CURSO EN SEGURIDAD CIUDADANA CON ENFOQUE DE GENERO Unidad 4: Inclusión del Enfoque de Género en las Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana en América Latina
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Centro Regional para América Latina y el Caribe Área Práctica de Prevención de Crisis y Recuperación Área Práctica de Género Escuela Virtual Elaborado por: Nadine Jubb Adaptado para edición 2014-2015 por: Esperanza Franco Rodríguez
Material didáctico del curso Seguridad Ciudadana con Enfoque de Género desarrollado por la Escuela Virtual del PNUD. Las opiniones expresadas en esta publicación son las de los y las autores/as y no representan necesariamente las de las Naciones Unidas, incluido el PNUD, o las de los Estados miembros de la ONU.
2014
ÍNDICE PRIMERA PARTE I.
Introducción
II.
Los derechos y deberes de los Estados, actores sociales e individuos en materia de género, violencia y seguridad a) Instrumentos de derechos humanos destacados b) Compromisos asumidos con respecto a metas y estrategias para erradicar la violencia de género y contra las mujeres c) Reformas a las instituciones del sector de seguridad d) Desafíos para la implementación de los derechos e) Mecanismos e instrumentos para luchar por la debida diligencia del Estado
III.
Consideraciones finales
1
I. Introducción
PREGUNTA CLAVE PARA LA UNIDAD 1. ¿Cuáles son los deberes y derechos de los Estados, actores sociales e individuos en materia de género, violencia y seguridad?
II. Los derechos y deberes de los Estados, actores sociales e individuos en materia de género, violencia y seguridad Desde los principios de la organización de los movimientos de mujeres y feministas en la época contemporánea en América Latina, es decir desde los años 1970, la violencia contra las mujeres por razones de género ha sido uno de los temas prioritarios. A nivel local, nacional e internacional las organizaciones de mujeres y feministas han trabajado arduamente en la región para acabar con la violencia en diferentes campos de acción (atención, incidencia en leyes y políticas, investigaciones, prevención, entre otros). Se considera esta lucha como la más exitosa (Molyneux, 2007) por los cambios logrados en las leyes, los instrumentos y mecanismos en defensa de los derechos humanos, los servicios a usuarios y la transformación de valores, actitudes y prácticas. Sin embargo, aún quedan muchos desafíos para garantizar el ejercicio del derecho a una vida libre de violencia. a) Instrumentos de derechos humanos destacados Los instrumentos de derechos humanos más relevantes con respecto al reconocimiento de la violencia de género y la reforma al sector de seguridad son enumerados a continuación.1
1
Véase el compendio de instrumentos de derechos humanos para los instrumentos generales sobre la violencia contra las mujeres y los instrumentos sobre formas específicas de violencia. La publicación Seguridad y Justicia por América Latina Genera (2010b) tiene una reseña de los principales compromisos.
2
Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW). Recomendación general 19 (1992). Segunda Conferencia Internacional sobre los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Viena (1993).
• Es el primer reconocimiento de la violencia contra las mujeres en la normativa internacional de derechos humanos.
• Se reconoce que la violencia contra las mujeres es una violación a los derechos humanos.
Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer (1993).
• Asamblea General de las Naciones Unidas (A/RES/48/104).
Quinta Conferencia sobre Población y Desarrollo en El Cairo (1994) .
• Se promueve la igualdad y la equidad de los sexos y los derechos de las mujeres, al igual que se compromete con las metas de la eliminación de la violencia contra las mujeres y los derechos sexuales y reproductivos, particularmente sobre el control de su propio cuerpo.
Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en Beijing (1995).
• Se reconoce las relaciones históricas desiguales entre hombres y mujeres que subyacen la violencia contra las mujeres y se establece una línea de trabajo al respecto.
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (“Convención de Belem do Pará”, 1994).
