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ISSN: 1853-9939

 

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ACTORES SUBNACIONALES E INTEGRACION REGIONAL

´ Año 1. Numero 3. Agosto 2012

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia,  Año  1,  No.  3.     Buenos  Aires,  Argentina,  2012,  agosto.     ISSN:1853-­‐9939     1.  Relaciones  internacionales.  2.  Gobiernos  subnacionales.     3.  Integración  regional.  4.  Integración  subnacional.     5.  Paradiplomacia.    

   

TIP (Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia).     Revista  académica  de  acceso  libre  y  gratuito.  Disponible  en:  http://www.paradiplomacia.org         Los   trabajos   incluidos   en   este   número   fueron   dictaminados   y   revisados   por   el   Consejo   Asesor   y   el   Equipo   Editorial   TIP.   Las   opiniones   expresadas   en   los   mismos   son   responsabilidad   de   los   autores   y   pueden  no  coincidir  con  aquellas  de  los  integrantes  de  TIP.             Todos  los  derechos  reservados.  Se  autoriza  la  reproducción  y  difusión  de  material  contenido  en  esta   revista   para   fines   educativos   u   otros   fines   no   comerciales   sin   previa   autorización   escrita   de   los   titulares   de   los   derechos   de   autor,   siempre   que   se   especifique   claramente   la   fuente.   Se   prohíbe   la   reproducción  del  material  contenido  en  esta  revista  para  reventa  u  otros  fines  comerciales  sin  previa   autorización   escrita   de   los   titulares   de   los   derechos   de   autor.   Las   peticiones   para   obtener   tal   autorización   deben   dirigirse   al   Director   y   al   Editor   de   TIP,   Charcas   5109-­‐D,   01425   Capital   Federal,   Buenos  Aires  (Argentina)  o  por  correo  electrónico  a  paradiplomacia@paradiplomacia.org.    

 

Diseño de  portadas:  Roberto  Sánchez  (2012).    

 

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CONTENIDO  

Presentación     José  Luis  Rhi-­‐Sausi…..………………………...…………….4       Mensaje  del  Director     Nicolás   M ancini………..………………………...…………..7       Introducción   Nahuel  Oddone  y  Horacio  Rodríguez.……………….9     Los  gobiernos  locales  como  actores  internacionales,   reflexiones  teóricas     Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez.…………..…………17     Cooperación  descentralizada  e  integración  regional:   ¿Embate  o  complementariedad?  Los  entes   subnacionales  en  la  Unión  Europea  y  en  MERCOSUR     Deisy  Ventura  y  Marcela  Garcia  Fonseca……….39     Las  redes  de  actores  locales  en  los  procesos  de   ordenación  del  territorio:  La  Unión  Europea  y  el  Sistema   de  la  Integración  Centroamericana  en  comparación                          Raffaella  Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna……….56     La  emergencia  de  los  actores  locales  en  el  plano   internacional  y  los  procesos  subnacionales  de   integración  regional                        María  Victoria  Valle  Sosa…………………………………75     El  nuevo  marco  jurídico  e  institucional  de  la  cooperación   internacional  mexicana:  ¿Nuevas  condiciones  para  la   cooperación  descentralizada  pública  en  el  país?                          Leonardo  Díaz  Abraham…….….………………….……87     Paradiplomacia  nas  fronteiras  Amazônicas:  Roraima,   República  Cooperativista  da  Guiana  e  República   Bolivariana  da  Venezuela                            Mayara  Suzanne  Freitas  Chaves……………..…….104     Redefiniendo  las  lógicas  de  la  soberanía.  La  participación   de  los  gobiernos  subnacionales  en  el  ámbito  del   MERCOSUR                            Damián  Paikin………………………………………………116     Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades:   Fortaleciendo  el  espacio  “local”  en  el  MERCOSUR                              Catherina  Dhooge…….…..…………………………….133     La  integración  en  el  Cono  Sur  desde  la  Teoría  del  Espacio   de  Flujos:  Un  análisis  de  las  acciones  de  la  Secretaría   Ejecutiva  de  Mercociudades  2010-­‐2011                              Rafael  Pinto  da  Silva  y     Eduardo  Augusto  Café  …….…..…………………….156       curriculares………………………………………….174   Semblanzas  

 

               

  DIRECTORIO     Nicolás  Mancini   Director     Horacio  Rodríguez  Vázquez   Editor     Gastón  Grizzo   Productor     Ana  Bossler   Asistente  del  Equipo  de  Edición     ISSN:  1853-­‐9939       Consejo  Asesor       Nahuel  Oddone     Tullo  Vigevani     Mark  Menaldo     Esther  Ponce  Adame     María  García  Pizarro     Manuel  Martínez  Justo      

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Presentacion

En

América Latina,   la   integración   regional   constituye   un   escenario   clave   para   la   sostenibilidad  del  desarrollo  económico  y  social,  la  gobernabilidad  democrática  y  la  inserción   internacional   de   la   región.   Desde   esta   óptica,   la   integración   territorial   que   promueven   los   gobiernos   subnacionales   conforma   una   modalidad   complementaria   y   fundamental   para   la   construcción  de  este  escenario.     Articular  la  concertación  regional  (“de  arriba  hacia  abajo”)  con  el  desarrollo  territorial  (“de   abajo   hacia   arriba”)   requiere   crear   y   consolidar   espacios   geo-­‐económicos     capaces   de   promover   procesos   convergentes   de   desarrollo,   tanto   en   términos   de   gobernanza   institucional  como  en  términos  temáticos  y  sectoriales.     Desde  hace  años,  los  conceptos  ligados  a  la  dimensión  territorial  del  desarrollo  forman  parte   integrante  de  la  agenda  política  de  los  países  latinoamericanos.  Numerosos  gobiernos  de  la   región   están   dando   prioridad   a   programas   e   instrumentos   de   fomento   al   desarrollo   territorial   y   a   la   necesaria   coordinación   entre   los   varios   niveles   institucionales.   Asimismo,   en   tiempos   más   recientes   ha   crecido   el   interés   y   la   importancia   por   integrar   áreas   fronterizas   compartidas  por  dos  o  más  países.       Este  nuevo  enfoque  del  desarrollo  y  la  integración,  así  como  su  concreta  adopción  por  parte   de   las   políticas   públicas,   están   estrechamente   relacionados   con   las   grandes   transformaciones  económicas,  sociales  y  políticas  que  la  globalización  está  determinando  en   las   relaciones   intra   y   extra   latinoamericanas.   Baste   pensar   cómo   la   extraordinaria   fuerza   económica  de  Asia  ha  otorgado  una  nueva  y  enorme  prioridad  a  las  áreas  latinoamericanas   del   Pacífico,   mientras   los   ciclos   anteriores   las   habían   marginalizado,   o   cómo   el   espacio   Pacífico   ha   estimulado   los   procesos   de   conectividad   física   mediante   la   construcción   de   corredores  bioceánicos  de  infraestructura.       En   este   escenario,   la   experiencia   de   la   integración   europea   adquiere   un   sentido   más   concreto   y   directo.   Un   punto   de   referencia   fundamental,   sin   olvidar   por   supuesto   las   enormes  diferencias  de  contexto.       El   impulso   a   la   integración   regional   entre   países,   por   consiguiente,   abre   inéditas   oportunidades   de   acción   integradora   a   nivel   territorial,   incorporando   en   primer   lugar   a   las   zonas   directamente   involucradas   por   la   nueva   geografía   económica   de   la   región,   y   sucesivamente   ampliándose   hacia   áreas   vecinas   que   de   otra   forma   correrían   el   riesgo   de   quedarse   periféricas,   sea   frente   a   los   tradicionales   ejes   del   desarrollo   económico   de   sus   propios   países   o   de   cara   a   la   integración   transnacional   que   se   realiza   a   lo   largo   de   los  

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corredores. El   desarrollo   de   las   áreas   subnacionales   constituye   una   buena   posibilidad   para   reducir  los  desequilibrios  y  asimetrías  territoriales.       La  misma  experiencia  europea  demuestra  cómo  el  proceso  de  integración  no  garantiza  por  sí   solo  el  desarrollo  territorial  y  la  integración  de  áreas  “débiles”.  Existe  más  bien  el  riesgo  de   que   el   mismo   proceso   pueda   aumentar   las   asimetrías.   De   ahí   que   la   Unión   Europea   haya   desarrollado  diversos  programas  de  cooperación  territorial  entre  los  países  miembro  con  el   objetivo  de  fortalecer  la  cohesión  económica  y  social  al  interior  de  la  UE.  En  años  recientes,   estos   programas   de   cooperación   territorial   se   han   extendido   hacia   los   países   candidatos   a   la   adhesión   y   hacia   los   países   vecinos,   promoviendo   la   cooperación   transfronteriza,   transnacional  e  interregional  con  el  objetivo  de  promover  y  fortalecer  la  cohesión  territorial.         La  promoción  de  la  cooperación  transfronteriza,  entendida  como  la  alianza  estratégica  de  los   actores   y   territorios   contiguos   para   reforzar   el   desarrollo   translocal   y   los   procesos   de   integración   regional,   constituye   un   punto   fundamental   de   la   agenda   latinoamericana   de   integración.  El  proceso  transfronterizo  tiene  las  potencialidades  para  convertirse  en  uno  de   los  ejes  ordenadores  de  la  integración  territorial  latinoamericana.  Se  trata  de  construir  áreas   fronterizas   de     convergencia   económico-­‐institucional   que   se   proponen   fortalecer   el   desarrollo  compartido.    

En apoyo  a  esta  hipótesis  es  importante  recordar  que  durante  la  última  década  en  América   Latina   se   ha   asistido   a   cambios   profundos   en   la   articulación   institucional   y   las   políticas   públicas   tendientes   a   favorecer,   directa   o   indirectamente,   el   desarrollo   territorial.   En   particular,  los  procesos  de  descentralización,  subsidiariedad  y  autonomía  municipal,  por  un   lado,   y   los   procesos   organizativos   de   la   sociedad   civil,   por   el   otro,     han   generado   modalidades   de   gobernabilidad   reticular   que   tienden   a   promover   formas   innovadoras   de   democracia  participativa  y  activan  el  capital  social  a  nivel  local.     Si   la   “governance   is   about   managing   networks”1,   la   experiencia   latinoamericana   muestra   una   rica   y   variada   cantidad   de   ejemplos.   En   estas   redes   los   gobiernos   locales   y   regionales   se   proponen   como   nodos   fundamentales,   con   el   objetivo   de   fortalecer   la   densidad   relacional   de   los   territorios,   las   condiciones   que   minimizen   los   riesgos   de   la   propia   interacción.   Asimismo,  se  exploran  escenarios  de  cooperación  y  se  diseñan    mecanismos  e  instrumentos   de   regulación   que   disminuyen   la   incertidumbre   y   el   conflicto   y   acrecienten   la   confianza   mutua.       El   enfoque   territorial   de   los   procesos   de   integración   regional   es   también   un   resultado   de   las   múltiples   iniciativas   que   ha   producido   el   proceso   endógeno   de   la   integración   latinoamericana   en   la   última   década.   Se   recuerdan   los   procesos   de   conectividad   e   integración   física,   en   particular   la   IIRSA   (Iniciativa   para   la   Integración   de   la   Infraestructura   Regional   Suramericana),   los   numerosos   acuerdos   intergubernamentales   y   los   proyectos   operativos  a  cargo  de  agencias  públicas  y  actores  no  estatales.  De  igual  manera,  se  observa   una   mayor   participación   de   los   gobiernos   subnacionales   en   estos   procesos,   a   menudo   en   alianza  con  los  organismos  multilaterales  de  la  cooperación  internacional.                                                                                                                     1

Cfr.  Rhodes,  R.  Understanding  governance.  Londres:  Open  University  Press,  1997.  p.  52.  

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Es significativo  que  la  nueva  orientación  de  la  Comisión  Europea,  surgida  de  la  Cumbre  Euro-­‐ Latinoamericana  de  Madrid,  decline  su  vocación  a  favorecer  la  integración  latinoamericana   mediante   una   fuerte   apertura   hacia   los   actores   no   estatales:   mundo   económico   privado,   instituciones  subnacionales,  organizaciones  de  la  sociedad  civil,  a  los  cuales  se  les  atribuye   un  papel  relevante  en  los  procesos  de  integración.  La  misma  Agenda  Territorial  de  la  UE  para   el   2020   subraya   que   “las   acciones   de   cooperación   transfronteriza,   transnacional   e   interregional   deben   desempeñar   un   papel   fundamental   en   la   aplicación   de   las   prioridades   territoriales”   y   que   “las   acciones   de   cooperación   territorial   deben   orientarse   hacia   objetivos   de  largo  plazo  de  cohesión  territorial”  (UE,  2011).     La   cooperación   transfronteriza,   como   modalidad   de   integración   subnacional,   se   propone   principalmente   cumplir   dos   funciones.   Por   un   lado,   estimular   las   relaciones   entre   las   instituciones  y  los  actores  de  los  territorios  fronterizos  para  contribuir  a  reducir  tensiones  y   prevenir   conflictos   mediante   una   serie   de   acciones   de   paradiplomacia   preventiva.   Por   el   otro,  generar  nuevos  modelos  de  regionalización,  tendientes  a  englobar  los  límites  político-­‐ administrativos  en  reagrupaciones  territoriales  funcionales,  es  decir,  fortalecer  la  integración   subnacional  entre  los  países  latinoamericanos.       El   presente   número   de   TIP   aborda,   desde   diferentes   perspectivas,   el   papel   de   los   actores   subnacionales   en   los   procesos   de   integración   regional,   convirtiéndose   en   un   insumo   interesante  para  el  mundo  académico  y  los  tomadores  de  decisiones.  Esta  edición  constituye   un   esfuerzo   metodológico   y   editorial   de   carácter   innovador   ante   la   necesidad   de   conceptualizar   de   manera   crítica   la   integración   subnacional   y   de   capitalizar   aquellas   experiencias   que,   muchas   veces,   se   encuentran   “perdidas”   entre   las   fronteras   de   América   Latina.       José  Luis  Rhi-­‐Sausi   Director  del  Centro  Studi  di  Politica  Internazionale  (CeSPI)  de  Roma,  Italia.      

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Mensaje del Director Estimadas y  estimados  lectores:       Cabe   hablar   de   integración   en   estos   días.   Hace  no  mucho,  la  cumbre  del  MERCOSUR   en   Mendoza   (Argentina)   nos   llevó   a   reflexionar   sobre   el   estado,   avance   y   futuro  de  la  integración  en  nuestra  región.         El   MERCOSUR   es   uno   de   los   mayores   procesos   de   integración   en   América   Latina   y   constituye   un   referente   incontrastable   del   “estilo”   de   nuestros   pueblos   para   emprender  este  tipo  de  proyectos.         Prestamos   atención   a   la   cumbre   de   Mendoza,   seguimos   de   cerca   las   conferencias,   leímos   y   medimos   los   avances   políticos,   económicos   y   técnicos;   sacamos   conclusiones   e   intentamos   construir   una   idea   general   del   “estilo   latinoamericano  de  integración”.       Más   allá   de   una   acertada   y   contundente   aplicación   de   la   Cláusula   Democrática   y   de   una   expedita   inclusión   de   un   nuevo   miembro   permanente,   los   ausentes   de   siempre   fueron   los   grandes   anuncios   referentes   a   la   integración   propiamente   dicha.       Los   procesos   de   integración   son   considerados  como  tales  por  perseguir  un  

objetivo fundamental:   eliminar   trabas,   unificar   procesos,   borrar   fronteras,   generar  canales  de  información  y  diálogo,   unificar  normativas,  liberar,  integrar.         En   esta   línea,   los   procesos   irán   desde   acuerdos   de   frontera   hasta   mercados   comunes   en   lo   económico,   y   buscarán   unificar   legislaciones   y   principios   en   lo   político.   Hoy   el   MERCOSUR   es   una   Unión   Aduanera   que   trata   de   consolidar   una   Zona   de   Libre   Comercio   y   que   encuentra,   desde  su  génesis,  grandes  obstáculos  para   progresar   más   allá   de   los   legítimos   esfuerzos  para  lograrlo.         En  ese  marco,  la  reunión  de  Mendoza  nos   ayudó   a   seguir   descubriendo   un   poco   el   hoy   por   hoy   de   la   integración   sudamericana   y   nos   ayuda   a   compararlo   con   otros   procesos   de   integración   en   la   región.  La  pregunta  es:         ¿Qué   sucede   a   nivel   subnacional   y   qué   protagonismo   toman   los   actores   locales   en   el   mundo   de   la   integración   que   estudiamos?      

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Los gobiernos   locales   y   la   sociedad   civil   están   inmersos   en   esta   dinámica.   La   dinámica   regional   los   contiene   y   el   paradigma   de   la   integración   en   Latinoamérica   se   genera,   también,   a   través  de  estos  actores.         Desde   TIP   observamos   este   fenómeno   y   decidimos   indagar   qué   sucede   a   nivel   subnacional   con   los   procesos   de   integración:         • ¿Es   posible   hablar   de   integración   subnacional?       • ¿Pueden   las   provincias,   ciudades   y   regiones  lograr  alguno  de  los  objetivos   fundamentales   antes   mencionados   con   sus   pares   de   otros   Estados   y   de   manera  independiente?       • ¿Cuáles  son  las  condiciones  necesarias   y   las   características   básicas   que   debería   tener   una   práctica   para   llamarse   “proceso   de   integración   subnacional”?         Nos   permitimos   lanzar   al   aire   estas   preguntas   y   convocamos   a   colegas   a   unirse   al   debate.   La   temática   merece   ser   estudiada   seriamente   y   desde   muchas       ¡Muchas  gracias!     Nicolás  Mancini   Director  TIP  

disciplinas. No   agotaremos   tal   debate   en   este   número   de   TIP;   esta   dimensión   territorial   de   la   integración   ha   sido   tema   de   estudio   en   las   ediciones   anteriores   de   la   revista   y,   seguramente,   lo   será   en   las   siguientes,   pues   buscamos   hacer   un   pequeño   aporte   y   seguir   atentos   al   fenómeno.       Entonces,   ya   sea   la   interacción   de   gobiernos  locales  dentro  de  un  proceso  de   integración   entre   diferentes   naciones,   como   sería   el   caso   de   Mercociudades,   o   bien,   un   proceso   de   integración   cuyos   actores   principales   son   gobiernos   subnacionales,   como   el   caso   de   la   ZICOSUR,   el   papel   de   los   actores   subnacionales   en   los   procesos   de   integración   es   el   tema   central   de   estudio   en   esta   oportunidad   y   esperamos   que   compartan  nuestras  mismas  inquietudes  y   nos   sigan   acompañando   como   en   cada   edición.       A   nombre   del   equipo   de   TIP,   quisiera   agradecer   a   los   autores   y   lectores   de   la   revista   por   estar   presentes   en   ésta   y   en   cada   una   de   nuestras   ediciones,   y   por   compartir   con   nosotros   la   vocación   de   estudiar,   aprender   y   compartir   sus   Trabajos   de   Investigación   en   Paradiplomacia.

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IntroduccIoN Nahuel Oddone  y  Horacio  Rodríguez  Vázquez           Así,  las  unidades  subnacionales  comienzan   a   formar   parte   de   los   procesos   de   integración   a   partir   del   estudio   de   las   fuerzas   que   impulsan   y   sustentan   la   integración   desde   una   perspectiva   que   se   pretende   complementaria.  Es   decir,   “de   arriba  hacia  abajo”  (top-­‐down)  y  “de  abajo   hacia  arriba”  (bottom-­‐up).         Así,   la   recursividad   organizacional   es   puesta   en   relevancia   como   una   de   las   características   contemporáneas   principales  de  la  integración  regional.2         Este   reconocimiento   de   la   complementariedad   de   dinámicas   cuyos   actores   se   encuentran   alojados   “en   lo   alto”   o   “en   lo   bajo”   permitió   construir   una   de   las   nociones   iniciales   de   gobernanza   multinivel   como   “un   sistema   de  

La

dimensión subnacional   ha   sido   abordada   desde   la   Teoría   de   las   Relaciones   Internacionales   a   partir   de   cuatro  grandes  encuadres  teóricos:       a)  el  del  actor  internacional;   b)  el  de  la  Política  Exterior;     c)   el   de   la   articulación   entre   territorio   y   desarrollo;  y     d)   el   proveniente   de   las   Teorías   de   la   Integración  Regional.     Hoy   en   día,   la   Teoría   de   la   Integración   Regional   constituye   uno   de   los   espacios   teóricos   principales   desde   el   cual   se   abordan  las  dinámicas  relacionadas  con  el   accionar   internacional   de   las   unidades   o   gobiernos   subnacionales.   De   allí   ha   surgido   la   conceptualización   de   “integración  subnacional”.       El   neofuncionalismo,   al   incorporar   el   papel   de   los   grupos   de   interés   en   los   procesos   de   integración   regional,   concibió   la   integración  como  un  proceso  relacional  de   construcción   política   abriendo   espacio   a   la   participación   de   diferentes   actores   alojados  en  distintos  niveles.          

                                                                                                              2

Con  el  concepto  de  recursividad  organizacional  se   considera   que   los   productos   y   los   efectos   son,   al   mismo   tiempo,   causa   y   efecto   de   aquello   que   los   produce.   Esta   tesis   derrumba   la   causalidad   lineal   propia   del   positivismo.   Su   valor   epistemológico,   a   los  efectos  de  investigaciones  de  esta  naturalcomo   las  incluidas  en  este  número  de  TIP,  está  dado  por   el   hecho   de   que   provee   un   soporte   a   la   interpretación   hermenéutico-­‐dialéctica   de   los   diferentes   procesos   de   desarrollo   llevados   a   cabo   por   las   unidades   subnacionales   y   el   proceso   de   integración   regional   a   través   de   una   serie   de   interacciones  específicas.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                              Nahuel  Oddone  y  Horacio  Rodríguez  Vázquez      

negociación continua   entre   gobiernos   ubicados   en   distintos   niveles   o   escalas   territoriales”.3       Los  procesos  de  integración  suelen  brindar   motivaciones   específicas   para   el   involucramiento   y   la   participación   internacional   de   las   unidades   subnacionales,  a  la  vez  que  se  constituyen   en   ámbitos   específicos   para   su   ejercicio   y   accionar.         Por  otro  lado,  los  procesos  de  integración   regional   constituyen   una   importante   vía   de   acceso   a   la   paradiplomacia   y,   en   algunos   casos,   la   primera   y   única.   La   paradiplomacia   tiene   perfiles   diferentes   dependiendo  de  la  naturaleza  del  proceso   de  integración  regional,  como  así  también   del   papel   de   esas   unidades   subnacionales   en   la   estructura   de   poder   en   el   sistema   internacional.       Uno  de  los  mayores  riesgos  potenciales  de   la  paradiplomacia  radica  en  la  dificultad  de   identificar   un   “perfil   paradiplomático   endógeno   u   endo-­‐orientado”   dado   que,   en  muchos  casos,  más  bien  se  trata  de  una   agenda   construida   por   los   cooperantes   u   exo-­‐orientada.         No   obstante,   se   debe   reconocer   también   que   la   cooperación   internacional   ha   aumentado   la   capacidad   negociadora   de   las   instituciones   subnacionales   modificando,  aunque  sea  en  forma  parcial,  

el equilibrio  de  fuerzas  entre  los  intereses   considerados   pro   asociacionistas   o   pro   integracionistas   y   los   rígidos   intereses   “nacionalistas”.   A   modo   de   ejemplo,   la   agenda   de   la   cooperación   transfronteriza   basada   en   issues   systems   como   la   seguridad   democrática,   la   protección   del   medio   ambiente   y   de   los   bienes   públicos   globales   o   regionales,   la   promoción   de   cadenas   productivas,   etcétera,   ha   permitido  la  participación  de  los  gobiernos   nacionales   en   la   agenda   de   integración   (macro   integración)   pero,   a   la   vez,   ha   estimulado   la   acción   de   los   gobiernos   subnacionales   (micro   integración   o   según   algunos  autores  integración  subnacional).     Estos   procesos   muestran   la   necesidad   de   avanzar   sobre   la   integración   regional   fortaleciendo  los  territorios  subnacionales   como   estrategia   principal   para   reducir   las   propias  asimetrías.       Abordar   la   dimensión   subnacional   en   el   marco   de   la   integración   regional   era   una   deuda  pendiente  de  TIP.  Los  enfoques  que   encontrará   el   lector   pueden   formar   parte   de   un   mismo   caleidoscopio   teórico;   es   decir,   encontrará   muchos   prismas   que   abordan  un  mismo  objetivo.         Como   en   un   caleidoscopio,   la   integración   subnacional   es   estudiada   en   este   número   desde   múltiples   imágenes;   imágenes   que   se   mueven,   borrosas   e   innovadoras,   que   se   van   construyendo,   formando   y   deformando  al  miso  tiempo,  con  el  fin  de   contribuir   a   una   conceptualización   más   acabada.         Los   trabajos   incluidos   en   esta   edición   fueron   obtenidos   a   través   de   una  

                                                                                                              3

Gary   Marks   (1993),   “Structural   policy   and   Multi-­‐ level   governance   in   the   EC”,   en   Alan   Cafruny   y   Glenda   Rosenthal   (eds.),   The   State   of   the   European   Community:   The   Maastricht   Debate   and   Beyond,   Boulder,  Lynne  Rienner,  p.  391-­‐411.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                                                                                                                    Introducción  

  convocatoria   abierta,   a   partir   de   la   cual   fueron   seleccionados   y   dictaminados   por   los   integrantes   del   Consejo   Asesor,   quienes   junto   al   equipo   editorial   se   encargaron   de   asegurar   la   calidad   y   oportunidad   de   los   mismos   en   términos   de  su  contribución  al  análisis  del  papel  de   los   actores   subnacionales   en   los   procesos   de  integración  regional.         Tomando   a   la   integración   regional   como   hilo   conductor,   las   y   los   autores   de   los   textos   nos   comparten   su   visión   sobre   el   accionar   subnacional   en   los   procesos   de   integración   en   América   Latina,   la   Unión   Europea  y,  especialmente,  en  Sudamérica.       En   primer   lugar,   Adriana   Sletza   Ortega   Ramírez   explora   diferentes   conceptos   vinculados  a  la  acción  internacional  de  los   gobiernos   subnacionales   (microdiplomacia,   paradiplomacia,   protodiplomacia,   diplomacia   constitutiva,   diplomacia   multinivel,   cooperación   internacional   descentralizada,   diplomacia   federativa   y   diplomacia   local).   La   autora   subraya   que   el   uso   de   múltiples   términos   comprueba   la   existencia   de   aproximaciones   conceptuales   aún   inacabadas   que   no   logran   explicar   a   cabalidad   esta   problemática   desde   la   academia  ni  desde  los  gobiernos  centrales.         Ortega   hace   un   análisis   de   los   debates   teóricos  en  curso  en  distintas  regiones:  el   Federalismo   en   Canadá   y   Estados   Unidos;   la   integración   “de   las   regiones”   en   la   Unión   Europea   y   su   Comité   de   Regiones;   el   federalismo   y   la   diplomacia   federativa   en  Brasil;  la  paradiplomacia  en  Argentina  y   los   factores   exógenos   y   endógenos   de   la   acción   exterior   de   los   gobiernos   locales   en   México,  o  la  denominada  diplomacia  local.    

Un aspecto  que  llama  la  atención  del  texto   de   Ortega   Ramírez   es   cuando   plantea   que,   en   términos   prácticos,   no   todos   los   gobiernos   locales   subnacionales   tienen   la   capacidad   de   conducir   sus   propios   intereses   y   una   agenda   internacional   a   través   de   estrategias   propias.   Según   la   autora,   esto   es   más   bien   una   excepción   y   no   la   regla   en   el   mundo   contemporáneo,   pues  la  respuesta  de  los  gobiernos  locales   puede   o   no   plantearse   estratégicamente,   presentar   tendencias   hacia   la   institucionalización   o   simplemente   “reaccionar”   ante   los   factores   exógenos   como   la   globalización   y   los   procesos   de   integración.   Finalmente,   Adriana   Ortega   resalta   la   conveniencia   de   utilizar   el   concepto   “relaciones   exteriores   de   los   gobiernos   locales”,   el   cual   permitiría   abarcar   un   mayor   espectro   de   las   relaciones   establecidas   por   los   actores   subnacionales,  ya  sea  al  interior  del  país  al   que  pertenecen  (con  los  poderes  centrales   ejecutivo,   legislativo   y   judicial),     así   como   con  otra  multiplicidad  de  actores,  dentro  y   fuera  de  las  fronteras  nacionales.         Posteriormente,   se   presentan   análisis   sobre   la   participación   de   los   gobiernos   subnacionales   en   distintos   procesos   de   integración.         Deisy   Ventura   y   Marcela   Garcia   Fonseca   sostienen   que   la   cooperación   descentralizada   ayudaría   a   reforzar   la   integración  regional  y,  al  mismo  tiempo,  la   integración   podría   contribuir   a   legitimar   el   proceso   de   cooperación   descentralizada.   Según   las   autoras,   la   expresión   “integración   subnacional”   adviene   del   ejercicio   de   la   cooperación   descentralizada   intra-­‐regional,   concebida   para  reforzar  los  lazos  de  la  integración.    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                              Nahuel  Oddone  y  Horacio  Rodríguez  Vázquez      

A través   de   una   comparación   entre   la   Unión   Europea   y   el   MERCOSUR,   las   autoras   analizan   los   casos   de   la   Red   Eurocities,   los   Fondos   Europeos   para   el   Desarrollo   Regional   y   el   Comité   de   Regiones;   y   la   Red   Mercociudades   y   el   Foro   Consultivo   de   Municipios,   Estados   Federados,   Provincias   y   Departamentos,   respectivamente,   con   el   objetivo   de   clarificar  el  papel  de  las  instituciones  en  la   relación   entre   descentralización   e   integración.         Las   autoras   concluyen   que   dicha   relación   existe  y  que  cuanto  mayor  sea  el  nivel  de   institucionalización   de   las   mecanismos   de   integración   en   la   esfera   subnacional,   más   grande   será   la   capacidad   de   coordinación   entre   la   cooperación   descentralizada   y   la   integración  regional  hacia  una  integración   subnacional.   En   otras   palabras,   ambos   procesos   tienen   el   potencial   de   profundizar  la  integración  subnacional  que   es,   además   del   nivel   institucional   propiamente   dicho,   un   desarrollo   en   la   esfera   política,   porque   se   lo   concibe   adentro   de   los   proyectos   más   amplios   de   la   profundización   de   la   integración   regional  por  ella  misma.  El  mecanismo  de   integración   gana   fuerza   al   crear   órganos   en  su  estructura  institucional  y  programas   de   incentivo   a   la   cooperación   descentralizada   que   promueve   lazos   integracionistas,   generando   una   relación   ganar-­‐ganar:   los   actores   subnacionales,   porque   se   desarrollan   localmente,   y   el   proceso   de   integración,   porque   la   cooperación  descentralizada  ocurrió  en  su   seno,  desarrollando  la  región.         Finalmente,   Ventura   y   Garcia   Fonseca   enfatizan   que   la   integración   subnacional   se   encuentra   aún   en   su   etapa  

“embrionaria”, al  ser  concebida  como  una   integración   en   el   seno   de   los   procesos   de   integración   regional   y   como   expresión   política   coordinada   en   pro   del   desarrollo   regional.               Por   su   parte,   Raffaella   Coletti   y   Venere   Stefania   Sanna   relizan   una   comparación   entre   los   procesos   de   ordenación   del   territorio   en   la   Unión   Europea   y   en   América   Latina,   particularmente   en   el   seno   del   Sistema   de   la   Integración   Centroamericana   (SICA)   y   la   Región   del   Trifinio   Centroamericano.   Las   autoras   señalan  que  el  ordenamiento  territorial  es   un   aspecto   clave   de   la   gobernanza   multinivel,  por  lo  que  se  ha  convertido  en   un   instrumento   útil   para   promover   la   cohesión  social,  económica  y  territorial  en   el   marco   de   los   procesos   de   integración   regional.         A   partir   de   un   análisis   comparativo,   las   autoras   señalan   que   los   principales   obstáculos   para   la   ordenación   del   territorio   a   nivel   local   en   los   países   del   SICA   son   la   ausencia   de   un   marco   legal   nacional;   un   reparto   confuso   de   las   responsabilidades   entre   las   diversas   instituciones  y  niveles  de  gobierno;  la  falta   de   recursos   financieros   destinados   a   las   instancias   locales   que   tienen   competencias   en   materia   de   ordenamiento   territorial;   así   como   las   debilidades   en   términos   de   capacitación   de  los  mismos  municipios.         Asimismo,   resaltan   la   falta   de   un   nivel   administrativo   intermedio   en   los   países   centroamericanos,   el   cual   representa   un   espacio  esencial  de  coordinación  entre  los   niveles   de   gobierno   nacional   y   municipal  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                                                                                                                    Introducción  

  en   el   caso   europeo.   Por   otro   lado,   las   autoras   mencionan   que   los   actores   subnacionales   centroamericanos   no   ven   reconocido   su   propio   papel   en   el   ámbito   de   los   procesos   de   integración,   además   que   no   existe   ninguna   una   red   de   gobiernos   locales   que   se   ocupe   del   ordenamiento   territorial   y   que   pueda   de   alguna   forma   considerarse   parecida   a   las   redes  europeas  en  este  rubro.  Finalmente,   Coletti   y   Sanna   resaltan   que   la   atención   prestada   al   ordenamiento   territorial   y   el   activismo   de   los   gobiernos   subnacionales   seguramente   se   incrementarán   en   los   próximos  años  y,  en  este  marco,  el  diálogo   entre   actores   locales   europeos   y   centroamericanos   podría   facilitar   el   intercambio   de   buenas   prácticas   y   contribuir   al   mejoramiento   de   dichos   procesos.       Mediante  un  análisis  de  la  ZICOSUR,  María   Victoria  Valle  Sosa  señala  que  el  accionar   internacional   cada   vez   mayor   de   los   actores   locales   puede   dar   lugar   a   proyectos   de   integración   subnacional,   los   que   se   ven   potenciados   por   otros   fenómenos   como   la   “glocalización”   y   la   descentralización.         Valle   define   los   procesos   de   integración   subnacional   como   “aquellos   que   son   protagonizados   por   las   entidades   subnacionales   de   los   países   y   se   encuentran   determinados   por   numerosos   vínculos   de   proximidad,   cercanía   geográfica,  cultural,  histórica  y  económica,   como  así  también  similares  problemáticas   (ubicación   periférica,   lejanía   con   los   centros   de   comercialización,   menor   desarrollo  relativo,  etc.)”.        

Según la   autora,   los   ejercicios   de   integración   subnacional   ponen   de   manifiesto  que  los  procesos  de  integración   supranacional   no   han   logrado   generar   beneficios   sustanciales   en   las   realidades   nacionales;   dan   cuenta   de   la   emergencia   y   configuración   de   nuevos   espacios   “desterritorializados”   en   los   que   se   tejen   redes   y   vínculos   de   tipo   horizontal,   generando   instancias   de   interacción   transfronteriza,   interregional   e   internacional;   además   que   demuestran   que   el   escenario   global   se   enriquece   y   complejiza  cada  vez  más,  puesto  que  se  da   una   multiplicación   de   actores   que,   con   distintas   motivaciones   e   intereses,   se   mueven   en   distintos   planos   (local,   regional,   nacional   e   internacional).   Valle   concluye   señalando   que   los   procesos   de   integración   subnacional   pueden   –y   deberían-­‐   servir   como   plataforma   para   fortalecer   los   procesos   de   integración   regional   más   amplios,   actualmente   paralizados.         Leonardo   Díaz   Abraham   aborda   las   repercusiones   de   la   Ley   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   (LCID)   en   las   acciones   de   cooperación   intercambiadas   por   los   gobiernos   municipales,  estatales  y  metropolitanos  de   México.   De   acuerdo   con   el   autor,   la   aprobación   de   la   LCID   reafirma   la   preponderancia   y   el   énfasis   en   la   exclusividad   que   ha   tenido   el   Poder   Ejecutivo   Federal   y   sus   agencias   para   la   conducción   de   la   cooperación   internacional,   al   ser   considerada   un   componente   esencial   de   la   política   exterior  mexicana.         En   ese   sentido,   Díaz   Abraham   señala   que   la   LCID   únicamente   considera   sujetos   de  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                              Nahuel  Oddone  y  Horacio  Rodríguez  Vázquez      

ley a   las   dependencias   de   la   Administración   Pública   Federal,   por   lo   que   existe   una   falta   de   regulación   para   promover   la   cooperación   internacional   que   realizan   actores   como   los   gobiernos   subnacionales,   el   sector   privado   y   la   sociedad  civil.  El  autor  también  resalta  que   en  el  texto  oficial  de  la  ley  se  percibe  una   concepción   “anacrónica”,   “anticuada”   y   “casi   desarrollista”   de   donante-­‐ beneficiario   y   no   de   socios,   aún   cuando   gran   parte   de  la   cooperación   internacional   contemporánea   promueve   una   visión   horizontal   que   busca   eliminar   -­‐incluso   del   discurso-­‐   la   relación   asimétrica   y   vertical   entre   cooperantes,   ahora   entendidos   como   socios.   Leonardo   Díaz   subraya   que   el   proceso   de   desarrollo   económico   y   social   es   una   responsabilidad   compartida   por  los  distintos  niveles  de  gobierno  y,  por   lo   tanto,   no   puede   obrar   un   criterio   sectorial   y   territorial   cerrado,   pues   toda   política   pública   debe   materializarse   en   el   terreno   de   lo   concreto   y   esto   normalmente  ocurre  en  el  ámbito  local.  En   este   sentido,   el   autor   señala   que   la   falta   de   una   perspectiva   territorial   multinivel   dentro   de   la   LCID   hace   patente   el   interés   por   normar   sólo   en   lo   general,   sin   abordar   la   inclusión   de   otros   actores   en   un   marco   de  participación  más  abierto  y  plural  como   lo   demanda   la   propia   práctica   de   la   cooperación  internacional.         Finalmente,   Díaz   Abraham   nos   recuerda   que   los   límites   de   las   acciones   internacionales   de   los   gobiernos   subnacionales   han   sido   un   tema   controversial   y   que   ha   puesto   a   discusión   otros   asuntos   aparentemente   laterales,   como   el   federalismo,   la   descentralización   y  la  “horizontalización”  de  los  procesos  de   la   cooperación   internacional,   la   cual   debería   ser   convenida   entre   los   distintos  

niveles de  gobierno.       Mayara  Suzanne  Freitas  Chaves  analiza  la   acción   paradiplomática   del   gobierno   de   Roraima  en  el  periodo  comprendido  entre   1999   y   2011.   Según   la   autora,   las   características   de   la   triple   frontera   Brasil-­‐ Venezuela-­‐Guyana   han   favorecido   el   diálogo   entre   los   actores   transfronterizos   y,   en   consecuencia,   las   actividades   de   cooperación   e   integración   subnacional.   Este   proceso   se   ha   visto   amplificado,   sobre   todo,   en   los   últimos   cinco   años   y   tiene   como   principal   exponente   la   construcción   (en   proceso)   de   un   puente   que   conecta   a   las   ciudades   de   Bonfim   (Brasil)  y  Lethem  (Guyana).         Asimismo,   Mayara   Freitas   Chaves   resalta   que   la   cooperación   en   la   zona   fronteriza   de   Brasil   y   Venezuela   en   el   periodo   analizado   fueron   ligeramente   superiores   en   número   en   comparación   con   Guyana,   sobre   todo   debido   al   hecho   de   que   esta   frontera   es   mucho   más   dinámica,   con   mayor   población   en   general   y   mayor   intercambio  comercial.         Damián   Paikin   hace   un   análisis   de   los   factores   que   han   ejercido   una   influencia   reciente   en   el   concepto   de   soberanía:   la   paradiplomacia,   por   un   lado,     y   el   avance   de   la   transnacionalización   de   la   economía   y   aspectos   como   el   medio   ambiente,   las   migraciones   y   el   crimen   organizado,   por   el   otro.         Según   Paikin,   la   acción   paradiplomática   puede  dividirse  en  dos  grandes  grupos:  1)   las   acciones   indirectas,   cuando   la   acción   subnacional   se   orienta   al   cambio   de   la  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                                                                                                                    Introducción  

  política   exterior   de   la   nación   presionando   al   gobierno   central   en   la   fase   ascendente   (antes   de   la   definición   de   la   posición   nacional)   o   descendente   (en   la   fase   de   la   aplicación  de  lo  tratado)  de  la  misma;  y  la   acción  directa,  es  decir,  las  iniciativas  que   los   gobiernos   subnacionales   generan   de   cara   al   contexto   regional   o   internacional.   En   ese   sentido,   una   forma   de   acción   paradiplomática   directa   la   constituye   la   participación   de   los   estados   subnacionales   en   los   organismos   internacionales   o   regionales   formalmente   reconocidos,   como  el  Comité  de  las  Regiones  de  Europa   o   el   Foro   Consultivo   de   Ciudades   y   Regiones   (FCCR)   del   MERCOSUR,   caso   analizado  por  el  autor.         Damián   Paikin   señala   que   el   FCCR   representa   un   espacio   con   amplia   capacidad   transformadora,   dado   que   es   reconocido  como  un  foro  de  participación   directa   de   los   gobiernos   subnacionales   sobre   el   terreno   regional,   nuevo   ámbito   de  toma  de  numerosas  definiciones  y  que   puede  llegar  a  convertirse  en  una  especie   de   senado   regional.   De   acuerdo   con   el   autor,  los  procesos  de  integración  regional   han   obligado   a   los   gobiernos   subnacionales   a   salir   a   la   cancha   para   no   perder   control   sobre   competencias   propias,   por   lo   que   el   desafío   implica   necesariamente   dar   respuesta   a   este   proceso  desde  una  lógica  de  la  aceptación   y  la  cooperación.         En   este   sentido,   Paikin   subraya   que   darle   mayor   relevancia   a   la   actividad   del   FCCR   puede   ser   un   primer   e   interesante   espacio   de   prueba   para   esta   nueva   perspectiva,   involucrando   a   los   gobiernos   subnacionales   en   la   toma   de   decisiones   regionales.   Particularmente   interesante  

puede resultar   la   posibilidad   de   vincular   al   FCCR   con   la   definición   del   FOCEM,   cambiando   su   lógica   de   distribución   de   la   mirada   nacional   a   la   mirada   subnacional,   incorporando  de  esta  forma  la  posibilidad   de   que   los   sectores   más   postergados   de   los  países  “grandes”  reciban  ayuda.         Siguiendo   en   el   ámbito   del   MERCOSUR,   Catherina   Dhooge   analiza   el   papel   de   la   Red   de   Mercociudades.   Según   la   autora,   las   entidades   subestatales   de   los   países   del   bloque   salieron   a   la   escena   internacional,   promoviendo   la   cooperación  y  coordinación  de  estrategias   en   red,   pues   consideraban   que     el   proceso   de   integración   regional   no   sería   efectivo   si   la   agenda   regional   no   era   incluida   dentro   de   la   esfera   local   ni   si   los   actores   subnacionales   estaban   ausentes   en   el   proceso   de   diseño   de   la   misma,   particularmente   en   los   temas   de   su   competencia.         De   acuerdo   con   Dhooge,   las   Mercociudades   han   logrado   establecer   ciertas   líneas   de   convergencia   mediante   el   trabajo   en   red,   sobre   todo   en   aspectos   vinculados   a   la   promoción   de   la   integración   fronteriza,   la   integración   productiva  y  la  construcción  de  ciudadanía   regional.   No   obstante,   la   autora   planea   que  la  Red  es  todavía  un  espacio  limitado   en   tanto   los   gobiernos   locales   sólo   están   capacitados  para  emitir  recomendaciones,   que   pueden   ser   o   no   acatadas   por   el   MERCOSUR   evidenciando,   quizás,   cierta   resistencia   por   avanzar   en   la   democratización  de  la  toma  de  decisiones   (a   diferencia,   por   ejemplo,   del   Comité   de   las   Regiones   de   la   UE,   donde   las   instancias   legislativas   tienen   la   obligación   de   consultar   a   los   gobiernos   locales   sobre  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                              Nahuel  Oddone  y  Horacio  Rodríguez  Vázquez      

aquellos temas   de   su   competencia   antes   de  que  se  implemente  alguna  decisión).       En   ese   sentido,   la   autora   resalta   que   el   hecho  de  otorgar  más  poder  de  decisión  a   los  actores  subnacionales  no  implica  ir  en   detrimento   de   las   prerrogativas   de   los   gobiernos   centrales   ni   del   bloque.   Finalmente,   Catherina   Dooge   resalta   que   desde   lo   local   es   posible   contribuir   a   la   reducción   de   las   asimetrías   que   el   proceso   de  integración  ha  ocasionado  y,  si  bien  es   necesario   que   desde   la   estructura   del   MERCOSUR   se   brinde   el   espacio   para   la   actuación   de   los   actores   territoriales,   también   lo   es   que   las   propias   unidades   subnacionales  se  preocupen  por  estar  a  la   altura  de  las  circunstancias  que  representa   un  contexto  regional  integrado.       Finalmente,   Rafael   Pinto   da   Silva   y   Eduardo   Augusto   Café   utilizan   la   Teoría   del   Espacio   de   Flujos   y   la   Ciencia   de   la   Información   para   explorar   el   fenómeno   de   la   emergencia   de   centralidades   en   la   Red   Mercociudades  y,  particularmente,  el  caso   de   Belo   Horizonte   en   el   período   2010-­‐ 2011,   cuando   fue   sede   de   la   Secretaría   Ejecutiva.  De  acuerdo  con  los  autores,  los   flujos  de  información  y  su  intercambio  son   los   recursos   más   valiosos   de   Mercociudades,   por   lo   que   la   concentración   desigual   de   estos   flujos   puede   ser   considerada   como   el   origen   principal  del  surgimiento  de  centralidades   en  la  red.         Silva   y   Café   mencionan   que     este   tipo   de   argumento   puede   clamar   otros   que   conducen   a   un   debate   sobre   la   democracia  en  las  redes.  No  obstante,  los  

problemas de   horizontalidad   y   la   emergencia   de   centralidades   no   siempre   están   vinculados   a   fenómenos   no   democráticos.   Pueden   ser   múltiples   las   motivaciones  que  mueven  a  una  ciudad  a   tener   más   o   menos   enlaces   en   una   red   que,   de   acuerdo   con   los   autores,   van   desde   el   desinterés   ante   problemas   políticos   y   crisis   económicas   locales   y   no   están   necesariamente   relacionadas   a   estructuras   no   democráticas   de   las   redes.   Según   Rafael   Pinto   y   Eduardo   Café,   algunos   actores   adquieren   más   importancia   que   otros   que   forman   parte   de   la   misma   red,   dependiendo   de   sus   motivaciones   y   oportunidades.   En   ese   sentido,   los   autores   resaltan   que   las   ciudades,   aunque   participen   de   una   misma   red,   actúan   de   forma   individual   y   desde  su  perspectiva  e  intereses.  Como  la   participación   no   es   obligatoria,   otros   factores   exógenos   a   la   red   influyen   en   la   participación   activa   de   una   ciudad.   Por   lo   tanto,   el   elemento   inductor   no   es   el   spillover   político   y   sí   las   oportunidades   y   obstáculos   que   la   transnacionalidad   y   el   ambiente   interno   les   proveen.   Los   autores   concluyen   que   la   Red   de   Mercociudades   se   ha   fortalecido,   sobre   todo,   a   partir   del   incremento   en   los   flujos   de   información   entre   ciudades,   y   no   tanto   por   un   efecto   de   “derramamiento”   de     los   procesos   de   integración  llevados  a  cabo  por  los  Estados   con  sus  homólogos.         Esperamos   que   el   caleidoscopio   conformado   por   los   artículos   incluidos   en   este   tercer   número   de   TIP   contribuyan   a   multiplicar   las   imágenes,   visiones   y   contribuciones   al   debate   teórico-­‐práctico   en   materia   de   integración   subnacional.

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LOS GOBIERNOS LOCALES COMO ACTORES INTERNACIONALES, REFLEXIONES TEORICAS

Adriana Sletza  Ortega  Ramírez     17  


Los gobiernos  locales  como  actores  internacionales,   reflexiones  teóricas     Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez  

  Abstract  

This   article   examines   the   main   theoretical   contributions   and   current   debates   in   the   discipline   of   International   Relations   about   local   governments   that   increasingly   are   projecting   their   interests   and   conducting   strategies   in   the   international   arena.   The   main   objective   is   to   review   and   discuss   concepts   such   as   “microdiplomacy”,   “paradiplomacy”,   “international   and   decentralized   cooperation”   and   “federative   diplomacy”   considering   their   empirical   references.   The   article   finalizes   with   some   reflections   about   the   theoretical   assumptions   about   this   subject   matter   and   critics  of  the  real  capacities  of  local  governments   as  international  actors.     Key  words:  Local  governmenes,  International  actors,  Paradiplomacy.       Resumo  

© Roberto  Sánchez  2012.  

LOCAL GOVERNMENTS  AS  INTERNATIONAL  ACTORS,  A  THEORETICAL  APPROACH  

OS GOVERNOS  LOCAIS  COMO  ATORES  INTERNACIONAIS,  REFLEXÕES  TEÓRICAS     Este   artigo   examina   as   principais   explicações   teóricas   e   debates   em   curso   na   disciplina   de   Relações  Internacionais  referentes  aos  governos  locais,  que  cada  vez  mais  estão  projetando   seus   interesses   e   conduzindo   estratégias   na   esfera   internacional.   O   propósito   é   revisar   e   discutir   os   conceitos   que   vão   desde   a    “microdiplomacia”   e   a   “paradiplomacia”   até   a   la   “cooperação   internacional   descentralizada”   e   a    “diplomacia   federativa”,   levando   em   consideração  suas  referências  empíricas.  O  artigo  conclui  com  uma  série  de  reflexões  sobre   os   supostos   teóricos   vinculados   á   tal   temática   e   uma   crítica   a   respeito   das   capacidades   reais   dos  governos  locais  como  atores  internacionais.     Palavras-­‐chave:  Governos  locais,  Atores  internacionais,  Paradiplomacia.

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LOS GOBIERNOS  LOCALES  COMO  ACTORES   INTERNACIONALES,  REFLEXIONES   TEÓRICAS          

Resumen

Adriana Sletza  Ortega  Ramírez  

Este   artículo   examina   los   principales   planteamientos   teóricos   y   debates   en   curso  en  la  disciplina  de  Relaciones  Internacionales  referentes  a  los  gobiernos   locales,   que   crecientemente   están   proyectando   sus   intereses   y   conduciendo   estrategias   en   la   esfera   internacional.   El   propósito   es   revisar   y   discutir   conceptos  que  van  desde  la  “microdiplomacia”  y  la  “paradiplomacia”  hasta  la   “cooperación   internacional   descentralizada”   y   la   “diplomacia   federativa”,   tomando   en   cuenta   sus   referencias   empíricas.   El   artículo   concluye   con   una   serie   de   reflexiones   sobre   los   supuestos   teóricos   vinculados   a   dicha   temática   y   una   crítica   respecto   a   las   capacidades   reales   de   los   gobiernos   locales   como   actores  internacionales..     Palabras  clave:  Gobiernos  locales,  actores  internacionales,  paradiplomacia.      

Explicar la  dinámica  mundial  del  siglo  XXI  

curso en   la   disciplina   de   las   Relaciones   Internacionales  referentes  a  los  gobiernos   locales,   que   crecientemente   están   proyectando   sus   intereses   y   conduciendo   estrategias   en   la   esfera   internacional   sin   que   sus   actividades   en   este   ámbito   estén   directamente   conducidas   por   los   Estados   o   gobiernos   centrales   -­‐que   han   sido   los   sujetos   internacionales   por   excelencia   en   el  Derecho  Internacional  Público,  así  como   los  actores  “principales”  de  las  Relaciones   Internacionales   en   las   Teorías   Clásicas   de   esta  disciplina-­‐.       Para   cumplir   dicho   objetivo,   primeramente   se   plantean   los   principales  

es el   reto   actual   de   la   disciplina   de   las     Relaciones   Internacionales,   siendo   ésta   una  época  caracterizada  por  las  amenazas   del   deterioro   ambiental,   las   crisis   financieras   regionales   y   globales,   las   pandemias  y  las  organizaciones  criminales   transnacionales.   Se   requieren   aproximaciones   teóricas   que   permitan   reconsiderar   las   interrelaciones   entre   “lo   doméstico”   (lo   interno)   y   “lo   internacional”.         El   propósito   de   este   artículo   es   revisar,   a   manera   de   “estado   del   arte”,   los   principales   planteamientos   y   debates   en  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez      

DEBATES Y  APROXIMACIONES   CONCEPTUALES,  DE  LA   MICRODIPLOMACIA  A  LA   DIPLOMACIA  LOCAL  

aspectos sobre   las   relaciones   internacionales   de   los   gobiernos   locales   que   ocurren   en   diferentes   puntos   del   planeta,   atendiendo   a   los   fenómenos   regionales   e   internacionales   particulares   en   los   que   están   inmersos   estos   gobiernos.   En   la   revisión   se   advierten   diversos   debates   y   aproximaciones   conceptuales   aún   inacabados   que   no   logran   explicar   a   cabalidad   esta   problemática   desde   el   ámbito   académico   ni  en  las  propias  cancillerías.  Este  hecho  se   refleja   en   una   gran   diversidad   de   términos   acuñados   que   van   desde   “microdiplomacia”,   pasando   por   “acción   exterior”  hasta  “cooperación  internacional   descentralizada”  y  “diplomacia  local”.         En   la   segunda   sección   se   distinguen   tres   categorías  centrales  a  partir  de  la  revisión   de   la   literatura   especializada   en   la   materia.   La   primera   corresponde   a   los   factores   exógenos   que   determinan,   impulsan  y  fuerzan  a  los  gobiernos  locales   a   ser   más   activos   en   la   arena   internacional.  En  segundo  lugar,  se  ubican   los   factores   endógenos   que   facilitan   la   conducción   de   estas   actividades   y   que   inciden   en   la   manera   en   que   los   gobiernos   locales   responden   en   el   ámbito   internacional.   La   tercera   categoría   corresponde   a   las   estrategias;   es   decir,   el   cómo   conducen   sus   propias   relaciones   internacionales   independientes   de   aquellas   que   establecen   los   Estados   o   gobiernos  centrales  a  través  de  embajadas   y  consulados.    

  Los   primeros   estudios   sistemáticos   sobre   la  acción  exterior  de  los  gobiernos  locales   fueron  realizados  a  mediados  de  la  década   de  1980,  en  el  contexto  de  nuevos  temas  y   nuevos   enfoques   teóricos   de   la   disciplina   de   las   Relaciones   Internacionales   que   permitieran   investigaciones   más   allá   del   objeto  de  estudio  básico  de  la  época,  que   era  aún  la  Guerra  Bipolar  entre  los  Estados   Unidos   y   la   URSS.   Los   referentes   teóricos   básicos   de   estas   investigaciones   son   la   Interdependencia   Compleja   Mundial   y   las   Relaciones   Transnacionales   de   Robert   Keohane   y   Joseph   Nye,   así   como   la   propuesta   de   Mundos   Estado-­‐céntricos   y   Multi-­‐céntricos  de  James  Rosenau.         Ambos   enfoques   teóricos   proponen   superar   los   enfoques   y   temáticas   clásicas   que   tomaban   como   unidad   de   análisis   principal   a   los   Estados-­‐nacionales,   así   como   la   preocupación   central   sobre   la   guerra   y   la   paz.   Consideran   un   mundo   cada   vez   más   interconectado   y   una   realidad   internacional   cambiante   que   caracterizan   a   la   época   contemporánea,   trayendo   consigo   nuevos   desafíos   y   peligros   protagonizados   por   nuevos   agentes/actores   internacionales,   tanto   individuales   como   colectivos,   y   que   incluyen   desde   migrantes   internacionales   hasta  grandes  consorcios  globales.     La   base   de   la   Teoría   de   Interdependencia   Compleja,   propuesta   por   Robert   Keohane   y  Joseph  Nye  (1971),  es  la  distinción  entre   diferentes   tipologías   de   Relaciones  

     

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Los  gobiernos  locales  como  actores  internacionales…  

  Internacionales:   relaciones   interestatales,   intergubernamentales,   tras-­‐ gubernamentales   y   transnacionales.   Las   relaciones   interestatales   refieren   a   la   actividad  diplomática  tradicional;  es  decir,   sólo   relaciones   entre   los   Estados   como   sujetos   de   Derecho   Internacional   Público.   Las   relaciones   intergubernamentales,   por   su   parte,   incluyen   aquellas   que   protagonizan   particularmente   las   Organizaciones   Intergubernamentales,   creadas   y   mantenidas   por   Estados.   Las   relaciones   tras-­‐gubernamentales   son   interacciones   directas   entre   subunidades   de   diferentes   Estados;   por   ejemplo,   entre   diferentes  ministerios  o  departamentos  de   Poderes   Ejecutivos,   Legislativos   y/o   Judiciales,   así   como   gobiernos   locales,   entre  otros.  Por  el  contrario,  las  relaciones   transnacionales   son   “las   interacciones   a   través   de   los   Estados   que   no   están   controladas   por   los   órganos   centrales   de   política   exterior   de   los   gobiernos”;   éstas   incluyen   “interacciones   globales   como   movimientos   de   información,   dinero,   objetos   físicos,   personas   y   otras   cosas   tangibles   e   intangibles   a   través   de   las   fronteras   estatales”     (Keohane   y   Nye,   1971:  331-­‐332).       Por   su   parte,   James   Rosenau   (1990:   15)   señala   que   en   las   Relaciones   Internacionales   (R.I.)   existen   dos   mundos:   un   mundo   estado-­‐céntrico   y   un   mundo   multi-­‐céntrico,   protagonizado   por   actores   transnacionales,   organizaciones   internacionales   gubernamentales   y   no   gubernamentales,   subgrupos   y   burocracias   estatales.   En   ese   sentido,   los   gobiernos   estatales   forjarían   “relaciones   tras-­‐gubernamentales”  y  se  ubicarían  en  el   mundo  multi-­‐céntrico  de  las  R.I.,  pudiendo   ser  considerados  “actores  internacionales”   en  el  caso  de  que  proyecten  sus  intereses  

internacionalmente y   conduzcan   actividades  en  el  extranjero.   En   la   disciplina   de   Relaciones   Internacionales,   el   politólogo   checo   Ivo   Duchacek   (1984;   1988)   es   el   mayor   exponente  de  las  primeras  contribuciones   académicas  sobre  la  temática  al  distinguir   cuatro   fenómenos   “perforadores   de   soberanías”   de   los   Estados:   1)   la   oposición   al   gobierno   oficial,   que   es   una   “segunda”   voz   nacional   buscando   acercarse   a   gobiernos  extranjeros  y  tener  presencia  en   medios   internacionales   de   comunicación;   2)   grupos   de   interés   privados   con   intereses   y   socios   en   el   extranjero;   3)   grupos   migrantes   que   mantienen   relaciones   con   su   país   de   origen   y/o   “commutters”,     que   son   trabajadores   que   cruzan   la   frontera   diariamente;   y   4)   gobiernos   locales,   municipales   y   regionales   con   intereses   y   actividades   en   el  extranjero.         El   referente   fundamental   de   Duchacek   (1988;   1990)   era   el   caso   de   Quebec   en   Canadá,  teniendo  importantes  conexiones   internacionales   tanto   con   los   Estados   Unidos,  por  compartir  frontera,  como  con   París,   por   su   herencia   cultural.   Quebec   tradicionalmente   mantiene   estos   vínculos   por   su   historia,   identidad   y   lengua,   así   como  por  la  búsqueda  de  reconocimiento   político   y   eventualmente   soberano   en   caso   de   que   en   algún   momento   reviva   el   nacionalismo   separatista   y   se   intente   aprobar   nuevamente   un   referéndum   a   favor   de   la   independencia.   Así,   el   caso   québécois   ha   sido   paradigmático   en   los   estudios   sobre   la   temática   de   gobiernos   locales   que   desean   reflejar   una   identidad   propia  a  través  de  políticas  diferentes  a  la   política   exterior   “oficial”   de   su   gobierno   central  en  Ottawa  (Clarkson,  2000).          

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez      

En  la  actualidad,  se  pueden  identificar  tres   debates   sobre   las   relaciones   internacionales   de   los   gobiernos   locales   con   referencias   empíricas   geográficas   concretas.   El   primero   de   ellos   es   el   debate   en  Canadá  y  Estados  Unidos  que  continúa   teniendo   como   eje   al   “federalismo”.   El   activismo   en   el   extranjero   de   las   provincias,   estados   y   localidades   tiene   lugar   en   las   tensiones   por   los   ámbitos   de   competencia   entre   dichos   gobiernos   y   el   gobierno  central.  En  el  caso  canadiense  se   mantiene   como   referencia   fundamental   a   Quebec   (Soldatos,   1990;   Lecours,   2002)   y   en  el  caso  de  Estados  Unidos  se  enfatizan   las   ineficiencias   de   Washington   D.C.   para   representar   los   intereses   económicos,   políticos  y  sociales  de  las  localidades  (Fry,   1988;  Kincaid,  1990;  1999).           Un  segundo  debate  es  el  que  ocurre  en  el   marco   de   los   procesos   de   integración   europea   que   ha   promovido   la   integración   de   “las   regiones”.   La   Unión   Europea   y   su   Comité   de   Regiones,   en   las   que   están   representados   los   gobiernos   locales,   discuten   las   políticas   de   “subsidiariedad”,   la   democracia,   el   gobierno   local   y   el   reconocimiento   de   soberanías   populares.   Algunos   casos   europeos   paradigmáticos   son   regiones   como   Valonia,   compartida   entre   Bélgica   y   Francia,   o   el   País   Vasco,   localizado   entre   Francia   y   España,   así   como   otras   provincias   autonómicas   que   desean   mantener   y   reforzar   sus   identidades   propias   frente   a   las   políticas   de   su   gobierno   central   o   las   políticas   europeas  elaboradas  desde  Bruselas.           Un   tercer   debate   ocurre   en   América   Latina,  particularmente  como  corolario  de   las   discusiones   teórico-­‐prácticas   en  

Europa y   en   América   del   Norte.   Fundamentalmente  este  debate  tiene  eco   en   Brasil,   Argentina   y   México.   En   el   caso   brasileño   se   toman   como   ejes   tanto   al   federalismo   como   al   proceso   de   integración   económica   en   el   marco   del   MERCOSUR,   en   torno   a   lo   que   la   cancillería   brasileña   Itamaratí   denomina   “diplomacia   federativa”   por   parte   de   la   Subchefia  de  Assuntos  Federativos   (Vigevani,  2005;  Sombra,  2005;  Rodrigues,   2002).   Igualmente,   en   la   Argentina   se   discute   la   “paradiplomacia”   como   micro-­‐ regionalismo   en   la   integración   del   Cono   Sur   de   América,   dado   que   desde   1994   constitucionalmente   las   provincias   están   facultadas   para   celebrar   acuerdos   internacionales   (Ferrero,   2006;     Dalla   Via,   2004).         En   el   caso   mexicano,   el   debate   gira   en   torno  a  los  factores  exógenos  y  endógenos   de  una  creciente  actividad  en  el  extranjero   de   las   entidades   federativas,   entre   los   que   resaltan:   los   impactos   diferenciados   de   los   procesos   de   apertura   económica   internacional  desde  mediados  de  1980,  así   como   los   paulatinos   y   contradictorios   procesos   de   transición   a   la   democracia   y   descentralización   del   Estado   mexicano   (Velázquez,  2007).  Además,  en  México    se   ha   avanzando   en   proponer   una   medición   del  desempeño  de  los  gobiernos  estatales   y   sus   oficinas   de   asuntos   internacionales   (Schiavon,    2006;  2010).       Una  de  las  particularidades  de  los  debates   mencionados   es   que,   aunque   han   pasado   más   de   dos   décadas   desde   las   primeras   contribuciones   de   Ivo   Duchacek,   se   utilizan   una   gran   diversidad   de   términos   tanto  en  el  ámbito  académico  como  en  las   cancillerías  para  designar  a  los  intereses  y  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Los  gobiernos  locales  como  actores  internacionales…  

  las   actividades   de   los   gobiernos   locales   fuera   de   su   país,   por   ejemplo:   microdiplomacia,   paradiplomacia,   diplomacia   federativa   y   diplomacia   local.   Por   esta   razón,   es   necesario   revisar   los   distintos   conceptos   que   se   han   acuñado   así  como  sus  alcances  y  límites  operativos   en  los  estudios  sobre  este  tema.         Inicialmente   Duchacek   (1984)   propuso   llamarle   “microdiplomacia”,   proponiéndola   como   una   dimensión   internacional   del   auto-­‐gobierno   4 subnacional   a   diferencia   de   la   “macrodiplomacia”   que   conduce   el   gobierno   nacional.   Posteriormente,   utiliza   el  concepto  “paradiplomacia”  definiéndola   como   las   “entradas   directas   o   indirectas   de  los  gobiernos  no-­‐centrales  al  campo  de   las   relaciones   internacionales”,   enfatizando   el   prefijo   “para”   como   “paralelo,   asociado   subsidiario   o   capacidad  accesoria”  respecto  al  gobierno   central   (Duchacek,   1990:   15,   25).   Este   autor   distinguió   tres   formas   de   paradiplomacia:  la  regional,  a  través  de  las   fronteras   entre   gobiernos   no-­‐centrales   vecinos;   la   tras-­‐regional,   que   refiere   a   “contactos   usualmente   institucionalizados   entre   gobiernos   no   centrales   que   no   son   vecinos   geográficamente   pero   cuyos   gobiernos  centrales  sí  lo  son”;  y  la  global,   que   involucra   “contactos   directos   entre   gobiernos  no  centrales  de  una  nación  con   sus   contrapartes   subnacionales   en   otras  

naciones distantes”   (Duchacek,   1988:   12-­‐ 13).   El   mismo   Duchacek   distingue   “paradiplomacia”   de   “protodiplomacia”.   La   primera   tiene   como   base   asuntos   económicos,   sociales   y   culturales.   No   obstante,  la  “protodiplomacia”  representa   trabajo  diplomático  preparatorio  para  una   futura   secesión   y   reconocimiento   diplomático   internacional   en   caso   de   que   la   secesión   ocurra,   como   el   que   realizó   el   Partido   Quebecois   hasta   1985     (Duchacek   1988:  22).           Posteriormente,   John   Kincaid   (1990)   propondría   el   concepto   de   “diplomacia   constitutiva”,   considerando   que   los   gobiernos  constitutivos  de  los  Estados  (las   entidades   federativas,   provincias,   länders,   repúblicas,   municipalidades   y   las   autoridades   portuarias   que   llevan   a   cabo   actividades   en   el   extranjero)   son   vistas   desde   el   gobierno   central   con   preocupación   porque   pueden   ser   fuente   de   potenciales   conflictos   internacionales,   pero  que  también  pueden  ser  beneficiosas   para   los   sistemas   políticos   porque   promueven   la   democratización.   Esta   democratización,   sostiene   Kincaid,   sería   tanto   doméstica   como   internacional.   La   primera   porque   permitiría   coordinar   sectorialmente   las   diversas   actividades   internacionales   y,   por   otra   parte,   una   democratización   internacional   porque   la   política   mundial   corre   el   riesgo   de   “cartelizarse”,   en   el   sentido   de   que   sólo   responde  a  intereses  particulares.  Por  esta   razón,   la   “diplomacia   constitutiva”   promueve   la   democratización   local   y   mundial.         Por   su   parte,   Brian   Hocking   (1993)   propuso   el   concepto   de   “diplomacia   multinivel”   para   enfatizar   la   creciente  

                                                                                                              4

Gobiernos   subnacionales   se   refiere   a   aquellos   gobiernos   locales   (estados,   provincias,   cantones,   municipios   o   alcaldías)   que   se   sitúan   en   jurisdicciones   menores   que   el   Gobierno   nacional.   Duchacek   utilizaba   las   categorías   “gobierno   subnacional”   y   “gobierno   no-­‐central”   como   sinónimos.  Posteriormente,  Brian  Hocking  utilizará   únicamente   la   categoría   de   “gobierno   no-­‐central”   para  evitar  las  discusiones  sobre  las  naciones  y  los   nacionalismos  en  el  territorio  de  un  mismo  Estado.        

