Guia de estudio u 3 parte I 2014

CURSO EN SEGURIDAD CIUDADANA CON ENFOQUE DE GENERO Unidad 3: Medición de la Seguridad Ciudadana con Enfoque de Género PRIMERA PARTE

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Centro Regional para América Latina y el Caribe Área Práctica de Prevención de Crisis y Recuperación Área Práctica de Género Escuela Virtual Elaborado por: Nadine Jubb Adaptado para edición 2014-2015 por: Esperanza Franco Rodríguez

Material didáctico del curso Seguridad Ciudadana con Enfoque de Género desarrollado por la Escuela Virtual del PNUD. Las opiniones expresadas en esta publicación son las de los y las autores/as y no representan necesariamente las de las Naciones Unidas, incluido el PNUD, o las de los Estados miembros de la ONU.

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ÍNDICE PRIMERA PARTE I. Introducción II. Elementos clave para la medición de la seguridad ciudadana con enfoque de género A. Indicadores con enfoque de género B. Fuentes alternativas de información III. Consideraciones finales

I. Introducción Para diseñar, implementar y evaluar las acciones institucionales y sociales de la seguridad ciudadana y conocer las amenazas, se requiere de información y análisis. Para la medición de ambos componentes se utiliza un marco analítico y metodológico con enfoque de género en todos sus aspectos.

Sin embargo, la medición de la seguridad ciudadana con enfoque de género presenta limitaciones en los datos disponibles y el análisis (ver recuadro 1), que contribuyen a la invisibilización de estas formas de violencia e inseguridad.

Recuadro 1: Limitaciones en los datos confiables y el análisis Sigue siendo escasa la información confiable acerca del alcance y la extensión de la violencia contra la mujer, en especial sobre algunas de sus formas. Son particularmente escasos los datos que permiten apreciar y evaluar cuáles son las políticas y prácticas más eficaces para prevenir y enfrentar la violencia contra la mujer. Sin embargo, la escasez de datos no disminuye la obligación de los Estados de hacer frente a la violencia contra la mujer.

Fuente: Naciones Unidas, 2006: 125.

Tal como plantea Harding (1987), cualquier método de investigación consta de tres elementos:   

El método (la técnica de recopilación de información), La metodología (la teoría de cómo realizar una investigación) y Asuntos epistemológicos (la teoría del conocimiento).

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Este marco es útil porque expone cómo las categorías no son meramente descriptivas, sino son construcciones o imposiciones (Escobar, 1995), pues radican en suposiciones sobre el universo a ser investigado. Un método de investigación feminista según Harding (1987) consta de tres elementos, los cuales adaptaremos para incluir el enfoque de género. 

Primero, nuevos recursos empíricos y teóricos, particularmente nuevas categorías de análisis, que se fundamentan en las experiencias de las mujeres y en la diferenciación de experiencias entre hombres y mujeres desde un análisis de poder interseccional.



Segundo, el compromiso con la consecución de cambios en el mundo que benefician a las mujeres y los hombres, a través de la igualdad de género y el empoderamiento y autonomía de las mujeres.

 Tercero, las voces de autoridad también necesitan ser investigadas, ya sean éstas funcionarios/as y operadores/as de instituciones del Estado o especialistas en la materia.

II. Elementos clave para la medición de la seguridad ciudadana con enfoque de género A. Indicadores con enfoque de género Los indicadores con enfoque de género son clave para la medición de la seguridad ciudadana.

Recuadro 4: Definición de un indicador

Un indicador se define como “un dato que resume una gran cantidad de información en una sola cifra para indicar los cambios que se producen con el paso del tiempo”.

Fuente: Beck 1999, citado en Consejo de Derechos Humanos, 2008.

