El impacto de la pandemia en las estrategias de proyección Internacional de las ciudades Carolina Cuenca

Directora General de Relaciones Internacionales y Cooperación de la ciudad Buenos Aires.

Con una implementación cuidadosamente llevada a cabo durante mucho tiempo, la estrategia ha marcado grandes hitos y ha dejado algunos legados. Ejemplos de ello, pueden ser la organización de los Juegos Olímpicos de la Juventud, el Urban 20 - en el marco del G20 que tuvo lugar en Argentina, y ahora, proximamente en octubre de 2022, la Cumbre Global de Alcaldes de C40 el encuentro de ciudades por el cambio climático más importante del mundo.

El objetivo central de la estrategia de proyección internacional de Buenos Aires siempre ha apuntado a un posicionamiento global como la ciudad ideal para VISITAR, ESTUDIAR, TRABAJAR Y HACER NEGOCIOS.

Justo antes de la irrupción del covid-19, Buenos Aires había alcanzado su récord de 3 millones de turistas internacionales, convirtiéndose en la ciudad más visitada de Sudamérica, había hosteado 127 congresos y convenciones que traccionaron alrededor de 500 mil visitantes de negocios, además de haber recibido a 90 mil estudiantes internacionales.

La aparición del covid-19 golpeó directamente en los hábitos y la vida de los ciudadanos y también determinó una nueva reconfiguración del escenario internacional de nuestras ciudades. El “arte” de la diplomacia y la paradiplomacia, internacional pero incluso federal, se aggiornó rápidamente.

La pandemia vino - en cierto modo - a evidenciar que los vínculos internacionales construidos, cuidados y sostenidos en el tiempo, sean bilaterales o multilaterales, marcaron una gran diferencia en la vida de los gobiernos. Aquéllos que creemos en las relaciones internacionales - no importa el lugar desde el que nos toque llevarlas adelante - celebramos ese momento a pesar de las circunstancias

La irrupción del COVID obligó a todas las ciudades a revisar sus planes, a reinventarse y a reimaginar cómo serían las urbes en ese nuevo futuro desconocido de la post pandemia. Había que ser creativos, enfocarnos en ser una ciudad competitiva y preparada, rediseñando herramientas pero sin perder los objetivos fijados en el plan original.

Y si bien el mundo tuvo su “parate”, sabíamos - sin saber cuándo - que las personas saldrían de ese escenario con un impulso y empuje extra: las ganas de salir a visitar el mundo después de meses sin poder hacerlo, las necesidades de avanzar con ese proyecto de ir a estudiar a alguna región del globo, o hacer esa inversión que estuvo suspendida en el aire por un tiempo indefinido.

Ciudades como Buenos Aires, con una estrategia de proyección internacional clara para el mediano y el largo plazo, basada en ejes como el talento, las inversiones y el turismo, debieron repensarse y, en algunos casos, luego relanzarse.

En Buenos Aires, por ejemplo, nos relanzamos a la arena internacional con un gran evento que decidimos llamar BACK2BA, recordándole al mundo que estábamos listos, preparados, que seguíamos siendo una ciudad de talentos, de grandes atributos y que nuestra prioridad era el bienestar de las personas.

Sin embargo, por entonces, los nuevos interrogantes que se planteaban eran, entre muchos otros: ¿cómo implementar herramientas pensadas para la atracción de turismo internacional mientras el mundo se detuvo? ¿Cómo fomentar el turismo de reuniones cuando todas las conferencias y congresos se volvieron virtuales? Y así muchos grandes desafíos que debimos enfrentar y superar con una única certeza: quedarnos inertes, simplemente a esperar que la pandemia “pase”, no era una opción.

Algunas herramientas o acciones se reformularon para adecuarlas al nuevo escenario y contexto global, y otras continuaron conforme su planificación, con el convencimiento de que - cuando la llamada entonces “nueva normalidad” lo permitiera - había que estar preparados. La pandemia colocó a las ciudades en un nuevo punto de partida, en donde todos empezábamos una nueva carrera, desde un mismo punto de partida.

Al mismo tiempo, la pandemia atravesó la ejecución de la estrategia trazada, adquiriendo algunos tintes totalmente nuevos. Las relaciones internacionales eran un gran valor agregado para la toma de decisiones en plena gestión de la pandemia. La vinculación con pares del resto del mundo se convirtió en una importante fuente de información en tiempo real que nos permitió aprender de lo que otras ciudades - lamentablemente - vivían antes que quienes estamos en el hemisferio sur.

