstavby štátnej správy vlastne dochádza k nenapĺňaniu funkcií štátu, pričom súhrn funkcií štátu tvorí obsah štátu.

Preto naznačené problémy s piliermi výstavby štátnej správy je potrebné riešiť komplexne, pričom ide o kardinálne problémové línie teoretickoprávneho a ústavnoprávneho charakteru.

Pokiaľ sa chceme zaoberať problematikou možného riešenia problémov rešpektovania pilierov výstavby štátnej správy, je potrebné sa venovať aspektu vzťahu obyvateľov, štátnej správy a vôbec štátu vo vzájomných súvislostiach.

Podstatným komplexom problémových okruhov, pre ktoré je potrebné venovať sa problematike potrebných organizačných zmien v rámci systémového štruktúrneho celku výkonu štátnej správy je problém nerešpektovania decentralizačných princípov, ktoré sú kľúčové rovnako pre ústrednú, ako aj pre miestnu štátnu správu.

Problém nerešpektovania princípu posilnenia občianskej spoločnosti ako kardinálneho principiálneho východiska bytostne súvisí s preceňovaním mocenskopolitického piliera výstavby štátnej správy, a to na úkor piliera právneho. Štátny občan veľakrát býva len stredobodom záujmu výkonu štátnej správy, ale nebýva cieľovým určením jej výkonu.

Decentralizácia miestnej štátnej správy je tak často len prostriedkom na posilnenie štátnej moci na úkor vplyvu občianskej spoločnosti.

Princípy flexibility a pružnosti bývajú taktiež často porušované. Občania sa musia dovolávať ochrany pred maladministráciou až prostredníc4.2 tvom správneho súdnictva, ktoré je zavalené nárastom procesných záležitostí, pričom súdnictvo by malo byť až poslednou inštanciou, keď sú ostatné možnosti zjednania nápravy nemožné.

Princíp transparentnosti predstavuje často porušovaný princíp, pritom je ale podstatný pre ústavné fungovanie štátnej správy. Ministerstvá často nezverejňujú súťažné ponuky na jednotlivé štátne zákazky, netransparentne prebiehajú jednotlivé verejné obstarávania, obchádza sa verejná súťaž, pričom sa využívajú práve priame zadania, ktoré vylučujú uplatnenie možnosti slobodnej súťaže viacerých súťažiteľov.

Občania nemajú komplexné informácie o výkone štátnej správy, kontrolné mechanizmy, ktoré by mali umožniť včasné informovanie občanov o výkone jednotlivých procesných konaní rovnako nedostačujúco pôsobia, pričom na tomto mieste je potrebné sa komplexne venovať posilneniu kompetenčných okruhov výkonných inštitúcií sui generis.

Veľké nedostatky vykazuje zákon o slobode informácií, ktorý v rámci odvolacieho konania nekomplexne uplatňuje devolučný účinok riadneho opravného prostriedku – odvolania.

132

POTREBNÉ ZMENY V ORGANIZAÈNOM ZABEZPEÈENÍ VÝKONU TÁTNEJ SPRÁVY

4.

Pokiaľ sa zaoberáme problematikou princípu subsidiarity, tak v tom prípade musí tento princíp fungovať v súlade s aspektom fiskálnej decentralizácie, pričom k presunu kompetencií podľa kritéria efektívnosti v konečnom dôsledku dochádza, ale nedoriešené ostávajú problémy ohľadne poskytnutia dostatočného množstva finančných prostriedkov na vykrytie potrieb výkonu delegovaných kompetencií.

Popri nerešpektovaní decentralizačných princípov v oblasti štátnej správy je potrebné sa zaoberať problematikou organizačných zmien štátnej správy aj v kontexte nárastu neželaných trendových súvislostí, pričom tieto v konečnom dôsledku negatívne ovplyvňujú celú štátnu správu.

Aj napriek faktu, že je možné diferencovať veľký počet možných problémových okruhov výkonu štátnej správy, ide v podstate o problémy nárastu politických vplyvov v štátnej správe, nárast maladministračných tendenčných súvislostí, problémy v súvislosti s presadzovaním meritného systému štátnej služby, obmedzené posudzovanie štátnej správy v rámci funkčnej a organizačnej dimenzie, nárast negatívnych kompetenčných konfliktov, nedostatočnú kontrolu výkonu štátnej správy, pričom ide často o kontrolu vnútornú.

Pokiaľ sa chceme komplexne venovať problematike maladministrácie, tak táto súvisí práve s organizačným uspôsobením výkonu jednotlivých aktivít štátnou správou, pričom je problematická tak funkčná, ako aj organizačná maladministrácia. Možnosti, ako účinne eliminovať maladministráciu sú rôzne, pričom je možné diferencovať mechanizmy preventívneho a následného charakteru. Prevencia musí byť posilnená, pričom jednou alternatívou je napríklad striktnosť právnej úpravy, ktorá musí 4.2 obsahovať účinné nástroje sankčného charakteru.

Rovnako je potrebné venovať sa možnostiam posilnenia vonkajšej kontroly subjektov vykonávajúcich štátnu správu, kde je možné zvažovať napríklad posilnenie kompetenčných okruhov verejného ochrancu práv, prokuratúry, prípadne možnosť posilnenia finančnej kontroly.

Meritný systém výkonu štátnej služby súvisí s komplexným výkonom štátnej správy jednotlivými štátnymi zamestnancami. Ide tu pritom o komplikovaný proces nielen vytvorenia prostriedkov pre rýchle a účinné vykonávanie štátnej správy, ale taktiež je potrebné vytvoriť vyhovujúce, primerané podmienky pre činnosť jednotlivých zamestnancov štátnej správy. Ide pritom o cieľové určenie vytvorenia definitívy, ktorá by umožnila vytvoriť politiku harmonizácie vnútornoorganizačných metód výstavby štátnej správy, ktorá je podstatná pre účinné a efektívne vykonávanie vlastnej štátnej správy. Uvedené predstavuje dlhoročné úsilie o účelnosť výkonu štátnej správy, čo si vyžaduje širokodimenzionálny náhľad na celú štátnu správu v komplexných súvislostiach jej výkonu.