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INDICADORES CON ENFOQUE DE GÉNERO (más utilizados) Los que solamente desglosan los datos por sexo

Los que miden cambios solamente en las mujeres

Con respecto a la autonomía

Con respecto al empoderamiento

Con respecto a sus derechos

Los que miden cambios en la equidad o igualdad de género Particularmente, las diferencias entre hombres y mujeres

En la última década se han realizado varios esfuerzos para elaborar indicadores con enfoque de género pero en su mayoría los retos para su construcción y su aplicación hacen eco de las dificultades sobre los datos y el análisis con enfoque de género. Con respecto a la violencia de género en particular, la gran mayoría de indicadores se concentra en la violencia sexual y de pareja íntima contra las mujeres. En algunos casos, los indicadores han sido elaborados a través de procesos participativos de construcción1. Así pues, la literatura demuestra que ha habido un consenso sobre los propósitos de los indicadores con enfoque de género. Éstos son: APUNTE  Evidenciar las tasas de las diferentes formas de violencia, para demostrar a los y las decisores/as de políticas públicas y la sociedad en general la gravedad de la situación.  Medir los servicios y otras respuestas estatales y sociales.  Medir el cumplimiento de la debida diligencia de los Estados con respecto a los compromisos asumidos en los instrumentos de derechos humanos regionales e internacionales, siendo uno de ellos la recopilación y publicación de datos.  Comparar los datos recopilados entre países (Asamblea General, 2006; Bloom, 2008; Carcedo 2008; Consejo de Derechos Humanos, 2008; Statistics Canada, 2006).

Con estos indicadores se pretende crear información más rigurosa, accesible y favorecer la rendición de cuentas entre todos los actores con el fin de visibilizar tanto los cambios en diferentes aspectos de la violencia como la efectividad de las intervenciones estatales.

Por su parte, hay instrumentos regionales e internacionales para medir el cumplimiento de las responsabilidades adquiridas a través de la ratificación de instrumentos de derechos humanos de las mujeres, especialmente: 1

Para algunos ejemplos ver: Comisión de Derechos Humanos, 2008; Comisión de Estadística 2008, 2009 citado en Fríes y Hurtado, 2010; IIDH, 2010.

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

  

Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW – ver Carcedo, 2008), Plataforma de Acción de Beijing (CEPAL, 1999; OIG, 2011), Resolución 1325 del Consejo de Seguridad (Consejo de Seguridad, 2010) y Convención de Belém do Pará tiene dos sistemas de indicadores para su seguimiento; el MESECVI y el Segundo Informa Hemisférico sobre la Implementación de la Convención de Belém do Pará (2012).

Foto: Logo CEDAW

http://womenspeak.tumblr.com/post/34979 78080/what-is-cedaw

Para asegurar que los indicadores construidos sean adecuados, la Relatora Especial de la Violencia contra las Mujeres de las Naciones Unidas ha identificado varios criterios (algunos en el recuadro 5) que guían la construcción de indicadores sobre la violencia contra las mujeres.

Recuadro 5: Criterios para la elaboración de indicadores internacionales de derechos humanos con respecto a la violencia contra las mujeres

35. […] el ACNUDH ha creado normas para los indicadores internacionales de derechos humanos, que han de: - Ser pertinentes, válidos y fiables; - Ser simples, oportunos y pocos en número; - Estar basados en información objetiva y en mecanismos de generación de datos; - Prestarse a la comparación temporal y espacial, y cumplir las normas internacionales de estadística pertinentes; - Prestarse al desglose por sexo, edad y otras variables pertinentes.

36. Con respecto a la violencia contra la mujer, podemos añadir que los indicadores han de tener las siguientes características: - Basarse en los compromisos de derechos humanos y en principios transversales; - Basarse en definiciones internacionalmente aceptadas; - No prestarse a una mala interpretación o a la generación de resultados falaces.

Fuente: Comisión de Derechos Humanos, 2008: 9-10 Los criterios mencionados en el recuadro 5 son vitales para evitar planteamientos espurios de logros alcanzados por respuestas estatales y sociales y la influencia de la perspectiva familista en las normas y su aplicación a nivel nacional. Éstos, a su vez, son adaptaciones de los criterios estándares para asegurar la alta calidad de los datos producidos y los análisis realizados con ellos. Al mismo tiempo, presentan retos para la medición de la seguridad ciudadana con

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enfoque de género. Resalta la necesidad de desagregar todos los indicadores por sexo y otras variables–y por tanto los datos que son utilizados para aplicarlas– para medir el cumplimiento de los derechos humanos.