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez      

influencia de   los   gobiernos   no-­‐centrales   (GNC)   en   la   formulación   de   la   política   exterior   de   los   Estados.   Su   referente   empírico   son   los   gobiernos   no-­‐centrales   de  Australia,  Canadá  y  Estados  Unidos.  En   ese   sentido,   no   considera   que   los   GNC   lleven   a   cabo   su   propia   “diplomacia”   o   “diplomacia  paralela”,  sino  que  inciden  en   la   “diplomacia   formal”   a   través   de   la   “diplomacia   multinivel”   que   se   construye   con   la   participación   de   los   GNC   que   son   protagonistas   de   una   “localización   de   la   política   exterior”,   ya   que   son   estos   gobiernos   quienes   sufren   las   consecuencias   de   la   interdependencia   mundial  y  quienes  tienen  “la  oportunidad,   el   deseo   y   la   necesidad   de   adoptar   una   perspectiva  internacional”  (Hocking,  1993:   12).       Por   otro   lado,   desde   el   ámbito   de   la   cooperación   internacional,   a   partir   de   la   década   de   1990   se   acuña   el   término   “cooperación   internacional   descentralizada”.   A   diferencia   de   la   cooperación  internacional  tradicional,  que   normalmente   involucraba   a   “países   donantes”  y  “países  receptores”  -­‐es  decir,   los   gobiernos   centrales   de   ambos   países-­‐,   se  avanza  hacia  esquemas  de  cooperación   entre   gobiernos   sub-­‐Estatales,   sub-­‐ nacionales   o   locales,   con   frecuencia   ciudades   o   municipalidades.   Así,   la   cooperación   internacional   descentralizada   hace   referencia   a   aquellos   mecanismos   donde   los   actores   principales   son   los   gobiernos   locales   o   no-­‐centrales.   Estos   mecanismos   actualmente   son   fuertemente   impulsados   por   la   Unión   Europea   en   sus   relaciones   con   gobiernos   locales   en   América   Latina,   Asia   y   África   para   la   promoción   del   desarrollo   local   (Díaz,   2007;   Europa,   2010).   En   algunos   casos  este  concepto  se  amplía  y  se  designa  

de manera   específica   como   “cooperación   internacional   descentralizada   para   el   desarrollo”   (CIDpD),   enfatizando   las   acciones   de   cooperación   entre   y/o   con   actores   no-­‐centrales   que   tiene   como   propósito   el   desarrollo   local   y   el   combate   a   los   problemas   del   sub-­‐desarrollo   (Velázquez  y  Schiavon,  2011:  110-­‐111).         Otro  concepto  es  “diplomacia  federativa”,   que   en   América   Latina   ha   sido   utilizado   por   el   Ministerio   de   Relaciones   Exteriores   de  Brasil  y  ocasionalmente  también  por  la   Secretaría   de   Relaciones   Exteriores   de   México.   Este   concepto   enfatiza   que   las   actividades   internacionales   de   los   gobiernos  locales  ocurren  en  el  marco  del   federalismo   y   en   procesos   de   descentralización.   También   enfatiza   el   papel  del  gobierno  federal  en  promover  y   estimular   que   los   gobiernos   locales   amplíen   su   participación   en   el   ámbito   internacional   (Monroy,   2007).   Adicionalmente,   durante   los   últimos   años   los  académicos  en  México  han  utilizado  el   concepto   de   “diplomacia   local”   para   subrayar   que   estas   actividades   internacionales   las   conducen   los   gobiernos   “locales”   y   no   se   trata   de   una   diplomacia   “tradicional”   (Dávila     et   al.,     2008;  Martínez  Justo,  2010).       Por   otra   parte,   es   necesario   distinguir   los   conceptos   académicos   anteriores   de   la   diplomacia   “ciudadana”,   la   diplomacia   de   base   o   grassroots   y     la   diplomacia   “pública”.   La   primera   refiere   mayoritariamente   a   contactos   internacionales   que   establecen   ciudadanos,   ya   sea   de   forma   individual   o   grupo.  La  segunda  describe  a  grupos  de  la   sociedad   civil   interesados   en   incidir   en   materia  de  política  exterior.  Por  otro  lado,  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Los  gobiernos  locales  como  actores  internacionales…  

  la   diplomacia   pública   corresponde   al   conjunto   de   estrategias   de   comunicación   social   que   un   gobierno   lleva   a   cabo   para   informar  a  la  opinión  pública  sus  acciones   en   materia   de   política   exterior.   Estos   conceptos  no  necesariamente  aplican  a  los   gobiernos   locales,   ya   que   los   dos   primeros   implican  mayoritariamente  a  sociedad  civil   y  el  último  al  gobierno  central  o  nacional.               Así,   el   uso   de   múltiples   términos   es   una   señal   de   la   discusión   que   prevalece   tanto   en   la     disciplina   de   las   Relaciones   Internacionales   como   en   las   cancillerías   sobre   “el   qué”,   el   “por   qué”,   el   “deber   ser”  y  el  “cómo”  conducen  sus  intereses  y   actividades   internacionales   los   gobiernos   no-­‐centrales,   subnacionales   o   locales,   a   diferencia   de   la   “diplomacia”   tradicional   encabezada   por   Jefes   de   Estado   y   conducida   por   cancillerías   (Ministerios   o   Secretarías)     a   través   de   sus   embajadas   y   consulados.       Si   bien   la   teoría   y   práctica   de   la   “diplomacia”  es  ampliamente  debatida  en   la   actualidad   a   partir   de   los   enfoques   críticos  de  James  Der  Derian  (1987;  1992;   1995;   Constantinou   y   Der   Derian,   2010);   formalmente,   en   términos   del   Derecho   Internacional  Público,  “diplomacia”  aún  se   define  como  una  institución  e  instrumento   internacional   utilizado   por   los   Estados   para   conducir   su   política   exterior   y   las   relaciones   con   otros   Estados.   En   ese   sentido,   el   “cuerpo   diplomático   acreditado”   debe   seguir   normas   establecidas   desde   el   Congreso   de   Viena   de   1815   y   las   Convenciones   de   Viena   de   1961,   1963   y   1969;   y   con   base   en   estas   mismas   fuentes   de   Derecho   también   puede   ejercer   privilegios.   Así,   la   conducción   de   intereses   y   actividades  

internacionales de   los   gobiernos   locales   no   puede   equipararse   a   la   “diplomacia”   y   no   ejercen   privilegios   reservados   a   los   funcionarios   del   cuerpo   diplomático   acreditado;   aunque   no   se   puede   negar   que   los   gobiernos   locales   en   el   mundo   cada   vez   son   más   activos   en   el   ámbito   internacional,  negocian  y  firman  acuerdos   internacionales   y   buscan   aprovechar   al   máximo  sus  relaciones.            

FACTORES Y  ESTRATEGIAS  

  ¿Por   qué   y   cómo   los   gobiernos   locales   conducen   sus   relaciones   exteriores?   En   la   literatura   sobre   esta   temática   se   pueden   distinguir   tres   grandes   categorías,   si   bien   éstas   se   interrelacionan   en   la   práctica   como  bien  lo  ha  señalado  Soldatos  (1990:   43).   La   primera   categoría   la   constituyen   los   factores   exógenos,   como   el   marco   de   grandes   procesos   mundiales   que   condicionan   las   respuestas   locales.   Una   segunda  categoría  está  compuesta  por  los   factores   endógenos   o   de   política   doméstica.   Finalmente,   como   tercera   categoría   se   destacan   las   estrategias   de   relacionamiento   internacional   que   emplean  los  gobiernos  locales.           Factores  exógenos       *   Globalización.   Entre   los   factores   exógenos   se   identifica   en   primer   lugar   a   los     acelerados   procesos     de   globalización5                                                                                                                   5

La  globalización,  de  acuerdo  con  Robert  Keohane   y  Joseph  Nye  (2005:  376),  es  la  concentración  de  la   globalidad  en  un  momento  histórico  determinado.   La  globalidad  refiere  a  una  condición  del  mundo  en   el   que   “existen   redes   de   interdependencia   que   alcanzan   distancias   multicontinentales,   vinculadas  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez      

que, a   partir   de   la   segunda   mitad   de   la   década   de   1970,   generan   presiones   internacionales   hacia   los   gobiernos   locales,   cada   vez   más   vulnerables   ante   eventos   mundiales   distantes.   Esta   vulnerabilidad   trae   consigo   la   necesidad   y,   al   mismo   tiempo,   la   oportunidad   de   que   dichos   gobiernos   se   involucren   cada   vez   más   en   lo   global.   La   lógica   del   neoliberalismo  y  la  creciente  competencia   empuja   a   que   estos   gobiernos   tengan   la   necesidad   de   insertarse   en   los   procesos   globales   ante   el   peligro   de   quedar   rezagados.   Además,   emulan   lo   que   hacen   otros   gobiernos   locales   en   el   ámbito   mundial,   ya   que   a   través   de   las   comunicaciones   actuales   pueden   enterarse  fácilmente  de  lo  que  sucede  en   distintas  regiones  del  planeta.         En   otras  palabras,  como  sostienen  Robert   Keohane   y   Helen   Miller   (1996),   el   costo   doméstico   de   no   insertarse   en   la   globalización   y   de   no   internacionalizarse   de   manera   efectiva   puede   ser   mayor.   No   obstante,  al  mismo  tiempo  que  se  genera   esta   necesidad,   también   existe   la   oportunidad   de   una   inserción   global   más   efectiva,   de   tal   forma   que   puedan   obtenerse  beneficios  de  ella,  aunque  esto   implique   que   deban   asumirse   riesgos   y   costos   domésticos   de   transformación   en   ciertas   ocasiones.   Los   procesos   globales   generan   dinámicas   contradictorias:   necesidades,   costos,   oportunidades,   riesgos  y  transformaciones  que  los  actores   locales  se  ven  obligados  a  hacer  frente.                

*   Interdependencia.   Relacionado   con   la   propia   dinámica   global,   desde   finales   del   siglo   XX   el   mundo   presenta   una   creciente   interdependencia  que  se  define  como  una   mayor   dependencia   mutua   entre   los   países.   Las   múltiples   y   rápidas   interconexiones  mundiales  que  ligan  a  las   sociedades   a   través   de   la   tecnología   de   las   comunicaciones   y   los   flujos   de   intercambio   constante   a   través   de   las   fronteras,  implican  condiciones  distintas  a   otros   tiempos.   La   creación   de   nuevos   espacios,   de   nuevos   mercados   internacionales,   nuevos   productos   y   servicios,   coexisten   con   las   necesidades   tradicionales   locales.   Esto   implica,   cada   vez  más,  la  erosión  entre  lo  internacional  y   lo   doméstico,   lo   que   se   ha   denominado   “interméstico”   (Manning,   1977;   Keating,   1999).           Un  mundo  más  interconectado  implica  un   mayor   protagonismo   de   diversos   actores/agentes   en   espacios   locales,   nacionales   e   internacionales,   donde   cada   uno  busca  proyectar  sus  propios  intereses,   personalidad   y   agenda   propia.   Cada   uno   despliega  sus  propias  estrategias  con  el  fin   de   posicionarse   y   obtener   beneficios.   Los   gobiernos   locales   requieren   asegurar   su   lugar   en   los   mercados   mundiales,   promover   su   identidad   propia,   sus   productos   e   industrias   locales   (particularmente  aquellas  que  no  cuentan   con   los   recursos   para   proyectarse   internacionalmente),   asegurarse   como   destino   de   inversiones   y   turismo,   proyectar   su   cultura   y   su   especificidad   (Keating  1999).                                

                                                                                                             

a través   de   flujos   y   las   influencias   de   los   capitales   y   de  las  mercancías,  de  la  información  y  las  ideas  de   las   personas   y   el   trabajo,   así   como   de   sustancias   que  revisten  importancia  ambiental  y  biológica…  La   globalización   y   la   desglobalización   refieren   al   aumento  o  disminución  de  la  globalidad”  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Los  gobiernos  locales  como  actores  internacionales…  

  *   Regímenes   regionales.   Estos   regímenes6   son   un   tercer   factor   exógeno,     particularmente   aquellos   que   han   estado   orientados  a  la  creación  de  “regiones”.  Los   procesos   de   integración   económica   basados   en   regímenes   internacionales,   como   la   Unión   Europea,   el   TLCAN   y   el   APEC,  generaron  procesos  de  globalidad  e   interdependencia   en   espacios   geográficos   concretos   para   favorecer   la   “regionalización”   de   mercados,   especialmente   desde   la   década   de   1990.   La   creación   de   “regiones”   conlleva   a   la   intensificación   del   flujo   y   el   tránsito   de   personas,   bienes   y   servicios   al   interior   de   la   región   (Keating   1999).   La   vecindad,   cercanía   geográfica   y   los   regímenes   internacionales   implican   una   mayor   interdependencia   de   las   localidades   con   sus  pares  en  la  región.       *  Crisis  del  Estado-­‐Nación.  Como  resultado   de   las   presiones   globales,   de   interdependencia   mundial,   de   una   difusión   del   poder   internacional   con   diversos   actores/agentes   y   procesos   que   presionan   a   los   Estados,   un   cuarto   factor   exógeno   es   la   crisis   mundial   del   Estado-­‐ Nación.   La   concepción   moderna   y   aspiracional   del   Estado   weberiano,   cuyo   gobierno  ejerce  el  monopolio  de  la  fuerza   y  controla  a  su  población  y  territorio,  está   en   crisis.   Los   Estados   no   son   nacionalmente   homogéneos:   tienen   mayoritariamente   poblaciones   nacionales   diversas,   son   multinacionales   con   poblaciones   originarias   y   grupos   de   migrantes   (Keating   1999:   3;   Kincaid   1990:   57).   Además,   en   un   mundo   más  

interdependiente e   interconectado   por   la   tecnología,   menos   se   pueden   controlar   las   interacciones   sociales   y   los   flujos   a   través   de   las   fronteras.   No   existe   el   Estado   soberano   (unitario,   monolítico   y   cerrado);   éste  es  sólo  un  concepto  abstracto.             Por   otro   lado,   como   bien   señala   Daniel   Elazar   (1987:   ix),   los   Estados   soberanos   han   perdido   el   monopolio   de   las   Relaciones   Internacionales,   “su   poder   de   monopolio   efectivo   sobre   la   arena   internacional”   debido   a   las   transformaciones   globales.   El   papel   del   Estado  en  la  configuración  de  los  sistemas   mundiales   sigue   siendo   muy   cuestionado,   particularmente  durante  la  crisis  global  del   neoliberalismo   y   el   capitalismo   financiero   en   la   primera   década   del   siglo   XXI.   ¿Pueden   los   Estados   ser   capaces   de   regular   los   mercados   financieros   mundiales   a   través   de   regímenes   internacionales?   Es   la   pregunta   básica   de   la  coyuntura  contemporánea.       Los   mismos   Estados   han   impulsado   esquemas   para   facilitar   el   intercambio   a   través   de   una   menor   regulación   de   estos   mercados.  Finalmente,  la  discusión  central   sobre   el   papel   del   Estado   en   la   esfera   internacional   es   la   “depreciación”   o   “reconfiguración”  de  la  soberanía  como  el   elemento   central   del   Estado.   Como   bien   apunta   Duchacek   (1988),   existen   diversos   “perforadores   de   soberanías”,   no   sólo   desde   el   extranjero   condicionando   a   los   Estados  sino  también  desde  lo  doméstico.           *   Apertura   internacional.   Los   mismos   Estados  que  han  asumido  desde  la  década   de   1980   una   mayor   apertura   de   sus   fronteras   al   comercio   exterior   y   a   la   inversión   extranjera   directa,   bajo   el  

                                                                                                              6

Las  instituciones  o  regímenes  internacionales  son   procedimientos,   normas   o   reglas   (formales   e   informales)   identificables   en   el   tiempo   y   en   el   espacio,   que   prescriben   comportamientos,   restringen   la   actividad   y   configuran   expectativas   (Keohane  2005:  242,  243).  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez      

impulso de  políticas  neoliberales  por  parte   de   los   organismos   financieros   internacionales   como   el   Banco   Mundial   y   el   Fondo   Monetario   Internacional,   que   han   suscrito   acuerdos   regionales   económicos,   políticos   y   de   seguridad,   tratados   de   libre   comercio   y   que   participan   activamente   en   organizaciones   internacionales,   están   sujetos   a   mayores   presiones   externas   y   a   la   necesidad   de   asumir   los   costos   domésticos   de   transformación   para   adecuarse   a   prácticas   económicas   y   políticas   estandarizadas   mundialmente.   Los   gobiernos   locales   se   ven   forzados   a   adecuarse   a   esta   apertura   internacional.       Factores  endógenos       Los   factores   exógenos   implican   presiones   internacionales   para   transformaciones   domésticas   o   factores   endógenos   que   impulsan   a   gobiernos   locales     a   desempeñar   un   papel   mundial   más   activo.   Entre   los   factores   endógenos   se   pueden   mencionar  los  siguientes:       *  Crisis  de  la  soberanía.  La  crisis  del  Estado   es   simultáneamente   una   crisis   mundial   y   una   crisis   política   doméstica.   ¿Qué   es   el   Estado?   y   ¿a   quién   representan   los   gobiernos?   Los   Estados   sufren   de   una   crisis   de   representación   política.   En   ese   sentido,   también   existe   una   crisis   de   la   soberanía   en   su   dimensión   doméstica,   como  factor  endógeno.  Los  Estados,  en  lo   internacional   y   en   lo   doméstico,   no   representan   efectivamente   las   demandas   sociales   locales   si   no   son   capaces   de   articular   mecanismos   de   gobernabilidad   y   democracia   que   construyan   intereses   y   agendas  nacionales.    

  Por  estas  razones,  los  gobiernos  locales  se   proponen   como   más   cercanos   a   las   necesidades   locales,   a   sus   gobernados.   La   premisa   es   que,   a   diferencia   de   los   gobiernos   centrales   o   nacionales,   los   gobiernos  locales  son  más  representativos   socialmente,   tienen   mayor   legitimidad,   pueden   impulsar   alternativas   y   cambios   reales   que   afectan   la   vida   cotidiana   y   son   quienes   son   responsables   directos   de   asumir   el   tutelaje   del   bienestar   de   sus   ciudadanos  (Duchacek,  1986:  7).         Como   resultado   de   estas   situaciones,   los   Estados  enfrentan  la  crisis  de  la  soberanía   que   va   aparejada   con   la   ampliación   de   la   política   exterior.   Tradicionalmente,   ésta   ha   sido   formulada   y   ejecutada   por   el   Jefe   de   Estado   y   de   Gobierno   con   ratificación   de   Tratados   por   los   Parlamentos.   No   obstante,   la   propia   dinámica   global   conlleva   una   gran   participación   de   diversos   actores/agentes   extranjeros   y   domésticos   en   el   proceso   de   formulación   de  la  política  exterior.         Los   gobiernos   locales   pueden   no   sentirse   suficientemente   representados   por   una   política  exterior  nacional  que  no  pretende   reflejar   los   intereses   subnacionales,   particularmente  si  el  Estado  es  incapaz  de   coordinar   y   buscar   armonizar   los   diversos   intereses,   y   el   proceso   de   formulación   de   la   política   exterior   está   dominado   por   la   burocracia   y   el   conflicto   (Soldatos,   1990:   41).           Respecto   a   los   gobiernos   locales,   Brian   Hocking  (1993)  plantea  la  “localización  de   la   política   exterior”   precisamente   porque  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Los  gobiernos  locales  como  actores  internacionales…  

  estos   gobiernos   buscan   con   mayor   intensidad  poder  influir  en  este  proceso  y   se  requiere  de  una  diplomacia  “multinivel”   que   agregue   los   diferentes   intereses   y   agendas.  El  “interés  nacional  de  la  política   exterior”   no   es   sólo   el   que   propone   el   Jefe   de   Estado   o   de   Gobierno.   Además,   la   agenda   de   política   exterior   es   cada   vez   más  diversa  y  no  sólo  dominan  los  asuntos   militares  y  de  seguridad,  sino  también  los   económicos   y   culturales   que   resultan   de   mayor   importancia   para   los   gobiernos   locales  (Duchacek,  1986).                                         *   Descentralización.   La   descentralización   de   los   gobiernos   centrales   o   nacionales,   constituye   otro   factor   endógeno   que   favorece   la   internacionalización   de   los   gobiernos   locales.   La   descentralización   permite  que  los  gobiernos  locales  puedan   promover   sus   intereses   internacionalmente   pero   en   un   marco   de   interés   nacional   general,   compartir   los   costos  y  el  conjunto  de  fuerzas  y  recursos   de  formulación  de  política  exterior  dentro   del   gobierno   federal   o   central,   y   buscar   complementariedades   (Soldatos,   1990:   41-­‐42).         Además,   la   descentralización   implica   un   mayor   número   de   funciones   y   servicios   que   deben   ofrecer   los   gobiernos   locales   como  un  gran  reto,  pero  al  mismo  tiempo   requiere   ir   aparejada   de   una   mayor   capacidad   de   recaudación   fiscal   y   obtención   de   recursos   propios.   En   el   marco   de   procesos   de   nuevo   federalismo   y   descentralización,   los   mercados   mundiales   también   constituyen   una   importante   fuente   de   financiamiento,   inversión   e   incluso   de   apoyo   a   la   gestión   de   servicios   públicos   para   los   gobiernos   locales.    

        *   Forma   de   Gobierno.   La   literatura   sobre   este   tema   ha   dado   prioridad   a   los   esquemas   federales   o   confederados,   donde   los   gobiernos   locales   tradicionalmente  han  tenido  un  papel  muy   activo.   Se   parte   del   supuesto   que   los   estados,   provincias,   länders   y   cantones   tienen   mayor   autonomía   de   su   gobierno   central   para   conducir   sus   propias   relaciones   exteriores.   Igualmente,   se   destacan   los   errores   e   ineficiencias   del   federalismo   para   producir   mecanismos   y   procesos   que   guiarán   a   un   proceso   de   constitución   de   agendas   nacionales   de   política   exterior   que   consideran   las   particularidades   locales   y   reducen   las   brechas   institucionales   (Soldatos,   1990:   45).       También  existen  otros  casos  de  Estados  no   federales,  tales  como  aquellos  que  tienen   esquemas   de   Estados   centralistas.   En   ese   sentido,   se   debate   la   autonomía   y   su   necesidad  de  reforzar  identidades  propias   frente   al   propio   gobierno   central,   haciendo   uso   de   las   capacidades   políticas   y   económicas   de   los   gobiernos   locales   para   proyectar   sus   intereses   y   realizar   actividades  en  el  extranjero.           La   forma   de   gobierno   también   se   relaciona   con   la   manera   en   que   está   compuesto   el   poder   legislativo   o   el   parlamento   y   la   representatividad   de   las   localidades,   igualmente   si   ésta   incide   en   la   formación   de   coaliciones   gobernantes   en   el  gobierno  central.  Asimismo,  el  papel  de   los   gobiernos   locales   y   sus   poderes   legislativos   para   impulsar   temas   en   la   agenda   de   política   exterior   “oficial”.   Si   existen   estos   espacios,   los   gobiernos  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez      

locales pueden   tener   una   mayor   incidencia  en  la  construcción  de  la  política   exterior,   de   otra   manera   no   existe   representatividad   local   en   el   ejercicio   de   esta  política.           *   Marco   constitucional.   La   Constitución,   como   ley   suprema   y   fundamento   normativo   de   un   Estado,   rige   las   atribuciones   y   funciones   de   los   gobiernos   locales  así  como  las  áreas  de  competencia   o   jurisdicciones   del   gobierno   central   y   los   gobiernos   locales   (Fry,   1988).   La   Constitución   provee   un   marco   legal   que   puede   inhibir   o   favorecer   las   relaciones   exteriores   de   los   gobiernos   locales,   ya   que   delimita   sus   atribuciones   en   ciertas   temáticas.7   Generalmente,   la   conducción   de  la  política  exterior,  la  firma  de  Tratados   Internacionales   y   los   asuntos   migratorios   son   áreas   reservadas   para   los   gobiernos   centrales.   Sin   embargo,   el   desarrollo   económico,   la   educación   y   la   promoción   cultural   generalmente   son   competencia   de  los  gobiernos  locales  y,  en  ese  sentido,   muchas   de   las   relaciones   y   actividades   internacionales  que  realizan  corresponden   a  dichos  ámbitos.         *  Democracia.  Las  relaciones  exteriores  de   los   gobiernos   locales   incluso   se   pueden   considerar   como   procesos   de   “democratización   de   la   política   exterior”.   Esto   ocurre   en   dos   sentidos.   El   primero   de   ellos,   como   se   señaló   anteriormente,   es   una   mayor   representación   internacional   de   las   demandas   y   estrategias   locales   a  

partir de   una   mayor   cercanía   con   la   población  y  las  comunidades;  a  diferencia   del  gobierno  central  que  en  su  proceso  de   formulación   puede   o   no   considerar   a   las   localidades.           Por   otra   parte,   en   el   caso   de   que   en   los   gobiernos   locales   esté   gobernando   un   partido  opositor  al  partido  oficialista  en  el   gobierno   central,   el   activismo   internacional   del   gobierno   subnacional   se   considera   como   “una   segunda   voz”   de   sectores  excluidos  por  el  gobierno  central   en   su   política   exterior   “oficial”.   Así,   los   intereses  y  actividades  en  el  extranjero  de   gobiernos   locales   de   distintos   partidos   contribuyen   a   una   mayor   pluralidad   y   democratización   doméstica.   Los   momentos   electorales   también   pueden   ser   coyunturas   importantes   para   proyectarse  internacionalmente.               *   Desarrollo   económico.   Los   países   con   mayores   niveles   de   desarrollo   y   economías   desarrolladas   generalmente   tienen   fuertes   sectores   privados   que,   en   un   mundo   globalizado,   tienen   una   gran   interacción   con   sus   contrapartes   alrededor   del   mundo.   Además,   los   gobiernos   locales   en   los   países   desarrollados   tienen   más   recursos   y   mayor  experiencia  en  la  promoción  de  los   intereses   económicos   de   sus   ciudadanos,   particularmente   de   aquellos   con   mayor   interacción   internacional.   Ello   implica   que   dichos   gobiernos   generen   estrategias   de   relaciones   internacionales   más   efectivas   (Michelmann,  2009:  5).         En  contraposición,  los  gobiernos  locales  de   países   en   desarrollo   con   frecuencia   enfrentan   muchos   obstáculos,   entre   ellos  

                                                                                                              7

Bélgica  constitucionalmente  es  uno  de  los  países   más   permisivos   para   las   relaciones   exteriores   de   los   gobiernos   locales,   incluso   dichos   gobiernos   pueden  firmar  Tratados  con  Estados  con  los  cuales   Bélgica   no   tenga   relaciones   diplomáticas   (Keating,   1999:  11)  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Los  gobiernos  locales  como  actores  internacionales…  

  la   falta   de   recursos   económicos,   sectores   económicos   menos   sofisticados   y   que   no   cuentan   con   suficientes   ventajas   comparativas   y   competitivas   para   insertarse   y   competir   adecuadamente   en   los  mercados  globales.  Además,  no  tienen   tanta   capacidad   de   maniobra   en   el   ámbito   internacional,   ya   sea   porque   hasta   muy   recientemente   funcionaban   bajo   regímenes   centralistas   y/o   porque   no   cuentan  con  la  experiencia  internacional  y   apenas   tímidamente   empiezan   a   realizar   actividades   en   el   extranjero.   Si   bien   la   correlación   entre   desarrollo   económico   y   actividad   internacional   de   gobiernos   locales   no   es   completamente   perfecta,   existe   una   relación   entre   ambas   variables   altamente   plausible   (Michelmann,   2009:   395).         En   síntesis,   hay   una   multiplicidad   de   factores  que  llevan  a  los  gobiernos  locales   a   ser   más   activos   en   el   extranjero,   ya   sea   de  orden  externo  o  interno,  así  como  de  la   manera  en  que  se  plantean  sus  desafíos  y   su  inserción  en  los  procesos  globales  y  de   alta  interdependencia.                         Estrategias         ¿Cómo   conducen   sus   relaciones   internacionales   los   gobiernos   locales?     Existen  diversas  estrategias  empleadas  por   estas  autoridades,  tales  como:         *   Cabildeo   y   participación   en   la   política   exterior   del   gobierno   central.   Las   autoridades   locales   pueden   participar   individualmente  o  a  través  de  asociaciones   nacionales   o   regionales   en   actividades   de   política   exterior,   invitadas   por   su   gobierno  

central. Por   ejemplo,   realizar   visitas   y   viajes   al   extranjero   acompañando   a   los   jefes   de   Estado,   así   como   en   el   proceso   de   formulación  de  la  política  exterior.    Esto  es   lo   que   Brian   Hocking   (1999:   30)   define   como   “estrategia   mediada   para   relacionarse   con   el   exterior”.   Es   decir,   usando   los   canales   de   influencia   disponibles   para   los   gobiernos   locales   en   la   toma   de   decisiones   de   política   pública   en   materia   de   relaciones   internacionales   del  Estado.         *  Promoción  económica  en  el  exterior.  Los   gobiernos   locales   buscan   que   sus   productos   se   posicionen   en   los   mercados   mundiales;   igualmente,   se   promueven   internacionalmente   como   destino   de   inversiones   y   turismo,   evidenciando   sus   ventajas   comparativas   y   competitivas,   así   como   su   oferta   cultural   que   puede   incluir   tradiciones   e   historia   hasta   gastronomía.   Con  este  propósito  pueden  asistir  a  ferias   mundiales   temáticas   así   como   organizar   semanas  culturales  en  el  extranjero.           *  Oficinas  de  representación  en  el  exterior.   Una   de   las   formas   más   efectivas   de   promover   los   intereses   de   los   gobiernos   locales   en   el   exterior,   así   como   realizar   actividades   continuamente,   es   el   establecimiento   de   oficinas   situadas   estratégicamente   en   ciertos   territorios.   Estas   oficinas   pueden   localizarse   tanto   en   la   capital   de   su   país,   para   conducir   sus   relaciones   intergubernamentales,   como   en  las  ciudades  en  el  extranjero  donde  se   localizan   o   pretenden   desarrollar   sus   principales   mercados   internos   o   exteriores.        

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez      

* Relación  con  los  oriundos  en  el  exterior.   El  mantenimiento  de  los  lazos  culturales  y   tradicionales   con   los   oriundos   en   el   exterior   es   una   de   las   estrategias   más   utilizadas   por   los   gobiernos   locales,   especialmente   aquellos   que   no   cuentan   con   muchos   recursos   para   promoverse   mundialmente.  Los  oriundos  en  el  exterior   pueden   ser   los   mejores   promotores   y   consumidores   de   productos   locales,   así   como   inversionistas   interesados   en   el   desarrollo  de  sus  comunidades  locales.           *  Hermanamientos.  Este  es  el  instrumento   por  excelencia  de  las  relaciones  exteriores   de   los   gobiernos   locales.   Los   hermanamientos   permiten   forjar   relaciones   con   otros   gobiernos   locales   en   el   extranjero   con   quienes   se   comparten   intereses.   Pueden   ser   muy   generales,   para   forjar   relaciones   de   amistad   y   entendimiento,   o   pueden   incluir   áreas   de   cooperación   muy   específicas,   como   educación,   transferencia   de   tecnología   y   medio   ambiente,   entre   otras.   Algunos   de   estos   hermanamientos   están   incluso   registrados  ante  Sister  Cities  International   (www.sister-­‐cities.org).       *  Acuerdos  interinstitucionales.  Si  bien  los   hermanamientos   son   acuerdos   interinstitucionales   entre   gobiernos   locales,   estos   acuerdos   también   pueden   negociarse   con   otras   entidades   externas   como   pueden   ser   empresas   transnacionales,   agencias   internacionales   de   cooperación   para   el   desarrollo   y   organismos  internacionales.           *   Asociaciones   nacionales,   regionales   o   mundiales   de   autoridades   locales.   La   pertenencia   a   asociaciones   nacionales   de  

autoridades locales,   ya   sea   por   función   gubernamental   o   por   temáticas,   es   una   buena   estrategia   local   de   relaciones   exteriores   ya   que   a   través   de   estas   asociaciones   se   pueden   compartir   experiencias   de   políticas,   discutir   problemáticas   comunes,   unir   esfuerzos   e,   incluso,   cabildear   colectivamente   para   la   implementación   de   políticas   y   estrategias   nacionales,   regionales   o   mundiales   favorables  a  los  gobiernos  locales.    

  LOS  SUPUESTOS  CONCEPTUALES  

  Una   vez   que   se   ha   hecho   la   revisión   conceptual   así   como   la   distinción   entre   factores   y   estrategias,   es   necesario   analizar   con   mayor   detalle   y   discutir   al   menos   tres   de   los   principales   supuestos   que   refleja   la   investigación   académica   en   este   campo:   1)   los   gobiernos   locales   son   actores   internacionales,   2)   Los   gobiernos   locales   hacen   diplomacia   a   pequeña   escala,   y   3)   los   estados   “van   al   exterior”   (go  abroad).         Un   primer   supuesto   en   la   literatura   especializada   es   que   los   gobiernos   son   considerados   como   actores   internacionales   dados.   Los   estudios   académicos   en   este   campo   se   basan   en   referencias  empíricas  de  casos  exitosos  en   los   que   efectivamente   los   gobiernos   locales   (estados,   provincias,   länders,   cantones,   municipios   o   condados)   se   conducen   como   actores   internacionales   con   agendas   propias   y   diferenciadas   a   las   de   sus   gobiernos   centrales   (federales   o   nacionales).   Los   gobiernos   locales   promueven   sus   propios   intereses   en   el   mundo  a  través  de  estrategias  propias  que  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Los  gobiernos  locales  como  actores  internacionales…  

  no   dependen   de   la   conducción   de   la   política  exterior  “oficial”.         Sin  embargo,  es  importante  reconocer  que   no   todos   los   gobiernos   locales   efectivamente   pueden   ser   actores   internacionales;   potencialmente   pueden   serlo,   aunque   esto   depende   de   si   existen   factores   endógenos   y   exógenos   propicios.   En   la   práctica,   no   todos   los   gobiernos   locales   necesariamente   pueden   conducir   sus   propios   intereses   y   agenda   internacional   a   través   de   estrategias   propias.  Esto  es  más  bien  una  excepción  y   no   la   regla   en   el   mundo   contemporáneo.   Además,  la  literatura  se  centra  más  en  los   casos  exitosos  en  países  económicamente   desarrollados   en   América   del   Norte   y   Europa,   con   amplias   tradiciones   democráticas,   en   los   que   existen   mecanismos  de  toma  de  decisiones  en  los   que   participan   los   gobiernos   locales   y   cuyas  economías  se  encuentran  insertadas   en   las   dinámicas   globales.   Por   otro   lado,   existen   pocos   estudios   disponibles   sobre   Eurasia,  África  y  Asia;  y  todavía  centrados   en   el   concepto   de   “paradiplomacia”   (Cornago,  2000).           La  condición  de  “actor  internacional”  en  la   disciplina   de   las   Relaciones   Internacionales   generalmente   ha   estado   ligada   al   concepto   de   poder   en   términos   de   capacidades   (geográficas,   militares,   territoriales,   poblacionales,   económicas   y   políticas)   así   como   de   influencia   efectiva   sobre   otros   “actores   internacionales”.   En   ese   sentido,   es   discutible   el   poder   de   los   gobiernos   locales   en   la   arena   internacional.   Unos   cuentan   con   mayores   capacidades   que   otros,   unos   influyen   de   manera   más   efectiva   que   otros.   Algunos   pueden   ser   considerados   “verdaderos  

actores internacionales”,   otros   simplemente   no   figuran   en   la   escena   internacional.   Por   ejemplo,   el   estado   de   California   es   una   de   las   primeras   diez   economías  del  mundo  y  es  un  reconocido   “actor   internacional”,   incluso   con   mayor   actividad   y   capacidad   internacional   de   influencia  real  que  muchos  Estados  con  un   asiento   permanente   en   la   Asamblea   General  de  Naciones  Unidas.       Es   necesario   reconocer   que,   potencialmente,   todos   los   gobiernos   locales   pueden   ser   actores   internacionales,   aunque   es   necesario   demostrar   que   hacen   uso   efectivo   de   sus   capacidades   en   el   extranjero,   conducen   sus  intereses  y  sus  relaciones  exteriores  e   incluso   pueden   llegar   a   tener   “influencia   efectiva”   sobre   otros   actores   internacionales,     tales   como   otros   gobiernos   nacionales,   locales   u   entidades   no  gubernamentales.         Otro   supuesto   es   que   los   gobiernos   locales   hacen   “diplomacia”   a   pequeña   escala.   La   terminología   usada   para   describir   este   fenómeno   incluye   el   concepto   “diplomacia”   (microdiplomacia,   paradiplomacia,   diplomacia   federativa   y   diplomacia   local).   No   obstante,   la   diplomacia   como   práctica   e   institución   desde   el   siglo   XVIII   y   basada   en   Convenciones   Internacionales   todavía   es   exclusiva   de   los   Estados   nacionales,   aunque   se   está   transformando.   Generalmente,   como   reconoce   el   propio     Michael   Keating   (1999:   11,   13),   los   gobiernos   locales   ejercen   la   conducción   de   una   “diplomacia”   poco   institucionalizada,   más   funcional,   con   frecuencia   oportunista   y   experimental.   Keating  explica  que,  además,  está  sujeta  a  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez      

numerosas pruebas   de   ensayo   y   error   conforme   los   gobiernos   locales   experimentan  lo  que  funciona  y  cuál  es  su   costo  efectivo.    

internacionales pueden   ser   los   “iniciadores”   de   sus   relaciones   exteriores   buscando  alcanzar  ciertas  metas  locales  o   regionales.  También  pueden  ser  “canales”   de   otros   actores   y   sus   intereses,   como   pueden  ser  empresas  y  organizaciones  de   la   sociedad   civil   o   no   gubernamentales.   En   tercer   lugar,   pueden   ser   “objetivos”   (targets)   de   la   actividad   internacional,   donde   sus   propias   políticas   y   actividades   afectan   los   intereses   de   otros   actores   internacionales.         Esto   implica   diferenciar   el   papel   de   los   gobiernos  locales  como  causa  o  efecto  de   su   “internacionalización   o   globalización”;   es   decir,   si   tienen   un   papel   activo   o   pasivo   frente   a   estos   procesos.   Hocking   (1993)   asume   que   los   gobiernos   locales   son   “proactivos”   y   por   esta   razón   pueden   afectar   a   otros   actores   o   agentes   internacionales.   Aunque   también   las   localidades   pueden   llegar   a   “globalizarse”   o   “internacionalizarse”   de   otras   maneras,   que   no   necesariamente   son   iniciadas   o   protagonizadas  por  los  gobiernos  locales.         Afirmar  que  las  autoridades  locales  tienen   “relaciones   internacionales”   implica   que   tienen   vínculos   y   estrategias   para   relacionarse   con   diversos   actores/agentes   externos   (entidades   estatales   y   no   estatales,   organizaciones   y   asociaciones,   grupos   e   individuos).   Sin   embargo,   el   establecimiento   de   esas   relaciones   que   pretenden   ser   institucionalizadas   no   ocurre   de   manera   automática.   En   otras   palabras,   sucede   después   de   que   ha   habido   procesos   de   “globalización   doméstica  o  de  las  localidades”.        

  En   ese   sentido,   la   conducción   de   sus   relaciones   internacionales   no   necesariamente   puede   caracterizarse   formalmente   como   “diplomacia”,   aún   advirtiendo   que   ésta   es   protagonizada   por   “mini”   o   “micro”   actores,   algunos   incluso   sin   experiencia   diplomática   formal   ni   tampoco   siendo   reconocidos   como   “diplomáticos”.   Las   autoridades   y   funcionarios   de   gobiernos   locales   en   ningún   momento   pueden   conducirse   como   “diplomáticos”   ni   ser   acreedores   a   los   privilegios   que   conlleva   esta   condición.   Si   bien   diferentes   actores   internacionales   que   no   son   Estados   nacionales   (parlamentos,   empresarios,   instituciones   académicas,   ciudadanos,   gobiernos   locales,   etc.)   cada   vez   son   más   activos   en   negociaciones   y   acuerdos   internacionales,   estas   actividades   no   se   pueden   caracterizar  como  “diplomacia”.           Otro   supuesto   es   que   los   estados   van   al   exterior   (go   abroad).   La   literatura   presupone   que,   dadas   las   presiones   externas   a   las   que   están   sujetos   los   gobiernos   locales   en   el   contexto   de   una   globalidad   e   interdependencia   mundial   creciente,  ellos  van  al  exterior  en  busca  de   oportunidades   (Michelmann,   1990).   Esto   implica   revisar   con   detenimiento   cuáles   son  los  procesos  anteriores  a  esta  decisión   de   “ir   al   exterior”   y   cómo   hacen   esto   de   manera  activa.           Brian   Hocking   (1999:   22)   plantea   que   los   gobiernos   locales   como   actores  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Los  gobiernos  locales  como  actores  internacionales…  

  Las   localidades   se   globalizan   por   muy   diversas   razones,   no   necesariamente   iniciadas   por   autoridades   gubernamentales.   En   ese   sentido,   es   necesario   distinguir   que   las   relaciones   exteriores   de   los   gobiernos   locales     incluyen   acciones   deliberadas   de   estos   gobiernos   para   conducir   sus   relaciones   fuera   de   su   jurisdicción.   A   diferencia   de   esta   acción   deliberada   y   proactiva,   la   “globalización   de   las   localidades”   pueden   incluir   una   serie   de   fenómenos   y   problemáticas   internacionales   y   globales   que   no   han   sido   conducidos   o   promovidos   inicialmente   por   estos   gobiernos,   tales   como   las   migraciones,   la   opinión   pública   internacional   dirigida   hacia   los   gobiernos   locales   y   ayuda   internacional   en   casos   de   desastres   debido   a   una   gran   cobertura   mediática.       En   ese   sentido,   la   respuesta   de   los   gobiernos   locales   puede   o   no   plantearse   estratégicamente,   presentar   tendencias   hacia  la  institucionalización  o  simplemente   “reaccionar”   ante   estos   procesos.   Esto   implica   también   observar   los   límites   de   actuación   exterior   que   tienen   estos   gobiernos,   además   de   aquellos   límites   obvios   que   son   la   existencia   de   una   “política   exterior”   oficial   del   gobierno   central   o   nacional,   así   como   de   los   lineamientos   constitucionales   de   su   país   en  materia  internacional.         Al   bajo   nivel   de   institucionalización,   así   como   la   respuesta   oportunista   y   experimental   de   los   gobiernos   locales,   se   debe   añadir   que   las   propias   capacidades   políticas   y   económicas   con   las   que   cuentan   para   plantearse   sus   propias   relaciones   exteriores   pueden   ser   muy   dispares.   No   todos   los   gobiernos   locales  

tienen lo   que   Soldatos   (1990:51)   denomina  “condiciones  favorables  para  la   paradiplomacia”,  como  las  personalidades   de  los  líderes,  el  clima  socio-­‐político  y  una   legislación   favorable.   Estas   incluso   pueden   configurarse   como   recursos   de   poder,   como   se   ha   señalado   anteriormente,   e   incluyen   ubicación   geográfica   (que   puede   ser   esencial   geopolítica   y   geoestratégicamente)   así   como   compatibilidades  en  materia  de  economía,   política,  historia,  cultura  y  lengua.               En   definitiva,   no   todos   los   gobiernos   locales   cuentan   con   las   capacidades   para   responder,   plantear   estrategias   o   conducir   las   pruebas   de   ensayo   y   error   que   menciona   Keating   (1999).   Incluso   el   camino   de   aprendizaje   de   los   gobiernos   locales   en   esta   materia   puede   ser   largo   y   tortuoso,   especialmente   ante   presiones   internacionales   que   probablemente   no   se   están   buscando   activamente,   pero   que   implican   transformaciones   y   retos   locales   que   requieren   respuestas   de   los   gobiernos.    

HACIA  UNA  PROPUESTA   CONCEPTUAL  

  Atendiendo   a   la   semántica,   las   relaciones   “internacionales”   son   relaciones   “entre   naciones”   y   los   gobiernos   locales   no   siempre  representan  “naciones”.  Más  bien   se   puede   considerar   la   propuesta   de   Robert   Keohane   y   Joseph   Nye   (1974)   de   llamarlas   “relaciones   tras-­‐ gubernamentales”,   aunque   estos   autores   consideraban   las   que   establecen   las   autoridades   subnacionales   (jueces,   diputados,  gobernadores  y  alcaldes,  entre  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez      

otros) con  sus  pares  internacionales,  pero   no   consideran   aquellas   relaciones   que   estas   autoridades   forjan   con   otras   entidades   internacionales   sean   o   no   sus   pares,   por   ejemplo,   municipios   que   firman   convenios   con   empresas   y   universidades   extranjeras.       Preferiblemente,  estas  actividades  podrían   designarse   como   “relaciones   exteriores   o   extranjeras”  (foreign  relations)  o  “asuntos   exteriores   o   extranjeros”   (foreign   affairs)   de   los   gobiernos   locales.   No   obstante,   el   término   “asuntos”   enfatiza   los   temas   de   interés   de   estos   gobiernos,   a   diferencia   de   “relaciones”   que   enfatizaría   las   interacciones   y   vínculos   con   el   extranjero   y  su  institucionalización.  Ahora  bien,  ¿cuál   es   la   diferencia   entre   “extranjero”   y   “exterior”   considerando   la   jurisdicción   y   el   territorio  local?       Se   entendería   por   “extranjero”   aquello   que  proviene  o  tiene  origen  fuera  del  país,   de  las  fronteras  territoriales  del  Estado  en   el   cual   se   ubica   el   gobierno   local.   Por   su   parte,  “exterior”  incluye  todo  aquello  que   fuera   del   espacio   territorial   o   la   jurisdicción   del   gobierno   local,   en   ese   sentido   “relaciones   exteriores   de   los   gobiernos   locales”   incluirían   sus   interacciones,   vínculos,   intereses,   actividades   y   estrategias   con   diversas   entidades  tales  como:    

a) otros   gobiernos   locales   en   su   país   (provincias,   estados,   municipios,   alcaldías  o  condados);       b) el  gobierno  nacional,  central  o  federal;       c) otros   gobiernos   locales   o   centrales   en   países  extranjeros;       d) asociaciones   y   organizaciones   internacionales  gubernamentales;  y       e) empresas   y   otras   instituciones   u   organizaciones   extranjeras   no   gubernamentales  y  de  la  sociedad  civil.       De   esta   manera,   la   caracterización   de   este   fenómeno   como   “relaciones   exteriores   de   los   gobiernos   locales”   permitiría   crear   un   campo   específico   de   estudio   en   la   disciplina   de   las   Relaciones   Internacionales   y   además   incluir   la   multiplicidad   de   relaciones   que   configuran   los   gobiernos   locales,   tanto   en   el   interior   de   su   país   con   los   poderes   centrales   (ejecutivo,   legislativo   y   judicial)   así   como   con   otros   gobiernos   locales,   tanto   dentro   como   fuera   de   las   fronteras   nacionales   e   incluso   con   una   gran   diversidad   de   otros   actores   no   gubernamentales,   ya   sea   empresas   transnacionales   u   otras   instituciones,   organizaciones   y   entidades   extranjeras   de   carácter   diverso.

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Los  gobiernos  locales  como  actores  internacionales…  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                    Adriana  Sletza  Ortega  Ramírez       Michelmann,  Hans,  ed.  (2009),  Foreign  Relations  in  Federal  Countries.  A  Global  Dialogue  on  Federalism,  volume   5,   Montreal,   Canada,   McGill-­‐Queen´s   University   Press,   Forum   of   Federations   and   International   Association  of  Centers  for  Federal  Studies.   Monroy   Luna,   Ruben   (2007),     Federalismo   y   relaciones   internacionales.   La   vinculación   de   las   entidades   federativas  mexicanas  con  el  ámbito  internacional,  México,  Secretaría  de  Gobernación.       Rodrigues,   Gilberto   Marcos   (2002),   “Globalización   y   gobiernos   subnacionales   en   Brasil”,   Vetas,   año   IV,   número   11,  mayo-­‐agosto,  p.  47-­‐64.       Rosenau,  James  (1990),  Turbulence  and  Change  in  World  Politics:  A  Theory  of  Change  and  Continuity,  Princeton,   New  Jersey,  United  States,  Princeton  University  Press.   Schiavon,   Jorge   (2010),   “Sub-­‐State   Diplomacy   in   Mexico”,   The   Hague   Journal   of   Diplomacy,   volume   5,   numbers   1-­‐2,  p.  65-­‐97.   _______   (2006),   La   proyección   internacional   de   las   entidades   federativas:   México   ante   el   mundo.   México,   Instituto  Matías  Romero,  Secretaría  de  Relaciones  Exteriores.     Soldatos,   Panayotis   (1990),   “An   Explanatory   Framework   for   the   Study   of   Federated   States   as   Foreign-­‐Policy   Actors”   en   Michelmann,   Hans   and   Panayotis   Soldatos   (eds.)   Federalism   and   International   Relations:   The   Role  of  Subnational  Units.  Oxford,  United  Kingdom,  Clarendon  Press,  p.  34-­‐43.     Sombra,   José   Flavio   (2004),   “Del   federalismo   centralista   al   paradigma   del   federalismo   cooperativo:   las   relaciones   internacionales   de   Brasil   y   su   política   de   comercio   exterior”,   en   Integración   y   Comercio,   número  21,  año  8,  julio-­‐diciembre,  p.  85-­‐107.   Velázquez,   Rafael   y   Schiavon,   Jorge   (2011),   “La   cooperación   internacional   descentralizada   para   el   desarrollo   en   México”,  Revista  Española  de  Desarrollo  y  Cooperación,  número  28,  primavera-­‐verano,  p.  107-­‐122.     _____   (2007),   “La   paradiplomacia   mexicana:   las   relaciones   exteriores   de   las   entidades   federativas”,   México,   Centro   de   Investigación   y   Docencia   Económicas,   Colección   Documentos   de   Trabajo,   División   de   Estudios   Internacionales,  SDTEI  151.   Vigevani,   Tullo   (2005),   “El   marco   jurídico   e   institucional   para   la   gestión   internacional   de   los   actores   subnacionales  gubernamentales  en  Brasil”,  Integración  y  Comercio,  número  21,  año  8,  julio-­‐diciembre,   p.  27-­‐  45.    

   

     

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COOPERACION DESCENTRALIZADA E INTEGRACION REGIONAL: ¿EMBATE O COMPLEMENTARIEDAD? LOS ENTES SUBNACIONALES EN LA UNION EUROPEA Y EL MERCOSUR

  Deisy  Ventura  y  M39   arcela   Garcia  Fonseca  


Cooperación Descentralizada  e  Integración  Regional:   ¿Embate  o  Complementariedad?  Los  entes  subnacionales  en   la  Unión  Europea  y  el  MERCOSUR         Abstract  

OR

Globalization   coexists   with   regionalization;   and   regionalization   is   forced   to   correspond   to   the   expectations   generated   by   the   decentralization   of   national   states.   These   apparently   opposing   processes   raise   the   following   questions:   Is   there   pounding   or   complementarity  between  these  two  processes?  Do  the   European   Union   and   MERCOSUR   already   have   an   institutional   structure,   including   subnational   authorities   in   their   decision-­‐making   system?   We   conclude   that   decentralized   cooperation   is   generally   autonomus,   independent   and   extra-­‐regional.   Integration   processes   do   not   exclude,   but   have   not   yet   found   consistent   subnational  integration.     Key   words:   Decentralized   Cooperation,   Regional   Integration,   Subnational   Integration,   European  Union,  MERCOSUR.     Resumo  

COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA   E   INTEGRAÇÃO   REGIONAL:   ¿EMBATE   OU   COMPLEMENTARIEDADE?  OS  ENTES  SUBNACIONAIS  NA  UNIÃO  EUROPÉIA  E  NO  MERCOSUL  

A   globalização   convive   com   a   regionalização   que,   a   sua   vez,   se   vê   forçada   a   corresponder   às   expectativas   geradas   pela   descentralização   dos   Estados   nacionais.   Como   processos   aparentemente   opostos,   suscitam   a   pergunta:   há   entre   eles   complementariedade?   União   Européia   e   Mercosul   já   possuem   uma   estrutura   institucional   própria   que   incluia   os   entes   subnacionais   em   seu   sistema   decisório?   Se   conclui   que   a   cooperação   descentralizada,   em   geral,  é  livre,  autonôma  e  extra-­‐regional.  Os  processos  integracionistas  não  a  excluem,  mas   ainda  não  encontraram  uma  consistente  integração  subnacional.     Palabras  clave:  Cooperação  descentralizada,  Integração  regional,  Integração   subnacional,  União  Européia,  MERCOSUL.

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© Roberto  Sánchez  2012.  

DECENTRALIZED COOPERATION   AND   REGIONAL   INTEGRATION:   ONSLAUGHT   COMPLEMENTARITY?  SUBNATIONAL  STAKEHOLDERS  ON  THE  EU  AND  MERCOSUR  


COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA  E   INTEGRACIÓN  REGIONAL:  ¿EMBATE  O   COMPLEMENTARIEDAD?  LOS  ENTES   SUBNACIONALES  EN  LA  UNIÓN  EUROPEA  Y   EL  MERCOSUR      

Resumen  

Deisy  Ventura  y  Marcela  Garcia  Fonseca  

La   globalización   convive   con   la   regionalización   que,   a   su   vez,   se   ve   forzada   a   corresponder   a   las   expectativas   generadas   por   la   descentralización   de   los   Estados   nacionales.   Como   procesos   aparentemente   opuestos,   suscitan   la   pregunta:   ¿hay   entre  ellos  embate  o    complementariedad?  ¿Unión  Europea  y  Mercosur  ya  poseen   una   estructura   institucional   propia   que   incluye   a   los   entes   subnacionales   en   su   sistema   decisorio?   Se   concluye   que   la   cooperación   descentralizada   en   general   es   libre,  autónoma  y  extra-­‐regional.  Los  procesos  integracionistas  no  la  excluyen,  pero   aún  no  han  encontrado  una  consistente  integración  subnacional.           Palavras-­‐chave:   Cooperación   descentralizada,   integración   regional,   integración   subnacional,   Unión  Europea,  MERCOSUR.      

En las  últimas  dos  décadas  se  produjo  el  

El  fenómeno  de  la  globalización  no  excluye   a   la   regionalización.   Al   contrario,   la   tendencia   universal   de   fragmentación   de   los  Estados  termina  por  acomodarse  en  el   seno   de   los   procesos   de   integración   regional.   Con   relativa   autonomía   propia,   los   entes   subnacionales   descentralizados   practican   la   cooperación   en   diversos   niveles:   local,   regional   e   internacional.   Luego,   la   descentralización   encontraría  

fenómeno de  la  internacionalización  de  los   entes   subnacionales,   como   consecuencia   tanto   de   la   globalización   como   de   los   procesos   de   descentralización   del   poder   en  los  Estados  nacionales.  Ya  no  se  puede   negar   que   los   entes   subnacionales   son   también   actores   de   las   relaciones   internacionales,   una   vez   que   sus   acciones   causan   impactos   en   los   escenarios   internacional,  regional  y  local.    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                Deisy  Ventura  y  Marcela  Garcia  Fonseca      

eco incluso  en  los  procesos  de  integración   regional.         Se   supone   que   la   cooperación   descentralizada   ayudaría   a   reforzar   la   integración  regional  y,  al  mismo  tiempo,  la   integración   podría   contribuir   a   legitimar   el   proceso   de   cooperación   descentralizada.   De   este   nuevo   intercambio   adviene   la   expresión   “integración   subnacional”.   Se   trata   del   ejercicio   de   la   cooperación   descentralizada   intra-­‐regional,   concebida   para  reforzar  los  lazos  de  la  integración.         El  presente  artículo  se  propone  analizar  la   tendencia   de   integración   subnacional   en   los  sistemas  de  integración  del  MERCOSUR   y   de   la   Unión   Europea,   en   los   cuales   se   pretende   verificar   si   existe   la   relación   entre  descentralización  e  integración.    ¿Se   trata  de  un  juego  donde  todos  ganan  (win-­‐ win)?       Además  de  la  elaboración  de  una  tipología   para   la   cooperación   descentralizada,   dividida   en   cooperación   subnacional   autónoma   (o   extra-­‐regional),   intra-­‐ regional   e   inter-­‐regional,   también   se   investiga   el   papel   de   la   cooperación   horizontal   y   vertical   en   la   profundización   de  los  procesos  de  integración  regional.  El   objetivo   es   observar   cómo   las   distintas   formas   de   cooperación   generan   impactos   en  los  procesos  de  integración  regional.         Mientras   que   en   el   caso   de   la   Unión   Europea   se   analiza   la   actuación   de   la   Red   Eurocities  y,  en  el  ámbito  institucional,  de   los   Fondos   Europeos   para   el   Desarrollo   Regional   y   el   Comité   de   Regiones,   en   el   MERCOSUR   se   destaca   la   Red  

Mercociudades y,   en   el   ámbito   institucional,   el   papel   del   Foro   Consultivo   de   Municipios,   Estados   Federados,   Provincias   y   Departamentos.   Se   pretende   verificar   cuál   es   el   papel   de   las   mencionadas   instituciones   en   la   relación   entre  descentralización  e  integración.

  UNA  TIPOLOGÍA  DE  LA   COOPERACIÓN  SUBNACIONAL  

  La  regla  de  la  cooperación  descentralizada   es   la   cooperación   subnacional   autónoma   (o   extra-­‐regional).   Es   decir   que,   propiamente,   la   cooperación   autónoma   ocurre   entre   entes   subnacionales   de   regiones   distintas   y   por   motivos   diversos,   sin   un   objetivo   que   les   vinculaba   anteriormente.   Esta   es     la   caracterización   de   una   cooperación   descentralizada   autónoma   por   excelencia,   justamente,   porque  no  está  sujeta  a  una  “orientación”   de   sus   políticas   de   cooperación.   Así,   la   descentralización   puede   parecer   un   fenómeno   desordenado   y   sin   objetivo,   y   totalmente   autónomo,   o   sea,   sin   intereses   específicos   de   estimular   la   integración   regional.         Como   regla,   la   autonomía   rige   la   cooperación   descentralizada   de   forma   ascendente,   impulsando   todas   las   formas   de   acciones   externas   ejercidas   por   los   entes   subnacionales   con   base   en   el   principio   de   voluntariedad   de   los   actos   internacionales.   Los   límites   de   la   autonomía   subnacional   serán   siempre   los   constitucionales   y   las   directrices   de   la   política  exterior  estatal.        

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Cooperación  descentralizada  e  integración  regional…        

Claro que   cuando   se   trata   de   la   cooperación   intra-­‐regional,   la   autonomía   se   regula   y   limita   igualmente   por   las   resoluciones   de   la   organización   internacional   (UE   o   MERCOSUR),   por   sus   órganos,   foros   e   incluso   por   las   recomendaciones  de  las  redes  de  ciudades   vinculadas   a   estos   procesos.   Esto   permite   cuestionar:   ¿La   cooperación   subnacional,   cuando   ocurre   en   el   ámbito   de   los   procesos   de   integración   regional,   no   impone   nuevos   límites   a   la   autonomía   de   los  entes  subnacionales?         Por   otro   lado,   no   es   simple   comprender   por   qué   los   mecanismos   de   integración   regional   tendrían   interés   en   fomentar   la   descentralización.   Cuando   los   entes   subnacionales   están   ubicados   en   países   que   ya   participan   de   procesos   de   integración   regional,   su   descentralización   tenderá,   naturalmente,   hacia   la   cooperación  intra-­‐regional,  fomentando  el   desarrollo   local   y   de   la   región.   El   mecanismo   de   integración   gana   fuerza   al   crear   órganos   en   su   estructura   institucional  y  programas  de  incentivo  a  la   cooperación   descentralizada   que   promueve  lazos  integracionistas.         Se   trata   de   una   relación   en   donde   todos   ganan   (win-­‐win)   con   el   estímulo   mutuo:   los   entes   subnacionales,   porque   se   desarrollan   localmente,   y   el   proceso   de   integración,   porque   la   cooperación   descentralizada   ocurrió   en   su   seno,   desarrollando  la  región.  Al  mismo  tiempo,   los   entes   subnacionales,   además   de   cooperar   intra-­‐regionalmente,   siguen   con   otros   tipos   de   cooperación,   concomitantemente.     O   sea,   la   cooperación   intra-­‐regional   estará   sujeta   a   sus   logros,   mas   también   a   las  

limitaciones propias   de   la   autonomía   de   los   entes   subnacionales.   Pero   la   autonomía  no  limita  su  participación  en  el   ámbito   intra-­‐regional;   por   el   contrario,   la   permite.         Es   el   mismo   caso   de   la   cooperación   subnacional   inter-­‐regional.   Se   trata   de   la   cooperación   entre   dos   distintos   ámbitos   de   integración,   como   la   que   se   estableció   entre   entes   subnacionales   de   la   Unión   Europea   y   el   MERCOSUR,   en   el   marco   de   ambos   procesos   de   integración,   como   el   Programa  URB-­‐AL8.       La   cooperación   también   puede   ser   horizontal   o   vertical,   conforme   el   objeto.   La   cooperación   horizontal   es   realizada   entre   entes   subnacionales   y   tendrá   entre   sus   temas   comunes   de   interés   aspectos   técnicos   o   políticos,   pero   nunca   financieros.   Así,   la   cooperación   horizontal   podrá   ser   bilateral,   en   los   casos   de   hermanamientos   o   de   acuerdos   de   cooperación   técnica,   o   multilateral,   cuando  establece  la  participación  en  redes   de  ciudades  o  la  cooperación  entre  más  de   dos   entes   subnacionales,   incluyendo   las   regiones  metropolitanas.         La   cooperación   vertical,   por   su   parte,   es   realizada   entre   entes   subnacionales   e   instituciones   internacionales   como   organizaciones   internacionales,   agencias   internacionales   de   financiamiento   y   empresas   transnacionales.   Su   objeto   será   siempre   financiero,   representando   una   cierta   jerarquía:   mientras   uno   dona   o   presta,   el   otro   recibe.   Está   clasificada                                                                                                                   8

Programa   URB-­‐AL,   [en   línea].   Disponible   en:   http://www.urb-­‐al3.eu/.   [Acceso   en:   12   de   junio   de  2012].  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                Deisy  Ventura  y  Marcela  Garcia  Fonseca      

como captación   de   recursos   públicos   y   captación  de  inversiones  privadas.         Para   los   efectos   del   presente   artículo   se   entiende  que  la  cooperación  intra-­‐regional   (aquella   que   ocurre   en   el   seno   de   una   región   o   proceso   de   integración   regional   siguiendo  la  lógica  de  la  proximidad  de  los   procesos   de   integración)   es   el   tipo   de   cooperación   subnacional   más   apropiado   para   desarrollar   una   región.   Encuentra   ubicación   en   la   misma   lógica   de   la   cooperación  Sur-­‐Sur.  Ejemplos  de  acciones   de  cooperación  intra-­‐regionales  son  todas   aquellas   intercambiadas   entre   entes   subnacionales   de   un   mismo   proceso   de   integración  regional.       Así,   se   percibe   que   los   mecanismos   de   integración   regional,   como   el   MERCOSUR   y   la   Unión   Europea,   estimulan   la   aproximación   de   los   entes   subnacionales   cuando,  por  ejemplo,  permiten  algún  tipo   de   participación   en   su   proceso   decisorio.   La   lógica   de   aproximación   puede   ser   verificada   como   parte   de   una   estrategia   para   la   profundización   de   la   integración   regional.         La   Unión   Europea   y   el   MERCOSUR   tienen   órganos   propios   para   la   participación   de   los   entes   subnacionales   en   su   estructura   institucional.   Hay,   todavía,   grandes   diferencias   entre   las   concepciones   de   las   acciones   europeas   y   mercosurinas.   En   la   Unión   Europea,   el   Comité   de   Regiones   es   el  gran  articulador  local  de  la  cooperación   descentralizada   intra-­‐regional   ya   institucionalizada,  imprimiendo  valor  a  las   políticas   locales   y   regionales   en   su   actuación,   lo   que   no   corresponde   exactamente   con   la   acción   del   Foro  

Consultivo de   Municipios,   Estados   Federados,   Provincias   y   Departamentos   del  MERCOSUR.        

LA INTEGRACIÓN  SUBNACIONAL  EN   LA  UNIÓN  EUROPEA  

  Teniendo   la   proximidad   y   la   solidaridad   como   axiomas   fundamentales   para   el   fortalecimiento   democrático   en   la   Unión   Europea,   su   objetivo   es   brindar   a   los   ciudadanos   instrumentos   para   que   se   sientan   representados   en   el   sistema   decisorio   del   bloque.   En   este   sentido,   además   del   sistema   de   representación   directa  del  Parlamento  Europeo,  un  grado   de   atención   debe   ser   considerado   en   relación   a   la   participación   de   los   entes   subnacionales   europeos   en   las   políticas   regionales.       El   espíritu   integracionista   conferido   a   todas   las   instituciones   europeas   está   presente  en  el  Comité  de  las  Regiones,  en   cuanto   órgano   consultivo   que   representa   a  los  entes  regionales  y  locales  de  la  Unión   Europea.   La   función   del   Comité   de   las   Regiones   es   exponer   los   puntos   de   vista   regionales  y  locales  acerca  de  la  legislación   de   la   UE,   emitiendo   “Dictámenes”   sobre   las   propuestas   de   la   Comisión.   Así,   la   Comisión,   el   Consejo   y   el   Parlamento   deben   consultar   al   Comité   antes   que   se   adopten   decisiones   europeas   en   ámbitos   de   repercusión   local   y   regional,   en   materias   de   empleo,   medio   ambiente,   educación  o  salud  pública.       El   nivel   de   gobernabilidad   subnacional   y   la   propia   creación   del   Comité   es   una   construcción  relacionada  a  dos  factores:  la  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Cooperación  descentralizada  e  integración  regional…        

descentralización que,   a   partir   de   la   década   de   1970   y   en   la   década   de   1980   se   produce   en   la   mayoría   de   los   Estados   miembros   de   la   Comunidad   Europea,   además   de   la   expansión   de   su   aparato   institucional   y   de   sus   competencias   que   afectan   cada   vez   más   a   los   entes   regionales  y  locales  (Sancho,  2003:23).       En   1975   fueron   creados   los   Fondos   Europeos  para  el  Desarrollo  Regional,  que   establecen   una   presión   política   importante  en  el  sentido  de    disminuir  las   desigualdades   entre   regiones   menos   favorecidas.   Los   Fondos   representan   una   ayuda   a   los   presupuestos   centrales   de   algunos   Estados   miembro,   mas   no   a   las   regiones,   porque   todavía   no   estaban   institucionalizadas.   En   1988   los   Fondos   son   reformados,   teniendo   en   consideración   fomentar   el   desarrollo   y   la   reducción   desigualdades   entre   regiones   y   grupos   sociales,   como   ayuda   no-­‐ reembolsable.   La   institucionalidad   europea   proporcionó   inicialmente   cuatro   tipos  de  Fondos  estructurales:     a)   El   Fondo   Europeo   de   Desarrollo   Regional   (FEDER)   que   contribuye   esencialmente   para   ayudar   las   regiones   menos  desarrolladas,  las  que  pasan  por  el   proceso  de  reconversión    económica  y  las   que  tienen  dificultades  estructurales;       b)   El   Fondo   Social   Europeo   (FSE)   que   interviene   esencialmente   en   el   ámbito   de   la  estrategia  europea  para  el  empleo;       c)   El   Fondo   Europeo   de   Orientación   y   Garantía  Agrícola  (FEOGA)  que  contribuye   para  el  desarrollo  y  el  ajuste  estructural  de   las   zonas   rurales   menos   desarrolladas,   para  mejorar  la  eficacia  de  las  estructuras   de   producción,   de   transformación   y   de  

comercialización de   los   productos   agrícolas  y  autóctonos  y;       d)   El   Instrumento   Financiero   de   Orientación   a   la   Pesca   (IFOP)   apoya   las   evoluciones   estructurales   del   sector   de   pesca.       Actualmente   hay   cuatro   iniciativas   comunitarias  establecidas  por  los  fondos:     I)  INTERREG  III,  cuyo  objetivo  es  estimular   la   cooperación   transfronteriza,   transnacional  e  inter-­‐regional;      

II) LEADER+,   que   visa   promover   el   desarrollo  rural;        III)   EQUAL,   que   prevé   el   desarrollo   de   nuevas   prácticas   de   lucha   contra   las   discriminaciones   y   desigualdades   de   cualquier   naturaleza   en   el   acceso   al   mercado  de  trabajo  y;       IV)  URBAN  II,  que  favorece  la  revitalización   económica  y  social  de  las  ciudades  y  de  los   suburbios  en  crisis.       Cuando   las   regiones   siguen   las   políticas   de   cooperación  estipuladas  por  el  bloque,  en   nivel   de   cooperación   transfronteriza,   transnacional   e   inter-­‐regional,   sus   acciones   pueden   fortalecer   la   integración   regional,   por   la   diversidad   de   acciones   y   objetivos    y,  sobre  todo,  por  la  diversidad   de   actores   que   actúan   como   nuevos   interlocutores   de   la   cooperación   internacional.         A  propósito,  en  2008  la  Comisión  Europea   emitió  una  “Comunicación  de  la  Comisión   al   Consejo,   al   Parlamento,   y   para   el  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                Deisy  Ventura  y  Marcela  Garcia  Fonseca      

Comité Económico   y   Social   y   para   el   Comité   de   las   Regiones”.   El   documento   intitulado   “Local   Authorities:   actors   for   development”9   es   interesante   porque   reconoce   a   los   entes   subnacionales   como   actores   de   las   relaciones   internacionales,   conceptualiza   a   los   actores   subnacionales   en   la   Unión   Europea   y   destaca   la   cooperación   descentralizada   como   un   motor  para  el  desarrollo.       Con  la  creación  del  Comité  de  las  Regiones   por  el  Tratado  de  Maastricht10,  en  febrero   de   1992,   fueron   reconocidos   e   institucionalizados   los   niveles   regional   y   local  de  gobierno.  Los  artículos  263  y  265   son   los   responsables   de   aclarar   su   capacidad   consultiva,   su   legitimidad   representativa,   la   visión   común   del   aspecto   decisorio   -­‐en   consonancia   con   la   política   decisoria   supranacional   europea   en   el   grado   de   democracia   que   se   instaura   en  el  seno  del  Comité-­‐.         Aún,   se   percibe   la   independencia   como   principio   guía   de   la   actuación   de   sus   344   miembros   procedentes   de   los   27   países   miembro,   calificando   el   aspecto   de   visión   común  sobre  el  futuro  del  bloque  como  un   todo,   aunque   compartido   en   regiones.   Se   observa   la   importancia   establecida   por   la   presencia  del  Comité  de  Regiones  cuando   se   hace   escuchar   la   voz   de   los   entes   subnacionales,   cuando   el   tema   es   la  

elaboración de  la  política  externa  europea   en   materia   de   cooperación   transfronteriza.  Así  nace  la  “Europa  de  las   Regiones”,   término   largamente   utilizado   después   de   la   adopción   del   Acto   Único   Europeo,  en  1986.       El   Comité   de   las   Regiones   se   divide   en   seis   comisiones   encargadas   de   elaborar   los   dictámenes   que   se   debaten   en   los   cinco   plenos   al   año:   Política   de   Cohesión   Territorial;   Política   Económica   y   Social;   Educación,   Juventud,   Cultura   e   Investigación;   Medio   Ambiente,   Cambio   Climático   y   Energía;   Ciudadanía,   Gobernanza   y   Asuntos   Institucionales   y   Exteriores   y   Recursos   Naturales.   Decidiendo   siempre   en   Asamblea,   por   mayoría,   el   Comité   también   puede   aprobar   Resoluciones   sobre   cuestiones   políticas   regionales   de   actualidad.   Así,   además   de   los   Dictámenes   y     de   las   Resoluciones,   el   Comité   también   se   manifiesta   por   medio   de   Relatorías   o   Informes.   Por   ejemplo,   ha   participado   en   la   Conferencia   Rio+20,   lo   promocionó   en   su   página   electrónica   y   hasta   creó   una   relatoría:   “When   cities   breathe,   people   progress:  the  future  we  Europe’s  Cities  and   sub-­‐national  level  wants”.11         El   Comité   es   la   mejor   representación   institucional   sobre   la   articulación   de   la   cooperación   descentralizada   intra-­‐ regional.   Además,   a   través   de   sus   atribuciones  consultivas,  tiene  el  poder  de   influenciar     la   política   externa   europea                                                                                                                  

                                                                                                              9

Comisión   Europea.   Local   Authorities:   actors   for   development  [en  línea],  Bruxelas,  2008.  Disponible   en:   http://ec.europa.eu/development/icenter/reposit ory/COM%20(2008)%20626%20FINAL_EN.pdf.   [Consulta  :  4  de  junio  de  2012].   10   El   Tratado   de   Maastricht   cría   la   Unión   Europea,   entretanto,   la   personalidad   jurídica   de   derecho   internacional   va   surgir   con   el   Tratado   de   Lisboa,   en   vigor  en  1º  de  diciembre  de  2009.  

11

Comité   de   las   Regiones.   “When   cities   breathe,   people  progress:  the  future  we  Europe’s  Cities  and   sub-­‐national   level   wants.     [en   línea],   Bruxelas,   2012.   Disponible   en:   http://cor.europa.eu/en/news/events/Documents /CoR_brochure_Rio-­‐20_final.pdf.   [Consulta   :   4   de   junio  de  2012].    