133

MODEL OPTIMÁLNEHO FUNGOVANIA MODERNEJ TÁTNEJ SPRÁVY

V praktickom živote sme častokrát svedkami negatívnych kompetenčných konfliktov. Platná právna úprava pritom nerieši všetky možné prípady negatívnych kompetenčných konfliktov, ku ktorým môže dôjsť v rámci jednotlivých procesných konaní odvíjajúcich sa v intenciách štátnej správy. Kompetenčné konflikty v prípade ústrednej štátnej správy rieši ústavný súd, ktorý je nezávislou inštitúciou kontroly ústavnosti, a jeho nálezy, ktoré majú konštitutívny význam sa publikujú v zbierke zákonov.

V prípade rešpektovania princípu ústavnej rovnováhy pri miestnej verejnej moci sú vzťahy kompetenčného charakteru veľmi komplikované, nakoľko v rámci miestnej verejnej moci je potrebné vnímať komplikované súvislosti deľby moci v rámci samosprávy a miestnej štátnej správy.

Veľké negatívne tendenčné súvislosti vyvstávajú v rámci kontroly štátnej správy, kde môžeme zaznamenať problémy práve v rámci prevažujúcej vnútornej kontroly. Vnútorná kontrola pritom neprispieva k efektívnosti procesu eliminácie maladministračných tendencií, predovšetkým sa odvíja len v rámci hierarchickej výstavby štátnej správy. Problematické je napríklad zatrieďovanie výkonných inštitúcií sui generis v rámci štátnej moci, kedy je prinajmenšom problematické ich zatrieďovanie v intenciách štátnej správy. V tomto smere je možné hovoriť o vytvorení akejsi samostatnej zložky štátnej moci, ktorá by nezávisle kontrolovala predovšetkým exekutívnu moc. Špecifické úlohy plní napríklad prokuratúra, ktorá má v rámci procesných konaní nezastupiteľnú úlohu, využitie procesného inštitútu protes4.2 tu prokurátora v správnom práve procesnom je však veľmi otázne, predovšetkým v kontexte zabezpečenia zákonnosti, ktorá sa má odvíjať v intenciách funkčnej činnosti štátnej správy. Právna úprava zákona o prokuratúre navyše počíta s cyklickým využívaním tohto procesného inštitútu, čo v konečnom dôsledku môže viesť k celkovej nepružnosti jeho aplikácie.

V tejto časti vedeckej monografie sme považovali za potrebné uviesť kardinálne súvislosti z dôvodu naplnenia ktorých je podľa nášho názoru potrebné systematicky sa zaoberať zmenami organizačnej a funkčnej dimenzie vlastnej štátnej správy. Naznačili sme pritom, že je to potrebné z dôvodu nedostatkov pri rešpektovaní pilierov a princípov modernej štátnej správy a aj v kontexte prevládajúcich neželaných tendencií prebiehajúcich v rámci štátnej správy. Ďalej sa preto pokúsime o naznačenie potrebných zmien v rámci ústrednej a miestnej štátnej správy. Uvedené je potrebné pre určenie smerov megateórie štátnej správy a modelu modernej štátnej správy, ktorý v poslednej navrhneme kapitole.

134

POTREBNÉ ZMENY V ORGANIZAÈNOM ZABEZPEÈENÍ VÝKONU TÁTNEJ SPRÁVY

4.

4.3 Urèenie zmien v ústrednej tátnej správe V rámci ústrednej štátnej správy, ktorá je tvorená ministerstvami ako aj ostatnými ústrednými orgánmi štátnej správy, je možné diferencovať potrebu zmien v organizačnom rozsahu ústrednej štátnej správy, ale rovnako nevyhnutné sú zmeny vo funkčnom zameraní ústrednej štátnej správy, ktoré prispejú v konečnom dôsledku k nevyhnutnej modernizácii štátnej správy ako celku. Preto sa ďalej budeme komplexne venovať problematike organizačných a funkčných zmien v rámci systémového štruktúrneho celku ústrednej štátnej správy, a to tak, aby sme naznačili trend smerovania k modernej štátnej správe a určili cieľové smerovanie megateórie vývoja štátnej správy.

Súčasný právny stav, pokiaľ sa zaoberáme ústrednou štátnou správou je určený veľmi rámcovo zákonom č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o organizácii ústrednej štátnej správy“).

Pokiaľ sa zaoberáme ministerstvami ako ústrednými orgánmi štátnej správy, ide o monokratické orgány, na čele ktorých stojí minister, ktorého na návrh predsedu vlády vymenúva a odvoláva prezident Slovenskej republiky. Ministra v čase jeho neprítomnosti zastupuje v rozsahu určenom ministrom štátny tajomník, ktorého vymenúva a odvoláva vláda Slovenskej republiky na návrh príslušného ministra. V kontexte posúdenia vnútornej organizačnej štruktúry sa ministerstvá diferencujú na sekcie, na 4.3 čele ktorých stojí generálny riaditeľ sekcie a odbory, ktoré riadi riaditeľ odboru. Generálnych riaditeľov sekcií a riaditeľov odborov vymenúva a odvoláva vedúci služobného úradu, ktorého vymenúva a odvoláva minister.

V úvode tejto časti predloženej monografie považujeme za potrebné sa najprv venovať problematike optimalizácie organizačnej štruktúry ministerstiev.

