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Volontariato e Pubblica Amministrazione: un difficile rapporto Italo Bassotto
VOLONTARIATO E PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: UN DIFFICILE RAPPORTO
di Italo Bassotto
PAROLE CHIAVE: CODICE DEL TERZO SETTORE, SUSSIDIARIETÀ ORIZZONTALE, CO-PROGETTAZIONE, CO-PROGRAMMAZIONE, SOCIETÀ COMPLESSA
Nella prima parte vengono prese in considerazione le difficoltà che hanno incontrato le associazioni di volontariato a collaborare con la Pubblica amministrazione durante le varie fasi della pandemia e viene effettuata la diagnosi del problema in termini di “relazioni sbagliate” tra i due soggetti. Dopo una presa d’atto della complessità del vivere sociale in questi tempi di post modernità, viene recuperata la nozione di “sussidiarietà” sancita nella riforma costituzionale del 2001 nelle sue due varianti di “sussidiarieta verticale” e “orizzontale”. La prima che ha caratterizzato (e continua a caratterizzare) i difficili rapporti tra il Governo Centrale e il sistema dei governi territoriali nel nostro Paese; la seconda che più propriamente riguarda le relazioni tra amministrazione pubblica e volontariato. Infine viene presa in considerazione una recente sentenza della Corte Costituzionale che conferisce dignità costituzionale all’art. 55 del CTS, nel quale vengono stabilite le varie forme e modalità di interazione tra Pa e ETS: non più appalti o deleghe, ma forme istituzionali di condivisione di progetti, analisi, azioni e accreditamenti.
1. I servizi alla persona ai tempi della pandemia.
Tra i tanti problemi che potevano essere tranquillamente ignorati nella fase di “espansione” dei cicli produttivi della società postmoderna, quello dei rapporti tra Amministrazione Pubblica e mondo del Volontariato è emerso in tutta la sua grave e contraddittoria insufficienza, proprio nel momento in cui le due realtà avevano assoluto bisogno di cooperare e di convergere verso obiettivi comuni. Soprattutto nei due mesi di chiusura pressoché totale dei servizi e delle produzioni si
sono visti i limiti delle relazioni che la PA intratteneva con le Associazione e gli Enti del Terzo Settore (ETS) 1 : la prima tutta protesa alla esecuzione e al controllo (spesso formale e insensibile alle infinite variazioni esistenziali imposte dalla chiusura) delle “regole” (per la verità assai discutibili e malferme) imposte dalla politica (la quale si rifugiava dietro i dettami della scienza, in una specie di gioco a nascondino!). Le seconde, immerse nell’uragano della pandemia e degli infiniti bisogni che i cittadini (specie i più deboli) per cercare di dare a essi quel minimo di vivibilità sociale e psicologica (oltre che materiale) che residuava dalle ferree norme di isolamento imposte dalle leggi di prevenzione dei contagi. Così, mentre le istituzioni chiudevano tutti i servizi (poste, uffici, banche, fabbriche….) lasciando nello sconforto e nella desolazione i cittadini (specie i più deboli) in nome della prevenzione, il mondo del volontariato si inventava infinite piccole soluzioni per aiutare nella quotidiana lotta per la sopravvivenza i vecchi, gli ammalati (non ricoverati nelle strutture ospedaliere, in nome di un assurdo hashtag: “iorestoacasa”) le famiglie con bambini, i poveri e gli incapienti. Del resto questa è la logica che da sempre sta sottesa a questa “difficile convivenza” tra servizi pubblici e solidarietà: si tratta di un patto “non dichiarato” in virtù del quale le amministrazioni assicurano agli “aventi diritto” i “minimi di legge” (quello cioè che spetta loro per dettato normativo, nella misura minima); mentre le variazioni qualitativamente significative vengono “regalate” dalla generosa sensibilità che caratterizza, nella sua stessa origine, il mondo del volontariato. Alcuni esempi? Certo l’ASL assicura strumenti protesici di deambulazione a un anziano che non riesce più a camminare…. cosa importa se poi quella persona che usa la carrozzina non ha nessuno che l’aiuti a salirvi, a portarla per strada e a scendere? Durante il periodo di massimo isolamento per il Coronavirus alcuni Comuni hanno previsto dei buoni spesa per le famiglie rimaste senza alcuna risorsa finanziaria per comprarsi da mangiare; ma chi si preoccupava di portare a casa la spesa alle
1 Nel corso dell’articolo verranno spesso utilizzate le abbreviazioni ETS per Enti del Terzo Settore, CTS per Codice Terzo Settore e PA per Pubblica Amministrazione.