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Cooperación  descentralizada  e  integración  regional…         democrática  y  en  la  representatividad  de  los   sobre   los   temas   que   sean   pertinentes   en   12 diversos  agentes  implicados.   el  ámbito  de  la  legislación  comunitaria.  Al  

  Seguramente,   la   responsabilidad   compartida   es   una   forma   sensata   de   garantizar   no   solamente   la   participación,   sino   el   compromiso   de   los   entes   subnacionales   con   el   desarrollo   local   y   regional.   Un   cambio   en   la   regla   del   Derecho   Internacional   en   este   sentido   viene  al  encuentro  tanto  de  los  deseos  de   mayor   autonomía   de   los   entes   subnacionales   en   el   escenario   internacional,   como   también   de   la   adecuación   de   este   Derecho   a   una   nueva   realidad   creada   por   el   fenómeno   de   la   globalización,   que   se   traduce   en   la   internacionalización   de   los   entes   subnacionales,   la   cooperación   descentralizada   y   la   integración   subnacional.           Paralelamente   a   la   actuación   del   Comité   de   Regiones   y   de   los   Fondos,   hay   que   observar  el  papel  desempeñado  por  la  Red   Eurocities,   que   ocurre   aparte   de   la   estructura   institucional   de   la   Unión   Europea.  La  red  pionera  ,fundada  en  1986   por   los   intendentes   de   seis   grandes   ciudades   (Barcelona,   Birmingham,   Frankfurt,   Lyon,   Milán   y   Rotterdam),   proporciona   la   cooperación   entre   ciudades,  regiones,  gobiernos  nacionales  e   instituciones   privadas.   Actúa   en   tres   pilares   centrales:   la   superación   de   los   desafíos   sociales,   económicos   y   ambientales.   Desarrolla   grupos   de   trabajos   sobre   temáticas   variadas.   Ya   en                                                                                                                  

final, el   Tratado   de   Lisboa   obliga   a   la   Comisión   Europea   a   consultar   a   los   entes   regionales   y   locales   ya   desde   la   fase   pre-­‐ legislativa.   El   Comité,   como   da   voz   a   las   autoridades   locales   y   regionales,   se   encuentra   profundamente   implicado   en   este   proceso.   Cuando   hace   propuestas   legislativas   en   alguno   de   los   numerosos   ámbitos   políticos   que   afectan   directamente   a   los   entes   regionales   y   locales,   la   Comisión   debe   consultar   al   Comité.       El   Comité   no   tiene   poder   decisorio   vinculante.   En   realidad,   su   acción   se   consubstancia   en   la   capacidad   de   influenciar  las  políticas  públicas  europeas.   Aún   puede   desarrollarse   más,   principalmente   con   las   Resoluciones   e   interponiendo   Recursos   ante   el   Tribunal   de   Justicia   de   la   Unión   Europea.   Su   actuación   puede   traducirse   como   una   mirada  local  sobre  la  política  comunitaria,   en  un  movimiento  unísono.         En   su   Libro   blanco   sobre   la   Gobernanza   Multinivel   de   2009,   el   Comité   de   las   Regiones   propone   la   gobernanza   multinivel  como  una  forma  de:       acción   coordinada   de   la   Unión,   los   Estados   miembro   y   los   entes   regionales   y   locales,   basada   en   la   asociación   y   destinada   a   elaborar   y   aplicar   las   políticas   de   la   Unión   Europea.   La   misma   induce   la   responsabilidad   compartida   de   los   diversos   niveles   de   poder   en   cuestión   y   se   basa   en   todas   las   fuentes   de   legitimidad  

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Comité   de   las   Regiones.   “Libro   blanco   del   Comité   de   las   Regiones   sobre   la   Gobernanza   Multinivel”   [en   línea].   Bruxelles,   2009.   Disponíble   en:   http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2 014/documents/afco/dv/livre-­‐blanc_/livre-­‐ blanc_es.pdf  [Consulta  :  4  de  junio  de  2012].  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                Deisy  Ventura  y  Marcela  Garcia  Fonseca      

relación a   la   política   exterior   europea,   la   Red   ejerce   mínima   influencia   al   promocionar   la   cooperación   entre   ciudades   de   países   que   recién   se   adhirieron   al   la   UE   y,   en   esta   lógica,   la   inclusión   como   miembros   asociados   de   ciudades   de   países   vecinos,   como   por   ejemplo  Estambul.         El   papel   de   la   Red   Eurocities   fue   muy   importante   en   el   proceso   de   descentralización  del  poder  y  para  resaltar   la   actuación   de   los   entre   subnacionales   en   territorio   europeo.   A   continuación   se   analiza   la   institucionalización   del   proceso   en  el  MERCOSUR.        

de Fundación   de   Mercociudades,   donde   refieren   el   objetivo   de   “consolidar   una   visión   de   auténtica   ciudadanía   a   partir   de   la  sociedad”.  La  primera  cumbre  de  la  Red,   en   Asunción,   fue   consagrada   al   tema   “Una   respuesta   de   las   ciudades   al   desafío   de   la   Integración”.       La   Red   funciona   como   un   catalizador,   promoviendo  el  contacto  y  el  intercambio   de   información   entre   las   ciudades   mercosureñas   y   siempre   tuvo   como   objetivo   darles   voz   en   el   proceso   decisorio   del  bloque.  Al  mismo  tiempo,  la  actuación   de   la   Red   tiene   el   desafío   de   difundir   el   tema   de   la   integración   regional   para   los   entes   subnacionales,   consagrando   un   espacio   privilegiado   de   interlocución   ciudadana.   Entre   sus   objetivos   más   importantes,   conforme   el   artículo   2º   del   Estatuto   y   Reglamento   de   las   Mercociudades13,   está   favorecer   la   participación   de   las   ciudades   en   la   estructura   del   MERCOSUR,   la   difusión   de   una  cultura  democrática  a  nivel  regional  y   nacional,   y   el   establecimiento   de   una   relación   más   estrecha   de   cooperación   para   la   definición   de   políticas   sociales   adecuadas.       En   este   contexto,   gracias   a   la   actuación   de   la   Red   Mercociudades   se   creó   un   órgano   permanente   en   la   estructura   institucional   del   MERCOSUR.   El   Grupo   Mercado   Común   (GMC),   a   través   de   la   Resolución   GMC   nº   90/00   de   15/12/2000,   creó   en   2000   la   Reunión   Especializada   de   Municipios   e   Intendencias   del   MERCOSUR   (REMI).   La   Red  Mercociudades  impulsó  a  las  ciudades  

LA INTEGRACIÓN  SUBNACIONAL  EN   EL  MERCOSUR  

  A   lo   largo   de   21   años   de   proceso   de   integración   en   el   ámbito   del   MERCOSUR,   fueron   creados   órganos   dedicados   a   la   integración   hacia   adentro,   esto   es,   una   integración   impulsada   por   una   relativa   participación   de   los   entes   subnacionales   en  el  proceso  decisorio  del  bloque.         Prioritariamente,   es   indispensable   reconocer   el   papel   que   la   Red   Mercocidades   ejerce   en   la   aproximación   entre  los  entes  subnacionales  del  bloque  y   el   propio   MERCOSUR.   Esta   es   una   red   independiente   de   ciudades,   que   no   figura   en   la   estructura   institucional   del   bloque,   que   se   creó   en   marzo   de   1995   con   los   alcaldes   de   Asunción,   Buenos   Aires,   La   Plata,   Rosario,   Córdoba,   Rio   de   Janeiro,   Brasilia,   Curitiba,   Florianópolis,   Porto   Alegre,   Salvador   y   Montevideo.   En   esa   oportunidad,  los  alcaldes  firmaron  el  Acta  

                                                                                                              13

Red   Mercociudades.   Estatuto   y   Reglamento   de   las   Mercociudades,   [en   línea],   Porto   Alegre,   1996.   Disponible   en:   http://www.mercociudades.org/pt-­‐ br/node/2272.  [Consulta  :  18  de  mayo  de  2012].  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Cooperación  descentralizada  e  integración  regional…        

miembro de  su  propio  Consejo  Directivo  y   las  que  coordinasen  unidades  temáticas  a   integrar   las   secciones   nacionales   de   la   REMI.   Solamente   Uruguay   confirió   un   sistema   de   elecciones   anuales   y   autónomas  de  representantes  municipales   que   participan   de   la   REMI.   Los   demás   países   no   adoptaron   este   sistema   porque   no   existe   esta   autonomía   en   el   proceso   decisorio   de   los   respectivos   representantes   nacionales   en   el   foro   regional,   ocurriendo   la   intervención   directa  de  los  poderes  federales.  En  Brasil   los   representantes   eran   indicados   por   la   Casa   Civil   (antes   por   el   Itamaraty).   En   Argentina   y   Paraguay,   indicados   por   sus   Ministros  del  Interior.         Así,   la   creación   de   la   REMI   significó   el   cumplimiento   del   primer   objetivo   de   la   Red,   que   observa   el   proceso   de   integración   de   los   países   del   MERCOSUR   como  un  proceso  que  debe  ir  más  allá  de   los   gobiernos   centrales,   porque   son   los   municipios   quienes   poseen   el   nivel   más   descentralizado  y  están  en  contacto  con  la   vida  cotidiana  de  los  pueblos,  idea  que  se   refleja  en  uno  de  los  lemas  de  la  Red:  “el   MERCOSUR  más  cerca  del  ciudadano”.       Gracias   a   una   postura   activa   de   la   Red   Mercociudades   en   la   estructura   de   la   REMI,   fue   creado,   por   la   Decisión   del   Consejo   Mercado   Común   (CMC)   nº   41/04   del   16   de   diciembre   de   2004,   un   nuevo   órgano   para   sustituir   la   REMI   en   la   estructura  institucional  del  MERCOSUR:  el   Foro   Consultivo   de   Municipios,   Estados   Federados,   Provincias   y   Departamentos   del  MERCOSUR.  Su  creación  representó  un   verdadero   avance   institucional   en   términos   de   la   participación   de   los   entes   subnacionales,   porque   se   trata   de   un  

espacio institucional   propio   en   la   estructura   orgánica   formal   de   MERCOSUR,   cuyos   objetivos   entran   en   la   esfera   de   contribución   e   influencia   en   los   debates   decisorios  en  el  bloque.         Entre   sus   finalidades   están   el   estímulo   al   diálogo   y   la   cooperación   entre   las   autoridades   municipales,   estaduales,   provinciales   y   departamentales   de   los   Estados   parte   del   bloque.   Aunque   poco   claros,   los   ejes   temáticos   del   Foro   son   la   integración   fronteriza,   la   integración   productiva   y   la   ciudadanía   regional.   Es   evidente   que   la   integración   subnacional   no   está   siendo   debidamente   coordinada   en   el   Foro.   Según   parece,   aún   no   se   pensó   el   desarrollo   en   términos   de   una   integración   conjunta,   a   ser   puesta   en   marcha   por   los   entes   subnacionales   del   MERCOSUR.         Originariamente   el   Foro   ha   sido   compuesto   por   un   Comité   de   Municipios   y   un   Comité   de   Estados   Federados,   Provincias   y   Departamentos,   lo   que   se   mantiene.  Los  Comités  están  divididos  por   países,   denominados   como   Capítulos,   compuestos   por   20   miembros   rotativos,   10   para   cada   Comité   (10   alcaldes   y   10   gobernadores),   actuantes   bajo   la   orientación  de  un  coordinador  nacional,  o   sea,  21  personas  por  país,  84  sin  contar  a   Venezuela.  Desde  que  empezó  a  funcionar   formalmente,  en  2007,  el  Foro  todavía  no   ha   cambiado   los   miembros   de   los   Capítulos,  o  sea,  no  realizó  la  propugnada   rotación  característica  de  las  instituciones   democráticas.   Tampoco   quedó   claro   cómo   se   llevó   a   cabo   la   “elección”   o   invitación   de   los   miembros   actuales,   ¿vitalicios?   Teniendo  en  cuenta  que  los  artículos  19  y   24   del   reglamento   interno,   Acta   nº   01/07  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                Deisy  Ventura  y  Marcela  Garcia  Fonseca      

derivado de   la   1ª   Reunión   Ordinaria   del   Plenario   del   Foro,   afirman   que   el   período   de   participación   en   los   Comités   durarán   “un   año,   sin   posibilidad   de   reelección   consecutiva”.   Al   parecer   el   Foro   tiene   mucho   por   desarrollarse   institucionalmente   y   podría   empezar   actuando  con  alguna  transparencia.         El   Foro,   posteriormente,   dispuso   de   dos   Grupos   de   Trabajo:   de   Integración   Fronteriza   (GTIF)   y   de   Información   Portal   Web   (GTIPW).   Como   puede   observarse,   lamentablemente,   sobre   el   portal   de   información   electrónica   no   es   necesario   decir   que   no   funciona.   Las   informaciones   más   actualizadas   sobre   el   Foro   no   están   ubicadas   en   el   portal   del   Foro,   en   el   sitio   electrónico   del   MERCOSUR14,   ni   en   el   portal  de  la  Red  Mercociudades15.         Los  Comités  pueden  organizar  seminarios,   reuniones   temáticas,   ruedas   de   negociaciones   y   reuniones   plenarias,   cuyos   resultados   son   llevados   tanto   al   GMC   por   el   coordinador   nacional   de   la   Presidencia   Pro-­‐tempore   del   MERCOSUR,   como   por   un   alcalde   o   gobernador   a   las   Cúpulas   semestrales   de   Jefes   de   Estado.   Las   reuniones   del   Consejo   Mercado   Común   (CMC)   son   las   más   importantes   porque   tienen   un   carácter   político   más   expresivo   y   porque   es   la   oportunidad   para   que   del   Foro   emane   una   recomendación   formal  al  bloque.  Todavía,  hasta  ahora,  el   Foro   ha   manifestado   sus   opiniones   solamente   por   medio   de   Declaraciones,   y   no  ha  utilizado  el  máximo  de  su  potencial  

para influir   en   el   sistema   decisorio   del   bloque.   Significa   que   el   propio   Foro   todavía   necesita   desarrollar   un   sistema   más   eficiente   de   aprobación   de   propuestas.   El   actual   sistema   de   toma   de   decisiones,   que   requiere   el   “consenso”   con   la   presencia   de   todos   los   miembros,   84   mínimo,   constituye   un   freno   casi   insuperable   teniendo   en   cuenta   las   divergencias   que   existen   en   el   seno   de   cada   delegación   y   entre   las   delegaciones.   En   este   caso,   el   Foro   podría   adoptar   el   sistema   decisorio   en   forma   de   asamblea,   para  ser  más  democrático,  más  inclusivo  y   más   justo,   ante   el   gran   número   de   actores   que   lo   conforman.   De   todos   modos,   sean   Declaraciones   o   Recomendaciones,   no   se   trata   de   opiniones   obligatorias   o   vinculantes.         De  este  modo,  la  opinión  de  los  gobiernos   locales   encuentra   un   espacio   para   influir   en   las   decisiones   en   el   ámbito   del   MERCOSUR,   instaurándose   el   embrión   de   una   nueva   legitimidad.   Sin   embargo,   el   hecho   de   que   los   órganos   decisorios   del   MERCOSUR  no  estén  obligados  a  tomar  en   consideración   las   propuestas   de   los   entes   subnacionales   genera   una   gran   inestabilidad   en   su   capacidad   de   influencia.   Alguna   forma   de   intervención   de   los   entes   subnacionales   que   sea   más   efectiva   en   el   proceso   de   toma   de   decisiones   del   bloque   podría   contribuir   a   perfeccionar  las  normas  del  MERCOSUR,  al   permitir   la   intervención   de   distintos   actores   y   la   maduración   de   su   contenido   en   diversos   planos.   Para   que   una   norma   tenga   una   amplia   y   profunda   efectividad,   contribuyendo   a   la   consolidación   del   proceso   de   integración,   es   preciso   que   sea   capaz  de  incorporar  las  expectativas  de  la   sociedad   en   el   ámbito   en   el   cual   será   aplicada   (Ventura;   Perotti,   2004:   74).   Sin  

                                                                                                              14

Disponible   en:   http://www.mercosur.int/   [en   línea].  [Consulta  :  18  de  mayo  de  2012].   15   Disponible   en:   http://www.mercociudades.org/pt-­‐br   [en   línea].   [Consulta  :  18  de  mayo  de  2012].  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Cooperación  descentralizada  e  integración  regional…        

REFLEXIONES FINALES  

embargo, tampoco   se   puede   hablar   de   una   influencia   del   Foro   Consultivo   en   la   política   exterior   del   MERCOSUR,   porque   no   se   constata,   aún,   la   existencia   de   una   política   exterior   común   en   el   bloque   mercosureño,   con   excepción   para   los   temas   comerciales   conforme   la   Decisión   del  CMC  nº  32/2000.           La  perspectiva  para  que  esta  participación   adquiera  mayor  relevancia  en  el  escenario   regional   es   la   profundización   de   programas  propiciados  por  la  Red  y  por  el   Foro   Consultivo,   que   incluya   un   aprendizaje   sobre   el   alcance   de   la   proyección   internacional   de   los   entes   subnacionales.   La   concienciación   de   los   administradores   locales   es   imprescindible   para   que   el   desinterés   y   el   desconocimiento   no   sean   el   obstáculo   de   una  integración  hacia  adentro.             En  el  actual  estado  de  las  cosas,  se  afirma   que   no   existe   incompatibilidad   entre   la   internacionalización   de   los   entes   subnacionales  y  el  proceso  de  integración   regional,   sino   al   contrario,   todo   movimiento   externo   de   los   entes   subnacionales   fortalece   la   integración,   principalmente   cuando   ocurre   entre   actores   del   mismo   proceso   integracionista,   o   cuando   los   proyectos   envuelven   toda   una   región,   por   ejemplo.   Está   claro   también   que,   cuando     el   objetivo  de  los  procesos  de  integración  es   el   de   promocionar   la   integración   subnacional,  el  mecanismo  de  integración   debe   influir   de   alguna   manera   en   este   movimiento,   aunque   mínimamente,   coordinando   la   cooperación.   Esto   todavía   no  ocurre  en  el  seno  del  MERCOSUR.        

  La   idea   de   la   integración   subnacional,   como   una   integración   concebida   en   el   seno   de   los   procesos   de   integración   regional,   como   expresión   política   coordinada  en  pro  del  desarrollo  regional,   aún  es  embrionaria.  Significa  decir  que  no   hay   embate   en   los   procesos   y   que   es   posible   que   la   complementariedad   se   configure   como   una   estrategia   de   profundización   de   la   integración   para   los   mecanismos   de   integración   en   el   futuro   próximo.         A  partir  de  un  análisis  de  la  Unión  Europea   y   del   MERCOSUR,   se   puede   concluir   que   dicha   relación   existe   y   que   cuanto   más   profundizado   sea   el   nivel   de   institucionalización   de   los   mecanismos   de   integración   en   la   esfera   subnacional,   más   grande   será   la   capacidad   de   coordinación   entre   la   cooperación   descentralizada   y   la   integración  regional  hacia  una  integración   subnacional.   O   sea,   ambos   procesos   tienen   el   potencial   de   profundizar   la   integración   subnacional   que   es,   además   del   nivel   institucional   propiamente   dicho,   un  desarrollo  en  la  esfera  política,  porque   se  lo  concibe  dentro  de  los  proyectos  más   amplios   de   profundización   de   la   integración  regional  por  ella  misma.   Aunque   la   Unión   Europea   esté   más   institucionalizada,   organizada   y   avanzada   en   términos   de   la   participación   de   los   entes   subnacionales   en   sus   instituciones,   con   los   Fondos   y   el   Comité   de   las   Regiones,   la   coordinación   para   que   el   desarrollo   ocurra   intra-­‐regionalmente   no   existe.  No  hay  un  estímulo  específico  para   tal   fin.   No   se   trata   de   una   política   específica   de   integración   subnacional,   como  se  ha  dicho.   51  


Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                Deisy  Ventura  y  Marcela  Garcia  Fonseca      

  Lo   que   se   extrae   de   las   instituciones   europeas   que   se   presentan   en   las   estructuras  de  los  procesos  de  integración   es   que   están   trabajando   para   incluir   a   los   entes   subnacionales   en   sus   procesos   decisorios.   Se   trata   de   un   fenómeno   constante   y   que   tiende   a   expandirse   y   profundizarse,   como   la   participación   en   decisiones  que  toquen  a  las  regiones,  en  la   Unión   Europea,   por   ejemplo.   El   tipo   de   “consulta”   existente   en   la   Unión   Europea   es   más   influyente,   más   agresiva   quizás,   o   simplemente   más   institucionalizada   o   imbuida  de  mayor  fuerza  política.           En   el   MERCOSUR,   la   red   de   ciudades   que   estaba   creada   fuera   de   los   límites   de   la   institucionalidad   del   bloque,   la   Red   Mercociudades,   ejerció   un   papel   crucial   para   la   institucionalización   de   la   cooperación   subnacional   en   la   estructura   orgánica   del   MERCOSUR.   Así   que,   la   creación   del   Foro   Consultivo   de   Municipios,  Estados  Federados,  Provincias   y   Departamentos   es   el   resultado   de   los   esfuerzos   de   la   propia   Red   Mercociudades   para   institucionalizar   el   derecho   a   la   participación   de   los   entes   subnacionales   del   MERCOSUR   en   los   temas   de   integración  regional.         Aunque  el  Foro  sea  un  proceso  incipiente,   con   muchos   aspectos   por   desarrollar,   garantiza   a   los   entes   subnacionales   el   derecho   a   una   voz   común,   a   través   de   recomendaciones   no   vinculantes,   que,   a   pesar  de  no  tener  tanto  valor  en  términos   decisorios,   representan   una   conquista   política   de   los   entes   subnacionales,   además   de   un   mecanismo   estable   de  

comunicación en   la   estructura   institucional  mercosulina.         Pero   de   este   análisis   se   concluye   que   el   Foro   consultivo   aún   no   ejerció   la   posibilidad   de   emanar   recomendaciones.   Aunque  sea  más  reciente  que  el  Comité  de   las   Regiones,   en   sus   cinco   años   de   ejercicio   ya   podría   haber   insinuado   algún   protagonismo  en  el  proceso.       En   este   contexto,   la   relación   directa   de   los   entes   subnacionales   en   el   proceso   decisorio   del   MERCOSUR   es   aún   más   rarefacta   porque   no   existe,   todavía,   un   proyecto   de   integración   (supranacional)   concreto  como  en  la  UE.  De  todas  formas,   se   debe   aclarar   que   el   objetivo   de   la   participación   de   los   entes   subnacionales   en   los   procesos   de   integración   regional   como  el  MERCOSUR  es,  desde  el  punto  de   vista   de   sus   entes   subnacionales,   poder   participar   en   decisiones   que   tengan   que   ver  con  sus  municipios,  estados  federados,   provincias   o   departamentos.   En   este   sentido,   la   creación   de   la   Unión   Sudamericana  de  Naciones  (UNASUR),  una   organización   de   carácter   político   y   más   amplio   e   integracionista,   brinda   un   momento   oportuno   para   repensar   si   el   MERCOSUR   es   o   no   es   un   mecanismo   de   integración,   o   si   se   basa   solamente   en   un   interés   comercial.   Queda   la   cuestión   y   la   duda.       Tanto   el   papel   del   Foro   Consultivo   en   el   MERCOSUR   como   el   del   Comité   de   las   Regiones   en   la   Unión   Europea   en   el   ejercicio   de   esta   relación   entre   descentralización   e   integración     es   fundamental,   sobretodo   para   conferir   legitimidad  jurídica,  institucional  y  política  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                    Cooperación  descentralizada  e  integración  regional…        

a los  procesos  de  descentralización  en  los   Estados-­‐parte   de   los   bloques,   garantizando  la  estabilidad  de  la  actuación   subnacional  interna  e  internacionalmente.   Por   lo   tanto,   la   institucionalización   contribuye   formalmente,   jurídicamente   y   políticamente   para   la   legitimación   del   proceso   de   descentralización   de   los   Estados.          

Sin embargo,   la   cooperación   descentralizada   desde   la   perspectiva   regional   no   es   una   práctica   generalizada.   La  regla  de  la  cooperación  descentralizada   es   la   cooperación   libre,   autónoma,   extra-­‐ regional.   Para   que   esta   cooperación   ocurra   de   forma   más   efectiva   en   el   seno   de   los   procesos   integracionistas,   aún   tiene   mucho   que   desarrollarse   hacia   una   seria   integración   subnacional,   para,   quizás,   dejar  de  ser  una  excepción.  

REFERENCIAS  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                Deisy  Ventura  y  Marcela  Garcia  Fonseca      

do Sul”,  Revista  Brasileira  de  Política  Internacional,  Ano  49,  nº  1,  Brasília,  Instituto  Brasileiro   de  Relações  Internacionais.   Rhi-­‐sausi,   José   Luis;   Conato,   Dario   (2008),   Cooperación   descentralizada   Unión   Européa-­‐América   Latina   y   desarrollo   económico   local,   Colección   de   Estudios   de   Investigación,   N.6,   Observatorio  de  Cooperación  Descentralizada  Unión  Européa-­‐América  Latina,  Diputación  de   Barcelona.   Robertson,  Roland  (2000),  Globalização:  Teoria  Social  e  Cultura  Global,  Petrópolis,  Vozes.   Rodrigues,   Gilberto   Marcos   Antonio   (org.)   (2009),   Cidades   em   Relações   Internacionais:   análises   e   experiências  brasileiras,  São  Paulo,  Desatino.   Sancho,   Laura   Huici   (2003),   El   Comité   de   las   Regiones:   su   función   en   el     proceso   de   integración   europea,  Barcelona,  Institut  d’Estudis  Autonòmics.   Ventura,   Deisy   (2005),   Las   assimetrías   entre   el   Mercosur   y   la   Unión   Europea:   los   desafios   de   una   associación  interrregional,  Montevideo,  Fundación  Konrad  Adenauer.   Ventura,   Deisy;   PEROTTI,   Alejandro   D.   (2004),   El   proceso   legislativo   del   MERCOSUR,   Montevideo,   Fundación  Konrad  Adenauer.     Vigevani,  Tullo  (org.)  (2004),  A  dimensão  subnacional  e  as  relações  internacionais,  São  Paulo,  EDUC.   Wanderley,   Luiz   Eduardo   W.   (org.)   (2005),   Governos   subnacionais   e   sociedade   civil:   integração   regional  e  MERCOSUL,  São  Paulo,  EDUC.   Zapata   Garesché,   Eugene   D.   (2007),   Manual   práctico   para   internacionalizar   la   ciudad:   guía   para   la   acción   exterior   de   los   gobiernos   locales   y   la   cooperación   descentralizada   Unión   Europea-­‐ América  Latina,  Vol.1,  Diputación  de  Barcelona.              

 

  XVII  Cumbre  de  Mercociudades   Quilmes,  Argentina   28-­‐30  Noviembre,  2012.  

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LAS REDES DE ACTORES LOCALES EN LOS PROCESOS DE ORDENACION DEL TERRITORIO: LA UE Y EL SICA EN COMPARACION  

Raffaella Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna     56  


Las Redes  de  Actores  Locales  en  los  Procesos  de  Ordenación   del  Territorio:  La  Unión  Europea  y  el  Sistema  de  la   Integración  Centroamericana  en  Comparación    

Raffaella Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna  

  Abstract  

Territorial   planning   is   a   key   aspect   of   supranational   integration.  It  has  become  a  central  topic  of  debate   within  the  European  Union  (since  the  90s)  and  SICA   (since   2009).   This   article   focuses   on   the   role   played   by  cooperation  networks  between  local  stakeholders   in  territorial  planning  by  comparing  EU  and  SICA.  In   fact,   these   networks   have   developed   a   spatial   management  that  goes  beyond  national  boundaries,   providing   a   major   contribution   to   supranational   integration   processes   through   a   joint   territorial   management  system.     Key   words:   Territorial   cooperation,   Territorial   planning,  Local  Stakeholders,  SICA,  EU.     Resumo  

© Roberto  Sánchez  2012.  

TERRITORIAL PLANNING   AND   LOCAL   STAKEHOLDERS’   NETWORKS:   EUROPEAN   UNION   AND   CENTRAL  AMERICAN  INTEGRATION  SYSTEM  IN  COMPARISON    

AS REDES   DE   ATORES   LOCAIS   NOS   PROCESSOS   DE   ORDENAÇÃO   DO   TERRITÓRIO:   A   UNIÃO   EUROPÉIA  E  O  SISTEMA  DE  INTEGRAÇÃO  CENTROAMERICANA  EM  COMPARAÇÃO     A   ordenação   do   território   representa   um   aspecto   chave   dos   processos   de   integração   supranacional  e  se  converteu  em  tema  central  de  debate  tanto  na  União  Européia  (desde  os   anos  noventa)  como  no  SICA  (desde    2009).  Esse  artigo  se  centra  no  papel  desempenhado   pelas  redes  de  cooperação  entre  atores  locais  em  matéria  de  O.T  mediante  uma  comparação   entre  UE  e  SICA.  De  fato,  essas  redes  atuam  na  gestão  do  território  que  vai  mais  além  das   fronteiras   nacionais,   aportando   uma   contribuição   fundamental   ao   processo   de   integração   supranacional  através  de  uma  ordenação  conjunta  do  território.     Palavras-­‐chave:  Cooperação  territorial,  Ordenação  do  território,  Atores  locais,  UE,  SICA.

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LAS REDES  DE  ACTORES  LOCALES  EN  LOS   PROCESOS  DE  ORDENACIÓN  DEL   TERRITORIO:  LA  UNIÓN  EUROPEA  Y  EL   SISTEMA  DE  LA  INTEGRACIÓN   CENTROAMERICANA  EN  COMPARACIÓN      

Resumen

Raffaella  Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna  

La  ordenación  del  territorio  (OT)  representa  un  aspecto  clave  de  los  procesos   de  integración  supranacional  y  se  ha  convertido  en  un  tema  central  del  debate   tanto  en  la  Unión  Europea  (desde  la  década  de  1990)  como  en  el  SICA  (desde   el   2009).   Este   artículo   se   centra   en   el   papel   desempeñado   por   las   redes   de   cooperación   entre   actores   locales   en   materia   de   OT   mediante   una   comparación   entre   la   UE   y   el   SICA.   De   hecho,   estas   redes   han   realizado   una   gestión   del   territorio   que   va   más   allá   de   las   fronteras   nacionales,   aportando   una  contribución  fundamental  al  proceso  de  integración  supranacional  a  través   de  una  ordenación  conjunta  del  territorio.    

Palabras  clave:  Cooperación  territorial,  ordenación  del  territorio,  instancias  locales,  UE,  SICA.          

La

el nivel   supranacional.   Durante   la   siguiente   década,   la   OT   encontró   gran   respaldo   en   la   elaboración   del   concepto   de  cohesión  territorial  (Camagni,  2006).  Si   bien   en   Europa   aún   no   existe   una   única   definición   de   cohesión   territorial   (Faludi,   2006),   todas   sus   diferentes   acepciones   enfatizan  la  cuestión  de  los  desequilibrios   territoriales   y   la   valorización   de   las   potencialidades   locales   como   herramientas   para   la   integración   y   el   desarrollo.   Además,   con   el   Tratado   de   Lisboa  de  2007  (en  vigor  desde  el  2009),  el  

ordenación del   territorio   u   ordenamiento   territorial   (OT)   representa   un   aspecto   clave   de   los   procesos   de   integración   supranacional   y,   desde   mediados   de   la   década   de   1990,   se   ha   convertido  en  un  tema  central  del  debate   europeo.  Un  paso  clave  en  este  ámbito  se   ha  dado  con  la  adopción  del  “Esquema  de   Desarrollo   del   Espacio   Europeo”   (1999),   que   representa   el   primer   intento   sistemático   para   reflexionar   sobre   la   ordenación  y  planificación  del  territorio  en  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                          Las  redes  de  actores  locales  en  los  procesos  de  ordenación…      

concepto de   cohesión   territorial   se   ha   convertido   en   un   ‘objetivo   prioritario’   de   las   políticas   europeas,   junto   con   los   tradicionales   objetivos   de   la   cohesión   económica   y   social.   De   esta   manera,   la   Unión   Europea   (UE)   ha   adquirido   un   papel   creciente   en   materia   de   ordenamiento   territorial.       De   la   misma   manera,   la   ordenación   del   territorio  ha  adquirido  recientemente  una   importancia   considerable   en   el   proceso   de   integración   supranacional   en   Centroamérica   (Berti   y   Ferrufino,   2009;   Massiris,   2008).   A   partir   del   año   2009,   diferentes   organismos   del   Sistema   de   la   Integración   Centroamericana   (SICA)16   han   desarrollado   un   amplio   conjunto   de   instrumentos   que   tienen   especial   relevancia   en   materia   de   ordenamiento   y   desarrollo  territorial.         Bajo   este   marco,   el   presente   artículo   centra   su   análisis   en   el   papel   desempeñado   por   las   redes   de   cooperación   entre   actores   locales   en   el   campo   del   OT,   mediante   una   comparación   de  los  casos  de  la  UE  y  el  SICA.  De  hecho,   estas   redes   han   realizado   una   gestión   del   territorio  que  va  más  allá  de  las  fronteras   nacionales,   aportando   una   contribución   fundamental   al   proceso   de   integración   supranacional  a  través  de  una  ordenación   conjunta  del  territorio.    

La   estructura   del   artículo   es   la   siguiente:   en   la   próxima   sección   se   indican   de   manera   sintética   los   principales   avances   del   OT   en   la   Unión   Europea   y   en   el   SICA.   En   el   tercer   apartado   se   profundiza   acerca   del  papel  de  las  redes  de  actores  locales  –   en  particular,  en  el  tema  de  la  cooperación   territorial  –  en  materia  de  OT  en  la  Unión   Europea.   La   sección   siguiente   analiza   el   papel   jugado   por   los   actores   locales   en   el   espacio   SICA,   con   especial   atención   a   la   experiencia   desarrollada   en   la   Región   Trifinio.   Finalmente,   en   el   quinto   apartado   se  trazan  algunas  conclusiones.    

EL  ORDENAMIENTO  TERRITORIAL  EN   LOS  PROCESOS  DE  INTEGRACIÓN   SUPRANACIONAL:  LOS  CASOS  DE  LA   UE  Y  DEL  SICA*    

  En  el  viejo  continente,  ya  desde  la  década   de   1970,   se   ha   desarrollado   un   fuerte   debate   en   materia   de   ordenamiento   territorial  a  nivel  supranacional,  debido  la   exigencia  de  armonizar  los  procedimientos   para   la   planificación   en   los   diferentes                                                                                                                   *

El   conocimiento   directo   de   los   procesos   de   integración   transfronteriza   centroamericana,   y   en   particular   el   de   la   Región   Trifinio,   ha   sido   posible   gracias  a  las  oportunidades  ofrecidas  por  el  Centro   Studi  di  Politica  Internazionale  (CeSPI)  de  Roma  en   el   ámbito   de   dos   de   sus   iniciativas:   el   Programa   Fronteras  Abiertas,  realizado  por  dicha  entidad  en   colaboración   con   el   Instituto   Italo-­‐Latino   Americano  (IILA)  y  cofinanciado  por  la  Cooperación   Italiana,   y   el   proyecto   Fomento   de   la   Cohesión   Social   e   Integración   Regional   Territorial   de   los   municipios   fronterizos   del   Trifinio   Centroamericano,   coordinado   por   la   Mancomunidad  Trinacional  Fronteriza  Río  Lempa  y   cofinanciado   por   el   Programa   URB-­‐AL   III   de   la   Comisión  Europea.  

                                                                                                              16

El   Sistema   de   la   Integración   Centroamericana   (SICA)   es   el   marco   institucional   de   la   Integración   Regional   de   Centroamérica,   creado   el   13   de   diciembre   de   1991   mediante   la   suscripción   del   Protocolo   de   Tegucigalpa   por   Costa   Rica,   El   Salvador,   Guatemala,   Honduras,   Nicaragua   y   Panamá.  Posteriormente  se  adhirieron  Belice  como   miembro   pleno   y   la   República   Dominicana   como   Estado  asociado.    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                              Raffaella  Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna      

territorios europeos   y   establecer   formas   de  coordinación    para  el  manejo  conjunto   de   zonas   de   frontera.   Este   debate   culminó   en   la   publicación   de   la   “Carta   Europea   de   la   Ordenación   del   Territorio”,     adoptada   en   1983   por   la   Conferencia   Europea   de   Ministros   Responsables   de   la   Ordenación   del   Territorio   (CEMAT)   -­‐instituida   en   el   Consejo   de   Europa17-­‐.   La   Carta   estableció   por   primera   vez   una   serie   de   criterios-­‐guía   para   las   políticas   de   incidencia   territorial   (CEMAT,  1983).         A  partir  de  la  suscripción  de  la  Carta  y  ante   la   creciente   preocupación   por   un   desarrollo   equilibrado,   cohesivo   y   equitativo  del  territorio,  la  Unión  Europea   ha   incrementado   su   atención   en   el   tema   del   ordenamiento   territorial.   Consecuentemente,  si  bien  desde  el  punto   de   vista   institucional   la   UE   no   tiene   competencias  y  organismos  específicos  en   esta   área,   en   la   práctica   está   adquiriendo   un   protagonismo   creciente   en   materia   de   gestión  del  territorio  y  de  su  desarrollo.  En   efecto,  los  Estados  miembro  de  la  UE  y  la   misma   Comisión   Europea18   han   tomado   conciencia   de   la   importancia   de   la   dimensión   espacial   en   las   políticas   de   desarrollo   europeas,   y   la   sensibilización   por   temas   territoriales   es   un   fenómeno   que   crecientemente   ejerce   influencia   -­‐ según  diferentes  modalidades  y  procesos-­‐   sobre   los   foros   políticos   nacionales   y  

supranacionales de   la   UE   y   las   redes   de   cooperación  entre  actores  locales.      

Desde la   segunda   mitad   de   la   década   de   1980   y,   con   más   claridad,   desde   el   comienzo   de   la   década   de   1990,   el   ‘territorio’   se   ha   convertido   en   una   ‘nueva   dimensión   de   la   política   europea’   y   su   ‘ordenación’  se  ha  convertido  en  un  tema   central  del  debate  europeo.     El   Consejo   informal   de   los   Ministros   responsables  de  la  planificación  espacial  y   de   la   política   territorial   de   la   Unión   Europea  (denominada  ‘Política  Regional’  o   ‘Política   de   Cohesión’)19   de   Lieja   de   1993   fue  el  punto  de  partida  para  la  elaboración   de   una   perspectiva   europea   de   ordenación  territorial  propiamente  dicha.         Desde  entonces  varios  proyectos  han  sido   elaborados.   En   1997   la   Comisión   Europea   publicó   un   “Compendio   de   los   sistemas   y   las   políticas   de   ordenación   del   territorio   de   la   Unión   Europea”   y   en   1999,   en   el   marco  de  la  Reunión  informal  de  Ministros   responsables   de   ordenación   del   territorio                                                                                                                   19

La  política  regional  europea,  instituida  mediante   la   reforma   de   los   Fondos   Estructurales   de   1988,   apunta   a   destinar   recursos   a   los   territorios   especialmente  desaventajados     de   la   UE   a   fin   de   corregir   las   desigualdades   existentes   y   conseguir   una   cohesión   económica,   social   y   -­‐   desde   2007   -­‐   también  territorial  de  la  UE.  La  política  de  cohesión   se   articula   en   ‘objetivos   prioritarios’   que   deben   ser   perseguidos   por   las   regiones   de   la   UE   (gobiernos   intermedios)  y  que  son  definidos  por  cada  periodo   de   programación.   Para   el   actual   periodo   de   programación   (2007-­‐2013)   los   objetivos   son:   (i)   Convergencia   -­‐   para   las   regiones   atrasadas  en   su  desarrollo;  (ii)  Competitividad  regional  y  empleo   –  para  todas  las  regiones  europeas  que  no  sean  ya   incluidas   en   el   objetivo   convergencia;   y   (iii)   Cooperación   territorial   europea   –   para   todas   las   regiones  europeas.  

                                                                                                              17

El   Consejo   de   Europa   no   es   parte   de   la   Unión   Europea   sino   que   constituye   una   organización   política   intergubernamental   establecida   en   1949   y   compuesta  por  47  Estados  democráticos  europeos   (www.coe.int).   18   La   Comisión   Europea   (CE)   representa   el   poder   ejecutivo   dentro   de   la   UE,   aunque   también   interviene   en   la   legislación.   Es   una   institución   políticamente   independiente   que   representa   y   defiende  los  intereses  de  la  Unión  en  su  conjunto.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                          Las  redes  de  actores  locales  en  los  procesos  de  ordenación…      

en Potsdam,   se   adoptó   el   “Esquema   de   Desarrollo  del  Espacio  Europeo”.         Por  medio  del  Esquema  han  sido  definidos   modelos  y  objetivos  territoriales  comunes   para   el   desarrollo   futuro   del   territorio   de   la   Unión   Europea   y,   en   particular,   se   formularon   las   directrices   políticas   para   todos   los   Estados   miembro,   regiones20   y   autoridades   locales   -­‐así   como   para   la   Comisión-­‐.  Este  esquema  fija  tres  grandes   objetivos:   (i)   “un   desarrollo   urbano   policéntrico   y   una   nueva   relación   entre   las   zonas  urbanas  y  las  rurales,  (ii)  la  igualdad   de   acceso   de   todas   las   regiones   europeas   a   la   infraestructura   y   al   saber,   y   (iii)   la   gestión  prudente  del  patrimonio  natural  y   cultural”  (Comisión  Europea,  2001:  29).  

en el   Artículo   158   del   Tratado   de   la   UE   está  destinado  principalmente  a  lograr  un   desarrollo   armónico   de   la   Unión   en   su   conjunto”  (Comisión  Europea,  2001:  35).         El   concepto   de   cohesión   territorial   se   ha   convertido   en   un   objetivo   explicito   de   la   política   regional   europea   mediante   su   adopción  en  el  Tratado  de  Lisboa  de  2007   (en   vigor   desde   el   2009).   Considerando   que   la   UE   alberga   una   enorme   diversidad   territorial,   “el   objetivo   de   cohesión   territorial  va  orientado  ante  todo  a  lograr   que   las   personas   puedan   aprovechar   al   máximo   las   características   inherentes   de   las  zonas  en  que  viven.  Ningún  ciudadano   europeo   debe   estar   en   desventaja   en   lo   que   respecta   al   acceso   a   los   servicios   públicos,   la   vivienda   o   las   oportunidades   de   empleo   simplemente   por   vivir   en   una   región   y   no   en   otra.   La   cohesión   territorial   apunta   a   un   desarrollo   sostenible   y   más   equilibrado”21.   En   2008,   la   Comisión   Europea   elaboró   un   informe   sobre   la   cohesión   territorial:   el   “Libro   Verde   sobre   la   cohesión   territorial:   convertir   la   diversidad  territorial  en  un  punto  fuerte”.   El     Libro   Verde   dio     inicio   a   un   nuevo   debate   con   objeto   de   profundizar   en   la   comprensión   del   concepto   de   ‘cohesión   territorial’   y   de   sus   implicaciones   en   términos  políticos  y  de  cooperación.     Asimismo,   en   el   2007   fue   adoptada   la   Agenda  Territorial  (Unión  Europea,  2007),   donde   los   ministros   europeos   responsables   de   ordenación   y   desarrollo   del   territorio   destacaron   la   necesidad   de   continuar   con   el   crecimiento   económico   sostenible,   la   creación   de   puestos   de   trabajo   y   el   desarrollo   social   y   ecológico   en  todas  las  regiones  de  la  UE,  a  la  vez  que                                                                                                                  

Paralelamente   al   desarrollo   del   Esquema   de   Desarrollo   del   Espacio   Europeo,   en   1998   la   Comisión   lanzó   un   programa   de   estudios  sobre  la  planificación  territorial  a   nivel   europeo,   en   estrecha   colaboración   con   los   entonces   15   Estados   miembro.   Este   programa   sentó   la   base   de   un   entendimiento   común   sobre   el   análisis   territorial,  cuestión  que  hasta  entonces  se   había   dejado   de   lado   en   la   Unión   (Comisión  Europea,  2001:  35).       Finalmente,   en   2001   el   segundo   informe   sobre   la   cohesión   económica   y   social   de   la   Comisión   Europea   abordó   por   primera   vez   el   tema   de   la   ‘cohesión   territorial’,   eje   estratégico   ‘hacia   un   desarrollo   más   equilibrado’  del  territorio  europeo,  donde   se   establece   que   “el   objetivo   del   reforzamiento  de  la  cohesión  especificado                                                                                                                   20

Las  regiones  representan  un  nivel  administrativo   subnacional   de   gobiernos   intermedios,   existente   en  la  mayoría  de  los  países  europeos.  

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Fuente:  Inforegio,  www.ec.europa.eu.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                              Raffaella  Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna      

se aseguraron   “mejores   condiciones   y   calidad   de   vida   con   las   mismas   oportunidades   con   independencia   de   donde   vive   la   gente”   (Comisión   Europea,   2008:   11).   La   Agenda   ha   profundizado   gradualmente   sobre   el   concepto   de   cohesión   territorial   entendida   como:   “un   proceso   permanente   y   cooperativo   que   implica   a   los   diversos   agentes   y   partes   implicadas   (stakeholders)   en   el   desarrollo   territorial,   a   los   niveles   político,   administrativo   y   técnico   (…).   La   cohesión   territorial   se   puede   alcanzar   solamente   con   un   diálogo   intenso   y   continuo   entre   todos   los   agentes   implicados   en   el   desarrollo   territorial.   Este   proceso   de   cooperación   es   lo   que   llamamos   gobernanza   territorial   (…)”   (Unión   Europea,   2007,   Puntos   4   y   5).   Además,   la   Agenda   ha   dado   un   nuevo   impulso   al   debate   al   definir   seis   prioridades   territoriales   (que   van   de   las   agrupaciones   regionales  de  innovación  a  las  estructuras   ecológicas   y   los   recursos   culturales,   del   desarrollo  policéntrico  a  las  nuevas  formas   de   asociación   y   de   gobernanza   territorial)   y   las     acciones   necesarias   para   su   materialización  (Comisión  Europea,  2008).   Una   versión   actualizada   de   la   Agenda   Territorial   (Agenda   Territorial   Europea,   2020)  ha  sido  publicada  en  2011.       En   lo   que   se   refiere   a   América   Latina,   la   ordenación   del   territorio   “tiene   una   historia  muy  reciente  que  se  remonta  a  los   inicios   de   la   década   de   los   ochenta”   (Massiris,  2002:  1).  En  particular,  el  OT  en   la   región   centroamericana   es   un   tema   complejo,   por   un   lado   debido   a   su   propia   naturaleza  y  a  la  volátil  dinámica  a  la  que   dicho  proceso  está  expuesto  en  cada  país   y,   por   otro   lado,   por   la   diversidad   de   experiencias  acumuladas  en  los  países  que  

componen el   Sistema   de   la   Integración   Centroamericana.       La   complejidad   de   la   gestión   territorial   propia  de  cada  país  del  SICA  se  suma  a  la   complejidad  de  los  procesos  que  se  están   desarrollando   a   escala   regional   y   a   los   desafíos  que  los  mismos  enfrentan.         De  hecho  la  región  centroamericana  sigue   en   la   ‘construcción’   de   la   integración   de   sus   sistemas   nacionales   y,   también   por   esta  razón,  en  años  recientes  ha  brindado   una   creciente   atención   a   las   políticas   públicas   que   consideran   ‘el   territorio’22   como   protagonista   de   dicho   proceso   de   integración   y,   consecuentemente,   como   ‘sujeto’  de  ordenación.       De   manera   similar   a   lo   ocurrido   en   la   Unión   Europea,   los   organismos   que   se   encargan   de   liderar   el   proceso   de   integración   centroamericana   -­‐así   como   numerosas   instancias   nacionales-­‐   parecen   cada  vez  más  conscientes  del  papel  que  el   ordenamiento   del   territorio   desempeña                                                                                                                   22  

Sobre los   conceptos   de   territorio,   región   y   regionalización   véase,   entre   otros:   (i)   Badie   B.   (1995),  La  fin  des  territoires,  ed  Fayard.;  (ii)  Brunet,   R.  (1984),  La  regionalizzazione:  essenza  o  gestione   dello   spazio?,   en   Regione   e   regionalizzazione.   (A.   Turco),     Franco   Angeli,   Milano.   (iii)   Lefebvre   H.   (1974),   La   production   de   l’espace,   ed   Anthropos;   (iv)   Raffestin   C.   (1986),   Écogénèse   territoriale   et   territorialité,  en:  Espaces,  jeux  et  enjeux,  F.Auriac  y   R.   Brunet   (dir),   Fayard.   -­‐Roncayolo   M.   (1990),   La   ville   et   ses   territoires,   Gallimard,   Folio   essais;   (v)   Vallega,   A.   (1983),   Regione   e   territorio,     Mursia,   Milano.   Como   síntesis   se   sugiere   (vi)   Massiris   (2000),   Ordenamiento   territorial   y   procesos   de   construcción   regional,   Edición   original,   [En   línea],   Marzo   de   2012:   www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/ma sir/presen.htm  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                          Las  redes  de  actores  locales  en  los  procesos  de  ordenación…      

en la   producción   de   los   procesos   de   desarrollo   (en   su   más   amplia   acepción)   y   de   su   capacidad   de   influir   en   los   efectos   de   las   decisiones   políticas   generales   y   sectoriales.   Por   esta   razón,   a   menudo   dichos   organismos   han   incrementado   sustancialmente   su   protagonismo   en   el   tema.       De   hecho,   si   bien   durante   años   el   ordenamiento   del   territorio   no   ha   sido   considerado   como   un   tema   de   inminente   relevancia   en   el   marco   de   las   agendas   de   integración   regional,   los   cambios   impuestos   por   la   urgencia   de   conseguir   un   desarrollo   más   equitativo   a   nivel   social,   económico   y   territorial,   así   como   la   necesidad   de   resolver   los   inaplazables   problemas   que   afectan   a   la   región   (dualidades   económicas   intra   y   extra-­‐ regionales,  persistente  marginalidad  de  las   áreas  periféricas,  crisis  del  sector  primario   y   consecuente   transición   económica,   creciente   urbanización,   migración   interna   y   externa,   deterioro   de   los   recursos   naturales,   etc.),   han   llevado   a   los   gobiernos   nacionales   y   a   los   organismos   supranacionales   a   reconsiderar   el   ordenamiento   territorial   como   disciplina   útil  para  la  promoción  de  políticas  públicas   orientadas  al  desarrollo  social,  económico   y  territorial.         Un  documento  de  suma  importancia  en  la   materia   es   la   “Agenda   de   Ordenamiento   Territorial   2010-­‐2015”,   elaborada   por   el   Consejo   Centroamericano   de   Vivienda   y   Asentamiento   Humano   (CCVAH)   en   2010   con   el   acompañamiento   de   la   Secretaría   de   la   Integración   Social   Centroamericana   (SISICA).   Este   instrumento,   realizado   a   través   de   un   proceso   ampliamente   participativo   y   previa   consulta   de  

numerosas instituciones   públicas   y   privadas   de   la   región,   ha   recogido   buena   parte  de  las  experiencias  y  avances  que  los   países   del   SICA   tienen   en   materia   de   OT.   Citando   textualmente   la   Agenda:   “la   región   muestra   mucha   actividad   en   el   tema  de  OT  (...)  Esos  esfuerzos,  iniciativas   en   marcha,   son   el   capital   que   el   CCVAH   [el   Consejo   Centroamericano   de   Vivienda   y   Asentamientos   Humanos,   NdA]   quiere   promover  para  la  construcción  de  políticas   públicas  en  materia  de  OT  en  cada  uno  de   los   países   y   de   manera   compartida   en   toda  la  región”  (SISCA,  2010:    11).       A   diferencia   de   la   UE,   el   SICA   aún   no   cuenta   con   una   política   supranacional   destinada   a   la   reducción   de   las   desigualdades   económicas,   sociales   y   territoriales   existentes   ni   con   instrumentos   de   promoción   territorial   sistematizados   a   través   de   fondos   específicos.   Sin   embargo,   la   Agenda   de   Ordenamiento   Territorial   prevé   que   a   partir   de   2014   los   países   miembros   del   SICA   contarán   con   mecanismos   de   financiamiento   aprobados   para   apoyar   la   inversión   en   proyectos   de   ordenamiento   territorial,   además   de   que   propone   la   creación   de   una   “política   integrada   de   inversión   pública   regional”   (objetivo   específico   quinquenal   n.   3,   SISCA,   2010:   26).       Respecto  a  los  aspectos  institucionales,  es   relevante  señalar  que  el  26  de  noviembre   de   2010   ha   sido   instituido   el   Consejo   de   Ministros   de   Planificación   (CONPLAN)   -­‐ cuya   creación   como   órgano   del   SICA   era   contemplada   en   el   Protocolo   de   Tegucigalpa   de   1991   (Protocolo   constitutivo   del   SICA).   El   CONPLAN   abre   una   ventana   de   oportunidades   para   (i)  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                              Raffaella  Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna      

articular de   manera   más   eficiente   la   visión   estratégica   del   proceso   de   la   integración   regional,   con   la   visión   estratégica   individual   de   los   países   que   componen   el   SICA;   (ii)   alinear   objetivos   y   acciones,   tanto   nacionales   como   regionales;   y   (iii)   profundizar   en   la   vinculación   entre   los   planes   nacionales   de   desarrollo   y   las   políticas  y  estrategias  formuladas  a  escala   regional.         Además,   en   la   última   década   se   abrieron   interesantes   espacios   y   plataformas   de   diálogo   (político,   técnico,   metodológico,   etc.)  para  compartir  y  brindar  experiencias   y  ofrecer  información  actualizada  sobre  el   ordenamiento   territorial   en   Centroamérica,   que   impulsan   a   que   éste   se   convierta   en   un   instrumento   de   política   pública   a   escala   regional,   como   son   por   ejemplo   el   Foro   Centroamericano   de   Ordenamiento  Territorial  (desde  el  2008)  y   la   Red   de   América   Latina   y   el   Caribe   de   Planificación  para  el  Desarrollo  (creada  en   2010).   Conjuntamente,   existen   diferentes   instancias   en   el   marco   del   SICA   que   durante   años   han   desempeñado,   y   aún   juegan,   un   papel   fundamental   en   materia   de   ordenación   del   territorio   mediante   la   elaboración   de   políticas,   estrategias   e   instrumentos   (tal   vez   sectoriales)   con   especial  incidencia  en  materia  de  OT23.                                                                                                                      

Desde   el   año   2009   todos   los   actores   activos   en   materia   de   OT   han   tenido   un   papel   relevante   para   promover   el   intercambio  de  experiencias  e  información   en   la   región   (así   como   para   coordinar   el   apoyo  de  organismos  donantes  externos),   y  han  contribuido  de  manera  efectiva  a  la   realización   de   un   amplio   conjunto   de   instrumentos   que,   sumados   a   la   mencionada   Agenda   de   Ordenamiento   Territorial   2010-­‐2015,   tiene   especial   relevancia   en   materia   de   ordenamiento   y   desarrollo  territorial24.       Como   es   aclarado   por   la   Agenda   de   Ordenamiento   Territorial   “la   tarea   de   construir   una   región   más   integrada   sigue   siendo   un   desafío   enorme   y   requiere   el   abordaje   de   múltiples   aspectos   del   desarrollo”   (SISCA,   2010:   5),   y   el   ordenamiento  territorial  es  uno  de  ellos.    

EL  APORTE  DE  LAS  REDES  DE   ACTORES  LOCALES  EN  LA   ORDENACIÓN  Y  PLANIFICACIÓN   TERRITORIAL  EN  EL  CASO  DE  LA   UNIÓN  EUROPEA  

  En   el   marco   de   los   procesos   de   planificación  del  territorio  europeo  que  se   han  desarrollado  a  lo  largo  de  los  últimos   años,   las   redes   de   cooperación                                                                                                                  

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Estas   son:   (i)   la   Secretaría   de   Integración   Social   Centroamericana   (SISCA),   (ii)   el   Consejo   Centroamericano   de   Vivienda   y   Asentamientos   Humanos   (CCVAH),   (iii)   la   Secretaría   de   Integración   Económica   Centroamericana   (SIECA),   (iv)   el   Consejo   Agropecuario   Centroamericano   (CAC),   (v)   la   Comisión   Centroamericana   de   Ambiente   y   Desarrollo   (CCAD),   (vi)   el   Centro   de   Coordinación   para   la   Prevención   de   los   Desastres   Naturales   en   América   Central   (CEPREDENAC),   (vii)   el   Comité   Regional   de   Recursos   Hidráulicos   (CRRH)   y   (viii)   el   Consejo   de   Ministros   de   Salud   de   Centroamérica   COMISCA  (Sanna,  2011).  

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Como   son   por   ejemplo:   la   Política   Centroamericana   de   Gestión   Integral   de   Riesgos   2010,   la   Estrategia   Centroamericana   de   Desarrollo   Rural  Territorial  2010-­‐2030,  la  Estrategia  Regional,   Agroambiental   y   de   Salud   2009-­‐2024,   el   Plan   Ambiental   de   la   Región   Centroamericana   2010-­‐ 2014,   la   Estrategia   de   Vivienda   y   Asentamientos   Humanos  2009)  (Sanna,  2011).  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                          Las  redes  de  actores  locales  en  los  procesos  de  ordenación…      

transfronteriza y   transnacional   entre   regiones   europeas   han   desempeñado   un   papel  clave.       Desde   1990,   la   Unión   Europea   ha   utilizado   el   Programa   INTERREG   para   apoyar   las   iniciativas   de   cooperación   transfronteriza   entre   autoridades   subnacionales   europeas.   El   programa   fue   renovado   en   1994-­‐1999,   2000-­‐2006   y   2007-­‐2013.   La   cooperación   entre   territorios   en   el   marco   de   INTERREG   se   ha   convertido   paulatinamente   en   un   eje   estratégico   de   las   políticas   regionales   de   la   UE   (Coletti,   2010)   y   en   el   periodo   actual   de   programación   (2007-­‐2013)   se   ha   transformado   en   el   tercer   ‘objetivo   prioritario’   de   la   política   de   cohesión:   el   eje   de   “cooperación   territorial   europea”.   La  creciente  relevancia  de  dicha  forma  de   cooperación   emerge   también   de   la   aumentada   intervención   estratégica   en   términos   de   recursos   disponibles   (Tabla   1).     Tabla  1   Evolución  del  Programa  INTERREG,  1989  -­‐   2013     Periodo  de   programación   1989-­‐1993   1994-­‐1999   2000-­‐2006  

Programa

transnacional han   contribuido   a   la   creación   de   una   Europa   post-­‐westfaliana   “sin   fronteras”,   fomentando   la   progresiva   reducción   (material   e   imaginaria)   de   las   fronteras   y   de   los   límites   nacionales   (Celata   y   Coletti,   2011).   Por   otro   lado,   dichos   programas   han   ayudado   a   las   regiones   a   adaptarse   a   los   cambios   en   el   territorio   producidos   por   el   proceso   de   integración   europea.   En   este   contexto,   la   creciente  atención  en  Europa  por  el  tema   del   OT   encuentra   en   la   cooperación   territorial  una  importante  herramienta  de   apoyo.       En   efecto,   ya   en   el   “Esquema   de   Desarrollo   del   Espacio   Europeo”   de   1999,   INTERREG   se   había   indicado   como   “el   instrumento   más   significativo   -­‐entre   aquellos   contemplados   en   el   marco   de   la   Política   Regional-­‐   en   materia   de   desarrollo   espacial”,   porque   “ofrece   un   enfoque   integrado   para   el   desarrollo   territorial”   (Unión  Europea,  1999:  16).       Además,  paralelamente  al  debate  que  dio   lugar   a   la   aprobación   del   Esquema,   en   1996   se   había   incorporado   en   el   Programa   INTERREG  una  nueva  área  de  intervención   relativa   a   la   ‘cooperación   transnacional’,   dirigida  específicamente  al  desarrollo  de  la   planificación   de   los   espacios   transnacionales  de  la  UE  (espacios  que  son   más   extendidos   de   las   áreas   estrechamente   transfronterizas).   El   eje   relativo   a   la   cooperación   transnacional,   de   hecho,   amplió   el   ámbito   de   acción   de   INTERREG,  incluyendo  en  el  Programa  una   especial   atención   al   ordenamiento   territorial  (Davoudi,  2005:  687).         Dicha   iniciativa   se   puso   en   marcha   con   el  

Recursos disponibles   (Millones  de   Euros*)   1,034   2,9   4,9  

INTERREG INTERREG  II   INTERREG  III   Ob.  3  Cooperación   2007-­‐2013   7,8   territorial  Europea   Fuente:  documentos  de  programación  INTERREG   *  El  dato  relativo  al  periodo  1989-­‐1993  es  en  ECU   (Unidad  Monetaria  Europea).    

  Las   razones   detrás   del   éxito   de   INTERREG   son   diferentes.   Por   un   lado,   los   programas   de   cooperación   transfronteriza   y  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                              Raffaella  Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna      

objetivo de   “brindar   a   los   Estados   miembro   una   mayor   participación   operacional   en   la   cooperación   para   el   ordenamiento  y  la  planificación  territorial”   como   consecuencia   de   “la   creciente   integración  e  interdependencia  económica   entre   Estados   miembro   y   regiones,   y   de   los   nuevos   desafíos   que   surgen   por   la   globalización”  (CE,  2006).  Los  objetivos  de   la  cooperación  transnacional  se  identifican   en   “la   promoción   de   un   desarrollo   equilibrado   y   armónico   de   la   Unión   Europea,   el   fortalecimiento   de   la   cooperación   transnacional   entre   Estados,   regiones   y   otros   actores   bajo   un   marco   compartido   para   el   OT;   la   contribución   a   mejorar   el   impacto   de   la   las   políticas   europeas  en  materia  de  OT;  la  ayuda  a  los   Estados   miembro   y   sus   regiones   a   cooperar   con   el   objetivo   de   crear   un   enfoque   proactivo   para   resolver   los   problemas  comunes”(CE,  2006).       El   Esquema   solicitaba   a   “la   Comisión   Europea   y   los   Estados   miembro   a   continuar   con   la   ejecución   de   proyectos   de   cooperación   transnacional   para   el   desarrollo   territorial   en   el   marco   de   la   iniciativa   comunitaria   INTERREG   III   y   a   crear   las   condiciones   adecuadas   para   que   esto   sea   posible.   Este   representará   una   herramienta  importante  para  la  aplicación   del   Esquema   de   Desarrollo   del   Espacio   Europeo”   (Unión   Europea,   1999:   39).   Además,   en   el   mismo   Esquema   de   Desarrollo   del   Espacio   Europeo   se   afirmó   que  su  propia  aplicación  a  nivel  nacional  y   subnacional   “será   de   particular   importancia   para   fortalecer   la   cohesión   económica   y   social   de   la   Unión   Europea”   (UE,  1999:  45).         La  importancia  estratégica  del  OT  para  los  

objetivos de   la   cohesión   se   expresa   también   con   la   elaboración   del   concepto   de   ‘cohesión   territorial’,   adoptado   oficialmente  a  partir  de  2007.       Como   ya   ha   ocurrido   en   el   marco   del   Esquema   de   Desarrollo   del   Espacio   Europeo,   también   los   documentos   publicados   por   la   Comisión   Europea   en   materia   de   cohesión   territorial   hacen   referencia   al   concepto   de   cooperación   territorial   y   se   le   atribuye   especial   relevancia   para   la   consecución   de   la   cohesión   territorial.   Sólo   para   dar   un   ejemplo,   el   “Tercer   Informe   sobre   la   Cohesión”   (Comisión   Europea,   2004:   27)   confiere  un  papel  central  a  la  cooperación   e   integración   entre   niveles   subnacionales   y   territorios   de   Europa   para   conseguir   la   cohesión  territorial.  El  Libro  Verde  sobre  la   cohesión  territorial  pone  de  relieve  que  la   competitividad   entre   territorios   se   basa,   entre   otros,   en   la   construcción   de   redes   con  otros  territorios,  para  asegurar  que  los   bienes   comunes   (asset)   se   utilicen   de   forma   compartida   y   sostenible   (Comisión   Europea,   2008:   3).   El   Scoping   Document   of   the   European   Commission   on   Territorial   State   and   Perspectives   (Comisión   Europea,   2005),  comenta  que  las  regiones  de  la  UE   pueden   lograr   un   mejor   posicionamiento   en   el   escenario   global   a   través   de   la   cooperación   trans-­‐europea,   que   a   su   vez   puede   facilitar   la   conectividad   y   la   integración  territorial.         La  Agenda  Territorial  de  la  Unión  Europea   para  el  2020  subraya  que  “las  acciones  de   cooperación  transfronteriza,  transnacional   e   interregional   deben   desempeñar   un   papel   fundamental   en   la   aplicación   de   las   prioridades   territoriales   definidas   por   la   Agenda   Territorial   de   2020”   (Unión  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                          Las  redes  de  actores  locales  en  los  procesos  de  ordenación…      

Europea, 2011:   9)   y   que   “las   acciones   de   cooperación   territorial   deben   orientarse   hacia  objetivos  de  largo  plazo  de  cohesión   territorial”  (Unión  Europea,  2011:  10).       Finalmente,   cabe   mencionar   que   el   papel   clave   desempeñado   por   las   instancias   locales   y   regionales   europeas   en   materia   de  cooperación  territorial  y  OT  se  basa  en   el   conocimiento   adquirido   mediante   la   experiencia   directa   conseguida   a   lo   largo   del   tiempo.   Dicho   conocimiento   se   ve   enriquecido   por   la   existencia   de   redes   de   autoridades  locales  que  tratan,  entre  otras   cosas,   los   temas   de   la   cooperación   y   la   cohesión.   Redes   como   la   ‪Asamblea   de   las   Regiones   de   Europa   (ARE),   el   Consejo   de   los   Municipios   y   Regiones   de   Europa   (CMRE,   CCRE),   la   Conferencia   de   las   Regiones   Periféricas   y   Marítimas   de   Europa   (CRPM)   o   la   Asociación   de   Regiones   Fronterizas   Europeas   (ARFE),   representan   plataformas   que   facilitan   el   intercambio   de   información   y   la   representación  de  las  instituciones  locales   y   regionales   que   lo   componen,   fortaleciendo   sus   propios   papeles   en   la   arquitectura   institucional   europea.   Éstas   redes   constituyen   foros   independientes   donde   se   trabaja   activamente   para   la   cooperación   interregional,   el   fortalecimiento   del   papel   y   de   la   contribución   de   las   autoridades   locales   y   regionales   en   el   ámbito   de   la   gobernanza   europea   y   en   la   escena   internacional,   y   para  la  promoción  de  las  mejores  prácticas   políticas  de  la  comunidad  y  el  aprendizaje   mutuo.   De   tal   manera,   dichas   instancias   -­‐y   sus   regiones   asociadas   -­‐   participan   en   programas   de   cooperación   interregional   europeos   y   realizan   acciones   y   proyectos   que   tienen   un   especial   impacto   sobre   el   ordenamiento   y   desarrollo   del   territorio   en   varios   campos:   transporte   e  

infraestructura de   comunicación,   turismo,   medio  ambiente,  pesca  y  acuicultura,  etc.      

LAS   REDES   DE   ACTORES   LOCALES   EN   EL  SICA:  EL  CASO  DE  TRIFINIO       En   el   marco   del   Sistema   de   la   Integración   Centroamericana,   las   políticas   de   desarrollo   y   ordenamiento   territorial   se   diseñan   y   se   promueven,   principalmente,   desde   una   perspectiva   nacional.   Sin   embargo,   como   se   ha   analizado   previamente,   con   el   paso   del   tiempo   el   nivel  supranacional  del  SICA  está  logrando   una  relevancia  creciente.         Lamentablemente,   el   papel   de   las   instancias   locales   en   el   marco   de   estos   procesos   es   aún   marginal.   Aunque   en   las   diferentes   arenas   políticas   nacionales   y   supranacionales  se  ha  avanzado  mucho  en   el   reconocimiento   del   papel   fundamental   que   las   instancias   subnacionales   desarrollan   en   tema   de   OT,   todavía   enfrentan   muchas   dificultades   (Sanna,   2011).       En   efecto,   si   bien   en   los   últimos   años   el   proceso   de   descentralización   en   muchos   países   centroamericanos   ha   traído   como   resultado   un   reconocimiento   cada   vez   mayor   de   la   autonomía   municipal   -­‐ también   a   través   de   un   empoderamiento   de   la   normativa   en   la   materia-­‐,   en   la   mayoría   de   los   países   del   SICA   aún   existe   una   desarticulación   entre   agenda   de   descentralización   o   reforma   del   Estado   y   la   relativa   regulación   del   OT   en   los   diferentes   niveles   territoriales   -­‐tanto   desde  el  punto  de  vista  normativo  (porque  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                              Raffaella  Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna      

la legislación   en   la   mayoría   de   los   casos   parece   confusa   o   ambigua),   como   desde   una   perspectiva   de   devolución   de   los   fondos  de  financiación.       Adicionalmente,   persisten   vacíos   de   funciones   en   materia   de   ordenamiento   territorial   y,   como   consecuencia,   las   municipalidades   tienen   un   papel   poco   participativo   en   esta   materia,   sobre   todo   las   más   pequeñas   que   disponen   de   menores   recursos   financieros   y   humanos.   Se   nota,   por   lo   tanto,   una   marginalidad   generalizada   de   los   gobiernos   locales   en   los   procesos   nacionales   y   supranacionales,   aunque   hay   casos   puntuales   exitosos   entre   grandes   municipalidades   y   áreas   metropolitanas  (Sanna,  2011).       Finalmente,   la   mayoría   de   las   municipalidades   aún   lamentan   una   dramática   falta   de   capacitación;   ya   que   no   es   suficiente   descentralizar   funciones,   recursos   y   finanzas   a   los   municipios   sin   dotarlos   de   un   sistema   que   oriente   uniformemente   criterios,   metodologías   y   técnicas   compartidas   de   planificación   y   gestión  del  territorio.       Para   sintetizar,   entonces,   entre   los   principales   obstáculos   para   la   ordenación   del  territorio  en  los  países  del  SICA  a  nivel   local  se  pueden  señalar:  la  ausencia  de  un   marco   legal   a   nivel   nacional;   un   reparto   confuso  de  las  responsabilidades  entre  las   diversas   instituciones   y   niveles   de   gobierno;   la   falta   de   recursos   financieros   destinados   a   las   instancias   locales   que   tienen   competencias   en   materia   de   OT;   y   debilidades   en   términos   de   capacitación   de  los  mismos  municipios.    