Uvedený zákon o organizácii ústrednej štátnej správy vypočítava jednotlivé ministerstvá, ktoré fungujú v Slovenskej republike, pričom veľmi podstatným faktom je to, že ide o výpočet demonštratívny. Uvedené, podľa nášho názoru je správne, nakoľko dynamika predovšetkým v ústrednej štátnej správe si vyžaduje potrebu zriaďovať alebo naopak zrušiť jednotlivé ministerstvá, pričom sme svedkami, že sa tomu tak udialo napríklad v prípade ministerstva životného prostredia, ktorého kompetenčné okruhy boli podriadené pod kompetenciu ministerstva pôdohospodárstva, v súčasnosti však funguje a jeho právomoci boli ustanovené.

135

MODEL OPTIMÁLNEHO FUNGOVANIA MODERNEJ TÁTNEJ SPRÁVY

Určitým nedostatkom podľa nášho názoru je fakt, že zriaďovanie a zánik ministerstiev sa nedeje v súlade s východiskovými princípmi teórie práva, a to predovšetkým funkčným a odvetvovým princípom výstavby ústrednej štátnej správy. Striktné rešpektovanie týchto princípov je pritom predpokladom pre vybudovanie funkčne vhodne usporiadanej ústrednej štátnej správy.

Systematika zákona o organizácii ústrednej štátnej správy by preto mala zásadne rešpektovať funkčný a odvetvový princíp organizačno-technickej výstavby ústrednej štátnej správy. Uvedené princípy by mal samotný zákon ustanovovať prostredníctvom legálnej definície, ktorá by bola výslovne zákonom ustanovená ako východisková pre zlučovanie, prípadne zrušovanie jednotlivých ministerstiev. Uvedené normatívne dikcie by mohli znieť: „§ 3 Princípy výstavby ministerstiev (1) Ministerstvá ako ústredné orgány štátnej správy je možné zriaďovať a zrušovať len pri rešpektovaní funkčného princípu a organizačného princípu výstavby štátnej správy.

4.3

(2) Funkčný princíp organizačnej výstavby ministerstiev znamená, že ministerstvá je možné zriaďovať s určením komplexnej náplne, ktorá spája viaceré príbuzné kompetenčné oblasti. Zlučovanie funkčne organizovaných ministerstiev navzájom a funkčných ministerstiev s ministerstvami odvetvovými sa zakazuje.

(3) Odvetvový princíp organizačnej výstavby ministerstiev znamená, že ministerstvá je možné zriaďovať s určením kompetenčnej náplne len pre špecifické, týmto zákonom výslovne ustanovené funkčné oblasti.“ Striktné rešpektovanie uvedených principiálnych východísk si vyžaduje zákonnú normatívnu úpravu, nakoľko sa v legislatívnej praxi ukázalo, že zákonodarca prijal právnu úpravu kompetenčného zákona, ktorá nebola v súlade s uvedenými principiálnymi východiskami, čo je možné dokumentovať novelou zákona o organizácii ústrednej štátnej správy, ktorá spôsobila zánik ministerstiev životného prostredia a ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja.

Pokiaľ sa zaoberáme systémovými väzbami medzi ministerstvami navzájom, je potrebné zohľadniť taktiež funkčné vonkajšie väzby ministerstiev smerom k ostatným ústredným orgánom štátnej správy. Problematickým sa napríklad javí vzťah jednotlivých ministerstiev a Úradu vlády Slovenskej republiky, ktorý síce nie je nadriadený jednotlivým ministerstvám, má však oprávnenie vykonávať kontrolu ministerstiev a je ústredným orgánom štátnej správy pre výkon štátnej kontroly. Aj napriek 136

POTREBNÉ ZMENY V ORGANIZAÈNOM ZABEZPEÈENÍ VÝKONU TÁTNEJ SPRÁVY

4.

tomu, že v danom prípade ide o výkon vonkajšej kontroly, narúša uvedené princíp hierarchickej výstavby štátnej správy, v kontexte ktorého môže nadriadený subjekt kontrolovať subjekt podriadený. Kontrola štátnej správy v rovnakom organizačnom súlade taktiež nemôže byť považovaná za možnosť efektívneho zabezpečenia zákonnosti v rámci funkčného zamerania ústrednej štátnej správy.

Samotný zákon o organizácii ústrednej štátnej správy by preto mal ustanoviť špecifické právne postavenie Úradu vlády Slovenskej republiky, ktorý by nemal byť ostatným ústredným orgánom štátnej správy ale špecifickým výkonným orgánom sui generis.

K problematike právneho postavenia výkonných orgánov sui generis by sa teda prostredníctvom normatívnej právnej úpravy mal postaviť samotný zákon o organizácii ústrednej štátnej správy, ktorý by mal aspoň rámcovo určiť právne postavenie výkonných orgánov sui generis v rámci ústrednej správy štátu. Uvedené by bolo možné napríklad podľa takejto normatívnej dikcie zákona o organizácii ústrednej štátnej správy, ktorá by mohla znieť: „§ 5 Špecifické orgány výkonnej moci (1) Pod špecifickými orgánmi výkonnej moci sa rozumejú špecifické orgány, ktoré plnia kontrolné úlohy voči štátnej správe, ktoré sú ustanovené osobitnými právnymi predpismi. Špecifickými orgánmi výkonnej moci sú: a) b) c) d)

Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky, prokuratúra, verejný ochranca práv Slovenskej republiky, Úrad vlády Slovenskej republiky.

