Documento: Visión Amazonía. Programa Mecanismos de Desarrollos Alternos

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

Visión Amazonía:

Elementos para un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

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MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

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Visión Amazonía:

Elementos para un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Visión Amazonía: Elementos para un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana © MDA- Mecanismos de Desarrollo Alternos El presente documento se realizó en el marco de las actividades de la Coordinación Perú del Grupo de Trabajo de los Gobernadores por el Clima y los Bosques (GCF Task Force) con el apoyo del Gobierno de Noruega.

Coordinación del GCF Task Force: Víctor Galarreta Sistematización de contenidos: Hugo Wiener y Daniel Coronel Aportes técnicos: Gustavo Suárez de Freitas y Patricia Luna (Earth Innovation Institute) Edición: Pierre Encinas y Carla Frías Diseño: César Caballero Fotografía: Portada (MDA) y contraportada (Murray Foubister) Impresión: XG Publicidad EIRL (Avenida Locumba Nº 621 El Agustino, Lima) Hecho Depósito Legal en la Biblioteca Nacional Nº 2018-07710 Mecanismos de Desarrollo Alternos (Calle Miguel Dasso 134, Oficina 402) Primera Edición Lima, Perú. Junio, 2018

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Tabla de Contenido

Acrónimos 6 Resumen Ejecutivo 8 Antecedentes 10 Amazonía vale un Perú 14 Políticas para la conservación de bosques 15 Enfoque territorial de la Amazonía 18 Instrumentos Financieros 19 Posicionamiento de la Amazonía Peruana 21

Nuevos enfoques 26 Sostenibilidad jurisdiccional 26 Protección-Producción 27 Objetivos de Desarrollo Sostenible 29

Una mirada a la Amazonía 31 Deforestación 31 Ciudades amazónicas 34 Diversificación productiva 36 Informalidad 38 Crecimiento económico 42 Exportaciones 48 Presupuesto público 49 Índices Regionales 51

Visión Amazonía para el Desarrollo Bajo en Emisiones 59 Referencias 65

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Acrónimos AIDESEP AFOLU AMAZINV ANP APP ARA ASBANC ASOMIF CAF CC CCBA CENTRUM CEPAL CEPLAN CEPRI CETPRO CGD CGF CIAM CIPRL CITES CMNUCC CNCF COFIDE CO2 CONAM CONAP CONCYTEC COP COPRI COTEPAF DCI DRA DRBE EII ENBCC ENCC EPP FED FLECT FIDE FIP FONDEBOSQUE FONDESAM FONIPREL FOPRI GCF GCF GEI 6

Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana Agriculture, Forestry and other Land Use Agencia de Promoción de la Inversión Privada Áreas Naturales Protegidas Asociaciones Público Privadas Autoridad Regional Ambiental Asociación de Bancos del Perú Asociación de Instituciones Microfinancieras del Perú Banco de Desarrollo de América Latina Cambio Climático Alianza para el Clima, Comunidad y Biodiversidad Centro de Negocios de la Pontificia Universidad Católica del Perú Comisión Económica para América Latina y el Caribe Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Comisión Especial de Promoción de la Inversión Privada Centro de Educación Técnico-Productiva Centro para el Desarrollo Mundial Consumer Goods Forum Consejo Interregional Amazónico Certificado de Inversión Pública Regional y Local Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre Convención Marco de las NNUU sobre Cambio Climático Consejo Nacional de Competitividad Y Formalización Corporación Financiera de Desarrollo Dióxido de Carbono Consejo Nacional del Ambiente Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica Conferencia de las Partes Comisión de Promoción de la Inversión Privada Comité Técnico Provincial Agropecuario Forestal Declaración Conjunta de Intención cooperación REDD+ Dirección Regional Agraria Desarrollo Rural Bajo en Emisiones Earth Innovation Institute Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático Estrategia Nacional de Cambio Climático Enfoque Protección Producción Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos Forest Law Enforcement, Governance and Trade Fondo Intergubernamental para la Descentralización Programa de Inversión Forestal Fondo de Promoción del Desarrollo Forestal Fondo de Desarrollo Amazónico Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local Fondo de Promoción de la Inversión Privada Green Climate Fund Grupo de Trabajo de Gobernadores sobre Clima y Bosques (Governors’ Climate and Forests Task Force) Gases Efecto Invernadero

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GIZ GORE ICR ICRP ICSC IDE IDESAM IEST IFI IIRSA INCORE INEI INRENA IPAM IPCC IPE IPSR LEDS MDA MDL MEF MINAGRI MINAM MRDLA MRV NAMAs NORAD OCDE OIT OMM OPIPS OxI PBI PCM PIP PNCBMCC PNDP PNUD PNUMA PPR PROINVERSIÓN REDD REDD+ RIA SERFOR SERNANP SIAR SUNAT USCUSS VAB WWF ZEE ZOCRE

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (antes GTZ) Gobierno Regional Índice de Competitividad Regional (CNC) Índice de Competitividad Regional del Perú (CENTRUM) Coalición Científica Internacional del Clima Infraestructura de Datos Espaciales Instituto de Conservação e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas Instituto de Educación Superior Tecnológico Institución Financiera Intermediaria Integración de la Infraestructura Regional Suramericana Índice de Competitividad Regional (IPE) Instituto Nacional de Estadística e Informática Instituto Nacional de Recursos Naturales Amazon Environmental Research Institute Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático Instituto Peruano de Economía Índice de Progreso Social Regional Low-Emission Development Strategies Mecanismos de Desarrollo Alternos Mecanismo de Desarrollo Limpio Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de Agricultura y Riego (antes MINAG) Ministerio del Ambiente Mancomunidad Regional de los Andes Monitoreo, Reporte y Verificación Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación Norwegian Agency for Development Cooperation Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Organización Internacional del Trabajo Organización Meteorológica Mundial Oficina de Promoción de la Inversión Privada Sostenible Obras por Impuestos Producto Bruto Interno Presidencia del Consejo de Ministros Proyecto de Inversión Pública Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático Plan Nacional de Diversificación Productiva Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Ambiente Pagos por Resultados Agencia de Promoción de la Inversión Privada Reducción de Emisiones Derivadas de Deforestación y Degradación de Bosques en países en desarrollo Conservación, Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumento de las Reservas Forestales de Carbono REDD Indígena Amazónico Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas Sistema de Información Ambiental Regional Superintendencia Nacional de Administración Tributaria Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura Valor Agregado Bruto World Wildlife Fund Zonificación Ecológica y Económica Zonas de Conservación y Recuperación de Ecosistema 7

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Resumen Ejecutivo En junio del 2017, las regiones amazónicas integrantes del CIAM y del GCF Task Force tomaron la decisión de elaborar una “agenda interregional” para el desarrollo rural bajo en emisiones que plantee una visión compartida del desarrollo de la Amazonía. En agosto del 2017 los gobiernos regionales amazónicos emitieron una declaración de voluntades denominada Coalición Público – Privada que propone como visión compartida de la Amazonía mediante la transición a jurisdicciones sostenibles y el compromiso de trabajar colaborativamente para alcanzarlas. Ambos antecedente delinean en sus documentos lo que serían los aspectos centrales de una agenda amazónica común para los siguientes años. El presente documento buscar ser un aporte para la construcción de dicha agenda bajo la denominación de Visión Amazonía.

El precedente más relevante sobre una visión de la Amazonía Peruana desde los gobiernos regionales es el documento “Amazonía vale un Perú” planteado en el marco del CIAM en el 2010 para poner en valor la Amazonía como un territorio de oportunidades y no solamente de conflictos. Dicha estrategia sugería cuatro pilares: la elaboración de una estrategia de bosques y el cambio climático; identificar fuentes de financiamiento del esfuerzo de desarrollo; promover un enfoque territorial y ecosistémico que este sustentado en una nueva institucionalidad; y por último, el posicionamiento nacional y mundial de la Amazonía Peruana. El presente documento da cuenta del balance de dicha propuesta señalando que las políticas para la conservación y el uso sostenible de los bosques han avanzando cómo, por ejemplo, la promulgación de una Estrategia de Bosques y Cambio Climático de nivel nacional y la participación activa de los gobiernos amazónicos; la inclusión de un enfoque territorial en las políticas nacionales y regionales (expresadas, por ejemplo, en el objeto de creación de las Autoridades Regionales Ambientales) que no mira solamente el bosque sino al conjunto del paisaje; y el posicionamiento de la Amazonía Peruana en los distintos niveles de discusión nacionales (Acuerdo de Paris y la DCI Perú – Noruega - Alemania) e internacionales (como por ejemplo el GCF Task Force y el Under2MOU). Lamentablemente, se señala que persiste la situación del escaso avance en la descentralización fiscal y el bajo nivel de financiamiento que tienen los gobiernos regionales para implementar políticas en su territorio, aunque surgen opciones autónomas cómo los fondos de desarrollo regionales.

El presente documento, repasa además el contexto ecológico, económico y social de la Amazonía Peruana (para fines de este documento, entendida cómo las regiones amazónicas del GCF Task Force adscritas al CIAM). En ellas se señala que la Amazonía tiene un tendencia creciente de deforestación, indicadores sociales que los sitúan a la zaga de los estándares nacionales y un desempeño económico dispar que se caracteriza por un elevado peso de las economías informales y un crecimiento económico fluctuante.

También se indica que existe un nuevo contexto nacional e internacional donde predomina cómo ejes la necesidad de superar los bajos niveles de desarrollo de la Amazonía al mismo tiempo que se conserve los bosques dada la urgencia de mitigar el cambio climático. Además, se debe contemplar una gama de enfoques cómo la sostenibilidad jurisdiccional, el Enfoque de Producción – Protección – Inclusión y los nuevos Objetivos de Desarrollo del Milenio, los cuáles obligan a pensar en una nueva propuesta de visión compartida de la Amazonía Peruana. En esta nueva visión, se debe ampliar la visión de la sostenibilidad a todas las decisiones fundamentales de desarrollo del territorio inclusive en los objetivos de desarrollo humano tradicional y se debe asociar la protección del paisaje forestal con la producción económica.

Finalmente, se plantea una propuesta de elementos para construir una Visión Amazonía. Es decir, una Amazonía Peruana entendida cómo un territorio multi-jurisdiccional sostenible e inclusivo, conformada por ciudadanos/as que han satisfecho sus necesidades básicas, generan sus ingresos con actividades sostenibles, viven en interacción positiva con los ecosistemas y son actores claves en la generación de soluciones a las problemáticas del cambio global. Los elementos planteados para lograr la transición hacia esta visión requeriría los siguientes aspectos:

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• Buscar el alineamiento entre las políticas públicas nacionales y regionales, así como dentro de cada jurisdicción regional.

• Culminar el proceso de aseguramiento de los derechos sobre el uso y la tenencia de la tierra.

• Desarrollar modelos de negocios sostenibles en todo el paisaje forestal y cadenas de valor sostenibles competitivas.

• Exigir la culminación del proceso de descentralización fiscal y lograr un adecuado financiamiento de las políticas públicas y las actividades productivas.

• Involucrar a los pueblos indígenas mediante una agenda comprensiva, que considera la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra, pero también una gestión efectiva de la biodiversidad y los conocimientos tradicionales articulada con otros actores.

• Promover ciudades sostenibles y conectadas a la ruralidad que se conviertan en centros productivos y espacios de calidad de vida a sus habitantes.

• Contar con gobiernos íntegros, transparentes ante la rendición de cuentas y que aseguren el acceso universal a servicios básicos.

Estos elementos tienen un carácter de propuesta que deben ser sometidas a discusión y consulta con múltiples actores de la Amazonía, especialmente en el contexto de nuevas administraciones de gobiernos regionales desde enero del 2019.

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Antecedentes En junio 2009, la cuenca amazónica del Utcubamba-Marañón fue sacudida por un cruento enfrentamiento entre las poblaciones awajún y wampis con la Policía Nacional, suceso que es recordado como el baguazo en referencia a la provincia del departamento de Amazonas donde ocurrió1. El motivo de la discordia fueron las medidas legislativas adoptadas por el Gobierno de Alan García, en junio 2008, al amparo de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el Congreso (Ley 29157 de diciembre 2007). La urgencia para esos y otros decretos, fue justificada porque había que efectuar reformas y adecuar la regulación nacional como paso previo a la suscripción del Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos2.

El paquete normativo del 2008 introdujo sustanciales reformas que incluyeron la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM). La oposición a algunas medidas y extremos de estos decretos legislativos, se fundamentó en que lesionaban, o ponían en riesgo, derechos adquiridos, en especial de las poblaciones originarias. La prolongada movilización y toma de carreteras, reclamaba la derogatoria de estas normas alegando, sobre todo, su carácter sorpresivo e inconsulto. Se invocaba lo establecido por el Convenio 169 de la OIT, del cual es suscriptor el Estado peruano, en referencia a la consulta previa a poblaciones indígenas3.

El cuestionamiento se centró en seis decretos legislativos, todos publicados en junio 2008.

Estos eran el 1020 (promoción de la organización de productores agrarios y consolidación de la propiedad rural), el 1064 (régimen jurídico para el aprovechamiento de tierras de uso agrario), el 1080 (ley general de semillas en lo referido a los transgénicos), el 1081 (creación del Sistema Nacional de Recursos Hídricos), el 1089 (régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios) y el 1090 (Ley Forestal de Fauna Silvestre). De todos ellos, el detonante fue el último, que entre otras disposiciones, abreviaba la definición de patrimonio forestal, tanto público como privado, y facilitaba el cambio de uso del área de bosques4, lo que comenzó a ser corregido por el Congreso en enero 2009, sin que esta acción contuviera el curso de colisión.

Lo cierto es que estas medidas, más que atender a condicionalidades del acuerdo con Estados Unidos, eran muy sensibles en el aspecto forestal, respondieron a una elaboración conceptual sobre el desarrollo rural y específicamente, de la Amazonía. El marco teórico fue expuesto en tres artículos publicados por el Presidente Alan García, meses antes, y que son referidos como «el síndrome del perro del hortelano»5. En resumen, la proposición central de estos artículos fue que los propietarios o poseedores de tierras, incluyendo al propio Estado, mantenían ociosos o deficientemente aprovechados estos recursos, «por el tabú de ideologías superadas, por ociosidad, por indolencia o por la ley del perro del hortelano que reza: "Si no lo hago yo que no lo haga nadie"».

Muchos años antes de que García expusiera estas ideas en su segundo gobierno, la Amazonía había sido concebida como el hinterland nacional, como un depósito interior que podía proporcionar recursos naturales para el crecimiento económico de la franja costera y parte de la serranía. Esto fue lo que ocurrió con la extracción del caucho y de maderas finas, y se repitió en los años 70 con los hallazgos petroleros, posteriormente del gas, y más recientemente, con la extracción del oro aluvial. Todas estas intervenciones tuvieron la modalidad de enclaves extractivos.

Pero en los años 60, el presidente Belaunde concibió otra forma de aprovechar la región amazónica. Así como los Estados Unidos crecieron colonizando el oeste, en el Perú se trataba de colonizar el este amazónico. En la primera parte del siglo XX se había efectuado un primer 10

Se contaron 30 muertos, un desaparecido, decenas de heridos y 53 procesados en un prolongado juicio incluyendo indígenas y no indígenas. El punto inicial del enfrentamiento fue la denominada Curva del Diablo de la carretera Marginal de la Selva, Fernando Belaunde Terry, y alcanzó a la Estación Nº 6 del oleoducto Nor Peruano.

2 Más conocido como tratado de libre comercio (TLC).

3 El Convenio fue suscrito por el Gobierno peruano en junio 1989, y ratificado por ley del Congreso Constituyente Democrático (CCD), en noviembre 1993. Recién fue regulado en setiembre 2011, 18 años después de su ratificación y dos años después del baguazo.

4 Los bosques representan el 56.9% del territorio nacional (MINAM, 2016).

5 Este era el título del primer artículo publicado en el diario “El Comercio” el 28 de octubre 2007. Los siguientes artículos, también publicados en El Comercio, fueron el 25 de noviembre 2007, “Receta para acabar con el perro del hortelano”, y el 2 de marzo 2008, “”El perro del hortelano contra el pobre”.

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ensayo con migrantes alemanes y austriacos que fueron asentados en la selva alta de Junín y Pasco. Es con esta primera colonización que se inició el cultivo del café. Con Belaunde el objetivo colonizador era reorientar la intensa emigración, que se registraba en esos años en la sierra y que se orientaba a la costa, hacia los contrafuertes orientales de los Andes. Eso fue lo que ocurrió con la construcción de la carretera marginal de la selva.