Razonando   bajo   una   óptica   comparativa   entre   la   UE   y   el   SICA,   es   igualmente   relevante   señalar   la   falta   de   un   nivel   administrativo   intermedio   en   los   Estados   centroamericanos,   que   en   la   mayoría   de   los   países   europeos   representa   un   espacio   esencial   de   coordinación   entre   los   niveles   de   gobierno   nacional   y   municipal.   Este   vacío   hace   que   el   proceso   de   descentralización  de  funciones  y  la  misma   gobernanza   del   territorio   sean   aún   más   complejos,   especialmente   en   materia   de   OT.     Cabe   además   remarcar   que,   siempre   en   tema   de   OT   y   a   pesar   del   proceso   de   descentralización   en   marcha,   tanto   a   escala   nacional   como   a   nivel   SICA,   las   instancias   locales   no   ven   reconocido   su   propio  papel  en  el  ámbito  de  los  procesos   de   integración,   con   especial   incidencia   en   materia  de  OT,  además  que  aún  no  existe   en   América   Central   una   red   de   gobiernos   locales   que   se   ocupe   del   ordenamiento   territorial   y   que   pueda   de   alguna   forma   considerarse   parecida   a   las   redes   europeas  mencionadas  anteriormente.       Finalmente,   mientas   en   Europa   las   redes   entre   actores   locales   -­‐en   particular   en   el   ámbito   transfronterizo   y   transnacional-­‐   han   sido   especialmente   promovidas   por   políticas   y   financiaciones   de   la   UE,   en   Centroamérica   no   existen   procesos   análogos.       Sin   embargo,   en   lo   que   se   refiere   al   espacio   SICA   existen   experiencias   interesantes   que   demuestran   las   potencialidades   de   la   cooperación   territorial   para   el   logro   de   los   objetivos   estratégicos   de   la   integración   y  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                          Las  redes  de  actores  locales  en  los  procesos  de  ordenación…      

funcionales a   las   iniciativas   de   ordenamiento   y   desarrollo   territorial.   De   especial  relevancia  es  el  caso  desarrollado   a  nivel  local  en  la  Región  Trifinio25  (Celata,   Coletti   y   Sanna   2012),   donde   desde   hace   veinte   años   “se   está   viviendo   un   proceso   de   integración   transfronteriza   sin   precedentes   en   América   Latina”   (Conato,   2009:  129).       La   región   se   caracteriza   por   su   relevancia   estratégica   y   su   propia   transfrontalidad,   características   que   configuran   el   Trifinio   como  un  área  de  natural  experimentación   de   prácticas   y   políticas   de   cooperación   transfronteriza   y   gobernanza   local.   En   efecto,  ya  desde  hace  décadas,  en  la  zona   se   ha   desarrollado   una   integración   ‘natural’   entre   municipios   que   se   ha   basado   en   una   dinámica   y   sistemática   relación  comercial.         En   este   territorio,   en   1988   fue   institucionalizado   el   “Tratado   entre   las   Repúblicas   de   El   Salvador,   Guatemala   y   Honduras   para   la   Ejecución   del   Plan   Trifinio”,   denominado   Plan   Trifinio,   que   representa   una   plataforma   de   cooperación   para   el   manejo   conjunto   de   los   recursos   compartidos,   incluso   el   ordenamiento  territorial.   Bajo  este  marco,  durante  años  los  actores   locales   y   las   municipalidades   han   desarrollado   un   papel   especialmente   activo   y   creciente.   En   primer   lugar,   los  

líderes locales   han   colaborado   de   forma   directa  con  los  gobiernos  de  los  tres  países   a  fin  de  realizar  el  Plan  Trifinio  que,  desde   entonces,   surgió   de   forma   consensuada   y   a  partir  de  un  proceso  participativo  con  el   objetivo   específico   de   “lograr   el   desarrollo   integral  equilibrado  de  la  región,  mediante   la   acción   conjunta   y   coordinada”   (OEA   e   IICA,   1988:6)   de   múltiples   escalas,   la   nacional   y   la   local,   en   el   marco   de   la   cooperación   transfronteriza   y   de   la   integración  centroamericana.  Además,  los   gobiernos   locales   han   desarrollado   actividades   directas   de   cooperación   intermunicipal   y   han   venido   organizándose   en   uniones   de   municipios   con   el   objetivo   de   generar   economías   de   escala   y   resolver   problemas   comunes   (Mancomunidad  Trinacional  Fronteriza  Rio   Lempa,   2008:1).   Por   citar   un   ejemplo,   entre  los  años  2003  y  2006  en  el  Trifinio  se   crearon   seis   asociaciones   de   carácter   local-­‐nacional   y   paralelamente   se   inició   un   proceso   de   legalización   de   una   mancomunidad   trinacional   de   gobiernos   locales:   la   “Mancomunidad   Trinacional   Fronteriza   Río   Lempa”   (MTFRL)26,   que   debe   su   nombre   a   la   cuenca   hidrográfica   trinacional  (Figura  2).         La  MTFRL,  integrada  por  12  municipios  de   tres   países   (seis   municipios   guatemaltecos,   cuatro   hondureños   y   dos   salvadoreños,   cada   uno   de   los   cuales   pertenece   a   alguna   Mancomunidad   local-­‐ nacional),   se   convirtió   en   una   institución   pública   local   autónoma   a   partir   de   2007,   laboratorio  de  cooperación  transfronteriza   con   el   objetivo   de   “garantizar   la   plena,  

                                                                                                              25

El  Trifinio  se  localiza  en  una  zona  de  frontera  que   comprende   aproximadamente   7.541   kilómetros   cuadrados   de   los   cuales   corresponden   el   44,7%   a  Guatemala,   el   40%   a  Honduras   y   el   15,3%   a  El   Salvador.   La   región   representa   el   13%   de   la   superficie   total   de   los   tres   países,   acoge   el   3%   de   sus  habitantes  totales  y  comprende  45  municipios   fronterizos:   15   guatemaltecos,   22   hondureños   y   8   salvadoreños  (Fig.  1).    

                                                                                                              26  

Reconocida jurídicamente   en   Guatemala,   por   el   Ministerio   de   Gobernación   (2007),   en   Honduras   por  la  Secretaría  de  Gobernación  y  Justicia  (2009)  y   en  la  República  de  El  Salvador  según  publicación  en   el  Diario  Oficial  (2011).  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                              Raffaella  Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna      

integrada y   efectiva   participación   de   los   gobiernos   municipales   en   la   gestión   conjunta   del   desarrollo   de   la   región   (…)   a   través   de   la   formulación   y   ejecución   de   políticas   públicas,   planes,   programas   y   proyectos   municipales,   intermunicipales   y   subregionales”   (Mancomunidad   Trinacional   Fronteriza   Rio   Lempa,   2008:   11).       Sustancialmente,   con   el   paso   del   tiempo   “se   formalizó   una   alianza   estratégica   con   otras   mancomunidades   de   la   región,   generándose   así   la   práctica   de   la   cooperación   entre   un   municipio   y   otro”   (Mancomunidad  Trinacional  Fronteriza  Rio   Lempa,  2008).       Esta   cooperación   horizontal   entre   mancomunidades   ofrece   una   relevante   contribución   al   manejo   y   ordenamiento      

conjunto del   territorio   transfronterizo.   Además,   las   mancomunidades   se   han   convertido   en   interlocutores   ‘verticales’   en   el   proceso   de   cooperación   entre   Estados,   por   lo   que   la   gobernanza   del   territorio  es  más  ‘fluida’.       La   experiencia   de   cooperación   entre   instancias  locales  en  el  Trifinio  demuestra   cómo   determinadas   formas   de   cooperación   entre   territorios,   si   bien   no   tan   populares   como   en   Europa,   se   están   difundiendo   gradualmente   en   América   Latina   y   cómo,   en   la   práctica,   las   asociaciones   de   municipios   pueden   constituirse   como   laboratorios   experimentales  para  la  consecución  de  los   objetivos   estratégicos   definidos   por   la   Agenda   de   Ordenamiento   Territorial   regional.  

Figura 1.  Los  municipios  de  la  Región  Trifinio              

               

         

Fuente:  Elaboración  propia.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                          Las  redes  de  actores  locales  en  los  procesos  de  ordenación…      

Figura 2.  Las  mancomunidades  locales  y  la  Mancomunidad  Trinacional  Fronteriza  Río  Lempa    

Fuente:  Elaboración  propia.        

CONCLUSIONES

estratégicas y   objetivos   que,   en   concreto,   se   traducen   en   prácticas   e   intervenciones   desarrolladas   por   las   escalas   locales.   Cuando  los  organismos  supranacionales  se   encargan   del   OT   con   el   objetivo   de   armonizar   las   prácticas   desarrolladas   a   todas   las   escalas   de   la   gobernanza   multinivel,   los     actores   locales   pueden   ofrecer   una   contribución   estratégica   organizándose   en   redes   que   trascienden   las   fronteras   nacionales,   poniendo   en   práctica   una   planificación   del   territorio   a   escala  transnacional.      

  En   este   artículo   se   ha   tratado   de   reflexionar   sobre   el   creciente   papel   desempeñado   por   las   instancias   locales   en   materia  de  OT,  tanto  en  la  Unión  Europea   como  en  el  espacio  SICA.       El   ordenamiento   territorial   es,   por   su   propia  naturaleza,  un  tema  de  gobernanza   multinivel.   En   efecto,   la   planificación   del   territorio   requiere   la   elaboración   -­‐por   parte   del   nivel   central-­‐   de   líneas  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                              Raffaella  Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna      

Tanto en  Europa  como  en  Centroamérica,   las   instancias   supranacionales   han   adquirido   recientemente   un   papel   creciente   en   el   campo   del   OT.   Por   consiguiente,   la   Unión   Europea   y   el   SICA   se   han   dotado   de   sus   propias   agendas   de   ordenamiento   territorial   y,   en   cuanto   al   SICA,   de   organismos   específicos   orientados   a   la   gestión   del   OT   a   escala   supranacional.       En   Europa,   este   proceso   ha   ido   a   la   par   con   el   creciente   papel   de   las   instancias   subnacionales.   A   partir   de   la   década   de   1990,   a   través   del   apoyo   financiero   y   político  de  la  Unión  Europea,  las  redes  de   actores   territoriales   locales   (mediante   la   cooperación   transfronteriza   y   transnacional),   se   han   convertido   en   los   protagonistas  de  la  gobernanza  multinivel   en   la   gestión   del   territorio   a   escala   transnacional.   De   tal   manera,   las   autoridades   regionales   y   locales   europeas   han  adquirido  competencias  y  expertise  en   el   ámbito   de   la   gestión   compartida   del   territorio,   convirtiéndose   en   interlocutores   cualificados   a   nivel   supranacional.       En   el   marco   del   SICA,   el   papel   de   los   actores   locales   es   aún   limitado.   Elementos   como:   (i)   la   ausencia   de   un   marco   legal   específico   a   nivel   nacional;   (ii)   un   reparto   confuso  de  las  responsabilidades  entre  las   diversas   instituciones   y   niveles   de   gobierno;   (iii)   la   falta   de   recursos   financieros   destinados   a   las   instancias   locales   que   tienen   competencias   en            

materia de   OT;   (iv)   debilidades   en   términos   de   capacitación   de   los   mismos   municipios;   y   (v)   la   falta   de   un   nivel   administrativo   intermedio   entre   los   niveles   de   gobierno   nacional   y   municipal;   afectan   gravemente   la   capacidad   de   los   actores   locales   de   participar   activamente   en  los  procesos  con  especial  incidencia  en   el   OT,   y   en   particular   en   aquellos   procesos   que   van   más   allá   de   las   fronteras   nacionales.       Sin   embargo,   algunas   experiencias   exitosas   se   están   desarrollando   en   América   Central,   y   sin   duda,   la   más   relevante   se   está   llevando   a   cabo   en   la   Región   transfronteriza   del   Trifinio   centroamericano.   En   esta   región   las   mancomunidades   de   frontera   y   la   Mancomunidad   Trinacional   Fronteriza   del   Río  Lempa  están  promoviendo  un  proceso   de   ordenamiento   y   planificación   territorial   conjunta,  que  constituye  un  proceso  único   en  América  Latina  y  puede  convertirse  en   un   modelo   a   replicar   en   Centroamérica   y   en   otros   contextos   de   integración   supranacional.       Finalmente,  cabe  remarcar  que  la  atención   prestada  al  tema  del  OT  y  el  activismo  de   los   gobiernos   locales   están   destinados   a   crecer   en   los   próximos   años,   y   el   diálogo   entre   actores   locales   europeos   y   centroamericanos   podría   facilitar   el   intercambio   de   buenas   prácticas   y   contribuir   al   mejoramiento   de   dichos   procesos.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                          Las  redes  de  actores  locales  en  los  procesos  de  ordenación…      

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                              Raffaella  Coletti  y  Venere  Stefania  Sanna       territorial,   de   los   países   que   conforman   el   Sistema   de   la   Integración   Centroamericana   (SICA)   y   la   Unión   Europea,   Mancomunidad   Trinacional   Fronteriza   Río   Lempa   and   CeSPI,   [en   línea],   mayo   de   2012:     www.cespi.it/PDF/ESTUDIO%20COMPARADO%20ODT%20SICA-­‐UE.pdf     SISCA  (2010),  Agenda  de  Ordenamiento  Territorial  del  Consejo  Centroamericano  de  Vivienda  y  Asentamientos   Humanos  2010-­‐2015  (CCVAH),  [en  línea],  mayo  de  2012:  www.sica.int     Unión   Europea   (1999),   Esquema   de   Desarrollo   del   Espacio   Europeo,   [en   línea],   mayo   de   1999:   http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/som_en.html     Unión   Europea   (2007),   Agenda   Territorial   de   la   Unión   Europea.  Hacia   una   Europa   más   competitiva   y   sostenible   de  regiones  diversas,  aprobada  en  Leipzig,  24-­‐25  de  mayo  2007.   Unión   Europea  (2011),  Agenda  Territorial   de  la  Unión  Europea  2020.  Hacia  una  Europa  integradora,  inteligente   y  sostenible  de  regiones  diversas,  aprobada  el  19  de  mayo  2011  en  Gödöllõ  (Hungría).          

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LA EMERGENCIA DE LOS ACTORES LOCALES EN EL PLANO INTERNACIONAL Y LOS PROCESOS SUBNACIONALES DE INTEGRACION REGIONAL EL CASO DE LA ZICOSUR

María  Victoria  Valle  Sosa     75  


La emergencia  de  los  actores  locales  en  el  plano   internacional  y  los  procesos  subnacionales  de  integración   regional:  El  caso  de  la  ZICOSUR    

María Victoria  Valle  Sosa  

Abstract  

LOCAL STAKEHOLDERS   INTERNATIONAL   EMERGENCE   PROCESSES:  THE  CASE  OF  ZICOSUR  

AND

SUB-­‐NATIONAL INTEGRATION  

A EMERGÊNCIA   DOS   ATORES   LOCAIS   NO   PLANO   INTERNACIONAL   SUBNACIONAIS  DE  INTEGRAÇÃO  REGIONAL:  O  CASO  DA  ZICOSUR  

© Roberto  Sánchez  2012.  

This   article   addresses   the   sub-­‐national   or   horizontal   integration   processes.   The   paper   tries   to   make   a   distinction   between   supranational   and   sub-­‐national   integration   processes,   identifying   existing   relationships   among   them.   Then,   it   analyses   the   case   of   ZICOSUR,   considering   this   process  as  the  most  representative  example  of  the   phenomenon  in  Latin  America.     Key   words:   Regional   integration,   Sub-­‐national   governments,   Descentralized   cooperation,   ZICOSUR.       Resumo  

E OS  

PROCESSOS

Esse  trabalho  se  refere  a  um  dos  fenômenos  mais  recentes  e  por  isso  menos  estudados  das   relações   internacionais:   os   processos   de   integração   tipo   subnacional   ou   horizontal.   Em   primeiro  lugar  se  realizará  uma  breve  introdução  sobre  esse  tópico,  para  tentar  fazer  uma   distinção   e   interrelação   entre   processos   de   integração   supranacionais   e   processos   subregionais  ou  subnacionais.  Logo,  se  analizará  com  maior  detalhe  o  caso  da  ZICOSUR,  por   considerar   que   esse   processo,   ainda   que   não   haja   alcançado   grande   transcendência   internacional-­‐   é   o   exemplo   mais   representativo   do   fenômeno   antes   enunciado   no   nosso   continente.       Palavras-­‐chave:  Integração  regional;  Governos  subnacionais;  Cooperação   descentralizada;  ZICOSUR.

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LA EMERGENCIA  DE  LOS  ACTORES   LOCALES  EN  EL  PLANO  INTERNACIONAL  Y   LOS  PROCESOS  SUBNACIONALES  DE   INTEGRACIÓN  REGIONAL:  EL  CASO  DE  LA   ZICOSUR      

 

Resumen

María Victoria  Valle  Sosa  

Este   trabajo   se   refiere   a   uno   de   los   fenómenos   más   recientes   y   por   ello   menos   estudiados  dentro  de  las  relaciones  internacionales:  los  procesos  de  integración  de   tipo   subnacional   u   horizontal.   En   primer   lugar,   se   realizará   una   breve   introducción   sobre  este  tópico,  para  intentar  hacer  una  distinción  e  interrelación  entre  procesos   de  integración  supranacionales  y  los  procesos  subregionales  o  subnacionales.  Luego,   se   analizará   con   mayor   detalle   el   caso   de   la   ZICOSUR,   por   considerar   que   este   proceso   -­‐si   bien   no   ha   alcanzando   aún   gran   trascendencia   internacional-­‐   es   el   ejemplo  más  representativo  del  fenómeno  antes  enunciado  en  nuestro  continente.         Palabras   clave:   Integración   regional,   gobiernos   subnacionales,   cooperación   descentralizada,   ZICOSUR.  

 

INTEGRACIÓN SUPRANACIONAL  E  INTEGRACIÓN  SUBNACIONAL:  DOS  CARAS  DE   UNA  MISMA  MONEDA        

De un   tiempo   a   la   fecha,   hemos   sido  

John Gaddis   plantea   que   se   ven   coexistir   fuerzas   que   tienden   a   la   “fragmentación”   (nacionalismos,   presiones   diversas   por   la   autodeterminación;   incremento   de   grupos   de   interés,   divergencias   étnicas,   sociales,   culturales   y   religiosas,   rivalidades   regionales,   etc.)   junto   con   otras   que   simultánea   y   conjuntamente   operan   en   favor   de   la   “integración   a   nivel   global”  

testigos de   vertiginosos   e   incontables   cambios   globales   y,   siguiendo   a   Miryam   Colacrai   (2004),   creemos   que   si   pretendemos   definir   de   manera   concisa   pero  íntegra  la  realidad  en  la  que  vivimos,   sólo   podemos   referirnos   al   mundo   de   las   complejidades.      

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        María  Victoria  Valle  Sosa      

(como son   las   comunicaciones,   la   economía,   la   seguridad,   las   ideas   sobre   todo   en   lo   que   respecta   a   la   lucha   contra   el   autoritarismo),   constituyendo   una   densa   mixtura   que   James   Rosenau   denominó   como   “fragmegración”   (Colacrai,  2004).       Así,   entre   estos   múltiples   fenómenos   que   se  presentan,  destaca  cada  vez  con  mayor   e     inusitado   vigor   la   aparición   y   el   papel   emergente   de   actores   internacionales   antes   impensados,   como   las   entidades   subnacionales   (provincias   o   regiones,   comunas,   asociaciones   municipales,   etc.);   las   que   desde   todos   los   ámbitos   entablan   vínculos  de  solidaridad,  reciben  y  otorgan   recursos,  se  proyectan  en  un  plano  extra-­‐ nacional   y   mantienen   una   serie   de   relaciones  que  antes  sólo  eran  propias  de   los  estados  centrales.       Y   el   tema   va   incluso   más   allá,   porque   si   bien  es  cierto  que,  por  lo  general,  cuando   hablamos   de   integración   regional   –ya   sea   en   un   sentido   meramente   económico,   político   o   incluso   de   una   manera   más   abarcativa-­‐   nos   referimos   a   procesos   de   tipo   supranacional     (dado   que   por   su   importancia   política,   tamaño   geográfico,   cantidad   de   población   y   volumen   comercial,   es   indudable   que   éstos   se   constituyen   en   actores   centrales   de   la   escena   mundial);   también   es   cierto   que   ésta  no  es  la  única  modalidad  existente,  ya   que   cada   vez   cobra   mayor   fuerza   el   accionar   internacional   de   los   actores   locales   que   puede   dar   lugar   a   proyectos   de  integración  subnacional,  los  que   se   ven   potenciados   indudablemente   por   otros   fenómenos   contemporáneos   como   la   glocalización  y  la  descentralización.      

Partiendo de  la  concepción  de  integración   dada  por  Miryam  Colacrai,  quien  se  refiere   a   “un   proceso   multidimensional,   cuya   intencionalidad   excede   a   la   simple   reestructuración   de   mercados   […]   y   que   incluye   tanto   la   dimensión   de   la   construcción   de   instituciones,   como   la   de   gestación   de   una   auténtica   cultura   de   la   integración,   asentada   en   el   respeto   y   la   convivencia   federativa   de   las   culturas   nacionales  y  locales”  (2004:  27),  podemos   definir   a   los   procesos   de   integración   subnacional   como   aquellos   que   son   protagonizados   por   las   entidades   subnacionales   de   los   países   (llámense   estados,   provincias,   departamentos,   regiones,   etc.)   y   se   encuentran   determinados   por   numerosos   vínculos   de   proximidad,   cercanía   geográfica,   cultural,   histórica   y   económica,   como   así   también   similares   problemáticas   (ubicación   periférica,   lejanía   con   los   centros   de   comercialización,   menor   desarrollo   relativo,  etc.).       Este   accionar   internacional   de   los   actores   regionales   es   lo   que   muchos   autores   han   dado   en   llamar   paradiplomacia.   En   particular,   coincidimos   con   Graciela   Zubelzú   y   Valeria   Iglesias   y   hacemos   propias   sus   palabras   al   sostener   que   preferimos  hablar  de  gestión  externa,  por   considerar  que       […]   el   empleo   del   término   paradiplomacia   puede   interpretarse   como   una   actividad   que   duplica   o   compite   con   la   del   estado   nacional   en   un   contexto   cultural   […]   en   el   que   el   prefijo   para   tiene   más   bien   una   connotación   negativa   incluso   con   visos   de   actividad   ilegal   (parapolicial,   paramilitar)   más   que   de   acciones   simultáneas   o   concurrentes  (2005:  5).  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                              La  emergencia  de  los  actores  locales  en  el  plano  internacional…  

  Sin  embargo,  más  allá  de  la  denominación,   lo   fundamental   es   lo   que   significa   el   concepto,  ya  que  hace  referencia  a        

vemos en   América   Latina   un   fecundo   escenario   en   el   que   destacan   numerosos   ejemplos   de   este   tipo;   como   el   Consejo   de   Desarrollo  del  Sur  (CODESUL),  la  Comisión   Regional   de   Comercio   Exterior   del   NEA   (CRECENEA),   la   red   de   Mercociudades,   la   Organización   Latinoamericana   de   Gobiernos   Intermedios   (OLAGI),   los   Grupos   Técnicos   Mixtos   y   los   Comités   de   Integración   (antes   llamados   Comités   de   Fronteras).         De  acuerdo  con  un  documento  producido   por   la   Secretaría   General   de   la   Comunidad   Andina  de  Naciones,        

la implicación   de   los   gobiernos   subnacionales   en   las   relaciones   internacionales,   a   través   del   establecimiento   de   contactos   formales   e   informales,   permanentes   o   ad-­‐hoc,   con   entidades   extranjeras   públicas   o   privadas,   con   el   objetivo   de   promover   resultados   socioeconómicos   y   políticos,   así   como   cualquier   otra   dimensión   externa   de   sus   propias   competencias   constitucionales   (Ferrero,  2005:  7).  

Este   fenómeno   de   la   internacionalización   de   los   actores   locales   permite   realizar   múltiples   lecturas.   Por   un   lado,   evidencia   que   los   procesos   de   integración   supranacional,   a   pesar   de   lo   avanzado   hasta  el  momento  y  del  optimismo  actual,   no   han   logrado   generar   beneficios   sustanciales   en   las   heterogéneas   realidades   nacionales   y   sentir   dentro   de   las  sociedades.  Por  el  otro,  demuestra  que   el  escenario  global  cada  vez  se  enriquece  y   complejiza   aún   más,   puesto   que   se   da   una   multiplicación   de   actores   que,   con   diversas   motivaciones   e   intereses,   se   mueven   en   distintos   planos   (local,   regional,  nacional  e  internacional).         Esto   a   su   vez   nos   permite   dar   cuenta   de   la   emergencia   y   configuración   de   nuevos   espacios   “desterritorializados”,   en   los   cuales   se   tejen   redes   y   vínculos   de   tipo   horizontal   por   dentro   y   por   fuera   de   las   fronteras   nacionales,   generándose   instancias   de   interacción   transfronteriza,   interregional   e   internacional   que   muchas   veces   llegan   incluso   a   superponerse.   Siguiendo   el   histórico   anhelo   integracionista   de   nuestro   continente,    

La desigual  distribución  interregional  de  los   beneficios   de   la   integración   obliga,   por   una   parte,   a   los   órganos   comunitarios   a   instrumentar   políticas   de   compensación   a   favor  de  las  regiones  atrasadas,  y  por  otra,  a   las   regiones   a   definir   una   estrategia   de   competitividad   vis   a   vis   los   esquemas   de   integración   en   los   cuales   participan   los   países   a   los   que   pertenecen.   Desde   luego,   que   también   le   corresponde   a   los   Estados   nacionales   tener   en   cuenta   las   implicaciones   regionales   de   los   acuerdos   y   tratados   de   integración   que   suscriben.   (2003:  56)  

Por último,   no   podemos   dejar   de   referirnos   -­‐aunque   sea   muy   brevemente-­‐   al   hecho   que   la   emergencia   de   los   gobiernos   subregionales   en   el   plano   internacional   conlleva   también   la   aparición   de   nuevos   actores   en   el   ámbito   de   la   cooperación   internacional,   con   un   papel   sustancialmente   diferente   al   tradicional,   que   va   dando   lugar   a   la   aparición   de   nuevas   modalidades   de   cooperación,   como   la   descentralizada,   la   triangular  y  la  horizontal  o  sur  –  sur;  dado   que  no  resulta  difícil  imaginarse  que  estas  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        María  Victoria  Valle  Sosa      

UN CASO  DE  CRECIENTE   RELEVANCIA:  LA  ZICOSUR    

posibilidades constituyen   un   campo   proficuo   y   de   especial   interés   para   las   realidades   locales,   si   las   entendemos   desde   las   palabras   del   ex   canciller   argentino   Jorge   Taiana,   quien   señala   que   se  trata  de  

  Podemos   encontrar   diferentes   concepciones   acerca   de   qué   es   a   ciencia   cierta   la   Zona   de   Integración   del   Centro   Oeste   de   América   del   Sur   (ZICOSUR).   Sin   embargo,  siguiendo  la  definición  difundida   desde   el   sitio   web   oficial   (www.zicosur.org.ar)   y   la   evolución   que   este   proceso   ha   tenido   en   los   últimos   tiempos,   creemos   adecuado   referirnos   al   mismo   como   un   proceso   de   integración   regional   de   tipo   subnacional,   que   comprende  una  subregión  del  MERCOSUR   y   de   la   CAN   (si   bien   excede   el   territorio   de   los   mismos),   ubicada   en   el   corazón   de   América  del  Sur.       Su   nacimiento   formal   se   dio   en   1997,   cuando   se   llevó   a   cabo   en   Antofagasta,   Chile,   el   “Primer   Encuentro   Internacional   ZICOSUR   -­‐   Asia   Pacífico”   (con   lo   cual   vemos   claramente   marcada   desde   un   inicio  su  inspiración  bioceánica  y  su  interés   en   estrechar   vínculos   con   los   mercados   orientales),   aunque   su   origen   lo   encontramos   en   la   decidida   vocación   integrativa   de   los   empresarios   del   norte   chileno   y   argentino,   quienes   desde   la   década  del  setenta,  a  partir  de  la  creación   del   Grupo   Empresario   Interregional   del   Centro   Oeste   Sudamericano   (GEICOS),   trabajaron  incesantemente  por  la  creación   de  vínculos  comerciales  y  el  desarrollo  de   la   infraestructura   física   de   la   región,   pero   también   por   el   fortalecimiento   de   relaciones   políticas   e   institucionales   que   fomentaran  la  integración  regional.  

promover   iniciativas   conjuntas   que   fortalezcan   las   estrategias   señaladas   para   subsanar   algunas   de   las   dificultades   existentes,   fortaleciendo   las   redes   profesionales  e  institucionales,  y  generando   nuevas   alternativas   de   intercambio   que   busquen   la   superación   de   las   asimetrías   (2008:  3)  

 

En   este   sentido,   consideramos   fundamental   destacar   las   potencialidades   de  la  cooperación  como  instrumento  para   fortalecer,   afianzar   y   profundizar   los   procesos   de   integración   regional,   dado   que,   una   vez   iniciada   la   dinámica,   la   misma  genera  un  "círculo  virtuoso"  donde   la   cooperación   coadyuva   a   la   integración   (sea  esta  del  tipo  que  sea,  supranacional  o   subnacional)   y   a   su   vez   la   integración   genera   mayores   posibilidades   de   cooperación;   en   un   escenario   seguramente  más  “parejo”.      

           

     

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                              La  emergencia  de  los  actores  locales  en  el  plano  internacional…  

 

Mapa   que   ilustra   la   ubicación   geográfica   y   la   composición   de   la   ZICOSUR,   antes   del   ingreso   de   los   estados  del  sur  de  Perú.  Fuente:  sitio  web  oficial  (www.zicosur.org.ar)  

Hasta  la  fecha  de  elaboración  del  presente   trabajo   (junio   2012)   integran   la   ZICOSUR   las  provincias  argentinas  del  Norte  Grande   (Jujuy,   Salta,   Tucumán,   Catamarca,   Santiago   del   Estero,   Chaco,   Corrientes,   Misiones   y   Formosa);   el     estado   brasileño   de   Mato   Grosso   do   Sul;   las   regiones   chilenas   de   Tarapacá,   Antofagasta,   Atacama   y   Arica   y   Parinacota;   los   departamentos   bolivianos   de   Cochabamba,   Chuquisaca,   Santa   Cruz,   Tarija,  Oruro,  Beni  y  Potosí;  la  totalidad  de   los   departamentos   del   Paraguay   y   las   provincias   peruanas   de   Arequipa,   Puno,   Moquegua   y   Tacna   (formalmente   incorporadas   al   proceso   a   principios   del   año   2011,   luego   de   haber   tenido   un   acercamiento   en   los   orígenes   del   proyecto   pero   manteniéndose   al   margen   del   mismo  

desde entonces);  esto  sin  perjuicio  de  que   posteriormente   otros   estados   puedan   solicitar  su  incorporación.       Como   puede   deducirse   rápidamente,   se   trata   de   regiones   periféricas   de   América   del   Sur,   alejadas   de   las   capitales   y   principales   centros   de   comercialización   y   con  un  menor  desarrollo  relativo  (Safarov,   2005)  pero  ubicadas  geoestratégicamente,   constituyendo   el   llamado   Corredor   Bioceánico   del   Norte   o   Eje   de   Capricornio27   que   enlaza   por   medio   de                                                                                                                   27

Siguiendo   al   diplomático   chileno   Anselmo   Pommés,   podemos   definir   a   los   corredores   bioceánicos  como  formas  de  integración  física  con   el  fin  de  “crear  y  desarrollar  una  ruta  de  transporte   vial,   ferroviario,   fluvial   o   mixto,   que   crucen  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        María  Victoria  Valle  Sosa      

diferentes conexiones   multimodales   (marítimas,   fluviales   y   ferroviales)   los   océanos   Atlántico   y   Pacífico   desde   los   puertos   del   Sur   de   Brasil   (Santos   y   Paranaguá,   principalmente)   hasta   los   del   Norte   de   Chile   (Iquique,   Antofagasta   y   Mejillones,  en  primer  lugar).         Además,   la   ZICOSUR   destaca   especialmente  por  el  enorme  potencial  de   recursos   naturales,   hídricos,   energéticos,   alimentarios  y  humanos  que  posee,  en  un   territorio   de   más   de   cuatro   millones   de   km2   y   con   treinta   y   cinco   millones   de   habitantes,  aproximadamente.         Su  gran  potencial  como  fuente  de  reservas   de   todo   tipo   explica   el   creciente   interés   que   los   estados   del   Sudeste   Asiático   tienen   en   este   bloque   subregional   (Oviedo,   2011),   para   lo   cual   resulta   útil   presentar   a   modo   ilustrativo   el   siguiente   cuadro,  que  muestra  la  composición  de  las   exportaciones   de   los   estados   que   componen  la  ZICOSUR  a  China  (Tabla  1).       Si   bien   es   cierto   que   en   sus   orígenes   los   principales  objetivos  de  la  ZICOSUR  fueron   la   promoción   del   comercio   intra   y   extrarregional   y   la   complementariedad   productiva   (como   ya   se   dijo)   y   su   motor   está   constituido   por   el   avance   en   la   infraestructura   física,   también   es   cierto   que,   desde   hace   un   buen   tiempo   y   cada   vez   con   más   fuerza,   se   destacan   sostenidamente   avances   en   diferentes   aspectos  de  la  integración  que  exceden  lo   netamente   económico:   desde   la   firma   de  

acuerdos fito-­‐zoosanitarios,   la   realización   de   Festivales   de   Cine   y   Teatro   de   la   ZICOSUR,   así   como   de   una   Feria   del   Libro   ZICOSUR   (en   2012   se   llevó   a   cabo   la   primera),   la   concreción   de   convenios   de   intercambio   educativo   mediante   la   instancia   denominada   ZICOSUR   Universitario,   hasta   la   realización   de   Juegos   Deportivos   de   la   ZICOSUR,   la   promoción  conjunta  de  destinos  turísticos   y   la   cooperación   en   diversos   temas   como   piscicultura,   medio   ambiente,   seguridad,   preservación   de   patrimonio,   salud,   catástrofes   (como   el   fortísimo   terremoto     que   padeció   Antofagasta   en   febrero   de   2010),  etc.       Por   último,   deseamos   hacer   breve   mención   a   algunos   de   los   más   recientes   pasos   hacia   adelante   dados   por   este   (relativamente)   joven   proceso   de   integración  subnacional:       -­‐   Avance   en   la   institucionalización   del   proceso   de   integración   subregional   como   tal,   mediante   la   firma   del   Protocolo   de   Campo   Grande   de   2005,   que   sin   establecer   una   organización   fija   y   con   presupuesto   propio   que   genere  mayores  erogaciones,  dota  a  la   ZICOSUR  de  una  mínima  estructura  de   funcionamiento,   constituida   por   la   Presidencia  Pro  Témpore  (de  dos  años   de  duración,  rotativa,  elegida  por  voto   y   ejercida   por   los   Gobernadores   que   integran   el   proceso)   y   una   Secretaría   Ejecutiva   Pro   Témpore   (organismo   del   gobierno  que  ejerce  la  Presidencia  Pro   Témpore   y   que   se   encuentra   encargado   de   llevar   adelante   la   ejecución   de   lo   decidido   por   el   Plenario   de   Gobernadores   y   las   Comisiones  de  Trabajo).  

                                                                                                              transversalmente,   en   dirección   general   Este-­‐Oeste,   el   continente   sudamericano   […]   y   puedan   convertirse   en   un   instrumento   efectivo   de   desarrollo  y  crecimiento”.  (cit.  por  Loto,  2002)  

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Tabla 1.  Primeros  dos  productos  exportados  a  China  por  los  Estados  cuyas  unidades   subnacionales  integran  la  ZICOSUR  –  2000-­‐2009   Países  

Producto 1  

%

Argentina

Soja

55

Bolivia Brasil  

Mineral de   estaño   Mineral  de   hierro  

Producto 2   Aceite  de   soja  

%

1+2

24

79

27

Estaño

19

46

44

Soja

23

67

31

81

26

57

Chile

Cobre

50

Paraguay

Algodón

31

Mineral de   cobre   Madera  no   conífera  

Fuente: Ingaramo  Celeste,  Análisis  del  comercio  exterior  sino-­‐argentino  en  el  sector  agroalimentario  (2001-­‐ 2010),  tesina  de  maestría,  Universita  di  Bologna,  Buenos  Aires,  2010;  en  Oviedo  (2011:9).  

  -­‐   Aprobación   del   Protocolo   Medioambiental   de   la   ZICOSUR,   durante   el   año   2010,   que   reconoce   la   importancia   de   la   preservación   de   los   recursos   naturales   compartidos   y   del   patrimonio   humano   intangible   de   la   región,   sentando   las   bases   para   la   cogestión   y   cooperación   en   estas   materias.       -­‐   Incorporación   efectiva   de   los   departamentos   del   sur   del   Perú   (a   la   que  ya  hicimos  alusión),  con  lo  cual  se   amplía   aún   más   el   área   de   influencia,   así   como   el   peso   geográfico,   económico,   estratégico   y   potencial   de   la  ZICOSUR.   -­‐   Primera   presentación   formal   ante   las   Cancillerías  de  Argentina  y  Chile  (junio   2011),  lo  cual  constituye  un  verdadero   hito   en   el   accionar   de   los   actores   locales   y   de   los   procesos   de   integración   subnacional,   ya   que,   por   lo   general,   los   ministerios   de   relaciones   exteriores   han   mirado   con   recelo   el   “despertar”   de   los   gobiernos  

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subnacionales y   se   han   mantenido   al   margen   de   estos   procesos,   “sintiendo   desafiada   su   raison   d’   être,   observando   con   cierta   inquietud   la   creciente   actividad   externa   de   las   regiones   e   intentando   canalizarla   a   través  de  distintos  mecanismos  que  les   permitan   preservar   su   control”,   al   decir  de  Ferrero  (2005:17).   Articulación  y  actuación  conjunta  ante   organismos   internacionales,   como   la   Corporación  Andina  de  Fomento  (CAF),   el  Banco  Interamericano  de  Desarrollo   (BID),   el   Foro   de   Regiones   Periféricas   Marítimas   de   la   Unión   Europea   y   la   Organización   Latinoamericana   de   Gobiernos  Intermedios  (OLAGI),  lo  cual   implica   un   fortalecimiento   y   una   instancia   más   de   reconocimiento   para   este  proceso.   Gestiones   de   cooperación   y   fortalecimiento   de   la   institucionalización   del   proceso,   como   la   firma   de   convenios   de   asistencia   técnica   firmados   con   el   Consejo  


Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        María  Victoria  Valle  Sosa      

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Federal de   Inversiones   (CFI)   parar   apoyar   las   gestiones   de   la   Secretaría   Pro  -­‐  Témpore.  

subnacional “vale   la   pena”   y   genera   beneficios   más   tangibles   para   las   comunidades  de  las  regiones  distantes  de   nuestros   continentes,   que   otros   “megaprocesos”   de   integración   supranacional   como   el   MERCOSUR   y   la   CAN.       Como   señala   el   chileno   Juan   Carlos   Aguirre,      

Acciones de  visibilización  y  vinculaciòn   con   la   sociedad   civil   habitante   de   las   regiones   de   la   ZICOSUR,   como   la   campaña   solidaria   “Todos   por   Chile”,   llevada   a   cabo   luego   del   terremoto   que  sufrió  el  país  trasandino  en  el  año   2010.  

[…] en   un   contexto   “glocalizado”,   tanto   la   Región   como   la   Provincia   y   el   Municipio   adquieren   gran   importancia,   por   lo   tanto,   lo   subnacional  y  local  también.  A  pesar  que  el   Estado   nación   aún   continua   siendo   el   garante   de   la   soberanía   territorial,   “la   tendencia   actual   nos   muestra   que   existen   mayores   intereses   de   integración   entre   los   sectores   que   entre   los   países”   (Botero.   2003:   3).   Es   decir,   la   integración   es   más   relevante   para   los   espacios   subnacionales   que   para   los   Estados-­‐nación.   (Aguirre,   2006:   2)  

Próxima incorporación   (prevista   para   el  mes  de  julio  de  2012)  de  los  estados   brasileños  de  Paraná,  Santa  Catarina  y   Río   Grande   do   Sul;   con   lo   cual   se   contaría  con  la  afiliación  plena  de  todo   el   CODESUL   (Consejo   de   Desarrollo   del   Sur   del   Brasil),   bloque   que   junto   con   el   CRECENEA   (Comisión   Regional   de   Comercio   Exterior   del   Noreste   Argentino)28   conforma   otra   de   las   subregiones   más   pujantes   dentro   del   MERCOSUR.  

Decimos   esto   en   el   convencimiento   que   los  vínculos  de  proximidad  y  la  conciencia   de   dificultades   compartidas   a   los   que   ya   aludimos,   hacen   de   los   territorios   transfronterizos   espacios   especialmente   propicios   para   la   integración   regional,   puesto   que   tienen   mayores   posibilidades   de   generar   procesos   de   desarrollo   local   y   endógeno,   donde   los   pares   puedan   generar   competitividad,   disminuir   asimetrías   y   eliminar   obstáculos   (no   sólo   de   tipo   arancelario   sino   también   legales,   sanitarios,   etc.),   pero   también   constituir   importantes   escenarios   de   cooperación   para   el   fortalecimiento   regional,   aprovechando   la   complementariedad   de   las  regiones,  el  conocimiento  mutuo  y  algo   más   que   resulta   fundamental   para   el   avance   de   los   procesos   de   integración:   la   voluntad   política   de   los   gobernantes   y   el   consenso   de   los   ciudadanos,   que   comienzan   a   sentirse   partícipes   del   proceso  y  a  percibir  a  la  ZICOSUR  como  un  

ALGUNAS CONCLUSIONES   PROVISORIAS         Desconocemos   cuál   será   el   derrotero   que   en  el  futuro  siga  la  ZICOSUR  (al  tiempo  de   la  edición  de  esta  revista  se  encuentra  en   proceso   de   transición   tras   cambio   de   presidencia   del   bloque),   pero   somos   totalmente  optimistas  y  creemos  que  que   los   logros   obtenidos   en   poco   más   de   quince   años   son   un   estímulo   y   prueba   suficiente   de   que   la   integración                                                                                                                  

28 Agrupación   creada   en   1984   entre   las   provincias   de   Chaco,   Corrientes,   Entre   Ríos,  Formosa,  Misiones  y  Santa  Fe a  fin  de  apoyar  la  integración  subnacional   con  los  países  vecinos.

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                              La  emergencia  de  los  actores  locales  en  el  plano  internacional…  

  engranaje   importante   de   la   realidad   regional  actual.     Por   todo   lo   antedicho,   queremos   concluir   sosteniendo  firmemente  que  los  procesos   de   integración   subnacional   pueden   –y   deberían-­‐   servir   como   plataforma   para      

fortalecer los   procesos   de   integración   regional  más  amplios,  los  que  actualmente   sufren   una   importante   parálisis,   pero   son   una   instancia   fundamental   para   el   crecimiento  continental  y  sobre  todo,  para   la   construcción   de   un   futuro   más   justo   y   digno   para   todos   los   latinoamericanos.

REFERENCIAS      

Aguirre Avaria,   Juan   Carlos   (2006),   “La   Interdependencia   Compleja   y   los   procesos   de   Integración   Subnacional:   El   Caso   Chileno”,   ponencia   presentada   en   el   8º   Congreso   Chileno   de   Ciencia   Política,  organizado  por  la  Asociación  Chilena  de  Ciencia  Política  y  celebrado  en  Santiago  de   Chile,  del  15  al  17  de  noviembre  de  2005.   Beck,  Ulrich  (1998),  ¿Qué  es  la  globalización?,  Buenos  Aires,  Paidós.   CAN   (2003),   Geográfica   económica   de   la   Comunidad   Andina:   regiones,   los   nuevos   actores   de   la   integración,  Lima,  Comunidad  Andina  de  Naciones.   Colacrai,  Miryam  (2004),  La  Política  Exterior  Argentina  hacia  los  vecinos  durante  los  ´90,  Documento   de   Trabajo   Nº   1,Centro   de   Estudios   Internacionales   y   de   Educación   para   la   Globalización   (CEIEG),  Universidad  del  CEMA,  julio.   Ferrero,  Mariano  (2005),  “La  glocalización  en  acción:  regionalismo  y  paradiplomacia  en  Argentina  y   en   el   Cono   Sur   Latinoamericano”,   ponencia   presentada   en   el   VII   Congreso   Nacional   de   Ciencia   Política,   organizado   por   la   Sociedad   Argentina   de   Análisis   Político   (SAAP)   y   celebrado   en  Córdoba  (Argentina),  del  15  al  18  de  noviembre  de  2005.   Gasol   Varela,   Claudia   G.   e   Iglesias,   Eduardo   (2010),   El   rol   de   los   gobiernos   subnacionales   en   los   procesos   de   integración   regional,   Buenos   Aires,   Consejo   Argentino   para   las   Relaciones   Internacionales  (CARI)  –  Centro  Brasilero  de  Relaciones  Internacionales  (CEBRI).   Moncayo   Jiménez,   Edgardo   (2002),   “Glocalización:   nuevos   enfoques   teóricos   sobre   el   desarrollo   regional   (subnacional)   en   el   contexto   de   la   integración   económica   y   la   globalización”,   Integración  &  Comercio;  N°  16,  enero  –  junio,  Año  6;  pp.  213  -­‐  247.   Rhi   Sausi,   José   Luis   y   Oddone,   Nahuel   (2010),   “La   cooperación   transfronteriza   entre   las   unidades   subnacionales  del  MERCOSUR”,  Tendencias;  Vol.  XI.  N°  2,  julio  –  diciembre,  pp.  131  -­‐  159.   Safarov,   Alejandro   (2005),   “La   Zona   de   Integración   del   Centro   Oeste   de   América   del   Sur   (ZICOSUR)   como  puente  para  las  relaciones  entre  Latino-­‐América  y  Corea  del  Sur”,  en  Oviedo,  Eduardo   Daniel  (comp.),  Corea…una  mirada  desde  Argentina,  Rosario,  UNR  Editora,  pp.  57  -­‐  64.   Stahringer,   Ofelia   (2004),   “Integración,   cultura   y   ciudadanía.   El   Chaco   Trinacional   en   el   marco   del   Mercosur  y  la  Comunidad  Andina”,  en  Stahringer-­‐Monsanto-­‐Seselovsky  (coord.),  Integración   y  Cooperación  Atlántico-­‐Pacífico,  Vol.  II.  Rosario,  UNR  Editora,  pp.  27  -­‐  45.   Taiana,   Jorge   (2008),   “La   Cooperación   Internacional   en   el   Marco   de   la   Política   Exterior   Argentina”,   Revista  del  Fondo  Argentino  de  Cooperación  Horizontal,  N°  9,  abril,  pp.  3-­‐4.   Oviedo,   Daniel   Eduardo   (2011),   “La   proyección   de   la   ZICOSUR   en   el   mundo:   el   horizonte   de   cooperación   y   rivalidad   económica   con   China”,   ponencia   presentada   en   el   I   Simposio   Electrónico   Internacional   sobre   Política   China,   organizado   por   el   Observatorio   de   la   Política   China  y  celebrado  en  Madrid  (España),  del  1  al  21  de  marzo  de  2011.   Valle,   María   Victoria   (2006),   “Espacios   sociales   transfronterizos:   el   caso   de   Salvador   Mazza   –   Yacuiba”,   tesis   de   licenciatura   en   Relaciones   Internacionales,   Universidad   Católica   de   Salta,  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                        María  Victoria  Valle  Sosa      

julio. Zubelzú,  Graciela  e  Iglesias,  Valeria  (2005),  Provincias  y  Relaciones  Internacionales:  Segundo  Informe   de   Relevamiento   y   Diagnóstico,   Buenos   Aires,   Programa   de   Naciones   Unidas   para   el   Desarrollo   (PNUD)   /   Argentina   y   Consejo   Argentino   para   las   Relaciones   Internacionales   (CARI).                

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EL NUEVO MARCO JURIDICO E INSTITUCIONAL DE LA COOPERACION INTERNACIONAL MEXICANA: ¿NUEVAS CONDICIONES PARA LA COOPERACION DESCENTRALIZADA EN EL PAIS?

Leonardo Díaz  Abraham  

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El nuevo  marco  jurídico  e  institucional  de  la  cooperación   internacional  mexicana:  ¿Nuevas  condiciones  para  la   cooperación  descentralizada  pública  en  el  país?    

Leonardo Díaz  Abraham  

  Abstract  

THE NEW  LEGAL-­‐INSTITUTIONAL  FRAMEWORK  FOR  INTERNATIONAL  COOPERATION  IN  MEXICO:   NEW  CONDITIONS  FOR  PUBLIC  DECENTRALIZED  COOPERATION?  

© Roberto  Sánchez  2012.  

The  Law  on  International  Cooperation  for   Development   (LCID)   came   in   to   force   recently   in   Mexico.   This   action   brought   together   a   series   of   efforts   to   create   a   specific  legal  framework  for  international   cooperation   actions   carried   out   by   the   Federal   government.   Thus,   this   law   is   intended   to   reorganize   international   cooperation  actions  at  the  national  level.   However,   it   is   posible   to   delineate   consequences   on   the   local   governments’   international   agenda,   contemplated   in   this  article  as  opportunities  and  risks.     Key   words:   Law   on   International   Cooperation   for   Development,   Mexico,   foreign   policy,   subnational  governments.     Resumo  

O NOVO   MARCO   JURÍDICO   E   INSTITUCIONAL   DA   COOPERAÇÃO   INTERNACIONAL   MEXICANA:   NOVAS  CONDIÇÕES  PARA  A  COOPERAÇÃO  DESCENTRALIZADA  PÚBLICA  NO  PAÍS?  

Recentemente  entrou  em  vigor  a  Lei  de  Cooperação  Internacional  para  o  Desenvolvimento   do   México,   ação   que   materializou   uma   série   de   esforços   para   dotar   de   um   marco   legal   específico  para  a  cooperação  internacional  para  o  desenvolvimento  empreendedia  desde  o   poder  executivo  federal.  Apesar  de  que  se  trate  de  uma  norma  expedida  para  reorganizar  a   cooperação   internacional   pública   federal,   é   possível   observar   as   consequências,   baseadas   em   metas   e   oportunidades,   que   terá   a   reorganização   institucional   sobre   a   cooperação   internacional  dos  governos  locais  e  intermediários  do  país.     Palavras-­‐chave:   Lei   de   Cooperação   Internacional   México,   Cooperação   Descentralizada  Pública,  Política  Exterior,  Governos  Locais  e  Intermediários.    

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EL NUEVO  MARCO  JURÍDICO  E  INSTITUCIONAL  DE   LA  COOPERACIÓN  INTERNACIONAL  MEXICANA:   ¿NUEVAS  CONDICIONES  PARA  LA  COOPERACIÓN   DESCENTRALIZADA  PÚBLICA  EN  EL  PAÍS?        

Resumen

Leonardo Díaz  Abraham  

Recientemente  entró  en  vigor  la  Ley  de  Cooperación  Internacional  para  el  Desarrollo   en   México,   acción   que   materializó   una   serie   de   esfuerzos   por   dotar   de   un   marco   legal  específico  a  la  cooperación  internacional  para  el  desarrollo  emprendida  desde   el   poder   ejecutivo   federal.   A   pesar   de   que   se   trata   de   una   norma   expedida   para   reorganizar   la   cooperación   internacional   pública   federal,   es   posible   observar   las   consecuencias,   volcadas   en   retos   y   oportunidades,   que   tendrá   la   reorganización   institucional   sobre   la   cooperación   internacional   de   los   gobiernos   locales   e   intermedios  del  país.         Palabras  clave:  Ley  de  Cooperación  Internacional  para  el  Desarrollo,  México,  política  exterior,   gobiernos  locales  e  intermedios.    

 

CONSIDERACIONES PARA   ADENTRARSE  EN  EL  TEMA  

administración pública   central   o   federal,   según   el   caso.   No   obstante,   conforme   en   las   últimas   dos   décadas   se   han   intensificado  las  relaciones  internacionales   en   términos   generales,   también   se   han   diversificado  los  actores  que  participan  de   ellas   y   se   vinculan   entre   sí   con   motivaciones   de   naturaleza   muy   distinta   (Gómez   Galán   y   Sanahuja,   1999).   En   el   contexto   de   esta   acelerada   transformación,   México   ha   evolucionado   de  forma  importante  en  sus  relaciones  de   cooperación.  Por  ejemplo,  pasó  de  ser  una   nación   beneficiaria   a   emprender   acciones   de   cooperación   para   el   desarrollo   fuera  

 

Desde la   era   de   posguerra   en   el   siglo   pasado,   la   cooperación   internacional   se   convirtió   en   uno   de   los   ejes   prioritarios   de   acción   de   la   política   exterior   en   la   mayoría   de   los   países,   quedando   regularmente   bajo   la   responsabilidad   y   la   tutela   del   poder   ejecutivo   central.   Por   mandato   constitucional,   el   ejecutivo   suele   mantener   el   control   sobre   el   diseño,   ejecución   y   evaluación   de   la   cooperación   internacional   emprendida   por   la  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                          Leonardo  Díaz  Abraham      

del país,   con   especial   énfasis   en   Centroamérica.         En   el   caso   mexicano,   los   procesos   inacabados   de   descentralización   y   democratización,   así   como   la   relativa   revitalización   del   federalismo,   son   fenómenos   que   han   convergido   y   que   se   han   apoyado   unos   en   otros,   haciendo   difícil   su   distinción   por   estar   imbricados.   En   este   sentido,   las   relaciones   entre   niveles   de   gobierno   se   han   transformado,   inclusive   en   el   terreno   de   las   relaciones   internacionales   de   los   gobiernos   municipales,   metropolitanos,   estatales   y   sus   asociaciones.   Así,   los   gobiernos   estatales   y   municipales   de   México   han   expandido   e   intensificado   sus   relaciones   de   cooperación   internacional   – reconocidos   oficialmente   como   acuerdos   interinstitucionales-­‐   para   establecer   vínculos   propios   con   actores   y   redes   del   exterior.   Se   puede   decir   que   la   cooperación  internacional  en  México  se  ha   vuelto   mucho   más   compleja   y   plural   al   sumar   actores   públicos,   privados   y   de   la   sociedad   civil,   que   hasta   hace   unos   años   no   mantenían   vínculos   activos   con   contrapartes  fuera  del  país.         A  la  luz  de  lo  anterior,  la  aprobación  de  la   Ley   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   (LCID)   sin   duda   significa   un   hecho   de   gran   relevancia   para   la   construcción   jurídica   e   institucional   de   la   cooperación   internacional   emprendida   por  el  Ejecutivo  Federal,  tema  que  ha  sido   ampliamente   discutido   en   diversos   foros.   Sin   embargo,   si   miramos   a   través   del   prisma   de   la   reciente   descentralización   y   bajo   los   principios   del   federalismo,   esta   ley   tiene   repercusiones   evidentes   sobre   los  vínculos  y  las  acciones  de  cooperación  

internacional realizadas   por   los   gobiernos   municipales,  estatales  y  metropolitanos  de   México.       La   presente   contribución   analiza   las   nuevas   condiciones   que   perfila   la   promulgación   de   la   Ley   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   para   los   gobiernos   estatales   y   municipales   de   México,  así  como  sus  redes  y  asociaciones.       En   México,   al   igual   que   ocurre   con   otros   asuntos   de   gobierno,   la   práctica   ha   rebasado   a   la   vetusta   legislación   en   materia  de  las  relaciones  de  los  gobiernos   no   centrales   con   el   exterior.   Ello   ha   ocurrido   con   todo   y   que   se   trata   de   un   fenómeno   reciente   y   en   proceso   de   definición  en  sus  principales  motivaciones   y   modalidades   de   participación   e   interacción  dentro  y  fuera  de  las  fronteras.         Brevemente,   cabe   recordar   que   los   sistemas   federales   mantienen   la   facultad   de   legislar   dentro   de   los   órdenes   de   gobierno   federal   y   estatal.   En   ambos   niveles   de   gobierno   recae   la   distribución   de   competencias   en   los   poderes   correspondientes,   lo   que   permite   la   distinción   entre   los   núcleos   de   materias   sobre   los   cuales   puede   actuar   de   forma   exclusiva   cada   esfera   de   gobierno.   Sin   embargo,  los  criterios  para  emprender  tal   distribución   no   siempre   son   claros   y   definitivos.   En   el   sistema   federal   mexicano,   la   atribución   de   competencias   tiene   como   punto   de   partida   el   artículo   124  de  la  Constitución  Nacional29  (CN)  que   establece  que  “las  facultades  que  no  estén                                                                                                                   29

La   Constitución   Política   de   los   Estados   Unidos   Mexicanos   puede   consultarse   en   línea   en:   http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/  .  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                  El  nuevo  marco  jurídico  e  institucional  de  la  cooperación…      

expresamente concedidas   por   esta   Constitución   a   los   funcionarios   federales   se   entienden   reservadas   a   los   estados”.   Este   precepto   no   atribuye   competencia   alguna,  sino  más  bien  se  convierte  en  una   referencia   para   que,   a   partir   de   otras   disposiciones   normativas,   se   distribuyan   las   materias   y   competencias   del   orden   federal   y,   a   la   luz   de   la   cláusula   residual   del   sistema   federal   mexicano,   la   asignación   de   competencias     para   las   entidades   intermedias   de   gobierno.   Ello   implica,  como  en  todo  sistema  federal,  “la   coexistencia  de  dos  fuentes  de  autoridad,   Federación   y   Estado   cuyas   facultades   representan   el   llamado   pacto   federal”   (Reyes  Medina,  2003:  349).       Siguiendo   esta   lógica,   la   CN   señala   expresamente  que  el  poder  ejecutivo  será   el  encargado  de  dirigir  “la  política  exterior   y   celebrar   tratados   internacionales   sometiéndolos   a   aprobación   del   Senado.   En   la   conducción   de   tal   política,   el   titular   del   Poder   Ejecutivo   observará   los   siguientes   principios   normativos:   la   autodeterminación   de   los   pueblos;   la   no   intervención   […]   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   […]”.30   En   conjunto   estos   principios   conforman   el   núcleo  duro  de  la  política  exterior  que,  por   prescripción   constitucional,   queda   en   manos  del  Presidente  de  la  República.       A   su   vez,   por   mandato   expreso,   la   constitución   establece   que   las   entidades   federativas   no   pueden   “celebrar   alianza,   tratado   o   coalición   con   otro   Estado,   ni   potencias   extranjeras”31.   Sin   embargo,   esta   restricción   no   obra   sobre   el   emprendimiento   de   otro   tipo   de   acciones                                                                                                                  

internacionales por   parte   de   aquellos   agentes   del   estado   distintos   al   ejecutivo   federal  que  no  requieren  de  la  firma  de  un   tratado   como   marco   para   su   operación.   De   hecho,   la   constitución   no   contiene   ninguna   disposición   que   margine   a   los   gobiernos   locales   y   estatales   del   establecimiento   de   relaciones   internacionales,   como   tampoco   hay   ningún  precepto  constitucional  que  regule   las   actividades   o   los   campos   en   los   que   los   gobiernos   locales   y   estatales   puedan   emprender   el   diseño,   la   planeación   y   la   ejecución   de   estrategias   de   desarrollo   dentro   de   la   delimitación   territorial   de   su   mandato   y   que   se   sean   complementados   con   acciones   de   cooperación   internacional.   Con   esto   volvemos   a   la   cláusula   residual   que   entiende   como   facultades   reservadas   a   los   estados   todo   aquello   que   no   esté   explícitamente   determinado   para   el   ejercicio   del   poder   federal.         Por  su  parte,  el  artículo  133  regula  la  firma   de   tratados   internacionales   y   establece   que,   una   vez   aprobados   por   el   Senado,   deberán   ser   ratificados   por   el   ejecutivo   federal.   Después,   los   tratados   internacionales  se  convierten  en  leyes  a  la   par   de   las   disposiciones   constitucionales.   De   este   modo,   los   jueces   federales   y   estatales   deben   velar   su   cumplimiento,   aún   por   encima   de   disposiciones   de   los   propios   estados   en   materia   de   su   competencia   “exclusiva”   (De   la   Serna,   2004).   De   ahí   es   fácil   estimar   la   preponderancia  que  da  la  constitución  a  la   figura   presidencial,   a   la   vez   que   observamos   uno   de   los   puntos   importantes   de   tensión   en   la   distribución   de   facultades   entre   niveles   de   gobierno   y   el  ejercicio  del  federalismo  en  el  día  a  día.    

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Artículo  89,  fracción  X.    Artículo  117,  fracción  I.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                          Leonardo  Díaz  Abraham      

Además,   una   seria   limitación   para   la   participación   internacional   de   los   gobiernos   locales   e   intermedios   mexicanos  se  refiere  a  la  prohibición  para   “contraer   directa   o   indirectamente   obligaciones   o   empréstitos   con   gobiernos   de   otras   naciones,   con   sociedades   o   particulares   extranjeros,   o   cuando   deban   pagarse  en  moneda  extranjera  o  fuera  del   territorio”.32   Es   evidente   que   esta   restricción   obedece   a   lineamientos   políticos  relacionados  con  la  soberanía  de   la  nación  e  inspirada  en  posibles  reclamos   internacionales   al   Estado   central   a   partir   de   adeudos   contraídos   por   los   estados,   ciudades  o  municipios.       Es   en   este   terreno   que   ha   prosperado   el   ejercicio   de   la   paradiplomacia   en   México,   encontrando   un   cauce   para   sus   motivaciones   e   intereses   en   la   Ley   de   Celebración   de   Tratados   promulgada   en   199233.   Esta   ley   reglamenta   en   lo   particular   el   artículo   constitucional   133   y   crea   la   figura   del   “acuerdo   interinstitucional”,   que   permite   a   los   gobiernos   locales   e   intermedios   realizar   convenios   internacionales   en   el   marco   de   sus   competencias   de   gobierno.   Aunque   no   toda   la   acción   internacional   está   condicionada   a   la   celebración   de   acuerdos,   su   promulgación   ha   permitido   hasta   ahora   establecer   marcos   formales   de  acción  con  actores  de  otros  países.         Así,   también   hay   que   tomar   en   cuenta   al   artículo   7   de   esta   ley   que   dicta   que:   “las  

dependencias y   organismos   descentralizados   de   la   Administración   Pública   Federal,   Estatal   o   Municipal   deberán   mantener   informada   a   la   Secretaría   de   Relaciones   Exteriores   (SRE)   acerca   de   cualquier   acuerdo   interinstitucional   que   pretendan   celebrar   con   otros   órganos   gubernamentales   extranjeros   u   organizaciones   internacionales”.   Además,   se   dispone   que   la   SRE   “deberá   formular   el   dictamen   correspondiente  acerca  de  la  procedencia   de  suscribirlo  y,  en  su  caso,  lo  inscribirá  en   el   Registro   respectivo”.   No   es   novedad   decir   que   en   México   se   han   suscrito   acuerdos   interinstitucionales,   que   no   han   sido   presentados,   dictaminados   ni   registrados   por   la   SRE   y   aun   así   se   han   llevado  a  cabo.         Con   la   publicación   de   la   Ley   de   Celebración   de   Tratados   de   1992   se   instauró   el   mecanismo   jurídico-­‐ institucional   que   hasta   ahora   reconoce   la   facultad   para   mantener   relaciones   internacionales   por   parte   de   los   municipios,  estados  y  ciudades  con  pares,   actores   o   redes   extranjeras.   De   alguna   manera,   esta   ley   significó   el   reconocimiento   en   la   transformación   en   la   naturaleza   de   las   relaciones   y   de   la   interacción   de   las   unidades   de   gobierno   subnacionales   con   el   exterior   y   la   necesidad   de   impulsar   un   marco   de   competencia   limitada   que   permitiera   enfrentar   de   mejor   manera   los   retos   provenientes   de   fuera   -­‐globalización   e   interdependencia-­‐   y   del   interior   -­‐ descentralización   y   gobernanza   (Díaz   Abraham,  2008).       El   marco   jurídico   para   la   acción   internacional   antes   descrito   sigue   vigente  

                                                                                                              32

Artículo  117,  fracción  VIII.     El   texto   completo   de   la   citada   ley   se   puede   consultar   en:   http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/21 6.pdf.    

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                  El  nuevo  marco  jurídico  e  institucional  de  la  cooperación…      

y el   acuerdo   interinstitucional   es   el   mecanismo  que  reconoce  y  da  cauce  a  las   relaciones  internacionales  de  los  estados  y   municipios   mexicanos.   No   es   sino   hasta   2011   que,   con   el   decreto   de   la   Ley   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo,  se  modifican  estructuralmente   algunas   de   las   condiciones   del   andamiaje   jurídico   e   institucional   de   la   cooperación   internacional   de   la   administración   pública   federal,   que   terminan   por   impactar   el   escenario   general   de   cooperación   internacional  en  el  país  y  la  vinculación  en   materia   de   cooperación   entre   los   gobiernos   locales,   intermedios   y   el   ejecutivo  federal.       En   abril   de   2011   se   expidió   la   LCID,   llegando  a  su  fin  un  periplo  legislativo  que   duró   más   de   cuatro   años   transitando   entre   comisiones   y   por   la   oficina   de   la   presidencia,  misma  que  propuso  una  serie   de   reformas   “que,   en   esencia,   circunscriben  a  la  legislación  al  ámbito  del   gobierno   federal.”   (Garzón,   2011)   Con   el   despacho   de   esta   ley   se   reafirma   la   preponderancia   y   se   hace   énfasis   en   la   exclusividad   que,   desde   la   guerra   fría,   ha   tenido   el   poder   ejecutivo   federal   y   sus   agencias   para   la   conducción   de   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   como   componente   esencial   de   la  política  exterior,  junto  con  la  defensa  y   la   diplomacia   (Merle,   1978,   374).   De   hecho,   la   cooperación   internacional   en   México,   a   partir   de   su   incorporación   al   núcleo   duro   de   la   política   exterior,   se   ha   mantenido   bajo   el   control   casi   monolítico   del   ejecutivo   federal   en   el   diseño,   ejecución   y   evaluación   de   la   política   exterior.      

Sin embargo,   desde   las   últimas   décadas   del   siglo   pasado,   los   gobiernos   locales   y   estatales   de   México   han   mostrado   gran   vitalidad  en  sus  relaciones  con  el  exterior,   impulsados  por  la  poderosa  inercia  de  los   procesos   generales   de   descentralización,   democratización   y   apertura   de   mercado,   que   en   buena   medida   fueron   impulsados   por   las   políticas   implantadas   por   el   Consenso   de   Washington   a   través   de   los   organismos   internacionales   y   por   algunos   gobiernos   del   norte   desarrollado   (Babb,   2009).   De   este   contexto   histórico   han   derivado   diferentes   consecuencias   para   los  gobiernos  locales  e  intermedios,  como   la   creación   de   condiciones   técnicas   y   de   mercado  para  interactuar  comercialmente   con   el   exterior,   la   apertura   de   foros   de   diálogo   alternativos,   y   formas   de   asociación  y  espacios  de  oportunidad  en  el   extranjero   a   través   de   distintas   agencias,   por   mencionar   algunas.   México   no   fue   excepcional  en  lo  que  a  esto  se  refiere.       Y  aunque  es  cierto  que  en  los  últimos  años   han  proliferado  las  acciones  en  el  exterior   de   los   gobiernos   locales   y   estatales   mexicanos,   la   conducción   de   la   cooperación   bilateral   y   multilateral   a   cargo   del   poder   ejecutivo   es   el   centro   de   gravedad   de   la   Ley   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo.   Como   antecedente,   hay   que   considerar   que   en   2007   se   presentó   en   el   Senado   una   iniciativa   de   ley   que   normaba   las   actividades   de   cooperación   internacional   del   Estado   mexicano   en   un   sentido   amplio,   que   reconocía   como   agentes   activos   de   la   cooperación   internacional   a   todos   los   órdenes   de   gobierno   –federal,   estatal,   municipal   y   el   Distrito   Federal-­‐,   las   universidades   públicas   y   centros   de   investigación   y   desarrollo   tecnológico,   así   como   al   sector   social   y   sus   organizaciones.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                          Leonardo  Díaz  Abraham      

La aprobación   de   la   nueva   ley   fue   sometida   a   debate   en   las   comisiones   ad   hoc  y  ante  el  pleno  de  ambas  cámaras.       Durante   este   tránsito   por   los   dictámenes,   la   ley   de   cooperación   sufrió   cambios   en   varios   aspectos   esenciales,   aunque   conservó   otros   elementos   significativos   del   espíritu   original.   La   propuesta   recogía   una  visión  mucho  más  contemporánea  de   la   cooperación   internacional   y   planteaba   un   marco   jurídico   que   normara   y   condujera   las   relaciones   de   cooperación   internacional  hacia  la  complementariedad,   cooperación   y   coherencia   entre   los   poderes   de   la   Unión,   los   niveles   de   gobierno   y   otras   entidades   públicas.   Sin   embargo,   las   observaciones   presentadas   por   el   ejecutivo   federal   fueron   definitivas   para  la  integración  final  de  la  hoy  vigente   Ley   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo.   La   iniciativa   se   transformó   de   tal   forma   que   la   LCID   solamente   considera   sujetos   de   esta   ley   a   las   dependencias   de   la   Administración   Pública   Federal.   Se   puede   pensar   que   se   perdió   parte   de   la   oportunidad   de   regular   –para   promover-­‐   la   cooperación   internacional   que   realizan   actores   muy   diversos   de   los   sectores   público   -­‐otros   órdenes   de   gobierno   y   poderes-­‐   privado   –las   empresas   y   sus   asociaciones-­‐   y   el   sector   social   –OSC   y   fundaciones.         Pese   a   la   limitación   en   el   alcance   de   la   nueva   ley   en   este   sentido,   hay   que   reconocer   que   hasta   antes   de   su   entrada   en   vigor   existió   un   vacío   jurídico   en   la   definición   de   la   política   de   cooperación   internacional  de  la  Administración  Pública   Federal,   por   lo   que   objetivamente   puede   considerarse   como   una   medida   positiva.   Muy   posiblemente   con   su   aprobación   se  

constituirá la   base   para   tener   un   avance   sustancial   en   la   gestión   de   las   acciones   y   programas   del   gobierno   federal   en   materia   de   cooperación   internacional.   La   regulación   del   campo   de   la   cooperación   internacional   mediante   un   instrumento   legal   específico   seguramente   permitirá   alcanzar   mejores   niveles   de   visibilidad,   transparencia,   rendición   de   cuentas   y   la   maximización  de  los  recursos  destinados  y   ejecutados   por   el   gobierno   federal,   así   sean   ejercidos   dentro   o   fuera   de   las   fronteras.       Aun   cuando   son   evidentes   algunos   de   los   retos  y  oportunidades  que  se  perfilan  para   el   Ejecutivo   Federal   con   el   ejercicio   de   la   nueva   ley,   no   pueden   dejar   de   tomarse   en   cuenta   algunas   de   las   consecuencias   que   derivan   hacia   otros   órdenes   y   niveles   gobierno.   Ahora,   es   muy   importante   tener   dos   consideraciones   en   mente   –ambas   ya   expuestas-­‐   para   comprender   con   claridad   los   límites   y   los   alcances   de   la   LCID   en   relación   con   el   ejercicio   de   la   paradiplomacia,   en   general,   y   de   la   cooperación   descentralizada   pública,   en   particular.         En   primer   lugar   hay   que   tener   en   cuenta   que,   por   atribución   constitucional,   el   presidente   de   la   República   tiene   a   su   cargo,  de  forma  exclusiva  e  inalienable,  la   conducción   de   la   política   exterior.   Y,   como   hemos   visto,   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   es   una   de   las   materias   centrales   de   la   política   exterior   mexicana.   En   segundo   lugar,   los   acuerdos   interinstitucionales   -­‐figura   legal   bajo   la   cual   los   gobiernos   de   los   estados   y   municipios  pueden  formalizar  sus  acciones   internacionales   con   entidades   públicas   o   privadas   extranjeras-­‐   mantienen   su  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                  El  nuevo  marco  jurídico  e  institucional  de  la  cooperación…      

vigencia al   amparo   de   la   Ley   de   Celebración  de  Tratados  de  1992.  De  esta   forma,   se   sigue   dando   cabida   a   la   celebración   de   acuerdos   interinstitucionales   por   parte   de   los   estados   y   municipios,   a   la   vez   que   se   blinda  la  política  exterior  ante  la  potencial   participación   de   otros   actores   del   sector   público,  no  digamos  del  social  y  privado.       A   continuación   señalaré   algunos   aspectos   que,   en   mi   opinión,   deben   ser   relevantes   para   el   debate   y   el   posicionamiento   institucional   de   los   gobiernos   locales   y   estatales  en  torno  a  la  Ley  de  Cooperación   Internacional  para  el  Desarrollo.        

los instrumentos   institucionales   para   la   planeación,   programación,   seguimiento,   control   y   transparencia   de   la   conducción   de  la  cooperación  internacional  bilateral  y   multilateral  del  país.       En   la   redacción   de   la   ley   se   percibe   una   concepción   dominante   de   donante-­‐ beneficiario;   no   de   socios.   Esta   concepción,   bastante   anacrónica   por   cierto,   revela   efectivamente   la   notable   dualidad   social   y   económica   interna   que   mantiene   el   país,   con   grandes   bolsas   de   pobreza   a   la   vez   que   es   miembro   de   la   Organización  de  Cooperación  y  Desarrollo   Económico  (OCDE).35     En   su   estructura,   la   LCID   recoge   los   objetivos  y  las  líneas  de  acción,  además  de   la  arquitectura  institucional  necesaria  para   la   operación,   registro   y   transparencia   en   las   acciones   de   cooperación,   así   como   para   la   gestión   y   la   rendición   de   cuentas   del   presupuesto   designado   para   su   ejercicio.  El  andamiaje  institucional  creado   por  decreto  para  tal  propósito  incluye:     1. La   Agencia   Mexicana   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo  (AMEXCID),  que  tiene  la   figura   de   órgano   desconcentrado   de  la  SRE.    