(2) Výkonné orgány uvedené v odseku 1 sú úplne nezávislé od ostatnej štátnej správy.“ Uvedenými ustanoveniami zákona o organizácii ústrednej štátnej správy sa v konečnom dôsledku docieli normatívne ustanovenie potrebnej nezávislosti výkonných inštitúcií s kontrolnou právomocou od ostatnej štátnej správy a rovnako sa ustanoví taxatívnym výpočtom, ktoré orgány môžeme označiť ako výkonné orgány so špecifickou právomocou kontrolného charakteru.

Taktiež by došlo k riešeniu rozporu medzi teóriou práva a súčasným právnym stavom podľa ktorého sa Úrad vlády Slovenskej republiky radí ako orgán vykonávajúci kontrolu štátnej správy, a to vonkajšiu, ale podľa normatívneho stavu určeného zákonom o organizácii ústrednej štátnej 137

4.3

MODEL OPTIMÁLNEHO FUNGOVANIA MODERNEJ TÁTNEJ SPRÁVY

správy tento predstavuje súčasť štátnej správy, konkrétne je súčasťou taxatívneho normatívneho výpočtu ustanoveného pre ostatné ústredné orgány štátnej správy.

Popri uvedených systémových aspektoch v rámci vzťahu ministerstiev navzájom a smerom k ostatným ústredným orgánom štátnej správy je potrebné sa komplexne venovať otázkam, ktoré sa týkajú vnútornej organizácie jednotlivých ministerstiev.

K tejto problematike sa komplexne normatívne vyjadruje zákon o štátnej službe. V rámci uvedeného právneho predpisu činnosť ministerstva riadi a plne za ňu zodpovedá minister, ktorého vymenúva a odvoláva prezident. V prípade neprítomnosti ministra ho zastupuje výlučne štátny tajomník, ktorého vymenúva vláda na návrh príslušného ministra. Činnosť všetkých štátnych zamestnancov v rámci ministerstva riadi vedúci služobného úradu, ktorý je podriadený ministrovi a štátnemu tajomníkovi. Vedúcemu služobného úradu sa zodpovedajú generálni riaditelia sekcií, riaditelia samostatných odborov, prípadne vedúci oddelení.

Riaditeľom odborov sa zodpovedajú vedúci jednotlivých oddelení, pokiaľ sú na jednotlivých odboroch zriadené.

Uvedenej internej organizačnej štruktúre ministerstiev je možné vytýkať veľmi strohé monokratické uspôsobenie, v kontexte ktorého vrcholná organizácia, respektíve vedenie ministerstva vlastne stojí na ministrovi, štátnom tajomníkovi a vedúcom služobného úradu, čo spôsobuje pri potrebe riešenia širokozameraných problémov komplikácie.

4.3

V rámci posúdenia spôsobu obsadzovania jednotlivých funkčných miest v intenciách ministerstiev je potrebné pozitívne hodnotiť systém obligatórnych výberových konaní, ktoré sú potrebné pre vymenovanie na jednotlivé funkčné miesta. Výberové konania v konečnom dôsledku umožňujú výber vysoko erudovaných zamestnancov, ktorí sú spôsobilí riešiť náročné úlohy celoštátneho charakteru.

Aj v kontexte uvedeného však pri posúdení vnútorných organizačných štruktúr jednotlivých ministerstiev musíme konštatovať, že nedošlo k dôslednému implementovaniu meritného systému obsadzovania miest v štátnej správe a stále sa uprednostňujú osobné sympatie pred vzdelaním, odbornosťou a praktickými skúsenosťami. Taktiež zákon o štátnej službe stále nevytvoril predpoklady pre úspešné zavedenie systému definitívy v rámci každodenného výkon štátnej služby. V kontexte uvedeného stále zákon o štátnej službe počíta s prechodom od prípravnej k stálej štátnej službe, stále nevytvára predpoklady pre možný kariérny rast jednotlivých svojich zamestnancov. Možnosť kariérneho postupu je pritom často jedinou motivujúcou možnosťou pre zotrvanie mladých, kvalifikovaných ľudí v rámci štátnej služby.

138

POTREBNÉ ZMENY V ORGANIZAÈNOM ZABEZPEÈENÍ VÝKONU TÁTNEJ SPRÁVY

4.

Uvedené nedostatky pri vytváraní vnútornej organizačnej štruktúry v rámci štátnej služby pritom spôsobujú veľké problémy pri zabezpečovaní veľkého množstva úloh koncepčného charakteru.

Riešením uvedených problémov by mohla byť urýchlená novelizácia nedávno prijatého zákona o štátnej službe, ktorý by zaviedol meritný systém, a predovšetkým systém definitívy.

Systém definitívy by pritom mal zabezpečovať stálosť funkčného obsadenia v rámci štátnej služby a špecifický by mal byťaj systém sociálneho zabezpečenia. Špecificky by pritom mali byť zvažované možnosti dovolenky, náhrady platu v prípade prekážok v práci na strane zamestnanca a taktiež možnosti skončenia štátnozamestnaneckého pracovného pomeru. Možnosť skončenia štátnozamestnaneckého pracovného pomeru by mala byť v prípade zamestnancov, ktorí odpracovali minimálne desať rokov v rámci štátnej správy eliminované na závažné prípady porušenia zákonom ustanovených právnych povinností, prípadne trestné stíhanie v súvislosti s porušením právnych povinností súvisiacich s výkonom štátnej služby.

Veľmi podstatné je venovať pozornosť aspektu postavenia štátneho zamestnanca ako verejného činiteľa, čo koncipuje platná úprava Trestného zákona. Trestnoprávna úprava v tomto prípade síce postihuje protiprávne konanie štátneho zamestnanca, napríklad úpravou obligatórnych znakov skutkovej podstaty trestného činu zneužitia právomoci verejného činiteľa, v praktickej rovine ide o určitú brzdu pre nastupujúcich mladých zamestnancov v rámci systému štátnej služby, nakoľko sa veľmi prísne hodnotí možnosť štátneho zamestnanca pri prijímaní bezodplatných 4.3 plnení.