Al igual que en Norteamérica, la colonización fue concebida como si se tratara de espacios sin población. En ninguno de los dos casos esto era cierto, y las poblaciones originarias sufrieron las consecuencias. Lo particular en el Perú era que los colonos, familias campesinas formadas en las quebradas y punas frías de los Andes, pasaban a ocupar zonas boscosas y cálidas donde intentaban, con poco éxito, reproducir su hábitat original.

Pero el proceso de colonización avanzó sin pausa y dio lugar a la aparición de poblados y luego ciudades, y a una mayor densificación poblacional. Asimismo, estos fueron centros para el desarrollo de negocios y nuevos puntos de partida para continuar internándose en el bosque amazónico. Esta colonización fue dominada por los pequeños productores que se acomodaron como mejor pudieron, y de este modo consolidaron derechos y un ordenamiento local donde conviven, no sin conflicto, colonos e indígenas.

Cuando García escribió sus artículos sobre el perro del hortelano, estaba pensando en los extensos territorios de las comunidades campesinas de costa y sierra, muchas de las cuales interfieren con proyectos mineros o la asignación de derechos para el uso de recursos hídricos o servidumbres de paso. Pero también tenía en mente el nuevo escenario de ocupación amazónico al que se había agregado modernas carreteras de penetración entre la cuales destaca la interoceánica del sur que es, además, una de las tres vías multimodales, concebidas para conectar Perú con Brasil, en el marco de un proyecto más ambicioso de integración física sudamericana6.

El fundamento teórico del pensamiento adoptado por el García 2007/08, se puede rastrear en la denominada economía del costo de transacción y, más específicamente, en el «teorema de Coase» (Coase, 1960)7. Este economista inglés, premio Nobel, sostenía que el costo social, lo que conocemos como la externalidad generada por alguna actividad, era esencialmente una interferencia de derechos. Cuando esto ocurría, proponía como mejor solución, aquella que permitiera obtener el mayor valor económico empleando los factores disponibles. Era partidario de un acuerdo entre privados, en el cual todos los involucrados fueran beneficiados, sea directamente o por algún mecanismo de compensación o participación en los beneficios. La posibilidad de alcanzar estos acuerdos dependía, en último término, de los costos de transacción, es decir, de la posibilidad de negociar y llegar a acuerdos.

Este mismo enfoque es el que inspiró a Hernando de Soto que propuso identificar, proponer e implementar reformas que favorecieran este tipo de acuerdos (Soto, 2000). Lo primero y en lo que más ha insistido, es en que haya una clara definición de derechos y títulos. Sea cual sea el enfoque que se adopte, todos los analistas convienen en que la condición inicial para cualquier acuerdo y transacción, es que los derechos estén debidamente asignados y registrados pues, de lo contrario, es difícil ejercerlos y sobre todo defenderlos. La inseguridad jurídica es una restricción severa para emprender inversiones importantes y definitivas en un activo o bien.

La adecuada asignación de derechos ayuda a clarificar los usos autorizados, los derechos sobre servidumbres, la responsabilidad por las externalidades, y también sobre el aprovechamiento del capital natural en la superficie como en el subsuelo. Definidos estos derechos, los titulares pueden disponer de ellos, dentro de los límites que establezcan las normas y zonificación, pero también pueden efectuar transacciones con ellos como son la asociación en participación, el arriendo, la hipoteca o finalmente la venta.

IIRSA: Integración de la Infraestructura Regional Suramericana, iniciativa aprobada en la primera reunión de presidentes sudamericanos en Brasilia el 2000. Más recientemente se lanzaron hasta dos ideas de un tren bioceánico Perú-Brasil: uno conectando Paita con Pucallpa, con un trazo similar a la marginal y saliendo a Brasil, sobre el cual habría tenido interés China, y luego otro al sur con un ramal desde Ilo cruzando Bolivia y otro desde Matarani con un tazo similar a la carretera interoceánica. Sobre este proyecto Alemania habría expresado interés como se informó en el gabinete binacional Perú-Bolivia. En el Congreso, de otra parte, se propuso declarar de necesidad pública y preferente interés nacional una carretera que atravesara la provincia de Purús en Ucayali. Estos proyectos difícilmente avancen en el corto plazo al comprobarse que la interoceánica Sur está manchada por un grave caso de corrupción.

7 Ronald Coase: “El problema del coste social” y “Notas sobre el problema del costo social”.

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Pero los derechos, tal como se han ido constituyendo, «primero en tiempo, mejor en el derecho»8, no tienen por qué constituir una asignación eficiente de los activos y bienes de la naturaleza en términos económicos. En rigor, no hay forma de saberlo, hasta que no se pueda comparar el uso actual con un uso alternativo, es decir, que se pueda establecer, con suficiente aproximación, el costo de oportunidad de continuar dándole el mismo uso actual.

Si los titulares de derechos actuales ignoran el costo de oportunidad de un uso alternativo de sus recursos, no hay razones para atribuir su negativa al cambio, a la ociosidad, indolencia, las ideologías superadas o un instintivo egoísmo. Coase entendía que los acuerdos se podían alcanzar si ambas partes tenían información suficiente y podían discernir entre diversos arreglos que van desde una sustantiva compensación hasta convertir al titular de los derechos en un socio que es el sentido que le da Porter al «valor compartido» (Porter & Kramer, 2006). La principal dificultad en estas negociaciones es la asimetría de información entre las partes que participan lo que conduce, la mayoría de veces, a arreglos inequitativos o que son percibidos así a posteriori. Sin embargo, el debido equilibrio en la negociación, que debería ser cautelado por el Estado, no se alcanza debilitando las condiciones desde las que negocia la parte más débil.

Pero la Amazonía en su conjunto, es también un espacio de negociación nacional y global. Al internarse en el bosque es posible obtener maderas y otros recursos de alto valor de la biodiversidad existente que se anuncian como la base de los superalimentos del futuro, o las fuentes de biomedicamentos que pueden combatir enfermedades que agobian como el cáncer, o para el tratamiento benéfico de los órganos en una población que aumenta su esperanza de vida. Muchos de los beneficios que pueden otorgar este espacio y su dotación de recursos, son aún desconocidos y menos aún cuantificables.

Lo que sí se sabe en cambio, es que, al modificar el uso del suelo en extensas porciones del bosque amazónico, como ocurrió en otro tiempo con los bosques en Europa o Estados Unidos, y ha venido ocurriendo en Brasil, estas pueden convertirse en tierras de cultivo para grandes explotaciones agroindustriales, o estancias ganaderas. O también pueden ser empleadas para extraer oro, hidrocarburos y tal vez algunos otros metales de alto valor. Hay muchísimas personas que piensan en esta opción, desde fuera de la Amazonía, pero también dentro de ella. Proclamarlo es políticamente incorrecto, sobre todo porque la evidencia científica sobre el cambio climático parece inobjetable, aunque algunos pocos líderes mundiales intenten aun recusarla.

La Amazonía y los bosques en general, juegan un papel fundamental en la estrategia global para enfrentar el cambio climático en curso. El cambio de uso del bosque que lleva aparejado su quema, es una fuente de gases efecto invernadero, pero también lo es, la eliminación de su función como los más importantes sumideros para capturar estos gases. Uno de los objetivos de la acción de los gobiernos frente al cambio climático es la deforestación evitada9. A través de este mecanismo, el mundo desarrollado ofrece recursos para evitar la deforestación del bosque. Se podría decir que se paga una compensación, por el sostenimiento de los pulmones del planeta y esto le agrega valor al bosque mismo y a sus riquezas ignotas10.

En el libro Why Forests? Why Now? (¿Por qué los bosques? ¿Por qué ahora?) (Seymour & Busch, 2017)11 se analiza el papel de los bosques tropicales desde la perspectiva científica, económica y política de conservación y finanzas forestales. El objetivo de detener la deforestación es porque los bosques son una fuente y al mismo tiempo, un mitigador de emisiones climáticas; porque es posible aprovechar los beneficios provistos por los bosques intactos y avanzar en las tecnologías de monitoreo. Según (Seymor & busch, 2017), los bosques deben contribuir a las economías en desarrollo y la política de cooperación internacional debe enfocarse en el financiamiento apoyado en el desempeño.

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8 Del Derecho Romano, “prior in tempore, potior in iure”.

9 En la XIX Conferencia de las Partes (COP) de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CNUCC), Varsovia 2013, el Fondo Verde para el Clima quedó oficialmente abierto y se acordó el mecanismo de pagos, basado en resultados por reducción de emisiones debidas a deforestación (REDD+), a países en desarrollo. El compromiso inicial fue por 280 millones de USD para REDD. 10 El Perú se precia de su biodiversidad y se ha opuesto a la introducción de transgénicos porque estos podrían afectarla. Sin embargo, debe decirse, es poco lo que se ha hecho para conocer esa biodiversidad, sobre todo aquello que alberga el bosque amazónico. Son pocos los estudios que se han autorizado en áreas naturales protegidas y recién en diciembre 2015, CONCYTEC aprobó el Programa Nacional de Valorización de la Biodiversidad.

11 Iniciativa sobre Bosques Tropicales para el Clima y el Desarrollo, del Centro para el Desarrollo Mundial (CGD).

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Pero el concepto de compensación puede ser equívoco. Una mejor aproximación al tema es la del pago por servicios ambientales. Estos son externalidades positivas para la sociedad que pueden ser el resultado de la acción positiva de los grupos humanos, como es la instalación de un bosque en una cabecera de cuenca, o la protección que se brinda a un ecosistema, justamente del accionar destructivo de otros grupos humanos. Esta última es, por ejemplo, la función que cumple el sistema de áreas naturales protegidas (ANP). La Amazonía como conjunto brindaría así servicios ambientales al Perú y a todo al mundo, que es un punto de intercepción entre lo global y lo local.

Al referirse a servicios ambientales es posible calcular el costo directo de estos servicios como el costo de oportunidad de no alterar un ecosistema. Más difícil es estimar los beneficios presentes y mucho más, los futuros proporcionados por estos servicios que pudiendo ser amplios, son difusos. Son en realidad, una apuesta apoyada en evidencia científica pero con un elevado grado de incertidumbre. Todos los aspectos ambientales están marcados por el principio de precaución cuando la evidencia no es contundente.

Estas externalidades positivas amplias son bienes o servicios para los cuales no hay, en el presente, un mercado, por lo que reúnen las características de bienes públicos. En años recientes, se están impulsando transacciones que reconocen productos con sellos verdes, para hacer referencia a una producción que contribuye con servicios ambientales. De este modo, algunos mercados internalizan estas externalidades positivas. Estos mercados deben crecer en el futuro y podrían convertir, por esa vía, bienes públicos en bienes privados. Pero para alcanzar este objetivo se requiere de mucha difusión, educación y convicción por parte de los consumidores y productores, y eso tomará tiempo que es la variable más apremiante en estos momentos.

El Amazon Environmental Research Institute (IPAM) del Brasil, (Nepstad et al, 2012) constataba hace unos años, a propósito del REDD+12, que la deforestación había disminuido en la Amazonía y reconocía las contribuciones financiera de algunos países desarrollados pero advertía que acceder a REDD+ era complicado y su atención debía ser redirigida a lo sustancial, lo local y regional, un desarrollo rural de "bajas emisiones" (LED-R). Sin abandonar el foco en reducciones sustantivas en la deforestación y degradación forestal, se debía contribuir a mejorar la vida rural, los medios de subsistencia, crear empleos, mejorar los servicios, aumentar el acceso al mercado y la inversión, y proteger y restaurar el capital natural.

Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación Forestal, mecanismo que reconoce financieramente el servicio ecosistémico de almacenamiento de carbono que prestan los bosques. REDD+ incentiva el reemplazo de actividades generadoras de procesos de deforestación y degradación forestal por otras que permiten disminución de emisiones de Gases del Efecto Invernadero (GEI) asociadas al cambio de uso del suelo (USCUSS).

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Amazonía vale un Perú Cuando aún no se cerraban las heridas abiertas por el baguazo, en un esfuerzo por fijar un concepto y visión común, que distinguiera a los gobiernos amazónicos en una propuesta al país, el Consejo Interregional Amazónico (CIAM), formuló una declaración denominada “Amazonía vale un Perú”. Esta ponía su principal atención en el bosque y proponía convertir a la Amazonía peruana en líder mundial en su aprovechamiento sostenible, atrayendo inversiones públicas y privadas con un enfoque de competitividad e inclusión. Con este concepto se buscaba posicionar una marca que fue la que tituló el documento que circuló a partir del 201113.

El texto proponía generar consensos y convocar a los actores relevantes para formular una estrategia de desarrollo sostenible con los bosques amazónicos en el centro de la respuesta nacional al cambio climático. Entre estos actores se contaba al gobierno central, a los gobiernos regionales y locales, la población que habita ancestralmente el territorio amazónico que comprende a los grupos originarios indígenas, a los que se suman los colonos y sus descendientes.

Consciente de los graves problemas asociados a la deforestación, la pérdida de bosque y biodiversidad, la pobreza de su población y las enormes carencias que afectan a la Amazonía, se proponía poner el mayor acento en las potencialidades, escasamente aprovechadas, de su diversidad biológica, su reserva de agua dulce y su multiculturalidad. Se reconocía que en Brasil y Colombia, se estaba trabajando con una lógica de la diversidad cultural, étnica y de conocimientos, presentándose varias iniciativas, como el enfoque de mercado con diversidad.

El concepto articulador era el de gestión territorial integrada, que concibe al espacio amazónico como un todo, al margen de las divisiones político-administrativas, superando el enfoque sectorial y sin separar las riquezas del suelo y del subsuelo. Esta aproximación debía llevar a modificar progresivamente, el marco institucional de gestión, a articular la administración de recursos naturales renovables y no renovables, a adoptar un enfoque de gestión de ecosistemas, evitando la superposición de derechos y conflictos de uso.

Para formular la estrategia se sugería cuatro pilares: el central era la elaboración de la estrategia amazónica que tomara como eje a los bosques y el cambio climático; otro era identificar las fuentes de financiamiento del esfuerzo de desarrollo; en tercer término, las acciones de fortalecimiento de una nueva institucionalidad que representara a los actores relevantes y tuviera un enfoque ecosistémico; y por último, el posicionamiento nacional y mundial de una visión ganadora de la Amazonía.

El enfoque se situaba en un punto intermedio entre la pura explotación de los recursos naturales existentes en el espacio amazónico y un proteccionismo improductivo. La Amazonía tenía que proporcionar bienestar a sus habitantes, recuperando y adecuando los usos tradicionales, empleando la extracción controlada, con manejo forestal sostenible en bosques de producción y comunitarios, turismo en áreas protegidas, bionegocios, pago por servicios de sus ecosistemas y una agricultura y ganadería amigable con los bosques.

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El documento fue presentado en eventos de alcances regional y nacional. Esto incluyó las Expo Amazónica, ante las autoridades y equipos ministeriales, en el Congreso de la República, foros especializados, agencias de cooperación y algunas embajadas. Este solo hecho le confirió un gran valor al animar una reflexión sobre la Amazonía desde la Amazonía.

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Políticas para la conservación de bosques La Amazonía peruana es una gran región conformada desde los contrafuertes orientales andinos o selva alta, hasta la llanura baja por la que discurren los principales ríos del país y que son parte de la cuenca del Atlántico. Todo ese territorio fue originalmente, un ecosistema de bosque tropical con una diversidad de flora y fauna apenas conocida y naciones indígenas que han ocupado el territorio por siglos. Las ciudades, centros poblados, aldeas, fincas, explotaciones petroleras y otras actividades masivas como la agricultura migratoria de roza y quema, se han hecho por desbosque. Extensas áreas han sido deforestadas y abandonadas, dando lugar a bosques secundarios, y otras han sido degradadas al perder parte de sus especies comercialmente más valiosas.

Los problemas ambientales, la biodiversidad y las poblaciones originarias han situado a los ecosistemas de bosque como un centro de la mayor atención. Esto se ha visto potenciado desde la perspectiva del cambio climático. Si los bosques primarios constituyen un paisaje natural privilegiado, con riquezas por conocer, pero cada vez más escaso, la perspectiva climática potencia sus servicios ambientales que se tornan globales.

Los países más desarrollados, en otro tiempo, devastaron sus extensas áreas boscosas que en limitada proporción, han recuperado con reforestación. Ellos están interesados en que los países que aún mantienen bosques primarios porque están situados en zonas poco pobladas, deberían conservarlos con plena conciencia. Un mecanismo son las áreas naturales protegidas, pero estas representan una parte menor del territorio, 19.5 millones de hectáreas. El resto no puede convertirse en una gran área protegida, pero sí de explotación ordenada y sostenible, aprovechando las especies maderables, otras de flora y fauna e incluso de recursos no renovables. No debe olvidarse además, las importantes y mal aprovechadas áreas que han quedado fuera del bosque y que deberían ser las zonas de amortiguación, buffer, por definición, donde puede practicarse una reforestación intensiva, restauración o desarrollo de agroforestería de alto rendimiento (Sabogal et al, 2017).