Conocer de primera mano lo que sucedía con las curvas de contagio en las regiones o ciudades que abrían las escuelas, los protocolos sanitarios que resultaban exitosos y los que no, el impacto de la aparición de las primeras vacunas, la eficiencia en materia de testeos, y así, infinitas conversaciones y pedidos de información que tuvieron lugar mientras los gobiernos lidiaban con la situación.

Súbitamente, los equipos de trabajo se adaptaron y casi sin notarlo, se convirtieron en “expertos” en noticias e indicadores sanitarios, cuya - casi - ùnica tarea durante un tiempo, fue la elaboración de reportes sobre unas 15 ciudades del mundo, especialmente seleccionadas, a las que se les hacìa un cercano seguimiento.

Así, las relaciones internacionales y la paradiplomacia que cuidadosamente llevamos adelante día a día - muchas veces de manera silenciosa - se transformaron en fuentes inagotables de valiosa información y también de cooperación - muchas veces traducidas incluso, en donaciones, con una versatilidad ùnica.

Volviendo a la estrategia de Buenos Aires, por ejemplo, en el eje VIVIR y TRABAJAR la pandemia también impactó de lleno en la forma de relacionarnos. La virtualidad repentina, vino para luego instalarse definitivamente, generando teletrabajadores en sectores en los que antes hubiera sido impensado.

Eso nos llevó a pensar específicamente, en un segmento nuevo de trabajadores remotos, “freelancers” o los conocidos NÓMADES DIGITALES. Esa comunidad existe ya desde hace bastante tiempo, pero el antes y el después de la pandemia, haría crecer ese universo de personas sustancialmente.

Se trata de profesionales remotos que pueden elegir el próximo destino en el que van a vivir, trabajar y disfrutar y que conllevan estadías más largas que un turista tradicional. Para atraer a esas personas, entonces, diseñamos un programa específico, NomadsBA, en el que resaltamos todos nuestros atributos habituales - como conectividad, seguridad, política sanitaria, status educativo y universitario, entre otros - y además le sumamos un plan de beneficios concretos para aquéllos que nos elijan.

Trabajar en y para segmentos de nicho (nómades, estudiantes, turismo de reuniones, jóvenes, LGTBI+) con acciones especìficas se constituyen en nuevos assets de las ciudades, y posicionarse en temas como la resiliencia, el cambio climático, las ciudades de 15 minutos, o las polìticas innovadoras en materia de género nos permite seguir siendo una ciudad competitiva, sumando permanentemente nuevas habilidades. Atributos como el buen gobierno y la preparación se convierten cada vez más, en nuevos atractivos de las ciudades modernas.

Muchos de esos conceptos (resiliencia, sostenibilidad, seguridad, diversidad, etc) hacen a la habitabilidad y calidad de vida de sus ciudadanos y las personas que nos visitan. Y cada vez son más las ciudades, como Buenos Aires, que son pensadas y diseñadas en torno al bienestar integral de las personas que la habitan o las visitan.

La pandemia exacerbó la importancia de estas cualidades. No cabe dudas que siempre se consideró una buena política pública contar con una extensa red de bicisendas o tener suficientes parques y espacios verdes en las ciudades. Pero cuando el transporte público se vió restringido - incluso prohibido - y los gimnasios cerraron, contar con una estación de bicicletas cerca de tu casa que te permita recorrer casi 270 km a lo largo y ancho de la ciudad, o tener un parque próximo con estaciones saludables para ejercitar, fue decisivo en la vida de las personas.

Al pensar en el bienestar integral de las personas y con la agenda de la acción climática, las ciudades fortalecen su resiliencia frente a desastres y se vuelven más competitivas a nivel global. Y ser más competitiva significa, en última instancia, atraer más turismo, más talento y más capital.

El mejor ejemplo de lo que venimos hablando, son las recientes olas de calor en Europa. Varios medios europeos estos días titularon notas como:

• Europa, “el punto caliente” que está obligando a los turistas a cambiar sus planes de verano.