Rovnako s potrebou novelizácie zákona o štátnej službe je potrebné venovať náležitú pozornosť ustanoveniam, ktoré by sa týkali precíznej sociálnej politiky, ktorá v podmienkach fungovania jednotlivých našich rezortov stále zaostáva.

V naznačenom kontexte je potrebné novelizovať zákon o štátnej službe v kontexte možnosti zabezpečenia bytov pre zamestnancov štátnej služby s využitím výhodného modelu splácania, vytvoriť podmienky pre starostlivosť o rodinu štátneho zamestnanca, a v neposlednom rade umožniť aj príspevky na kvalitnú zdravotnú starostlivosť s jednotlivými benefitmi, ktoré by komplexne uzatvárali systém sociálnej starostlivosti v intenciách štátnej služby. Uvedené opatrenia sa odzrkadlia v efektívnosti organizačnej uspôsobenosti ministerstva ako celku.

Popri charakteristike potreby organizačných zmien v rámci ústrednej štátnej správy je možné zaznamenať taktiež potrebu zmien vo funkčnej rovine výkonu štátnej správy, čo sa týka predovšetkým výkonu jednotlivých zákonných kompetenčných okruhov zamestnancami ústrednej 139

MODEL OPTIMÁLNEHO FUNGOVANIA MODERNEJ TÁTNEJ SPRÁVY

štátnej správy. Optimalizácia organizačnej a funkčnej dimenzie ústrednej štátnej správy napomôže určenie komplexného charakteru megateórie vývoja štátnej správy, čo je podstatným cieľovým určením predloženej monografie.

V záujme harmonizácie výkonu zákonných kompetencií jednotlivými ministerstvami považujeme za potrebné poukázať na potrebu jednotného výkonu rovnorodých funkcií ústrednej štátnej správy, inak v tejto oblasti ťažko dôjde k eliminácii kompetenčných konfliktov.

Pod funkciou štátnej (verejnej) správy je možné rozumieť ucelené komplexy spravovacích aktivít, ktoré sa navonok prejavujú v dynamickej stránke verejnej správy, a to napĺňaním spravovacích úloh.132) Rozčlenenie činností vo verejnej správe na základe teórie funkcií verejnej správy je vhodným nástrojom pre vytváranie systematiky v rámci funkcií verejnej správy. Ide o veľmi prijateľné klasifikačné kritérium. Rovnako je možné konštatovať, že ide o trvalé rozčlenenie rovnorodých aktivít do funkcií verejnej správy podľa príbuznosti predmetového zamerania, ide teda o trvalé členenie. Teda rozčlenenie vecné, ktoré umožňuje rozpoznávať v širšom rozsahu každé jednotlivé rozčlenenie. Je to výhoda tohto rozčlenenia. Vzhľadom na to, že celkový počet funkcií bol stanovený na 35 – ide na prvom mieste o 35 rovnorodých druhov činnosti, a to napríklad: ¾ ¾

4.3

¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾

činnosť informačného zabezpečenia, činnosť regulačná, činnosť regulačná konkretizovaná, činnosť zameraná na aplikáciu regulácií, činnosť zameraná na tvorbu dlhodobých rozhodnutí, činnosť zameraná na tvorbu bežných rozhodnutí, činnosť zacielená na využívanie iných oprávnení, činnosť spätá so zabezpečovaním racionálneho nakladania s ľudskými, materiálnymi zdrojmi a finančnými zdrojmi, činnosť týkajúca sa uskutočňovania pozvoľných organizačných zmien ako aj veľkých organizačných reforiem, činnosť organického uvedenia činnosti orgánov a inštitúcií do súladu s danou situáciou, činnosť presvedčovania, činnosť donucovania, činnosť upriamená na riešenie sporov, činnosť spätá s uskutočňovaním priamej kontroly,

132) Gašpar, M.: Všeobecná správoveda. (Náčrt).

140

POTREBNÉ ZMENY V ORGANIZAÈNOM ZABEZPEÈENÍ VÝKONU TÁTNEJ SPRÁVY ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾

4.

činnosť upriamená na uskutočňovanie nepriamej kontroly, činnosť spojená s uskutočňovaním univerzálnej kontroly, činnosť týkajúca sa uskutočňovania vonkajšej kontroly, činnosť zacielená na uskutočňovanie úzkošpecializovanej kontroly, činnosť zvýrazňujúca tvorbu rozhodnutí na nápravu kontrolných zistení, činnosť zabezpečujúca všeobecnú teritoriálnu spravodlivosť.133)

Uvedené činnosti, respektíve partikulárne funkcie štátnej správy je možné diferencovať na kľúčové funkcie – organizujúcu alebo regulačnú, a funkciu mocenskej ochrany, alebo ochrannú.134) Funkcia regulačná podľa nášho názoru súvisí s vnútorno-organizačnými metódami verejnej správy. Jej základným cieľom je optimalizácia vnútornej organizovanosti vlastnej verejnej správy, pričom ale neplatí tvrdenie, že je zameraná výlučne dovnútra verejnej správy, nakoľko úspešnosť jej napĺňania závisí od miery dosahovania základného cieľa verejnej správy, ktorým je súlad medzi správaním sa spravovaných subjektov a platným právom. Regulačná funkcia tým nadobúda akýsi zjednocujúci charakter, ktorý súvisí s potrebnými zmenami, tak v rámci spravujúcich, ako aj spravovaných subjektov.

Funkcia ochranná má v reálnej podobe dve základné roviny. Tak rovinu preventívnu ako aj represívnu, pričom uvedené roviny nachádzajú uplatnenie v rámci trvania administratívnoprávneho vzťahu.