Este principio ha venido animando al Foro de Naciones Unidas sobre los Bosques (UNFF) que actúa en paralelo a las actividades enfocadas en el cambio climático. Uno de los objetivos es perseguir el comercio de maderas obtenidas por la tala ilegal. La trazabilidad de los despachos de madera es una forma de controlar estas actividades que afectan al bosque. En el 2003 la Unión Europea puso en marcha el Plan de Acción Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT) para combatir la tala ilegal, fortalecer la gestión forestal sostenible, mejorar la gobernanza y promover el mercado legal de la madera. Estados Unidos ha desarrollado también acciones de cooperación a través de su Servicio Forestal y ha bloqueado la exportación de maderas de dudoso origen14.

En la XIII COP (2007) se introdujo en la agenda del cambio climático, el incentivo por la deforestación evitada que luego se denominará REDD (Reducción de Emisiones de gases de efecto invernadero causadas por la Deforestación y Degradación de los bosques, la conservación y el incremento de las capturas de CO2). En el 2013, se creó el Forest Carbon del Partership Facility, fondo conformado por 15 países donantes, administrado por el Banco Mundial, que apoya las actividades de preparación y de pago desempeño que es como opera el mecanismo REDD+.

En el 2014 se emitió la Declaración de Nueva York sobre los Bosques, «Deteniendo la deforestación» que propuso reducir a la mitad la pérdida anual de bosques naturales para el 2020 y esforzarse por alcanzar la cero deforestación en el 2030.

La Lacey Act de Estados Unidos, data de 1900, y fue la primera ley federal que protegía la vida silvestre imponiendo sanciones civiles y penales por su comercio ilegal. Incluía peces, fauna silvestre o plantas protegidas por la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) o por la ley de un Estado. En 2008 se incluyó a plantas y productos elaborados a partir de maderas taladas ilegalmente.

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En el caso peruano, por años, el acceso y explotación de los bosques estuvo débilmente regulado y dependía de una dirección forestal en Lima. En el año 1992 se creó el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) que agrupó en un organismo especializado, la administración de todos los recursos naturales renovables. Al año siguiente, como se ha indicado, se ratificó el Convenio 169 de la OIT que obligaba al Estado a considerar los intereses de las poblaciones indígenas pensando en las comunidades nativas amazónicas.

En 1994 se creó el CONAM que añadió a la visión más productiva del enfoque forestal del Ministerio de Agricultura, la visión ambiental. Un año después se aprobó la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, la Ley de Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, y la Ley de Áreas Naturales Protegidas, instrumentos que establecían un marco normativo para el tratamiento de la flora y fauna en los bosques. El año 2000, poco antes de dejar el gobierno, Fujimori promulgó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Nº 27308) que regulaba las concesiones para aprovechamiento forestal por privados.El gobierno de transición de Paniagua, reglamentó la ley forestal y puso en marcha un mecanismo para el financiamiento de la tecnificación de la actividad forestal y la inversión en reforestación, el Fondo de Promoción del Desarrollo Forestal (FONDEBOSQUE). Para el 2006, con Alan García de vuelta al gobierno, se aprobó la ley de Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y Agroforestería. Un año después se liquidó INRENA cuando la transferencia de competencias en la gestión forestal a los gobiernos regionales (GORE), instalados desde el 2003, había tenido escaso avance. En el 2008, como parte de las facultades delegadas, se creó el organismo supervisor de las concesiones forestales, OSINFOR, y se promulgó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, DL Nº 1090, que fue el detonante del enfrentamiento con las poblaciones indígenas de la Amazonía a que se ha hecho referencia. Este decreto fue corregido en enero 2009 y a continuación se aprobó su reglamento. Sin embargo, esto no detuvo las protestas lo que obligó a retroceder al gobierno.

En los meses siguientes al baguazo y a pesar de que los juicios e investigaciones parlamentarias seguían su curso, se instaló una comisión de coordinación con las poblaciones indígenas dando inicio a un proceso de consultas para modificar la ley. El resultado se alcanzó finalmente, y una nueva ley se promulgó poco antes del cambio de gobierno (Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Nº 29763, 22 de julio 2011). Para entonces ya existía el Ministerio del Ambiente y este había conformado un Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático (PNCBMCC). Asimismo, a través del CIAM, los procesos de consulta fueron intervenidos activamente por los gobiernos regionales amazónicos.

En el 2013 se inició el Inventario Nacional Forestal y de Manejo Forestal Sustentable, se puso en marcha el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), como organismo rector de la política nacional forestal, y se aprobó la Política Nacional de Forestal y Fauna Silvestre.

También en este año, el Perú fue admitido como piloto del Programa de Inversión Forestal (FIP), fondo climático de los bancos multilaterales de desarrollo gestionado por Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Este tiene como enfoque reducir las emisiones por deforestación y degradación de bosques con un financiamiento inicial para emprender reformas en los campos de la institucionalidad y gobernanza, y apoyar al Mecanismo Especial para Pueblos Indígenas. El Perú ha concluido la fase de elaboración del Plan de Inversión (PI-FIP).

Sin embargo, hubo un limitado esfuerzo de consultas y acuerdos entre el gobierno central con los gobiernos regionales15.

En el 2014 se aprobó la ley que norma los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos . Ese mismo año se adoptaron medidas para combatir la tala ilegal que había sido antecedida por acciones para combatir la minería ilegal y ordenar la minería artesanal. Del mismo modo, se endurecieron las sanciones por el delito de tala en el Código Penal. La dinámica de consultas 16

Se han preparado cuatro proyectos en zonas piloto priorizada: la ruta principal entre Tarapoto y Yurimaguas (San Martín-Loreto); Atalaya (Ucayali); la ruta Puerto Maldonado e Iñapari; y la reserva comunal Amarakaeri (Madre de Dios).

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iniciada con la ley se repitió en la formulación de la Política Nacional Forestal e hizo que el CIAM reciba el cargo de representar a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Lo mismo ocurrió en el proceso de aprobación de la reglamentación de la ley16, como después en la formulación del Programa Presupuestal 084 “Manejo Eficiente de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre” del MINAGRI (aunque no alcancen aún el carácter de una intervención nacional coordinada).

En este mismo año, en la Cumbre Mundial del Clima en Nueva York, se suscribió con Noruega y Alemania la Declaración Conjunta de Intención (DCI) sobre Cooperación REDD+. Con una vigencia de seis años (2014 – 2020), este tratado considera acciones para la conservación de los bosques en la Amazonía Peruana. La DCI propone un esquema de incentivos económicos frente al avance o cumplimiento de metas divididas en tres Fases. Las metas derivan desde la Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático (ENBCC), a otros instrumentos de planeamiento del Estado. Noruega ha comprometido 300 millones USD y Alemania, ampliar su actual contribución bilateral. Asimismo, el MINAGRI priorizó a las regiones CIAM en el proyecto del Banco CAF de Desarrollo Forestal Sostenible, Inclusivo y Competitivo, por 65 millones de dólares, en ejecución en ocho regiones y cuya implementación es de responsabilidad del SERFOR. El 2015 se completaron la serie de los Mapas de Bosque/No Bosque año base 2000 y de Pérdida de Bosques Húmedos Amazónicos del Perú 2001 – 2014, lográndose tener por primera vez datos confiables y periódicos sobre el estado de la deforestación en Perú que sirvieron de base para contar con un Nivel de Referencia de Emisiones de Carbono Forestal. También en este año el Perú ratificó su participación en el Acuerdo de Paris estableciendo una Contribución Nacional Determinada de reducción del 30% de GEI (bajo el criterio business as usual), que -en estudios nacionales previos- se identificó que mayoritariamente implican la reducción de emisiones en el sector USCUSS. Esta información sirvió para la formulación y aprobación (en el 2016) de la Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático (ENBCC) que fue liderada por el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático PNCBMCC (MINAM). El documento también fue fruto de un intenso trabajo de consultas donde confluyeron SERFOR y los gobiernos regionales amazónicos. Hoy en día, este escrito sirve como estrategia para comprender el total de los bosques del país, los bosques húmedos amazónicos, bosques andinos, y bosques estacionalmente secos de la costa. Principalmente, se centra en el bioma en que se pierde la mayor cantidad de área anualmente por tala y quema, donde viven poblaciones vulnerables y se cuenta con más información (MINAM, 2016). La Estrategia de Bosques y Cambio Climático debe ser atribuida, en gran medida, a los gobiernos regionales amazónicos. Se marcó el camino con el documento Amazonía Vale un Perú en donde se ha participado activamente en su elaboración que brindará una orientación importante para los siguientes años17.

Pese a que la emisión de gases efecto invernadero (GEI) del Perú es muy poco significativa en términos globales, la mitad de esas emisiones se originan en la deforestación. Su mayor causa no es la explotación de especies maderables valiosas, sino la roza y quema para convertir el bosque en áreas de cultivo o de crianza ganadera, en sistemas productivos extensivos y de muy baja productividad. El cambio de uso del suelo quema porciones del bosque, emite CO2 y, al mismo tiempo, se destruye este importante sumidero de captura de carbono que representa el bosque; es con este doble efecto que incide en el calentamiento. Por ello, la incidencia de los gobiernos regionales amazónicos con relación al cambio climático era indesligable de una estrategia de bosques.

Los gobiernos regionales amazónicos han participado activamente en los principales hitos para conservar los bosques , reclaman ser parte de este proceso en las decisiones de alto nivel y ponen en el centro de la estrategia nacional frente al cambio climático a los bosques tropicales amazónicos.

16 En setiembre 2015 se aprobaron cuatro reglamentos diferenciados: 1) Gestión forestal; 2) Gestión de fauna silvestre; 3) Gestión de plantaciones forestales y sistemas agroforestales; y 4) Gestión forestal y de fauna silvestre en comunidades nativas y comunidades campesinas.

17 Los gobernadores de las seis regiones parte del CIAM emitieron una declaración conjunta en el marco de la reunión del Consejo del Grupo de Trabajo de Gobernadores sobre Clima y Bosques (GCF), una reunión de Gobernadores de Estados comprometidos con la protección de bosques tropicales, la reducción de emisiones derivadas de deforestación y degradación de bosques con el enfoque Producción-Protección. En esta declaración apoyan la ENBCC (9/08/2016).

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Actualmente, todas las regiones miembros de Perú son signatarios de la Declaración de Rio Branco que es el principal documento de compromiso político del Grupo de Trabajo de Gobernadores sobre Clima y Bosques (GCF Task Force). En la Declaración de Rio Branco, los firmantes se han comprometido a reducir el 80% de los GEI al 2020 si reciben la financiación adecuada.

Loreto, Amazonas, Huánuco, San Martín y Ucayali también son signatarios del Acuerdo de Colaboración en Materia de Liderazgo Mundial ante el cambio climático (denominado en inglés Under2MOU), un acuerdo que busca “reducir GEI a 2 toneladas por habitante, u 80-95% por debajo de los niveles de 1990 para 2050”.

Enfoque territorial de la Amazonía Amazonía Vale un Perú propuso sustituir el enfoque sectorial y temático vigente hasta entonces por uno “espacial, territorial, que busque no la diferenciación de los temas sino su integración en la gestión de los territorios”. Bajo la mirada de la propuesta de los gobiernos amazónicos, este enfoque permitiría “reducir costos, mejorar la eficiencia y acrecentar la gobernanza y la gobernabilidad, al acercarse más a los usuarios, limita los conflictos intersectoriales y es coincidente con la visión de gestión integrada que usualmente poseen las poblaciones tradicionales en la Amazonía”.

Bajo este enfoque, es que se impulsó la creación de las Autoridades Regionales Ambientales (ARA) que articularon en una sola entidad la gestión del bosque y cambio climático, los permisos ambientales, la biodiversidad, la zonificación, entre otros encargos para una gestión del territorio desde una perspectiva transversal, multidisciplinaria y ecosistémica. Los avances se han efectuado además, en coordinación con la PCM, MINAM y MINAGRI considerando las líneas fundamentales de la modernización del Estado.

El modelo incluso ha despertado interés en otras regiones fuera del ámbito del CIAM. Sin embargo, estas autoridades aún no cuentan con todas las herramientas e instrumentos de gestión que podrían emplear para establecer condiciones habilitantes.

A nivel provincial y distrital, su presencia es tenue. Todavía no disponen de recursos técnicos y financieros para responder a la demanda por delimitación y titulación de predios y comunidades nativas, que es un componente central de las políticas regionales. La subsistencia de vacíos legales les impiden actuar frente a problemas ambientales vinculados a la asignación de propiedad y responsabilidades.

En la siguiente ilustración se presenta la secuencia en que fueron constituidas estas autoridades: Ilustración 1: Constitución de Autoridades Regionales Ambientales

San Martín Dic. 2010

Huánuco Oct. 2011

Ucayali Feb. 2013

Madre de Dios Abr. 2013

Amazonas May. 2013

Loreto Oct. 2015

Asimismo, la ya mencionada Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático, que fue inicialmente propuesta desde el CIAM, también recogió el enfoque territorial en su diseño. Usando datos detallados y confiables sobre el estado de la deforestación mediante uso de imágenes de satélite (GeoBosques) y también información sobre la agricultura tropical amazónica procedente del Censo Nacional Agropecuario del 2012, el documento establece una clara vinculación entre la pequeña agricultura familiar (de café, cacao, pastos cultivados y palma) y la deforestación en la Amazonía Peruana.

Con ese diagnostico, la ENBCC amplia el ámbito de la política pública. Se enfatiza que la deforestación no es un problema que sucede únicamente al interior de los bosques (producto de la tala ilegal, por ejemplo) sino que se da en su exterior. Avanza desde áreas deforestadas (con actividad agrícola o ganadera) que, de acuerdo a la Ley Forestal y Fauna Silvestre, son tierras forestales. La pequeña agricultura migratoria de miles de familias asentadas desde hace décadas en el territorio de la Amazonia es la principal causa de la deforestación. En este sentido, una estrategia de intervención debe necesariamente incluir la agricultura tropical dentro de su intervención, así como también consolidar la situación de las comunidades indígenas que ocupan casi el 25 por ciento de los bosques amazónicos. Es decir se trata de una intervención que considera los bosques, pero también 18

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la agricultura y las comunidades locales e indígenas. Por ello, la estrategia incluye un “enfoque de paisajes forestales”: “comprende, por lo tanto, políticas, medidas y acciones vinculadas a los bosques propiamente dichos como a las actividades realizadas en sus márgenes pero que inciden sobre ellos” (MINAM, 2016).

Sin embargo, va más allá inclusive. Se señala que la deforestación no será derrotada si es que no se considera un cambio en la gestión del territorio a nivel político, social, económico y ambiental. La ENBCC señala, por tanto, la necesidad que para lograr los objetivos de política se considere la dimensión territorial: “Esta Estrategia se basa en un enfoque de “gestión de paisajes forestales sostenibles” que implica acciones de conservación, manejo y restauración, que promuevan el desarrollo local, regional y nacional, mejorando los medios de vida y haciendo uso de enfoques preventivos y prospectivos, esto conlleva a implementar acciones de carácter político, institucional, productivo, tecnológico, económico y financiero; además del monitoreo y control dentro de diferentes escenarios socioambientales y culturales vinculados al sector [USCUSS].” (MINAM, 2016) Por otro lado, al interior de los gobiernos regionales, algunas regiones como San Martín y Ucayali también han dado pasos para articular sus políticas bajo este enfoque mediante las denominadas Hojas de Ruta que articulan los sectores de desarrollo económico, ambiente y desarrollo social en una intervención coordinada en el conjunto del paisaje o territorio. En el caso de San Martín cuentan con una Política Territorial Regional expresa. Otras regiones, aunque no necesariamente mediante políticas o planes, han empezado a gestionar el territorio en forma intersectorial.

Instrumentos Financieros El documento proponía algunas acciones que podían contribuir a darle contenido a estas ideas. En el plano del financiamiento se postulaban dos instrumentos: 1) la extensión del FONDESAM a toda la región amazónica; y 2) la constitución de una agencia de promoción de la inversión privada (AMAZINV).

El FONDESAM es el Fondo de Desarrollo Amazónico y fue creado originalmente para la Región San Martín en el 200718. En el 2007, la Ordenanza Regional Nº 039-2007-GRSM/CR, modificada por la OR Nº 026-2008-GRSM/CR (11/09/2008), creó el FONDESAM con el objetivo de: financiar o cofinanciar proyectos de inversión pública (PIP) y/o inversiones público – privadas, regional y locales; promover la formación de unidades económicas regionales productivas y de servicios, bajo cualquier modalidad empresarial o fideicomisos empresariales; financiar o cofinanciar estudios de preinversión; garantizar créditos otorgados por empresas financieras (IFI), a pequeños productores, preferentemente organizados en cadenas productivas; y otras inversiones del Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC).