• Tiene carácter vinculante en todos los países miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA) que lo han ratificado.
b) Compromisos asumidos con respecto a metas y estrategias para erradicar la violencia de género y contra las mujeres Los instrumentos de derechos humanos estipulan las obligaciones específicas que son competencia del Estado, al igual que los compromisos en materia de prevención que involucran a actores estatales y sociales.
3
Los compromisos del Estado en el campo de la seguridad y la justicia: Reformas constitucionales, legales, jurídicas e institucionales
Reformas legales y jurídicas que implementan la normativa regional e internacional; políticas y normas penales, civiles, y administrativas para prevenir, sancionar y erradicar la violencia; monitoreo y responsabilidad democrática (civil o parlamentaria) del desempeño de la policía y otras instituciones con respecto al estado de derechos y protocolos de conducta; incremento de mujeres operadoras de seguridad y justicia; respuestas ágiles y efectivas; compromisos institucionales formales; capacitación especializada a operadores; recopilación de estadísticas y la investigación y difusión de datos. Servicios, procedimientos hacia las víctimas Técnicas de investigación policial que respetan los derechos de las mujeres y producen evidencias de alta calidad; medidas de protección oportunas y efectivas para la mujer y otros/as familiares amenazados/as; medidas de prevención secundaria; brindar información sobre sus derechos, servicios disponibles y procedimientos; repuestas inmediatas en caso de experiencias de violencia (órdenes de allanamiento); procedimientos jurídicos y administrativos para el resarcimiento o reparación del daño; perspectiva integral y multidisciplinaria sobre la protección, la prevención y la seguridad. Respuestas para los victimarios Aplicación consecuente de la ley, incluyendo las sanciones, detenciones, medidas cautelares; medidas jurídicas para insistir que paren los actos violentos en contra de la vida o la integridad de las mujeres; prevención secundaria a través de procesos de cambio de actitudes y patrones de comportamiento. Los compromisos de actores estatales y sociales en materia de la prevención: Las obligaciones acerca de la prevención primaria son medidas estratégicas dirigidas a deshacer las relaciones de poder desigual que subyacen, posibilitan y sostienen la discriminación y la violencia basada en género (ver recuadro 1).
4
Recuadro 1: Algunos compromisos asumidos por actores estatales y sociales para prevenir la violencia basada en género
“Modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, incluyendo el diseño de programas de educación formales y no formales apropiados a todo nivel del proceso educativo, para contrarrestar prejuicios y costumbres y todo otro tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados para el hombre y la mujer que legitiman o exacerban la violencia contra la mujer” (“Convención de Belem do Pará”, OEA, 1994, artículo 8 inciso b). Actores públicos y privados deben brindar programas y servicios multidisciplinarios a mujeres en situación de violencia, incluyendo la rehabilitación, la capacitación, refugios, servicios de salud, servicios de orientación, cuidado y custodia de niños y niñas afectados. Actores públicos y privados deben realizar programas de educación para la población y brindar capacitación sobre los papeles iguales de los sexos en la familia. Los medios de comunicación deben jugar un papel en cambiar los mensajes difundidos sobre las mujeres y la violencia. La cooperación internacional para facilitar la implementación de estos compromisos, mediante ayuda técnica financiera, colaboración, cooperación, intercambios de información y apoyo a agencias internacionales. Fuente: Adaptado de OEA, 1994.