LA LCID:  ESTRUCTURA  Y  CONTENIDO  

    Con  la  aparición  de  la  Ley  de  Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   se   reestructuró   y   se   brindó   un   marco   de   acción   explícito   para   las   acciones   de   cooperación   internacional   que   llevan   a   cabo   las   distintas   dependencias   y   organismos  del  Ejecutivo  Federal.  Como  ya   se   mencionó,   esta   ley   constituye   en   sí   misma   una   compartimentación   al   interior   del   Estado   mexicano   sobre   los   actores   reconocidos   para   participar   activamente   -­‐ con   voz   y   voto   en   los   espacios   institucionales   que   la   propia   ley   prevé-­‐   dentro   de   la   conducción   de   la   política   de   cooperación   internacional   del   ejecutivo   federal.   La   LCID34   cuenta   con   51   artículos   (9  transitorios)  y  cuatro  títulos  en  los  que   se   marcan   los   objetivos   fundamentales   y  

                                                                                                              35

Dentro  de  esta  organización  opera  el  Comité  de   Ayuda   para   el   Desarrollo   (CAD),   organismo   que   decide   sobre   los   objetivos   estratégicos   y   los   lineamientos   de   la   asignación   de   recursos   para   la   “ayuda   oficial   al   desarrollo”,   aportados   por   las   naciones  más  desarrolladas  económicamente  en  el   mundo.  Así,  el  CAD  establece  los  criterios  técnicos   para   considerar   la   ayuda   al   desarrollo   como   tal,   así   como   la   formulación   de   orientaciones   técnicas   para   la   cooperación   de   la   organización   internacional   y   la   elaboración   estadística   de   los   flujos   de   ayuda   y   de   capital   de   inversión   para   los   países  receptores  de  recursos  (Ayllón,  2007).  

                                                                                                              34

La   Ley   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo  está  disponible  en  la  siguiente  liga:   http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LCI D.pdf   Fecha  de  consulta:  22  de  junio  de  2012.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                          Leonardo  Díaz  Abraham      

2. El Programa   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo,   instrumento   que   se   establecerá   a   partir   de   las   directrices   de   la   AMEXCID   con   las   recomendaciones   del  Consejo  Consultivo  e  integrado   a   los   programas   sectoriales   del   Plan   Nacional   de   Desarrollo   (PND).36    

Sin   embargo,   ¿qué   consecuencias   podría   tener   la   LCID   para   el   ejercicio   de   la   paradiplomacia,   en   particular   para   la   cooperación   pública   descentralizada   de   los  gobiernos  locales  y  estatales  de  México   y   sus   socios?   A   fin   de   ofrecer   una   respuesta  en  forma  a  esta  interrogante,  a   continuación   presento   algunos   extractos   de  la  LCID  con  comentarios  posteriores.       El  artículo  1°,  título  primero,  establece  que   esta  ley      

3. El Sistema   de   Información   de   la   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo,  que  será  el  instrumento   que  gestionará  el  Registro  Nacional   de   la   Cooperación   Internacional   para  el  Desarrollo.  

“tiene por   objeto   dotar   al   Poder   Ejecutivo   Federal   de   los   instrumentos   necesarios   para   la   programación,   promoción,   concertación,   fomento,   coordinación,   ejecución,   cuantificación,   evaluación   y   fiscalización   de   acciones   y   Programas   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   entre   los   Estados   Unidos   Mexicanos   y   los   gobiernos   de   otros   países   así   como   con   organismos   internacionales,   para   la   transferencia,   recepción   e   intercambio   de   recursos,   bienes,   conocimientos   y   experiencias   educativas,   culturales,   técnicas,   científicas,   económicas  y  financieras.”  

4. El Fondo   Nacional   de   Cooperación   Internacional  para  el  Desarrollo.    

Como  hemos  observado,  la  LCID  dota  a  la   administración   pública   federal   de   un   marco   de   certeza   jurídica,   institucional,   administrativa   y   operativa   para   las   acciones   de   cooperación   internacional.   Igualmente,  como  establece  la  propia  ley,   permite   articular   instrumentos   y   mecanismos   institucionales   para   diseñar,   sistematizar,   orientar,   promover,   consolidar   y   administrar   la   cooperación   cultural,   educativa,   científica,   técnica   y   económico-­‐financiera   de   México   en   sus   vertientes   como   país   donante   y   receptor   de  cooperación.    

  Este   primer   artículo   denota   una   concepción   muy   restringida   sobre   los   procesos   de   cooperación   internacional,   mismos   que   se   han   desarrollado   en   el   país   desde  las  últimas  dos  décadas  del  siglo  XX   de  forma  tan  diversa  como  versátil.  Tan  es   así  que  la  propia  canciller  Patricia  Espinosa   admitió   con   tino   y   justicia   que   el   concepto   “oficial”   de   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   en   México   debe   repensarse.37        

                                                                                                              36  

El Plan  Nacional  de  Desarrollo,  también  conocido   como   Plan   Sexenal,   se   elabora   por   disposición   constitucional   (Artículo   26)   y   tiene   como   función   orientar  los  objetivos,  estrategias  y  prioridades  del   presidente   entrante.   Es   un   documento   que   obra   como   eje   de   los   propósitos   y   las   acciones   del   ejecutivo   federal.   El   plan   2007-­‐2012   puede   consultarse   en   la   liga:   http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/introducci on.html     consultado  el  20  de  junio  de  2012.  

                                                                                                              37

Secretaría  de  Relaciones  Exteriores,  comunicado   184,  26  de  mayo  de  2011.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                  El  nuevo  marco  jurídico  e  institucional  de  la  cooperación…      

Por otra  parte,  esta  visión  anticuada  –casi   desarrollista-­‐  de  la  cooperación  es  notoria   al  entenderla  como  una  serie  de  acciones   entre   donantes   y   beneficiarios,   cuando   gran  parte  de  la  cooperación  internacional   contemporánea   promueve   una   visión   horizontal  que  busca  eliminar  –incluso  del   discurso-­‐   la   relación   asimétrica   y   vertical   entre   cooperantes,   ahora   socios.   Esta   aproximación   más   amplia   de   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   y   de   los   actores   que   interaccionan   para   darle   forma,   tiene   varios   referentes   como   por   ejemplo   la   Declaración   de   París   en   2005.   En   ella   se   destacaron   cinco   ejes   de   atención   para   incrementar   la   eficacia   de   la   ayuda   oficial   al   desarrollo   vinculados   con   este   tema.   Entre   estos   principios   destaca   el   rompimiento   de   la   lógica   de   condicionamiento   y   preponderancia   del   donante  sobre  el  receptor,  a  favor  de  una   responsabilidad   compartida   y   con   rendición   de   cuentas   mutua.   Esta   percepción   de   corresponsabilidad   entre   estados  y  sus  sociedades  en  las  relaciones   de   cooperación   internacional   sería   después   refrendado   en   el   III   Foro   de   Alto   Nivel  de  Accra  de  2008,  en  Ghana,  y  en  el   IV   Foro   de   Busán   en   Corea   del   Sur,   celebrado  en  2011.         Por  su  parte,  el  Artículo  3  de  la  LCID  reza:   “Son   sujetos   de   la   presente   Ley   las   dependencias   y   entidades   de   la   Administración  Pública  Federal.”       En   principio   se   podría   pensar   en   una   simple  reiteración  del  centralismo  político   en   las   actividades   de   cooperación   internacional   para   el   desarrollo.   Sin   embargo,   se   establece   que   el   Ejecutivo   Federal  es  el  único  sujeto  de  esta  ley.  Con  

ello, se   sobrentiende   que   para   otros   actores   públicos,   como   los   gobiernos   estatales   y   municipales,   se   mantienen   las   formas   de   asociación   antes   establecidas,   a   condición   de   cumplir   con   el   protocolo   de   registro   y   aprobación   del   acuerdo   interinstitucional,   como   hipotéticamente   debió   realizarse   hasta   ahora   en   todos   los   casos.         Se   contempla   la   figura   del   “acuerdo   interinstitucional”   que   faculta   a   los   gobiernos   de   los   estados   y   municipios   para  realizar  convenios  internacionales,  en   el   marco   de   sus   competencias   exclusivas   de  gobierno.  Esto  sin  que  ello  signifique  la   formulación  de  un  tratado  internacional  u   otro   instrumento   que   dé   garantía   u   obligue   al   Estado   mexicano.   Esta   atribución   es   exclusiva   del   ejecutivo   federal  y  detrás  del  asunto  está  el  tema  de   la  soberanía  nacional.         Esto   quiere   decir   que,   para   los   gobiernos   estatales   y   municipales,   al   no   ser   sujetos   de   la   LCID   y   al   estar   vigente   la   Ley   de   Tratados,   las   condiciones   se   mantienen   similares   en   lo   fundamental,   salvo   en   la   creación   de   instancias   específicas   para   hacer   cumplir   el   mandato   de   registro   y   verificación  previa  a  la  firma  de  convenios.   Aunque,   como   se   mencionó,   la   ley   de   1992   enunciaba   ambas   condiciones,   es   previsible   que   con   la   nueva   estructura   jurídica   e   institucional   se   dé   mayor   cumplimiento   a   la   disposición,   ante   la   mayor   capacidad   institucional   en   el   control   sobre   las   acciones   internacionales   de  otros  niveles  de  gobierno  y  poderes  del   Estado.   Pero   igualmente   puede   influir   en   el  cumplimiento  de  registro  y  aprobación,   la   posibilidad   de   encontrar   complementariedad   en   algunos   de   los  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                          Leonardo  Díaz  Abraham      

programas impulsados   por   la   AMEXCID   o   por  otras  agencias  del  poder  federal.       Sobre   este   asunto,   las   observaciones   del   despacho  de  la  Presidencia  de  la  República   al   proyecto   de   decreto   presentado   por   el   Congreso  de  la  Unión  señala  que,  aunque   los   gobiernos   estatales   y   municipales   estén   facultados   para   suscribir   acuerdos   interinstitucionales   “no   convierte   a   éstos,   en   el   ejercicio   de   dicha   atribución,   en   representantes   del   gobierno   mexicano   pues  no  obliga  a  éste  en  su  totalidad.”  Y  se   hace  énfasis  en  que  el  ámbito  material  de   los  acuerdos  se  limitará  a  las  atribuciones   exclusivas   de   gobierno   de   las   entidades   contrayentes.   En   este   sentido,   es   que   se   establece   la   necesidad   de   un   aval   de   las   autoridades   federales   previo   a   la   suscripción   de   los   acuerdos   interinstitucionales,   “con   el   objeto   de   verificar  que  no  son  contrarios  a  la  política   exterior   y   que   no   se   invade   la   competencia   de   la   conducción   de   la   política   exterior”   (Presidencia   de   la   República,  2010).         En   el   mismo   documento   se   agrega   que   “los   acuerdos   interinstitucionales   que   celebran   las   entidades   federativas   o   los   municipios,   no   se   inscriben   dentro   de   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo,  por  ser  ésta  un  eje  rector  de  la   política  exterior  que  corresponde  ejecutar   exclusivamente  al  Ejecutivo  Federal”.         En  este  punto,  se  puede  reflexionar  sobre   el   uso   restringido   que   el   Ejecutivo   se   ve   obligado   a   tomar   debido   a   la   incorporación   constitucional   de   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   como   uno   los   principios  

rectores de   la   política   exterior   y   por   la   exclusividad  en  la  conducción  de  ésta.         No   obstante,   no   puede   dejar   de   observarse   que   esta   concepción   limitada   descarta   per   se   las   acciones   de   las   organizaciones   de   la   sociedad   civil,   las   fundaciones,  empresas  de  comercio  justo,   entidades   religiosas   y   altruistas,   universidades   y,   por   supuesto,   gobiernos   locales   y   estatales,   entre   tantos   que   realizan   cotidianamente   acciones   de   cooperación   internacional   para   el   desarrollo.       Por   otro   lado,   la   AMEXCID   y   el   Programa   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   son   los   instrumentos   38 fundamentales   contemplados   para   la   materialización  del  espíritu  que  conduce  la   ley.  La  agencia  deberá  coadyuvar,  junto  la   Secretaría   de   Relaciones   Exteriores,   en   la   elaboración  del  Programa  de  Cooperación   Internacional  para  el  Desarrollo  (PCID)  que   evidentemente  deberá  estar  alineado  con   el   Plan   Nacional   de   Desarrollo.   Hay   que   mencionar   que,   según   la   ley,   el   Consejo   Consultivo   de   la   AMEXCID   deberá   desarrollar   un   papel   proactivo   al   recoger   las   recomendaciones   particulares   de   cada   agencia   del   ejecutivo   federal   para   la   integración   del   PCID   y   otros   programas   y   proyectos.       Hay   que   decir   que   la   AMEXCID   es   la   instancia   institucional   donde   puede   concebirse,   como   lo   hizo   el   proyecto   de   ley   original   de   la   entonces   senadora   Rosario   Green,   la   participación   de   representantes   de   otros   niveles   de                                                                                                                   38

Título  Segundo,  Capítulo  I,  Artículo  6  de  la  Ley  de   Cooperación  Internacional  para  el  Desarrollo.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                  El  nuevo  marco  jurídico  e  institucional  de  la  cooperación…      

gobierno. En  la  iniciativa  de  ley  presentada   en   2007,   la   estructura   orgánica   del   consejo   consultivo   contemplaba   la   incorporación   de   un   representante   de   la   Conferencia   Nacional   de   Gobernadores   (CONAGO)   y   de   las   asociaciones   que   representan  a  los  municipios.  Esto  denota   que   el   Consejo   Consultivo   fue   inicialmente   concebido   por   los   legisladores   como   un   foro  para  la  representación  y  participación   de   actores   estatales   distintos   al   poder   ejecutivo   federal.   A   este   respecto,   en   las   observaciones   de   la   Presidencia   de   la   República   antes   mencionadas   se   descarta   esta   posibilidad   bajo   el   argumento   legal   que:      

Esto es,   mientras   el   estado   de   Oaxaca   podría  alcanzar  hipotéticamente  2  lugares   -­‐570   de   2440   municipios-­‐,   para   la   región   noroeste   del   país   sería   muy   difícil   lograrlo.   Además,   de   llevarse   a   cabo   la   propuesta,   se   podría   generar   una   sobrerrepresentación  en  el  entendido  que   no   hay   regulación   que   obligue   a   los   municipios   a   pertenecer   o   no   a   alguna   asociación,  por  lo  que  sería  posible  que  un   mismo   municipio   participara   en   varias   asociaciones.       Igualmente,  la  LCID  contempla  la  creación   dentro   del   Consejo   Consultivo   de   un   mecanismo   de   consulta,   aunque   no   de   deliberación.  En  el  artículo  15  de  la  LCID  se   establece   que,   bajo   un   esquema   de   participación  restringida  -­‐sólo  con  voz-­‐,  las   entidades   federales   y   los   municipios,   así   como   representantes   del   sector   social,   privado   y   académico,   podrán   presentarse   por   invitación   del   consejo.   Dentro   del   mismo   Consejo   Consultivo   se   formarán,   a   propuesta   del   director   ejecutivo   de   la   AMEXCID,   consejos   técnicos   que   participen   de   acciones   sobre   temas   específicos   de   cooperación   internacional   que   requieran   de   especialización.   Es   previsible   que   la   representación   de   los   municipios   y   estados   se   dé,   en   el   corto   plazo,   a   través   de   los   consejos   técnicos   que   permiten   incorporar   la   opinión   y   sumar  las  acciones  de  otros  actores  como   en   este   caso   los   gobiernos   locales   e   intermedios.      

“la Conferencia   Nacional   de   Gobernadores   no   encuentra   fundamento   constitucional   o   legal   alguno   […]   además,   que   no   se   ha   identificado   ordenamiento   jurídico   vigente   en   el   que   se   encuentren   facultades   u   obligaciones   atribuidas   directamente   a   la   CONAGO,   por   carecer   justamente   del   antecedente   normativo   de   su   creación.”   (Presidencia  de  la  República,  2010).    

  A   partir   de   esta   observación,   se   puede   suponer   que   una   organización   con   personalidad   jurídica   que   sume   a   la   totalidad   de   las   entidades   federativas   podría   eventualmente   ser   integrada   al   consejo   consultivo,   bajo   un   criterio   de   representación   territorial   emanado   del   pacto  federal.       Sobre  la  propuesta  presentada  al  Ejecutivo   de   integrar   al   Consejo   Consultivo   de   la   AMEXCID   a   los   representantes   de   los   gobiernos   municipales   que   agrupen   a   un   mínimo   del   10%   de   la   totalidad   de   los   municipios   del   país,   argumenta   la   presidencia   que   ello   puede   significar   una   enorme   desproporción   por   la   propia   distribución   territorial   de   los   municipios.  

MIRANDO ADELANTE:   RETOS   Y   OPORTUNIDADES  DE  LA  LCID       Parece   evidente   que   la   concepción   sobre   la  cooperación  internacional  que  deriva  de   99  


Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                          Leonardo  Díaz  Abraham      

la Constitución   debe   evolucionar,   ampliarse   y   asociarse   estrechamente   con   el   desarrollo   social   y   económico,   y   no   solamente   como   un   principio   rector   de   la   política   exterior;   como   ocurre   en   la   práctica   en   México   y   en   muchos   otros   lugares.   El   terreno   del   desarrollo   económico   y   social   es   una   responsabilidad   compartida   por   los   distintos   niveles   de   gobierno   y,   por   lo   tanto,   no   puede   obrar   un   criterio   sectorial   y   territorial   cerrado,   pues   toda   política   pública   debe   materializarse  en  el  terreno  de  lo  concreto   y  esto  suele  ser  el  ámbito  local.         En   este   sentido,   la   ausencia   de   una   perspectiva  territorial  multinivel  dentro  de   la  LCID  hace  patente  el  interés  por  normar   sólo   en   lo   general;   sin   abordar   por   lo   pronto   la   inclusión   de   otros   actores   públicos   –con   la   respectiva   modificación   en   el   ejercicio   de   las   relaciones   intergubernamentales-­‐   en   un   marco   de   participación  más  abierto  y  plural,  como  lo   demanda   la   propia   práctica   de   la   cooperación   internacional   que   prospera   en   ámbitos   tan   diversos   del   Estado   y   la   sociedad  de  México.         Como   decíamos,   es   claro   que   la   LCID   no   pretendió   con   su   decreto   limitar   ni   tampoco   fomentar   específicamente   la   cooperación   internacional   de   los   gobiernos  estatales  y  municipales,  sino  de   resolver  la  organización  del  Ejecutivo  y  sus   dependencias  sobre  una  nueva  plataforma   institucional   para   la   optimización   de   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   bilateral   y   multilateral.   A   este   respecto,   hay   que   recordar   que   la   OCDE,   a   través   del   Comité   de   Ayuda   para   el   Desarrollo   (CAD),   ha   recomendado   por   distintas   vías   que   los   países   con  

economías emergentes   -­‐Brasil,   India,   Indonesia,   México,   por   citar   algunos   casos-­‐   transiten   de   ser   beneficiarios   a   predominantemente   donadores   bajo   la   concepción   tradicional   de   la   cooperación.   Esto  incluye  la  integración  de  una  agencia   de  cooperación  que  conjunte  los  esfuerzos   del   sector   orientados   por   un   programa   nacional   de   cooperación   que,   a   su   vez,   esté   alineado   con   los   acuerdos   y   protocolos   internacionales   suscritos.   Así   también,   se   puede   suponer   que   con   la   emisión   de   la   ley   se   ha   logrado   determinado   reconocimiento   internacional,   en   especial   dentro   del   sistema  OCDE.       Sin  embargo,  no  se  puede  dejar  de  lado  la   importancia  que  reviste  la  instalación  de  la   agencia   de   cooperación   internacional   y   la   habilitación  del  Programa  de  Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo,   además   del   registro   nacional,   el   sistema   de   información   –que   deriva   de   la   sistematización   de   la   información   del   registro-­‐   y   la   integración   de   un   fondo   de   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   que   atenderá   los   gastos   de   capacitación   de   cooperantes,   su   movilización   para   misiones   en   otros   países,   adquisición   de   material   didáctico   que   apoye   la   labor   de   la   cooperación   internacional   y   sufragar   los   gastos   de   expertos   extranjeros   cuando   los   acuerdos   convenidos  por  la  AMEXCID  lo  estipulen.39   Respecto  a  las  donaciones  en  favor  de  los   gobiernos   estatales   o   municipales,   la   ley   aclara   que   estos   bienes   se   incorporarán   invariablemente  al    patrimonio  de  éstos.40                                                                                                                       39

Título  Cuarto,  Artículo  35,  fracciones  I,  II,  III  y  V.   Título  Cuarto,  Artículo  40.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                  El  nuevo  marco  jurídico  e  institucional  de  la  cooperación…      

Pero, a   pesar   de   sus   aportaciones   trascendentales,   la   LCID   no   resuelve   la   mecánica   institucional   bajo   la   cual   deberán   vincularse   y   operar   tanto   la   AMEXCID   como   el   Programa   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   con   los   gobiernos   locales   y   estatales   para   el   ejercicio   de   cooperación   internacional,  aunque  sea  bajo  la  figura  de   acuerdo   interinstitucional.   Ahora,   los   distintos   actores   interesados   deben   reflexionar   sobre   la   pertinencia   de   normar   en   lo   particular   la   cooperación   pública   descentralizada  y  bajo  qué  objetivos.       Al  ponderar  el  alcance  de  la  LCID  y  de  las   acciones   para   su   materialización   es   conveniente   tomar   en   cuenta   que,   más   allá   de   la   aplicación   jurídica,   la   voluntad   política   del   Ejecutivo   Federal   y   de   los   funcionarios   responsables   del   ramo   será   un   factor   determinante   para   modular   las   relaciones   entre   los   gobiernos   no   centrales   y   la   estructura   institucional   derivada  de  la  LCID.  Para  el  debate,  no  se   puede   ignorar   que   los   límites   de   las   acciones   internacionales   de   los   gobiernos   estatales   y   municipales   han   sido   un   tema   bastante   controvertido   mundialmente   y   que   ha   puesto   a   discusión   otros   asuntos   aparentemente   laterales,   como   el   federalismo,   la   descentralización   y   la   “horizontalización”   de   los   procesos   de   la   cooperación  internacional,  por  ejemplo.         El   reconocimiento   de   la   vinculación   dual   de   la   cooperación   internacional   para   el   desarrollo   -­‐hacia   la   política   exterior   y   la   política   social   y   económica-­‐   puede   fomentar   la   armonización   de   las   relaciones   intergubernamentales   y   el   fortalecimiento  del  ámbito  en  el  país.  Para   orientar   dicho   esfuerzo   serían   de   gran  

importancia la   instalación   de   mecanismos   institucionales   de   consulta   y   deliberación   en  los  que  las  opiniones  e  intereses  de  los   gobiernos   estatales   y   municipales   se   reflejaran   auténticamente   en   los   asuntos   de   su   competencia   directa   y   que   pudiera   darse  la  posibilidad  de  que  la  cooperación   internacional  sea  convenida  –cuando  así  lo   demanden   las   condiciones   de   ejecución-­‐   entre  distintos  niveles  de  gobierno.       Desde   la   perspectiva   de   los   gobiernos   de   los   estados,   municipios   y   asociaciones   parece   importante   explorar   la   atribución   con   que   se   dota   a   la   AMEXCID   para   “celebrar,   con   la   participación   de   las   instancias   competentes   de   la   Secretaría,   convenios   con   los   gobiernos   de   las   entidades   federativas,   de   municipios,   universidades  e  instituciones  de  educación   superior  e  investigación,  pertenecientes  al   sector   público,   para   la   realización   de   acciones   de   cooperación   internacional”.41   En   principio,   esta   facultad   ofrece   un   conducto  para  que  los  gobiernos  locales  y   estatales   establezcan   convenios   que   los   vinculen   con   el   andamiaje   jurídico   e   institucional  creado  a  partir  del  decreto  de   la   LCID.   Igualmente,   la   Asociación   Mexicana   de   Oficinas   de   Asuntos   Internacionales   de   los   Estados   (AMAIE)   estaría   en   posibilidades   de   firmar   un   convenio   específico   con   la   AMEXCID   sobre   asuntos  de  interés  común,  que  podría  ser   materializado   mediante   una   agenda   conjunta  de  trabajo.       En  cuanto  a  la  CONAGO,  vale  la  pena  tener   en   cuenta   su   gran   peso   político,   al   participar   todos   los   gobernadores   sin   posibilidad   de   representación   y   con   el   principio  de  unanimidad  en  las  decisiones.                                                                                                                   41

LCID,  Título  Primero,  Artículo  10,  fracción  IV.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                          Leonardo  Díaz  Abraham      

Sin embargo,   en   cuanto   a   la   firma   de   convenios   institucionales,   pesa   sobre   la   CONAGO  su  falta  de  personalidad  jurídica,   lo   que   podría   ser   solventado   con   la   firma   de   una   declaración   política   conjunta   que   expresara   la   intención   de   colaborar   sobre   determinados   temas.   Estas   formas   de   vinculación   institucional   podrían   dotar   a   la   ley   de   una   perspectiva   territorial   y   transversal   de   las   actividades   de   cooperación   en   los   distintos   niveles   de   gobierno.       Asimismo,   representa   un   reto   para   los   gobierno   locales,   estatales   y   sus   organizaciones   de   representación   convertir  al  Registro  Nacional  y  al  Sistema   Nacional   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   en   plataformas   de   oportunidad   para   la   sincronía   y   complementariedad   de   “acuerdos   interinstitucionales”   con   políticas,   programas   y   proyectos   abanderados   por   el   Ejecutivo   Federal.   El   factor   de   oportunidad  depende  de  la  postura  que  se   asuma   para   potenciarla.   Esto   es,   una   vez   definidos   los   criterios   de   inscripción   y   verificación,   buscar   en   la   sistematización   de   la   información   de   programas   y   proyectos   un   apoyo   con   fines   estadísticos   y   de   pertinencia   para   complementar   acciones  previstas  o  emprendidas.         De  este  modo,  hay  que  prestar  atención  a   la  aplicación  concreta  del  decreto  de  la  ley      

en cuanto   al   proceso   de   registro   y   verificación   de   los   acuerdos   interinstitucionales,   que   aún   no   han   sido   definidos   públicamente.   En   este   sentido,   se   presenta   como   necesario   poner   en   claro   los   procedimientos   y   requisitos   de   inscripción  al  Registro,  a  fin  que  se  supere   la   desconfianza   en   el   uso   de   la   información   y   sus   restricciones.   La   definición   de   criterios   para   hacer   cumplir   este   mandato   deberá   reparar   en   que   los   gobiernos  municipales  cuentan  solamente   con   3   años   de   gobierno   sin   opción   a   reelección,   lo   que   puede   tornarse   en   un   obstáculo   más   para   las   acciones   internacionales   de   los   gobiernos   municipales.   Es   deseable   para   el   cumplimiento   de   la   norma   que   los   tiempos   en   el   registro   y   la   verificación   sean  cortos  y  sencillos  de  llevar  a  cabo.       Finalmente,  el  aspecto  de  la  transparencia   y   la   rendición   de   cuentas   es   un   aspecto   de   la  LCID  de  gran  trascendencia  que,  además   de   permitir   un   mejor   control   sobre   el   ejercicio   de   los   recursos   públicos,   puede   contribuir   a   la   armonización   de   las   políticas   públicas   de   cooperación   internacional   en   las   diversas   materias   y   niveles   que   se   vinculan   en   la   práctica.   De   esta   manera,   se   favorecería   que   se   comparta   el   poder   político   y   las   capacidades   de   los   distintos   niveles   de   gobierno   para   un   mejor   desempeño   institucional   de   la   cooperación   internacional  en  el  país.  

REFERENCIAS

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                  El  nuevo  marco  jurídico  e  institucional  de  la  cooperación…      

Babb, Sarah  (2009),  Behind  the  Development  Banks:  Washington  politics,  world  poverty,  and  the   wealth  of  the  nations,  Chicago,  The  University  of  Chicago  Press,  1a.  ed.     Ballesteros,  Humberto  y  Luna,  Juan  Carlos  (2005).  "Actualidad  de  los  hermanamientos  mexicanos",   Revista  Mexicana  de  Política  Exterior,  núm.  74,  junio,  p.26-­‐49.   Díaz  Abraham,  Leonardo  (2008),  La  Cooperación  Oficial  Descentralizada:  Cambio  y  Resistencia  en   las   Relaciones   Internacionales   Contemporáneas,   Los   Libros   de   la   Catarata/Universidad   Complutense  de  Madrid/Ministerio  de  Asuntos  Exteriores  y  Cooperación,  Madrid,  1ª.  ed.   Garzón,   Luis   Eduardo   (2011),   “El   andamiaje   jurídico   e   institucional   de   la   Ley   de   Cooperación   Internacional  para  el  Desarrollo”,  Revista  Española  de  Desarrollo  y  Cooperación,  núm.  28,   p.  43-­‐52.   Gómez   Galán,   Manuel   y   Sanahuja   Perales,   José   Antonio   (1999),   El   sistema   internacional   de   cooperación  al  desarrollo:  una  aproximación  a  sus  actores  e  instrumentos,  Madrid,  Centro   de  Comunicación,  Investigación  y  Documentación  Europa-­‐América  Latina  (CIDEAL).   Merle,  Marcel  (2000),  Sociología  de  las  relaciones  internacionales,  Alianza,  Madrid,  4ª.ed.   Reyes   Medina,   Dania   (2003),   ”Las   entidades   federativas   en   el   estado   federal”   en   Alcocer,   M.   (coord.),  Federalismo  y  relaciones  intergubernamentales,  México,  Miguel  Ángel  Porrúa,  p.   345-­‐385.   Serna   de   la   Garza,   José   María   (2004),   "Aspectos   Jurídicos-­‐Constitucionales   Relativos   a   La   Dimensión  Exterior  Del  Sistema  Federal  Mexicano",  Integración  y  Comercio,  vol.  8,  núm.   21,  p.  47-­‐66.     Schiavon,  Jorge  y  Velázquez,  Rafael  (2011)  “La  cooperación  internacional  descentralizada  para  el   desarrollo  en  México”,  Revista  Española  de  Desarrollo  y  Cooperación,  núm.  28,  p.  107-­‐122.       Documentos  de  organismos/instituciones     DOF   (2011),   Ley   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo,   http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5184958&fecha=06/04/2011   México,   Diario   Oficial  de  la  Federación,  sitio  consultado  el  9  de  mayo  de  2011.   PR   (2010),   Observaciones   al   Decreto   por   el   que   se   expide   la   Ley   General   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo,   Oficio   No.   SEL/UEL/300/413/10,   http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=4861&lg=61   México,   Presidencia  de  la  República,  sitio  consultado  el  9  de  mayo  de  2011.   PR   (2007),   Plan   Nacional   de   Desarrollo,   http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=4861&lg=61   México,   sitio  consultado  el  2  de  junio  de  2012.   SRE  (2011),  Comunicado  184,  México,  Secretaría  de  Relaciones  Exteriores,  26  de  mayo  de  2011.

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PARADIPLOMACIA NAS FRONTEIRAS AMAZONICAS: RORAIMA, REPUBLICA COOPERATIVISTA DA GUIANA E REPUBLICA BOLIVARIANA DA VENEZUELA  

Mayara Suzanne  Freitas  Chaves     104  


Paradiplomacia nas  fronteiras  Amazônicas:  Roraima,   República  Cooperativista  da  Guiana  e  República  Bolivariana   da  Venezuela    

Mayara Suzanne  Freitas  Chaves  

  Abstract  

This   article   explores   paradiplomacy   initiatives   undertaken   by   the   government   of   Roraima   from   1999  to  2011.  The  tri-­‐border  area  of  northern  Brazil   allows   for   greater   dialogue   between   the   states   that   make   up   this   border,   Guiana   and   Venezuela,   and   therefore   the   activities   of   cooperation   and   integration   in   this   region   have   been   increasing.   The   increased   integration   in   the   last   five   years   is   represented  by  the  completion  of  bridge  connecting   the   cities   of   Bonfim   (Brazil)   and   Lethem   (Guiana),   and   the   cooperation   with   Venezuela   regarding   education  and  trade.       Key   words:   Western   Amazonia,   Cooperation,   Tri-­‐ border  area,  Sub-­‐national  governments,  Paradiplomacy,  Roraima.     Resumen  

© Roberto  Sánchez  2012.  

PARADIPLOMACY IN   AMAZONIA’S   BORDERS:   RORAIMA,   COOPERATIVE   REPUBLIC   OF   GUIANA   AND  BOLIVARIAN  REPUBLIC  OF  VENEZUELA  

PARADIPLOMACIA EN   LAS   FRONTERAS   AMAZÓNICAS:   RORAIMA,   REPÚBLICA   COOPERATIVISTA   DE  GUYANA  Y  REPÚBLICA  BOLIVARIANA  DE  VENEZUELA     El   presente   artículo   analiza   las   acciones   paradiplomáticas   del   gobierno   de   Roraima   en   el   periodo  1999-­‐2011.  Las  características  de  la  triple  frontera  conformada  por  Brasil,  Guyana  y   Venezuela   han   favorecido   el   diálogo   y   la   integración   entre   los   Estados   que   la   conforman,   incrementando   así   la   cooperación   transfronteriza.   Dicha   cooperación   tiene   su   máximo   exponente  en  el  puente,  aún  en  construcción,  que  conecta  las  ciudades  de  Bofim  (Brasil)  y   Lethem   (Guyana),   así   como   la   cooperación   transfronteriza   con   Venezuela   en   materia   de   educación  y  comercio.     Palavras-­‐chave:  Amazonia  occidental,  Cooperación,  Triple  frontera,  Paradiplomacia,   Roraima,  Gobiernos  subnacionales.

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PARADIPLOMACIA NAS  FRONTEIRAS   AMAZÔNICAS:  RORAIMA,  REPÚBLICA   COOPERATIVISTA  DA  GUIANA  E   REPÚBLICA  BOLIVARIANA  DA  VENEZUELA    

Resumo

Mayara  Suzanne  Freitas  Chaves  

A   presente   investigação   analisou   as   iniciativas   paradiplomáticas   subnacionais   efetuadas   pelo   governo   de   Roraima   nos   anos   de   1999   a   2011.   A   tríplice   fronteira  setentrional  do  Brasil  permite  um  maior  diálogo  entre  os  Estados  que   compõem   essa   fronteira,   Guiana   e   Venezuela,   e   as   atividades   de   cooperação   e   integração   na   região   têm   aumentado.   Os   resultados   obtidos   com   a   pesquisa   são   o   aumento   dos   acordos   nos   últimos   cinco   anos,   como   a   finalização   da   ponte   que   liga   Bonfim   (BRA)   a   Lethem   (Guiana),   e   a   cooperação   com   a   Venezuela,  em  questões  como  educação  e  comércio  de  fronteira..    

Palavras-­‐chave:   Amazônia   Ocidental,   cooperação,   tríplice   fronteira,   paradiplomacia   subnacional,  Roraima.    

Diante da   inegável   importância   que   a  

utilização dos  recursos  e  à  porosidade  das   fronteiras   que   dificulta   o   combate   a   prática   de   atividades   ilícitas,   como   o   narcotráfico,   tráfico   de   pessoas   e   animais   que   prejudicam   e   marginalizam   a   região   amazônica,   ofuscando   sua   importância   para  seus  países.         De   acordo   com   o   TCA   assinado   em   Brasília,   em   3   de   julho   de   1978,   as   Partes   Contratantes   (Bolívia,   Brasil,   Colômbia,   Equador,   Guiana,   Peru,   Suriname   e   Venezuela)   deveriam   continuar   e   ampliar   seus   esforços   para   que,   trabalhando   em   conjunto,   elevassem   o   nível   de   vida   e   suas  

região Amazônica   possui,   principalmente,   no   que   se   refere   às   questões   de   diversidade   cultural,   biológica   e   de   riquezas   em   geral,   o   tema   de   cooperação   entre   os   países   que   compõe   essa   região,   para   a   exploração   sustentável   das   potencialidades  da  Amazônia,  se  consolida   com   a   elaboração   do   Tratado   de   Cooperação  Amazônica,  TCA.         Apesar   de   todas   as   riquezas   da   região,   os   povos  amazônicos  ainda  se  encontram  na   situação  de  habitantes  menos  favorecidos   de   seus   países.   Isso   é   resultado   da   má  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                    Paradiplomacia  nas  fronterias  Amazônicas…      

respectivas economias   nacionais,   mantendo   sempre   o   equilíbrio   entre   crescimento   nacional   e   a   preservação   do   Meio  Ambiente.         Quando  o  tema  da  proteção  da  Amazônia   surgiu   na   Agenda   Internacional,   a   ideia   inicial   era   a   internacionalização,   torná-­‐la   patrimônio   da   humanidade.   Então,   os   países   que   compõem   a   região   amazônica,   percebendo   que   iriam   perder   sua   soberania   sobre   parte   de   seu   território,   buscaram   um   mecanismo   de   efetivação   e   consolidação   do   compromisso   que   fora   firmado   em   1978   com   o   TCA.   Mais   uma   vez  os  oito  países  da  Hileia  se  reuniram  e   constituíram  em  13  de  dezembro  de  2002   a   Organização   do   Tratado   de   Cooperação   Amazônica,  OTCA.         Por   meio   da   OTCA,   que   representa   um   organismo   regional,   que   consolida   e   busca   acelerar  essa  ação  integrada  e  cooperativa   entre   os   países   amazônicos,   serão   traçadas   linhas   de   ação   para   o   desenvolvimento  e  proteção  ambiental  da   Amazônia,   nesse   contexto   entendida   como   Continental   por   compreender   oito   países   sul-­‐americanos   e   uma   possessão   ultramarina  francesa.       A  Guiana  Francesa  era  antes  marginalizada   pelos   demais   países   sul-­‐americanos   por   ser  ainda  um  território  europeu.  Mas  hoje,   essa   situação   europeia   é   vista   de   forma   mais   atrativa   por   parte   das   autoridades   dos   demais   países   da   região,   como   possibilidade   de   contato   direto   com   a   União   Europeia   através   da   fronteira   terrestre   entre   o   estado   do   Amapá   e   a   Guiana  Francesa.        

A   Amazônia   Continental   corresponde   a   porções   dos   territórios   do   Brasil,   Bolívia,   Colômbia,   Equador,   Guiana   Francesa,   Peru,  Guiana  e  Suriname.         A   Amazônia   Legal,   ou   brasileira,   corresponde   a   61%   do   território,   composta   pela   totalidade   dos   estados   do   Acre,   Amapá,   Amazonas,   Mato   Grosso,   Pará,   Rondônia,   Roraima   e   Tocantins   e,   parcialmente,  o  estado  do  Maranhão.       Como   instrumento   para   consolidação   do   desenvolvimento  e  da  sustentabilidade  na   região   amazônica,   a   regionalização   é   considerada   a   forma   mais   básica   para   se   efetivar  essa  ação.  Devido  à  grande  escala   de  alcance  da  Amazônia  Legal  no  território   brasileiro,   foi   possível   elaborar   divisões   em   escalas   macrorregionais,   de   acordo   com   índices   demográficos,   dinâmicas   econômicas   e   proteção   ambiental   dos   estados  correspondentes.       As   macrorregiões   da   Amazônia   Legal   são:   o   Arco   de   Povoamento   Adensado,   a   Amazônia   Central   e   Amazônia   Ocidental.   O   estado   de   Roraima   está   inserido   nessa   última   macrorregião,   e,   devido   a   sua   localização   geográfica   estratégica,   representa   a   sub-­‐região   de   Fronteira   de   Integração   Continental   por   fazer   fronteira   com  dois  países,  a  Venezuela  e  a  Guyana.   Essa   posição   privilegiada   de   Roraima   traz   benefícios   ao   estado,   possibilitando   que   esse   estabeleça   relações   de   integração   com   seus   vizinhos,   como   é   o   caso   da   hidrelétrica   de   Guri   (localizada   na   Venezuela),  que  abastece  o  estado.      

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Mayara  Suzanne  Freitas  Chaves      

Considerando a   tríplice   fronteira   setentrional   do   Brasil,   o   estado   de   Roraima   é   favorecido   pela   integração   transnacional   que   ali   tem   se   tornado   crescente.   As   políticas   de   cooperação   energética  com  a  Venezuela  e  a  conclusão   da   construção   da   ponte   sobre   o   rio   Tacutu,   ligando   Bonfim   a   Lethem,   são   passos   iniciais   de   uma   integração   transfronteiriça  duradoura.         Com  o  objetivo  de  estabelecer  relações  de   troca   de   investimentos,   incentivo   ao   turismo,   a   ampliação   de   mercados,   a   transferência   de   capital   intelectual,   por   exemplo,   os   governos   subnacionais   dos   estados   fronteiriços   podem   atuar   internacionalmente   com   seus   vizinhos,   nos   segmentos   de   economia,   política   e   cultura.       A   prática   paradiplomática   resulta,   na   maioria  das  vezes,  da  atenção  insuficiente   oferecida   pelos   governos   centrais   dos   países   aos   seus   estados   fronteiriços,   no   entanto   existem   oportunidades   em   que   esses  governos  centrais  elaboram  políticas   para   que   se   mantenha   a   estabilidade   e   segurança   nas   fronteiras,   e   essas   são   muitas   vezes   realizadas   com   a   paradiplomacia   exercida   pelos   governos   subnacionais   dos   estados   limítrofes.   Conforme   os   assuntos   fronteiriços   se   tornam   mais   complexos   e   mais   específicos   aos   interesses   locais   os   governos   centrais   tendem   a   defrontar-­‐se   com   problemas   maiores   e   com   poucos   recursos   para   resolvê-­‐los,  e  com  isso  perdem  um  pouco   de   sua   credibilidade   frente   aos   governos   subnacionais,   que   passam   a   contribuir   para  o  crescimento  de  ações  de  governos   não  centrais  na  política  externa.    

No Brasil,   no   entanto,   existe   na   própria   Constituição   Federal   obstáculos   às   práticas   internacionais   de   governos   subnacionais,   assim   a   discussão   quanto   a   esta   questão   passa   a   ser   entre   duas   escalas   de   poder,   central   e   não-­‐central.   Para   solucionar   esse   tipo   de   impasse,   reconhecendo   a   importância   da   cooperação  dos  governos  não-­‐centrais  e  a   fim   de   apoiar,   dinamizar   e   potencializar   as   iniciativas   internacionais   dos   entes   federados,   foi   criada   em   2003,   a   Assessoria   Internacional   da   Subchefia   de   Assuntos   Federativos   da   Secretaria   de   Relações   Institucionais   da   Presidência   da   República,   para   agir   em   consonância   com   as   políticas   do   Ministério   das   Relações   Exteriores  e  outros  órgãos  federais.       O   estado   de   Roraima   não   possui   expressividade   frente   às   atividades   econômicas   do   país,   e   sua   economia   está   basicamente   vinculada   à   agricultura   e   exploração   dos   recursos   naturais   presentes  no  território.  Essa  realidade  é  a   principal   responsável   pela   limitação   do   comércio   internacional   do   estado,   pois   sem   uma   pauta   de   exportação   diversificada,   as   negociações   com   mercados   externos   também   ficam   praticamente  engessadas.         Com   o   objetivo   de   agilizar   o   processo   de   negociação   e   entendimento   entre   países   vizinhos,   a   iniciativa   paradiplomática   tem   se   tornado   cada   vez   mais   importante   e   recorrente,  obtendo  na  maioria  das  vezes   resultados   positivos.   Um   exemplo   desse   sucesso   foi   a   iniciativa   do   governo   no   Amapá,   durante   o   mandato   de   João   Capiberibe,   em   estabelecer   relações   com   a   possessão   ultramarina   francesa,   a   Guiana  Francesa,  em  projetos  comuns  nas  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                    Paradiplomacia  nas  fronterias  Amazônicas…      

áreas educacional,   saúde,   energia,   meio   ambiente,   turismo   ecológico,   transporte,   entre  outros.       O   principal   incentivo   para   a   realização   de   atividades   internacionais   por   governos   subnacionais   foi   o   almejo   por   maior   expressão   econômica,   política   e   a   cultura   semelhante   entre   o   ente   federativo   e   a   cidade   de   fronteira   do   país   vizinho.   O   desenvolvimento   econômico   do   estado   está,   sem   dúvidas,   em   primeiro   lugar   entre   os   interesses   da   paradiplomacia   subnacional42.         No  caso  amapaense  houve  sucesso,  como   anteriormente   mencionado,   nas   relações   de   aproximação   entre   o   governo   deste   estado   e   a   Guiana   Francesa,   ainda   que   todos  os  esforços  para  relativa  autonomia   internacional   tivessem   um   interesse   político  por  trás.         As  principais  linhas  de  ação  do  governo  do   Amapá  estavam  intimamente  relacionadas   a   promoção   do   comércio   transfronteiriço   voltado   para   o   crescimento   econômico,   cooperação   internacional   tecnológica,   bem   como   a   integração   regional   entre   os   vizinhos.   Não   esquecendo   o   setor   e   fator   político  muito  influente  nessa  área,  há  que   se   admitir   que   o   exemplo   do   governo   amapaense   pode   servir   de   espelho   para   Roraima,  devido  a  “idade”  desses  estados   e   a   realidade   semelhante   no   sentido   de   posição  geográfica  estratégica.      

O estado   de   Roraima,   limite   setentrional   do   Brasil,   poderá,   a   exemplo   do   Amapá,   estabelecer   relações   paradiplomáticas   com   os   representantes   das   cidades   fronteiriças,  pelo  lado  da  Venezuela,  Santa   Elena   de   Uairen,   e   pelo   lado   da   Guiana,   Lethem.   Através   da   Secretaria   Extraordinária   de   Assuntos   Internacionais   poderá   estabelecer   os   contatos   iniciais   com   os   países   vizinhos   em   questões   de   interesses  comuns,  para  assim  recorrer  às   representações  diplomáticas  do  MRE.       Diante   do   que   já   foi   dito,   em   relação   a   pouca   diversificação   da   pauta   de   exportação   roraimense,   a   limitação   do   comércio,   basicamente,   ao   setor   madeireiro  e  ao  latifúndio  de  soja  e  arroz   é   a   principal   responsável   pela   pouca   expressividade   do   comércio   de   Roraima   em   relação   à   produção   do   país,   não   alcançando  0.1%  das  exportações  totais43.   O   mercado   madeireiro   roraimense   apresentou   amplo   crescimento,   e   tem   como   principal   comprador   a   Venezuela.   É   sabido,   no   entanto,   que   a   potencialidade   do   estado   também   pode   ser   relacionada   ao   ecoturismo,   isso   devido   ao   polo   turístico   difundido   na   capital   e   à   grande   quantidade   de   produtos   e   serviços   turísticos  que  são  oferecidos  no  estado.       Desde   a   criação   do   estado   de   Roraima   as   relações   com   o   país   vizinho,   República   Bolivariana   da   Venezuela,   são   comerciais   e,   na   maior   parte,   no   setor   madeireiro,   como   comprovam   as   estatísticas   de   comércio  exterior  do  site  do  Ministério  do  

                                                                                                             

                                                                                                             

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Francisco  GOMES  FILHO,   A   paradiplomacia   no  Brasil:  uma  análise  da  política  de  atuação   internacional   dos   governos   estaduais   fronteiriços  da  Amazônia,  p.  94.  

IDEM,   A   paradiplomacia   no   Brasil:   uma   análise   da   política   de   atuação   internacional   dos   governos   estaduais   fronteiriços   da   Amazônia,  p.  146.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Mayara  Suzanne  Freitas  Chaves      

entre Roraima  e  Bolívar44.       Os   governos   dos   estados   de   fronteira   empreenderam   esforços   consideráveis,   buscando   a   criação   e   implementação   de   políticas   voltadas   para   a   integração   e   cooperação   econômica,   principalmente   para   a   diversificação   da   comercialização   de   produtos   agrícolas,   bem   como   o   desenvolvimento  de  projetos  industriais  e   agroindustriais.       Curiosamente,   no   início   de   2011,   ainda   que   o   mercado   venezuelano   seja   o   mais   próximo   de   Roraima,   as   exportações   para   este   país   ficaram   em   terceiro   lugar   2,3%   (do  total  de  exportações),  antecedido  por   Rússia   (soja)   com   71,9%   e   Itália   (couro)   20,9%,   de   acordo   com   dados   disponibilizados   pela   SEPLAN   (Secretaria   de  Planejamento  de  Roraima).       Considerado,   também,   como   sucesso   nas   relações   Brasil-­‐Venezuela   é   a   não   exigência   de   passaporte   para   o   trânsito   de   pessoas  desses  países,  seguindo  a  Decisão   nº  018/0845.           Mesmo   com   todos   os   esforços   para   aproximação   entre   os   governos   de   países   vizinhos,   a   burocracia   existente   para   a   realização   de   acordos   internacionais   atrasa   a   consolidação   dessas   relações.   O   Itamaraty  fica  responsável  pela  finalização   das   negociações,   afinal,   os   entes  

Desenvolvimento Indústria   e   Comércio   exterior.  Com  o  ingresso  da  Venezuela  no   MERCOSUL  é  de  fundamental  importância   que   seja   realizada   uma   política   de   integração   mais   intensa,   e   Roraima   representaria   o   mediador   dessa   intensificação  das  relações  diplomáticas.       No   intuito   de   alcançar   a   estabilidade   de   relação   fronteiriça   e   garantir   a   ajuda   mútua,   principalmente   nas   questões   de   desenvolvimento   econômico,   cooperação   energética   e   educacional,   foi   implantada,   inicialmente,   uma   atividade   de   cooperação   com   a   Universidade   do   Estado   de   Roraima,   com   a   oferta   de   vagas   para   estudantes   venezuelanos   e   a   previsão   de   vinda   de   estudantes   de   pós-­‐graduação   para   pesquisarem,   sob   a   orientação   de   Professores   Doutores,   em   áreas   que   possuem   Programas   de   Mestrado   na   Universidade  Federal  de  Roraima,  UFRR.       O   estreitamento   das   relações   entre   o   Brasil   e   a   Venezuela   pode   ser   proporcionado   através   do   estado   de   Roraima,   pois   se   trata   de   fronteira   terrestre,  com  acesso  rodoviário  asfaltado,   o   que   facilitaria   no   escoamento   dos   produtos  comercializados.       As  cidades  de  fronteira,  Pacaraima  e  Santa   Elena  de  Uairén,  são  as  que  movimentam   e   aquecem   a   economia   local,   apesar   de   ser   caracterizado   basicamente   por   compras   realizadas   por   turistas,   atraídos   pelos   bons   preços   venezuelanos.   As   barreiras   alfandegárias   eram   os   principais   entraves   à   prática   comercial   através   das   fronteiras,   e   atrapalhavam   o   comércio  

                                                                                                              44

José  de  ANCHIETA,  Brasil-­‐Venezuela:  uma   relação  que  se  constrói.  Disponível  em   http://www.portal.rr.gov.br   45  IDEM,  Brasil-­‐Venezuela:  uma  relação  que  se   constrói.  Disponível    em   http://www.portal.rr.gov.br  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                    Paradiplomacia  nas  fronterias  Amazônicas…      

subnacionais não   detém   personalidade   jurídica   para   assinar   tratados,   logo   isso   fica  a  cargo  do  órgão  responsável.         No   que   diz   respeito   às   oportunidades   do   estado   de   Roraima   nas   relações   com   a   República   Cooperativista   da   Guiana,   apesar  de  variadas  as  ações  voltadas  para   sua  consolidação  ainda  são  reduzidas,  mas   os   primeiros   passos   para   integração   e   cooperação   já   estão   sendo   realizados,   principalmente   do   setor   de   transporte,   com   a   conclusão   da   ponte   sobre   o   rio   Tacutu,   e   as   negociações   para   o   asfaltamento  da  rodovia  que  liga  Lethem  a   Georgetown.   Mas   há   que   se   enfatizar   o   grande   potencial   de   escoamento   de   produção   que   essa   aliança   pode   oferecer   para   Roraima,   o   porto   de   Georgetown,   que  é  utilizado  para  exportar  açúcar,  cana-­‐ de-­‐açúcar,   ouro   e   diamantes,   seria   uma   boa   oportunidade   para   abrir   os   caminhos   da   produção   roraimense   e   destiná-­‐la   aos   mercados  além  do  Atlântico.       As   oportunidades   de   negócios   do   Brasil   com  a  Guiana  podem  representar  grandes   oportunidades  para  Roraima,  como  planos   de   asfaltamento   da   estrada   que   liga   Lethem   a   Linden,   a   construção   de   um   porto   de   aguas   profundas   a   Guiana   e   até   mesmo   a   possibilidade   de   uma   hidrelétrica   binacional.   O   desenvolvimento   dessa   região   fronteiriça   seria,   sem   dúvidas,   a   consequência   mais   almejada  para  ambos  os  governos.       O   Brasil   tem   uma   participação   tímida   na   balança   comercial   da   Guiana,   apenas   US$20   milhões   dos   US$600   milhões,   no   entanto   com   a   efetivação   dos   planos   anteriormente   mencionados,   as  

exportações brasileiras   para   a   Guiana   poderiam   ser   elevadas,   pois   haveria   caminhos   de   escoamento   da   produção   roraimense   para   o   mercado   vizinho46.   O   maior  produto  que  Roraima  tem  interesse   em  exportar,  através  dos  portos  da  Guiana   são   os   grãos,   pois   é   a   principal   produção   em  larga  escala  do  estado  de  Roraima.       A   importância   dos   investimentos   do   governo   brasileiro   é   nítida   e   esta   é   a   principal   explicação   para   o   incremento   e   a   nova   perspectiva   econômica   das   relações   na  área  de  fronteira.  Após  a  conclusão  da   ponte   sobre   o   rio   Tacutu,   ambas   as   cidades   de   fronteira   tiveram   um   crescimento   notório,   visivelmente   percebido  por  quem  frequenta  a  região,  a   criação   de   pequenos   comércios   que   movimentam   a   economia   são   um   reflexo   desse   crescimento   e   um   incentivo   para   novas   oportunidades   que   se   mostram   a   partir  dessa  aproximação.       Os   diversos   encontros   realizados,   principalmente   ao   longo   desses   três   anos   (2009   a   2011)   enfatizam   que   o   principal   objetivo,   tanto   do   governo   de   Roraima   quanto   do   governo   guianense   é   melhorar   as   relações   entre   eles   e   estreitar   os   laços   comerciais,   bem   como   culturais   e   em   cooperação   técnica.   Ambos   os   governos   concordam   que   tanto   Roraima   precisa   da   Guiana   para   crescer,   como   a   recíproca   é   verdadeira.  E  que  a  construção  da  estrada   que   liga   Lethem   a   Liden   será   de   fundamental   importância   para   a   exportação   dos   produtos   roraimenses,   brasileiros   de   uma   forma   geral,   para   os   mercados   do   Caribe,   América   do   Norte   e                                                                                                                   46

Albani  MENDONÇA,  Relação  com  a  Guiana  –   Estratégia  para  desenvolvimento.  Disponível  em   http://www.portal.rr.gov.br  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Mayara  Suzanne  Freitas  Chaves      

Europa.     Os   comerciantes   dos   dois   países,   brasileiros   (especialmente   roraimenses)   e   guianenses   têm   expectativas   de   que   ocorram   reuniões   periódicas   entre   os   representantes   dos   dois   países,   para   que   as   necessidades   do   setor   comercial   possam   ser   expostas,   de   modo   a   buscar   soluções   em   conjunto   para   eventuais   problemas.   A   reciprocidade   nas   relações   comerciais  é  o  principal  objetivo  da  classe.       No  campo  da  cooperação  em  educação,  e   semelhante   ao   que   ocorre   com   o   outro   país   vizinho,   o   governo   de   Roraima   ofereceu   intercâmbio   para   alunos   guianeses   estudarem   a   língua   portuguesa   e   alunos   brasileiros   estudarem   a   língua   inglesa.       No  futuro  das  relações  entre  Brasil  (RR)  e   Guiana   espera-­‐se,   segundo   o   Sérgio   Pillon,   chefe   da   casa   civil,   que   seja   realizado   um   trabalho   voltado   para   a   fruticultura,   floricultura,   piscicultura   e   apicultura   no   estado   para   diversificar   a   agenda   comercial   de   Roraima,   e   assim   incrementar   a   pauta   dos   produtos   comercializados.         Apesar   das   poucas   oportunidades   que   surgiram   até   então,   de   acordo   com   a   intensificação   das   práticas   paradiplomáticas,  por  parte  do  governo  de   Roraima   com   os   países   vizinhos   através   de   suas   cidades   fronteiriças,   novas   preocupações   comuns   surgirão   e   assim   a   região   amazônica   dará   um   passo   ainda   maior   para   a   consolidação   da   cooperação   entre  seus  países.  

  As   expectativas   roraimenses,   através   de   seus  governantes  e  representantes,  são  de   consolidado   interesse   para   a   efetivação   dos   entrosamentos   entre   o   estado   de   Roraima  e  seus  vizinhos  internacionais.  Em   8   de   Agosto   de   2006   foi   realizado   o   1º   Encontro  Negociações  Internacionais  –  Os   Estados  e  Municípios  do  Brasil  no  Mundo,   que   propôs   discussões   acerca   das   atividades   internacionais   dos   entes   subnacionais   do   Brasil.   Roraima   teve   representação,   e   lá   estava   o   então   Secretário   de   Assuntos   Internacionais   do   Estado  de  Roraima,  Sérgio  Pillon.       Na   oportunidade,   o   secretário   propôs   várias   sugestões   para   consolidação   das   práticas   internacionais   por   parte   dos   governos  locais.  O  reforço  do  seu  discurso   esteva   presente   no   argumento   de   que   com   a   entrada   da   Venezuela   no   MERCOSUL   os   diálogos   estariam   mais   facilitados47   e   a   cooperação   seria   uma   consequência.         Em   relação   ao   posicionamento   do   estado   de   Roraima,   este   se   encontra   mais   próximo   do   litoral   dos   Estados   Unidos   do   que   de   Brasília.   Esta   é   a   evidência   do   quanto   o   estado   é   isolado   do   resto   do   país,   e   que   a   aproximação   com   os   países   de   fronteira   contribuirá   para   o   desenvolvimento   do   estado   por   meio   da   integração  entre  as  fronteiras.  No  entanto,   a   atenção   do   Governo   Federal   à   essa   região,   que   é   periférica,   se   comparada   as   demais   regiões   de   fronteira   do   país,   faz-­‐se                                                                                                                   47

Sérgio  Pillon,  I  Encontro  Negociações   Internacionais  –  os  Estados  e  Municípios  do  Brasil   no  Mundo,  p.116.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                    Paradiplomacia  nas  fronterias  Amazônicas…      

necessária, para   a   efetuação   dessa   integração.       A  competência  internacional  dos  Estados  e   Municípios   não   é   muito   clara,   quando   se   trata   de   questões   de   integração   e   cooperação  transfronteiriça,  mas  entende-­‐ se   que   a   ampliação   da   competência   dos   governos   subnacionais,   só   tem   a   acrescentar   e   desenvolver   as   atividades   internacionais  do  país.        

questão de   personalidade   para   assinar   acordos   e   tratados,   seria   praticamente   a   única   com   participação   direta   do   governo   central.       As   políticas   de   paradiplomacia   internacional   dos   governos   subnacionais   do   Brasil   estão   cada   vez   mais   crescentes   em   toda   faixa   de   fronteira.   Um   exemplo   de   sucesso   é   a   fronteira   sul   do   país,   e   na   região  norte  a  fronteira  do  Amapá.       Com   atos   de   governos   locais   os   países   acabam   se   aproximando,   e   ajudando   uns   aos   outros,   em   forma   de   ações   de   cooperação   e   integração,   nos   setores   de   educação,  comércio,  entre  outros.       O   caso   roraimense   se   mostra   mais   complexo,   pois   as   fronteiras,   apesar   de   bens   definidas   não   são   muito   desenvolvidas,   mas   essa   realidade   pode   mudar,   com   as   aproximações   que   vem   ocorrendo   através   dos   esforços   dos   seus   respectivos  governantes.  Tanto  o  governo   venezuelano,   quanto   o   guianense,   entender  ser  de  fundamental  importância   o   desenvolvimento   de   atividades   de   cooperação  e  integração  para  fortalecer  a   região  de  fronteira.       O   movimentado   fluxo   de   pessoas   e   comércio  nessas  regiões  tem  apresentado   aumentos   significativos,   e   essa   realidade   tem   atraído   a   atenção   de   empresários   locais   e   dos   governantes,   para   a   consolidação   das   relações   cooperativas   entre   os   países.   O   futuro   próspero   de   Roraima   pode   estar   intimamente   ligado   aos   investimentos   no   comércio   e   no   potencial   agricultor   e   turístico   do   estado,  

CONCLUSÕES

    A   paradiplomacia   internacional,   conceitualmente,   é   a   participação   em   assuntos   exteriores   por   governos   não   centrais.   Os   entes   subanacionais   da   Federação   realizam   ações   de   caráter   internacional,   que,   comumente,   é   atribuição   do   governo   central.   Essa   prática,   apesar   de   não   ser   amplamente   aceita  e  difundida,  agiliza  os  processos  de   integração   e   cooperação   tranfronteiriços,   pois   governante   local   antecipa   as   negociações   com   os   países   vizinhos,   reduzindo  assim  a  burocracia  imposta  pelo   Itamaraty,  de  que  apenas  este  é  capaz  de   realizar  esses  tipos  de  ações.       Os   processos   de   cooperação   e   integração   tendem   a   ser   demorados,   pois   existem   várias   etapas   de   negociações,   e   com   a   paradiplomacia   internacional   dos   governos   dos   estados   de   fronteira   essas   etapas   podem   se   tornar   mais   rápidas,   pois   as   negociações   poderiam   ser   realizadas   pelos   governos   das   localidades   mais   interessadas,   que   são   os   governos   dos   estados   de   fronteira,   e   assim   a   finalização,   que   seria   realizada   pelo   Itamaraty   por  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Mayara  Suzanne  Freitas  Chaves      

e essa  pratica  pode  evoluir  e  também  ser   difundida   através   da   cooperação   e  

integração na  tríplice  fronteira.  

REFERENCIAS    

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Año 1.  No.  3.  Julio  2012                                                                                                    Cooperación  descentralizada  e  integración  regional…  

Informationen zur  Raumentwicklung,  Heft  11/12.2005,  p.  683-­‐689.   Faludi,  Andreas  (2006),  From  European  Spatial  Development  to  territorial  cohesion  policy,  Regional   Studies,  vol.  40,  n.  6,  p.  667-­‐678.   Mancomunidad  Trinacional  Fronteriza  Rio  Lempa  (MTFRL)  (2008),  Planificación  Estratégica  Territorial   Trinacional  2008-­‐2013.   Massiris  Cabeza,  Angel  (2002),  Ordenación  del  Territorio  en  América  Latina,  Scripta  Nova,  Vol.  VI,  n.   125,  [Online],  noviembre  de  2010:  www.ub.edu/geocrit/nova.htm     Massiris  Cabeza,  Angel  (2008),  “Gestión  del  Ordenación  del  Territorio  en  América  Latina:  desarrollo   recientes”,   Conferencia   Magistral   en   el   IV   Seminario   de   Ordenamiento   Territorial,   año   4,   vol.   1,   n.   4   [en   línea],   mayo   de   2012:   www.bdigital.uncu.edu.ar/objetos_digitales/3238/massirisproyeccion4.pdf     OEA  y  IICA  (1988),  Plan  de  Desarrollo  Regional  Fronterizo  Trinacional  Trifinio  (Plan  Trifinio).  Secretaria   General  de  la  Organización  de  los  Estados  Americanos  e  Instituto  Interamericano  de  Cooperación   para  la  Agricultura.   Sanna,   Venere   Stefania   (2011),   Estudio   comparado   sobre   la   legislación   e   institucionalidad   del   ordenamiento   territorial,   de   los   países   que   conforman   el   Sistema   de   la   Integración   Centroamericana  (SICA)  y  la  Unión  Europea,  Mancomunidad  Trinacional  Fronteriza  Río  Lempa  and   CeSPI,  [en  línea],  mayo  de  2012:    www.cespi.it/PDF/ESTUDIO%20COMPARADO%20ODT%20SICA-­‐ UE.pdf     SISCA   (2010),   Agenda   de   Ordenamiento   Territorial   del   Consejo   Centroamericano   de   Vivienda   y   Asentamientos  Humanos  2010-­‐2015  (CCVAH),  [en  línea],  mayo  de  2012:  www.sica.int     Unión   Europea   (1999),   Esquema   de   Desarrollo   del   Espacio   Europeo,   [en   línea],   mayo   de   1999:   http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/som_en.html     Unión  Europea  (2007),  Agenda  Territorial  de  la  Unión  Europea.  Hacia  una  Europa  más  competitiva  y   sostenible  de  regiones  diversas,  aprobada  en  Leipzig,  24-­‐25  de  mayo  2007.   Unión  Europea  (2011),  Agenda  Territorial  de  la  Unión  Europea  2020.  Hacia  una  Europa  integradora,   inteligente   y   sostenible   de   regiones   diversas,   aprobada   el   19   de   mayo   2011   en   Gödöllõ   (Hungría).      

                     

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                        Deisy  Ventura  y  Marcela  Garcia  Fonseca  

                                                     

REDEFINIENDO LAS LOGICAS DE LA SOBERANIA: LA PARTICIPACION DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EL AMBITO DEL MERCOSUR

Damián Paikin    

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Redefiniendo las  lógicas  de  la  soberanía:  La  participación  de  los   gobiernos  subnacionales  en  el  ámbito  del  MERCOSUR    

Damián Paikin  

REDEFINING SOVEREIGNTY:   SUBNATIONAL   PARTICIPATION  WITHIN  MERCOSUR  

GOVERNMENTS’

Regional  integration  processes  tend  to  cause  rearrangements  in  the   distribution   of   power   previously   agreed   between   the   various   branches   of   national   government,   but   also   between   the   central   government   itself   and   its   units.   In   the   case   of   MERCOSUR,   the   institutional   framework   created   a   movement   of   "constitutional   mutation"   through   which   the   federal   state   began   to   regulate   matters   that   are   under   provincial   jurisdiction.   This   opens   a   space   for  debate  about  the  possibilities  of  coexistence  between  a  strong   federal  system  and  the  processes  of  regional  integration,  with  new   forms  of  international  action  within  the  sub-­‐national  stakeholders.   This   article   attempts   to   address   such   ddebate,   with   focus   on   the   Forum  of  Cities  and  Regions  of  MERCOSUR  (FCCR).     Key  words:  Sovereignity,  Paradiplomacy,  Sub-­‐national  governments,  MERCOSUR,  FCCR.       Resumo  

REDEFININDO A   LÓGICA   DA   SOBERANIA:   A   PARTICIPAÇÃO   DOS   GOVERNOS   SUBNACIONAIS   NO   MERCOSUL     Os  processos  de  integração  regional  tendem  a  provocar  rearranjos  na  distribuição  de  poder   previamente   acordado   entre   os   vários   ramos   do   governo   nacional,   mas   também   entre   o   governo   central   em   si   e   em   suas   unidades.   No   caso   do   MERCOSUL,   o   quadro   institucional   criado   um   movimento   de   "mutação   constitucional"   através   do   qual   o   Estado   federal   começou   a   regulamentar   as   matérias   que   estão   sob   jurisdição   provincial.   Isso   abre   um   espaço  para  debate  sobre  as  possibilidades  de  convivência  entre  um  forte  sistema  federal  e   os   processos   de   integração   regional,   com   novas   formas   de   ação   internacional   no   âmbito   das   partes  interessadas  sub-­‐nacionais.  Este  artigo  tenta  abordar  ddebate  tal,  com  foco  no  Fórum   das  Cidades  e  Regiões  do  Mercosul  (FCCR).     Palavras-­‐chave:  Soberanía,  Paradiplomacia,  Governos  locais,  MERCOSUL,  FCCR.

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© Roberto  Sánchez  2012.  

Abstract  


REDEFINIENDO LAS  LÓGICAS  DE  LA   SOBERANÍA:  LA  PARTICIPACIÓN  DE  LOS   GOBIERNOS  SUBNACIONALES  EN  EL   ÁMBITO  DEL  MERCOSUR    

Resumen

Damián Paikin  

El avance  de  los  procesos  de  integración  regional  tiende  a  provocar,  al  interior  de  los  países,   reacomodamientos   en   la   distribución   de   competencias   previamente   acordadas   entre   los   distintos   poderes   del   Estado   Nacional,   pero   también   entre   el   propio   Estado   central   y   las   unidades   que   lo   componen.   Particularmente,   en   el   caso   del   MERCOSUR,   el   entramado   institucional   generó   un   movimiento   de   “mutación   constitucional”   a   través   de   la   cual   el   Estado  Federal  comenzó  a  regular  materias  que  son  de  competencia  provincial.  Este  hecho   abre   un   espacio   de   debate   en   torno   a   las   posibilidades   de   convivencia   entre   un   sistema   federal   sólido   y   los   procesos   de   integración   regional,   llevando   el   análisis   hacía   los   déficits   democráticos  que  se  plantea  el  MERCOSUR  y  las  nuevas  formas  de  la  gestión  internacional   de   las   unidades   sub-­‐nacionales.   El   presente   artículo   se   propone   abordar   dicha   discusión,   haciendo   eje   en   la   constitución   del   Foro   de   Ciudades   y   Regiones   del   MERCOSUR   (FCCR),   donde   las   tensiones   surgidas   de   la   relación   entre   federalismo   e   integración   quedan   claramente  de  manifiesto.  Preguntas  sobre  hasta  qué  punto  las  provincias  pueden  actuar  en   la  esfera  internacional  sin  desmembrar  los  fundamentos  de  la  Federación,  o  cuáles  son  las   jerarquías   que   deben   respetarse   entre   Gobierno   Nacional,   provincias   y   ciudades,   son   algunos  de  los  interrogantes  sobre  los  cuales  se  busca  dar  respuesta.  

 

Palabras  clave:  Soberanía,  paradiplomacia,  gobiernos  subnacionales,  MERCOSUR,  FCCR.    