Las olas de calor cambian el turismo por completo, en el punto de mira está Europa como la mayor afectada. Medio: El Español - 8 de agosto de 2022. • Los turistas cambian fechas y destinos a la vista del tiempo extremo. La previsión del tiempo es clave para planificar y escoger el destino de vacaciones en función de nuestras preferencias y gustos. Diferentes expertos apuntan a una prolongación del verano en Europa, que ya está alterando los flujos turísticos y los destinos. Medio: Tiempo.com - 9 de agosto de 2022

• ¿Estocolmo en lugar de Roma?¿Octubre en vez de julio? Cómo las olas de calor están cambiando los viajes a Europa: Los récords registrados el mes pasado impulsaron un nuevo fenómeno: los pedidos a las agencias de turismo por cambios de fechas o de itinerarios, en busca de temperaturas más amigables - Medio: La Nación - The

New York Times - 4 de agosto de 2022.

Podríamos seguir citando ejemplos de cómo las ciudades se ven desafiadas constantemente a seguir mejorando y siendo competitivas, a la vez que se enfrentan a los nuevos contornos globales diversos y cambiantes (cambio climático, pandemias, e incluso guerras). Pero ha quedado clara la idea del dinamismo y preparación que deben tener las grandes urbes, y la significancia del relacionamiento que tenemos con el resto del mundo.

En definitiva, la importancia de la integración global - se trate de un gobierno nacional o subnacional - es esencial, y se torna insustituible cuando el mundo, repentinamente, te impone un nuevo panorama que requiere de acciones inmediatas. Un planeta que muta constantemente ante un contexto geopolítico que dejó de ser marcadamente bipolar para pasar a ser multipolar, signado incluso, por una sorpresiva guerra que redefine actores y roles.

El mundo se volvió más interdependiente que nunca. La sólida construcción de lazos, duraderos, con las ciudades del mundo y la presencia activa en espacios de multilateralismo, como las redes o foros internacionales, hicieron y hacen la gran diferencia.

Subsecretaria de Asuntos Nacionales Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto

El día 15 de junio se realizó la primera sesión plenaria del Consejo Federal de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional (en adelante el Consejo), lo que constituye una iniciativa central para el relacionamiento de la Cancillería argentina con los gobiernos provinciales. En el evento llevado a cabo en el emblemático Palacio San Martín, cada uno y cada una de los representantes y funcionarios presentes emitieron su voz para constituir y dar forma al Consejo a través de sus reglamentos.

Creado por el Decreto 741/2020, este foro viene a saldar una deuda de la Cancillería con los gobiernos provinciales: se instituye por primera vez un espacio en donde esta cartera nacional, abocada a la política exterior, se reúne con los representantes de los gobiernos subnacionales y con funcionarios de organismos dedicados al relacionamiento económico internacional. De esta forma, se encuentra presidido por el Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (en adelante MRECIC) y está integrado además por un representante de cada uno de los Gobiernos de las Provincias (adheridas) y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, un representante del Consejo Federal de Inversiones (CFI), uno del Consejo Público Privado para la Promoción de las Exportaciones (CPPPE) y uno de la Red Federal de Agencias y Organismos de Inversión y Comercio Internacional y uno de la Agencia de Cooperación Internacional y Cascos Blancos. Las funciones del Consejo Federal abarcan un amplio espectro de cuestiones, que pasan desde la cooperación internacional hasta el desarrollo del comercio y las inversiones. Vale la pena su cita in extenso para advertir la pluralidad de temáticas que conforman su objeto:

• Asesorar sobre la participación de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el proceso de integración regional de la República

Argentina; • Desarrollar estrategias de promoción del comercio exterior y de difusión de la oferta exportable; • Asesorar sobre la organización y participación en ferias, rondas de negocios y misiones comerciales en el exterior; • Elaborar estrategias de promoción, fomento y atracción de inversiones extranjeras; • Promover la identificación de mercados y oportunidades de negocios en el exterior; • Fomentar la cooperación internacional de las

Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con entidades públicas y privadas extranjeras; • Identificar el impacto de la política exterior en los territorios locales; y • Potenciar los territorios locales en su vinculación por el mundo en absoluto respeto por la política exterior definida por el Poder Ejecutivo Nacional.