Ahora bien, la creación de indicadores con enfoque de género presenta varios retos: Uno de ellos es la novedad de los indicadores con enfoque de género, pues aún no han sido recopilados todos los datos requeridos para aplicarlos. Los informes oficiales de datos sistematizados a nivel regional –ya sean a base de indicadores u otra metodología de valoración– aún son pocos (CIDH, 2007; OEA, 2008ª; OIG, 2011).

Adicionalmente, los avances alcanzados en los indicadores con enfoque de género aún no han sido tomados en cuenta en los indicadores sobre la seguridad ciudadana o el desarrollo humano. Cabe señalar que los esfuerzos de construcción de indicadores de la seguridad ciudadana sin un enfoque explícito de género también son recientes, pues comenzaron con un análisis sobre la violencia y la salud realizada por la Organización Mundial de la Salud (2002). No obstante llama la atención el aparente diálogo de sordos entre estas dos áreas de especialización, que tiene como efecto reproducir la invisibilización de la violencia contra las mujeres (Dammert et al., 2010; OEA, 2008b). Por tal razón, resulta indispensable integrar datos de violencia de género al nuevo índice de desigualdad de género (PNUD, 2010) a nivel internacional (Comisión de Derechos Humanos, 2008; PNUD, 2010).

Los criterios para los indicadores también presentan un desafío para la visibilización de expresiones de violencia excluidas del discurso hegemónico (Santos, 2005). Los indicadores muchas veces no apuntan a llenar las lagunas de conocimientos identificadas de cara a la violencia que afecta particularmente a ciertos sectores de mujeres –por ejemplo la violencia y discriminación contra mujeres indígenas y afrodescendientes, personas LGBTI, la trata, la violencia estatal o en situación de conflicto (CIDH, 2007; CODHES et al., 2010; Naciones Unidas, 2009; Ortiz y Granados, 2003). Esta exclusión se produce porque los indicadores tienden a simplificar información diversa y compleja, y para tal fin privilegian los métodos y datos cuantitativos, comparativos y globales. Si bien se hace hincapié en la necesidad de recopilar información que pueda ser desagregada para abarcar las experiencias de diferentes sectores de mujeres, en primer lugar no necesariamente se hace en la práctica. Segundo, el desglose de ciertas categorías de datos cuantitativos no necesariamente es suficiente para analizar las dinámicas de expresiones de violencia no hegemónicas; probablemente se necesita realizar estudios específicos, utilizar muestras más grandes y/o utilizar una combinación de métodos, además de elaborar indicadores específicos.

Los indicadores alrededor de las respuestas estatales tienen sus propias dificultades: 

Los pocos indicadores que existen tienden a valorar la existencia de leyes o instituciones (entre otras intervenciones) que correspondan a las características descritas en la Convención (Carcedo, 2010; OEA, 2008c). Sin embargo, la existencia de una ley o un plan no garantiza su aplicación. A su vez, es difícil medir la efectividad de estas intervenciones, especialmente con respecto a las situaciones de violencia que ya son invisibilizadas.

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

Otra limitación analítica sería que aun si pueden captar la efectividad, los indicadores regionales e internacionales no pretenden medir la relación directa causa-efecto entre las intervenciones y cambios en los índices de violencia.

Ahora bien, hay poca visibilidad o medición de las respuestas brindadas por actores de la sociedad civil a la violencia de género. Los instrumentos de derechos humanos reconocen la responsabilidad de todos los actores sociales de aportar a la defensa de los derechos humanos, principio reconocido en la norma de debida diligencia elaborada por la Relatora Especial de la violencia contra las mujeres de la ONU (Consejo de Derechos Humanos, 2006). Un sistema de indicadores propuesto desde la sociedad civil centroamericana tiene como motivo reconocer los aportes de los movimientos de mujeres y feministas y otros grupos sociales, tanto a la producción de conocimiento como a la erradicación de la violencia (Carcedo, 2008; IIDH, 2010).

Los retos mencionados marcan algunos de los elementos que necesitan ser fortalecidos para que los indicadores puedan cumplir con sus propósitos.