En

un determinado   territorio   y   el   reconocimiento   de   dicha   capacidad   por   parte   del   resto   de   los   Estados   y,   en   segundo   lugar,   la   capacidad   para   definir   políticas   propias,   concepto   que   se   ha   visto   reemplazado   por   la   idea   de   autonomía,   sobre   todo   en   la   literatura   latinoamericana   en   materia   de   relaciones   internacionales.    

el marco   de   los   estudios   internacionales,   el   concepto   de   soberanía   suele   aparecer   como   eje   central   de   las   condiciones   estructurales   que   definen   a   un  Estado  (Waltz,  1988).         El   mismo   incluye   al   menos   dos   capacidades:  en  primer  lugar,  el  control  de  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                              Redefiniendo  las  lógicas  de  la  soberanía…      

Valor   fundante   entonces   de   la   propia   entidad  estatal,  en  los  últimos  años  se  ha   visto   cuestionado   por   dos   fenómenos   convergentes.  Por  un  lado,  el  avance  de  la   transnacionalización   de   la   economía   y   de   aspectos   como   las   migraciones,   el   crimen   organizado   y   las   cuestiones   medioambientales,   por   citar   sólo   algunas,   que   han   puesto   en   jaque   la   capacidad   reguladora   del   Estado   sobre   su   propio   territorio  (Sassen,  2004).         Por   el   otro,   la   aparición   en   el   terreno   internacional  de  nuevas  voces  que,  si  bien   no  han  diluido  la  potencia  de  la  voz  estatal   en   el   concierto   mundial,   le   han   agregado   complejidad   a   sus   definiciones.   Nos   referimos,   particularmente,   a   la   aparición   de   las   entidades   sub-­‐nacionales   que,   bajo   la  lógica  de  la  paradiplomacia,  han  venido   construyendo   una   intervención   cada   vez   más   sólida   en   el   escenario   internacional   (Vigevani  y  Figueredo,  2009,  Aldacoa,  F.  y   Keating,  M,  2000).       Estas   prácticas   plantean   un   desafío   al   modelo   de   la   soberanía   estatal,   pues   incorporan   otra   voz   que   representa   ante   el   mundo   a   porciones   del   mismo   territorio   y  la  misma  población  que  los  Estados  que   las   cobijan,   agregando   en   algunas   situaciones   un   respaldo   normativo   claro   para   su   realización,   como   el   artículo   124   de   la   Constitución   Nacional   en   el   caso   argentino.       Frente   a   estos   desafíos,   la   soberanía   estatal  se  reconstruye  reconceptualizando   sus   propios   límites.   Así,   frente   al   desafío   de   la   deslocalización   económica   y   las   cuestiones  transestatales,  como  puede  ser  

el terreno   judicial,   la   apuesta   a   la   integración   regional   aparece   como   una   respuesta  eficaz  en  pos  de  recomponer  la   capacidad   reguladora   del   Estado,   al   tiempo   que   la   construcción   de   espacios   para   la   actuación   subnacional   a   nivel   internacional,   su   regulación   y   articulación   con   los   espacios   nacionales   puede   generar,  antes  que  un  desafío  a  la  posición   nacional,   un   mayor   peso   de   la   misma,   al   llenarla   de   participación   y   contenido   democrático.       Será   justamente   en   el   entrecruzamiento   entre   ambas   dimensiones   donde   buscará   ubicarse   este   trabajo,   planteando   cuáles   han   sido,   para   el   caso   argentino,   los   cambios   que   han   ocurrido   en   torno   a   la   dimensión   de   la   soberanía   a   partir   del   fortalecimiento   de   la   estrategia   regional   (principalmente   en   el   ámbito   del   MERCOSUR)   y   del   crecimiento   constante   de   la   acción   paradiplomática   planteado   a   partir   de   la   reforma   constitucional   de   1994..      

LA  CONSTRUCCIÓN  DEL  CONCEPTO   DE  SOBERANÍA  REGIONAL  Y  EL  PAPEL   DE  LAS  PROVINCIAS  

  El   contexto   que   enmarca   las   En   virtud   de   lo   mencionado,   la   llegada   del   MERCOSUR   en   1991   sirve   como   ejemplo   claro   de   la   tensión   que   genera   un   proceso   de   integración  en  términos  del  viejo  precepto   de   soberanía   nacional.   Incluso,   un   proceso   de   sesgo   tan   fuertemente   intergubernamental   como   el   MERCOSUR   ha   generado   mutaciones   que   obligan,   al   menos,   a   una   redefinición   de   lo   pensado.   Sirva   como   ejemplo   evidente   de   esta   119  


Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                              Damián  Paikin      

situación la   reciente   sanción   del   bloque   sobre   la   República   del   Paraguay   ante   lo   que,   como   mínimo,   puede   ser   definido   como   un   proceso   irregular   de   destitución   del  presidente  Lugo.       Este   hecho,   extremo,   donde   la   región   impone   condiciones   a   las   cuestiones   internas   de   un   país,   puede   ser   también   observado   en   el   marco   de   la   propia   definición  estatal  del  modelo  de  inserción   y   vinculación   internacional,   el   cual   queda   reducido   por   los   acuerdos   regionales,   o   en   el   marco   de   la   lucha   contra   la   trata   de   personas,   a   partir   de   la   colaboración   judicial  intergubernamental,  por  citar  sólo   un  caso  como  es  la  Iniciativa  Niñ@Sur.       Cada   uno   de   estos   ejemplos   es   una   muestra   de   cómo   ante   situaciones   complejas,   como   puede   ser   el   desafío   de   sectores   antidemocráticos   o   la   existencia   de   redes   trasnacionales   de   tráfico   de   personas,   los   Estados   han   aceptado   resignar  su  capacidad  de  acción  individual   para  volver  a  reencontrar,  en  coordinación   con   otros,   su   potencia   regulatoria.   En   términos   teóricos,   esta   migración   queda   explicitada   en   lo   que   Russell   y   Tokatlian   (2002)   plantean   como   el   nuevo   modelo   autonómico,  el  de  la  autonomía  relacional.   En   este   sentido,   la   definida   autonomía   relacional   constituiría   la   capacidad   y   disposición   de   los   Estados   para   tomar   decisiones  con  otros  con  voluntad  propia  y   controlar   conjuntamente   procesos   que   tienen   lugar   dentro   y   más   allá   de   sus   fronteras.48    

Dichos   autores   toman   de   Edgar   Morin   (1996)   la   idea   de   que   autonomía   y   dependencia   no   son   valores   antagónicos,   debido   a   que   no   existe   un   ser   o   una   organización   autonómica   que,   simultáneamente,  no  sea  dependiente  del   medio   externo.   Dice   Morin:   “la   autonomía   precisa  de  las  relaciones  con  el  ambiente,   de   donde   toma   elementos   para   construir   su  propia  individualidad,  llevando  al  hecho   que   la   búsqueda   de   una   mayor   autonomía   produce   al   tiempo   nuevos   vínculos   de   dependencia,   que   a   la   vez   van   construyendo   mayores   marcos   de   autonomía”   (Morin,   1996:57-­‐58).   Así,   el   otro,   antes   que   opuesto,   comienza   a   ser   parte  esencial  de  lo  que  uno  es.       La   importancia   de   esta   conceptualización   es   el   cambio   clave   hacía   la   soberanía   regional,   donde   las   definiciones   propias   comienzan,   en   numerosos   campos,   a   ser   definidos   en   conjunto   con   el   otro.   Ahora   bien,   en   términos   concretos   y   acercándonos   al   objeto   de   estudio,   es   decir,     a   la   acción   paradiplomática   de   las   provincias   argentinas,   esta   mutación   fue   generando  dos  situaciones  nodales.         La   primera   es   que   este   nuevo   marco   soberano   genera   para   las   provincias   un   alejamiento   del   espacio   decisional.   Así,   si   antes   las   decisiones   eran   tomadas   a   nivel   nacional   con   intervención   provincial,   incluso   en   términos   formales   a   partir   de   la                                                                                                                   Autonomy   and   Obligation   in   International   Relations”,   Spike   PETERSON,   Gendered   States:   Femist   (Re)Visions   of   Interational   Relation   Theory,   Boulder,   Lynne   Rienner   Publischers,   1992;   y   Catriona  MCKENZIE  y  Natalie  STORLJAR,  Relational   Autonomy.   Feminist   Perspectives   on   Autonomy,   Agency,   and   the   Social   Self,   Oxford   University   Press,  Nueva  York,2000,  entre  otras.  

                                                                                                              48

Destacamos,   tal   como   lo   hacen   los   propios   autores,  que  la  noción  de  autonomía  relacional  es   tributaria  de  los  estudios  de  género  en  la  teoría  de   las   relaciones   internacionales,   como   el   caso   de   Christine   SYLVERSTER,   “Feminist   and   Realist   View.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                              Redefiniendo  las  lógicas  de  la  soberanía…      

presencia de   sus   delegados   en   el   marco   del  Congreso  Nacional,  el  traspaso  hacía  el   modelo   de   autonomía   relacional   conlleva   a   un   traslado   de   la   lógica   decisional   al   ámbito   regional,   donde   aquella   presencia   institucional   provincial   queda   licuada.   No   en   vano   Bidart   Campos   entiende   a   la   profundización   del   modelo   de   integración   como   un   movimiento   de   “mutación   constitucional  a  través  de  la  cual,  por  vías   de   tratados   internacionales,   el   Estado   Federal   comenzó   a   regular   materias   que   en   el   reparto   interno   son   de   competencia   provincial”  (1997:  55).       Por   otro   lado,   esta   misma   lógica   de   vinculación  conlleva  una  reformulación  de   las  lógicas  identitarias,  donde  la  región,  tal   como   plantea   Morin,   pasa   a   ser   definida   como   parte   indisoluble   de   la   propia   identidad.  Este  hecho,  visto  claramente  en   los   festejos   del   bicentenario   argentino   de   2010  o  en  la  nueva  estrategia  en  el  marco   del   reclamo   sobre   Malvinas,   al   definirlo   bajo  el  lema  “Las  Malvinas  son  Argentinas   y   Latinoamericanas”,   impacta   de   lleno   en   el   terreno   subnacional,   desde   el   cual   se   observa   una   ampliación   del   propio   marco   referencial,   motivando   un   crecimiento   de   los   vínculos   con   las   demás   entidades   insertas   en   este   proyecto   común.   El   ejemplo   de   la   Red   de   Mercociudades   no   es   más   que   el   emergente,   quizás   más   conocido,   de   este   fenómeno   a   nivel   local   que   incluye   en   el   ámbito   provincial   propuestas   como   la   de   ZICOSUR   (Zona   de   Integración   del   Centro   Oeste   Suramericano)   o   el   acuerdo   CRECENEA   (Comisión   Regional   de   Comercio   Exterior   del   Noreste   Argentino)   –   CODESUL   (Conselho  de  Desenvolvimento  do  Sul)  de   Brasil.      

Así, tanto  por  la  necesidad  de  acercarse  al   terreno   decisional,   como   por   repensarse   como   espacios   insertos   en   una   nueva   identidad   regional,   el   proceso   de   transformación   –o   de   combinación,   para   ser   más   cuidadosos–   entre   la   soberanía   nacional   tradicional   y   la   nueva   soberanía   regional,   impulsan   con   fuerza   la   acción   paradiplomática,   llevando   a   las   provincias   a   organizar   su   acción   exterior   con   preferencia  sobre  el  MERCOSUR.    

LAS  FORMAS  Y  LAS  MOTIVACIONES   DE  LA  VINCULACIÓN  PROVINCIAL   CON  EL  MERCOSUR  

  A   partir   de   lo   planteado   en   un   trabajo   anterior   (Paikin,   2011)   se   puede   mencionar   que   de   las   24   provincias   argentinas,   más   de   la   mitad   (un   55%)   tienen   en   la   actualidad   una   vinculación   media   o   alta   con   el   MERCOSUR,   destacándose  Tucumán  como  aquella  que   por   su   vínculo   institucional   plantea   hoy   una  mayor  integración  con  el  bloque.49         Estas   relaciones   fueron   desarrolladas   a   partir  de  numerosas  acciones  que  pueden   describirse   en   torno   de   una   escala   de   la   paradiplomacia,   desde   aquellas   que                                                                                                                   49

El   índice   planteado   en   términos   de   vinculación   institucional   con   el   MERCOSUR   incluye   5   dimensiones:   Existencia   de   espacio   formal   de   vinculación   institucional   en   el   gobierno   provincial;   comisión   permanente   sobre   MERCOSUR   en   la   Legislatura   Provincial;   Participación   de   un   espacio   regional   horizontal,   Paticipación   de   Senadores   en   el   Parlamento   MERCOSUR   y   Participación   en   el   FCCR.  Este  índice  arroja  como  resultado  a  Tucumán   y   Misiones   como   las   provincias   con   más   alta   vinculación  con  el  bloque,  y  a  las  patagónicas,  con   excepción  de  Chubut,  como  las  de  menor  interés.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                              Damián  Paikin      

implican un   cuestionamiento   menor   a   la   unicidad   de   la   política   exterior   estatal,   hasta  aquellas  que  plantean,  por  conflicto,   un   cuestionamiento   a   la   estrategia   nacional.  Como  veremos,  el  eje  central  del   accionar   provincial   se   vinculó   con   el   terreno   comercial,   apareciendo   de   todas   formas   la   integración   educativa   y   cultural   como   poderosos   acompañantes   de   esta   definición.   En   este   marco,   la   defensa   de   las  economías  regionales  fue,  para  muchas   provincias,   el   leit   motiv   de   su   participación,   lo   que   queda   demostrado,   entre   otras   cosas,   por   la   ubicación   de   sus   “espacios   de   vinculación   internacional”,   mayormente   colocados   bajo   la   órbita   del   ministro   de   la   producción   o   el   comercio   provincial.50         En   el   caso   de   las   provincias   fronterizas,   asimismo,   un   nuevo   eje   marcó   la   agenda,   siendo   quizás   el   de   mayor   grado   de   conflictividad   con   respecto   a   la   política   nacional,   por   encima   incluso   que   la   cuestión   comercial.   Es   decir,   si   bien   no   fue   mayor   su   capacidad   de   movilización   de   la   acción   paradiplomática,   su   conflictividad   puso  al  tema  medioambiental  como  punto   de  quiebre  y  verdadero  cuestionador  de  la   capacidad   soberana   del   estado   nacional   a   partir   de   los   conflictos   vinculados   con   la   represa   de   Corpus   y   con   la   instalación   de   las   pasteras   sobre   el   Río   Uruguay.   En   ambos   casos,   la   virulencia   del   reclamo   y   la   invocación   a   la   participación   social   pusieron   de   relieve   los   ejes   potencialmente   disruptivos   de   la   acción   provincial  en  el  terreno  internacional.                                                                                                                  

Retomando,   la   acción   paradiplomática   puede  dividirse  en  dos  grandes  grupos.  Las   acciones  indirectas,  por  un  lado,  cuando  la   acción   provincial   se   orienta   al   cambio   de   la   política   exterior   de   la   nación   presionando  al  gobierno  central  en  la  fase   ascendente   (antes   de   la   definición   de   la   posición   nacional)   o   descendente   (en   la   fase   de   la   aplicación   de   lo   tratado)   de   la   misma.51   Y,   por   el   otro,   la   acción   directa,   es   decir,   las   iniciativas   que   los   gobiernos   provinciales   generan   de   cara   al   contexto   regional  o  internacional.       En   relación   a   las   primeras,   las   acciones   indirectas  conocieron  su  mayor  desarrollo   hasta   la   reforma   de   1994,   cuando   el   artículo   124   habilitó   a   las   provincias   para   firmar   convenios   internacionales.   En   gran   parte,   las   mismas   buscaron   lograr,   desde   el   Congreso   Nacional,   recuperar   parte   de   la   capacidad   decisoria   perdida   con   la   creación  del  bloque  regional.       Tres   proyectos   de   Ley   nos   hablan   claramente   de   esta   búsqueda.   En   primer   lugar,   el   que   dio   origen   a   la   Comisión   Bicameral   del   MERCOSUR52   firmado,   entre   otros,   por   los   senadores   Vaca   (PJ   –Capital)   y   Laférriere   (UCR   –   Entre   Ríos)   con   el   fin   de   crear   en   el   espacio   del   Congreso   Nacional   un   lugar   de   recepción   y   diálogo   con   los   organismos   decisores   del   Bloque.   En  segundo  lugar,  el  proyecto  de  creación,   en  el  ámbito  de  la  Cancillería,  del  Consejo   Económico   y   Social   del   MERCOSUR                                                                                                                  

50

De   las   15   provincias   que   cuentan   con   dependencias   de   vínculación   con   el   exterior,   7   de   ellas   lo   ubican   en   el   marco   económico.   Estas   son:   Buenos   Aires,   Santa   Fe,   Córdoba,   Mendoza,   Entre   Ríos,   Chaco   y   Catamarca.   (Fuente:   elaboración   propia   en   base   a   datos   de   los   poderes   ejecutivos   provinciales)  

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Existe   un   debate   sobre   si   este   tipo   de   acciones   son   consideradas   paradiplomáticas.   Elegimos,   junto   con   Sánchez   (2004)   aceptarlas   como   tales,   dado   que   limitan   y   condicionan   el   accionar   internacional  del  Estado.   52  Exp.  1251/91,  HSN,  DIRPA.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                              Redefiniendo  las  lógicas  de  la  soberanía…      

(CESM)53, firmado  por  el  Senador  Brasesco   (UCR-­‐   Entre   Ríos),   que   abría   la   participación  no  sólo  a  las  provincias,  sino   también   a   sectores   económicos   y   sociales   interesados  en  la  temática.       Y,  en  tercer  lugar,  el  proyecto  presentado   por   los   senadores   San   Millán   y   Romero   (Partido   Justicialista,   Salta)   acerca   de   la   creación   del   Consejo   Federal   del   MERCOSUR.54   Esta   iniciativa   estaba   dirigida   a   crear   un   órgano   que   permitiera   la  participación  de  las  provincias  en  la  faz   ascendente   de   la   definición   de   la   política   del   Estado   nacional   en   relación   al   MERCOSUR,   fomentando   de   esta   manera   el   diálogo   entre   las   unidades   subnacionales   con   anterioridad   a   la   toma   de   posición   nacional.   De   esta   manera,   pensaban   los   firmantes   del   proyecto,   se   lograría   un   doble   beneficio:   una   mayor   consistencia   de   la   posición   nacional   a   la   hora   de   la   negociación   con   los   otros   Estados   y   –   a   su   vez-­‐   una   mayor   predisposición   por   parte   de   las   provincias   al  cumplimiento  de  las  normas  surgidas  de   los  ámbitos  decisorios  del  MERCOSUR.       El   proyecto,   que   fue   aprobado   en   el   Senado,  quedó  sin  embargo  sin  sanción  de   Diputados,   quienes   años   después   con   la   firma   de   los   diputados   Stubrin   (UCR-­‐Cap.   Fed.),   Raimundi   (Frepaso-­‐Buenos   Aires)   y   Negri   (UCR-­‐Córdoba)   retomaron   la   idea,   corriendo   su   proyecto   la   misma   suerte   que  el  predecesor.55      

Con la   reforma   constitucional,   ésta   búsqueda   declinó,   sin   significar   de   todas   formas   la   desaparición   total   de   la   presión   indirecta.  En  este  sentido,  la  sanción  de  la   Ley   del   Azúcar   (24.822),   que   planteaba   la   negativa   a   la   importación   de   azúcar   brasileña  “en  tanto  subsista  el  régimen  de   subsidios”56   a   la   industria   sucroalcoholera   de   aquel   país,   echando   por   tierra   con   los   acuerdos   planteados   por   el   presidente   Menem,   en   un   primer   momento,   y   luego   por   el   Presidente   De   la   Rúa,   fue   una   muestra   clara   del   poder   de   una   herramienta  aún  poderosa.       Por   su   parte,   con   la   reforma   constitucional,   lo   que   se   habilita   claramente   a   partir   del   artículo   citado   es   la   firma   autónoma,   dentro   de   determinados   lineamientos,   de   acuerdos   internacionales,   dando   consistencia   jurídica   a   la   acción   directa.   Textualmente   el  citado  artículo  dice:         “Las   provincias   podrán   crear   regiones   para   el   desarrollo   económico   y   social   y   establecer   órganos   con   facultades   para   el  

                                                                                                              56

Los   subsidios   al   sector   nacen   tras   la   crisis   mundial   de   1973,   donde   el   precio   del   petróleo   se   incrementa   en   forma   sustancial.   Para   Brasil,   en   ese   momento,   país   totalmente   dependiente   del   petróleo  extranjero,  esta  situación  significa  el  inicio   de   una   fuerte   crisis   en   su   sector   industrial,   por   lo   que   el   Estado   decide   favorecer   la   producción   de   etanol,   como   combustible   sustituto,   basado   en   la   caña   de   azúcar.   Para   ello,   genera   una   serie   de   subsidios   para   aumentar   la   producción   azucarera,   asegurando   su   rentabilidad   a   partir   de   la   obligatoriedad  de  incorporar  entre  un  20  y  24%  de   alcohol   al   combustible,   creando   un   gigantesco   mercado  cautivo.  En  este  marco  de  doble  utilidad,   como  azúcar  y  como  alcohol,  la  producción  de  caña   pasa  de  68  millones  de  toneladas  en  1975  a  más  de   300   en   2006,   convirtiendo   a   Brasil   en   el   principal   productor  y  exportador  mundial  con  cerca  del  40%   del  mercado  en  sus  manos  (Cerro,  2006).  

                                                                                                              53

Exp.1381/91,  HSN,  DIRPA.     Exp.   1282/94,   Honorable   Senado   de   la   Nación,   Dirección  de  Información  Parlamentaria.   55  Exp.  801/00,  Honorable  Cámara  de  Diputados  de   la  Nación,  Dirección  de  Información  Parlamentaria.   54

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                              Damián  Paikin       cumplimiento   de   sus   fines,   y   podrán   también   celebrar   convenios   internacionales   en   tanto   no   sean   incompatibles   con   la   política   exterior   de   la   Nación   y   no   afecten   las  facultades  delegadas  al  Gobierno  federal   o   el   crédito   público   de   la   Nación;   con   57 conocimiento  del  Congreso  Nacional”.  

provincias de   Córdoba   y   Mendoza,   las   cuales   instalaron   oficinas   en   San   Pablo,   con  el  fin  de  difundir  y  promover  la  oferta   provincial   en   una   plaza   de   vital   importancia.   En   la   línea   más   política,   por   su  parte,  aparece  el  intento  de  la  provincia   de   Buenos   Aires,   sobre   todo   durante   la   gestión   de   Carlos   Ruckauf   (1999-­‐2002),   cuando  las  oficinas  comerciales  pasaron  a   ser  pensadas  como  espacio  de  promoción   de   la   figura   del   gobernador   como   futuro   candidato   presidencial,58   hecho   que   quedo  trunco  con  la  crisis  del  2001.       La   tercer   forma   es   la   participación   en   redes   internacionales   de   regiones   sobre   diferentes   temáticas,   como   puede   ser   CRECENEA59   o   ZICOSUR60.   La   construcción                                                                                                                  

  De   esta   forma,   entonces,   la   acción   paradiplomática   directa   tomó   más   fuerza   dentro   de   un   contexto   donde,   pese   a   la   ausencia   de   normativa   al   respecto,   algunas   provincias   habían   comenzado   a   desandar  este  camino.         Como   se   había   planteado   entonces,   la   escala   de   las   acciones   comienza   por   aquellas   de   menor   incidencia   en   la   relación   con   la   política   exterior   nacional,   las  denominadas  iniciativas  informales.  Sin   dudas,   en   esta   esfera,   la   primera   de   ellas   es   la   llamada   agenda   exterior   del   gobernador.   Viajes   internacionales   con   fines  de  promoción  turística,  productiva  o   cultural  del  territorio  que  no  conllevan  de   por  sí  ningún  compromiso  posterior  y,  por   tanto,   es   una   forma   primaria   de   la   paradiplomacia.       La   segunda   es   el   establecimiento   de   oficinas   de   la   provincia   en   el   exterior.   Estas   instituciones,   a   mitad   de   camino   entre   oficinas   de   promoción   comercial   y   embajadas,   actúan   como   organizador   de   los   intereses   públicos   y   privados   de   la   región   frente   a   terceros   países   o   instituciones   internacionales   (Blanes   Sala,   2004).         Por   caso,   podemos   citar   como   ejemplos   de   tipo   comercial   las   experiencias   de   las                                                                                                                  

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Esta   propuesta   fue   planteada   por   Diego   Guelar,   quien   fue   nombrado   Secretario   de   Relaciones   Internacionales  de  la  Provincia  de  Buenos  Aires.  La   crisis  de  2001  terminó  con  este  intento.   59   En   relación   al   primer   ejemplo,   la   Comisión   Regional   para   el   Comercio   Exterior   del   Noreste   argentino  (CRECENEA)  fue  creada  en  1988  (previa  a   la   reforma   constitucional)   por   los   gobiernos   de   Formosa,  Chaco,  Misiones,  Corrientes,  Entre  Ríos  y   Santa   Fe   con   el   expreso   objetivo   de   facilitar   su   relación   con   los   estados   fronterizos   tanto   brasileños,   como   uruguayos   y   paraguayos,   en   pos   de   abrir   posibilidades   de   comercio   con   dichos   países.  Ya  en  el  marco  del  MERCOSUR,  en  1995,  los   presidentes   de   la   región,   reunidos   en   Foz   de   Iguazú,   definen   al   acuerdo   CRECENEA-­‐CODESUL,   como   un   instrumento   regional   apropiado   para   la   integración   y   deciden   poner   en   vigencia   un   mecanismo  permanente  de  consulta  y  tratamiento   de   los   diversos   temas   que   constituyen   las   prioridades   de   la   región   a   resolver   en   el   corto   y   mediano   plazo,   tales   como:   habilitación   de   Aduanas,   integración   de   infraestructura,   turismo,   gasoducto,  educación,  medio  ambiente,  seguridad,   salud,  etc.   60   En   el   caso   de   ZICOSUR,   la   cuestión   de   infraestructura   es   claramente   la   prioridad   número   uno,   como   paso   previo   al   desarrollo   comercial.   La   Zona   de   Integración   del   Centro   Oeste   Sudamericano   (ZICOSUR)   está   integrada   por   todas   60 las   provincias   del   NORTE   GRANDE   argentino ,   más  

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Énfasis  del  autor  del  artículo  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                              Redefiniendo  las  lógicas  de  la  soberanía…      

de dichas   redes,   además   de   la   capacidad   de   incidencia,   aporta   sobre   todo   un   espacio   para   el   intercambio   de   experiencias   y   buenas   prácticas   entre   las   regiones,   generando   mejoras   en   las   lógicas  de  gestión.   En   el   caso   argentino,   pese   a   que   en   la   literatura   estas   tres   primeras   formas   son   definidas   como   “informales”   (Blanes   Sala,   2004;  Sánchez,  2004),  la  última  modalidad   planteada   puede   ser   pensada   antes   que   como   informal,   bajo   una   lógica   de   bisagra,   ya   que   el   propio   Art.   124   habilita   y   promueve  esta  participación  horizontal.       Pero,   más   allá   de   esta   digresión,   todos   coinciden  en  que  las  tres  últimas  acciones   se   ubican   claramente   en   el   marco   de   las   “acciones   formales”,   es   decir,   actividades   que   cuentan   con   un   marco   normativo   detrás,   mayormente   de   rango   constitucional.       Así,   aquí   podemos   mencionar   en   cuarto   lugar   la   firma   de   tratados   internacionales   con   otros   gobiernos   subnacionales,   transfronterizos   o   no,   con   organismos   internacionales   e,   incluso,   con   terceros   Estados.   Estos   convenios   obligan   al   Estado  

en forma   similar   a   los   firmados   por   los   Estados   Nacionales,   aunque   aún   se   plantean   fuertes   discusiones   en   el   marco   doctrinal   del   derecho   internacional   público  sobre  su  alcance,  dado  que  el  art.   7   del   Convenio   de   Viena   sobre   los   Tratados   es   taxativo   al   indicar   que   el   sujeto   de   derecho   es   siempre   el   Estado   Nacional.     Retomando,   a   partir   del   año   1994   podemos   encontrar   numerosos   acuerdos   en   esta   categoría,   mayormente   vinculados   al  terreno  del  desarrollo  económico,  dado   que   tal   como   afirma   Ekmekdjian   (1996:739)   “se   trata   de   convenios   principalmente   de   orden   económico   y   social   y   sobre   materias   que   han   sido   reservadas  al  gobierno  local  excluidas,  por   ende,  de  la  órbita  del  gobierno  federal,  o  – al  menos-­‐  concurrente  con  éste”.         La   quinta   forma   es   la   participación   de   los   estados   subnacionales   en   los   organismos   internacionales   o   regionales   formalmente   reconocidas,   como   el   Comité   de   las   Regiones   de   Europa   o,   para   nuestro   caso,   el  Foro  Consultivo  de  Ciudades  y  Regiones   (FCCR)   del   MERCOSUR,   institución   en   donde   vale   la   pena   detenerse,   observándola   como   el   punto   más   alto   de   discusión  de  la  idea  de  unidad  nacional,  ya   que   el   sexto   y   último   nivel   –   la   representación   del   Estado   por   parte   de   un   gobierno   subnacional   en   temas   de   su   competencia  –  no  se  ha  dado  en  la  región.     Efectivamente,   pese   a   su   novedad   y   funciones  meramente  consultivas,  el  FCCR   es   potencialmente   un   espacio   con   amplia   capacidad   transformadora,   dado   que   es   reconocido   como   un   espacio   de   participación   directa   de   los   gobiernos   subnacionales   sobre   el   terreno   regional,  

                                                                                                             

los estados   de   Paraná,   Mato   Grosso   y  Mato  Grosso   do   Sul,   en   Brasil,   Paraguay,   como   un   todo,   los   departamentos   de   Potosí,   Santa   Cruz   y   Tarija   en   Bolivia   y   las   regiones   de   Atacama,   Antofagasta   y   Tarapacá,  en  Chile.     Su   objetivo:   desarrollar   un   corredor   bioceánico   entre  las  zonas  cercanas  al  Trópico  de  Capricornio   con   el   fin   de   abastecer   el   mercado   asiático   y   la   costa   oeste   de   los   Estados   Unidos   a   partir   de   los   puertos   chilenos.   Para   ello,   amén   de   los   encuentros   entre   gobernadores   del   ZICOSUR   y   representantes   del   bloque   Asia-­‐Pacífico,   plantean   arribar   a   su   objetivo   a   partir   de   una   acción   coordinada   sobre   los   gobiernos   centrales   con   el   fin   de   poner   ejecución   las   obras   necesarias   para   el   desarrollo  del  corredor  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                              Damián  Paikin      

nuevo ámbito   de   toma   de   numerosas   definiciones,   pudiéndose   convertir   en   proyección,   en   una   especie   de   senado   regional.       Así,  nacido  en  2004  por  decisión  41/04,  el   FCCR61  inició  su  camino  con  un  fuerte  peso   del   discurso   localista,   dada   la   influencia   decisiva   de   Mercociudades   en   su   formulación.   En   ese   marco,   el   espacio   creció   a   partir   de   2007,   fecha   real   de   su   puesta   en   funcionamiento,   como   un   espacio   capaz   de   actuar   de   intermediario   entre   las   instituciones   decisoras   del   bloque  y  la  ciudadanía.   Posteriormente,   el   peso   de   los   estados   provinciales   y   su   mayor   interés   en   las   cuestiones   económicas   y   de   infraestructura  fue  girando  dicho  enfoque   hacia   la   vinculación   con   el   FOCEM62   y   la   integración   productiva63,   pudiéndose   convertir   de   esta   forma   al   FCCR   en   un   catalizador   de   la   búsqueda   de   las                                                                                                                  

provincias por   encontrar   respuestas   válidas   en   el   terreno   comercial   y   de   desarrollo  económico.         Sin   embargo,   esto   hasta   el   día   de   hoy   no   ha   ocurrido,   siendo   el   carácter   absolutamente   consultivo   el   principal   escollo   para   el   desarrollo   del   foro,   replicando   en   nuestro   continente   algunas   cuestiones  que  fueron  planteadas  en  otros   contextos   como   pudo   ser   el   de   la   Unión   Europea.   El   punto,   que   reconoce   en   sus   fundamentos   tanto   un   componente   práctico,   en   la   búsqueda   de   sostener   la   primacía   centralista   sobre   las   decisiones,   como   un   componente   teórico,   en   la   idea   de   la   unidad   de   la   voz   estatal   en   el   concierto   de   las   naciones,   niega   la   posibilidad   de   construir   un   espacio   de   gestión  de  los  conflictos  capaz  de  ordenar   muchas   de   las   situaciones   que   generan   grandes  costos  en  la  negociación  bilateral.   .      

61

El   FCCR   cuenta   con   dos   comités:   Uno   integrado   por  Provincias  y  otro  por  Ciudades,  contando  cada   país   con   diez   asientos   en   cada   Comité.   Dado   el   carácter   unitario   de   Paraguay   y   la   estructura   institucional  de  Uruguay  donde  el  Intendente  de  la   ciudad   capital   es   a   la   vez   el   “regente”   de   todo   el   departamento,   el   comité   de   Provincias   está   conformado   casi   exclusivamente   por   los   gobernadores  argentinos  y  brasileños.   62   Fondo   de   Convergencia   Estructural   del   MERCOSUR   63   Tal   como   plantea   el   coordinador   alterno   argentino  del  FCCR  Gustavo  Torres,  la  agenda  2012   del  Foro  puede  ser  definida  en  cuatro  prioridades:   “la   primera   de   ellas   está   vinculada   a   poder   participar   en   la   definición   del   FOCEM.   Primero,   trasparentando   los   requisitos   para   la   presentación   de   proyectos   y,   luego,   incorporando   al   menos   a   título   consultivo   la   opinión   del   FCCR   sobre   la   pertinencia  de  los  proyectos  presentados.  Los  otros   puntos   son   integración   fronteriza,   integración   productiva   y   culminar   el   acuerdo   interinstitucional   con   el   Parlamento   del   MERCOSUR”(Entrevista   realizada   en   Buenos   Aires   el   día   16   de   Febrero   de   2012.  

RIGIDEZ  INSTITUCIONAL  Y  CAMINOS   ALTERNATIVOS  

  En   los   últimos   años,   la   ausencia   de   un   espacio   de   gestión   ha   generado   dos   caminos   altamente   costosos   de   acción   paradiplomática   sobre   dos   ámbitos   clave,   como   son   el   terreno   comercial   y   el   medioambiental,   cuya   virulencia   ya   fue   mencionada.         Con   respecto   al   primero,   podemos   tomar   como   ejemplo   la   situación   planteada   reiteradamente   en   el   marco   de   las   disputas   comerciales   entre   la   Argentina   y  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                              Redefiniendo  las  lógicas  de  la  soberanía…      

el Brasil.   En   dichos   intercambios,   y   tal   como   ha   ocurrido   en   los   meses   previos   a   la  Cumbre  de  Mendoza  de  junio  de  2012,   a  las  trabas  impuestas  por  Argentina  para   el  ingreso  de  algunos  productos  brasileños   como  son  aquellos  vinculados  al  sector  del   calzado,   la   carne   de   cerdo   o   la   línea   blanca,   la   respuesta   brasileña   se   ha   concentrado   en   términos   de   retaliación   sobre   productos   regionales   como   son   el   sector   olivícola,   el   sector   de   las   frutas   de   clima  frio  o  el  sector  viñatero.64       Esta   situación,   reiterada,   plantea   uno   de   los   déficits   centrales   en   torno   a   la   capacidad   de   influencia   de   los   gobiernos   provinciales   sobre   las   lógicas   regionales.   En   este   esquema,   el   gobierno   central,   presionado   directamente   por   las   grandes   empresas,   plantea   frenos   a   las   importaciones   brasileñas   sobre   productos   sensibles,   obteniendo   a   cambio   una   retaliación   sobre   productos   propios   de   la   zona   cordillerana,   la   cual,   por   su   clima,   obtiene  una  ventaja  competitiva  clara  con   respecto   a   las   posibilidades   del   país   del   norte.       Frente   a   esto,   los   gobiernos   provinciales   se   encuentran   de   repente   con   una   situación   acuciante   para   su   economía   sin   haber   tenido   ninguna   injerencia   en   la   toma   de   decisiones   y,   muchas   veces,   tomados  por  sorpresa.       En   este   marco,   la   ausencia   de   canales   formales   en   el   ámbito   regional   ha   impactado,  por  un  lado,  en  la  ausencia  de  

una política   sostenida   de   involucramiento   con   el   bloque   para   poder   anticipar   y   contornear   los   problemas   y,   por   el   otro,   obligando   a   los   referentes   provinciales   a   plantear   acciones   de   confrontación   interna   muy   fuertes   e   incluso   novedosas   búsquedas  de  reparación  internacional.       Para  ejemplificar  lo  dicho  podemos  citar  el   caso   de   Mendoza,   provincia   que   por   su   clima   y   productividad   se   presenta   ampliamente   favorecida   en   la   competencia   con   sectores   productivos   brasileños   vinculados   a   la   vid,   la   oliva   y   otras   producciones   de   clima   semi-­‐árido,   como  el  ajo.       Lo   interesante   de   esta   situación   es   que,   pese   a   la   mencionada   repetición   del   conflicto  (en  200465,  2009  y  2012,  por  citar   únicamente   los   últimos   ejemplos),   la   permanente   mirada   de   Mendoza   sobre   Chile66   y   la   ausencia   de   un   espacio   de   definición   provincial   en   el   marco   regional   generó   que,   tal   como   ocurrió   en   2009,   la   crisis   haya   sido   vista   como   algo   que   “no   se   podía   prever”67,   como   planteó   el   entonces                                                                                                                   65

Diario  Los  Andes,  Sección  Economía,  22  de  Enero   de  2005  “Brasil  amenaza  con  nuevas  trabas  al  vino   argentino”.   Disponible   en   http://www.losandes.com.ar/   66   La   provincia   de   Mendoza,   pese   a   ser   el   MERCOSUR   su   principal   socio   comercial,   ha   volcado   su   mirada   en   términos   paradplomáticos   sobre  la  relación  con  Chile,  país  con  el  que,  además   de   compartir   frontera,   sostiene   intensos   lazos   culturales,   además   de   una   mirada   similar   de   pensar   su   inserción   internacional,   tal   como   lo   demuestra   ProMendoza,   creada   en   espejo   de   ProChile  (Paikin,  2012)   67  Diario  Uno,  Sección  Política,  3  de  Noviembre  de   2009  “A  pesar  de  amenazar  con  acciones  judiciales,   Jaque   dejó   en   manos   de   Cristina   el   conflicto   con   Brasil”.  Disponible  en  www.diariouno.com.ar  

                                                                                                              64

Sobre  el  particular,  se  puede  revisar  entre  otros   el  Diario  Los  Andes,  Sección  Economía,  de  fecha  2   de   Junio   de   2012.   Disponible   en   http://www.losandes.com.ar/    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                              Damián  Paikin      

Ministro de   Produccción   provincial,   Raúl   Mercau.       Ante   esto,   el   entonces   gobernador   Celso   Jaque   llevó   adelante   una   fuerte   presión   sobre   el   gobierno   nacional,   así   como   también  la  firma  de  un  decreto  por  medio   del   cual   la   provincia   quedó   habilitada   para   demandar   ante   la   Organización   Mundial   de  Comercio  al  Brasil  por  la  imposición  de   licencias   no   automáticas   sin   el   correspondiente   aviso.68   Esta   medida,   finalmente   no   concretada,   da   cuenta   del   riesgo  de  la  ausencia  de  canales  claros  de   gestión   de   los   conflictos.   En   este   caso,   la   mediación   presidencial   logró   destrabar   finalmente   el   conflicto,   reabriendo   los   intercambios  comerciales.       Distinta   fue   la   situación   frente   a   los   conflictos  medioambientales,  donde  allí  la   acción   presidencial   no   sólo   no   terminó   el   conflicto,   sino   que   lo   profundizó.   Tanto   en   uno   como   el   otro   caso   que   veremos,   la   rebelión   provincial   frente   al   gobierno   nacional   determinó   un   quiebre   en   dicha   relación   (en   el   caso   de   Corpus)   o   un   giro   en   la   posición   nacional   (frente   a   las   pasteras)   que   agudizó   el   conflicto   internacional  a  niveles  inesperados.       En   el   caso   de   la   represa   binacional   de   Corpus   Christi,   los   presidentes   de   Argentina,   Carlos   Menem,   y   de   Paraguay,   Juan  Carlos  Wasmosy,  firmaron  en  1995  el   acuerdo   marco   para   la   construcción   de   la   represa,   tras   haber   acordado,   en   el   caso  

argentino, las   competencias   del   gobierno   provincial  y  la  nación  en  relación  a  la  obra   de  infraestructura.  Sin  embargo,  la  presión   social  en  contra  de  la  represa  determinó  la   ejecución   de   una   acción   paradiplomática   de   nuevo   tipo,   como   fue   la   realización   de   un   plebiscito   vinculante   a   nivel   provincial   sobre   el   tema.   La   respuesta   fue   un   unánime  rechazo,  alcanzando  el  “NO”  casi   el   90%   de   los   votos,   dando   así   por   tierra   con   el   proyecto   nacional   ya   que,   según   la   Constitución   Nacional,   en   su   art.124   “corresponde   a   las   provincias   el   dominio   originario   de   los   recursos   naturales   existentes   en   su   territorio”   (Zubelzú,   2004).       Esta   negativa,   organizada   sobre   todo   por   la  sociedad  civil  misionera,  puso  un  límite   claro  a  la  política  exterior  del  país,  que  ya   se   había   comprometido   en   virtud   del   tratado   suscrito   y   dio   un   nuevo   giro   a   la   idea   de   acción   indirecta,   al   incorporar   la   legitimación   popular   como   forma   de   presión   efectiva   de   las   provincias   periféricas   sobre   el   gobierno   nacional,   convirtiéndose   de   esta   manera   en   una   situación  inédita.       Con  este  antecedente  lejano  como  fondo,   y   con   otros   actores   en   el   escenario,   la   situación   en   relación   al   conflicto   por   las   pasteras  tomó  un  curso  diferente.       La   protesta   en   torno   a   la   construcción   de   las  plantas  de  celulosa  Botnia  y  Ence  en  el   margen   oriental   del   Río   Uruguay,   había   comenzado   también   de   la   mano   de   la   sociedad   civil   entrerriana,   cuyas   organizaciones   ambientalistas   realizaron   en   2005   una   manifestación   masiva   sobre   el   puente   que   comunica   las   ciudades   de  

                                                                                                              68

Diario  Uno,  Sección  Economía,  27  de  Octubre  de   2009   “Jaque   firmó   un   decreto   para   realizar   acciones   judiciales   contra   Brasil”.   Disponible   en   www.diariouno.com.ar    

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                              Redefiniendo  las  lógicas  de  la  soberanía…      

Gualeguaychú con  Fray  Bentos.  Allí,  en  un   abrazo   que   convocó   40   mil   personas,   argentinos   y   uruguayos   se   manifestaron   en  contra  de  la  posible  contaminación  que   implicaría   la   instalación   de   dichas   industrias.       Esta  movilización  fue  vista  por  el  gobierno   enterriano   como   una   expresión   genuina   de   su   población   y   le   generó   la   obligación   de   actuar   en   relación   al   tema.   A   las   fracasadas   acciones   frente   al   gobierno   nacional,   le   siguieron   dos   iniciativas   centrales   en   el   terreno   internacional.   La   primera   fue   la   presentación   de   una   nota   ante   la   Corporación   Financiera   Internacional,   dependiente   del   Banco   Mundial   e   inversionista   del   proyecto,   a   quien   se   le   reclamaba   la   inexistencia   de   estudios   de   impacto   ambiental.   La   segunda,   fue   una   presentación   ante   la   Comisión   Interamericana   de   Derechos   Humanos   en   septiembre   de   2005,   bajo   el   planteo   que   la   instalación   de   las   plantas   violaba  el  derecho  de  los  enterrianos  a  un   ambiente  limpio  (Colacrai,  2008)       Dichas   acciones,   y   sobre   todo   la   primera,   determinaron   la   visita   de   la   “Ombusman”   del   Banco   Mundial   a   la   zona,   quien   luego   de   su   recorrida   fue   recibida   por   el   Canciller  Bielsa,  nacionalizando  a  partir  de   allí   el   conflicto.   En   esta   ocasión,   el   planteo   del   presidente   Kirchner   fue   acompañar   el   reclamo   de   los   asambleístas,   transformando   el   conflicto   ante   la   negativa  uruguaya  a  relocalizar  las  plantas,   de  un  problema  ambiental  a  un  problema   de   soberanía,   el   cual   fue   finalmente   resuelto   cinco   años   después   por   la   Corte   Internacional  de  la  Haya.      

En este   caso,   la   acción   paradiplomática   disparó   un   conflicto   internacional,   dando   cuenta   de   la   potencialidad   de   este   accionar,  que  fue  agravado  por  el  dictado   entrerriano   de   la   llamada   “Ley   de   la   madera”,   que   impedía   el   comercio   de   dicho  bien  al  Uruguay  violando,  junto  con   el   corte   de   los   puentes,   las   normas   de   libre  circulación  del  bloque.       Así,  como  en  el  primer  caso  el  conflicto  se   internalizó,   en   este   segundo   ejemplo   el   conflicto   se   externalizó,   generando   en   ambos   rupturas   decisivas   de   la   capacidad   soberana   del   Estado   de   hacer   cumplir   en   su  interior  la  palabra  dada  a  nivel  externo.       En  estos  casos,  probablemente  sea  menos   claro   el   peso   que   pueda   tener   un   órgano   regional  de  participación  subnacional  para   la  resolución  de  conflictos,  dado  que  en  el   terreno   medioambiental   el   avance   de   la   lógica   regional   es   menor   que   en   el   comercial,   aún   con   sus   falencias.   Pero   de   todas   formas,   probablemente   su   existencia   podría   haber   aportado   al   manejo   más   apropiado   de   estas   dificultades.       En   definitiva   entonces,   tanto   en   el   ejemplo   comercial   como   en   el   medioambiental   lo   que   queda   claro   es   la   capacidad   creciente   de   los   estados   provinciales   para   construir   sus   propias   reivindicaciones   y   acciones   en   el   terreno   regional,   “perforando”   la   soberanía   estatal,   como   plantea   Ducachek   (1990).   Entonces,   estará   en   la   capacidad   de   articulación   Nación   –   Provincias   la   posibilidad   de   que   dicha   capacidad   revierta  en  una  mayor  lógica  cooperativa,   aumentando   el   componente   participativo  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                              Damián  Paikin      

y democrático  de  la  política  exterior,  o  por   el   contrario,   esta   relación   se   sitúe   en   un   terreno  confrontativo  de  difícil  pronóstico.          

Las   situaciones   narradas   dan   cuenta   de   un   fenómeno   existente   y   en   permanente   expansión,   dado   que   las   causas   que   han   generado   su   desarrollo   no   sólo   se   sostienen,   sino   que   además   se   profundizan.   La   trasnacionalización   de   la   economía,   como   sostén   estructural   de   dicho   fenómeno   que   dificulta   las   regulaciones   estatales,   el   desarrollo   sin   par  de  las  comunicaciones  que  facilitan  los   flujos   de   información   y   de   personas,   y   la   reivindicación   de   la   “cercanía”   como   eje   de  la  representación  política  (Stuart,  2004;   Lechner,  1997),  son  fenómenos  claros  que   se   ubican   detrás   del   proceso   paradiplomático   y   que   hoy   mantienen   su   actualidad.   También,   por   supuesto,   la   integración   regional,   que   con   sus   nuevas   arenas   decisorias   ha   obligado   a   los   gobiernos  subnacionales  a  salir  a  la  cancha   para   no   perder   control   sobre   competencias   propias   (Pasquariello   y   Passini,  2005).       Por   tanto,   el   desafío   estatal   implica   necesariamente   dar   respuesta   a   este   proceso.  Así  como  la  lógica  regional  actuó   como   freno   a   la   pérdida   de   capacidad   soberana,   retomando   marcos   de   acción   a   partir   de   la   relación   con   los   otros,   la   respuesta   frente   al   desafío   de   las   múltiples   voces   también   debe   ser   encontrado   desde   una   lógica   de   la   aceptación   y   la   cooperación.   En   este   sentido,  y  en  términos  regionales,  sacar  al   FCCR  del  lugar  secundario  en  el  que  se  ha   instalado   puede   ser   un   primer   e   interesante   espacio   de   prueba   para   esta   nueva   perspectiva,   involucrando   a   los   gobiernos   subnacionales   en   la   toma   de   decisiones   regionales.   Particularmente   interesante   puede   resultar   la   posibilidad   de   vincular   al   FCCR   con   la   definición   del  

HACIA UNA   PERSPECTIVA   DE   LA   COOPERACIÓN       El  proceso  provincial  de  salida  al  exterior,   consolidado   a   partir   de   la   reforma   de   1994,   encontró   en   el   MERCOSUR   su   espacio   central   de   desarrollo.   Procesos   actuales   como   los   vinculados   a   la   reconversión   energética   a   partir   del   uso   de   la   caña   de   azúcar   para   la   producción   del   etanol   en   Tucumán,   o   los   desarrollos   en   relación   al   Foro   de   Madera   y   Muebles   en  la  frontera  misionera,  son  sólo  algunas   muestras   de   este   fenómeno   que   vincula   el   terreno   productivo   con   un   nuevo   marco   identitario.  En  estos  casos,  acciones  como   la   realización   del   Foro   de   Gobernadores   del   Noroeste   Argentino   y   el   Noreste   Brasileño,  realizados  en  2007  en  Tucumán   y   en   2008   en   Salvador   de   Bahía,   no   han   sido   más   que   formas   de   reafirmar   la   participación   provincial   en   el   modelo   de   vinculación   regional,   consolidando   las   políticas  nacionales.       Pero,   como   mencionamos,   también   ha   habido   procesos   que,   antes   que   plantear   un   correlato   con   la   definición   nacional,   han   entrado   en   contradicción   con   la   misma,   a   partir   de   las   diferencias   en   torno   a   la   política   comercial   o   la   mirada   sobre   las   cuestiones   medioambientales,   poniendo   en   jaque   la   capacidad   del   gobierno   nacional   por   hacer   valer   su   poder   al   interior   de   sus   fronteras,   reafirmando   lo   dicho   en   los   foros   externos.    

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                              Redefiniendo  las  lógicas  de  la  soberanía…      

FOCEM, cambiando   su   lógica   de   distribución   de   la   mirada   nacional   a   la   mirada  subnacional,  incorporando  de  esta   forma   la   posibilidad   de   que   los   sectores   más   postergados   de   los   países   “grandes”   reciban  ayuda.         Este   hecho   tendría   un   doble   valor.   Eliminar  las  críticas  al  interior  de  los  países   aportantes,   como   por   caso   Brasil   y,   además,   fortalecer   el   involucramiento   de   los  gobiernos  subnacionales,  favoreciendo      

sus vínculos   horizontales   y   su   compromiso   con  el  bloque.       Los   recientes   sucesos   en   Paraguay   y   la   incorporación  plena  de  Venezuela  auguran   nuevas   transformaciones   en   el   MERCOSUR.   Sin   dudas,   darles   un   nuevo   peso   a   los   gobiernos   subnacionales   en   el   bloque  no  debería  ser  una  dimensión  a  ser   olvidada   en   este   nuevo   tiempo   que   se   avecina.    

REFERENCIAS  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                              Damián  Paikin      

Sassen, S.  (2004),  “El  Estado  y  la  nueva  geografía  del  poder”  ”,  en    Vigevani,  T.  (comp.),  A  dimensao   subnacional  e  as  relac¡oes  internacionais,  Sao  Paulo,  EDUSC.   Stuart,  A.M.  (2004),  “Regionalismo  e  democracia:  o  surgimiento  da  dimensao  subnacional  na  Uniao   Européia”  en  Vigevani,  T.  (comp.),  A  dimensao  subnacional  e  as  relac¡oes  internacionais,  Sao   Paulo,  EDUSC.   Vigevani,  T.  y  Figuereido  Prado,  D.  (2009)  Acciones  y  problemas  de  la  paradiplomacia  en  Brasil,  paper   presentado   en   el   XII   Encuentro   del   Forum   Universitario   MERCOSUR   (FOMERCO),   10-­‐12   de   septiembre,  Foz  de  Iguazú.   Waltz,  K.  (1988),  Teoría  de  la  Política  Internacional,  Buenos  Aires,  Grupo  Editor  Latinoamericano.   Zubelzú,  G.  (2004),  Provincias  y  Relaciones  Internacionales,  disponible  en   http://www.cari1.org.ar/spanish/comites/provincias.html                                                                            

Más información:   http://www.forodesdelolocal.gob.mx/

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PARADIPLOMACIA Y LA RED DE MERCOCIUDADES: FORTALECIENDO EL ESPACIO "LOCAL" EN EL MERCOSUR

Catherina Dhooge     133  


Paradiplomacia y  la  Red  de  Mercociudades:  Fortaleciendo  el  espacio  “local”   en  el  MERCOSUR    

Catherina Dhooge  

Abstract

PARADIPLOMACY AND  MERCOCITIES:  ENHANCING  LOCAL  STAKEHOLDERS  IN  MERCOSUR   Subnational   stakeholders   in   Latin   America   have   faced   a   major   challenge   /   opportunity,   especially   since   the   90s:   To   be   mere   recipients   of   the   regional   integration   processes   or   to   seek   an   active   participation   and   effect   on   these   processes.   From   this   perspective,   the   article   analyzes   Mercocities   Network,   stating   that   its   creation   represents  a  strong  commitment  on  strengthening  local  stakeholders’   capabilites   within   the   MERCOSUR.   Therefore,   this   article   focuses   on   the  creation  of  the  Red,  its  search  for  institutional  recognition  within   MERCOSUR,  and  its  maina  guidelines:  border  integration,  production   integration  and  regional  citizenship.  

Key words:   Sub-­‐national   actors,   paradiplomacy,   Integration,   Decentralization,  Mercocities.  

Resumo  

PARADIPLOMACIA E   A   REDE   ESPAÇO  “LOCAL”  NO    MERCOSUL  

DE

MERCOCIDADES:

© Roberto  Sánchez  2012.  

FORTALECENDO

O

O   contexto   de   integração   regional   na   América   Latina   -­‐sobretudo   a   partir   dos   noventa-­‐   impôs   um   importante   desafio/oportunidade   aos   atores   subestatais:   ao   serem   meros     receptores   do   processo   ou   buscar   uma   incidência   ativa   no   mesmo..   Desde   essa   perspectiva,   analizaremos   a   Rede   de   Mercocidades,   entendendo   que   sua   criação     representa   um   forte   compromisso   das   cidades   do   MERCOSUL   em   fortalecer   o   espaço   local   dentro   de   um   bloco   cujos   inícios   evidenciaram   uma   lógica   puramente   intergovernamental.  Para  observar  isso,  nos  centraremos  no  processo  de  conformação  da  Rede,  sua   busca   por   reconhecimento   institucional   dentro   do   MERCOSUL   e   as   linhas   de   ação   utilizadas:   integração  fronteiriça,  integração  produtiva  e  cidadania  regional. Palavras-­‐chave:   Paradiplomacia,   Atores   subnacionais,   Integração,   Descentralização,   Mercocidades.

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PARADIPLOMACIA Y  LA  RED  DE   MERCOCIUDADES:  FORTALECIENDO  EL   ESPACIO  “LOCAL”  EN  EL  MERCOSUR      

Resumen

Catherina Dhooge  

El     contexto   de   integración   regional   en   América   Latina   –sobre   todo   a   partir   de   la   década   de   1990-­‐   planteó   un   importante   desafío/oportunidad   a   los   actores   subestatales:  o  ser  meros  receptores  del  proceso  o  buscar  una  incidencia  activa  en  el   mismo.   Desde   esta   perspectiva,   analizaremos   a   la   Red   de   Mercociudades,   entendiendo  que  su  creación  representa  un  fuerte  compromiso  de  las  ciudades  del   MERCOSUR   por   fortalecer   el   espacio   local   dentro   de   un   bloque   cuyos   inicios   evidenciaron  una  lógica  netamente  intergubernamental.   Para   observar   ello,   nos   centraremos   en   el   proceso   de   conformación   de   la   Red,   su   búsqueda   de   reconocimiento   institucional   dentro   del   MERCOSUR   y   las   líneas   de   acción   desplegadas:   integración   fronteriza,   integración   productiva   y   ciudadanía   regional.           Palabras   clave:   Actores   subnacionales,   paradiplomacia,   integración,   descentralización,   Mercociudades.  

Que los   actores   subnacionales   tengan  

tal como  lo  explicaban  las  aproximaciones   realistas.69  

capacidad de   actuar   en   la   esfera   internacional   no   resulta   un   fenómeno   desconocido.   Lejos   quedó   el   escenario   posterior   a   la   Paz   de   Westfalia   en   el   cual   las   Relaciones   Internacionales   fueron   consideradas   como   un   campo   de   actuación  exclusivo  de  los  Estados  Nación,  

                                                                                                              69

Caterina   García   Segura     realiza   una   interesante   síntesis   de   aquellos   enfoques   que,   desde   la   década   del  ’70,  criticaron  la  incapacidad  del  Realismo  para   explicar   los   cambios   en   el   Sistema   Internacional   y   que,   además,   permitieron   ampliar   el   concepto   de   actor   internacional:   Keohane   y   Nye   (1977),   Mansbach   y   sus   colaboradores   (1976/1981),   Alger   (1977/1980/1990)   y   de   Duchacek,   Latouche   y   Stevenson   (1988).   Véase:   García   Segura,   Caterina   (1992),   “La   evolución   del   concepto   de   actor   en   la   Teoría   de   las   Relaciones   Internacionales”,   Papers,  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                Catherina  Dhooge      

Las graves   consecuencias   de   la   guerra   suscitaron   un   cambio   en   lo   que   refiere   a   los   ejes   prioritarios   de   la   agenda   internacional,   abandonando   el   enfoque   exclusivo  en  los  asuntos  militares,  y  dando   lugar   a   las   problemáticas   medioambientales,   económicas,   de   la   superación  de  la  pobreza,  el  respeto  a  los   derechos   humanos,   etc.   Ello   fue   propiciado,  además,  por  las  sucesivas  olas   descolonizadoras   que   representaban   nuevos   desafíos   para   aquellas   potencias   que   veían   reducir   sus   dominios   territoriales.       Asimismo,   la   victoria   del   capitalismo   tras   la   Guerra   Fría   exacerbó   las   interconexiones   económicas   mundiales   y   el   incremento   de   empresas   transnacionales,   en   tanto   que   buscaba   nuevos   mercados   para   su   expansión;   hecho   que   fue   favorecido   por   el   gran   desarrollo  tecnológico  que  caracterizó  a  la   época.   Esto   confluía   con   un   creciente   número   de   países   que   emergían   como   potencias   y   ponían   fin   a   un   sistema   hasta   entonces   bipolar,   dando   lugar   a   la   competencia  económica.       Todos  estos  cambios  implicaron,  a  su  vez,   el  surgimiento  de  nuevas  demandas  desde   la   sociedad   civil   que   requerían   acciones   que   traspasaban   el   tradicional   papel   del   Estado;   y   por   tanto,   se   constituyeron   en   camino   propicio   para   que   otros   actores   como  las  entidades  subestatales  (así  como   también  ONGs,  empresas  transnacionales,   movimientos   sociales,   etc.),   busquen   responder   a   esas   demandas   internacionalmente   desde   el   punto   de  

vista de   sus   prioridades   inmediatas.   Y   a   tales   fines,   devinieron   las   prácticas   de   cooperación  y  la  construcción  de  espacios   para   la   actuación   conjunta   entre   instancias  territoriales  locales.   Así,   la   incipiente   internacionalización   de   las   actividades   de   actores   otrora   vinculados   únicamente   al   ámbito   doméstico,   comenzaba   a   redefinir   la   frontera  que  distingue  a  la  política  externa   de  la  política  interna  (Vigevani,  2004).       Es  desde  ahí  que  comenzaron  a  esbozarse   los   primeros   estudios   sobre   la   actividad   exterior   de   los   actores   subestatales,   siendo  objeto  de  una  creciente  teorización   dentro   de   las   relaciones   internacionales,   para   luego   ser   enmarcada   (aunque   con   cierta   heterogeneidad)   dentro   del   concepto  de  paradiplomacia.       Ésta,  puede  ser  entendida  como:     “el   involucramiento   de   los   gobiernos   subestatales   en   las   relaciones   internacionales,   por   medio   del   establecimiento   de   contactos   formales   e   informales,   permanentes   o   provisorios   (ad   hoc),   con   entidades   extranjeras,   públicas   o   privadas,   con   el   objeto   de   promover   resultados   socioeconómicos   o   políticos,   tanto   como   cualquier   otra   dimensión   externa   de   su   propia   competencia   constitucional”  (Cornago  Prieto,  2004).  

  La   aparición   del   fenómeno   subestatal   en   el   escenario   internacional,   asimismo,   ha   dado   lugar   a   debates   en   torno   a   la   posibilidad   de   que   dichas   entidades   ejerzan  una  política  exterior  propia.      

                                                                                                             

No. 41.   Disponible   en   (www.raco.cat/index.php/Papers/article/view/251 59/58481).      

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                  Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades…      

García Segura   (1996)   señala   que,   en   general,   las   actitudes   de   los   Estados   al   respecto   han   sido   de   reticencia   y   alerta   inicial,   como   parte   de   la   tendencia   tradicional  a  mantener  el  status  quo  y  por   temor   a   su   debilitamiento   tanto   interno   como   externo.   Por   otra   parte,   Mónica   Salomón   (2007)   sostiene   que,   si   bien   los   gobiernos   subnacionales   no   pueden   disponer   de   una   política   exterior   entendida   como   atributo   exclusivo   del   gobierno   central   del   Estado   Westfaliano,   existen  entidades  subestatales  que  tienen   una   política   exterior   en   el   sentido   que   elaboran   deliberadamente   una   estrategia   destinada   a   alcanzar   sus   objetivos   traspasando   las   fronteras   estatales   y,   con   tal   fin,   desarrollan   instrumentos   y   estructuras   institucionales.   No   obstante,   en   la   medida   en   que   los   entes   subestatales  pueden  operar  como  actores   socio-­‐políticos   en   la   conformación   del   interés   nacional,   pueden   influir   en   la   formación  de  la  política  exterior.       La   mayoría   de   los   gobiernos   no   centrales   desarrollan   actividades   internacionales   planificadas   porque   reportan   ciertos   beneficios   y/o   satisface   ciertos   intereses.   Y,   en   ese   sentido,   la   paradiplomacia   no   implica  necesariamente  un  debilitamiento   del   papel   del   Estado,   ni   quitarle   prerrogativas   a   su   acción   externa.   Partimos   de   la   base   que   –según   argumenta   Romero   (2004)-­‐   el   involucramiento   de   los   actores   locales   en   la   esfera   internacional   se   fundamenta   en   la   necesidad   de   ser   funcional   en   aquellas   materias   que,   siendo   de   competencia   subestatal,   requieren   una   actuación   exterior   o   como   medio   para   agilizar   la   consecución  de  sus  objetivos.    

A la   hora   de   preguntarnos,   entonces,   por   qué   los   actores   locales   salen   a   la   escena   internacional,  pueden  mencionarse  ciertos   factores   de   movilización.   Por   un   lado,   los   actores   subnacionales   recurren   al   plano   externo   por   motivos   económicos:   búsqueda  de  inversiones  y  mercados  para   sus   productos,   transferencia   de   tecnología,  promoción  turística,  etc.       Por   otro,   pueden   hallarse   estímulos   de   índole   política   (el   escenario   internacional   puede   resultar   útil   como   plataforma   de   proyección   de   los   propios   políticos   locales),   promoción   cultural   y   educativa   de   una   localidad,   políticas   de   apoyo   a   los   derechos   humanos,   inclusión   social,   preservación   del   medio   ambiente,   entre   muchas  otras.       En   este   marco,   las   actividades   abarcan   desde   viajes   de   las   autoridades   locales   al   exterior   o   recibimiento   de   autoridades   extranjeras,   establecimiento   de   oficinas/áreas   de   cooperación   internacional,   participación   en   ferias/foros/seminarios   internacionales,   etc.,   que   pueden   ser   mediante   el   contacto   informal   o   formal   a   través   de   la   suscripción  de  acuerdos  o  convenios.    

EL  AUGE  DE  LO  LOCAL  EN  EL  CONO   SUR  LATINOAMERICANO    

La  globalización  planteó  nuevas  relaciones   entre   los   procesos   domésticos   e   internacionales,   al   momento   en   que   la   interdependencia   económica,   cultural   y   financiera   involucró   a   nuevos   actores,   cuyas   acciones   fueron   diluyendo   las  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                Catherina  Dhooge      

fronteras que   separan   la   política   externa   y   la  política  interna.  Como  consecuencia,  se   ampliaron   los   temas   relevantes   en   la   agenda   internacional   y,   con   ello,   se   evidenció   una   nueva   etapa   en   las   relaciones   internacionales   en   la   que   la   centralidad   del   Estado-­‐Nación   es   cuestionada,   no   en   términos   de   socavación   de   su   autoridad   pero   sí   en   cuanto   a   la   reconfiguración   de   su   papel   ante   un   contexto   cada   vez   más   complejizado  que  torna  imprescindible  dar   espacio  a  otros  actores.       Ahora   bien,   en   el   análisis   de   la   paradiplomacia   en   el   Cono   Sur   latinoamericano   no   pueden   dejarse   fuera   de   consideración   los   procesos   de   descentralización   que   tuvieron   lugar   a   partir   de   la   década   de   1990.   Éstos,   producto   del   fracaso   del   Consenso   de   Washington  y  del  retorno  a  la  democracia,   trajeron   aparejada   la   ampliación   de   la   esfera   de   competencias   de   los   actores   subestatales,   incluso   al   plano   internacional.       Por   una   parte,   a   nivel   económico,   ante   el   fracaso   de   las   políticas   de   ajuste   estructural   aplicadas   para   revertir   la   “década   perdida”   latinoamericana,   comienza   a     reivindicarse   el   papel   del   Estado   como   agente   central   de   los   procesos   de   reforma   en   la   región   y   la   consiguiente   necesidad   de   su   fortalecimiento   institucional,   sobre   todo   en   los   planos   provincial   y   local,   para   incrementar   la   eficacia   y   eficiencia   de   las   políticas   públicas,   y   garantizar   el   crecimiento   equitativo   de   la   sociedad   (Caetano,   2010).   Frente   al   paradigma   económico   neoliberal   del   Estado   mínimo   emergió,   entonces,   la   necesidad   de   un  

Estado regulador   y   redistribuidor   (Finot,   2001).       Fue  así  que,  en  este  contexto  de  crisis,  en   América  Latina  se  generó  una  tendencia  a   transferir   responsabilidades   sobre   prestación   de   servicios   a   los   gobiernos   subnacionales,   ya   que   al   Estado   le   era   cada   vez   más   difícil   mantenerlas   (esto   es,   una  descentralización  administrativa).  Ello,   inicialmente,  se  concentró  en  los  servicios   de   infraestructura   y   saneamiento   urbano,   pero   pronto   fueron   extendidos   a   otros   ámbitos   como   los   de   la   educación   y   la   salud  pública,  la  vivienda  y  la  seguridad.         Por  otra  parte,  a  nivel  político,  el  retorno  a   la   democracia   en   la   región   latinoamericana  condujo  a  varios  países  a   realizar   una   progresiva   descentralización   política,   en   la   medida   en   que   en   la   mayoría   de   los   países   fueron   aprobadas   reformas   electorales   que   permitieron   la   elección   democrática   de   las   autoridades   municipales   y   provinciales   (Finot   2001;   2003).   Así,   podemos   señalar   las   reformas   constitucionales   en   Brasil   (1988),   Chile   y   Colombia   (1991),   Paraguay   (1992),   Argentina   y   Bolivia   (1994)   y   Uruguay   (1996).       Con   mayores   o   menores   grados   de   ‘apertura’  según  cada  país,  los  procesos  de   descentralización   supusieron,   al   mediano   y   corto   plazo,   un   empoderamiento   de   las   entidades   gubernamentales   locales,   en   tanto   adquirieron   la   capacidad   de   incidir   en  sus  propias  realidades,  sea  actuando  en   la  esfera  interna  como  en  la  externa.     Fue   en   esas   décadas   que   la   región   latinoamericana   dio   un   importante   avance   en   lo   que   a   procesos   de   integración  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                  Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades…      

refiere: la   creación   en   1980   de   la   Asociación   Latinoamericana   de   Integración   (ALADI);   en   1994,   la   Asociación  de  Estados  del  Caribe  (AEC).       Pero  los  avances  más  significativos  hacia  la   integración   –en   cuanto   al   interés   de   este   trabajo-­‐   lo   constituyen   el   acercamiento   inicial  entre  Argentina  y  Brasil  en  1985  con   la   firma   de   la   Declaración   de   Foz   de   Iguazú.   No   obstante,   la   firma   en   1991   del   Tratado   de   Asunción   que   diera   lugar   al   MERCOSUR   no   reflejó   las   intenciones   de   dicho   acuerdo   que   apuntaba   más   a   una   institucionalidad   y   agenda   integracionistas.   Por   el   contrario,   dotó   al   bloque   de   un   carácter   netamente   comercial   e   intergubernamentalista   (Caetano,   2004).   Estas   características   fueron   reforzadas   con   el   Protocolo   de   Ouro  Preto  de  1994.       Sin   embargo,   tras   las   sucesivas   crisis   económicas  que  los  afectaron,  los  Estados   parte   del   bloque   decidieron   impulsar   a   partir  del  año  2000  el  “Relanzamiento  del   MERCOSUR”,  basándose  en:  la  defensa  de   la   competencia,   la   incorporación   de   la   normativa   MERCOSUR   al   ordenamiento   interno   de   los   Estados   parte,     el   acceso   a   los  mercados  internacionales,  el  incentivo   a   las   exportaciones   y   a   las   inversiones   y,   no   menos   importante,   el   fortalecimiento   institucional  del  MERCOSUR.70    

Como sostiene   Caetano   (2004),   este   “giro   a   la   región”   venía   a   retomar   las   visiones   críticas   que,   mucho   antes   de   1999,   organizaciones   e   instituciones   venían   haciendo  al  MERCOSUR  (críticas  de  las  que   la   Red   de   Mercociudades   fue   partícipe):   déficit   democrático,   visión   del   bloque   estrictamente   arancelaria,   falta   de   protagonismo   de   la   sociedad   civil,   deslealtades   en   el   cumplimiento   de   los   acuerdos,   falta   de   voluntad   política   para   profundizar   acuerdos,   falta   de   dimensión   parlamentaria,  etc.       Este   hito   de   “relanzamiento”   del   MERCOSUR   -­‐o   de   “Metamorfosis”   como   señalara   Félix   Peña   (2000)-­‐   deviene   relevante  porque  impulsó  las  iniciativas  de   creación   de   la   Reunión   Especializada   de   Municipios  e  Intendencias  del  MERCOSUR,   la   instauración   del   Parlamento   del   MERCOSUR,   la   delegación   de   funciones   del   GMG   al   Foro   de   Consulta   y   Concertación   Política   (FCCP)   para   un   mejor   seguimiento   de   las   reuniones   ministeriales  y  especializadas,  entre  otras.   Así,   el   carácter   meramente   intergubernamental  del  MERCOSUR  se  iba   diluyendo   al   dar   -­‐aunque   de   manera   gradual  e  incluso  limitada-­‐  participación  a   otras   instancias   de   gobierno   (municipal,   legislativa),   y   con   ello,   se   favorecía   un   acercamiento  del  proceso  de  integración  a   la  ciudadanía.       Por  otra  parte,  los  remanentes  de  las  crisis   económicas   como   pobreza,   desempleo,   exclusión  social,  etc.,  indicaron  también  la   necesidad  de  encarar  una  nueva  faceta  del   MERCOSUR.      