persone che non potevano uscire per andare a comprare le vettovaglie? La scuola è stato il primo servizio a essere chiuso in nome della prevenzione del virus SARS-CoV-2 e sarà l’ultimo a essere riaperto a settembre. Per due mesi i bambini sono stati reclusi in casa con la possibilità di stare solo con i famigliari, poi, a metà maggio, con l’avvento della fase due (parziale apertura dei servizi e delle attività), il mondo del volontariato, che aveva da sempre a cuore i problemi educativi e assistenziali dei minori, ha scatenato tutte le sue risorse creative per restituire ai bambini e alle bambine un po’ di quel mondo delle relazioni fra pari che per tanto tempo era stato loro sottratto e che è così indispensabile per la loro crescita fisica e psichica… In questa fase, spesso la PA ha avuto solo cura di controllare e vietare, più che di sollecitare e aiutare, tanto che, in alcune realtà, per aggirare gli infiniti ostacoli frapposti dal burocrate di turno a qualsiasi iniziativa che prevedesse un minimo di accesso ai servizi di animazione e di partecipazione alla vita collettiva dei minori, sono nate esperienze di solidarietà tra famiglie, le quali ospitavano e si prendevano cura dei figli di tutte quelle che si erano associate, a turno e con l’aiuto di educatori forniti da associazioni di volontariato, aggirando così i “divieti di assembramento” e realizzando un “iorestoacasa” solidale!
2 Società complessa e sussidiarietà
Tutto questo accade non per mera insensibilità delle amministrazioni e, per converso, grazie alla spiccata vocazione umanitaria del mondo del volontariato: ci sono delle precise ragioni strutturali che lo determinano e che si nascondono tra le pieghe di un dettato Costituzionale che, solo a partire dalla revisione del TITOLO V con legge n.3/2001, all’art.118 si preoccupava di sancire le regole della
collaborazione tra i vari soggetti istituzionali e del privato sociale, al fine della piena attuazione dei diritti di cittadinanza per tutti. Il principio che la nuova norma costituzionale ha statuito si chiama sussidiarietà. Attiene ai rapporti tra i diversi livelli territoriali di potere e comporta che da un lato, lo svolgimento di funzioni pubbliche debba essere svolto al livello più vicino ai cittadini e, dall’altro, che tali funzioni vengano attratte dal livello territorialmente superiore solo laddove questo sia in grado di svolgerle meglio di quello di livello inferiore. Questo concetto viene perciò identificato con quello di sussidiarietà verticale e, come abbiamo visto durante questa pandemia, ha generato non poche polemiche specie tra Regioni e Stato Centrale, circa le reciproche responsabilità e prese di decisione in merito alla prevenzione e agli interventi di sanità pubblica. Ancor più discusso nella dottrina è l’eventuale riconoscimento, nel «nuovo» art. 118 Cost. e in particolare al suo comma 4, di un principio di sussidiarietà in senso orizzontale, ovvero riguardante i rapporti tra lo Stato – inteso come insieme dei pubblici poteri – e le formazioni sociali, dotate ex art. 2 Cost. di una tutela costituzionale. Proprio per dare una maggior consistenza giuridica a questi complessi rapporti tra stato e associazioni di volontariato è stata approvata il DL 3 luglio 17 n. 117, che cerca di fissare le regole per il funzionamento degli ETS e, per quel che riguarda questo saggio, i principi ispiratori di una corretta cooperazione tra PA e mondo del volontariato. Di fronte alla complessità delle forme di vita sociale e istituzionale degli stati moderni viene riconosciuto il principio che la Pubblica Amministrazione non può svolgere da sola il compito arduo e impossibile di sovvenire ai bisogni di tutti e di ciascun cittadino e che, pertanto, essa deve poter contare sull’aiuto degli Enti del Terzo Settore, i quali, però, non possono essere considerati alla stregua di meri esecutori di volontà altrui, ma debbono poter partecipare alla programmazione, esecuzione e gestione dei servizi convenuti con la PA.