Una sugerencia para mejorar el diseño y la aplicación de los indicadores es el uso de comités permanentes de gestión que agrupan representantes del gobierno (tanto la institución responsable para las estadísticas y las oficinas gubernamentales de las mujeres, como las instituciones policiales, judiciales, de salud y de servicios sociales que mantienen los registros oficiales) y de la sociedad civil (Comisión de Derechos Humanos, 2008). A través de los comités se puede: impulsar mejoras en la producción consecuente del conocimiento; revisar los indicadores institucionales y programáticos para que sean coherentes con los indicadores regionales e internacionales; recoger y sistematizar otros datos y estudios y aplicar indicadores propios para llenar los vacíos identificados.

B. Otras fuentes de información Además de los registros policiales y judiciales, las encuestas de victimización y las encuestas epidemiológicas de la salud y la violencia, hay otras fuentes de información que muchas veces asumen los retos de brindar datos según los indicadores regionales e internacionales y de producir información y conocimiento según las consideraciones éticas.

Una nueva fuente de información son los observatorios de la violencia de género. Su propósito es visibilizar tanto la violencia como las respuestas estatales y sociales, y promover mejoras en las intervenciones –muchas veces en el acceso a la justicia y/o servicios de salud– para aportar a la eliminación de la violencia. Difunden datos y análisis que pueden ser de elaboración propia o de fuentes oficiales e informan sobre sus propias actividades de investigación, sensibilización, incidencia y de otra índole. Muchos países de la región hoy en día tienen un observatorio, que puede ser sobre la igualdad de género, la violencia de género contra las mujeres en general o sobre aspectos específicos – por ejemplo el femicidio o sobre una ley en particular– (ver cuadro 6). También existen diferentes formas de composición de los observatorios –actores estatales, de la sociedad civil, organizaciones internacionales o mixtos–, donde la mayor parte son

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estatales. Cabe señalar que no todos los observatorios sobre la seguridad y la violencia integran un enfoque de género.

Cuadro 6: Ejemplos de observatorios de violencia y seguridad en la región Nombre Observatorio de Seguridad Ciudadana de la Organización de Estados Americanos (OEA)

País Internacional

Composición

Nivel

Organización internacional

regional

http://www.oas.org/dsp/espanol/cpo_observatorio.asp Observatorios de Igualdad de Género de América Latina y El Caribe

Internacional

Observatorio Regional: Ciudades, Violencias y Género

Internacional

Organización internacional

regional

http://www.eclac.cl/oig/ Sociedad civil

Nacional

http://www.ciudadesygenero.org/ Observatorio ciudadano Nacional de Feminicidio

México

Observatorio del derecho de las mujeres a una vida sin violencia

Ecuador

Sociedad civil

Nacional

http://observatoriofeminicidio.blogspot.com/ Sociedad civil

Nacional

http://www.ceplaes.org.ec/observatorio.html Observatorio de violencia social y de género (varios)

México

Estatal

Estatal y municipal

Observatório Brasil da igualdade de gênero

Brasil

Observatorio de Mujeres indígenas contra la violencia

Internacional

Observatorio de Violencia

Nicaragua

Observatorio de violencia

Honduras

Observatorio de Seguridad de Bogotá

http://www.iudpas.org/observatorio Colombia Entidad privada Local http://camara.ccb.org.co/contenido/contenido.aspx?catID=126&conID=6574

http://www.inegi.org.mx Estatal http://www.observatoriodegenero.gov.br/ Sociedad civil

Nacional

Regional

http://www.fimi-iiwf.org/observatorio.php

Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana

Sociedad civil

Sub-nacional

http://www.grupovenancia.org Universidad

Bolivia

Estatal http://www.onsc.gob.bo/

Fuente: Elaboración propia.

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Nacional

Nacional

EJEMPLOS

Los observatorios de la sociedad civil tienden a poseer un mayor tono de denuncia en sus acciones y análisis. También pueden arrojar datos que no coinciden con los datos oficiales.