El modelo descrito fue seguido por el GORE de Ucayali con la ordenanza Nº 008-2008-GRU/ CR de mayo 2008 y por Amazonas con la ordenanza Nº 259-GRA/CR de mayo 2010. Los objetivos eran financiar PIPs, estudios de preinversión y apoyar el financiamiento a la pequeña producción. Un disparador para estos acuerdos fue la aprobación de los DDLL Nros. 977 y 978 en marzo 2007, que eliminaban las exoneraciones de la Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía y proponía reemplazarlas por recursos en fideicomiso para inversiones en las

18 Por Ley 28575 de julio 2005, y en acuerdo con el gobierno de San Martín, se excluyó a esta jurisdicción de los beneficios tributarios de la Ley Nº 27037, de Promoción de la Inversión en la Amazonía (1998).

Con estos beneficios se constituyó un fideicomiso en COFIDE que recibiría como mínimo 45 millones de soles al año, por 50 años. Este fondo debía emplearse inicialmente en la ejecución de tres obras y posteriormente en un programa de competitividad agraria y otros proyectos priorizados en su Plan de Desarrollo Regional Concertado.

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regiones. Sin embargo, la vigencia de la Ley de Promoción fue restituida en julio 2009, en acatamiento de una sentencia del Tribunal Constitucional, y las exoneraciones fueron extendidas hasta el 2015 y desde entonces por las normas presupuestales. Esto debilitó el esquema.

La idea de constituir agencias de promoción de la inversión privada (AMAZINV) no se concretó19. A inicios de los años 90, el gobierno de Alberto Fujimori creó la Comisión de Promoción de la Inversión Privada (COPRI) para la privatización de las empresas públicas que actuaba a través de las CEPRIs. En el año 1997 se constituyó el Fondo de Promoción de la Inversión Privada (FOPRI) y todos estos organismos fueron absorbidos en el 2002 en PROINVERSIÓN que es la agencia pública nacional para promover la inversión privada.

Para 1996 las participaciones del Estado en empresas se habían reducido a su mínima expresión.

En ese contexto, la promoción de la inversión privada se reorientó a las concesiones para la explotación de recursos naturales, en especial de minería. En paralelo se aprobó una ley para promover la inversión privada en obras públicas de infraestructura y servicios públicos20. En el paquete de medidas del año 2008 se incluyó la denominada Ley Marco de Asociaciones Público Privadas21 (APP).

La Ley Marco establecía dos tipos de APP. Unas autosostenibles, que contaban con una demanda mínima o no requerían garantías financieras del Estado, o que las garantías no financieras tuvieran bajísima probabilidad de demandar recursos públicos; y las cofinanciadas, que requirieran participación en el financiamiento o contratación de garantías financieras o no financieras, con una probabilidad significativa de demandar recursos públicos.

Una agencia amazónica podía constituirse y establecer en su ámbito, un esquema similar para promover inversiones privadas. Algo de esto se insinuaba en la formulación del FONDESAM San Martín. Algunas obras o servicios podían ser entregados a privados con esquemas de autosostenibilidad o cofinanciadas. Este diseño de promoción podía incluir inversiones que pudieran calificar para fondos REDD+, los que podrían permitir recuperar parte o la totalidad de los fondos comprometidos.

Era previsible que una iniciativa de esta índole no iba a encontrar acogida en el gobierno central22. El mismo año 2008 se aprobó una Ley que facilitaba la inversión pública regional y local con participación del sector Privado a través del mecanismo denominado Obras por impuestos (OXI)23). En el fondo, el gobierno central desconfiaba de la capacidad de los gobiernos regionales para constituir agencias capaces de negociar proyectos importantes con los privados. Y como los hechos lo han demostrado, la propia agencia nacional ha tenido muchas dificultades con algunos grandes contratos que abrió una brecha por la que se ha colado la corrupción de alto vuelo como lo revela el sonado caso “Lava Jato”.

En el trasfondo, esta desconfianza es la que ha limitado la descentralización fiscal, una dimensión esencial según el estudio de la OCDE. En este se recomienda aumentar la autonomía financiera de los gobiernos regionales. «Perú debería reforzar sus arreglos institucionales centrales para administrar el proceso de descentralización de manera más efectiva, mejorar sus herramientas de coordinación multinivel; aclarar de una vez por todas los roles y responsabilidades de los gobiernos central, regional y local; y brindar apoyo administrativo e institucional a los gobiernos subnacionales» (OCDE, 2017).

En marzo 2011, el GORE San Martín aprobó participar en calidad de socio en la idea de la agencia amazónica de inversiones lo que fue plasmado en la OR Nº 011-2011-GRSM/CR. En julio 2012, en la II Expo Amazónica en Pucallpa, fue presentada al público como una asociación civil. La normatividad peruana permitía crear agencias de fomento de las inversiones a nivel de un gobierno regional. El GORE Loreto manifestó su interés en concretar su participación. Pero el proyecto no continuó y no se conformó la referida agencia24.

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En el diseño de este instrumento financiero se contó con la asesoría del ex Ministro de Economía, Luis Carranza. Su enfoque era el apoyo y facilitación de la inversión pública y privada, el desarrollo de instrumentos financieros innovadores, incluyendo las APP y obras por impuestos.

Carranza, actual presidente del Banco CAF, estimó que la demanda potencial estimada por compensaciones de bonos de carbono forestal equivalía a 4.3 miles de millones de toneladas de carbono. Los bancos de biodiversidad alcanzaba los 3.3 millones de hectáreas.

20 Decreto Legislativo Nº 839 reglamentado por DS Nº 059-96-PCM. 21 Decreto Legislativo 1012 del 13/05/2008. La norma la define como modalidades de participación de inversión privada que incorporan experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pública o proveer servicios públicos.

22 La Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía Nº 27037 de 1998, creó un Comité Ejecutivo de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía, conformado por tres miembros, uno en representación del Poder Ejecutivo que lo presidía, para desarrollar un Plan Referencial de Concesiones en la Amazonía. Este Comité contaba con las facultades establecidas para la COPRI y PROMCEPRI. 23 Ley Nº 29230 que autorizaba a los gobiernos regionales y/o locales a firmar convenios de inversión pública regional y local, con empresas para financiar y/o ejecutar uno o más proyectos de inversión. Las empresas eran pagadas con un Certificado denominado “Inversión Pública Regional y Local – Tesoro Público” (CIPRL) emitido por MEF, que era un pago adelantado de impuestos. La medida apuntaba inicialmente, a movilizar principalmente, los fondos acumulados por canon, sobrecanon y regalías en regiones y localidades con importantes industrias extractivas.

24 El GORE San Martin estableció su Oficina de Promoción de la Inversión Privada Sostenible (OPIPS) como unidad orgánica encargada de incentivar la participación del sector privado en el aprovechamiento de recursos regionales con los instrumentos necesarios (OR Nº 020-2015-GRSM/CR de diciembre 2015).

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En un reciente trabajo (Trinidad & Vargas, 2017) se discute un conjunto de oportunidades de financiamiento que combinan los recursos públicos y los aportes privados. Por el lado público se recomienda optimizar las distintas herramientas fiscales y tributarias, para que incluyan preferencias ambientales y el enfoque de economía verde. En esta misma línea, se incluye agregar impuestos predeterminados como política de incentivos (exoneraciones, gastos deducibles, créditos, entre otros). Y, la aplicación de tasas que son tributos con naturaleza contraprestativa.

Por el lado privado se propone pagos por ecosellos, cadenas de ecotiendas con productos provenientes de determinadas jurisdicciones y una modalidad de crowdfunding verde, recaudando donaciones e inversiones enfocadas a sostenibilidad.

Posicionamiento de la Amazonía Peruana La reforma más importantes del Estado peruano en lo va del presente siglo, es sin duda, la regionalización. La descentralización de las funciones del gobierno ha sido un viejo anhelo de los departamentos, provincias y distritos, y es base para un crecimiento más inclusivo y una mayor gobernanza del territorio. En 1963, Belaúnde convocó por primera vez la elección de los municipios, pero ese proceso democrático fue interrumpido por el gobierno militar de Velasco y no se restituyeron hasta 1980. En el primer gobierno de García, se constituyeron doce (12) regiones sumando algunos departamentos, y se eligieron a sus presidentes y asambleas en 1989.

Estos gobiernos fueron efímeros, pues en diciembre 1992, después del cierre del Congreso, el Presidente Fujimori los desactivó y remplazó por los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) nombrados por el Ejecutivo.

En marzo del 2002, el gobierno de Toledo consiguió modificar el Título IV de la Constitución de 1993 sobre descentralización. A partir de estos cambios, se aprobaron las leyes de elecciones de gobiernos regionales, la Ley de Bases de la Descentralización, la ley orgánica de los gobiernos regionales, y se constituyó el Consejo Nacional de Descentralización (CND). Ese mismo año se convocaron elecciones regionales y, al año siguiente, se instalaron los gobiernos regionales con base en las demarcaciones de los departamentos. Desde entonces se han repetido tres elecciones regionales más donde el próximo año se realizará la quinta.

Este proceso no ha estado exento de errores y dificultades que sus críticos han atribuido al apresuramiento. Una evidencia de esto han sido los, hasta hoy, infructuosos esfuerzos por crear unidades jurisdiccionales más amplias. Así, en el 2005, se promovieron referéndums para formar regiones de mayor envergadura. Las cinco consultas obtuvieron resultados negativo25.

También se alega los problemas de gestión que enfrentan los gobiernos regionales y notorios casos de corrupción, incluidos algunos en las investigaciones del Lava Jato. Sin embargo, a pesar de estas dificultades, el balance siempre resulta positivo. Entre otros, Richard Webb viene insistiendo en varios artículos que la importante reducción de la pobreza y pobreza extrema en el país en estos años de crecimiento se debe atribuir directamente a la transferencia de recursos y el hecho de que los gobiernos subnacionales hayan tenido para gastar en sus ámbitos de influencia (Webb, 2007).26 En el camino hacia la integración de las jurisdicciones departamentales en espacios regionales más amplios, se crearon por ley incentivos para la conformación de las Juntas de Coordinación Interregional, conformadas por dos o más gobiernos regionales, con el propósito de gestionar su integración. Estos debían registrarse ante el Consejo Nacional de Descentralización (CND), tendrían una presidencia colegiada y debían contar con una Secretaría Técnica. Podían además, establecer presupuestos interregionales y tener prioridad en el financiamiento de proyectos ante el Fondo Intergubenamental para la Descentralización (FIDE) creado por la Ley de Bases. De este mismo modo, la fusión en una región requería de un proceso de consulta (referendum).

La consulta comprendía la conformación de regiones agrupando a los siguientes departamentos: 1) Apurímac y Cuzco; 2) Región Sur Andina: Arequipa, Puno, Tacna; 3) Ica-Ayacucho-Huancavelica; 4) Región Nor-Centro-Oriental: Áncash, Huánuco, Junín, Lima y Pasco; y 5) Región Norte: Lambayeque, Piura, Tumbes.

26 Lima ha continuado actuando como un gran agujero negro con más de un tercio de la población y casi la mitad del valor agregado bruto nacional.

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Tomando como marco esta norma, en el 2007 se conformó el Consejo Interregional Amazónico (CIAM) y fue inscrito en el Registro Nacional de Juntas de Coordinación Interregional (julio 2007). El FIDE nunca se constituyó y no fue sino hasta el 2007 que se creó el FONIPREL (Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local). Este contaba con recursos excedentes del presupuesto del 2006, encargada al MEF, y cuya asignación de recursos se hacía puntuando más a las jurisdicciones con peores indicadores sociales. Ese mismo año, el CND fue disuelto y su papel de coordinación fue reemplazado por un organismo de la Presidencia del Consejo de Ministros (Secretaría de Descentralización).

En el 2007 se había aprobado la Ley de Mancomunidades Municipales, y en el 2011, se promulgó una ley que promovía las mancomunidades de regiones27. El propósito de esta última norma era inducir asociaciones de gobiernos regionales para sumar esfuerzos con objetivos específicos, lo que permite a una región participar en más de una mancomunidad. Así, la Mancomunidad Regional Qapaq Ñan Nor Amazónico tiene como objetivo constituir un corredor turístico conformada por Amazonas, Cajamarca, La Libertad y San Martin (constituida en el año 2012 con base a una mancomunidad piloto creada el 2008); la Mancomunidad Regional de los Andes (MRDLA), conformada originalmente por Apurímac, Ayacucho, Huancavelica (2011), a los que se sumaron Ica y Junín, y que es la única que constituye un pliego presupuestal, tiene varios proyectos comunes de tipo social y productivo; la Mancomunidad Regional Pacífico-Centro-Amazónica, conformada por Lima, Junín, Huánuco, Pasco, Huancavelica y Ucayali (constituida el 2016), tiene como finalidad la conectividad física; una mancomunidad más restringida entre Huancavelica e Ica tiene como meta la infraestructura hidráulica. Hay al menos otras dos mancomunidades anunciadas pero no registradas, la Mancomunidad Regional Macro Sur del Perú, conformada por Arequipa, Tacna, Cusco, Moquegua, Puno, Apurímac y Madre de Dios (constituida el 2016) y la Mancomunidad Regional Macro Nororiente del Perú, conformada por Amazonas, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, Loreto, Piura, San Martín y Tumbes (constituida el 2017).

La OCDE ha observado que el marco legal que rige la descentralización está fragmentado, “siendo a veces demasiado complejo y difícil de implementar en la práctica” (OCDE, 2017). Advierte que el proceso no está culminado y reclama una mayor coherencia entre la descentralización y las estrategias de desarrollo regionales. La gobernanza multiniveles demanda un «mejor alineamiento de roles, objetivos, metas y capacidad fiscal y administrativa para que gobiernos regionales alcancen los objetivos de descentralización y de desarrollo de manera coherente».

Aun cuando existe una normatividad para trasladar recursos provenientes de la explotación de materias primas (canon, sobrecanon y regalías), el informe OCDE advierte que es necesario mejorar el reparto en los ámbitos local y regional, pues las desigualdades espaciales del Perú son 20 puntos porcentuales superiores a la media de los países OCDE. El CIAM, siendo el esfuerzo de convergencia pionero entre los gobiernos regionales, incluso anterior a la conformación de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales constituida en el 200928, cuenta con personería jurídica pero carece de presupuesto propio y de una asignación definida de parte de los gobiernos regionales que lo conforman. Su Secretaría Técnica ha funcionado con recursos de la cooperación, lo que le ha permitido tener una gran iniciativa, pero no ha logrado consolidar su institucionalidad. Es el caso que su primer plan estratégico fue elaborado con el apoyo de la Cooperación Alemana (GIZ) en el 2009, pero no fue internalizado por las gerencias y direcciones de línea de los gobiernos regionales. La GIZ también apoyó en la adquisición de equipamiento de oficina.

A pesar de estos hechos, el CIAM ha demostrado una serie de triunfos colectivos y particulares con sus gobiernos conformantes. Ya se ha anotado la importancia que ha tenido la aprobación de la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático. Otros datos que revelan el impacto de esta asociación son, por ejemplo, las Expo Amazónicas. Estos eventos que se realizan anual22

27 La Ley Nº 29768, Ley de Mancomunidad Regional (julio 2011), y reglamentado por Decreto Supremo Nº 050-2013-PCM (mayo 2013).

28 La asamblea constitutiva se efectuó en Tarapoto, San Martín.

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mente desde el 2010, y que se han convertido en vitrinas de la Amazonía, sirve como un espacio para afirmar una identidad propia, además de un animado espacio para las transacciones económicas.

Ilustración 2. Expo Amazónicas

2010 2011 2012 Lima. Tarapoto Pucallpa

2014 2015 2013 Bagua Puerto Iquitos Grande Maldonado

2016 Tingo María

2017 Tarapoto Moyobamba

En las relaciones con el Gobierno Nacional, la existencia del CIAM ha permitido representar a los gobiernos regionales amazónicos en todas las mesas de consulta, sobre todo en torno a la normatividad ambiental, cambio climático y, específicamente, en el tema de bosques, forestal y fauna silvestre.

También desde el CIAM, mediante intercambios de experiencias y grupos de trabajo, se ha contribuido al diseño y aprobación de una serie de ordenanzas de políticas, estrategias y planes.

También denotan atención a los temas forestales, de biodiversidad, de pesca, y a los problemas de regulación de la minería, especialmente en los casos de Madre de Dios y Loreto, y petróleo en este último29. Otras ordenanzas establecen prioridades y protección sobre áreas y recursos naturales. En algunos años, como en el 2014, hubo una gran producción de ordenanzas y aún es temprano para determinar su eficacia.