3 La collaborazione come
“valore costituzionale”
Durante la tragica vicenda della pandemia, è successo anche un fatto molto importante per le questioni che si stanno discutendo in questo articolo: la Corte Costituzionale ha stabilito che le forme della collaborazione tra PA e ETS statuite nel Codice del Terzo Settore all’art. 55 hanno rilevanza costituzionale, in quanto definiscono in dettaglio le modalità con cui i due soggetti in questione possono e debbono collaborare. Il titolo dell’art. è già un programma: “Dei rapporti con gli Enti Pubblici, e recita: 1. In attuazione dei principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza e economicità, omogeneità, copertura finanziaria e pa-
trimoniale, responsabilità e unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare, le amministrazioni pubbliche…., nell’esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi nei settori di attività di cui all’articolo 5, assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del
Terzo settore, attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e accreditamento, poste in essere nel rispetto dei principi della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché delle norme che disciplinano specifici procedimenti e in particolare di quelle relative alla programmazione sociale di zona. 2. La co-programmazione è finalizzata all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili. 3. La co-progettazione è finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione di cui comma 2. 4. ...l’individuazione degli enti del Terzo settore con cui attivare il partenariato avviene anche mediante forme di accreditamento nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità
di trattamento, previa definizione, da parte della pubblica amministrazione procedente, degli obiettivi generali e specifici dell’intervento, della durata e delle caratteristiche essenziali dello stesso nonché dei criteri e delle modalità per l’individuazione degli enti partner. Davvero una “rivoluzione” (almeno nelle regole e negli enunciati, se non ancora nelle prassi!): non più il volontariato come sistema compensativo delle carenze della amministrazione, ma partner a pieno titolo e collaboratore “intelligente” nella programmazione e progettazione di attività e servizi ai cittadini. Pare importante, a questo proposito, segnalare come l’art. 55 del Codice del terzo settore (CTS) costituisca, nell’interpretazione del giudice costituzionale, un ampliamento degli strumenti già previsti dalla legge 328 del 2000, rifuggendo da una lettura limitativa per la quale esso avrebbe dovuto essere letto con lo sguardo rivolto al “passato” (l’art. 55 come norma riepilogativa di quanto già previsto da altre fonti secondarie). Dice la sentenza: «gli Ets sono identificati dal Cts come un insieme limitato di soggetti giuridici dotati di caratteri specifici, rivolti a perseguire il bene comune, a svolgere attività di interesse generale, senza perseguire finalità lucrative soggettive, sottoposti a un sistema pubblicistico di registrazione e a rigorosi controlli. Tali elementi sono quindi valorizzati come la collaborativo con i soggetti pubblici
chiave di volta di un nuovo rapporto (…). Gli Ets, in quanto rappresentativi della “società solidale”, del resto, spesso costituiscono sul territorio una rete capillare di vicinanza e solidarietà, sensibile in tempo reale alle esigenze che provengono dal tessuto sociale, e sono quindi in grado di mettere a disposizione dell’ente pubblico sia preziosi dati informativi (altrimenti conseguibili in tempi più lunghi e con costi organizzativi a proprio carico), sia un’importante capacità organizzativa e di intervento: ciò che produce spesso effetti positivi, sia in termini di risparmio di risorse che di aumento della qualità dei servizi e delle prestazioni erogate a favore della “società del bisogno”». L’art. 55 del CTS fonda un modello di relazione fra Ets e Pa che si basa “sulla convergenza di obiettivi e sull’aggregazione di risorse pubbliche e private per la programmazione e la progettazione, in comune, di servizi e interventi diretti a elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, secondo una sfera relazionale che si colloca al di là del mero scambio utilitaristico”. Questa è la conclusione della sentenza della Corte Costituzionale: ma quante strade dovremo percorrere come pubblica amministrazione e come realtà associative del volontariato per realizzare questa straordinaria sinergia a tutto vantaggio del benessere dei cittadini?
ITALO BASSOTTO
Abita a Piubega (MN), ha 70 anni. È laureato in Filosofia e Pedagogia presso l’Università Cattolica di Milano. Maestro elementare, professore di Filosofia e di Storia nei Licei, Direttore Didattico, professore incaricato di Pedagogia generale e di Storia dello Sport, presso l’Università Cattolica di Brescia e infine Ispettore Tecnico. Ha partecipato a scambi culturali con le strutture scolastiche di diversi paesi europei, si è dedicato come volontario alla cura e al sostegno di scuole create nel Maranhao (BR) in collaborazione con la Fondazione Senza Frontiere di Castelgoffredo (MN). Ha pubblicato numerosi saggi e articoli, per riviste specializzate nella ricerca didattica e pedagogica.