V rámci preventívneho aspektu ochranná funkcia verejnej správy vytvára predpoklady na absenciu, resp. zabránenie možných protiprávnych konaní v oblasti verejnej správy. Represívna zložka ochrannej funkcie verejnej správy naproti tomu poskytuje ochranu už v prípade porušenia konkrétneho pravidla správania sa ustanoveného v administratívnoprávnej norme. Miera uplatňovania represívnych (sankčných) zložiek ochrannej funkcie verejnej správy závisí od rozsahu možných sankčných prostriedkov a množstva protiprávnych konaní subjektov stojacich mimo verejnú správu.

Uvedené náhľady na funkcie štátnej správy sme uviedli preto, aby sa určili jednotné okruhy výkonu kompetenčných oblastí, ktoré sa majú v rámci jednotlivých ministerstiev vykonávať, a to tak, aby nedošlo k maladministrácii, kvôli negatívnym kompetenčným konfliktom. Napríklad za dôkaz nejednotnosti výkonu činností jednotlivými ministerstvami považujeme tieto konkrétne praktické prípady: 133) Gašpar, M.: Všeobecná správoveda (náčrt). s. 101, 102 134) Průcha, P.: Správní právo (obecná část). Brno. Masarykova univerzita. 1996. s. 170

141

4.3

MODEL OPTIMÁLNEHO FUNGOVANIA MODERNEJ TÁTNEJ SPRÁVY ¾

¾

¾

zákon o štátnych symboloch je podľa zákona o organizácii ústrednej štátnej správy (kompetenčný zákon) v plnej pôsobnosti ministerstva vnútra, ale vláda zaviazala gesciou nad vypracovaním poslednej novely tohto zákona, ktorá upravovala používanie štátnych symbolov v školách a školských zariadeniach, ministerstvo školstva, že časť zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich, ktorá sa týka sociálneho zabezpečenia sudcov, bola vypracovaná ministerstvom spravodlivosti, a to aj napriek tomu, že zákon o organizácii ústrednej štátnej správy (súčasný kompetenčný zákon) uvedenú oblasť zveruje do pôsobnosti ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny, problematika sociálneho zabezpečenia vojakov je upravená v zákone vydanom ministerstvom obrany, táto problematika podľa zákona o organizácii ústrednej štátnej správy (kompetenčného zákona) patrí do pôsobnosti ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny, pričom vo všeobecnosti sa problematika sociálneho zabezpečenia rieši v zákone o sociálnom poistení, ktorý vydalo zákonom ustanovené gestorské ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny.

Popri potrebe zosúladenosti činností vykonávaných ministerstvami je taktiež potrebné striktne dodržiavať jednotlivé ústavnoprávne princípy, ktoré ustanovuje naša ústava.

V legislatívnej činnosti jednotlivých ministerstiev však nedochádza len k nedostatkom v diferenciácii jednotlivých činností, ktoré majú byť nimi vykonávané podľa zákona o organizácii ústrednej štátnej správy, ale 4.3 sa podstatným spôsobom nerešpektujú výslovne upravené ústavnoprávne princípy ustanovené ústavou, a tým sa porušujú niektoré decentralizačné princípy výstavby modernej štátnej správy, čím sa odkláňame od možností jej docielenia.

Uvedené ústavnoprávne princípy výslovne uvedené v našej ústave sú zároveň významné interpretačné kritériá, pričom ich rešpektovanie spôsobí elimináciu podaní na ústavný súd. Ide predovšetkým o čl. 1, 2, 12, 13 a 123 ústavy.

V čl. 1 ústavy je ustanovený princíp právnej istoty občanov, ktorý si nepriamo vyžaduje zákaz retroaktivity a taktiež požaduje elimináciu novelizácií právnych predpisov, čo v konečnom dôsledku spôsobuje značnú právnu neprehľadnosť. Rovnako z uvedeného článku našej ústavy vyplýva aj princíp zákazu subdelegácie. Splnomocňovacie ustanovenia môže obsahovať ústava, ústavné zákony a zákony, vláda môže vydať nariadenie vlády bez splnomocňovacieho ustanovenia obsiahnutého v zákone, ale vykonávacie právne predpisy nemôžu obsahovať splnomocňovacie ustanovenie, a to ani na vydanie normatívnej internej inštrukcie. V návrhoch 142

POTREBNÉ ZMENY V ORGANIZAÈNOM ZABEZPEÈENÍ VÝKONU TÁTNEJ SPRÁVY

4.

vykonávacích právnych predpisov však často nachádzame splnomocňovacie ustanovenia na vydávanie právnych predpisov.

V právnych predpisoch sa často nachádzajú rôzne procesné konania, v rámci ktorých si občania uplatňujú svoje práva, právom chránené záujmy. V daných prípadoch však samotné zákony vylučujú aplikáciu správneho poriadku, ktorý plní úlohu akéhosi všeobecného procesného kódexu, pričom sa neustanovia jednotlivé procesnoprávne inštitúty, ako sú návrh na začatie konania, určenie dôkazných prostriedkov – listiny, znalecké posudky, vecné dôkazy, ďalej sa neustanovia prostredníctvom taxatívneho výpočtu náležitosti rozhodnutia, opravné prostriedky, či už riadne alebo mimoriadne, a v konečnom dôsledku je potrebné ustanoviť vecné zameranie opravných konaní. Takáto situácia nastáva napríklad v zákone o vysokých školách, ktorý koncipuje procesné konanie o udelenie súhlasu s činnosťou súkromných vysokých škôl. O udelení štátneho súhlasu rozhoduje vláda, pričom na tento prípad sa nevzťahuje správny poriadok. Proti rozhodnutiu vlády pritom nie je možné podať ani riadny opravný prostriedok. Preto v tomto konaní nemožno hovoriť o zabezpečení uvedeného procesu v kontexte čl. 1 ústavy – princíp právnej istoty.