Foto: UN Photo/Ryan Brown
5
El compromiso estatal con la debida diligencia La Relatora especial sobre la violencia contra las mujeres de la ONU ha definido los principios subyacentes de la debida diligencia (ver recuadro 2). Recuadro 2: Principios subyacentes de la debida diligencia
Consideraciones para determinar si los Estados cumplen las obligaciones de la debida diligencia: Ratificación de los instrumentos internacionales de derechos humanos; Garantías constitucionales sobre la igualdad de la mujer; Existencia de leyes nacionales y sanciones administrativas que proporcionen reparación adecuada a las mujeres víctimas de la violencia; Políticas o planes de acción que se ocupen de la cuestión de la violencia contra la mujer; Sensibilización del sistema de justicia penal y la policía en cuanto a cuestiones de género, accesibilidad y disponibilidad de servicios de apoyo; Existencia de medidas para aumentar la sensibilización y modificar las políticas discriminatorias en la esfera de la educación y en los medios de información, y reunión de datos y elaboración de estadísticas sobre la violencia contra la mujer. El Estado no puede delegar su obligación de proceder con la debida diligencia, ni siquiera en situaciones en que algunas funciones son asumidas por otro Estado o por un agente no estatal. La no discriminación, que implica que los Estados asuman la obligación de prevenir, investigar, castigar y proporcionar remedios contra la violencia doméstica con la misma decisión con que combaten otras formas de violencia. La debida diligencia debe aplicarse de buena fe con miras a prevenir y responder a la violencia contra la mujer. Para ello será necesario que los Estados adopten medidas positivas para asegurarse de que los derechos humanos de la mujer se protegen, respetan, promueven y ejercen. La obligación de garantizar que las intervenciones concebidas para prevenir y responder a la violencia contra la mujer se basen en datos empíricos exactos. Fuente: Comisión de Derechos Humanos, 2006: 10-12
c) Reformas a las instituciones del sector de seguridad Para implementar los compromisos estatales, las instituciones del sector de seguridad deben realizar reformas hacia adentro y hacia afuera.
6
Las reformas hacia adentro: Eliminación de las desigualdades de género al interior de las instituciones
Diagnóstico institucional de género: desigualdades en la participación de hombres y mujeres en la organización; políticas institucionales; gestión de recursos humanos; cultura organizacional; violencia y acoso laboral. Mecanismos de control interno para la violencia contra las mujeres dentro de la institución o perpetrado por la institución o sus agentes contra la población. Equilibrio de género en el personal de la institución. Programa de sensibilización y capacitación en género, seguridad y derechos humanos. Sistema de información unificado con datos desagregados. Sistema de responsabilidad y veeduría incorpora la participación de la sociedad civil y/o el parlamento. Cambio en la cultura institucional que reproduce las relaciones desiguales de poder. Asociaciones laborales de mujeres. (Denham, 2008; UN INSTRAW, s.f.; Valasek, 2008). Las reformas hacia afuera: Atención a las necesidades de seguridad específicas de mujeres y hombres
Servicios especializados con protocolos que aplican las estipulaciones de los instrumentos de derechos humanos con enfoque integral. Prevención a la violencia. Aportes a la eliminación de la impunidad: Detección, investigación, atención, protección, control, sanción y reparación del delito. Participación en coordinaciones intersectoriales a nivel local y nacional en materia de atención, prevención, sanción. Consultas con el movimiento de mujeres y feminista y otros actores civiles. Promoción de los derechos humanos de las mujeres víctimas de violencia y de toda la población como sujetos de derechos y responsabilidades: conocimiento, apropiación y ejercicio de sus derechos. (Denham, 2008; Jubb et al., 2010; UN INSTRAW, s.f.; Valasek, 2008). Aportes a la institución por incorporar el enfoque de género en la seguridad ciudadana
Mejor respuesta a las (diferentes) necesidades de seguridad de hombres y mujeres. Uso más eficiente de los recursos. Cultura institucional de no discriminación y respeto de los derechos humanos. Construcción de instituciones más efectivas, representativas y democráticas. Promoción de cambios personales que redundan en beneficios para la calidad de vida de mujeres y hombres. (Valasek, 2008; UN INSTRAW, s.f.).
7
d) Desafíos para la implementación de los derechos 1. Lograr la igualdad es un proceso tanto político2 como técnico (América Latina Genera, 2010a) debido a la transformación requerida en las relaciones desiguales de poder. 2. La falta consistente por parte de los Estados de implementar oportuna, plena y debidamente estos derechos se explica de diferentes maneras:
2
La “condensación” de las políticas de género: los compromisos no son puestos en práctica (Longwe, 1993);
Las “paredes de cristal” se refiere a la falta de integración entre los diferentes compromisos que impide el logro de la igualdad de género y la autonomía de las mujeres (OIG, 2011).