Todos los gobiernos han creado sus Sistemas de Información Ambiental Regional (SIAR) y cuatro de ellos (San Martín, Loreto, Ucayali y Amazonas) han implementado la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE)30. Igualmente, San Martín y Amazonas, de acuerdo al reporte del Consejo Nacional de Competitividad31, han alineado sus Planes de Desarrollo Concertado con la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE). Madre de Dios presentaba un avance de más del 80% y Huánuco de más del 50% mientras que, Ucayali, andaban rezagados en esta tarea (Consejo Nacional de Competitividad, 2016)32.

Debe anotarse que los gobiernos regionales se encuentran en demasiados temas distantes del Gobierno Nacional. Ellos sienten que este se hace presente en sus territorios con diversas intervenciones no coordinadas, duplicando, y en algunos casos, contradiciendo otras iniciativas regionales o locales. Pero esta misma descoordinación se reproduce con relación a los gobiernos locales provinciales y distritales que no se sienten representados o alineados con las políticas de sus gobiernos regionales, y en la mayoría de casos, prefieren poner más atención a su relación con el Gobierno central y sus entidades.

La descoordinación afecta al ciudadano, y más a aquel que está más distante del centro administrativo. Si bien se ha avanzado en desconcentrar lo que antes estaba en Lima, el esquema de concentración se reproduce en la capital del departamento y también en las provincias. Se requiere gobiernos abiertos, más sensibles frente al ciudadano, y con mayor disposición para rendir cuentas sobre sus decisiones. Las normas que establecieron los presupuestos participativos y los planes de desarrollo concertados no han sido completadas en la mayoría de casos, con procesos de accountability. Esa opacidad es una oportunidad para la corrupción.

La desconcentración debe estar conectada con el ciudadano. En ese sentido, el gobierno de San Martín ha desarrollado un interesante modelo de articulación con el Ministerio de Agricultura y Riego en el nivel nacional (a través del Comité de Gestión Regional Agrario) y con los mu-

29 En Loreto se encuentra el lote 192 con mayores reservas y producción.

El Congreso anterior insistió en que debía ser explotado por Petroperú, lo que fue respaldado por el GORE Loreto. Hay una sinergia importante entre este proyecto y la modernización de la Refinería de Talara.

Sin embargo, el referido lote tiene varios importantes pasivos ambientales que han creado fuertes tensiones con la población nativa de los ríos Pastaza, Tigre, Corrientes.

30 El Perú adquirió un satélite en Francia que opera como el SAT-1 y proporciona importantes imágenes de alta resolución tanto para el monitoreo de la deforestación como de otras actividades ilegales.

31 Y ahora de también de Formalización (CNCF).

32 Aun los GORE que han avanzado en la formulación de sus planes de desarrollo concertados deberán revisarlos para incorporar el enfoque de economía verde, baja en carbono o también LEDS (low emission development strategy). Este enfoque puede obligar a cambios significativos en la asignación de capital humano y los recursos presupuestarios. La transición requerirá liderazgo y firmeza.

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MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

nicipios provinciales (a través del Comité Técnico Provincial Agropecuario Forestal (COTEPAF).

Esta doble coordinación, y la continua animación de mesas técnicas, ha permitido tener una intervención más eficaz en las cadenas productivas.

El accionar conjunto de los gobiernos permitió además marcar ciertos hitos en términos de grandes temas. En octubre 2011, a través de la Declaración de Grey Towers, y suscrita con motivo de una visita a Estados Unidos, se expresó consensos técnicos, ambientales y sociales en torno a la consulta de la reglamentación de la ley Forestal y de Fauna Silvestre33. En octubre 2013, los gobiernos regionales de San Martín, Loreto y Ucayali, se adhirieron al Governors’ Climate and Forests (GCF) Task Force la plataforma de compromisos de diversos gobiernos subnacionales del mundo, a la cual a la cual se había adherido inicialmente Madre de Dios y se sumaron posteriormente Huánuco y Amazonas.

También se debe anotar la Declaración de Guadalajara de la cual se ha hecho mención antes. Asimismo, en agosto 2017, en la ciudad de Tarapoto, la Coalición Público-Privada por un Desarrollo Rural Bajo en Emisiones se suscrito en la Expo Amazónica 2017 con el motivo de lograr Jurisdicciones Sostenibles en la Amazonia Peruana. Esta Declaración de voluntades delinea una agenda amazónica de mediano y corto plazo que se verá más adelante, buscando una articulación más allá de los gobiernos regionales para incluir actores públicos y privados.

Aún con este importante accionar conjunto, no se ha sostenido con todo el vigor posible la marca Amazonía vale un Perú. Los gobiernos regionales de Ucayali y San Martín han aprobado ordenanzas que establecen marcas para sus propias jurisdicciones. Es probable que esta aproximación sea seguida por los restantes gobiernos, acentuando en primera instancia a lo particular sobre lo común34.

Aun cuando el avance ha sido importante, debe reconocerse que los cambios en la gestión paralizan algunas iniciativas. La curva de aprendizaje no ha sido homogénea ni tampoco el compromiso. Sobre los presidentes, hoy gobernadores regionales, ha pesado siempre las demandas inmediatas de sus electores que pueden no apreciar la importancia de la afirmación institucional para enrumbar al desarrollo. Como consecuencia, se ha presionado por proyectos productivos demostradamente ineficaces, se ha desarrollado infraestructura con muy bajo retorno social, y en algunos casos, se ha afectado directamente el bosque. Sin embargo, tanto a nivel de cada gobierno regional y de forma interregional, la Amazonía Peruana en conjunto se ha convertido en un actor relevante en las política nacionales, estableciendo inclusive algunos temas en la agenda nacional.

24

Firmaron cinco presidentes, pues recién a partir de la reforma constitucional de marzo 2015, cambiaron su denominación a gobernadores.

No se incluyó Huánuco que por entonces no participaba del CIAM. 34 En su momento cada región adoptó un lema como Región Verde (San Martín); Ecológica (Ucayali); de Conservación Productiva (Loreto); y Capital de la Biodiversidad (Madre de Dios). MDA, como parte del Proyecto NORAD/WWF “Supporting implementation of the Peruvian-Norwegian-German Joint Declaration of Intent on REDD+”, sub-proyecto “Promotion of the protection/production approach on key agrarians value chains from the San Martin and Ucayali regions”, promovió la creación de marcas territoriales en San Martín y Ucayali.

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Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

Tabla 1: Gobiernos Regionales, medidas ambientales (Ordenanzas Regionales) 2003

Instalan primeros GOREs

2005

Referéndum Integración,

Canje tributos por inversión San Martín

2007

2010

2011

Instalan segundos GOREs Se crea CIAM

Primera Expoamazónica (Lima)

Instalan terceros GOREs, Declaración Grey Towers

Documento Amazonía Vale un Perú.

Estrategia Regional CC (Loreto), Política Ambiental (Loreto)

2012

Mesa REDD, SIAR y Plan Desarrollo Forestal (Ucayali), Mesa REDD, SIAR (Madre de Dios), Estrategia Regional CC, SIAR (Loreto), Política Territorial Regional (SanMartín)

2013

Gestión Territorial (Madre de Dios), Certificaciones ARA (Sa Martín)

2014

Plan Desarrollo Forestal, Estrategia Cambio Climático, Agenda Acción Ambiental (Ucayali), Doc. Gestión forestal, Estrategia Diversidad Biológica (Madre de Dios), Estrategia Control y Vigilancia Forestal, actualiza Agenda Regional Ambiental. Manejo Forestal Comunitario, SIAR, Comité Salvaguardas CC, Zonificación y Ordenamiento Forestal (San Martín), Plataforma Manejo Forestal Comunal , Plan Acción Ambiental (Amazonas)

2015

2016

Instalan cuartos GOREs

Declaración de Guadalajara

Actualiza Sistema Gestión Ambiental (Amazonas), Actualización Política Energética (San Martín) Política Control y Prevención de Incendios Forestales (Ucayali)

Marca Ucayali, Marca San Martín, Sitios prioritario Conservación Diversidad Biológica, Zonificación Forestal, Mapa de humedales (Loreto), Zonificación Forestal (Ucayali),

2017

Declaración por jurisdicciones sostenibles, protección y producción

Zonificación y Ordenamiento forestal (Huánuco)

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MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Nuevos enfoques El documento Amazonía vale un Perú, no llegó a formular una teoría del cambio. La Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático presenta una estrategia de cambio pero sin considerar todos los ángulos concernidos en el territorio amazónico. En el marco del CIAM, los gobiernos regionales han adoptado dos enfoques complementarios que permiten efectuar una relectura de los mismos problemas del pasado a los que se suman nuevos desafíos. Uno de ellos es el de Jurisdicciones Sostenibles y el otro, de Protección-Producción. Además, los Objetivos de Desarrollo Sostenible – ODS- son otro de los elementos que deben ser considerados.

Sostenibilidad Jurisdiccional El primer enfoque enunciado es el de la sostenibilidad jurisdiccional. Esta es definida como una transición exitosa de una unidad política hacia el desarrollo sostenible (comprendiendo sus dimensiones sociales, ambientales y económicas). Abarca todas las actividades, sistemas de producción, ecosistemas y actores (Earth Innovation Institute, 2017).

La sostenibilidad se entiende como un paso previo al desarrollo sostenible entendido este último, como la satisfacción de las necesidades de la generación actual sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus necesidades (Nuestro Futuro Común, del Informe Brundtland).

Una jurisdicción no se entiende exclusivamente, en su acepción político administrativa, sino también como un límite natural como es el caso de las cuencas.

Un aspecto clave en este enfoque es que debe operar una convergencia entre aquellos que tienen poder político y económico suficiente para impulsar un cambio. Debe además conformar una estrategia y un plan viables para apoyar la transición, los que deben influir en las políticas públicas y los modelos de negocios.

Para que esto funcione, deben generarse beneficios (reducción de costos, incentivos positivos y no perversos, condiciones de mercado) que alcancen a diversos actores. Estos comprenden mejor acceso a mercados y a financiamiento en línea con el enfoque mundial de inclusión financiera, creación de empleos, seguridad alimentaria, reducción de la pobreza, recursos naturales más abundantes y un ambiente más sano y resiliente.

El enfoque jurisdiccional alcanza tanto a fincas como a procesadores. Un valor especial es que cambia la escala de las certificaciones, reemplazando la del productor individual o su organización, por la certificación de la jurisdicción. Apela a recuperar el sentido ético del quehacer humano en todos los ámbitos.

Los pasos recomendados comprenden, la definición de éxito compartido, metas y plazos; el monitoreo, reporte y verificación (MRV) con datos confiables, transparencia, auditorías, y trazabilidad; sistemas integrados de incentivos y reparto de costos; y estructuras multisectoriales de gobernanza.

El punto de llegada como se ha señalado, es la Certificación Jurisdiccional (marcas de identificación); el desarrollo de proyectos REDD Jurisdiccionales, y un fuerte compromiso por la sostenibilidad desde los movimientos sociales y el liderazgo político o empresarial.

Para poner en marcha este enfoque, se señala, es necesario comprender las relaciones de poder e identificar las alianzas entre individuos e instituciones que podrían impulsar el proceso. Se debe incorporar a los líderes políticos y económicos que estén dispuestos a impulsar el proceso e incorporar a compradores, productores y otros actores clave, en la discusión y los acuerdos.

Son los líderes legítimos quienes inspiran el cambio. Alcanzar resultados tempranos legitima los esfuerzos, advirtiendo además, que cada resultado es parte de un proceso de cambio, no un estado final.

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Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

La mayor restricción son siempre los escasos recursos humanos calificados y un equipamiento desactualizado. La transferencia de funciones del centro a la periferia, no puede seguir consistiendo en más responsabilidades sin recursos. Las jurisdicciones subnacionales requieren de cuadros gerenciales idóneos, de alto nivel y meritocrática.

Finalmente, la propuesta demanda que los objetivos del monitoreo incluyan la situación ecosistémica, la emisión de carbono, la deforestación, los aspectos sociales, entre otros, así como los sistemas de gestión de información paralelos (infraestructura de datos espaciales).

La certificación jurisdiccional empata con las marcas territoriales (Galarreta et al, 2017), empleadas como factor diferenciador basado en la estrategia de desarrollo baja en emisiones de carbono. Estas demandan medidas explícitas y sistemas de monitoreo confiables a nivel micro35, que den cuenta de cadenas de suministro libres de deforestación. Las marcas territoriales son complementarias y no sustituyen los esquemas de certificación existentes aunque puedan superarlos. Los atributos de sostenibilidad deben generar valor agregado para el consumidor pero estos deben ser verificables. Las tecnologías actuales de trazabilidad lo hacen posible.

En línea con estos conceptos, los gobiernos regionales de San Martín y Ucayali están trabajando una hoja de ruta del Desarrollo Rural Bajo de Emisiones (DRBE) para lo cual se han producido documentos narrativos de metas y visión como propuesta preliminar para dar lugar a un proceso participativo y la implementación de los acuerdos.

El documento del GORE San Martín se denomina “Producir, proteger e incluir. Hacia un desarrollo rural inclusivo, sostenible y competitivo bajo en emisiones”. En él se señala como objetivo producir para conservar y conservar para ser más competitivos frente a un mercado global que demanda productos libres de deforestación. Se propone desarrollar una agricultura, acuicultura, ganadería y forestería altamente competitivas, modernas y libres de deforestación. En el documento, el Gobierno Regional de San Martín destaca que es la única región amazónica que ha logrado reducir la deforestación respecto al pico del 2009, ha sustituido el cultivo ilegal de coca y promovido el REDD Indígena Amazónico (RIA) con un enfoque intercultural. Se propone un conjunto de metas por cada uno de los tres pilares. En el pilar de conservación productiva debe destacarse las denominadas ZOCRES, Zonas de Conservación y Recuperación de Ecosistemas (GORE San Martín, 2017).

El documento del GORE Ucayali se define como “Región Productiva. Construyendo una visión regional para un desarrollo rural bajo en emisiones como contribución a la mitigación del cambio climático y al crecimiento verde” (GORE Ucayali, 2017).Destaca el fuerte crecimiento de años recientes pero la persistencia de la deforestación que debe ser combatida con el desarrollo de cadenas productivas sostenibles.

Protección-Producción-Inclusión El enfoque de Protección-Producción fue promovido en el Perú por un consorcio constituido por Forest Trends, Mecanismos de Desarrollo Alternos (MDA) y Earth Innovation Institute a partir de una experiencia de trabajo en San Martín y Ucayali. La propuesta es expuesta en el documento «Hacia un Enfoque Protección-Producción en Perú: Elementos y lecciones de la experiencia global» (King, y otros, 2016). A partir de avances internacionales, se señala que los agentes principales de la deforestación en el Perú, a diferencia de otros países con bosques primarios, no sería la agroindustria a gran escala, sino los campesinos pobres que destruyen pequeñas áreas, no mayores a un campo de futbol, para instalar cultivos y crianzas de sobrevivencia y temporales hasta que agotan la tierra y se trasladan a otro lugar.

EII en colaboración con IDESAM, con la asesoría de VCS y apoyo del Fondo GCF, NORAD y la Fundación Gordon & Betty Moore, viene desarrollando una propuesta de sistema de desempeño para las regiones miembros del GCF.

35

27

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

El documento resalta la importancia de la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático (ENBCC) y su reconocimiento de los vínculos entre deforestación, actividad agropecuaria y pobreza. Pero advierte que un excesivo acento en la conservación de los bosques, al que denomina enfoque de paisaje, no contribuye a su aprovechamiento sostenible y en definitiva a su protección frente al asedio minúsculo pero continuo que erosiona el bosque.

Desde el 2015, este consorcio puso en práctica una estrategia que permitiría al Perú cumplir con su compromiso de cero deforestaciones netas, mejorando los medios de vida con una práctica agrícola diferente. Esta estrategia es lo que denominan Enfoque Protección-Producción (EPP) que busca combinar protección ambiental eficaz y producción agrícola rentable en tierras degradadas o deforestadas sin afectar a los bosques primarios. El compromiso del Perú es preservar 54 millones de hectáreas de bosque para el año 2021. La pérdida de bosques húmedos amazónicos entre el 2001 y el 2016 se estima en 1.97 millones de hectáreas con un promedio anual de 123 mil hectáreas anuales (Programa Bosque y SERFOR).

Los campesinos o pequeños agricultores deforestadores, por lo general, no forman parte de una cooperativa u organización asociativa, no tienen acceso al crédito, a información técnica y cualquier modalidad de aseguramiento de su producción o su salud.

Como son ocupantes de hecho, no tienen derechos reconocidos para el uso del suelo y carecen de incentivos para proteger una propiedad, por lo que se comportan como extractores.