                                                                                                              70

Secretaría   de   Relaciones   Internacionales   de   Tucumán:   http://seri.tucuman.gov.ar/docs/Reemplazamiento _mercosur.pdf      Para  información  más  detallada  de   las  decisiones  del  MERCOSUR  respecto  a  esos  ejes,   Véase:   CMC   decisiones:   22/00,   21/00,   23/00,   24/00,   25/00,   26/00,   27/00,   28/00,   29/00,   30/00,   31/00,   32/00.   Disponibles   en   el   Sitio   Oficial   del   MERCOSUR:  www.mercosur.int    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                Catherina  Dhooge      

Y es   en   ese   momento   histórico   que   las   entidades   subestatales   de   los   países   del   bloque   salieron   a   la   escena   internacional,   promoviendo   la   cooperación   y   coordinación   de   estrategias.   Portaban   la   convicción   de   que   el   proceso   de   integración   regional   no   sería   realmente   profundizado   si,   por   un   lado,   la   agenda   regional   no   era   verdaderamente   incluida   dentro  de  las  esferas  de  gobierno  locales;   y,   por   el   otro,   si   esos   gobiernos   no   tuvieran   injerencia   en   el   diseño   de   la   misma,   particularmente   en   los   temas   de   su  competencia.         Desde  esta  perspectiva  es  que  se  pretende   analizar  el  vínculo  entre  paradiplomacia  e   integración   regional,   ya   que   bajo   tal   contexto,    

parte de   los   intendentes   de   las   ciudades   de   Asunción,   Brasilia,   Buenos   Aires,   Montevideo,   Santiago   de   Chile   y   Río   de   Janeiro.   En   la   misma,   reclamaron   por   el   ejercicio   de   un   papel   activo   y   autónomo   respecto   de   los   gobiernos   nacionales,   en   competencias   relacionadas   a   la   integración   regional.   Ello,   atendiendo   a   que   la   conformación   del   bloque   regional   tenía   repercusiones   en   las   inversiones,   infraestructura,   medio   ambiente,   empleo,   etc.;   y   con   ello,   alteraría   las   relaciones   entre  las  ciudades.       La   iniciativa   Mercociudades   cristalizó   al   momento   de   realización   de   la   I   Cumbre   de   Alcaldes,   Intendentes   y   Prefeitos   de   Mercociudades   el   10   y   11   de   noviembre   de   1995,   en   la   cual   Asunción,   Rosario,   La   Plata,   Córdoba,   Florianópolis,   Porto   Alegre,   Curitiba,   Río   de   Janeiro,   Brasilia,   Salvador,   y   Montevideo,   suscribieron   el   Acta   Fundacional   de   la   red.   En   ella,   se   resaltó   la   importancia   de   “impulsar   el   reconocimiento  de  la  participación  [de  las   ciudades]   en   la   estructura   del   MERCOSUR,   persiguiendo  la  co-­‐decisión  en  las  áreas  de   su   competencia”   (Mercociudades/   Cumbre/  Acta  No.  01/95).       Al   año   siguiente   en   la   II   Cumbre,   fue   aprobado  el  Estatuto  de  la  Red,  mediante   el   cual   se   rigieron   sus   objetivos   y   funcionamiento:   crear   mecanismos   de   comunicación   entre   las   ciudades   que   favorecieran   el   intercambio   de   información,   desarrollo   tecnológico   y   cultura;   coordinar   la   planificación   y  

“las administraciones   territoriales   deben   redefinir  –o   ven   redefinidos-­‐   sus   roles   territoriales   como   respuesta   a   la   estructura   de   oportunidades   y   a   la   matriz   de   impactos   derivados   de   dicho   entorno,   que   las   coloca   ante   el   desafío   de   desarrollar   estrategias   de   participación   activa   en   la   construcción   del   espacio   de   integración”   (Romero,   2004:  27).    

 

LA RED  DE  MERCOCIUDADES:   CREACIÓN  Y  EVOLUCIÓN   INSTITUCIONAL      

A la   luz   de   los   acontecimientos   anteriormente   mencionados   emergió   la   Red   de   Mercociudades.   Su   antecedente   fundacional   lo   constituye   la   firma   de   la   Declaración   de   Asunción71   en   1995   por                                                                                                                  

                                                                                                              promovido   por   ésta-­‐   “MERCOSUR:   Oportunidades   y  Desafíos  para  las  Ciudades”,  en  el  marco  de  la    V   Reunión  de  Alcaldes  de  la  subregión  Cono  Sur  de  la   Unión   de   Ciudades   Capitales   Iberoamericanas   (UCCI)  

71

La   firma   de   la   Declaración   se   realizó   durante   el   Seminario  -­‐en  la  ciudad  de  Asunción  (Paraguay),  y  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                  Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades…      

promoción de   acciones   vinculadas   al   crecimiento   y   desarrollo   urbano-­‐ ambiental   de   las   ciudades;   desarrollar   actividades   conjuntas   en   materia   de   cultura,   deporte   y   turismo;   propugnar   y   concientizar   sobre   la   participación   ciudadana   en   el   ámbito   político,   económico,  social  y  cultural;  profundizar  la   democratización,   etc.   (Artículo   2°   del   Estatuto).       Inicialmente,  la  Red  estuvo  compuesta  por   cuatro   instancias.   A   saber:   a)   Asamblea   General   de   Socios   (órgano   máximo   de   deliberación   y   dirección   de   la   Red,   conformado   por   los   jefes   de   Gobierno   de   las   ciudades   asociadas   electos   democráticamente),   b)   Consejo   de   Mercociudades   (órgano   superior   de   administración   de   la   Red,   compuesto   por   dos   ciudades   de   cada   país   miembro   del   MERCOSUR,   por   una   ciudad   de   cada   país   asociado   y   por   la   Comisión   Directiva);   c)   Secretaría   Ejecutiva   (encargada   de   coordinar   los   trabajos   del   Consejo   de   la   Red   y   representar   oficialmente   a   Mercociudades);   d)   Unidades   Técnicas   (responsables   del   desarrollo   de   temas   y   propuesta  de  políticas  públicas  específicas   de  Mercociudades)72.         A   medida   que   el   trabajo   en   la   Red   se   fue   incrementando,   se   evidenció   la   necesidad   de   ir   adaptando   la   propia   estructura  

organizativa. En   1997,   durante   la   III   Cumbre   de   Mercociudades,   se   aprobó   la   creación  de  una  Comisión  Directiva,  como   un   organismo   de   apoyo   a   la   Secretaría   Ejecutiva   en   las   labores   de   coordinación.   En   la   Cumbre   del   año   siguiente,   se   estableció   el   Consejo   Ampliado,   constituido   por   las   ciudades   del   Consejo   más   aquellas   Coordinadoras   de   las   Unidades   Temáticas.   Esta   creación   respondía   a   la   falta   de   articulación   entre   los   programas   de   trabajo   de   las   Unidades   Técnicas   y   a   la   debilidad   de   los   mecanismos   de   comunicación   entre   éstas   y  el  Consejo  (Romero,  2002).       En   el   marco   de   la   VI   Cumbre   de   Mercociudades,   se   acordó   la   creación   de   la   Secretaría   Técnica   Permanente   (STPM),   con  el  objetivo  de,  por  un  lado,  vincular  la   agenda   de   Mercociudades   con   la   agenda   de   MERCOSUR,   además   de   recopilar   y   archivar   en   un   espacio   físico   todo   lo   producido   por   las   Unidades   Temáticas   y   por   las   diversas   instancias   de   la   Red   (Mercociudades/Cumbre/Acta  No.  01/00).   Con   su   incorporación   en   el   Estatuto,   se   constituyó  como  el  organismo  asesor  de  la   Secretaría  Ejecutiva  (Figura  1).  

                                                                                                              72

Actualmente,   Mercociudades   cuenta   con   14   Unidades   Técnicas   (UT),   y   algunos   Grupos   de   Trabajo   para   profundizar   temáticas   específicas,   a   saber:   Ambiente   y   Desarrollo   Sostenible;   Autonomía,   Gestión   y   Financiamiento   Municipal;   Ciencia,   Tecnología   y   Capacitación;   Cooperación   Internacional;  Cultura;  Desarrollo  Económico  Local;   Desarrollo   Social;   Desarrollo   Urbano;   Educación;   Género   y   Municipio;   Juventud;   Planificación   Estratégica;  Seguridad  Ciudadana,  Turismo.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                Catherina  Dhooge      

Figura 1.  Organigrama  de  Mercociudades    

Fuente:  Mercociudades.  

  Otros   pasos   importantes   en   la   evolución   de   la   Red   fueron   la   aprobación   de   su   Reglamento   Interno   y   la   modificación   del   criterio   de   admisión   de   nuevas   ciudades.   Al  principio  la  Red  estaba  conformada  sólo   por   ciudades   con   más   de   500   mil   habitantes,   pero   a   partir   del   año   1997   el   criterio   de   incorporación   comenzó   a  

basarse en   “todas   aquellas   ciudades   que   por   su   ubicación   geográfica,   interés   integracionista   o   perfil   internacional,   puedan   contribuir   a   los   fines   de   la   Red”   (Mercociudades/Cumbre/Acta  No.  01/97).   Hoy  tienen  la  capacidad  de  ingresar  todas   aquellas   ciudades   de   los   países   del   MERCOSUR   y   países   Asociados   que  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                  Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades…      

manifiesten su   voluntad   de   hacerlo   y   cuyos   gobiernos   hayan   sido   electos   democráticamente   (Artículo   6°   del   Estatuto).      

alcanzar una   integración   de   real   sustento   democrático,   que   contribuya   a   combatir   las   desigualdades   y   la   exclusión   social   y   a   mejorar   la   calidad   de   vida   de   las   poblaciones,   resulta   esencial   tener   en   cuenta   la   cooperación   con   las   ciudades,   reconociendo   su   papel   protagónico   en   el   escenario   internacional.   Para   ello,   se   requiere   “plena   autonomía   política,   económica   y   de   gestión   de   los   gobiernos   locales   y   el   rechazo   de   todo   tipo   de   discriminación   que   pueda   limitar   la   capacidad   de   servicio   de   las   municipalidades”   (Mercociudades/Cumbre/Acta  No.  01/96).       Las   declaraciones   de   la   Red   fueron,   además,   acompañadas   de   otras   vías   de   demandas,   tales   como   cartas   enviadas   a   los  Presidentes  de  los  países  miembro  del   MERCOSUR.       Ya   para   la   V   Cumbre   de   Mercociudades   en   1999,   las   ciudades   manifestaron   su   preocupación   al   reconocer   la   inexistencia   de  un  diálogo  con  los  gobiernos  nacionales   en   cuestiones   vinculadas   al   MERCOSUR,   cuando   incluso   en   dicha   oportunidad,   el   Ministro  de  Relaciones  Exteriores  de  Brasil   había   advertido   sobre   la   importancia   de   la   inserción   de   la   Red   de   Mercociudades   para   mejorar   el   funcionamiento   del   MERCOSUR,  en  tanto  “las  ciudades  son  los   principales   agentes   de   contacto   social   y   cultural   de   los   ciudadanos,   legítimos   actores   del   proceso   de   integración”   (Mercociudades/Cumbre/Acta  No.  01/99).       El   contexto   dominado   por   las   políticas   neoliberales,  que  apuntaban  a  vínculos  de   índole   marcadamente   comercial,   dificultaba   la   constitución   de   un   espacio  

BUSCANDO LA  VOZ  DENTRO  DEL   MERCOSUR:  DE  LA  REMI  AL  FCCR    

Las   ciudades   son   el   ámbito   de   impacto   directo   de   la   gestión   de   los   gobiernos   nacionales   en   cuanto   a   inversiones   económicas,   turismo,   utilización   de   recursos   naturales,   cultura,   entre   otros.   Por  ello,  no  se  los  puede  percibir       “como   meros   enclaves   pasivos,   que   asumen   los   costos   y   beneficios   de   decisiones   que   se   toman   en   niveles   alejados  y  hasta  inaccesibles  para  ellos.   Los   actores   locales   deben   tener   protagonismo   para   garantizar   que   en   esas   decisiones   se   incluyan   condiciones   que   afirmen   su   identidad,   permitan   potenciar   sus   recursos   económicos   y,   sobre   todo,   humanos   y   al   mismo   tiempo,  minimizar  los  efectos  negativos,   particularmente  en  el  plano  ambiental”   (Iglesias,  2010:  11).  

  Todo   ello   ayuda   a   comprender   por   qué   las   ciudades   optaron   por   no   ejercer   el   papel   de   meras   “receptoras”   del   proceso   de   integración  y  se  lanzaron  a  la  búsqueda  de   una   incidencia   activa   en   la   toma   de   decisiones   e   implementación   de   políticas   públicas   en   aquellos   temas   de   competencia  municipal.       En   la   II   Cumbre   de   Mercociudades   (Porto   Alegre)   las   autoridades   locales   reafirmaron   su   convicción   de   que   para  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                Catherina  Dhooge      

institucional para   las   ciudades   dentro   del   MERCOSUR.   No   fue   sino   tras   cinco   años   que   se   dio   el   primer   paso   con   la   creación   de  la  Reunión  Especializada  de  Municipios   e   Intendencias   del   MERCOSUR   (REMI),   en   reunión  del  Grupo  Mercado  Común  (GMC)   del   15   de   diciembre   de   2000.   Ésta,   se   establecía   con   el   fin   de   “promover   el   diálogo   y   la   cooperación   entre   las   autoridades   de   nivel   municipal   de   los   Estados   partes   del   MERCOSUR,   de   manera   de   promover   el   bienestar   y   una   mejor   calidad   de   vida   de   los   habitantes   de   las   ciudades   de   la   región”73;   y   quedaría   integrada   por   representantes   de   Municipios  e  intendencias  designados  por   los  Estados  parte.       El   14   de   julio   de   2001,   en   Asunción,   se   realizó  la  reunión  constitutiva  de  la  REMI;   y   luego,   se   reunieron   en   dos   oportunidades   más   en   mayo   de   2001   (Montevideo)   y   marzo   de   2002   (Mar   del   Plata).   En   esas   cumbres,   una   de   las   máximas   preocupaciones   fue   fijar   cómo   sería   la   articulación   entre   la   Red   de   Mercociudades  y  la  REMI.  En  ese  sentido,   pueden   señalarse   las   siguientes   pautas74:   que   las   actividades   de   la   Red   de   Mercociudades  formen  parte  de  la  agenda   de  la  REMI  (anexo  3  del  Acta  No.  1/01  de   la  REMI);  que  el  área  operativa  de  la  REMI   se  sustente  en  los  organismos  técnicos  de  

la Red   –es   decir,   las   UT-­‐   (Acta   No.   02/01   de  la  REMI  y  recomendaciones  del  Consejo   de  Mercociudades);  recomendar  al  GMC  la   incorporación   de   las   ciudades   miembro   del  Consejo  de  Mercociudades  y  ciudades   coordinadoras   de   Unidades   Temáticas   dentro   de   las   secciones   nacionales   de   la   REMI  (Anexo  VII,  Acta  02/01  REMI).  Y  por   último,   permitir   la   participación   de   las   ciudades   integrantes   de   las   UT   en   los   organismos   del   MERCOSUR   que   por   sus   competencias  resulten  de  interés  para  los   gobiernos   locales,   y   proveer   a   la   STPM   información   y   documentación   relativa   al   MERCOSUR,   que   sirva   de   apoyo   técnico   a   las   UT   (Proyecto   de   Resolución   No.   01/01   elevado  por  la  REMI  al  GMC,  Anexo  VIII  del   Acta  No.  02/01  de  la  REMI).       Sin  embargo,  esta  nueva  herramienta,  que   a  priori  parecía  reforzar  la  inclusión  de  las   ciudades,   se   fue   mostrando   insuficiente   para  abarcar  la  complejidad  y  variedad  de   las   temáticas   comprendidas,   vinculadas   a   asuntos  económicos,  políticos,  culturales  y   de   cooperación,   entre   otros.   Las   autoridades   locales   daban   cuenta   que   todavía   era   necesario   dar   un   paso   más,   abogando   por   que   las   propuestas   de   la   REMI  fueran  incluidas  en  la  agenda  de  las   cumbres   del   MERCOSUR   y   que   se   le   asignara   un   espacio   permanente   en   las   sesiones   (Mercociudades/Cumbre/Acta   No.   01/02).   Fue   en   la   última   sesión   de   la   propia   REMI   cuando   se   recomendó   la   creación   de   un   Foro   de   Ciudades   del   MERCOSUR.       Los   gobiernos   locales   continuaron   e   incrementaron   sus   esfuerzos   en   la   búsqueda   de   mayores   niveles   de   participación   e   incidencia   dentro   de   la   estructura   del   MERCOSUR,   y   con   ello,  

                                                                                                              73

Resolución   90/00  del  GMC  sobre  “Creación   de   la   Reunión   Especializada   de   Municipios   e   Intendencias”,  Artículo  1°.   74   Debido   a   la   dificultad   de   acceso   a   los   documentos   de   las   cumbres   de   la   REMI   – posiblemente  por  su  actual  reemplazo  por  el  FCCR-­‐ ,     la   información   es   extraída   del   trabajo   de   María   del   Huerto   Romero   (2002)   “Gobiernos   locales   y   MERCOSUR.   Nuevos   roles,   estrategias   y   modalidades   de   gestión   urbana   en   contextos   de   integración   regional”.   Disponible   en:   http://redalyc.uaemex.mx/pdf/357/35700802.pdf      

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                  Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades…      

afianzar la   “faceta   humana”   del   proceso   de   integración   y   fortalecerlo   institucionalmente  ‘desde  abajo’.         El   16   de   diciembre   de   2004,   durante   la   XXVII   Cumbre   de   Belo   Horizonte,   el   CMC   resolvió   (seis   meses   después   de   la   última   sesión   de   la   REMI)   la   creación   del   Foro   Consultivo   de   Municipios,   Estados   Federados,   Provincias   y   Departamentos   del   MERCOSUR   (FCCR)   -­‐   (MERCOSUR/CMC/Des.   No.   41/04).   El   fundamento   consistió   en   que   el   proceso   de   integración   poseía   una   dimensión   política   creciente   que   requería   de   la   participación   y   coordinación   de   todos   los   actores   involucrados,   conllevando   ello   la   necesidad  de  un  espacio  de  diálogo  entre   las   autoridades   de   todos   los   niveles   de   gobierno.   El   Foro   representa,   así,   el   espacio   institucional   mediante   el   cual   los   gobiernos   locales   y   provinciales   pueden   sugerir   el   tratamiento   de   las   temáticas   que  les  competen  dentro  del  MERCOSUR.       El   FCCR   quedaba   compuesto   –de   acuerdo   a   lo   especificado   en   el   artículo   3°-­‐   por   un   Comité   de   Municipios,   y   un   Comité   de   Estados   Federados,   Provincias   y   Departamentos;   y   sus   atribuciones   recaerían   en   la   formulación,   tanto   de   propuestas   para   poner   en   práctica   medidas   de   promoción   del   bienestar   y   mejora   de   la   calidad   de   vida   de   los   ciudadanos,   como   de   recomendaciones   por   intermedio   del   GMC   (artículo   4°).   La   dirección  de  dichos  comités  sería  realizada   por   la   autoridad   local,   estadual,   departamental   o   equivalente   designada   por   el   comité   en   cuestión   a   tales   efectos   con  una  duración  de  un  año.    

No obstante,   hubo   una   demora   de   tres   años   hasta   su   instalación   el   18   de   Enero   de   2007   en   Río   de   Janeiro   y   su   primera   reunión   el   28   de   Junio   de   2007   en   Asunción.   En   tal   ocasión,   se   elevó   la   propuesta   (presentada   por   la   Cancillería   argentina)   de   Reglamento   Interno   al   GMC,   que   lo   aprobó   en   su   LXIX   Reunión   Ordinaria   del   27   de   septiembre   de   2007   mediante   la   Resolución   26/07     (MERCOSUR/GMC/Acta  No.  03/07).       Entre   las   atribuciones   del   FCCR   (Artículo   5°)   pueden   señalarse:   cooperar   activamente   en   la   promoción   de   la   dimensión   política   de   la   integración,   pudiendo   emitir   declaraciones   públicas   directamente  al  CMC;  analizar  y  evaluar  el   impacto   político   y   social   de   las   políticas   implementadas   en   el   proceso   de   integración,   especialmente   en   las   instancias   referidas   a   los   Fondos   de   Convergencia   Estructural   del   MERCOSUR;   realizar   investigaciones,   cursos   o   seminarios   sobre   temas   de   su   competencia  y  que  resulten  de  relevancia   para   el   MERCOSUR;   promover   el   trabajo   conjunto   entre   los   distintos   Municipios,   Estados,   Provincias   y   Departamentos   de   los   países   miembros   del   MERCOSUR   que   contribuyan   a   la   mejora   de   la   calidad   de   vida  de  los  ciudadanos;  suscribir  acuerdos   interinstitucionales   con   otros   foros   y   organismos   del   MERCOSUR   y   con   organizaciones   extrarregionales   gubernamentales   o   no,   en   temas   de   interés  común;  etc.       El   FCCR   deberá   reunirse   en   forma   ordinaria   como   mínimo   una   vez   por   semestre,  de  forma  previa  a  la  reunión  del   CMC   con   los   Presidentes   de   los   Estados   Parte.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                Catherina  Dhooge      

Los   gobiernos   locales   quedan   representados  en  el  FCCR  por  el  Comité  de   Municipios   (COMUN),   integrado   por   representantes   de   gobiernos   municipales,   asociaciones   de   municipios   o   equivalentes,   electos(as)   por   sufragio   universal,   en   constancia   de   su   mandato;   habiendo   un   máximo   de   10   representantes   por   cada   Estado   Parte.   La   coordinación   del   mismo   se   encuentra   a   cargo   de   uno   de   los   integrantes   designados  por  el  propio  Comité.       El   COMUN   puede   (según   artículo   20°   del   reglamento   del   FCCR)   pronunciarse   sobre   las   consultas   formuladas   por   los   órganos   decisorios   del   MERCOSUR   así   como   exponer   recomendaciones   en   temas   de   competencia   municipal;   promover   la   cooperación   entre   las   instancias   municipales   de   los   Estados   parte   y   las   instancias   del   propio   bloque   regional;   y   contribuir  a  la  aplicación  de  las  normas  del   MERCOSUR  en  el  ámbito  local.       Luego   de   años   de   constante   reclamo   por   parte   de   la   Red   de   Mercociudades,   finalmente   éstas   consiguieron   su   reconocimiento   como   interlocutores   válidos   dentro   de   la   estructura   del   MERCOSUR.   No   obstante,   todavía   el   paso   dado   es   incipiente   en   tanto   el   FCCR   sólo   está   habilitado   para   formular   recomendaciones,   lo   que   implica   que   sus   decisiones   no   poseen   carácter   75 vinculante.   Asimismo,   en   las   reuniones   de   Coordinadores   del   FCCR   de   2012   se   plantearon,   por   ejemplo,   los   límites   que  

suponen para  el  Foro  la  discontinuidad  de   las   agendas   de   trabajo   entre   las   Presidencias   Pro   Tempore.   Para   ello   se   propuso   consensuar   planes   de   acción   plurianuales.       Pero,   por   otro   lado,   tampoco   puede   relativizarse  la  significancia  de  este  foro  a   través   del   cual   los   actores   subestatales   han   logrado   aunar   posiciones   conjuntas   ante   las   estructuras   centrales   del   MERCOSUR,   e   incluso   –como   podrá   observarse   en   posterioridad-­‐   incidir   en   la   propia  agenda  de  ese  bloque,  a  la  vez  que   acercarla  a  la  ciudadanía  regional.       Vinculación   con   otras   instancias   del   MERCOSUR       Además   de   la   importancia   del   reconocimiento   institucional   de   los   actores   locales   para   profundizar   el   MERCOSUR,  resulta  de  especial  relevancia   que   el   bloque   de   integración   subnacional   –es   decir,   la   Red   de   Mercociudades-­‐   pudiera   avanzar   en   la   coordinación   de   acciones   con   otras   instancias   del   bloque   regional  (Carta  de  Río,  2007).       Por   un   lado,   uno   de   los   espacios   en   los   cuales   más   se   privilegió   el   reclamo   de   participación   fue   en   los   Fondos   de   Convergencia   Estructural   del   MERCOSUR   (FOCEM)76,   ya   que   ello   contribuiría   a   reducir  las  asimetrías  dentro  del  bloque.                                                                                                                   76

Fondo   de   financiamiento   de   programas,   creado   en   2004,   para:   la   promoción   de   la   convergencia   estructural,   el   desarrollo   de   la   competitividad,   la   cohesión   social   (especialmente,   de   economías   menores   y   regiones   menos   desarrolladas)   y   el   fortalecimiento   de   la   estructura   institucional   y   del   proceso  de  integración.  

                                                                                                              75

De   hecho,   la   última   recomendación   fue   en   2007,   para   la   creación   de   un   Grupo   de   Trabajo   sobe   Integración  Fronteriza,  como  se  verá  en  apartados   posteriores.    

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                  Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades…      

 Ya   desde   la   puesta   en   marcha   del   FCCR,   en   el   año   2007,   los   gobiernos   locales   plantearon   en   ese   ámbito   participar   en   la   discusión   y   aplicación   de   los   FOCEM   para   financiar   acciones   de   cooperación   entre   ellos   y   los   gobiernos   regionales   (Carta   de   Río,   Anexo   I)   y   que,   de   esa   manera,   sus   iniciativas  ganen  escala.       En   agosto   de   2010,   el   CMC   aprobó   el   reglamento   definitivo   del   Fondo   de   Convergencia   Estructural   del   MERCOSUR,   pero  no  menciona  nada  en  forma  expresa   respecto   a   la   participación   de   los   gobiernos  subestatales,  sino  que  establece   que   los   proyectos   deben   ser   presentados   a   la   CRPM   por   los   Estados   Parte,   por   intermedio   de   las   correspondientes   Unidades  Técnicas  Nacionales  FOCEM.       Ahora   bien,   no   obstante   la   existencia   de   este   Fondo   como   herramienta   destinada   a   reducir   las   asimetrías   entre   los   países   miembros   del   MERCOSUR,   los   gobiernos   locales   han   visto   dificultades   para   incidir   sobre   los   gobiernos   centrales   para   que   atiendan   los   proyectos   presentados   por   ellos  para  mitigar  esas  asimetrías,  en  gran   parte,   por   no   contar   con   los   recursos   técnicos   necesarios.   Uno   de   los   planteos   realizados   al   respecto   fue   que   el   FOCEM   “necesita   de   adecuaciones   que   simplifiquen   y   tornen   más   accesibles   sus   procedimientos,   posibilitando   una   mayor   participación   de   los   territorios   y   aumentando   su   eficacia   en   el   corto   y   mediano   plazo”   (Declaración   de   Iguazú,   VIII   Reunión   Ordinaria   del   FCCR,   16   de   diciembre  de  2010).        

Para poder  revertir  ese  inconveniente,  una   de   las   medidas   tomadas   fue   el   desarrollo   de   programas   de   capacitación   en   la   formulación   de   proyectos,   tema   que   se   abordará  en  apartados  posteriores.       Por   otro   lado,   la   Red   de   Mercociudades   privilegió   los   acuerdos   con   instancias   del   bloque   regional   que   propiciaran   el   desarrollo   de   actividades   conjuntas   así   como   el   intercambio   de   información   o   asistencia  técnica.       En   ese   marco,   puede   mencionarse   el   acuerdo   interinstitucional   con   el   Parlamento  del  MERCOSUR  (PARLASUR)  – propuesto   en   2007   pero   aprobado   en   2008   por   el   GMC-­‐   mediante   el   cual   se   comprometieron  a  reunirse,  al  menos  una   vez   por   semestre,   con   el   fin   de   intercambiar   informaciones   y   opiniones   sobre   el   desarrollo   del   MERCOSUR   en   general   y   de   los   asuntos   en   trámite   que   consideren   de   interés   mutuo;   y,   también,   el   PARLASUR   asumió   el   compromiso   de   consultar   la   opinión   del   FCCR   en   aquellos   temas   que   afecten   los   intereses   de   las   instancias  subnacionales.       Mercociudades   también   buscó   trabajar   conjuntamente   con   la   Comisión   de   Representantes   Permanentes   del   MERCOSUR   (CRPM),   el   Foro   Consultivo   Económico   Social   (FCES),   el   Foro   de   Consulta  y  Concertación  Política  (FCCP),  el   Programa  Somos  MERCOSUR,y  la  Reunión   Especializada   de   Comunicación   Social   del   MERCOSUR  (RECS).         Con   todo   esto,   puede   observarse   que   el   accionar   de   la   Red   estuvo   fuertemente  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                Catherina  Dhooge      

orientado a   fomentar   los   vínculos   con   aquellos   organismos   del   bloque   regional   cuyas   actividades   tuvieran   repercusiones   más  directas  en  la  sociedad  civil.      

integración regional:   poseen   altos   indicadores   de   necesidades   básicas   insatisfechas  y  un  bajo  índice  de  desarrollo   humano,   lo   que   las   vuelve   más   vulnerables;  son  históricamente  territorios   relegados   y   alejados   de   los   centros   tomadores   de   decisión;   en   general,   no   disponen   de   una   adecuada   prestación   y   acceso   a   servicios   de   calidad   (salud,   educación,   seguridad);   no   están   armonizadas   o   incluso   no   existen   normas   que   regulen   el   tránsito   transfronterizo,   migraciones   o   que   permitan   el   uso   compartido   de   infraestructura   y   recursos   tecnológicos   con   los   que   cuentan   las   localidades   fronterizas;   los   acuerdos   de   cooperación   en   salud   y   educación   son   incipientes;   no   disponen   de   capacidad   instalada   (recursos   financieros   o   técnicos)   para   solucionar   sus   problemáticas   de   manera   conjunta,   etc.   (MERCOSUR/FCCR/Acta  No.  02/09).       Bajo  ese  contexto,  Mercociudades  apuntó   –en   la   VIII   Cumbre   de   2002–   que   para   poder  mejorar  esas  condiciones,  la  política   de   frontera   no   puede   diseñarse   exclusivamente   desde   la   centralidad;   sino   que   debe   fortalecerse   la   capacidad   de   gestión  de  la  sociedad  civil  y  los  gobiernos   locales   por   ser   los   más   cercanos   a   la   realidad  de  las  regiones  fronterizas.         El   marco   otorgado   desde   el   FCCR   fue   un   ámbito   para   plantear   la   postura   de   las   entidades   locales   en   torno   a   esta   temática.   Por   ejemplo,   en   2007,   el   COMUM   elevó   en   su   III   Reunión   una   propuesta  al  FCCR  sobre  la  creación  de  un   Grupo   de   Trabajo   sobre   integración   fronteriza;   establecido   en   la   primera   reunión   del   FCCR,   en   2007,   y   el   19   de   mayo   de   2008   se   realizó   la   primera  

MERCOCIUDADES EN  ACCIÓN:   LÍNEAS  ESTRATÉGICAS  PARA   CONSOLIDAR  EL  PROCESO  DE   INTEGRACIÓN  REGIONAL  

  Fue   el   contexto   de   crisis   económica   que   atravesaban   varios   países   del   bloque   regional  hacia  fines  de  la  década  de  1990  y   principios   de   2000   lo   que   llevó   a   las   ciudades   a   manifestar   con   más   vigor   la   necesidad   de   replantear   ciertos   objetivos   estratégicos,   al   tiempo   de   profundizar   el   proceso  integrativo.  De  esa  manera,  en  el   marco  de  la  VIII  Reunión  de  la  Cumbre  de   Mercociudades   en   2002,   las   autoridades   se  comprometieron  a  trabajar  por:  “Más  y   mejor   MERCOSUR”   (en   un   contexto   de   crisis   económicas   regionales   y   consecuentes   tensiones   políticas   y   sociales,   las   ciudades   plantearon   la   necesidad   de   profundizar   el   bloque);   “Más   y  mejor  Integración”  (destinando  el  aporte   de   las   ciudades   a   privilegiar   una   agenda   política   que   de   especial   atención   a   la   dimensión   productiva)   y   “Más   y   mejor   Democracia”   (en   base   a   la   incorporación   de   más   ciudades   y   la   consecuente   ampliación   del   espacio   de   participación)   (Mercociudades/Cumbre/Acta  No.  01/02).       En   función   de   ello,   pueden   identificarse   como   prioritarios   tres   ejes   de   trabajo.   En   primer   lugar,   el   diseño   de   una   estrategia   de   integración   fronteriza,   ya   que   son   las   zonas   donde   se   materializan   la   mayor   parte   de   las   dificultades   del   proceso   de  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                  Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades…      

reunión. Tiempo   después,   en   su   LXXI   Reunión   Ordinaria,   el   GMC   instruyó   al     Grupo   Ad   Hoc   sobre   Integración   Fronteriza   del   MERCOSUR   (GAHIF)77   e   instó  al  FCCR  a  coordinar  acciones  para  el   tratamiento   de   cuestiones   vinculadas   a   la   integración  fronteriza.       A  partir  de  la  constitución  del  GTIF  fueron   desarrollados   –a   instancias   de   las   autoridades  locales-­‐  diversos  seminarios  y   talleres   sobre   políticas   de   frontera,   encuentros   entre   gobiernos   subnacionales,   etc.   Para   mencionar   algunos:   Seminario   “Políticas   de   Integración   Regional:   experiencias   exitosas   en   las   Ciudades   del   MERCOSUR”   (Tandil,   Argentina,   2007);   Encuentro   Frente   Norte   (Belem,   Brasil   2007);   Seminario   Taller   sobre   Políticas   de   Integración   de   Frontera   (2007   -­‐   2008);   Seminario   “Tema   de   Fronteras.   Una   Agenda   Pendiente   en   el   MERCOSUR”   (Formosa,  Argentina  2008).       No  obstante,  una  de  las  problemáticas  que   más   acuciaba   a   las   ciudades   para   implementar   políticas   de   integración   fronteriza   era   la   escasez   de   recursos   (sobre   todo   en   cuanto   a   capacidad   técnica)  que  disponían  las  ciudades.    

En ese   sentido,   una   de   las   iniciativas   más   relevantes   fue   la   elaboración   en   2010   del   proyecto   “Gobernanza   Fronteriza:   fortalecimiento   de   las   capacidades   de   los   Gobiernos   Departamentales   y   Locales   del   MERCOSUR”,   a   implementarse   durante   el   período   abril   2011-­‐abril   2013.   El   proyecto   -­‐impulsado   por   el   FCCR,   con   financiamiento   de   la   Agencia   Española   de   Cooperación   Internacional   para   el   Desarrollo   (AECID)   –   tiene   como   fin   dejar   capacidad   instalada,   fortaleciendo   y   empoderando   a   los   actores   locales   de   las   ciudades   gemelas   fronterizas   a   través   de   la   capacitación   en   la   formulación   y   ejecución   de   proyectos   FOCEM   (y   otros   similares).       En  esta  misma  línea,  también  se  firmó  un   Acta   de   Compromiso   entre   Mercociudades,   el   Centro   Studi   di   Politica   Internazionale   (CeSPI)   y   el   Observatorio   Interregional   Italiano   para   la   Cooperación   al   Desarrollo   (OICS);   con   el   fin   de   colaborar  en  el  intercambio,  capacitación,   formación  y  asistencia  técnica  en  ámbitos   como   gobernanza,   cooperación   transfronteriza,   políticas   de   cohesión   social,   etc.   Bajo   esos   propósitos,   en   2009   se   llevó   a   cabo   el   Primer   Foro   de   Cooperación   Transfronteriza   Argentina-­‐   Brasil-­‐   Paraguay,   producto   de   la   colaboración   entre   el   Programa   Fronteras   Abiertas  (CeSPI);  así  como  el  Programa  de   Integración  Fronteriza  gestionado  en  2009   por  la  Intendencia  de  Canelones  (Uruguay)   en   su   entonces   calidad   de   Secretaria   Ejecutiva   de   Mercociudades   y   Coordinadora  del  COMUM.         En   segundo   lugar,   trabajar   sobre   la   integración  productiva.  Podría  decirse  que   esto   fue   siempre   una   prioridad   para   las  

                                                                                                              77

Creado   en   julio   de   2002   por   el   CMC   y   subordinado   al   GMC,   subordinado   al   GMC,   reconociendo   que,   pese   a   la   relevancia   del   tema,   todavía   no   contaba   con   los   instrumentos   adecuados   para   facilitar   las   relaciones   entre   poblaciones   limítrofes.   El   GAHIF,   entonces,   estaría   encargado   de   la   elaboración   de   propuestas   sobre   dichos   instrumentos   normativos,   particularmente,   en   lo   referente   a   intercambio   comercial,   salud,   educación,   educación,   migración,   transporte   y   desarrollo   económico.   (Artículo   2°,   MERCOSUR/CMC/DEC.  No.  05/02)  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                Catherina  Dhooge      

ciudades de  la  Red,  por  el  hecho  de  estar   intrínsicamente   vinculada   a   una   concepción   de   integración   “superadora”   de   lo   meramente   comercial   (como   se   planteaba   en   la   década   de   1990),   y   que   apuntara   a   los   aspectos   reales   del   desarrollo   económico   y   social,   como   la   generación   de   empleo.   Pero   fue   recién   a   partir   del   año   2002   cuando   en   las   Cumbres   de   la   Red   comienza   a   hacerse   hincapié   en   dicho   eje   como   estrategia   fundamental   para   afianzar   el   proceso   de   integración  regional.       Inicialmente,  la  temática  de  la  integración   productiva   fue   abordada   desde   la   UT   de   Desarrollo   Local   de   la   Red   de   Mercociudades   (UTDEL),   mediante   la   organización   de   seminarios,   rondas   de   negocios   (para   fomentar   la   cooperación   entre  empresas),  jornadas  de  discusión;  el   relevamiento   de   los   perfiles   económicos   de   las   ciudades,   y   seguimiento   de   las   instancias   del   MERCOSUR   vinculadas   con   la  temática;  etc.         A   partir   del   año   2006,   el   MERCOSUR   incorporó   la   integración   productiva   como   tema  central  de  agenda  (en  la  Cumbre  de   Córdoba)   y,   desde   ese   momento,   fue   desarrollando   diversos   instrumentos   que   permitieran   consolidar   el   trabajo   en   ese   ámbito:   Seminario   sobre   Integración   Productiva  en  2007  (por  parte  de  la  CRPM   y   la   Secretaría   Permanente   del   MERCOSUR);   la   creación   del   CMC   del   Programa  de  Integración  Productiva  (PIP),   el  Grupo  de  Integración  Productiva  (GIP)   – mediante  la  Des.  No.  12/08-­‐,  y  el  Fondo  de   Apoyo  a  las  PYMES  (Des.  13/08).      

Para ese   mismo   tiempo,   el   FCCR   decidió   incorporar   a   su   agenda   los   temas   referentes   a   integración   productiva   como   cuestiones   relevantes   para   el   MERCOSUR   (Declaración   de   Montevideo,   MERCOSUR/FCCR/Acta   No.   01/08).   Y,   además,   reconociendo   la   necesidad   de   propiciar   una   política   de   integración   “que   apueste   a   incluir   los   emprendimientos   locales   a   las   corrientes   comerciales   de   la   región   (...)   Debería   incluirse   a   los   gobiernos   locales   en   la   temática   de   complementación  productiva  y  trabajar  en   el   sentido   de   generar   nexos   entre   las   empresas,   entre   los   sindicatos   y   con   los   diferentes   organismos   del   Estado   para   mejorar   los   intercambios   con   base   en   la   cooperación   y   no   en   la   competencia.   (MERCOSUR/FCCR-­‐CN/Acta  No.  02/08)78.       No   obstante,   la   mayoría   de   los   instrumentos   adoptados   dieron   escasa   participación   a   los   actores   locales.   A   su   vez,   éstos   tenían   obstáculos   para   aprovechar   las   potencialidades   productivas   de   las   ciudades   a   nivel   regional,   principalmente:   la   falta   de   recursos   (no   sólo   económicos,   sino   también  técnicos)  para  la  implementación   de   programas   productivos,   la   discontinuidad  de  las  políticas  productivas   (tanto   a   nivel   local   como   nacional,   lo   que                                                                                                                   78

Y   en   ese   marco,   en   el   2008,   se   realizaron   dos   Rondas   de   Integración   Productiva   a   los   fines   de   crear   oportunidades   de   cooperación   entre   los   gobiernos   locales,   nacionales   y   regionales   del   MERCOSUR   a   través   del   intercambio   de   experiencias   y   la   divulgación   de   iniciativas   nacionales   y   regionales,   particularmente,   sobre   integración   turística   y   la   integración   agrícola.   De   ese   debate,   por   ejemplo,   surgió   un   acuerdo   de   Cooperación   entre   el   gobierno   del   Estado   de   Amazonas   y   el   Gobierno   de   la   Provincia   de   Tierra   del   Fuego   para   la   integración   turística   y   la   creación   de   redes   de   cooperación   entre   institutos   agropecuarios.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                  Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades…      

ocasiona un   problema   de   credibilidad)   y   la   falta   de   coordinación   entre   las   esferas   de   gobierno,   etc.   (Proyecto   IN,   Diagnóstico   Situacional,  2009).       Por   esa   razón,   la   temática   de   la   integración   productiva   fue   abordada   en   Mercociudades   a   través   del   Proyecto   de   Cooperación   IN   (“Innovación   y   Cohesión   Social:   capacitación   metodológica   y   visibilidad   de   buenas   prácticas”),   para   capacitar   a   autoridades   locales   y   organizaciones   de   la   sociedad   civil   en   la   formulación   de   proyectos   de   carácter   regional.  En  2010  y  2011  se  seleccionaron   seis   proyectos   para   asistirlos   en   la   búsqueda   de   financiamiento   y   otros   tres   durante   2012.   Algunos   de   ellos   son:   desarrollo   turístico   regional   (Neuquén);   políticas  públicas  para  mujeres  jóvenes  (La   Paz);   fortalecimiento   de   jóvenes   empresarios   y   micro   PYMES   (Tucumán),   etc.79         En   tercer   lugar,   Mercociudades   apuntó   a   fortalecer  la  ciudadanía  regional.  Al  ser  la   estructura   de   estado   más   próxima   a   los   ciudadanos,   la   participación   de   los   gobiernos  locales  (y  la  sociedad  civil)  en  la   toma   de   decisiones   del   MERCOSUR   favorece   a   la   democratización   y   fortalecimiento  del  bloque.         Ello,   indudablemente,   también   se   encuentra   vinculado   al   contexto   de   emergencia  de  la  Red,  donde  los  procesos   neoliberales  de  la  década  de  1990  habían   ocasionado   (entre   otras   consecuencias)   importantes   déficits   en   lo   que   a   la  

inclusión social   respecta.   Y   los   primeros   años   de   existencia   del   MERCOSUR   habían   sido   animados   por   esa   ideología   de   tinte   neoliberal.   De   ahí   el   aumento   de   la   responsabilidad   de   los   gobiernos   subnacionales   para   responder   a   las   demandas   insatisfechas   en   áreas   que   antes   no   cubrían   (como   salud,   educación,   bienestar   económico   y   social,   etc.)   producto   del   “retiro”   del   Estado   como   garante  social.       En   ese   sentido,   los   gobiernos   subnacionales   han   privilegiado   las   instancias  de  intercambio  social  y  cultural   entre   las   comunidades,   propiciando   la   participación   de   la   sociedad   civil,   como   forma   de   construcción   de   ciudadanía.   En   el   marco   de   las   UT   se   han   desarrollado   distintas  actividades  (seminarios,  foros  de   discusión,   trabajos   de   investigación),   enfocados   en   la   educación   y   trabajo;   inclusión   de   la   perspectiva   y   equidad   de   género  en  las  ciudades  del  MERCOSUR,  la   participación   política   de   la   juventud;   actividades   recreativas   y   culturales   entre   ciudadanos  de  distintos  países,  etc.       Asimismo,   la   Red   de   Mercociudades   auspicia   dos   proyectos   que   procuran   fomentar   la   construcción   de   ciudadanía   regional.   Por   un   lado,   el   “Laboratorio   de   Políticas   Locales”,   coordinado   por   la   STPM   asociado   al   Fondo   Andaluz   de   Municipios   para  la  Solidaridad  Internacional  (FAMSI)  y   subvencionado  por  la  AECID.         Con  el  fin  de  promover  la  sistematización,   evaluación   y   el   desarrollo   permanente   de   las   experiencias   de   participación   ciudadana   en   los   gobiernos   locales   de   la   Red,   se   prevén   realizar   talleres   de  

                                                                                                              79

Véase:   http://www.inmercociudades.org/web2010/proye ctos.php?lang=ESP    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                Catherina  Dhooge      

reflexión y   debate,   módulos   de   capacitaciones,   una   plataforma   virtual   (banco   de   datos   y   experiencias)   que   otorgue   publicidad   de   las   iniciativas   puestas   en   marcha   en   las   ciudades   y   permita   el   intercambio   de   experiencias,   etc.80       Por   otro   lado,   el   proyecto   E+D:   Estado   +   Derechos.   “Derechos   Humanos,   Estado   y     Sociedad   Civil:   Construcción   de   Ciudadanía”,   presentado   por   el   Municipio   de   Morón   y   ejecutado   en   2010   por   un   período   de   30   meses.   El   proyecto   se   diseñó   con   la   intención   de   crear   y   fortalecer   los   espacios   institucionales   locales  que  promuevan  la  incidencia  de  las   organizaciones   de   la   sociedad   en   la   agenda   de   derechos   humanos   del   MERCOSUR.   Para   ello,   la   estrategia   se   sustentó   en   los   ejes   de   difusión   y   promoción,   capacitación   (seminarios,   foros,   el   desarrollo   de   propuestas   educativas   con   la   producción   de   materiales   pedagógicos,   talleres   para   capacitadores   en   derechos   humanos,   etc.),   investigación   (mediante   el   relevamiento   y   elaboración   de   diagnóstico   de   las   situaciones   locales),   y   coordinación   regional   (encuentros   de   trabajo     y   articulación   con   instituciones   del   MERCOSUR   y   organizaciones   de   la   sociedad  civil).    

Asimismo, el  espacio  otorgado  a  los  entes   subestatales   dentro   del   MERCOSUR,   a   través   del   FCCR,   se   ha   constituido   como   ámbito   de   reclamo   y   formulación   de   propuestas   en   torno   a   esta   temática.   Así,   en   su   III   Reunión,   el   FCCR   resolvió   incorporar   a   su   agenda   la   temática   de   la   ciudadanía   regional   como   cuestión   relevante   para   el   MERCOSUR   (MERCOSUR/FCCR/ACTA   No.   01/08).   Los   gobiernos   locales   manifestaron   la   necesidad   de   que   “se   reconozca   el   protagonismo   de   los   gobiernos   subnacionales  como  estructura  del  estado   más   próxima   al   ciudadano,   con   capacidad   para  vincular  lo  local  con  lo  regional  y  con   el  territorio  a  través  de  una  comunicación   y  una  capacidad  de  propuesta  y  respuesta   con   la   participación   de   los   ciudadanos.   Para   ello   [se   debe]   propiciar   una   descentralización   de   los   ámbitos   de   decisión   y   abrir   espacios   de   participación   de   la   ciudadanía,   proceso   que   aspiramos   fortalecer  y  profundizar”.       A  pesar  de  todo  lo  antedicho,  el  eje  de  la   ciudadanía   regional   ha   sido   uno   de   los   más  difíciles  de  abordar.  Según  entrevistas   a   distintas   autoridades   locales   y   organizaciones   de   la   sociedad   civil   elaboradas   en   el   marco   de   Proyecto   IN,   ello  se  debe,  particularmente,  a:  la  falta  de   una   cultura   regional   (en   el   sentido   de   la   inexistencia   –en   general-­‐   de   una   proyección   común   de   países   hacia   determinada   meta),   y   de   una   concepción   de   ‘ciudadano   regional’   (es   decir,   la   falta   de   identificación   con   un   proceso   de   integración   que   se   está   llevando   adelante   hace   ya   muchos   años);   la   diversidad   de   idiomas   dentro   de   una   misma   región;   y   que   incluso   no   sea   conocida   por   todos   la  

                                                                                                              80

En   el   año   2011,   se   realizaron   las   dos   primeras   capacitaciones   a   nivel   regional,   en   la   ciudad   de   La   Paloma-­‐Rocha   (mayo),   y   la   otra   en   Montevideo   (octubre).   La   primera   capacitación,   estuvo   destinada   destinada   a   las   autoridades   locales   de   los   departamentos   de   Rocha,   Maldonado,   Canelones   y   Rivera;   y   la   segunda,   a   los   representantes   locales   y   de   la   sociedad   civil   de   Artigas,  Paysandú,  Río  Negro,  Colonia,  Montevideo   y   Tacuarembó.   Véase:   http://www.mercociudades.org/laboratorio  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                  Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades…      

CONCLUSIONES

actividad llevada   a   cabo   por   Mercociudades  (Proyecto  IN,  2010)81.       Además,   hay   ciertos   obstáculos   institucionales,   como   la   falta   de   democratización   del   MERCOSUR   (sobre   todo,  por  su  compleja  estructura  y  falta  de   transparencia);     la   demora   en   el   libre   tránsito   de   personas   (tema   en   el   que   actualmente   está   trabajando   Mercociudades);   y   la   insuficiencia   o   inadecuación   de   algunas   normas   del   MERCOSUR,   en   tanto   suelen   contradecir   prácticas  transfronterizas  de  hecho,  como   la   circulación   de   mercaderías,   el   tránsito   en   ambos   sentidos   por   razones   laborales,   educativas   o   de   salud   (Proyecto   IN,   2010:   14-­‐16).       A   raíz   de   todo   esto,   es   que   los   tres   ejes   estratégicos  a  partir  de  los  cuales  la  Red  se   propuso   trabajar   (integración   productiva,   integración   fronteriza   y   ciudadanía   regional)82,   no   resultan   aislados,   sino   mas   bien,   se   refuerzan   unos   a   otros.   Para   poder   acercar   el   MERCOSUR   al   ciudadano,   resulta   más   que   útil   colocar   el   énfasis   en   las   áreas   de   frontera   y   la   complementariedad   productiva,   en   tanto   propician   el   trabajo   (sea   entre   empresas,   gobiernos,   ONGs)   desde   una   mirada   regional.                  

  A   través   del   proceso   de   conformación   de   la   Red   de   Mercociudades   intentamos   analizar  el  vínculo  entre  paradiplomacia  e   integración   regional,   desde   la   perspectiva   que  el  entorno  inmediato  de  estímulo  a  la   integración   condujo   a   los   gobiernos   locales   a   redefinir   sus   prioridades   en   pos   de   ejercer   un   papel   activo   en   el   MERCOSUR   en   los   temas   de   competencia   municipal.         Las   Mercociudades   se   posicionaron   reclamando   un   cambio   de   orientación   de   la   integración     netamente   intergubernamental  y  comercial,  hacia  una   que   incluyera   los   aspectos   sociales,   políticos   y   culturales;   es   decir,   una   integración   que   fuera   multidimensional.   Y   con   la   convicción   de   que   su   papel   es   esencial   para   poder   vincular   lo   regional   y   global  con  lo  local,  por  su  proximidad  con   la  ciudadanía.         Con   esos   criterios,   la   Red   de   Mercociudades  logró  aunar  esfuerzos  para   que   desde   el   bloque   regional   se   las   reconociera   institucionalmente.   Así,   se   crearon   primero   la   REMI,   y   luego   el   FCCR   (ninguno   de   los   cuales   fue   de   fácil   alcance),  espacio  institucional  mediante  el   cual   los   gobiernos   locales   y   provinciales   pueden   sugerir   el   tratamiento   de   las   temáticas   que   les   competen   dentro   del   MERCOSUR.  No  obstante,  ese  espacio  aún   es   limitado   en   tanto   los   gobiernos   locales   sólo   están   capacitados   para   emitir   recomendaciones,   que   pueden   ser   o   no   acatadas  por  el  CMC.  Ello  evidencia  cierta   reticencia,   quizás,   del   MERCOSUR   por   avanzar  en  la  democratización  de  la  toma  

                                                                                                              81

Véase:   Sitio   oficial   de   Proyecto   IN   http://www.inmercociudades.org/web2010/     82  De  hecho,  en  el  Plan  de  Trabajo  2012  de  la  Red,   se   incluye   la   profundización   de   la   labor   en   estas   temáticas.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                                                                Catherina  Dhooge      

de decisiones   (a   diferencia,   por   ejemplo,   del   Comité   de   las   Regiones   de   la   UE,   donde   las   instancias   legislativas   tienen   la   obligación   de   consultar   a   los   gobiernos   locales   sobre   aquellos   temas   de   su   competencia  antes  de  que  se  implemente   alguna   decisión).   Otorgar   más   poder   de   decisión  no  implica  ir  en  detrimento  de  las   prerrogativas  de  los  gobiernos  centrales.         Pero,   más   allá   de   eso,   puede   afirmarse   que   la   Red   es   funcional   en   muchos   otros   aspectos.   Mediante   el   trabajo   en   red,   las   ciudades   han   logrado   establecer   ciertas   líneas   de   convergencia   ante   el   contexto   regional   que   se   les   presenta,   tal   como   la   promoción   de   la   integración   fronteriza,   la   integración   productiva   y   la   construcción   de   ciudadanía   regional.   Actuando   en   esos   ámbitos,   desde   lo   local   es   posible   contribuir  a  la  reducción  de  las  asimetrías   que   el   proceso   de   integración   ha   ocasionado.   Ello   es   relevante   porque,   si  

bien es  necesario  que  desde  la  estructura   del   MERCOSUR   se   brinde   el   espacio   para   la   actuación   de   los   actores   territoriales,   también   lo   es   que   las   propias   unidades   subnacionales  se  preocupen  por  estar  a  la   altura  de  las  circunstancias  que  representa   un  contexto  regional  integrado.       En   la   medida   en   que   consideramos   que   estas   actividades   paradiplomáticas   complementan   el   papel   del   Estado   y   que,   además,  es  necesario  que  las  ciudades  no   permanezcan   como   meros   observadores   ante   un   proceso   que   las   impacta   directamente,   es   útil   que   se   sigan   alentando  este  tipo  de  iniciativas  de  modo   que  su  capacidad  de  gestión  se  fortalezca   efectivamente   y   se   optimicen   sus   recursos   disponibles.        

REFERENCIAS    

Actas, documentos  e  informes  de  Mercociudades  y  MERCOSUR.   Caetano,  Gerardo  (2004),  Los  retos  de  una  nueva  institucionalidad  para  el  MERCOSUR,  Montevideo:   Friedrich  Ebert  Stiftung  Fesur  –  Representación  en  Uruguay   _____   (2010),   “Giro   político,   reinserción   internacional   y   nuevas   formas   de   cooperación   entre   Europa   y  América  Latina.  Gobiernos  subnacionales  y  cooperación  descentralizada”,  en  Iglesias,  E.  et   al.   (coord.),   El   rol   de   los   gobiernos   subnacionales   en   los   procesos   de   integración   regional,   Buenos  Aires/Brasil:  CARI  –  CEBRI.   Cornago  Prieto,  Noé  (2004),  “O  outro  lado  do  novo  regionalismo  pós-­‐soviético  e  da  Asia-­‐Pacífico:  a   diplomacia  federativa  além  das  fronteiras  do  mundo  ocidental”,  en  T.  Vigevani  et  al.  (org.),    A   dimensão  subnacional  e  as  relações  internacionais,  São  Paulo:  EDUC,  UNESP,  EDUSC,  FASPEP.   Finot,  Iván  (2001),  “Descentralización  en  América  Latina:  teoría  y  práctica”,  Gestión  Pública,  Serie  No.   12,  Santiago  de  Chile:  ILPES/CEPAL   García   Segura,   Caterina   (1992),   “La   evolución   del   concepto   de   actor   en   la   Teoría   de   las   Relaciones   Internacionales”,   Papers,   No.   41.   Disponible   en   (www.raco.cat/index.php/Papers/article/view/25159/58481).   _____   (1996)   “La   actividad   exterior   de   las   entidades   políticas   subestatales”,   Revista   de   Estudios   Políticos,  No.  91   Granato  L.,  y  Oddone,  N  (2008),  Mercociudades,  Red  de  Integración.  Una  nueva  realidad  en  América   Latina.  Buenos  Aires:  Capital  Intelectual  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                  Paradiplomacia  y  la  Red  de  Mercociudades…      

Iglesias, Eduardo  y  Gasol  Varela,  Claudia  (2010)  coord.,  El  rol  de  los  gobiernos  subnacionales  en  los   procesos  de  integración  regional,  CARI  –  CEBRI   López,   Miguel   Ángel   y   Oddone,   Nahuel   (2010),   comps.,   Las   ciudades   y   los   poderes   locales   en   las   Relaciones   Internacionales   contemporáneas.   España:   Editorial   Unión   Iberoamericana   de   Municipalidades  y  Diputación  de  Córdoba.   Maira,  Luis,  ed.,  (2010)  La  política  internacional  subnacional  en  América  Latina.  Buenos  Aires:  Libros   del  Zorzal.   MErcociudades  (2010),  15  años  de  Mercociudades.  Disponible  en:  (www.mercociudades.org)   Oddone,   Carlos   Nahuel   (2008)   La   Red   de   Mercociudades:   Globalización,   integración   regional   y   desarrollo  local.  Valencia:  Instituto  de  Iberoamérica  y  el  Mediterráneo.   Peña,   Félix   (2000),   ¿Una   nueva   etapa   del   Mercosur?   Hechos,   tendencias   e   interrogantes.   (http://www.felixpena.com.ar)  Consultado  en  junio  de  2011   Proyecto   IN   (2009)   Diagnóstico   situacional:   Ciudadanía   regional   y   los   gobiernos   locales   del   MERCOSUR,  Proyecto  Innovación  y  Cohesión  Social.     _____   (2010)   Diagnóstico   situacional:   La   integración   productiva   y   los   gobiernos   locales   del   MERCOSUR,  Proyecto  Innovación  y  Cohesión  Social,   Romero,   María   del   Huerto   (2002),   “Gobiernos   locales   y   MERCOSUR.   Nuevos   roles,   estrategias   y   modalidades   de   gestión   urbana   en   contextos   de   integración   regional”,   Territorios,   No.   08,   julio.  Colombia:  Universidad  de  los  Andes,  p.  13-­‐37   _____   (2004)   “Una   aproximación   contextual   y   conceptual   a   la   cooperación   descentralizada”,   en   Víctor  Manuel  Zúñiga  y  María  del  Huerto  Romero  (eds.),  Tejiendo  lazos  entre  territorios.  La   cooperación  descentralizada  local.  UE-­‐AL.  Valparaíso:  URB-­‐AL,  Municipalidad  de  Valparaíso  –   Diputación   de   Barcelona   Disponible   en   (www.observ-­‐ocd.org)   Consultado   en   octubre   de   2010   _____  (2005),  “La  Cooperación  Descentralizada  Local.  Aportes  para  la  construcción  de  un  marco  de   referencia   conceptual   en   el   espacio   de   las   relaciones   Unión   Europea-­‐América   Latina”,   Anuario  de  la  Cooperación  Descentralizada,  Observatorio  de  la  cooperación  descentralizada   UE-­‐AL.  Disponible  en  (www.observ-­‐ocd.org).  Consultado  en  octubre  de  2010   Salomón,  Mónica  (2007)  “La  acción  exterior  de  los  gobiernos  subnacionales  y  el  análisis  de  políticas   exteriores”,  Primeiro  Encontro  Nacional  da  Associação  Brasileira  de  Relações  Internacionais.   Disponible   en   (wwwusers.rdc.puc-­‐ rio.br/agendas_de_politica_externa_iri/pdfs/paradiplomacia/trabalhos/trab-­‐abri-­‐ monica.pdf).  Consultado  en  octubre  de  2010   Sassen,   Saskia   (2002),   “El   Estado   y   la   nueva   geografía   del   poder”,   en   Gambrill,   M.   (coord.),   La   globalización  y  sus  manifestaciones  en  América  del  Norte,  México  DF:  Universidad  Autónoma   de  México.   Vigevani,  T.,  Wanderley,  L.  E,  Barreto,  M.  I.,  y  Passini  M.,  orgs.,  (2004)  A  dimensão  subnacional  e  as   relações  internacionais.  São  Paulo:  Editora  da  PUC/Editora  da  Unesp/Cedec/Fapesp.     Portales  electrónicos:     MERCOSUR,  www.mercosur.int     Grupo  de  Integración  Productiva  del  MERCOSUR,  www.gipmercosur.org     E  +  D  (Estados  +  Derechos,  Mercociudades),  www.estadomasderechos.org     Proyecto  IN,  www.inmercociudades.org     Red  de  Mercociudades,  www.mercociudades.org    

 

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LA INTEGRACION REGIONAL EN EL CONO SUR DESDE LA TEORIA DEL ESPACIO DE FLUJOS: UN ANALISIS DE LAS ACCIONES DE LA SECRETARIA EJECUTIVA DE MERCOCIUDADES 2010-2011

 

Rafael Pinto  da  Silva  y  Eduardo  Augusto  Café     156  


La integración  regional  en  el  Cono  Sur  desde  la  Teoría  del   Espacio  de  Flujos:  Un  análisis  de  las  acciones  de  la  Secretaría   Ejecutiva  de  Mercociudades  2010-­‐2011         Abstract  

Rafael Pinto  da  Silva  y  Eduardo  Augusto  Café  

The   aim   of   this   article   is   to   discuss   how   the   transnational   flow   of  information  is  more  appropriate  to  explain  the  creation  and   maintenance   of   cities   international   networks   within   the   framework   of   regional   integration   projects,   rather   than   the   approach   of   political   spillover.   The   article   explores   the   emergence   of   centralities   in   Mercocities   and   identifies   how   this   problem   is   more   related   to   unequal   exchange   of   information  flows  than  the  transshipment  political  integration   processes  led  by  the  states  in  the  Southern  Cone.     Key  words:  Southern  Cone,  Flux  Information  ,  Mercocities,   Paradiplomacy,  Networks.       Resumo  

© Roberto  Sánchez  2012.  

REGIONAL INTEGRATION  IN  THE  SOUTHERN  CONE  FROM  THE  INFORMATION  FLUX  PERSPECTIVE:   ANALYSIS  OF  MERCOCITIES  EXECUTIVE  SECRETARIAT  2010-­‐2011  

A INTEGRAÇÃO   REGIONAL   NO   CONESUL   DESDE   A   TEORIA   DO   ESPAÇO   DE   FLUXOS:   UMA   ANÁLISE  DAS  AÇÕES  DA  SECRETARIA  EXECUTIVA  DE  MERCOCIDADES  2010-­‐2011     O  objetivo  do  artigo  é  discutir  como  a  transnacionalidade  dos  fluxos  de  informação  é  mais   apropriada  para  explicar  a  formação  e  manutenção  das  redes  internacionais  de  cidades  no   âmbito   de   projetos   de   integração   regional   que   a   abordagem   sobre   o   spillover   político.   O   artigo   explora   a   emergência   de   centralidades   no   Mercocidades   e   identifica   como   esta   problemática   está   mais   relacionada   ao   intercâmbio   desigual   de   de   fluxos   de   informação   que   ao  transborde  político  dos  processos  de  integração  conduzidos  pelos  Estados  no  Conesul.       Palavras-­‐chave:  Conesul,  Espaço  de  Fluxos,  Mercocidades,  Paradiplomacia,  Redes.  

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LA INTEGRACIÓN  REGIONAL  EN  EL  CONO   SUR  DESDE  LA  TEORÍA  DEL  ESPACIO  DE   FLUJOS:  UN  ANÁLISIS  DE  LAS  ACCIONES  DE   LA  SECRETARÍA  EJECUTIVA  DE   MERCOCIUDADES  2010-­2011        

Resumen  

Rafael Pinto     da  Silva  y  Eduardo  Augusto  Café      

El   objetivo   del   artículo   es   discutir   cómo   la   transnacionalidad   de   los   flujos   de   información   es   más   apropiada   para   explicar   la   formación   y   manutención   de   redes   internacionales  de  ciudades  en  el  ámbito  de  proyectos  de  integración  regional  que  el   abordaje  sobre  spillover  político.  El  artículo  explora  la  emergencia  de  centralidades   en   Mercociudades   e   identifica   cómo   esta   problemática   está   más   relacionada   al   intercambio   desigual   de   flujos   de   información   que   al   transborde   político   de   los   procesos  de  integración  conducido  por  los  Estados  en  el  Cono  Sur.       Para   ello,   se   analiza   cómo   la   coordinación   de   la   Secretaría   Ejecutiva   de   Mercociudades  2010-­‐2011  proporcionó  a  Belo  Horizonte  circunstancias  coyunturales   estratégicamente  e  inéditamente  construidas  para  concatenar  a  la  ciudad  tres  tipos   de   centralidad:   de   información,   de   grado   y   de   intermediación.   Así,   se   llega   a   importantes   conclusiones.   Las   ciudades   miembro   de   Mercociudades   están   más   influenciadas  por  la  transnacionalidad  de  flujos  de  información  que  por  un  proceso   de   spillover   político,   ya   que   pueden   ser   reconocidas   como   centros   capaces   de   conectar  flujos  de  información  de  diferente  naturaleza  y  hacer  de  la  concentración   de  estos  flujos  la  semilla  para  la  emergencia  de  centralidades  en  el  ámbito  de  la  Red.   Por   estas   razones,   los   flujos   de   información   deberían   ser   explorados   por   los   debates   sobre   integración   regional   y   figurar   entre   los   tópicos   de   la   agenda   de   las   redes   internacionales  de  ciudades.     Palabras  clave:  Cono  Sur,  Espacio  de  Flujos,  Mercociudades,  Paradiplomacia,  Redes.      