V čl. 2 ústavy sú ustanovené striktnou formou hranice štátnej moci a občianskej spoločnosti, pričom je tu uvedený princíp právneho štátu, kedy štátna moc je striktne podriadená dikcii platného práva. Štátna moc môže konať len v rozsahu a medziach, ktoré jej ukladá platné právo, kým občianska spoločnosť môže konať všetko, čo jej právny poriadok nezakazuje a nemožno nikoho nútiť k takému konaniu, ktoré mu právny poriadok výslovne neukladá.

V praxi sa však veľmi často môžeme stretnúť s prípadmi, kedy ministerstvá konajú v rozpore s platným právom. Je tomu tak napríklad v prípade verejných obstarávaní, kedy sa v rozpore so zákonnou právnou úpravou uprednostňujú priame zadania, kedy je možné bez transparentného procesu verejnej súťaže vybrať uchádzača, a tým sa vlastne obchádza verejná súťaž.

V kontexte priebehu legislatívnej činnosti sme často svedkami prípadov, kedy si samotné ministerstvo samo sebe ukladá oprávnenia inak ako zákonnou právnou úpravou, a to napríklad smernicami, pokynmi alebo inými rezortnými právnymi predpismi alebo vnútornými aktmi riadenia, teda normatívnymi internými inštrukciami. Uvedený stav je v ostrom rozpore s čl. 2 ods. 2 ústavy.

V čl. 12 ústavy je ustanovený zákaz diskriminácie podľa ustanovených kritérií. Predovšetkým v prípade predpisov sociálneho zabezpečenia je možné pozorovať diskriminačné tendencie, kedy sa určitej príjmovej kategórii obyvateľstva neposkytuje dostatočné sociálne zabezpečenie.

143

4.3

MODEL OPTIMÁLNEHO FUNGOVANIA MODERNEJ TÁTNEJ SPRÁVY

Ustanovovanie právnych povinností výlučne zákonnou právnou úpravou, prípadne aproximačnými nariadeniami vlády ustanovuje čl. 13 našej ústavy. Ústava, ústavné zákony, ako aj zákony môžu ustanovovať právne povinnosti, podobne je to aj v prípade aproximačných nariadení vlády, tieto sa však v kontexte teórie práva nekladú na rovnakú úroveň právnej sily ako zákony.

V praxi nastávajú prípady, kedy nielen vykonávacie právne predpisy, ako sú nariadenia vlády, vyhlášky, opatrenia a výnosy ministerstiev, ale taktiež vnútorné akty riadenia, napríklad rôzne smernice či odporúčania, obsahujú právne povinnosti, ktorými sa reglementuje správanie sa subjektov, ktoré stoja mimo štátnu správu.

Uvedený stav je protiústavný a spôsobuje nárast podaní na ústavný súd. V konečnom dôsledku to spôsobuje nejednotnosť právneho poriadku a nerešpektovanie ústavnoprávneho princípu ako celku.

Podľa čl. 123 ústavy nemožno ako ústavný hodnotiť stav, keď ustanovuje vykonávací právny predpis úpravu spoločenských vzťahov nad rozsah ústavnoprávnej a zákonnej právnej úpravy. Vykonávacie právne predpisy preto musia byť striktne v súlade so splnomocňovacími ustanoveniami zákonov a nesmú upravovať spoločenské vzťahy nad rozsah, ktorý je nimi ustanovený. V prípade všeobecne záväzných vykonávacích právnych predpisov, akými sú napríklad nariadenie vlády alebo vyhláška ministerstva, by sa mal súlad normatívneho textu so splnomocňovacím ustanovením zákona sledovať na rokovaniach stálych pracovných komisií legislatívnej rady vlády, v prípade nariadení vlády tak robí legislatívna 4.3 rada vlády.

V rámci činnosti ministerstiev je možné zaznamenať nárast prípadov nerešpektovania legislatívnych pravidiel vlády. Časté sú prípady ustanovovania vymedzení pojmov vo vykonávacích právnych predpisoch, dikcie právnych predpisov sú nejasné a nezrozumiteľné, pričom podstatným nebezpečím pre zachovávanie princípov právneho štátu sú nepriame novelizácie. Nepriamou novelizáciou je možné označiť taký prípad, keď sa súvisiaci právny predpis neuvedie v samostatnej časti zákona označenej arabskou číslicou, ale v samotnom texte zákona. Taktiež nie je v súlade s legislatívnymi pravidlami vlády, keď sa súvisiaci právny predpis síce novelizuje v samostatnej časti, vôbec však nesúvisí s právnou úpravou nosného zákona. Napríklad môže ísť o zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o výchove a vzdelávaní, pričom v samostatnej časti sa mení a dopĺňa zákon upravujúci kompetencie informačnej služby. V každom prípade musí byť medzi jednotlivými právnymi úpravami vecný súvis.

Pokiaľ sa chceme zaoberať problematikou činnosti ministerstva v rámci legislatívneho procesu, v tom prípade je možné hľadať veľké rezervy v rámci medzirezortného pripomienkového konania ako podstatnej 144

POTREBNÉ ZMENY V ORGANIZAÈNOM ZABEZPEÈENÍ VÝKONU TÁTNEJ SPRÁVY

4.

súčasti tvorby práva. Jednotlivé ministerstvá ako predkladatelia právnej úpravy často nedržiavajú štandardnú lehotu pätnásť pracovných dní na medzirezortné pripomienkové konanie, pričom nie sú dané predpoklady pre skrátené pripomienkové konanie. Taktiež návrhy právnych predpisov, ktoré majú dosah na finančnú oblasť nebývajú predbežne prerokúvané s ministerstvom financií. Veľké problémy sú s vytváraním doložiek vplyvov, kedy nedochádza k správnej kvantifikácii jednotlivých vplyvov, čo v konečnom dôsledku spôsobuje oneskorenie účinnosti právnej úpravy.