El enfoque protección-producción se beneficia de la experiencia internacional, en especial, se señala, de las cadenas de valor que serían los mayores impulsores de la deforestación en Perú, café y cacao en pequeña escala, y con mayor alcance, la palma aceitera.

Se apoya en cuatro pilares, que comprenden 1) la participación y coordinación del sector privado, las agencias gubernamentales y productores; 2) políticas, capacidades, tecnologías e incentivos para fortalecer la planificación del uso del suelo y la gobernabilidad; 3) la formalización de derechos de uso del suelo, poniendo especial atención a las zonas donde los bosques en pie limitan con áreas clasificadas para la agrosilvicultura y la agricultura; y 4) estrategias e incentivos para coordinar una inversión sistemática en agricultura en zonas actualmente en producción o degradadas.

La participación y coordinación debería efectuarse en grupos de trabajo promovidos o iniciados por una variedad de actores. La clave sería una convocatoria amplia de actores público-privados, estableciendo prioridades compartidas, identificando vacíos de información y trabajando como grupo en acciones factibles. Primero, alcances claramente definidos, enfocados en un cultivo o una región, permitieron alinear la atención y el esfuerzo a la obtención de resultados.

Con relación al segundo pilar, las inversiones e incentivos deberían estar vinculados al mejoramiento de la producción agrícola.

Las funciones del estado serían planificar el uso del suelo y la gobernanza, protegiendo los bosques con efectivas respuesta a las actividades ilegales. En esta tarea, es importante convocar el apoyo de productores, comunidades locales y el sector privado empresarial. Se cita el caso de Acre en Brasil, en el cual los programas territoriales permiten la medición, validación y verificación de compromisos internacionales REDD+ y compromisos sectoriales específicos, como Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación (NAMAs) y por ese camino, alcanzar Pagos Por Resultado (PPR), compensando los riesgos de la inversión.

Respecto a los derechos de uso de los suelos, se advierte que la evidencia confirma que una mayor seguridad en la tenencia favorece el uso adecuado de este recurso y mejora los rendimientos. En el Perú, las áreas con tenencia más segura invierten más, acceden al crédito, la tierra es mejor valorada y eso beneficia tanto al mercado de tierras, como al de mano de obra. El impulso en la titulación con el uso de tecnologías como sensores remotos, pueden acelerar los procesos de clasificación del uso del suelo y el registro adecuado de los derechos.

Por último, se recomienda transitar a estrategias enfocadas en el sector empresarial privado para mejorar los medios de vida con incrementos de productividad y rentabilidad agrícola. Estos consideran agrupamiento de productores apoyados por asistencia técnica e incentivos asociados a resultados. Promover servicios privados empleando empresas ancla en esquemas de alianzas público privadas, para difundir las mejoras tecnológicas. Asimismo, aumentar el valor de los productos combinando rendimientos con mejora de la calidad y aprovechamiento de nichos de mercado.

El modelo, finalmente, se soporta en acciones de planificación y coordinación de actores diversos, la implementación efectiva de políticas, un amplio desarrollo de capacidades en diversas organizaciones, y un significativo financiamiento que conjugue gobierno, donantes y la inversión privada. Ucayali y San Martín han decidido formalmente (mediante Ordenanzas 28

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

Regionales), iniciar el diseño de estrategias u hojas de ruta de desarrollo bajo en emisiones en sus territorios con el impulso de sus distintas gerencias. Las gerencias de Desarrollo Económico tienen el rol de animar las cadenas de valor, incluyendo las forestales. Las Direcciones Regionales de Agricultura (DRA) deberían enfocarse a los sistemas agroforestales y silvo-pastoriles. Por su parte, las Autoridades Regionales Ambientales se centrarían en la implementación, articulación y seguimiento así como en proponer la agenda ambiental y forestal como políticas públicas, los sistemas de conservación regional y asumir las competencias en gestión forestal transferidas por el gobierno nacional. Finalmente, las gerencias de Desarrollo Social deben agregar la cuota de inclusión de modo que esta estrategia no descuide la participación y beneficio de las poblaciones más vulnerables de la Amazonía.

Objetivos de Desarrollo Sostenible Como señala el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) se gestaron en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río de Janeiro, 2012) . El objetivo era crear un conjunto de objetivos mundiales que sustituyan a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) incluyendo los nuevos desafíos ambientales, políticos y económicos cómo por ejemplo acción climática, el consumo responsable, la conservación de los ecosistemas marinos y terrestres, la instauración de una cultura de paz y las alianzas entre los actores.

Las ODS continúa considerando vital realizar esfuerzos “para poner fin al hambre, lograr la plena igualdad de género, mejorar los servicios de salud y hacer que todos los niños sigan cursando estudios después de la enseñanza primaria” (PNUD). Sin embargo, los ODS enfatizan la necesidad de una transición a una senda más sostenible. Comprende 17 Objetivos que están interrelacionados. Coincidentemente, los ODS se lanzaron el mismo año – 2015 - que el Acuerdo de París con el qué tiene varios puntos de coincidencia.

Los gobiernos regionales amazónicos deben considerar estos objetivos cómo referentes internacionales para el diseño de sus políticas.

17 Objetivos de Desarrollo Sostenible Objetivo 1:

Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo

Objetivo 2: Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible Objetivo 3:

Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades

Objetivo 4:

Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos

Objetivo 5:

Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas

Objetivo 6:

Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos 29

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Objetivo 7:

Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos

Objetivo 8:

Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos

Objetivo 9:

Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación

Objetivo 10: Reducir la desigualdad en y entre los países

Objetivo 11:

Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles

Objetivo 12: Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles

Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos

Objetivo 14: Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible Objetivo 15: Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar los bosques de

forma sostenible, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y poner

freno a la pérdida de la diversidad biológica Objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para

todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles Objetivo 17: Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible

30

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

Una mirada a la Amazonía En las siguientes líneas se presenta una mirada sobre la situación social y económica de la Amazonía Peruana.

Deforestación Perú tienen 68.7 millones de hectáreas de bosque al 2016, de cuerdo con el Ministerio del Ambiente. Asimismo, esta institución reporta que entre los años 2001 al 2016, 1.9 millones de hectáreas han sido deforestadas a una tasa promedio anual de 123,388 ha/a. Desde el 2012, se observa un incremento de las tasas anuales de deforestación que sobrepasan la cota de los 150,000 ha/a.

164,662

156,462

177,566

150,279

149,470

123,562

136,201

105,702

106,185

74,499

147,621 93,144

72,872

79,830

83,995

200,000 180,000 160,000 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0

152,158

Pérdida de bosque anual en bosque húmedo amazónico

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fuente: Geobosques, Ministerio del Ambiente

Las regiones de Loreto, Huánuco, Ucayali y San Martín explican más del 80 por ciento de la deforestación en la Amazonía durante el período 2000-2016, según datos del Ministerio del Ambiente. Sin embargo, algunas regiones cómo San Martín muestran una trayectoria decreciente desde el 2009.

Pérdida de bosque anual en bosque húmedo amazónico, por regiones 2000-2016 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Amazonas Madre de Dios

Huánuco SanMartín

Loreto Ucayali

Fuente: Geobosques, Ministerio del Ambiente 31

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

La mayor concentración de eventos de deforestación se encuentran ubicados en el Sur de San Martín, en eje carretero que une Huánuco y Ucayali (“Carretera Central”), y en el eje carretero de Madre de Dios (Interoceánica Sur). Asimismo, también se ha consolidado la deforestación en las áreas de bosque de Junín (región que no tienen membresía actual ante el GCF Task Force ni al CIAM).

Concentración de la pérdida en bosque húmedo amazónico 2001 vs. 2016

Fuente: Geobosques, Ministerio del Ambiente

Otro aspecto a destacar es que – a diferencia de otros contextos internacionales - el 80 por ciento de la deforestación anual de los bosques húmedos tiene lugar en superficies menores a 5 hectáreas. Es decir, se trata de procesos de micro-deforestación que de forma agregada si ocasionan pérdidas importantes de cobertura forestal y degradación (“pérdida de la calidad biológica”) de los bosques existentes.

Tamaño de la pérdida de deforestación en bosque húmedo amazónico 2001-2016 200,000 150,000 100,000 50,000 0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fuente: Geobosques, Ministerio del Ambiente.

32

>500

50-500

5-50

1-5

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Utilizando los datos históricos entre 2001-2014 para bosque húmedo amazónico, la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático de Perú realizó una proyección sobre la deforestación durante el período 2015-2030. Considerando únicamente las regiones miembros del GCF Task Force de la Amazonía Peruana, se estima una deforestación de 3 millones de hectáreas y unas emisiones de 1,407 millones de tCO2eq.

Tabla 2: Proyección de deforestación y emisiones de GEI en regiones miembros del GCF Task Force de la Amazonia Peruana Miembro

Total 2015 - 2030 ha / año

tCO2 -e

Amazonas

100,097

38,287,344

Huánuco

526,880

254,153,744

Loreto

748,830

351,445,574

Madre de Dios

318,314

163,265,847

San Martin

566,958

232,762,711

Ucayali

727,601

367,942,988

Fuente ENBCC.

Asimismo, las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (iNDC36) de Perú reportaron a la UNFCCC37, que la deforestación, actualmente, contribuye en un 51 por ciento a las emisiones totales de GEI del país (INFOCARBONO, 2014)38. Las proyecciones BAU39 sugieren que se agregarán 3.5 millones de hectáreas deforestadas para el 2030, lo que resulta en un incremento de más del 50 por ciento para las emisiones nacionales y del sector LULUCF40.

La agricultura familiar (de pequeña escala) es la principal razón para el cambio de uso de la tierra en los bosques húmedos amazónicos peruanos, según la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático. La deforestación de bosques húmedos sucede en áreas donde se practica la agricultura, principalmente de café, cacao, cultivos de subsistencia, palma aceitera (que aumentó en la última década) y el pastoreo. Cerca de 457.280 pequeños productores (Robiglio et al, 2015 ) operan, dispersos, por todo el territorio amazónico. Esta agricultura de pequeña escala es manejada con muy baja tecnología y en suelos muy pobres. En la Amazonía, las áreas deforestadas para agricultura tienen buenos rendimientos los primeros años pero rápidamente disminuye puesto que los suelos amazónicos tienen un capa fértil muy delgada que es limpiada por las lluvias debido a la poca cobertura vegetal que ofrece la agricultura.

La agricultura familiar de la Amazonía esta atrapada en un ciclo perverso de deforestacióndegradación de suelos- mayor deforestación, el cual, además, impide su desarrollo social y económico que adolece de los siguientes problemas: • Propiedad y derechos de aprovechamiento forestal indefinidos: el 27 por ciento de los bosques peruanos no poseía derechos de uso de tierras o bosques al 2014. Estas áreas representan el 45.3% de la deforestación acumulada entre 2001-2014 (MINAM, 2015).

• Bajo nivel tecnológico: la agricultura en la Amazonía Peruana tiene baja productividad.

Dado el rápido empobrecimiento de la calidad del suelo (por ejemplo, el café de Alonso de Alvarado en San Martín tiene un rendimiento de 4-6 toneladas el primer año, que se reduce a 0.4-0.8 toneladas después de 2-3 años). El modelo asociativo (cooperativo) tuvo mucho éxito en la generación de capital social y en mejorar las capacidades de negocia-

Intended Nationally Determined Contributions.

37 United Nations Framework Convention on Climate Change. Es un tratado ambiental internacional negociado en el Earth Summit en Rio de Janeiro en 1992, y entró en vigencia en marzo de 1994.

38 INFOCARBONO. National Inventory of Greenhouse Gases, 2012.

MINAM, Lima, Perú. http://infocarbono.minam.gob.pe/ inventarios-nacionales-gei/inventario-nacional-de-gases-efectos-invernaderos-2010-2/ 39 Business As Usual.

40 Land Use, Land Use Change, and Forestry.

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ción a nivel comercial, pero no logró tener impacto a nivel productivo. Además, los productos orgánicos, de comercio justo y con otros certificados están perdiendo credibilidad y no necesariamente responden a las demandas de calidad del mercado, ni contrarrestan la deforestación.

• Escaso acceso al crédito: Las causas principales del reducido nivel de financiación se deben al bajo nivel educativo de los productores, a los altos costos de transacción, al alto riesgo del clima y los mercados, al uso de fuentes informales de financiamiento, a la falta de instituciones financieras en las ciudades intermedias – que en conjunto ocasionan poca oferta y altas tasas de interés. Sólo el 8% de los productores agrícolas de Perú tienen acceso al crédito (CENAGRO, 2013 ). El sistema público de crédito agrícola se encuentra en crisis con el posible cierre de Agrobanco.

Desde el lado de las políticas públicas, existen brechas técnicas y presupuestarias para gestionar el paisaje forestal. Los mecanismos de asignación de derechos y de control y vigilancia son ineficientes. Asimismo, la alta dispersión de las fincas dificultan la implementación de la asistencia técnica, la construcción de carreteras y la prestación de servicios públicos, agravando las fallas de la producción.

Ciudades Amazónicas Al concentrar la atención en el bosque, se puede perder de vista el importante rol de las ciudades que se han desarrollado en la Amazonía. Los pequeños centros poblados pueden ser dormitorios desde los cuales, sus habitantes se internan al bosque para desarrollar una agricultura precaria. Pero conforme la ciudad aumenta en tamaño, adquiere una dinámica propia, se hace más competitiva, y despliega nuevas actividades que son fuentes de ingreso. En las ciudades prospera la clase media, que demanda mayores servicios y refuerza el crecimiento.

El sistema de ciudades en Perú está conformado por 79 unidades con más de 20 mil habitantes. En el anterior censo (2007) en estas ciudades residían 16.6 millones de personas, 60.6% de la población total, en tanto que en la base del sistema, conformado por 494 ciudades con menos de 20 mil hasta 2000 habitantes, residían 2.6 millones (9.39%).

De las 79 ciudades, solo una es metrópoli, Lima, y hay tres ciudades grandes. Más de la mitad de estas ciudades (57%), no alcanzaba los 50 mil habitantes. En la costa se encontraban 41 ciudades (51.9%), 21 en la sierra (26,6%) y 17 en la selva (21,5%).

La ciudad más densamente poblada de la Amazonía es Iquitos, considerada una ciudad intermedia mayor. Con 360 mil habitantes, era la sexta ciudad más poblada del país. La seguía Pucallpa con 271 mil habitantes, ocupando el décimo lugar en tamaño de ciudad. Más atrás con 147 mil se situaba Huánuco (1841), y Tarapoto con 115 mil (21).

Como ciudades intermedias menores figuraban Jaén en Cajamarca con 64 mil (27) y Puerto Maldonado con 56 mil habitantes (31), y como ciudades pequeñas Tingo María con 48 mil (35), Yurimaguas con 45 mil (37), Bajo Pichanaki, Moyobamba 39 mil (45), Quillabamba, Bagua Grande con 26 mil (58), Juanjui con 23 mil (61), Chachapoyas igualmente con 23 mil (63)42, Requena 22 mil (69), Satipo, La Merced y Bagua 21 mil (75).

Un estudio publicado por el INEI (Laguna, 2011) da cuenta de lo observado con el sistema de ciudades. En resumen, continúan los flujos rural-urbanos a los que se suman los flujos al interior del sistema de ciudades. El principal impulsor es la búsqueda de mejores condiciones de vida aun cuando la vida en las ciudades es cada vez más compleja por su crecimiento des34

Entre paréntesis su lugar por tamaño de población.

42 En rigor, Chachapoyas, capital de Amazonas, es una ciudad de sierra.

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ordenado y sin planes maestros. Del mundo rural se migra a ciudades menores y de estas hacia ciudades mayores. Son estas últimas las que presentan saldos migratorios netos positivos.

Así la gran mayoría de componentes del sistema de ciudades son expulsoras de población. De 79, ciudades, 67 perdieron población al interior del sistema de ciudades. Entre las 29 ciudades con mayor nivel de atracción en el intercambio migratorio con todo el país, destacaron El Pedregal (Majes, Arequipa), Puerto Maldonado, Sechura, Tarapoto, Lima, Trujillo y Tacna, en ese orden. Todas estas ciudades se encontraban entre las regiones con mayor crecimiento. Entre las ciudades que tuvieron un nivel de expulsión elevado figuran La Merced, Bagua, Jauja, Quillabamba, Tarma, La Oroya, Jaén y Bagua Grande.

En la migración tradicional rural-urbana, señala el estudio, predominaba el componente femenino y este se repetía cuando la disparidad entre las ciudades era acentuada, no así cuando esta diferencia se estrechaba. Las edades activas en términos productivos, predominaban en la migración dentro del sistema de ciudades, lo que no es sino un indicador del bono demográfico con el que cuenta el país entero pero que puede acentuarse en la Amazonía, y presentaban mayores niveles educativos, parte de la cual podría ser por una migración contratada. Las diferencias entre ciudades en términos de proporción de población con educación universitaria se acortaban mientras se distanciaban con relación al resto del sistema de asentamientos humanos.