Por ejemplo, en un informe del Observatorio de la Violencia en dos departamentos de Nicaragua se compara la cantidad de casos reportados a defensoras de los derechos humanos asociadas con organizaciones de mujeres con los reportados en las Comisarías de la Mujer (Grupo Venancia, 2011). Otro ejemplo es el Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que combina el reportaje de datos según los 11 indicadores elaborados por la CEPAL en tres áreas de autonomía de las mujeres –física, económica y política– de cara a la Plataforma de Acción de Beijing, con los análisis y acuerdos de las Conferencias Regionales sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, dando un marco más amplio al abordaje de la situación de violencia de género.

Los observatorios son fuentes con trascendencia social en los medios de comunicación: 

Reproducción de relaciones de poder de género: los medios de comunicación no son una fuente alternativa de información, pues son una de las fuentes más históricas, la fuente con mayor presencia social y la que reproduce un análisis tradicional. Los medios de comunicación abarcan las fuentes de noticias tradicionales –televisión, radio, prensa escrita– y también el internet, videojuegos, películas, música, etc. Pueden difundir una perspectiva de la violencia contra las mujeres que frecuentemente echa la culpa a la propia víctima, pues el hombre tuvo que reaccionar “para defender su honor”. Otro aspecto es que la sección de la “nota roja” reporta sobre la violencia de manera morbosa, sin hacer referencia a las leyes o los derechos de las mujeres, sino de las “riñas conyugales”, lo cual lleva la suposición de que es un problema privado en el cual no debe meterse ni la policía, ni los juzgados (López, 2002; Rodrigou, 2007).

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Promoción o apoyo al enfoque de género y la transformación social: Los medios de comunicación también son una importante fuente para ver cómo este discurso ha variado históricamente y son una fuente importante de datos sobre la violencia. Por ejemplo, hoy en día la violencia contra las mujeres puede ser tema de los titulares, pero nunca se le daba tanta importancia en el pasado (López, 2002). Y a pesar de la perspectiva, ha sido una fuente importante de información sobre los femi(ni)cidios, por lo que no toda la información es reportada o recopilada por la policía. Por ejemplo, algunas organizaciones feministas revisan los periódicos para encontrar datos recientes (PATH, 2010) y hasta el Registro de Feminicidio del Ministerio Público de Perú revisa los medios de comunicación para completar su base de datos (Widyono, 2008).

Otra fuente alternativa son los informes y estudios realizados por la sociedad civil, incluyendo los movimientos de mujeres y feministas, organizaciones de derechos humanos y de la academia, entre otros. Estos estudios abordan todas las formas de violencia contra las mujeres

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y utilizan métodos diversos de investigación, donde, especialmente de parte de los movimientos sociales, el objetivo es incidir en reformas para mejorar el acceso a la justicia y la salud, así como promover la ciudadanía y los derechos humanos.

III. Consideraciones finales En esta parte de la unidad hemos analizado las brechas y los sesgos existentes en la medición de la seguridad ciudadana con enfoque de género. No hay que suponer que estas limitaciones son ‘naturales’ o que se van a corregir automáticamente con el tiempo. Son más bien otra manifestación de las relaciones desiguales e interseccionales de género y poder.

El desafío para cualquier institución o persona que quiere aportar a la eliminación de la violencia de género y sexual es asegurar que todos los aspectos de su intervención tengan un enfoque de género.

Es un reto grande que implica varios elementos: PROPUESTAS  Cambios en los registros, formularios y en la formación para llenar y analizar los datos.  Revisar las definiciones de las categorías en la legislación.  Para una respuesta integral, introducir un sistema unificado de información y aportar a sistemas regionales e internacionales de indicadores desde los datos recopilados por cada institución.  Estas reformas tendrían que tomar en cuenta no solamente la violencia doméstica por su (ex)pareja y el femicidio, sino las dinámicas de todas las formas de violencia contra las mujeres.  Para ser completa, esta transformación en la medición debe abordar aspectos de los métodos de investigación, la metodología y la epistemología.  Requiere de suficientes fondos y otros recursos para llevarlo a cabo, incluyendo la experticia de investigadores/as en la materia y representante(s) de la comunidad(es) involucrada.

La realización de estos cambios a la medición para producir información y análisis rigurosos responde a uno de los compromisos del Estado asumido en los instrumentos regionales e internacionales de derechos humanos, mientras la información producida a su vez aporta al cumplimiento de los demás compromisos.

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