La perspectiva familista –es decir privilegiar soluciones que favorecen la unidad familiar por encima de los derechos de las mujeres y los y las niños/as en casos de violencia doméstica– en las normas nacionales y las actitudes y conducta de operadores/as (Jubb et al., 2010; Sagot, 2001).
Cuestionamientos de la transversalización de género en general y en el sector de seguridad en particular porque distan mucho de ser implementadas (Cornwall et al., 2007; Whitworth, 2004). También se ha criticado de manera más radical si el Estado es capaz de garantizar los derechos de las mujeres y de apoyar su empoderamiento (Vargas, 2002).
En el sentido planteado por Slater (1998).
8
Foto: UN Photo/Evan Schneider
Ejemplos de la falta de implementación de los derechos de las mujeres
En México se ha revelado la discordancia que existe entre, por un lado, el paulatino y difícil logro de reformas a las leyes y políticas sobre la violencia de género y por otro, la imposición de un discurso neoliberal sobre la autorresponsabilidad individual, lo cual ha tenido como efecto que las mujeres que acuden al sistema de justicia son culpadas por la violencia que sufren (Lang, 2003).
Las Comisarías de la Mujer (CM) en Brasil, Ecuador, Nicaragua y Perú contribuyen con la visibilización de la violencia doméstica como un problema público y un delito; y a mejorar el acceso a la justicia de las mujeres en situación de violencia. No obstante, no necesariamente han garantizado el acceso a la justicia, principalmente por la perspectiva familista y otros filtros impuestos en las Comisarías de la Mujer que dejan a las mujeres, especialmente las más marginadas, con menos posibilidades de conocer, apropiarse y ejercer sus derechos (Camacho et al., 2009; ’Angelo y Molina, 2010; Jubb et al., 2010; Macassi et al., 2010; Pasinato, 2011).
Existen altos niveles de impunidad para las varias formas de violencia basada en género y contra las mujeres. En Costa Rica, donde según una encuesta nacional solamente el 4% de las mujeres que interpusieron una denuncia para violencia doméstica logró que su agresor fuese condenado, se sigue resistiendo a reformas legales con el argumento que son discriminatorias por solo cubrir a las mujeres (Sagot, 2006).
e) Mecanismos e instrumentos para luchar por la debida diligencia del Estado
Los comités de expertos/as que velan por la implementación de la CEDAW y la Convención de Belem do Pará: los informes oficiales y sombras (por organizaciones de la sociedad civil) enviados a estos comités y los informes y recomendaciones de estos comités.
Los y las relatores/as especiales de derechos humanos, particularmente de la violencia contra la mujer, de la trata, de la migración, de la tortura y de los/las defensores/as de derechos humanos a nivel de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos (OEA).
9
El Protocolo Facultativo de la CEDAW, donde haya sido ratificado, que permite a las mujeres denunciar violaciones de los derechos establecidos en la convención y demandar investigaciones al respecto; sin embargo todavía no ha sido ratificado por todos los países en la región.
Sistemas de indicadores y observatorios por diversos actores locales, nacionales e internacionales para medir el cumplimiento de las estipulaciones en la normativa y comparar los resultados entre países.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (la CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) de la OEA que velan por la implementación de los derechos humanos en el hemisferio, especialmente en lo que concierne la Convención de Belem do Pará.
III. Consideraciones finales Es sumamente importante incorporar la igualdad de género en cada uno de los componentes de cualquier intervención, por lo que todos los elementos están interrelacionados y son interdependientes. La falta de un enfoque de género en un aspecto de una intervención podría reducir la posibilidad de alcanzar la meta y de mejorar la igualdad de género y/o el empoderamiento de las mujeres.
10