La mayor parte de la migración a las ciudades provenía de localidades fuera del sistema de ciudades (migración tradicional rural-urbana). Destaca lo observado en la selva donde los migrantes provenían principalmente de las ciudades de la costa, con mayor nivel educativo. Esto podría estar indicando un interés en abrir nuevas oportunidades de actividad económica o cumplir funciones administrativas. Pero del mismo modo, los emigrantes del sistema de ciudades de la selva se dirigían mayormente a las ciudades de la costa y en esto no se diferenciaban de las ciudades costeñas y serranas.

Tabla 3: Migración en el Sistema de Ciudades y fuera de este por regiones naturales Inmigración

Emigración

Ciudades según región natural

Total

Total

100.0

31.6

17.7

11.3

38.3

100.0

53.6

17.7

9.8

18.9

Costa

100.0

30.2

14.7

9.7

45.4

100.0

51.2

12.1

6.5

30.2

Sierra

100.0

21.6

20.4

3.2

54.8

100.0

44.4

20.4

3.8

31.5

Selva

100.0

40.4

21.8

19.4

18.4

100.0

58.3

20.3

13.9

7.5

De fuera

100.0

50.5

29.5

20.0

0.0

100.0

61.9

24.7

13.4

0

De De De ciudades ciudades ciudades De fuera costa sierra selva

Total

De De De ciudades ciudades ciudades De fuera costa sierra selva

Fuente: INEI (Laguna, 2011)

Como se ha indicado, Puerto Maldonado destaca como el mayor centro de atracción de migrantes. Esta es la única ciudad en esta región y su núcleo comercial y administrativo. Madre de Dios es el departamento con la menor densidad de población en el país y habría cobrado atractivo por dos razones dominantes. La primera, la apertura de la carretera interoceánica, vía asfaltada que comunica la frontera con Brasil en Inambari y los departamentos de Cusco y Puno y a través de ellos, la costa sur. La segunda es la explotación del oro aluvial. Esta se disparó con el aumento de la cotización del metal. Su precio que rondaba los 300 dólares la onza a inicios del presente siglo, ha superado los mil dólares. Su explotación puede hacerse sin elevadas inversiones pero también ha atraído a grandes explotadores informales empleando equipos de dragado y maquinaria pesada como cargadores frontales. En general, la explotación artesanal en pequeñas concesiones, unas 3,000, como la ilegal, sin concesiones o actuando fuera de ellas, tienen un efecto depredador en el bosque invadiendo incluso áreas naturales protegidas y territorios de comunidades nativas.

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En la región también se aprovecha la madera, se ha tumbado bosques para instalar agricultura y ganadería, se extrae la castaña y se ha convertido en un atractivo lugar para el ecoturismo por sus grandes áreas de protección. El régimen tributario de la ley de promoción de la inversión en la Amazonía de fines de 1998, atrajo a algunas unidades empresariales. Asimismo, aumentó la actividad de la micro y pequeña empresa y la presencia de entidades financieras.

En el intercambio dentro del sistema de ciudades nacional, presentaba la tasa neta de migración más alta del sistema, y la segunda con relación a todo el país. Puerto Maldonado atrae migrantes del Cusco, Lima, Arequipa, Pucallpa, Sicuani, Quillabamba, Juliaca, Abancay y Puno.

Tarapoto es otro caso de gran atracción. Sin ser el centro administrativo de San Martín, es la ciudad con mayor comercio y turismo. Cuenta con una infraestructura turística desarrollada y está situada en un punto neurálgico de la red vial. Es a esta ciudad donde se dirigen los aviones provenientes de Lima. Presenta una alta tasa neta de migración en el intercambio migratorio con todo el país pero limitado en el sistema de ciudades. Es decir, Tarapoto recibe más migración proveniente del campo.

En este ámbito se cultiva café, cacao, arroz y maíz amarillo duro, con procesos de transformación inicial. También se cultiva plátano, yuca, frejoles y sacha inchi para aceite, y en algunas áreas se cría ganado vacuno.

El mayor flujo de migrantes de ciudades con destino a Tarapoto, proviene de Lima, seguido de Moyobamba, Yurimaguas, Chiclayo, Iquitos, Trujillo, Juanjuí y Jaén.

Pucallpa constituye la ciudad más importante del Oriente Central. Se localiza como Iquitos, en medio del Bosque Tropical Amazónico, y alcanza un ritmo de crecimiento importante. Su asentamiento es desordenado, con problemas ambientales y de calidad del hábitat. Cumple una función básica comercial y cuenta con una industria de aserrío.

Si se observa de qué ciudades de la selva provienen los migrantes a Lima, solo resaltan Iquitos y Pucallpa. Entre las ciudades menores con elevada expulsión, se mencionó a Bagua y Bagua Grande (Amazonas). La primera presenta desconexión vial y otros factores adversos a la actividad económica. Tiene una limitada actividad de servicios y una agricultura y ganadería de bajos rendimientos.

Una conclusión de lo señalado es que la migración puede tener efectos contradictorios. En unos casos, ensancha las disparidades territoriales preexistentes pero en otros reduce las brechas territoriales. Los datos parecen indicar que en la Amazonía la migración rural-rural aumenta las disparidades por el bajo nivel de calificación de los migrantes rurales, en tanto que la migración en el sistema de ciudades, sobre todo de fuera de la Amazonía, reduce las disparidades. En general, los migrantes se caracterizan por su cultura de trabajo y por soportar una menor carga económica (relación de dependencia), y esto es válido en todos los segmentos. Lo dicho no debe interpretarse como que los más calificados se conduzcan de manera sostenible, pero si son más productivos en las actividades que emprenden.

Diversificación productiva Para bajar la presión sobre los bosques deben cumplirse dos condiciones. La primera, que las actuales áreas donde se eliminó antes el bosque y sobre los cuales se instalaron cultivos permanentes como son el café, cacao o la palma aceitera, sean altamente productivos (Protección-Producción). Y la segunda, que haya empleos atractivos en las ciudades tanto de la Amazonía como en otras regiones del país que reorienten o refuercen los flujos migratorios. Un buen ejemplo de esto es lo que viene ocurriendo con las agroexportaciones en la costa que se han convertido en centros de atracción y han alcanzado altos niveles de empleo en Ica y La Libertad.

En el anterior gobierno se propuso un plan de diversificación productiva (Produce, 2014) que proponía encender nuevos motores para el desarrollo del país. La observación apuntaba a reducir la dependencia del país con relación a la minería y multiplicar los componentes de la oferta productiva nacional al mercado mundial, alcanzando niveles mayores de especialización. Los sectores extractivos tradicionales, con elevada renta, debían ser las fuentes de financiamiento del capital humano y la innovación para los nuevos sectores, pero por si solos no permitirían al país superar la denominada trampa de los ingresos medios.

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El PNDP anotaba la importancia del desarrollo institucional, organizacional y de conocimiento tecnológico en una estrategia de diversificación. Una de las trabas son las externalidades de coordinación de inversiones y provisión oportuna de insumos que están asociadas con mínimas economías a escala que demandan esfuerzos muy elevados para un solo emprendedor.

Para superar estas, se requiere coordinación con otros emprendedores y/o con el Estado.

Otras barreras al crecimiento que identificaba el Plan, eran las brechas de infraestructura física y social, el elevado costo del financiamiento, la escasez de capital humano calificado43, problemas de apropiabilidad y de riesgos no asegurables. Parte de estas fallas pueden ser subsanadas con la intervención del Estado Las intervenciones públicas se justifican cuando están en capacidad de mejorar el desempeño del mercado y no de suplantarlo. Una deficiente intervención del Estado genera costos innecesarios a las empresas, empujando a la informalidad e incluso a la ilegalidad. La fuente de mayores de fallos en la intervención del Estado se originaría en la deficiente o nula coordinación de las diferentes instancias de Gobierno.

En la siguiente ilustración se aprecia los cambios en la productividad medida por el VAB por trabajador a precios constantes. Entre el 2004 y el 2012 las regiones de Amazonas y San Martín habían mejorado nivelándose con Loreto, Ucayali y Madre Dios. Huánuco se habría quedado rezagado junto a Apurímac que ha tenido jun despegue posterior con el proyecto cuprífero Las Bambas.

El tema educativo es el mayor desafío. La OCDE anota que un estudiante promedio de 15 años del Perú tiene un rendimiento equivalente al estudiante promedio de la OCDE con 3 años menos de escolarización secundaria. Casi una tercera parte de las empresas del sector formal peruanas no consiguen encontrar trabajadores con la capacitación que requieren, frente a cerca del 15% en los países de la OCDE. La productividad laboral en el Perú es la tercera parte del promedio de los países de la OCDE.

43

Ilustración 3: Valor Agregado Bruto (VAB) por trabajador (S/ de 1994) según región, 2004-2012

2004

2012

Menos de S/ 5000 De S/ 5000 a menos de S/ 10000 De S/ 10000 a menos de S/ 15000 De S/ 15000 a menos de S/ 20000 De S/ 20000 a más Fuente: INEI, Elaboración Produce,PNDP. 37

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El documento presenta los resultados del mapeo de clusters44 que identificó oportunidades a nivel regional que fueron agrupadas en cinco macroregiones (norte, centro, sur, selva y Lima).

Elaborado por el consorcio Cluster Development-Metis Gaia-J. D’Ávila (2013).

44

Tabla 4: Identificación de Clúster en PNDP

Región

Exportaciones No Tradicionales

Intensidad Exportadora

Part. Valor FOB

Año

Cluster Exportador

Amazonas

2%

2013

Cafetalero norte

San Martín

26%

2013

Cafetalero norte

Huánuco

13%

2012

Loreto

3%

2013

Madera

Ucayali

42%

2013

Madera

Madre de Dios

21%

2012

Minero

Cluster con potencial exportador

Agroindustria

Nota: Amazonas y San Martín aparecen en la zona norte, Huánuco en la zona centro y los restantes en la zona selva. Fuente: PNDP.

Como se aprecia, no hubo grandes novedades y la identificación en el caso de Madre de Dios estaba asociada a la explotación del oro. Uno de los pilares de este plan era el impulso a los clústeres. Pero más éxito tuvo las mesas técnicas de coordinación entre entidades públicas y las empresas, una de las cuales se centró en el tema forestal. El esquema de mesas técnicas es un medio que también vienen empleando los gobiernos regionales, con distintas denominaciones, pero que están permitiendo mejorar la coordinación entre las diversas intervenciones de las entidades públicas, cooperación, sociedad civil y los agentes económicos.

Informalidad La informalidad ha sido por años, una parte consustancial de la sociedad peruana. En los años de grave crisis económica y violencia, la informalidad fue un mecanismo para contener y disipar las presiones sociales. Una economía altamente concentrada estaba obligada a convivir con ella, tolerando que los excluidos, por su cuenta y con los medios a su alcance, se hicieran de un espacio eludiendo regulaciones, tributos y sin responder por sus acciones. Así el sector informal adquirió enormes dimensiones, invadió todas las esferas y en muchas circunstancias, se confundió con la ilegalidad y el delito.

Cuando finalmente el país pudo sobreponerse y comenzó a crecer de modo sostenido, duplicando su producto en menos de 15 años, para convertirse en una economía de ingreso medio, la extendida informalidad pasó de ser un vecino incómodo a una pesada rémora. Para la sociedad peruana la informalidad, que es la otra cara de su debilidad institucional, se está convirtiendo en el principal escollo para romper la trampa de los ingresos medios.

Pero si la informalidad es una carga para toda la economía, lo es más para la Amazonía. La destrucción de los bosques es esencialmente resultado de la ocupación de hecho, del cambio arbitrario en el uso de la tierra, en la explotación descontrolada del oro y las maderas finas, o de la instalación de cultivos con fines de narcotráfico como la coca y la amapola.

El gobierno de Kuczynski ha incluido, entre uno de sus objetivos centrales de cara al bicentenario, lograr reducir sustancialmente la informalidad. Al Consejo Nacional de Competitividad se le ha agregado una F (CNCF) para incluir entre sus mandatos, la formalización. El tema de la informalidad ocupa un lugar también fundamental entre las recomendaciones de OCDE. El CEPLAN publicó el año pasado, un estudio sobre la economía informal (CEPLAN, 2016) que reúne la mejor información reciente sobre el tema. De acuerdo con estas cifras oficiales, al 2013 el 19.0% del PBI provenía del sector informal. El 55.8% de trabajadores eran informales lo que hacía del Perú, uno de los cinco países con mayor informalidad laboral en la región.

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El empleo informal –advertía el estudio siguiendo las definiciones de INEI (2014)- considera al empleo en el sector informal como el empleo informal en el sector formal. La economía informal se define como el conjunto de actividades desarrolladas por trabajadores independientes o unidades productivas, que no cumplen con las regulaciones previstas por el Estado para esa actividad. Incluye unidades productivas no constituidas en sociedad y no registradas en la administración tributaria (SUNAT). En el sector primario (agricultura, pesca y minería) todas las unidades no constituidas en sociedad, son consideradas informales.

El empleo informal es aquel que no cuenta con los beneficios estipulados por ley como el acceso a la seguridad social pagada por el empleador, vacaciones pagadas, licencia por enfermedad, etc. Son considerados empleos informales los patronos y cuentapropistas independientes, los asalariados sin seguridad social (en los sectores formal e informal), y los trabajadores familiares no remunerados (formal e informal) y trabajadores domésticos sin beneficios sociales.

De acuerdo con la OIT, la informalidad en el mercado de trabajo se establece por el porcentaje de empleo informal no agrícola.

Así en los últimos diez años, este empleo en Perú se habría reducido de 75.0%, en 2004, a 64.0% en 2013.

Para la mayoría de trabajadores informales, este tipo de empleo es una desdicha resultado de una baja calificación laboral o de circunstancias adversas en la rama o sector en el que pueden desempeñarse. Sin embargo, hay otro grupo de trabajadores que prefieren mantenerse en la informalidad pues ese estatus les proporciona independencia y les permite emprender proyectos con un bajo costo de entrada y salida. Finalmente, otro grupo se mueve en los márgenes entre la formalidad y la informalidad, procurando sacar ventaja de todos los resquicios existentes en la norma como en los sistemas de vigilancia y control. Las empresas off shore y la elusión tributaria son la cara sofisticada de la informalidad pero que prospera al lado de la informalidad plebeya y pesetera.

Por lo general se atribuye a la excesiva y agobiante normatividad y regulación pública, la resistencia a formalizarse o la excusa para no ser todo lo formal que se debiera ser. Pero esta explicación olvida que la informalidad también invade a la gestión pública. Un número muy elevado de sus funcionarios se inventan una función inútil para poder vivir del Estado y no tener que buscarse el sustento en el sector privado, incluso soportando remuneraciones muy bajas. Y lo mismo ocurre en las empresas privadas conforme crecen y adquieren poder de mercado. Un creciente número de sus trabajadores se desempeña con una indolencia que no tiene nada que envidiar al empleado público. El adagio popular de que «el vivo vive del sonso y este de su trabajo» sintetiza el estado de anomia que continúa afectando a la sociedad peruana.

Nada de esto contradice la necesidad de hacer frente a los excesos regulatorios y normativos. Pero sin regulaciones no es posible proteger los ecosistemas, preservar los derechos originarios de las poblaciones indígenas, controlar e internalizar las externalidades y obligar a quien contamina a que pague el daño que ocasiona. La mejor expresión del costo de la desregulación desbocada fue la crisis financiera mundial del 2008. En las sociedades más avanzadas, las personas pagan impuestos más elevados que en Perú y soportan una serie de regulaciones pero en retorno reciben mejores servicios y pueden alcanzar una calidad de vida superior. Y cuando esta institucionalidad funciona y es previsible, entonces los costos de transacción terminan siendo bajos.

El estudio que se glosa, indica que el Perú es además uno de los países con mayor persistencia en la informalidad, donde más de la mitad de sus trabajadores informales lo seguían siendo dos años después. Se podría decir que hay una muy baja transición del empleo informal al formal, lo que marca una fuerte segmentación del mercado de trabajo peruano.

El empleo informal tiene además el rostro femenino, y predomina entre los jóvenes, afecta más a los independientes y es elevado en los sectores de transporte, construcción y comercio. Está fuertemente correlacionado con el nivel educativo, a menor nivel alcanzado más probable que el empleo sea informal. Esta es la característica central de la mayoría de trabajadores agropecuarios e independientes, cuentapropistas.