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                    La  integración  regional  en  el  Cono  Sur…      

INTRODUCCIÓN

Al

región con   el   objetivo   de   favorecer   la   participación   de   los   municipios   en   el   proceso  de  integración  regional,  promover   la  creación  de  un  ámbito  institucional  para   las   ciudades   en   el   seno   del   MERCOSUR   y   desarrollar  el  intercambio  y  la  cooperación   descentralizada   horizontal   entre   las   municipalidades   de   la   región,   según   lo   estipulado   en   sus   Estatutos.   La   red   posee   261   ciudades   asociadas   de   Argentina,   Brasil,   Paraguay,   Uruguay,   Venezuela,   Chile,  Bolivia,  Perú  y  Colombia.       La   literatura   que   ha   tratado   de   arquitecturas   organizacionales   como   Mercociudades   ha   sido   innovadora   en   asumir   la   nomenclatura   red,   pero   ha   sido   superficial   en   la   búsqueda   de   análisis   capaces   de   identificar   qué   es   una   red,   cuáles   son   sus   características   distintivas,   sus   problemáticas,   si   son   mutables,   si   es   posible   descifrar   estas   informaciones   de   manera   absoluta   y   homogénea   y   si   todas   las  redes  son  iguales.       Desde  una  posición  crítica  es  posible  decir   que   una   parte   colosal   de   los   autores   que   se   dedican   al   estudio   de   las   redes   de   ciudades   estuvieron   mucho   más   preocupados   en   relacionar   el   objeto   de   estudio   a   las   consecuencias   prácticas   de   fenómenos   fatigosamente   debatidos,   como   los   proyectos   de   integración   regional   y   la   globalización,   antes   que   relacionarlo   a   conceptos   poco   complejos   y   aclaradores  como  red,  nodos  y  flujos.       Por   lo   tanto,   la   producción   científica   acerca   de   proyectos   como   la   Red   Mercociudades   quedó   por   mucho   tiempo  

referirse acerca   de   la   actuación   internacional   de   las   ciudades   o   discurrir   sobre   la   paradiplomacia   como   un   fenómeno   emergente   de   las   relaciones   internacionales   contemporáneas   es   casi   obligatorio   disponer   de   algún   conocimiento  sobre  el  comportamiento  de   las  redes  y  de  los  organismos  en  red.         La   explicación   para   ello   puede   estar   presente  en  la  idea  que,  en  gran  parte,  el   ejercicio   teórico   sobre   las   redes   internacionales   de   ciudades   ha   logrado   más   potencial   aclarativo   al   utilizar   las   conceptualizaciones   sobre   las   estructuras   en   red   que   hoy   día   utilizan   distintas   ciencias,   aplicadas   al   marco   de   las   relaciones  internacionales.       La   concepción   de   las   ciudades   como   aldeas   globales   hace   trascender   la   perspectiva   que   las   ciudades   internacionalmente   proyectadas   son   únicamente   los   grandes   centros   financieros   mundiales   como   Tokio,   Nueva   York   y   São   Paulo,   ya   que   permite   la   observación   de   movimientos   transnacionales   en   formato   de   redes,   institucionalizadas   o   no,   protagonizados   por   ciudades   de   diferentes   esferas   como   Montevideo,   Sttutgart,   Medellín,   Barcelona,  Maputo  y  Belo  Horizonte.       En   este   tipo   de   discusión,   uno   de   los   movimientos  más  exponenciales  es  la  Red   de  Mercociudades.  Mercociudades  es  una   red   de   municipios   del   Cono   Sur   fundada   en   1995   por   iniciativa   de   los   principales   Alcaldes,   Intendentes   y   Prefeitos   de   la  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                Rafael  Pinto  da  Silva  y  Eduardo  Augusto  Café        

limitada a   discusiones   en   el   ámbito   de   áreas   ya   consolidadas   como   el   Derecho   Internacional,   las   Teorías   de   las   Organizaciones   y   las   Teorías   de   la   Burocracia.   Esta   limitación   no   permitió   que   los   estudiosos   pudiesen   predicar   problemáticas  y  desafíos  que  actualmente   emergen   dentro   de   las   redes,   como   es   el   caso  del  surgimiento  de  centralidades.       En   un   discurso   interdisciplinar,   con   la   Teoría  del  Espacio  de  Flujos  y  la  Ciencia  de   la   Información,   el   artículo   pretende   explorar   el   fenómeno   de   la   emergencia   de   centralidades   en   la   Red   Mercociudades   y,   para   eso,   toma   como   ejemplo   el   caso   de   Belo   Horizonte   en   el   período   2010-­‐2011,   cuando  fue  sede  de  la  Secretaría  Ejecutiva.   Los   argumentos   presentados   corroboran   el   señalamiento   que   la   función   de   las   redes   internacionales   de   ciudades   en   el   papel   de   la   integración   regional   del   Cono   Sur   está   más   relacionada   a   la   transnacionalidad   de   flujos   (de   información)   que   a   las   estructuras   conceptuales   más   sofisticadas   pero   obsoletas,  como  el  spillover  político.          

campo social,   ha   sido   reducida.   Tales   factores  llevan  a  que  las  ciudades  piensen   en   estrategias   novedosas,   como   el   establecimiento   de   acciones   internacionales  “como  forma  de  encontrar   recursos     y   soluciones   técnicas   para   enfrentar   las   crisis   de   la   transición   del   modelo   de   desarrollo”   (Batista   et   al.,   2008:14).   No   sólo   factores   domésticos   llevan   a   las   acciones   internacionales:   los   efectos   de   la   globalización   influyen   en   el   proceso.       Keohane  y  Nye  (1998)  lanzan  un  concepto   analítico   para   definir   los   efectos   de   la   globalización:   la   interdependencia   compleja,   que   son   efectos   recíprocos   de   dependencia   mutua   entre   Estados   y   actores  de  distintas  ubicaciones  (Keohane   y   Nye,   1998,   p.8).     La   interdependencia   produce   canales   múltiples,   formales   e   informales,  que  conectan  a  las  sociedades   en   los   niveles   interestatal,   transgubernamental   y   transnacional.   Los   canales   múltiples   llevan   a   la   creación   de   muchos   centros   distintos   de   jerarquías,   temas   e   interacciones   de   actores.   El   Estado   ya   no   es   el   único   actor   de   las   relaciones   internacionales.   Por   fin,   las   cuestiones  económicas  ganan  prioridad  en   relación   a   las   cuestiones   militares,   ya   que   la   interdependencia   de   los   flujos   económicos   generan   interconexiones   que   pasan  a  ser  casi  inquebrantables.         Por   lo   tanto,   los   múltiples   canales   se   configuran   en   dos   formas   principales:   la   dimensión   intergubernamental   /   supranacional   de   Estados,   en   donde   el   proyecto   más   ambicioso   e   importante   es   la   integración   regional   y   la   dimensión   de   los   flujos   transnacionales,   que   representa   la   proyección   de   los   actores   no  

REDES EN  EL  ESPACIO  DE  LAS   CIUDADES       La   redemocratización   de   los   países   latinoamericanos   y,   posteriormente,   la   vuelta   de   la   función   del   Estado   en   el   desarrollo   de   la   ciudad   despúes   del   malogro   de   las   reformas   neoliberales   trajeron  una  gran  paradoja  a  los  gobiernos   locales.   Si,   por   un   lado,   la   redemocratización   dio   más   autonomia   de   gestión   a   esos   gobiernos,   por   otro,   la   capacidad   financiera   para   cumplirlos,   frente   a   las   demandas   crecientes   en   el  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                    La  integración  regional  en  el  Cono  Sur…      

tradicionales de   las   relaciones   internacionales,   por   estímulos   económicos,   tecnológicos,   sociales   y   culturales.   La   motivación   externa   de   los   gobiernos   locales   se   da,   entonces,   por   el   spillover   político,   cuando   el   bloque   de   integración  crea  estructuras  de  proyección   de   las   ciudades   dentro   del   proceso,   lo   que   genera   demandas   de   participación   de   las   ciudades,   y   por   las   oportunidades   y   obstáculos   que   los   flujos   económicos,   sociales,  tecnológicos  y  culturales  brindan   a  las  ciudades.       Las  ciudades  ganan  estatus  como  la  forma   física   de   las   localidades   que,   a   su   vez,   atraen   las   miradas   más   cuidadosas   de     analistas   y   estudiosos   por   ofrecer   situaciones   propicias   para   el   contacto   interpersonal   e   interinstitucional   necesario   para   acceder   la   innovación   en   la   gestión   política,   económica,   sociocultural,   medioambiental,  de  la  cultura  de  negocios   y   de   las   nuevas   tecnologías.   O   sea,   las   ciudades   pasan   a   ser   definidas   no   sólo   como  el    lugar  de  la  concentración  urbana   desordenada   de   más   de   la   mitad   de   la   población   del   planeta83,   pero   también   como  un  agente  propiciador  de  constantes   articulaciones   innovadoras   locales   e   internacionales.       Como   en   una   especie   de   mantra,   parte   sustancial   del   grupo   contemporáneo   de   estudiosos   de   dichas   articulaciones   ha  

comparado las   ciudades   a   los   nodos   de   una   red.   Este   tipo   de   observación   no   puede   ser   tomada   como   un   dogma,   pero   está   lejos   de   ser   una   mentira.   Tradicionalmente,   el   concepto   de   red   ha   sido   usado   por   diferentes   áreas   del   conocimiento   para   explicar   diferentes   fenómenos   (Martinho,   2003).   Este   poder   aclarativo   de   las   redes   les   permitió   convertirse   en   un   área   de   estudio   propia,   interdisciplinar  por  naturaleza,  y  ancorada   en   perspectivas   emergentes   del   pensamiento   sistémico   y   de   las   teorías   complejas  (Martinho,  2003).       Como   la   época   actual   está   marcada   por   intensos   procesos   de   conexiones   globales     en   esferas   que   transcienden   las   expectativas   meramente   económicas,   la   idea   de   la   red   como   “la   imagen   más   usada   para   designar   o   calificar   sistemas,   estructuras     o   diseños   organizacionales   caracterizados   por   elementos   dispersos   y   que   mantienen   alguna   ligación   entre   si”   (Martinho,  2003)    no  es  una  idea  limitada.         Esta   contextualización   del   concepto   “red”   aumenta  las  posibilidades  para  el  éxito  de   ejercicios   que   transponen   la   organización   de  las  ciudades  en  redes,  instituidas  o  no,   para  entender  sus  acciones  de  proyección   internacional.       Sin   embargo,   es   necesario   apuntar   que   posibilidades   para   cometer   equivocaciones   también   existen.   La   globalización  y  su  influencia  coexisten  con   el  mito  de  que,  indiscriminadamente,  todo   se   convierte   en   red.   Este   pensamiento   globalizante   compromete   la   carga   explicativa   potencial   de   las   redes   y   la   transforma   en   algo   sin   sentido,   sin  

                                                                                                              83

El   informe   Situación   de   la   Población   Mundial   2010   del   Fondo   de   Población   de   las   Naciones   Unidas   apunta   que   la   mitad   de   la   populación   mundial   (aproximadamente   3,45   mil   millones   de   personas)   vive   en   áreas   urbanas.   El   mismo   informe,   en   2007,   estimó   que   en   2030,   la   población   mundial   urbana   llegará   a   casi   5   mil   millones   de   personas,   esto   corresponde   a   aproximadamente  el  60%  de  la  población  mundial.  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                Rafael  Pinto  da  Silva  y  Eduardo  Augusto  Café        

identidad, ofuscando  los  aspectos  que  son   intrínsecos  a  ellas.           Todo   es   red   y   nada   es   red   son   argumentos   tan   débiles   que   difícilmente   podrán   ser   usados  de  manera  totalmente  asertiva  en   un   tiempo   y   espacio   específicos.   Lo   que   debe   existir   son   argumentos   que   afirmen   o   nieguen   la   existencia   de   actores   que   protagonicen   comportamientos   típicos   de   actores   comprometidos   y   organizados   en   red,   pues   “la   red   es   una   metáfora”   (Martinho,   2003,   p.8)   que   sólo   gana   sentido   de   existencia   cuando   hay   seres   interconectados   y   que   expresan   su   comprometimiento   por   medio   de   asociaciones   que   aprecian   la   conexión   que   mantienen   entre   si,   antes   o   en   paralelo   a   sus  acciones  individuales.        

desde diferentes   lugares   por   medio   del   Internet,  trabajan  “en  red”.       Sin  embargo,  la  distancia  entre  los  actores   no  es  el  único  aspecto  que  define  una  red   como   hacen   creer   algunos   discursos   de   estudiosos   y   profesionales   de   distintas   áreas.   En   situaciones   específicas,   por   ejemplo,   capitales   y   ciudades   del   interior,   o   provincias   y   municipios   poseen   relaciones   de   subordinación   y,   considerada   la   dinámica   de   relacionamiento  horizontal  que  se  predica   en   las   redes,   estas   relaciones   no   conforman  redes,  sino  cadenas.       Es   claro   que   los   aspectos   que   conforman   la   idea   de   red   reciben   aportes   disímiles   en   relación   a   la   materia   de   la   cual   consisten   sus   elementos.   El   campo   de   las   ciencias   sociales,   que   incluye   a   las   relaciones   internacionales,   está   subrayadamente   marcado   por   la   obra   de   Manuel   Castells   (1999)   que   reflexiona   acerca   de   una   sociedad   en   red.   Por   esta   perspectiva,   las   redes   son   consideradas   “no   sólo   como   metáfora   de   la   estructuración   de   las   entidades   en   la   sociedad,   mas   también   como   método   para   la   descripción   y   el   análisis   de   los   estándares   de   relación   presentes   en   ella”   (Marques   apud   Batista   et  al.,  2004:3).       Castells   (2005:26)   en   un   discurso   poco   tímido   pero   no   plenamente   optimista,   se   arriesga  a  decir  que  “la  globalización  es  la   forma  que  toma  la  difusión  de  la  sociedad   en   red   a   una   escala   planetaria”,   pues   es   una  estructura  social  basada  en  redes  que   distribuyen   información   con   ayuda   del   avance   tecnológico   a   partir   del  

Cuando todo   es   red,   estructuras   viejas   y   nuevas,   modos   convencionales   y   modos   innovadores   de   hacer,   estrategias   de   opresión   y   estrategias   de   liberación   se   confunden   bajo   una   misma   pretensa   apariencia.   Si   no   puede   establecer   algunas   distinciones,   el   concepto   de   red   deja   de   poseer  sentido  y  pasa  a  no  servir  para  nada   (Martinho,  2003).    

  En   general,   las   redes   poseen   aspectos   propios.   Por   ejemplo,   la   distancia   puede   ser   uno   de   sus   fundamentos   primarios   (Martinho,   2003).   Un   enmarañado   de   ciudades   vecinas   puede   ser   designado   como   un   grupo   o   una   región,   pero   otro   enmarañado   de   ciudades     localizadas   en   puntos   geográficos   diferentes   y   conectadas   por   Internet   asume   un   carácter  de  red.  Parafraseando  a  Martinho   (2003),   cuando   dos   ciudades   dividen   un   mismo   espacio   físico,   ellas   trabajan   “juntas”.   Cuando   ejecutan   una   tarea  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                    La  integración  regional  en  el  Cono  Sur…      

conocimiento acumulado   en   los   nodos   de   estas  redes.       Tomando  en  cuenta  el  compartimiento  de   la   información   como   centro   de   la   discusión  y    tomándolo  como  proceso  que   configura   y   mueve   las   redes,   es   posible   afirmar  que:    

Mirando   específicamente   las   redes   internacionales   de   ciudades,   es   factible   entenderlas   como   “sistemas   de   relación   de   flujos   de   carácter   preferiblemente   horizontal   y   no-­‐jerárquico”   (Romero,   2006:409)   que   se   han   transformando   en   un   medio   para   una   mayor   inserción   internacional   de   los   gobiernos   locales,   para   el   incremento   de   la   cooperación   internacional   descentralizada   y   un   canal   de  mayor  resonancia  internacional  para  la   discusión   de   los   problemas   enfrentados   por   los   gobiernos   locales   (Batista   et   al.,   2004:10).       Distintamente   a   lo   que   un   análisis   superficial   puede   hacer   pensar,   las   redes   de   ciudades   no   son   básicamente   un   producto   de   los   actuales   procesos   de   globalización   y   de   integración   regional,   pues   a   lo   largo   de   la   historia   pueden   ser   identificadas   estructuras   y   formas   de   organización   que   se   asemejan   a   la   definición   de   redes.   Las   ciudades   estado   griegas,   por   ejemplo,   mantuvieron   durante   determinado   período   una   forma   de   relación   en   torno   de   objetivos   comunes,   según   lo   que   afirman   investigadores   como   Charles   Tilly   quien   señala   que   en   la   Europa   Moderna   las   ciudades   mantuvieron   relaciones   sociales,   económicas   y   políticas   mutuas   que   configuraron   una   verdadera   red   urbana   (Batista  et  al.,  2004).       Mientras   tanto,   como   subrayan   Batista,   Fronzaglia  y  Lima  (2004),      

la disposición   de   compartir   y   el   compartimiento   eficiente   de   información   entre   los   actores   de   una   red   aseguran   ganancias,   porque   cada   participante   mejora,   valiéndose   de   las   informaciones   a   las  cuales  pasa  a  tener  acceso  y  que  podrán   reducir   las   incertidumbres   y   promover   el   84 crecimiento   mutuo   (Tomaél   y   Marteleto,   2006:2).  

  Por  lo  tanto,  con  base  en  todo  lo  que  fue   dicho   anteriormente   y   en   algunas   interpretaciones   de   las   ciencias   sociales,   una   red   de   ciudades   así   como   cualquier   red   debe   estar   definida   por   la   distancia   de   sus   actores,   por   el   relacionamiento   horizontal  entre  ellos  y  por  su  disposición   de   compartir   información   eficientemente.   Todos  estos  aspectos  está  de  acuerdo  con   lo   que   dicen   Batista   et   al.   (2002:4),   que   definen     “red”   como   una   forma   de   organización   de   entidades,   instituciones,   grupos   sociales   o   individuos   que   se   relacionan   entre   si   según   una   articulación   basada   en   el   principio   de   la   horizontalidad   –   sin   un   comando   central   –   buscando   alcanzar   de   forma   conjunta   objetivos  comunes  determinados  por  ellos.    

                                                                                                              84

Originalmente:   A   disposição   em   compartilhar   e   o   compartilhamento  eficiente  de  informação  entre  os   atores   de   uma   rede,   asseguram   ganhos,   porque   cada   participante   melhora,   valendo-­‐se   das   informações   às   quais   passa   a   ter   acesso   e   quepoderão   reduzir   as   incertezas   e   promover   o   crescimento  mútuo.    

si bien   existe   la   proximidad   conceptual,   estos   ejemplos   se   presentan   distintos   de   las   formas   actuales   de   las   redes,   dado   que   no   poseían   algunas   de   las   características   principales  de  las  redes  actuales,  tales  como  

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                Rafael  Pinto  da  Silva  y  Eduardo  Augusto  Café         el   alcance   geográfico   global   o   macro   defiendan   los   principios   de   regional,   la   agilidad   y   rapidez   en   el   descentralización   política   y   de   autonomía   intercambio   de   informaciones   […]   [y]   ,   por   local,   con   el   objetivo   de   favorecer   la   la   riqueza   cuantitativa   de   los   objetivos   al   participación   en   los   procesos   de   rededor   de   los   cuales   algunas   redes   se   han   integración   regional   a   nivel   supranacional   establecido  (Batista  et  al.,  2004:5).  

  Estos   autores   también   citan   como   características   principales   de   las   redes   de   ciudades   actuales   “la   riqueza   cualitativa   de   los   actores   políticos   […]   y   sobre   todo   […]   la   ausencia   de   comando   central   (principio   de   la   horizontalidad)”.   Sin   embargo,   estos   dos   aspectos,   debido   a   algunas   disfunciones   de   la   actuación   en   red,     ya   son   altamente   cuestionables   y   consisten   el   núcleo   de   una   problemática   actual:   la   emergencia   de   centralidades   en   el  interior  de  las  redes  de  ciudades.      

en el  Cono  Sur  (Mercociudades,  2012).       Para  Yu,  Yan  y  Cheng  (2001  apud  Tomaél  y   Marteleto,   2006:2),   “cada   actor   tiene   mucha   información   sobre   su   situación,   pero   no   tiene   información   sobre   las   otras   situaciones”   y   “para   reducir   la   incertidumbre   y   consolidar   la   asociación,   los   actores   necesitan   tener   más   información   de   sus   asociados”.   Pero,   como  sustenta  Dixon  (2000  apud  Tomaél  y   Marteleto,  2006:2)  las  personas  se  sienten   más  valoradas  cuando  hay  interés  de  otros   en   conocer   su   expertise.   Con   las   ciudades   no  puede  ser  diferente.       De   manera   general,   parte   de   las   producciones   científicas   más   difundidas   sobre   Mercociudades   ha   insistido   en   la   integración   regional   como   faceta   progresiva   de   la   interdependencia   construida   en   el   sistema   internacional.   Según   esta   visión,   esta   interdependencia   ha   afectado   directamente   a   las   ciudades   por   la   existencia   de   una   especie   de   spillover   político   que   permite   que   haya   entre  ellas  la  repetición  de  los  procesos  de   integración  llevados  a  cabo  por  los  Estados   con  sus  homólogos  (Barros,  2009).       A   veinte   años   de   la   creación   de   Mercociudades,   la   idea   del   spillover   político   parece   algo   insostenible.   El   spillover   político   es   un   recurso   usado   por   los   teóricos   adeptos   de   la   vertiente   neofuncionalista   de   la   teoría   de   integración,   que   admite   una   integración  

LA EMERGENCIAS  DE  CENTRALIDADES   EN  MERCOCIUDADES  

  Redes   internacionales   como   Mercociudades   y   Eurocities   representan   importantes   arquitecturas   institucionales   que     intentan   reproducir   dinámicas   de   la   integración   regional   en   el   nivel   local.     Sin   embargo,   la   presencia   de   disfunciones   relacionadas   a   la   emergencia   de   centralidades  y  deterioración  del  principio   de   horizontalidad   de   estas   redes   pueden   minimizar   irreversiblemente   el   intento   de   alcanzar   sus   objetivos   de   manera   significativa.       Mercociudades,   en   específico,   aún   sin   lograr  el  nivel  asociativo  y  la  multiplicidad   de   espacios   de   diálogo   existentes   en   Europa,   busca   señalar   el   empeño   de   más   de   dos   centenas   de   ciudades   de   realizar,   en   conjunto,   proyectos   de   desarrollo   que  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                    La  integración  regional  en  el  Cono  Sur…      

progresiva en   áreas   específicas   por   parte   de   los   Estados   que,   en   la   medida   que   genera   respuestas   positivas   efectivas   a   problemas   importantes,   se   transfiere   a   otras  áreas  (Ramos  et  al.,  2009).  Sería  así,        

Consiguientemente, no   se   trata   de   negar   la   existencia   completa   de   un   spillover   político   del   proceso   de   integración   regional  en  el  Cono  Sur  para  las  ciudades,   sino   presentar   una   arquitectura   teórica   que   permita   presentar   los   problemas   de   Mercociudades  de  manera  más  arreglada.         Partiendo   de   una   visión   minimalista   para   entender   y   debatir   sobre   Mercociudades   como   un   todo,   es   fundamental   analizar   sus   ciudades   miembro     y   su   representación   en   el   contexto   regional.   Actualmente,   pese   a   algunas   acciones   internacionales,  es  reducido  el  número  de   ciudades   en   la   red   que   representan   espacios     verdaderamente   globalizados.   Así,   las   ciudades   de   Mercociudades   se   aproximan   más   del   concepto   de   espacios   de  flujos  transnacionales  que  del  concepto   de  ciudades  globales86.         Más  que  tratarse  de  “puntos  de  comando   altamente   concentrados   en   la   organización   de   la   economía   mundial”   (Sassen,  1991  apud  Castells,  1999:410),  las   ciudades   miembro   de   Mercociudades   son   nodos   de   organización   social   “en   los   cuales   flujos   de   diferentes   naturalezas   convergen   gracias   a   la   combinación   entre   dispersión   e   integración   global”   (Silva,   2011:16).   Estos   nodos   concentran   procesos   de   acumulación   de   capital,   de   comunicación,   de   expresión   cultural,   además   de   circuitos   electrónicos   que   permiten   la   conexión   entre   centros   de   organización   económica   y   gestión   política   (Silva,  2011).  

por observarse   que   la   integración   puede   ser   un   modo   positivo   de   agregar   solidaridad   social,   intercambio   de   buenas   prácticas,   construcción   de   consensos   y   ganancias   de   productividad,   [que]   los   gobiernos   subnacionales,   tienden   a   hacer   lo   mismo   que   los   Estados   Nacionales,   dentro   de   sus   85 posibilidades   y   atribuciones   (BARROS,   2009:20).  

  Sin   embargo,   frente   a   las   limitadas   posibilidades   y   atribuciones   que   Mercociudades   aún   posee   en   el   proceso   de  integración  del  Cono  Sur,  sumadas  a  las   problemáticas   internas   de   deterioración   de   la   horizontalidad   y   emergencia   de   centralidades,   es   posible   afirmar   que   los   resultados  alcanzados  son  suficientes  para   ser   denominados   como   un   spillover   político   de   las   dinámicas   centrales   del   MERCOSUR.       Por  otro  lado,  con  las  contribuciones  de  la   teoría  del  espacio  de  flujos  inaugurada  por   Manuel  Castells  (1999)  y  de  la  ciencia  de  la   información,   se   puede   dar   inicio   a   un   discurso   menos   optimista   que   reconoce   a   Mercociudades   como   un   ambiente   de   transnacionalidad  de  flujos  de  información   más   que   un   ambiente   de   spillover   político.                                                                                                                   85

Originalmente:  “ao  perceberem  que  a  integração   pode   ser   um   modo   positivo   de   agregar   solidariedade  social,  intercâmbio  de  boas  práticas,   construção   de   consensos   e   ganhos   de   produtividade,  os  governos  subnacionais  tendem  a   fazer  o  mesmo  que  os  Estados  Nacionais,  dentro  de   suas   possibilidades   e   atribuições”   (Barros,   2009:20).  

                                                                                                              86

Ciudades   Globales   “son   centros   de   dinamismo   global,   tecnológico   y   social   en   sus   países   y   en   escala   global,   son   verdaderos   motores   del   desarrollo”   y   influyen   en   la   coyuntura   económica   de  sus  países  (Castells,  1999:410).    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                Rafael  Pinto  da  Silva  y  Eduardo  Augusto  Café        

El   espacio   de   flujos,   para   Castells   (1999:436)  puede  ser  entendido  como  una   nueva   forma   espacial   característica   de   las   prácticas   sociales   que   dominan   a   la   sociedad   en   red;   o   sea,   es   la   “organización   material   de   las   prácticas   sociales   de   tiempo   compartido   que   funcionan   por   medio   de   flujos”.   Por   esto,   el   espacio   es   una  expresión  de  la  sociedad  y  los  flujos  la   expresión  de  los  procesos  que  dominan  la   vida   económica,   política   y   simbólica   de   los   individuos   y   pueden   ser   clasificados   en   flujos   de   capitales,   de   información,   de   tecnología,   organizacionales,   de   imagen,   sonidos  y  símbolos.       Dicho   de   manera   simple,   en   el   ámbito   de   Mercociudades,   las   ciudades   son   nodos   que   asumen   la   función   de   espacios   de   flujos   de   información.   La   desigual   concentración   de   estos   flujos   en   los   nodos   genera   fracciones   en   el   principio   de   horizontalidad   y   crea   centralidades   en   la   estructura  de  la  red.       Referirse   a   flujos   en   el   marco   de   Mercociudades   es   casi   una   referencia   aislada   a   flujos   de   información.   Notadamente,   un   análisis   de   las   actividades  llevadas  a  cabo  por  la  red  en  el   período   2010-­‐2011   cuando   la   Secretaría   Ejecutiva   estuvo   a   cargo   de   Belo   Horizonte,   por   ejemplo,   puede   mostrar   que   los   principales   resultados   del   plan   de   trabajo   propuesto   fueron   activos   intangibles,   pues   fue   la   posibilidad   de   intercambio   de   información   y   de   experiencias   el   elemento   común   de   los   encuentros,   reuniones   y     proyectos   de   cooperación  técnica.    

Considerando que   los   flujos   de   información   y   su   intercambio   son   los   recursos   más   valiosos   de   Mercociudades,   no   es   algo   inválido   pensar   que   la   concentración   desigual   de   estos   flujos   entre   los   nodos   de   la   red   sea   la   semilla   para   que   emerjan   centralidades   en   el   ámbito   de   la   red.   Algunos   autores   de   la   ciencia   de   la   información,   por   ejemplo,   argumentan   que   un   actor   es   central   en   una   red   cuando   puede   comunicarse   directamente   con   muchos   otros,   o   está   próximo   de   muchos   actores,   o   cuando   hay   muchos   actores   que   lo   utilizan   como   intermediario   en   sus   comunicaciones   (Tomaél  y  Marteleto,  2006).       Discriminando   las   especificidades   de   cada   caso,   lo   que   es   cierto   es   que   los   actores   que  poseen  más  enlaces  que  otros  pueden   estar   en   ventaja.   Este   tipo   de   argumento   puede   clamar   otros   que   conducen   a   un   debate  sobre  democracia  en  las  redes.  No   obstante,  los  problemas  de  horizontalidad   y   la   emergencia   de   centralidades   no   siempre  están  vinculados  a  fenómenos  no   democráticos.   Pueden   ser   múltiples   las   motivaciones  que  mueven  a  una  ciudad  a   tener   más   o   menos   enlaces   en   una   red.   Estas   motivaciones   van   desde   el   desinterés   ante   problemas   políticos   y   crisis   económicas   locales   y   no   están   necesariamente   relacionadas   a   estructuras  no  democráticas  de  las  redes.       El   punto   central   del   debate   es   que   la   concepción   de   las   ciudades   como   nodos   de   redes   internacionales   y   espacios   de   flujos   de   información   abre   oportunidades   para   entender   cómo   germinan   las   centralidades   en   las   redes   de   ciudades,   garantizando   la   posibilidad   de   transnacionalidad   de   flujos   como  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                    La  integración  regional  en  el  Cono  Sur…      

de los   entes   que   conforman   una   red,87   como  las  ciudades:     (i) La  centralidad  de  información,  que   es   el   poder   de   un   actor   de   tener   más   caminos   de   enlace   en   la   red,   o   sea,  el  que  recibe  más  información   por  los  canales  de  la  red.   (ii) La   centralidad   de   grado,   que   es   la   cantidad   de   contactos   directos   que   la  ciudad  mantiene  en  la  red.   (iii)  La   centralidad   de   intermediación,   que  es  la  capacidad  de  un  actor  de   ser  un  medio  para  alcanzar  a  otros   por  el  camino  más  corto.     (iv) La   centralidad   de   flujos,   que   es   el   volumen  de  flujos  entre  actores.     (v) La  centralidad  de  proximidad.         La  evaluación  de  los  enlaces,  se  concentra   en   la   teoría   de   Granovetter   (1982)   y   Marsden   y   Campbell   (1984),   que   se   utilizan   de   elementos   como   la   duración   del   contacto   y   la   frecuencia.   De   un   lado,   hay   el   individuo   focal   –   ego   –   y,   del   otro,   alters,   que   son   los   contactos   directos.   Se   pretende,   por   medio   de   estes   criterios,   evaluar  la  participación  de  Belo  Horizonte   en  la  red  Mercociudades.           Belo   Horizonte   asumió   el   compromiso   de   ser   la   Secretaría   Ejecutiva   de   la   Red   Mercociudades   para   2010-­‐2011.   El   aspecto   más   distintivo   de   su   gestión   fue   que,   buscando   un   cuerpo   técnico   para   conducir   la   tarea,   la   Municipalidad   firmó   por   primera   vez   un   acuerdo   con   la   academia,   representada   por   el   Departamento   de   Relaciones  

concepto más   adecuado   que   el   spillover   político.        

CENTRALIDAD Y  ENLACES  EN   MERCOCIUDADES:  EL  CASO  DE  BELO   HORIZONTE          En   una   red,   algunos   actores   ganan   más   importancia   que   los   otros,   dependiendo   de   sus   motivaciones   y   oportunidades.   Es   interesante   hacer   hincapié   en   el   hecho   que   las   ciudades,   aunque   participen   de   una   red,   actúan   de   forma   individual   y   desde  su  perspectiva  e  intereses.  Como  la   participación   no   es   obligatoria,   la   intención   es   compartir   experiencias   e   información   y,   en   el   caso   de   las   Mercociudades,  al  no  contar  con  el  apoyo   directo   del   MERCOSUR,   otros   factores   exógenos   a   la   red   influyen   en   la   participación   activa   de   una   ciudad.   Por   lo   tanto,   el   elemento   inductor   no   es   el   spillover   político   y   sí   las   oportunidades   y   obstáculos   que   la   transnacionalidad   y   el   ambiente  interno  les  proveen.           Partiendo   del   supuesto   que   el   hecho   de   compartir  información  es  lo  que  configura   e   impulsa   a   las   redes,   dos   elementos   deben   ser   tomados   en   cuenta   en   el   análisis   de   la   importancia   de   una   ciudad   en   la   red:   la   centralidad   y   los   enlaces   (Tomaél  y  Marteleto,  2006:76).         En   lo   que   se   refiere   a   la   centralidad,   diferentes   autores   (Tomaél   y   Marteleto,   2006;   Gomes,   2003;   Hanneman,   2001)   coinciden  en  señalar  que  algunas  medidas   son  verificables  para  definir  la  importancia  

                                                                                                              87

No  se  pretende  profundizar  en  la  aplicación  de  la   metodología.   Se   trata   de   una   propuesta   exploratoria   de   la   inserción   de   Belo   Horizonte   teniendo  en  cuenta  los  criterios  presentados.    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                Rafael  Pinto  da  Silva  y  Eduardo  Augusto  Café        

Internacionales de   la   Pontificia   Universidad  Católica  de  Minas  Gerais,  que   proveería  maestros  y  alumnos  para  ayudar   en   la   gestión   de   la   Secretaría.   El   reporte   de   actividades   informó   que   los   tres   principales   resultados   logrados   por   la   Secretaría   Ejecutiva,   junto   a   la   colaboración  de  la  universidad  fue:         a)   Salud   financiera   de   la   Red,   vis   a   vis   un   trabajo   pormenorizado   de   acompañamiento   del   pago   de   la   tasa   anual   y   un   compromiso   de   utilización   adecuada  de  los  recursos.     b)  Planeamiento  estratégico  de  la  Red,  con   la   contratación   de   la   Fundación   Dom   Cabral  e  INCIDIR.     c)   Relación   de   la   Red   con   el   Foro   Consultivo   de   Ciudades   y   Regiones   (FCCR),   en  la  cualidad  de  Coordinación  del  Comité   de   Municipios   (Secretaría   Ejecutiva   de   Mercociudades,  2012).       La   ciudad   ha   participado   directamente   en   algunas   actividades   de   las   Unidades   Temáticas   de   Mercociudades:   es   coordinadora   de   la   Red   de   Cooperación   Internacional  y  de  la  Comisión  de  Fomento   de  Negocios,  participando  activamente  de   la   Declaración   de   Colonia,   que   pretende   dar   eficiencia   a   la   ayuda   internacional   a   nivel   local;   participó   de   la   reunión   de   la   Unidad  Temática  de  Autonomía,  Gestión  y   Financiamiento  Municipal  (UTAGM);  de  las   reuniones   de   la   Unidad   Temática   de   Cultura,  con  la  organización  del  Seminario   Abierto   de   Cultura   Local   que   incluyó   la   participación   de   la   sociedad   civil;   además   del   intercambio   de   información   sobre   el   perfil   económico   de   los   municipios   e   informes   de   buenas   prácticas.   Asimismo,   Belo   Horizonte   participó   en   eventos   con   la   iniciativa   privada   para   la   promoción   del  

desarrollo: rondas   de   negocios   por   la   Unidad   Temática   de   Ciencia,   Tecnología   y   Capacitación,   coordinada   por   Sao   Paulo   (Brasil)   y   Tandil   (Argentina);   el   Tercer   Encuentro   Latinoamericano   de   Institutos   y   Agencias  de  Desarrollo  Económico  Local  y   Ferias   de   Cooperación;   y   el   Cuarto   GUARUEX  –  Unidad  Temática  de  Turismo.       Es  importante  mencionar  las  reuniones  del   Comité   de   Municipios   que   se   llevaron   a   cabo   en   Tandil   y   Bagé,   como   representante   de   Mercociudades   en   el   Foro   Consultivo   de   Municipios,   Estados   Federados,  Provincias  y  Departamentos  de   MERCOSUR  (FCCR).  En  ese  marco,  se  envió   un   documento   al   FCCR   acerca   de   la   institucionalidad   de   los   gobiernos   locales   en  el  proceso  de  integración  regional  en  el   área   de   integración   productiva.   Belo   Horizonte   participó   activamente   en   el   contacto   con   el   bloque   de   integración   MERCOSUR.   Finalmente,   en   el   ámbito   del   MERCOSUR,   la   ciudad   participó   con   una   oficina   regional   en   la   temática   “Sitios   de   Memoria”   del   proyecto   “Derechos   Humanos,   Estado   y   Sociedad   Civil   –   Construcción   de   la   Ciudadanía   (E+D)”88.         Lo   que   se   percibe   es   que   la   interacción   constante   en   algunas   unidades   temáticas   por  medio  de  reuniones  presenciales  llevó                                                                                                                   88

El   proyecto   posee   tres   ejes   de   trabajo:   comunicación   y   promoción,   capacitación   y   investigación   están   integrados   por   acciones   y   actividades   que   apuntan   al   fortalecimiento   de   las   capacidades   metodológicas,   institucionales,   técnicas   y   temáticas   dos   actores   locales,   favoreciendo   y   generación   de   políticas   públicas   locales   con   visión   regional.   El   proyecto   tiene   una   duración   de   treinta   meses,   y   empezó   a   ser   ejecutado  en  2010,  y  sus  acciones  están  dirigidas  a   las   230   ciudades   que   forman   la   red   y   han   designando   18   ciudades   testigos,   como   propulsoras  y  dinamizadoras  de  sus  actividades.  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                    La  integración  regional  en  el  Cono  Sur…      

a Belo   Horizonte   a   tener   contacto   de   proximidad   con   algunos   actores   activos   de   la  red.  Aumentó  también  la  posibilidad  de   interactuar   directamente   con   muchos   actores,   lo   que   denota   un   movimiento   hacia  la  centralidad  de  grado.  Observando   los   números   de   ciudades   participantes   en   los   eventos   en   los   que   Belo   Horizonte   estuvo  presente,  la  media  de  ciudades  que   interactuaron   fue   de   20.   No   se   puede   decir  con  precisión  las  ciudades  se  repiten   en  más  de  un  evento,  pero  vale  mencionar   que   la   presencia   de   un   promedio   de   20   ciudades  es  algo  notable  en  el  contexto  de   Mercociudades.   Además,   cruzando   la   participación   de   la   ciudad   y   la   evaluación   de   la   red,   la   ciudad   participó   de   cuatro   unidades   temáticas   proactivas,   una   activa   y   una   de   las   que   preside   está   en   el   nivel   paralizado89,   lo   que   permite   verificar   el   alto   nivel   de   la   calidad   y   cantidad   de   participación   de   la   ciudad.   Por   eso,   el   enlace  de  Belo  Horizonte  con  las  ciudades   proactivas  es  fuerte,  ya  que  se  observa  el   contacto   frecuente   en   las   unidades   proactivas.       El   hecho   de   que   la   ciudad   fue   la   Secretaría   Ejecutiva   en   el   año   2010-­‐2011   ya   demuestra   que   Belo   Horizonte   era   el   centro   receptor   y   difusor   formal   de   información   de   la   red.   Por   eso,   se   aseguran  las  centralidades  de  información,   de   intermediación   y   flujos.   Refuerza   también   los   enlaces,   ejerciendo   el   papel   de   punto   focal   de   la   red.   La   participación   activa   en   muchas   redes   es   resultado   del   puesto   que   Belo   Horizonte   posee   en    

Mercociudades. Por   lo   tanto,     el   papel   de   Belo   Horizonte   como   Secretaría   Ejecutiva   y   su   participación   constante   en   unidades   proactivas   generan   centralidades   y   fuertes   enlaces   dentro   de   la   red   que   contribuyeron   a   la   consolidación,   en   el   período   de   2010-­‐2011,   de   Belo   Horizonte   como   punto   focal   dentro   de   Mercociudades.         Puede   parecer   obvio   clasificar   a   Belo   Horizonte  como  una  centralidad  en  la  Red   Mecociudades   en   el   período   en   el   cual   tuvo   la   Secretaría   Ejecutiva.   No   obstante,   es   endeble   el   argumento   de   que   toda   ciudad   que   asume   la   Secretaría   Ejecutiva   asume   también   una   posición   central.   A   pesar   del   estatus   que   la   titularidad   de   la   Secretaría   Ejecutiva   puede   ofrecer,   no   es   ésta   la   característica   fundamental.   El   trabajo   de   una   Secretaría   Ejecutiva   debe   facilitar   el   tránsito   de   información,   permitiendo   intercambios   de   flujos   entre   distintos  espacios  geográficos,  tanto  entre   los   espacios   más   concentrados   como   entre   los   espacios   donde   los   flujos   son   más  diluidos.       Son  muchos  y  diversos  los  obstáculos  que   pueden   limitar   la   participación   de   una   ciudad   en   el   tránsito   de   estos   flujos   de   información   en   las   redes.   Desde   problemas   internos   o   regionales   que   atraen  el  foco  del  gobierno  local,  hasta  la   falta   de   recursos   financieros   para   el   pago   del   costo   de   viajes   de   los   representantes   y   la   escasez   de   recursos   humanos   para   operar   la   participación   de   la   ciudad   que,   por   ser   los   mismos   funcionarios   de   un   departamento   específico   de   la   Municipalidad,  éstos  tienen  que  dividir  su   jornada   laboral   con   sus   quehaceres   habituales   y   sus   nuevas   funciones   como  

                                                                                                              89

Mercociudades   evalúa   a   las   unidades   temáticas   tomando   como   base   criterios   de   participación,   actividad,   productos   y   planes.   De   acuerdo   con   la   puntuación   –   máximo   de   dos   puntos   en   cada   uno   de   los   criterios   –   las   clasifica   en   proactiva,   activa,   mínima  o  paralizada.    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                Rafael  Pinto  da  Silva  y  Eduardo  Augusto  Café        

difusores y   absorbedores   de   flujos   de   información   para   la   promoción   del   intercambio   de   experiencias   entre   las   otras  ciudades  miembro.       No   obstante,   la   estrategia   de   Belo   Horizonte   en   disponer   de   un   equipo   calificado   de   profesionales   ad   hoc,   o   sea   un   grupo   de   funcionarios   distinto   que   el   de   la   Municipalidad,   para   dedicarse   al   trabajo   con   Mercociudades   durante   el   período   en   que   fue   Secretaría   Ejecutiva,   permitió   que   la   ciudad   asumiese   una   posición   y   condiciones   más   favorables   para  estar  presente  en  más  actividades  de   la   red,   disponer   de   un   número   superior   de   recursos  humanos  para  liderar  y  organizar   acciones   y   para   dedicarse   a   la   coordinación   y   participación   de   la   ciudad   en  los  intercambios  de  información.       O   sea,   disponer   de   un   equipo   específico   para  operar  su  participación  en  la  red  creó   circunstancias   positivas   para   Belo   Horizonte  que  difícilmente  otra  ciudad  de   la   red   disfrutó   en   sus   intentos   de   proyectarse   internacionalmente   e   interconectarse   con   otras   ciudades.   En   el   mismo   lenguaje   de   los   textos   de   Hanneman   (2001   apud   Tomaél   y   Marteleto,  2006)  y  de  específicos  adeptos   de   la   Teoría   del   Espacio   Flujos,   esta   maniobra   de   Belo   Horizonte   impulsó   estratégicamente   tres   de   los   cuatro   tipos   de   centralidades:   la   centralidad   de   información,  por  permitir  a  Belo  Horizonte   tener   más   caminos   de   enlace   en   Mercociudades,   o   sea,   recibir   más   flujos   de  información  por  los  distintos  canales  de   la   red;   la   centralidad   de   grado,   por   aumentar   exponencialmente   la   cantidad   de   contactos   directos   que   la   ciudad   mantuvo   en   Mercociudades;   y   la  

centralidad de   intermediación,   por   potenciar   la   capacidad   de   Belo   Horizonte   de   ser   un   medio   para   alcanzar   a   otras   ciudades  por  un  camino  más  corto.       Estas   centralidades   generan   visibilidad   para   la   expertise   de   Belo   Horizonte,   al   mismo   tiempo   que   transforma   la   ciudad   en  una  vitrina  a  ser  mirada  por  un  número   cada  vez  más  grande  de  ciudades.  Es  decir,   la   ciudad   y   sus   buenas   prácticas   ganan   valoración   regional   e   internacional   y   esto   no   es   nada   más   que   otra   fuente   de   centralidad.       Afirmar   que   esto   ha   ido   en   contra   o   contribuido   para   un   proceso   de   deterioración   de   la   horizontalidad   en   la   red  es  demasiado  arriesgado,  pues  el  lado   práctico   del   principio   de   la   horizontalidad   depende   de   un   entramado   de   predisposiciones   que   la   heterogeneidad   política,   económica   y   originaria   de   las   ciudades  hace  dudar  si  en  algún  tiempo  o   espacio   ya   hubo   o   podrá   haber   una   red   de   ciudades   totalmente   horizontal.   Se   trata,   por  lo  tanto,  de  afirmar  que,  a  la  posición   de   receptora   y   difusora   de   flujos   de   información   incorporada   a   las   ciudades   que   son   Secretaría   Ejecutiva   de   Mercociudades,   fue   añadida   una   imagen   protagónica,   central   y   activa   de   Belo   Horizonte   debido   a   las   condiciones   de   gestión   y   coordinación   inéditas,   estratégicamente  construidas.       La   continuidad   de   esta   imagen   y   su   transformación   en   una   especie   de   centralidad  más  duradera  dentro  de  la  Red   en   el   período   posterior   dependerá   de   la   forma   y   de   las   condiciones   que   la   Municipalidad   de   Belo   Horizonte  

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                    La  integración  regional  en  el  Cono  Sur…      

dispondrá para   operar   su   interacción   con   las  otras  ciudades.  O  sea,  si  mantendrá  el   nivel   y   el   numero   de   interconexiones   que   son   responsables   de   su   centralidad   temporaria.  Otro  punto  influyente  son  los   intereses   políticos   y   estructurantes   del   gobierno   local   para   disminuir   o   incrementar   la   participación   de   la   ciudad   en  Mercociudades.      

Aunque   la   formación   de   Mercociudades   tenga   como   estímulo   el   MERCOSUR,   la   marginalización   política   de   las   ciudades   y   el   foco   inicial   del   esencialmente   económico   del   bloque   son   puntos   latentes   que   desaceleran   la   concretización   de   promesas   de   un   involucramiento   más   institucional   de   las   ciudades,   que   se   concentran   en   el   intercambio   de   información   y   experiencias   en   buenas   prácticas   de   gestión   pública   local.   Por   lo   tanto,   en   este   escenario,   la   transnacionalidad  de  flujos  de  información   pasa   a   ser   más   notable   que   el   spillover   político.       Todos   estos   argumentos   concurren   para   tomar   como   asertiva   la   propuesta   de   Castells   (1999)   que,   en   su   Teoría   del   Espacio   de   Flujos,   ve   en   las   ciudades   el   territorio   físico   donde   ocurre   la   organización   material   y   el   intercambio   práctico   de   estos   flujos   que   dominan   la   vida  económica,  política  y  sociocultural.       Así,   se   presenta   este   trabajo   como   una   propuesta   exploratoria   que   exterioriza   cuestiones   que   demandarán   análisis   más   profundos   sobre   enlaces   y   centralidades   en  Mercociudades.  En  lo  que  se  refiere  al   caso   específico   de   Belo   Horizonte,   el   artículo     concluye   que   cuando   la   ciudad   fue  Secretaría  Ejecutiva  pudo  protagonizar   una  imagen  central  momentánea  gracias  a   circunstancias   situacionales   estratégicamente   construidas,   que   permitieron   a   la   ciudad   destinar   recursos   humanos  para  recibir,  gestionar  y  difundir   flujos   de   información   de   manera   más   favorable   y   con   menos   externalidades   negativas   que   las   otras   ciudades   y   esto,   a   su   vez,   concatenó   para   la   ciudad   tres   tipos  

CONCLUSIÓN

  La   emergencia   de   centralidades   en   las   redes   internacionales   de   ciudades,   como   el   caso   de   Belo   Horizonte   en   Mercociudades,   es   un   argumento   que   se   impone   ante   los   intentos   de   hacer   creer   en   un   proceso   de   spillover   político   en   la   relación  entre  las  ciudades  con  las  esferas   centrales   del   proyecto   de   integración   regional   del   Cono   Sur,   pues   si   fuera   un   proceso   de   spillover,   el   posicionamiento   central   de   Belo   Horizonte   sería   identificado   por   su   influencia   política   entre   las   ciudades   del   bloque   de   integración   y   no   por   cuestiones   situacionales   y   estrategias   de   gestión   que   le   permitieron   interconectarse   con   un   número  más  grande  de  ciudades.       El   análisis   muestra   que   Mercociudades   se   ha   formado   mucho   más   por   el   incremento   del   tráfico   transnacional   de   flujos   de   información   entre   ciudades   del   Cono   Sur   que   por   mérito   de   un   derramamiento   o   transborde  de    los  procesos  de  integración   llevados   a   cabo   por   los   Estados   con   sus   homólogos.   No   se   trata   de   una   descentralización   de   la   integración   regional   y   sí   de   un   fenómeno   transversal   diferente.    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                Rafael  Pinto  da  Silva  y  Eduardo  Augusto  Café        

de centralidad:  de  información,  de  grado  e   intermediación.       El   análisis   se   concentra   en   el   período   2010-­‐2011   y,   por   lo   tanto,   no   presenta   garantías   que   en   los   próximos   años   este      

protagonismo se   mantendrá.   Esto   esboza   razones   sobre   el   por   qué   es   necesaria   la   ejecución   continua   y   no   perecedera   de   estudios  y  monitoreos  de  las  centralidades   en  las  redes  de  ciudades.  

REFERENCIAS  

Barreto, Maria  Inês  (2005),  “A  inserção  internacional  das  cidades  enquanto  estratégia  de  fortalecimento  da   capacidade   de   gestão   dos   governos   locais”,   artículo   presentado   en   X   Congreso   Internacional   del   CLAD  sobre  la  Reforma  del  Estado  y  de  la  Administración  Pública,  Santiago,    octubre.   Barros,  Marinana  Andrade  e  (2009),  A  atuação  internacional  dos  governos  subnacionais,  Belo  Horizonte,  Del   Rey.   Barros,   Marinana   Andrade   e;   Fronzaglia,   Maurício;   Lima,   Maria   Fernanda   (2004),   Redes   de   ciudades,   Observatorio   de   Cooperación   Descentralizada   Unión   Europea   -­‐   America   Latina,   Barcelona.   <http://www.observ  -­‐  ocd.org/libreriapagina.asp?id=226>    [consulta:  22  de  junio  de  2012]   Batista,   Sinoel;   Evangelista,   Ana   Carolina;   Jakobsen,   Kjeld   (2008),   La   apertura   al   exterior   de   las   ciudades   latinoamericanas   y   la   cooperación   descentralizada,   Colección   de   Estudios   de   Investigación,   no.   3,   Observatorio   de   Cooperación   Descentralizada   Unión   Europea-­‐   América   Latina.       Belo   Horizonte   (2012),   “Diário   Oficial   do   Município   de   Belo   Horizonte”,   Belo   Horizonte,   <http://www.pbh.gov.br/dom/>  [consulta  02  abril  de  2012].   Borja,   Jordi;   Castells,   Manuel;   Bell,   Mireia,   Benner,   Chris   y   United   Nations   Centre   for   Human   Settlements   (1996),   Local   and   global:   the   management   of   cities   in   the   information   age.     Barcelona,  Ajuntament  de  Barcelona.   Borja,   Jordi   y   Castells,   Manuel   (1996),   “As   Cidades   como   Atores   Políticos”,   Revista   Novos   Estudos   CEBRAP,  número  45,  agosto,  p.152-­‐166.   Branco,   Álvaro     (2007),   “A   paradiplomacia   como   forma   de   inserção   dos   entes   não-­‐centrais   no   cenário   internacional”,  tesis  de  mestrado  en  Derecho,  Centro  Universitário  de  Brasília.     Castells,  Manuel  (1989),  The  informational  city:  information  technology,  economic  restructuring,  and   the  urban-­‐regional  process,  Cambridge,  Oxford.   _____  (1999),  O  poder  da  identidade.  Volume  II:  A  sociedade  em  rede,  São  Paulo,  Paz  e  Terra,  2ª  Ed.   _____  (2000),  A  era  da  informação:  economia,  sociedade  e  cultura.  Volume  I:  A  sociedade  em  rede,   São  Paulo,  Paz  e  Terra,  2ª  Ed.   _____   (2005),     “A   sociedade   em   rede:   do   conhecimento   à   política”.   In:   Castells,   Manuel;   Cardoso,   Gustavo  (orgs.).  A  sociedade  em  rede:  do  conhecimento  à  acção  política.    Belém:  Imprensa   Nacional  –    Casa  da  Moeda,  2005.  1,  p.17  -­‐  31.   Costa,  Larissa;  Junqueira,  Viviane  (2003),  Redes  uma  introdução  às  dinâmicas  da  conectividade  e  da   auto-­‐organização,  Brasília,    WWF  Brasil.     Duchacek,  Ivo,  et  al  (1988),  Perforated  Sovereignties  and  International  Relations:  Trans-­‐sovereign  Contacts   of    Subnational  Governments,  Nova  York,  Greenwood  Press.   Finquelievich,   Susana   (2001b),   “Cidades   no   Espaço   das   Redes:   Novas   Centralidades   e   Periferias   Urbanas  na  Sociedade  Informacional”,  GEOgraphia,  volume  3,  número  6.     Gómes,   Daniel   et   al.   (2003),   Centralityand   power   in   social   networks:   a   game   theoric   approach,   Mathematical  SocialSciences,  v.46,  p.27-­‐54.    

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Año 1.  No.  3.  Agosto  2012                                                                                                                                                                    La  integración  regional  en  el  Cono  Sur…      

Hanneman, Robert   A   (2001),   Introduction   to   social   network   methods.   2001.   <http://faculty.ucr.edu/~hanneman/SOC157/NETTEXT.PDF>  [Consulta  26  de  agosto  de  2003).   Keohane,   Robert   y   Nye,   Joseph   (1998),   “Power   and   Interdependence   in   the   information   age”,   Foreign   Affairs,  volume  77,  número  5,  Septiembre/Octubre,  p.81-­‐94.     Khanna,  Parag  (2011),  Como  governar  o  mundo,  Rio  de  Janeiro,  Intrínseca.   _____  (2007),  “Cidades  e  territórios  informacionais”,  MATRIZes,  número  1,  octubre,  p.121-­‐137.   Martinho,   Cassio   (2003)   Redes:   uma   introdução   às   dinâmicas   da   conectividade   e   da   auto-­‐organização.   Brasília,  WWF,  p.91.   Messari,  Nizar;  Pontes  Nogueira,  João  (2005),  Relações  Internacionais:  correntes  e  debates.  Rio  de  Janeiro,   Elsevier,  p.250.   Mercociudades  (2011),  Informe  da  Secretaria  Executiva  e  Secretaria  Técnica  Permanente  de  Mercocidades:   Período  2010-­‐2011,  Belo  Horizonte,  Montevideo:  Municiapalidad  de  Belo  Horizonte,  Municipalidad   de  Montevideo,  Red  Mercociudades,  p.166.   Perpétuo,  Rodrigo  (2010),  “A  Cidade  além  da  nação:  a  institucionalização  do  processo  de  internacionalização   de  Belo  Horizonte”,  tesis  de  Mestrado  en  Relaciones  Internacionales,  Universidad  Católica  de  Minas   Gerais,  abril.   Pluijm,   Rogier   y   Melissen,   Jan   (2007),   “City   diplomacy:   the   expanding   role   of   cities   in   internacional   politics”,Clingendael,  Clingendael  Diplomacy  Papers,  n.  10.     Prado,  Débora  Figueiredo  de  Barros  (2007),  “As  cidades  como  atores  nas  relações  internacionais:  a  atuação   via   rede”,   artículo   presentado   en   I   Simpósio   do   Programa   de   Pós-­‐Graduação   em   Relações   Internacionais  San  Tiago  Dantas,  noviembre.   Ramos,  Leonardo;  Marques,  Sylvia  Ferreira;  Jesus,  Diego  Santos  Vieira  (2009),  A  União  Europeia  e  os  Estudos   de  Integração  Regional,  Belo  Horizonte:  Del  Rey,  p.168.   Romero,  María  (2004),  “Poder  local  y  relaciones  internacionales  en  contexto  de  integración  regional.  El  caso   de  la  red  Mercociudades  y  la  Reunión  Especializada  de  Municipios  e  Intendencias  (Grupo  Mercado   Común)”,   en   Vigevani   et   al.   (coord.),   A   dimensão   subnacional   e   as   relações   internacionais,   São   Paulo,  Fundação  Editora  da  UNESP,  p.403-­‐440.       Sassen,  Saskia  (1991)  The    global  City:  New  York,  London,  Tokyo,  Princenton,  NJ,  Princenton  University  Press.   Silva,  Rafael  (2011),  “Rumo  ao  Informacional:  a  atuação  internacional  das  cidades  em  uma  nova  forma  do   Estado”,   monografía   en   Relaciones   Internacionales,   Centro   Universitario   de   Belo   Horizonte,   diciembre.   _____   (2012),   “O   Conceito   de   Cidades   Globais   frente   à   cooperação   descentralizada   internacional”,   RI,   <http://ri.net.br/portal/internacionalizacao-­‐de-­‐cidades/66-­‐o-­‐conceito-­‐de-­‐cidades-­‐globais-­‐frente-­‐ %C3%A0-­‐coopera%C3%A7%C3%A3o-­‐descentralizada-­‐internacional.html>   [Consulta:   2   de   abril   de   2012].   Soldatos,  Panayotis  (1990),  “An  explanatory  framework  for  the  stydy  of  federated  states  as  foreing-­‐policy   actors”  en  Michelmann,  Hans;  Soldatos,  Panayotis  (ed.),  Federalism  and  international  relations:  The   role  of  subnational  units,  Oxford,  Clarendon  Press,  2,  p.  34-­‐53.   Tomaél,  Maria  Inês;  Marteleto,  Regima  Maria  (2006),  “Redes  Sociais:  posição  dos  atores  no  fluxo  da   informação”.  Florianópolis:  Enc  Bibli:  R.  Eletr.  Bibliotecon.  CI.  Inf,  n.esp,  1º  semestre.     Vigevani,   Tullo,   Wanderley;   Luiz   Eduardo;   Barreto,   Maria   Inês   y   Mariano,   Marcelo   Passini   (coords.)   (2004),   A   dimensão   subnacional   e   as   relações   internacionais,   São   Paulo,   Educ   y   Fundação   Editora  da  Unesp.     Yu,  Zhenxin;  Yan,  Hong;  Cheng,  T.  C.  Edwin  (2001),  “Benefits  of  information  sharing  with  supply  chain   partnerships”,  Industrial  Management  &  Data  Systems,  v.101,  n.3,  p.114-­‐119.        

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Semblanzas curriculares

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Año 1.  No.  3.  Julio  2012                                                                                                                                                                                        Semblanzas  curriculares  

EQUIPO TIP       Nicolás  Mancini  (Argentina)   Co-­‐fundador  y  director  de  TIP.  Fundador  y  director  de  Paradiplomacia.org.   Docente  de  Derecho  Internacional  Público  en  la  Facultad  de  Derecho  de  la   Universidad   de   Buenos   Aires   (UBA).   Es   asesor   en   la   Subsecretaría   de   Transporte   del   Gobierno   de   la   Ciudad   de   Buenos   Aires.   Licenciado   en   Derecho.  Realizó  estudios  de  Maestría  en  Relaciones  Internacionales  en  la   Universidad  de  Buenos  Aires  (UBA).  nicolas.mancini@paradiplomacia.org  

Horacio  Rodríguez  Vázquez  (México)  

 

Co-­‐fundador y  editor  de  TIP.  Ha  colaborado  como  consultor  en  proyectos   de   cooperación   técnica   en   materia   de   alianzas   público-­‐privadas,   cooperación   y   comercio   UE-­‐América   Latina,   biocombustibles,   cambio   climático,   paradiplomacia   ambiental,   pequeña   agricultura,   seguridad   alimentaria,   acuicultura   de   recursos   limitados   e   internacionalización   de   MIPYME  agroalimentarias  en  la  Organización  de  las  Naciones  Unidas  para   la   Alimentación   y   la   Agricultura   (FAO),   el   Banco   Interamericano   de   Desarrollo  (BID)  y  la  Comisión  Económica  para  América  Latina  y  el  Caribe   (CEPAL).   Ingeniero   Agrónomo   por   el   ITESM   y   Maestro   en   Cooperación   Internacional  para  el  Desarrollo  por  el  Instituto  Mora.   horacio.rodriguez@paradiplomacia.org    

Gastón Grizzo  (Argentina)   Productor   TIP.   Licenciado   en   Derecho.   Realizó   estudios   de   Maestría   en   Relaciones  Internacionales  en  la  Universidad  de  Buenos  Aires  (UBA).     g.grizzo@paradiplomacia.org    

Ana  Bossler  (Brasil)   Asistente   del   Equipo   Editorial   TIP.   Escritora   voluntaria   en   “Association   of   African   Entrepreneurs”,   Mozambique.   Ha   colaborado   en   el   diseño   e   implementación   de   proyectos   sobre   Derechos   Humanos   en   diferentes   Organizaciones   de   la   Sociedad   Civil   (OSC)   internacionales,   como   la   Cruz   Roja   Brasileña   y   SDI.   Abogada   especializada   en   comercio   y   derecho   civil   desde  una  perspectiva  económica.   ana.bossler@paradiplomacia.org    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Semblanzas  curriculares  

CONSEJO ASESOR  TIP      

 

Nahuel Oddone  (Argentina)   Investigador  del  Centro  Studi  di  Politica  Internazionale  (CeSPI).  Asesor  en   la   Comisión   del   MERCOSUR   de   la   H.   Cámara   de   Diputados   de   la   Nación   Argentina.   Licenciado   en   Relaciones   Internacionales   por   la   Universidad   Nacional   del   Centro   de   la   Provincia   de   Buenos   Aires.   Master   en   Derecho   de  la  Integración  Económica  por  la  Universidad  del  Salvador,  en  convenio   con   l’Université   Paris   1   Panthéon-­‐Sorbonne.   Maestro   en   Integración   Económica   Global   y   Regional   por   la   Universidad   Internacional   de   Andalucía.  Entre  sus  publicaciones  se  destacan:  Las  ciudades  y  los  poderes   locales  en  las  Relaciones  Internacionales  Contemporáneas  (comp.),  2010;   y   La   Red   de   Mercociudades:   Globalización,   Integración   Regional   y   Desarrollo  Local,  2008.   Tullo  Vigevani  (Brasil)   Profesor   de   Ciencias   Políticas   en   la   Universidad   Estadual   Paulista   (UNESP).   Investigador  del  Centro  de  Estudios  de  Cultura  Contemporánea  (CEDEC)  y   del   Instituto   Nacional   de   Ciencia   y   Tecnología   para   Estudios   sobre   Estados   Unidos   (INCT-­‐INEU).   Doctor   en   Historia   Social   por   la   Universidad   de   Sao   Paolo.   Cuenta   con   14   libros,   51   capítulos   de   libros   y   133   artículos   publicados   en   revistas   especializadas.   Entre   los   temas   abordados   en   sus   publicaciones   destacan   la   integración   regional,   MERCOSUR,   la   política   exterior  de  Brasil,  la  globalización  y  la  paradiplomacia.  

Mark  Menaldo    (Estados  Unidos)   Profesor-­‐investigador   de   Ciencias   Políticas   en   Texas   A&M   International   University.   Doctor   en   Ciencias   Políticas   por   Michigan   State   University.   Licenciado   en   Sociología   y   Filosofía   por   Colorado   College.   Sus   áreas   de   especialidad   son   la   ética   y   el   liderazgo   en   las   relaciones   internacionales,   así  como  la  historia  de  la  filosofía  política.  En  2011  fue  reconocido  con  el   premio  Fredric  M.  Jablin,  de  la  International  Leadership  Association  (ILA),   por   sus   contribuciones   al   estudio   del   liderazgo   político   en   las   relaciones   internacionales.     Esther  Adelaida  Ponce  Adame  (México)   Consultora   e   investigadora   en   gobiernos   locales,   cooperación   descentralizada,  acción  exterior  de  los  gobiernos  locales  y  desarrollo  local,   entre   otros   temas.   En   2006   recibió   el   Premio   “Ángel   Ballesteros”   por   su   trabajo  “Dificultades  y  posibilidades  de  la  cooperación  internacional  para   el   desarrollo   local   en   América   Latina”,   publicado   en   2008   por   la   Unión   Iberoamericana   de   Municipalistas   (UIM).   Licenciada   en   Relaciones   Internacionales   por   la   Universidad   Nacional   Autónoma   de   México   (UNAM).    Maestra  en  Cooperación  Internacional  para  el  Desarrollo  por  el   Instituto   Mora.   Actualmente   cursa   el   Doctorado   en   Ciencias   Políticas   y   Sociales  en  la  UNAM.  

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Año 1.  No.  3.  Julio  2012                                                                                                                                                                                        Semblanzas  curriculares  

CONSEJO ASESOR  TIP      

María García  Pizarro  (España)   Directora   de   Cooperación   Técnica   de   la   Unión   Iberoamericana   de   Municipalistas   (UIM).   Directora   de   la   consultora   especializada   en   gestión   pública   ESPACIOS_MGP   (www.espaciosmgp.com).   Actualmente   dirige   un   módulo   de   planificación   estratégica   dedicado   a   directivos   públicos   y   promovido   por   la   UIM   y   su   Escuela   de   Gobierno   Local   (EGL),   en   su   edición   virtual,   además   de   que   coordina   el   curso   de   Gerencia   y   Marketing   Política   de  la  UIM.  Licenciada  en  Derecho  por  la  Universidad  de  Navarra.  Máster   en   Gestión   y   Administración   de   Empresas   por   la   Escuela   Superior   de   Administración   y   Dirección   de   Empresas   (ESADE).   Ha   publicado   diversos   libros  y  estudios  institucionales  en  el  campo  de  la  planificación  estratégica   territorial,   el   asociacionismo   municipal   y   el   nuevo   papel   de   la   administración  pública  local.    

Manuel Martínez  Justo  (México)   Profesor-­‐Investigador   de   la   División   de   Ciencias   Socioeconómicas   de   la   Universidad   Nacional   Autónoma   de   México,   Facultad   de   Estudios   Superiores   Acatlán   (UNAM-­‐FES   Acatlán).   Forma   parte   de   la   Asociación   Mexicana  de  Estudios  Internacionales  (AMEI).  Es  Licenciado  en  Geografía   e   Historia   y   Maestro   en   Comercio   y   Finanzas   Internacionales.   Entre   sus   publicaciones  destaca  la  coordinación  del  libro  “Estudios  Comparados  de   Diplomacia   Local   en   las   Entidades   Federativas   del   Centro   de   México”,   publicado  en  2011  por  la  UNAM-­‐FES  Acatlán.    

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Semblanzas  curriculares  

AUTORAS Y  AUTORES      

Adriana Sletza  Ortega  Ramírez  (México)   Profesora   investigadora   de   tiempo   completo   de   Relaciones   Internacionales   en   la   Facultad   de   Derecho   y   Ciencias   Sociales   de   la   Benemérita   Universidad   Autónoma   de   Puebla.   Es   doctora   en   Ciencias   Políticas   y   Sociales   por   la   Universidad   Nacional   Autónoma   de   México   (UNAM).   Es   licenciada   en   Relaciones   Internacionales   y   maestra   en   Estudios   sobre   los   Estados   Unidos   de   América   por   la   Universidad   de   las   Américas-­‐Puebla   (UDLA-­‐P).   Es   miembro   del   Sistema   Nacional   de   Investigadores   y   del   Cuerpo   Académico   “Procesos   Transnacionales   y   Migración”   de   la   BUAP   (CA-­‐230).   Sus   principales   líneas   de   investigación   son:  políticas  migratorias  y  relaciones  exteriores  de  gobiernos  locales.     Deisy  Ventura  (Brasil)   Doctora  en  Derecho  Internacional  por  la  Universidad  de  Paris  I,  Panthéon-­‐ Sorbonne,  y  profesora  de  Derecho  Internacional  del  Instituto  de   Relaciones  Internacionales  de  la  Universidad  de  São  Paulo,  IRI/USP.  Fue   Consultora  Jurídica  de  la  Secretaría  del  Mercosur  en  Montevideo  (2003-­‐ 2006)  y  Cátedra  Simon  Bolívar  del  Instituto  de  Altos  Estudios  de  America   Latina  de  Paris  (IHEAL,  2007).  

Marcela  Garcia  Fonseca  (Brasil)   Becaria   CAPES,   es   candidata   doctoral   del   Instituto   de   Relaciones   Internacionales   de   la   Universidad   de   São   Paulo,   IRI/USP   donde   investiga   para   su   tesis   “La   personalidad   jurídica   internacional   de   los   entes   subnacionales:   emergencia   y   incompletud”,   sobre   los   impactos   jurídicos   de   la   cooperación   subnacional.   También   es   máster   en   Derecho   Internacional.  

 

Raffaella Coletti  (Italia)   Economista  y  Doctora  en  Geografía  Económica  con  especialización  en   Cooperación  Territorial.  Desde  el  2003  colabora  con  el  CeSPI  en  proyectos   de  investigación  sobre  paradiplomacia  y  cooperación  descentralizada  y   territorial  en  el  Mediterráneo  y  en  América  Latina  (proyecto  Fronteras   Abiertas).  Desde  el  2011  trabaja  en  la  Facultad  de  Economía  de  la   Universidad  “La  Sapienza”  de  Roma,  analizando  la  cooperación  territorial   europea.  

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Año 1.  No.  3.  Julio  2012                                                                                                                                                                                        Semblanzas  curriculares  

Venere Stefania  Sanna  (Italia)   Economista   y   Doctora   en   Geografía   Económica   con   especialización   en   Desarrollo   Local   y   Políticas   Urbanas.   Ha   colaborado   con   universidades   internacionales   y   en   proyectos   de   cooperación   internacional.   Experta   en   asistencia   técnica   y   análisis   socio-­‐económico   en   proyectos   de   desarrollo.   Actualmente   es   investigadora   en   planificación   territorial   y   urbana   en   la   Facultad  de  Arquitectura  de  la  Universidad  de  Roma  “La  Sapienza”.    

María  Victoria  Valle  Sosa  (Argentina)   Licenciada   en   Relaciones   Internacionales   (Universidad   Católica   de   Salta),   Especialista  en  Cooperación  Internacional  para  el  Desarrollo  (Universidad   de   San   Buenaventura,   Colombia   –   Universidad   de   Pavia,   Italia).   Trabaja   en   temas   de   integración   regional,   relaciones   transfronterizas,   desarrollo   local,  gestión  de  proyectos  y  cooperación  internacional.    

 

Leonardo  Díaz  Abraham  (México)   Profesor/investigador  de  la  Universidad  Autónoma  Metropolitana  (UAM),   Unidad   Cuajimalpa.   Doctor   en   Ciencia   Política   por   la   Universidad   Complutense   de   Madrid   (UCM).   Maestría   en   Cooperación   Internacional   por   el   Instituto   Universitario   de   Desarrollo   y   Cooperación   de   la   UCM.   Licenciado   en   Ciencia   Política   por   la   Universidad   Nacional   Autónoma   de   México  (UNAM).  Autor  y  coeditor  de  libros  y  artículos  sobre  cooperación   descentralizada,  cooperación  internacional  y  gobernanza.  Colaborador  de   diversos   proyectos   y   programas   de   cooperación   internacional   desde   los   gobiernos  locales  e  intermedios  en  América  Latina  y  Europa.    

Mayara  Suzanne  Freitas  Chaves  (Brasil)   Miembro  del  Programa  de  Iniciación  Científica  de  la  Universidade  Federal   de  Roraima  (UFRR).      

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Trabajos de  Investigación  en  Paradiplomacia                                                                                                                                Semblanzas  curriculares  

Damián Paikin  (Argentina)   Doctor   en   Ciencias   Sociales   (UBA).   Es   profesor   de   diferentes   asignaturas   en   grado   y   postgrado   entre   las   que   destacan   “Pensamiento   Latinoamericano  para  la  integración”,  de  la  Carrera  de  Ciencia  Política  de   la   UBA,   y   “Procesos   de   de   Integración   Regional”,   del   Doctorado   en   Ciencias   Económicas   de   la   Universidad   de   La   Matanza.   Es,   asimismo,   profesor   invitado   del   Programa   de   Postgrado   en   Relaciones   Internacionales   San   Tiago   Dantas,   de   la   UNESP/UNICAMP   u   PUC-­‐SP,   de   Brasil.   Investigador   del   Centro   de   Estudios   Urbanos   y   Regionales   (CEUR-­‐ CONICET),   se   ha   especializado   en   el   trabajo   sobre   la   relación   entre   las   unidades  subnacionales  y  los  procesos  de  integración,  siendo  su  actual  eje   de   trabajo   las   modificaciones   sufridas   por   las   economías   regionales   a   partir  del  desarrollo  del  MERCOSUR.  

Catherina  Dhooge  (Argentina)   Licenciada  en  Relaciones  Internacionales,  Universidad  del  Salvador  (USAL,   Argentina).  Asesora  Académica  de  Cooperación  de  la  Dirección  de   Cooperación  e  Intercambio  Internacional  de  la  USAL.  

Rafael  Pinto  da  Silva  (Brasil)   Licenciado   en   Relaciones   Internacionales   por   el   Centro   Universitario   de   Belo  Horizonte  (UniBH,  Brasil)  y  formado  en  Gestión  de  la  Tecnología  de  la   Información  por  el  Programa  de  Pós-­‐Grado  de  la  Fundación  Getúlio  Vargas     (FGV,  Brasil).  

Eduardo  Augusto  Café  (Brasil)   Graduado   en   Relaciones   Internacionales   y   estudiante   de   maestría   en   Administración  Pública  en  la  Fundación  João  Pinheiro.  

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CONVOCATORIA Nº  4   PARA  LA  PUBLICACIÓN  DE  ARTÍCULOS  EN  LA  REVISTA  TIP      

“Paradiplomacia y  seguridad  humana”       TIP  convoca  a  enviar  propuestas  de  artículos  para  ser  publicados  en  la  cuarta  edición  de  la   revista  digital  Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia  (ISSN:  1853-­‐9939).     Podrán  participar  investigadores,  académicos,  representantes  de  gobiernos  locales,  agencias   de  cooperación  internacional,  organizaciones  de  la  sociedad  civil,  universidades  y  centros  de   investigación,   así   como   todos   aquellos   actores   involucrados   directamente   en   acciones   de   cooperación  descentralizada  y/o  de  proyección  internacional  de  gobiernos  subnacionales.     Se  invita  a  presentar  trabajos  de  investigación  en  alguna  de  las  siguientes  áreas  temáticas:     • • • •

Tema 1:  Paradiplomacia  y  seguridad  humana.         Tema  2:  Gobiernos  locales  y  seguridad  ciudadana.     Tema  3:  Paradiplomacia,  género  y  diversidad  sexual. Tema  4:  Cooperación  descentralizada,  flujos  migratorios  y  seguridad  transfronteriza.      

Todos los   trabajos   deberán   enviarse   por   correo   electrónico   a   la   siguiente   dirección:   paradiplomacia@paradiplomacia.org,  a  más  tardar  el  lunes  20  de  agosto  de  2012.     Fechas  importantes   Fecha  

Actividad

20 agosto  2012  

Fecha límite  para  el  envío  de  resúmenes.

03 septiembre  2012  

Publicación de  resúmenes  seleccionados  en   www.paradiplomacia.org  

08 octubre  2012  

Fecha límite  para  el  envío  de  trabajos  finales.

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ACTORES SUBNACIONALES E INTEGRACION REGIONAL

TIP. Trabajos  de  Investigación  en  Paradiplomacia.   ISSN:  1853-­‐9939   Año  1.  Número  3.  Agosto  2012.   “Actores  Subnacionales  e  Integración  Regional”    

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TIP N° 3 - Trabajos de Investigación en Paradiplomacia  

La tercera edición de TIP tiene como eje temático al rol que desempeñan los gobiernos locales en el marco de los procesos de integración reg...