De acuerdo al Decreto que le dio creación, el Consejo cuenta con un Comité Ejecutivo, que tiene a cargo la coordinación y realización de las acciones que le encomiende el referido Consejo. A su vez, se

conforma una Secretaría de Coordinación que forma parte de este Comité y que está a cargo de la Subsecretaría de Asuntos Nacionales (en adelante SUNAC) del MRECIC. La función de esta Subsecretaría en la Secretaría de Coordinación del Consejo se explica por el rol que esta ejecuta dentro del MRECIC. Creada por el Decreto 50 del año 2019, las competencias de la SUNAC son:

a) Entender en la coordinación institucional entre el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, y los organismos y autoridades de los distintos poderes del Estado en el ámbito provincial, municipal y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. b) Proponer al Sr. Ministro de Relaciones Exteriores la suscripción de acuerdos en materia de coordinación institucional con organismos y autoridades de los distintos poderes del Estado en el ámbito provincial, municipal y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y c) Asistir al Canciller en la coordinación y seguimiento de las gestiones internacionales que realicen las provincias en virtud de las facultades normadas en el artículo 124 de la Constitución Nacional. d) Entender en lo relativo a las relaciones entre el Ministerio y el Honorable Congreso de la Nación. De esta forma, la SUNAC se conforma como el espacio destinado a ocuparse y velar por la institucionalización del vínculo entre la Cancillería y los múltiples actores que día a día ejercen la política exterior sin necesariamente formar parte del Ministerio dedicado a las relaciones exteriores: los gobiernos provinciales y municipales, los parlamentos y los ministerios nacionales. A su vez, esta Subsecretaria es la puerta de entrada para el relacionamiento de estos actores con las diversas áreas de la Cancillería.

Ahora bien, a pesar de la relevancia de estas funciones, el acompañamiento destinado a promover la internacionalización de las provincias y municipios sólo se materializa en iniciativas concretas cuando su concreción forma parte de las estrategias y lineamientos de política exterior del gobierno nacional. Así, en los últimos años ha tomado un impulso diferencial plasmado en la consigna de “Cancillería federal” que acompaña los eventos y proyectos. El Consejo Federal forma parte de este desarrollo, al igual que el Programa de Asistencia Diplomática en el Interior, el fomento de las misiones a las provincias, entre otros.

El Consejo se constituye fruto de la enérgica actividad que los Estados subnacionales desarrollaron en las últimas décadas, lo cual obligó a la Cancillería a acelerar los procesos tendientes a la Federalización de la Política Exterior, atento a que sin ella las diversas acciones locales de las entidades más dinámicas pueden entrar en colisión con la Política Exterior nacional, y por otro lado, las más relegadas, quedan con menos herramientas para internacionalizarse. Pero pasemos a repasar las acciones que tuvieron lugar desde 1994, año clave.

Los gobiernos subnacionales tuvieron un punto de quiebre en 1994, ya que la Constitución les dio atribuciones que anteriormente no disponían. Por ejemplo, como Graciela Zubelzú (2014) señalara “el marco constitucional otorgaba en forma exclusiva el manejo de las relaciones internacionales al Estado o Gobierno Federal dejando a las provincias afuera de su manejo” (p, 7). La reforma constitucional de 1994 introdujo un importante avance en la cuestión al otorgar a las provincias la facultad de celebrar convenios internacionales. La norma que genera la bisagra es el art. 124 de la Constitución Nacional de la República Argentina, el cual indica:

Las provincias (...) podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.

Este cambio normativo, sumando a que desde la década del ’90 se traspasaron algunas funciones del Estado Nacional hacia las provincias y los municipios, y así como el aumento del desempleo y la pobreza –y con ello la emergencia de nuevas demandas desde la sociedad civil hacia los gobiernos locales– el cambio del accionar local fue virtuoso. Cada vez más, empezaron a entender que la organización en regiones hacia dentro y hacia fuera era un hecho ineludible.

En 1995, surge Mercociudades, en 1996 ATACALAR, en 1997 la Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (ZICOSUR), en 1998 la Región Centro, en 2004 el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR) y en 2009, el inicio de las Reuniones Binacionales de Ministros Argentina-Chile,

que en cada reunión tienen un espacio para la reunión de contrapartes subnacionales, y espacios para dirimir cuestiones sectoriales transfronterizas entre Argentina y Chile.