Verejnosť je síce celkom dobre informovaná o pripravovaných právnych úpravách prostredníctvom portálu právnych predpisov, jej možnosti ovplyvniť priebeh medzirezortného pripomienkového konania prostredníctvom hromadnej pripomienky verejnosti je však minimálna.

Bokom ostávajú taktiež rôzne záujmové okruhy občianskej spoločnosti, občianske združenia. Tabuľky zhody bývajú často nekompletné a normatívny text len preberá doslovné znenie smernice ako prameňa komunitárneho práva.

Veľký problém vzniká aj s posúdením právnej záväznosti legislatívnych pravidiel vlády, nakoľko tieto nie sú všeobecne záväzné. Taktiež neobsahujú sankčné mechanizmy proti ich nerešpektovaniu, keď ministerstvo obíde napríklad medzirezortné pripomienkové konanie. Preto v rámci ministerstva spravodlivosti narastajú tendencie smerujúce k tomu, aby legislatívne pravidlá vlády boli upravené prostredníctvom všeobecne záväznej zákonnej normatívnej právnej úpravy. Tieto snahy však narážajú na určitý odpor zo strany legislatívnej rady vlády, ktorá nepovažuje za vhodné riešiť predmetný stav zákonnou právnou úpravou. 4.3 V tomto smere zastávame názor, že nie je potrebné prijímať zákonnú právnu úpravu, musí byť však veľmi kvalitná posudzovacia činnosť legislatívnej rady vlády.

Pokiaľ sa zaoberáme výkonom činnosti ostatných ústredných inštitúcií štátnej správy, vyvstávajú tu obdobné problémy ako v prípade ministerstiev, rozdiel je však v tom, že výpočet ostatných ústredných inštitúcií uvedený v zákone o organizácii ústrednej štátnej správy je na rozdiel od ministerstiev taxatívny. Teda nie je možné bez výslovného ustanovenia uvedeného v tomto kompetenčnom zákone rozširovať počet tu uvedených inštitúcií, čo spôsobuje kardinálne problémy so zatrieďovaním jednotlivých inštitúcií v intenciách štruktúrneho systému ústrednej štátnej správy.

Ako príklad uvedeného stavu je napríklad možné uviesť Úrad na ochranu osobných údajov, ktorý síce je koncipovaný ako inštitúcia v rámci ústrednej štátnej správy, v kontexte teórie práva a vedy správneho práva však takto byť zatrieďovaný nemôže, nakoľko práve zákon o organizácii ústrednej štátnej správy takýto postup neumožňuje. Uvedené 145

MODEL OPTIMÁLNEHO FUNGOVANIA MODERNEJ TÁTNEJ SPRÁVY

v konečnom dôsledku spôsobuje veľkú neprehľadnosť a vytvorenie akejsi kategórie inštitúcií, ktoré síce jednoznačne vykonávajú kompetenčné okruhy štátnej správy, ale v kontexte posúdenia organizačnej diferenciácie ich v rámci štátnej správy jednoznačne zatriediť nemožno. Riešením tejto nevyhovujúcej situácie by mohlo byť nahradenie taxatívneho zákonného výpočtu výpočtom demonštratívnym, a to pridaním „najmä“ v normatívnej dikcii zákona.

4.4 Urèenie zmien v rámci miestnej tátnej správy Systém miestnej štátnej správy je v súčasnosti značne eliminovaný, nakoľko v rámci všeobecnej miestnej štátnej správy je možné rozlišovať len obvodné úrady, kým pri špecializovanej miestnej štátnej správe je možné diferencovať veľký počet rôznorodých úradov so zákonom presne reglementovanou náplňou kompetenčných okruhov.

V súvislosti so zmenami miestnej štátnej správy boli uvedené naše náhľady na zmeny v miestnej štátnej správe v súvislosti s vládou schválenými dokumentmi ohľadne reformy verejnej správy.

Potrebnou zmenou o ktorej sme sa už zmienili, je predovšetkým odpolitizovanie miestnej štátnej správy, kde prednostov obvodných úradov stále vymenúva a odvoláva vláda. Prednostovia by mali z procesu vymenúvacieho prejsť na systém povinných výberových konaní bez podstatné4.4 ho vplyvu ústrednej štátnej správy. Úplná eliminácia vplyvu od ústrednej štátnej správy možná nie je, nakoľko nie je možné vylúčiť princíp hierarchickej výstavby vlastnej štátnej správy.

Rovnako považujeme za potrebné vykonať audit organizačnej a funkčnej náplne miestnej štátnej správy, ktorý by bol spojený so zvážením opodstatnenosti výkonu určitých úloh miestnou štátnou správou. Určite neprotestujeme proti zníženiu počtu inštitúcií miestnej štátnej správy, tento proces však nemôže byť vykonávaný len na základe plnenia noriem práce konkrétnym zamestnancom štátnej správy. Predsa len by sme vyzdvihli procesné hľadisko reformných zmien v miestnej štátnej správe.

Treba sa podľa nášho názoru odborne venovať problematike účinnosti ochrany práv a oprávnených záujmov občanov ako subjektov konkrétnych procesných konaní. Napríklad v prípade už spomínaného zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe by bolo vhodné presne určiť kompetenčné okruhy, ktoré ostanú na všeobecnej a ktoré na špecializovanej miestnej štátnej správe.

V kontexte uvedeného zastávame názor, že je potrebné ponechať aspoň obvodnú úroveň špecializovanej miestnej štátnej správy a reformu 146