Otro reflejo de esto, es que varios gobiernos locales comenzaron a desarrollar Agencias de Promoción específicas, como fueron Pro Córdoba, Pro Mendoza, Pro Río Negro, BA Exporta, entre las primeras; y más recientemente, se han sumado muchas otras. Y del mismo modo, comenzaron a crearse áreas específicas que gestionan lo internacional, algunas de las primeras han sido Chaco, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Tierra del Fuego, Corrientes, Provincia de Buenos Aires, variando los rangos desde Direcciones a Secretarías (Zubelzú, Graciela, 2008, pp. 88-89).

Un punto de quiebre que no se debe dejar de mencionar es el que se da a partir del año 2003, y refiere a la postulación de la “federalización de la política exterior argentina” como una estrategia establecida desde el gobierno nacional. A partir de allí, entiendo, se comenzaron a implementar políticas públicas orientadas, directa o indirectamente, a fomentar la participación de nuevos actores en las vinculaciones con el medio externo. Por otro lado, y consecuentemente con esto, desde el punto de vista institucional, se ha observado como la conformación y la revalorización de ministerios y secretarías de estado con incumbencia en cuestiones municipales a nivel nacional y provincial, son el reflejo de este cambio de prioridades mencionado.

Todo ello, a comienzos del presente siglo, potenció el rol de las regiones las cuales empezaron a generar instancias de articulación de sus esfuerzos, de profundización de los lazos entre ellas, alcanzando cuestiones que por sí solas no conseguirían. Uno de los principales referentes en esta materia ha sido el Norte Argentino, que a partir del Noroeste Argentino (NOA) profundizó su accionar con ZICOSUR y ATACALAR, y en 2022, ya extendió la coordinación al Noreste Argentino (NEA), agrupándose en el “Norte Grande”.

El presente artículo se ha dedicado a desarrollar brevemente cuáles son las características y atribuciones del Consejo Federal de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional. Sobre todo, nos interesó apuntar cuál es la vacancia que viene a cubrir en términos del relacionamiento entre la Cancillería argentina y los gobiernos provinciales. En segundo lugar, dedicamos una reflexión al incremento de la relevancia de los gobiernos subnacionales en los asuntos internacionales. Las transformaciones en el rol de las entidades subnacionales refieren a un contexto local, regional y global que funciona como el trasfondo a partir del cual surgió la necesidad de un espacio como el Consejo. En definitiva, las tendencias subnacionales en el mundo se han ido acrecentando durante las últimas décadas y, como sucede en varios ámbitos, las normas y estructuras demoran en concretar su adaptación.

Estas tendencias imponen al gobierno de los asuntos exteriores del Estado nacional la necesidad de generar una coordinación y articulación entre los diversos actores que influyen en ella. Los objetivos fundamentales que persigue la estrategia “Cancillería federal” son justamente que las voces de estos actores tengan el espacio que requieren, que las distintas herramientas construidas para el fomento de sus agendas internacionales estén enteramente a disposición y, finalmente, que estas últimas estén en consonancia con los lineamientos de la política exterior definidos para el desarrollo y prosperidad de toda la nación.

A su vez, el proceso de constitución del Consejo se manifiesta revelador en tanto, por primera vez, la relevancia institucional de los asuntos provinciales superan el ámbito ministerial al hacerse de manera coordinada entre actores estatales de diversos niveles y con entidades como el CFI y la AAICI. Por esta razón, su constitución resulta un hito en este campo por las características que asume: a) la arquitectura institucional se encuentra articulada por normativa nacional (Decreto PEN 741/2020) y por sus reglamentos internos (el del Consejo y el del

Comité Ejecutivo) aprobados por la totalidad de las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; b) cuenta con un amplio consenso y participación por parte de los gobiernos locales, que asimismo han delegado en funcionarios de nivel la representación en este foro; por último, c) tiene pautado la realización de al menos cuatro reuniones anuales, lo cual establece ciertas garantías de que podrá ser un espacio genuino para intercambiar propuestas y abordar conjuntamente problemáticas federales.

Para finalizar, siendo esta una iniciativa que acaba de nacer, resulta necesario puntualizar sobre las características que asume en el marco de su creación para lograr, luego del paso del tiempo, examinar su trayectoria partiendo de esta comprensión fundamental. Definitivamente, constituye un avance concreto en el camino trazado. De acuerdo a sus potencialidades, el Consejo Federal puede ser un ámbito en el cual pueden canalizarse muchos de los grandes debates en materia política y económica con miras al bienestar de toda una nación.