En las siguientes ilustraciones referidas al año 2014, se aprecia el tamaño de la informalidad en los departamentos del país.

En a) se observa como la mayoría se agolpa por encima del 70% de empleo informal y que son justamente los departamentos con ingresos per cápita inferiores. Allí están Amazonas, Huánuco, Loreto, San Martín y Ucayali. En la b) se relaciona el empleo informal y la productividad laboral medida por el VAB por trabajador. Amazonas, San Martín y Huánuco están a la cola en pro- ductividad.

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Ilustración 4. Empleo informal, ingreso y productividad, 2014 (a) Empleo informal e ingreso per cápita

Tasa de empleo informal (%)

100 PUN

90

APU

80

HUA

AYA CAJ JUN AMA LOR PIU HUA ANC SAN TUM UCA LAM

70

LAL

CUS PAS TAC

MAD ARE

60

MOQ ICA LIM

50 3.6

3.8

4.0

4.2

4.4

4.6

Ingreso per cápita (log. S/)

(b) Empleo informal y productividad laboral

4.9 4.7

90

4.5

80

Productividad promedio

70

3.7

50 Moquegua Lima Ica Tacna Arequipa Pasco Cusco Ancash Madre de Dios La Libertad Tumbes Piura Junín Loreto Lambayeque Ucayali Ayacucho Cajamarca Huancavelica Amazonas San Martín Huánuco Puno Apurímac

3.5

VAB por trabajador (log. S/) 40

4.1 3.9

60

Fuente: CEPLAN

4.3

Tasa de empleo informal (%)

VAB por trabajador (log. S/)

Tasa de empleo informal (%)

100

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Si bien la informalidad laboral está fuertemente asociada a la pobreza, y en promedio los informales perciben la mitad de ingresos que los formales, también se presentan casos en que la informalidad se asocia con trabajadores de ingresos mayores.

Así en Madre de Dios, el cuartil más rico de los trabajadores (primer cuartil) absorbía al 34% del empleo informal, muy superior al 22.0% del empleo informal registrado en el cuartil más pobre (cuarto cuartil).

En la ilustración 5 se compara los ingresos promedio por hora del sector formal e informal. Madre de Dios aparece liderando, con el mayor ingreso y al mismo tiempo, revela una brecha menor con relación a los ingresos informales. Ucayali presenta ingresos formales bastante menores pero muy próximos a los informales. En cambio, en Loreto y Huánuco, la diferencia entre ingresos formales e informales es muy pronunciada, y algo menos en Amazonas y San Martín.

Ilustración 5: Ingresos por empleo formal e informal por departamentos (c) Departamentos

VAB por trabajador (log. S/)

Tasa de empleo informal (%)

Huancavelica

Pasco

Apurímac

Cajamarca

Lambayeque

Piura

Ayacucho

Amazonas

Ucayali

Puno

Huánuco

Loreto

Junín

Ica

Cusco

La Libertad

San Martín

Ancash

Tacna

Arequipa

Callao

Tumbes

Lima

Moquegua

Madre de Dios

18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0

Tasa de empleo informal (%)

Fuente: CEPLAN

Como se ha señalado, la segmentación en el mercado laboral está fuertemente marcada por los desniveles educativos en la población. En el Perú se lleva adelante, no sin tropiezos y resistencias, una reforma educativa de los niveles primarios y secundarios. El eje de esta reforma es la revaloración de la carrera magisterial. Pero tomará algunos años más cosechar sus mejores frutos. En el 2014 se aprobó una nueva ley universitaria para frenar la proliferación de entidades de dudosa o nula calidad que habían prosperado como buenos negocios al amparo de la total desregulación del sistema. Este proceso se ha completado en el 2016 con la ley sobre los institutos técnicos de educación superior.

En el Perú funcionan más de 700 institutos de educación superior tecnológicos (IEST) que ofrecen programas de dos y tres años para graduarse como “técnico profesional”, y 1800 centros de educación técnico-productiva (CETPRO). Los primeros preparan “técnicos profesionales” en un máximo de tres años, y los segundos “técnicos” o “auxiliares técnicos”, en máximo dos años, Estas entidades atienden a unos 600 000 estudiantes anualmente.

Tanto en las carreras universitarias como en las técnicas, ha habido un fuerte desfase entre las necesidades del mercado y las competencias adquiridas por los alumnos. Los sectores industriales (construcción, industria manufacturera, minería, banca y turismo) han desarrollado sus propias instituciones para preparar personal calificado. Son centros de enseñanza sectoriales apreciados y rentables tanto para los estudiantes como para las empresas (OCDE, 2017).

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Esto se complementa con programas de apoyo a estudiantes provenientes de familias sin recursos económicos (BECA 18) o estudiantes que han abandonado los estudios (Jóvenes Productivos y Doble Oportunidad).

Crecimiento económico La selva o Amazonía, con 775.4 miles de Km2, representa el 60.3% del territorio nacional. Este territorio comprende la superficie situada al este de la cordillera de Los Andes, por debajo de los 2,000 msnm. Las seis regiones agrupadas en el CIAM alcanzan una superficie de 684.1 miles de Km2 a los que en rigor, se podría restar 24.9 miles de Km2 correspondientes a las provincias de sierra de Amazona (Bongará, Chachapoyas y Luya) y de Huánuco (Ambo, Dos de Mayo, Huacaybamba, Huamalíes, Marañón, Pachitea, Lauricocha y Yarovilca).

En cambio, habría que sumar las provincias de Jaén y San Ignacio en Cajamarca; la provincia de Oxapampa en Pasco; las provincias de Chanchamayo y Satipo en Junín; cuatro distritos de la provincia de Huanta y cuatro de La Mar en Ayacucho; el distrito de Yanatile en la provincia de Calca y la provincia de La Convención en Cusco, y el distrito de San Gabán en Carabaya y cuatro distritos de Sandia en Puno.

Ilustración 6: Superficie por región natural Costa 11,7%

Selva 60,3%

Sierra 28,0%

Fuente: Minagri

La población estimada para las seis regiones amazónicas agrupadas en el CIAM en el 2016, era de 3.8 millones, 12.2% del total nacional, con una densidad de 5.6 habitantes por Km2, cuando el país en promedio alcanzaba una densidad cuatro veces mayor, 24.5.

La mayor población se encuentra en Loreto (27% de estas regiones) con una densidad de 2.8 por Km2; la menor densidad la tendría Madre de Dios con 1.6 habitantes por Km2. La mayor densidad se presenta en Huánuco (23.3 hab/Km2), seguido por San Martín (16.6 hab/Km2), Amazonas (10.8 hab/Km2) y Ucayali (4.9 hab/Km2). Las regiones que tienen más superficie en selva alta están más densamente pobladas en comparación con las que se extienden en la selva baja o llanura amazónica.

42

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

Ilustración 7: Población proyectada al 2016 Ucayali, 501,269 13%

San Martín, 851,883 22%

Madre de Dios, 140,508 4%

Amazonas, 423,898 11%

Huánuco, 866,631 23%

Loreto, 1,049,364 27%

Fuente: INEI. Elaboración propia

Estas seis regiones que representan el 53.2% del territorio y el 12.2% de la población, contribuye con el 5.9% del valor agregado bruto del país.

Ilustración 8: VAB en Amazonía y Perú 2016 (Soles 2007) Amazonía; 28,680, 809 soles; 6%

Perú; 455,775,818 soles; 94%

Fuente: INEI. Elaboración propia

La mayor participación en la producción regional corresponde a Loreto. Esta mantiene la misma proporción que la población en este grupo de regiones (27%). Madre de Dios duplica su participación en el producto con relación a su población y alcanza un producto per cápita más elevado que la media nacional. Ucayali también supera aunque ligeramente su participación poblacional. Amazonas, San Martín y Huánuco contribuyen con una proporción menor a su participación en la población. Las regiones de selva baja alcanzan un VAB per cápita mayor a las regiones en selva alta.

43

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Ilustración 9: Participación de regiones en VAB amazónico 2016 Ucayali 14.6%

Amazonas 9.8%

Huánuco 18.9%

San Martín 19.6%

Madre de Dios 9.5% Loreto 27.7%

Fuente: INEI. Elaboración propia

19.4

6.6

6.6

6.3

San Martín

Huánuco

7.5

Amazonas

7.6

Amazónicos

Ucayali

8.4

Loreto

14.5

Perú

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Madre de Dios

Millas

Ilustración 10: VAB per cápita (miles de soles 2007)

Fuente: INEI. Elaboración propia

Comparando lo ocurrido en 10 años, se aprecia que San Martín y Huánuco son las regiones que han tenido un mayor crecimiento acumulado. Los dos multiplicaron su producto en 1.7 veces entre el 2007 y el 2016. Amazonas lo hizo en 1.6 veces. Más atrás 44

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

se situaron Madre de Dios y Ucayali con 1.4 veces y Loreto 1.1 veces. En este caso, las regiones de selva alta tuvieron un mayor crecimiento que las regiones de selva baja.

Ilustración 11: VAB 2007 y 2016 en Regiones Amazónicas (Miles de millones de soles 2007) 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

7.9 5.4

1.8

2.8

6.9

5.6

3.2

2.7

1.9

Amazonas

Huánuco

Loreto 2007

Madre de Dios

3.3

4.2 3.1

San Martín

Ucayali

2016

Fuente: INEI. Elaboración propia

Las tasas de crecimiento del producto se han ido desacelerando tanto a nivel nacional como en las regiones amazónicas. Después de la caída del 2009, efecto de la crisis internacional, las regiones amazónicas tuvieron un desempeño más volátil con una fuerte desaceleración en el 2011 y el 2016. Estos resultados han estado influidos por las vicisitudes del café, y los problemas en la producción petrolera y la extracción de oro en Madre de Dios.

Ilustración 12: Variación Anual del Valor Agregado Bruto nacional y amazónico 10.0 9.0 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0

2008

2009

2010

2011

VAB Nacional Lineal (VAB nancional)

2012

2013

2014

2015

2016

VAB Amazónico Lineal (VAB Amazónico)

Fuente: INEI. Elaboración propia

45

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Como resultado, el producto per cápita en la Amazonía tuvo un rezago con relación a la media nacional. Si en el país, el producto per cápita se multiplicaba en diez años, 2007 al 2016, por 1.4 veces, en las regiones amazónicas lo hizo 1.3 veces, y se contrajo levemente en el 2016.

Ilustración 13: VAB per cápita nacional y amazónica (Soles 2007) 7,482 7,499 7,306 7,221 6,997 6,629 6,533 6,186 6,117 5,806

2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 0

2,000

4,000

6,000

8,000

14,474 14,064 13,730 13,570 12,989 12,415 11,792 11,071 11,066 10,294 10,000

VAB amazónico

12,000

14,000

16,000

VAB nacional

Fuente: INEI. Elaboración propia

El sector agropecuario representaba el 5.6% del producto total nacional. En las regiones amazónicas alcanzaba en promedio, el 16%. También con relación a este sector, la situación se diferenciaba entre las regiones de selva alta con respecto a selva baja.

En el primer caso, la participación era 27.8% en el 2007 y bajó a 23.5% en el 2006. En selva baja en cambio, la participación 2007 era 8.2% y subió a 8.9% en el 2016. En Amazonas y Huánuco perdió importancia en esos diez años pero en San Martín se mantuvo estable la participación acompañando al crecimiento del producto de esa región. En Loreto y Madre de Dios aumentó su participación y se redujo en Ucayali.

Ilustración 14: Participación Agropecuaria en VAB 40% 35% 30%

38.0% 31.5%

25%

26.8% 26.6%

23.0%

20%

16.1%

15% 10%

7.6%

5% 0

Amazonas

Huánuco

9.9%

Loreto 2007

Fuente: INEI. Elaboración propia

46

11.3%

5.4% 6.2%

Madre de Dios 2016

San Martín

8.9%

Ucayali

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

En el mismo período, la participación de la extracción de petróleo, gas, minerales y servicios conexos respecto al producto total de estas seis regiones, se redujo del 8.8% al 7.5%. En términos absolutos, esta actividad no creció. En Loreto, los años 2015 y 2016 tuvo una caída acumulada de 52% la que ha continuado el 2017, la que debe atribuirse a los cortes en el oleoducto nor peruano y el entrampamiento en el lote 192 que es el más productivo del país.

La pesca y la acuicultura que podría ser una actividad importante, representaban menos del 1% del producto en estas regiones, 0.6% en el 2007. Esta participación se redujo a la mitad en el 2016. La manufactura también perdió posiciones pasando de 10.5% del producto de estas regiones en el 2007 a 8.3% en el 2016. La región con mayor actividad manufacturera es Ucayali por la presencia de aserraderos y otras etapas de transformación de la madera. En menor medida, sobresalen San Martín y Huánuco con actividades de transformación agroindustrial. Más atrás Loreto. La manufactura perdió importantes posiciones en el producto de todas las regiones con la excepción de Loreto.

Ilustración 15: Participación Manufacturera en VAB 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

19.8% 14.9% 11.5%

10.3% 6.6% 4.4%

Amazonas

6.3%

Huánuco

8.0% 7.9%

9.6%

6.5% 4.4%

Loreto 2007

Madre de Dios

San Martín

Ucayali

2016

Fuente: INEI. Elaboración propia

La actividad de construcción representaba en el 2016 el 7.3% del VAB total de estas regiones amazónicas, después de haber alcanzado su pico en el 2012 (7.8%). En Amazonas, Huánuco y San Martín, en ese orden, la construcción tuvo mayor dinamismo y participación en el VAB regional, en promedio el 10.8%, 9.4% y 8.8% entre 2007 y 2016. En selva baja la construcción tuvo menor dinamismo, Ucayali 6.6% y Madre de Dios 6.2% promedio. En Loreto fue de apenas 2.9%.

La actividad turística medida por los alojamientos y restaurantes, tiene una débil significación en el producto total, en promedio 2.8% en estas regiones amazónicas. La situación tuvo leves mejoras con excepción de Amazonas que no manifiesta aún sus potencialidades turísticas.

El comercio es una de las actividades más importantes en estas regiones. En promedio ha representado el 13.6% del producto en los últimos diez años. En Ucayali alcanzó el 16.9% y 15.3% en Loreto. Mucho de este comercio aprovecha las vías fluviales de los grandes ríos amazónicos. El comercio en Madre de Dios presenta una menor participación pero creciente lo que podría expresar el efecto de la carretera interoceánica.

En todos los casos, los otros servicios son el sector más significativo con un promedio de 19.7% de participación en los último diez años. En este caso, San Martín despunta seguido por Ucayali y Loreto a un mismo nivel y rezagado Madre de Dios.

47

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Ilustración 16: Participación promedio 2007-2016, en el VAB de las seis regiones amazónicas 25.0% 20.0% 15.0% 10.0%

19.6%

18.1% 11.2%

12.6%

23.4%

20.0%

20.2% 16.9%

15.3% 10.8%

12.6%

12.0%

5.0% 0% Amazonas

Huánuco

Loreto

Madre de Dios

San Martín

Ucayali

Comercio Servicios

Fuente: INEI. Elaboración propia

Exportaciones Las cuentas nacionales publicadas por el INEI no presentan información sobre las exportaciones por regiones. Estas son un indicador importante de competitividad. CONCYTEC ha publicado el Atlas de Complejidad Económica elaborado por el Centro Internacional de Desarrollo (CID) de la Universidad de Harvard (CID Harvard, 2017). Con data al 2014 se puede establecer los siguientes montos: Ilustración 17: Exportaciones FOB 2014 por regiones amazónicas (Millones de US$)

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

161.3

104.5

99.4 54.6

37.4

4.1 Amazonas

Huánuco

Loreto

Madre de Dios

San Martín

Ucayali

Fuente: Atlas de Complejidad Económica. Elaboración propia

San Martín encabeza la lista de regiones amazónicas exportadoras con café y cacao que representaban en conjunto, el 91.7%.

Amazonas registra el menor valor con los mismos productos. En Huánuco destacan la minería metálica en la parte andina de este departamento. Loreto y Ucayali exportan maderas aserrada y perfilada, en tanto que de Madre de Dios el 83.5% lo representaba el oro. Los seis departamentos exportaban apenas US$ 461 millones.

48

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

El ICRP de CENTRUM recoge información preliminar la 2016 sobre el valor FOB de exportación no tradicional de partidas con un valor mayor a US$ 2 millones, con el siguiente resultado: Ilustración 18: Exportaciones FOB No Tradicionales 2016, por regiones amazónicas, con valor mayor a US$ 2 millones (Millones de US$) 60

53.3

50 40

34.2

30 20 10

0

0.7 Amazonas

16.1

8.2 Huánuco

32.6

Loreto

Madre de Dios

San Martín

Ucayali

Fuente: ICRP. Elaboración propia

Con relación a los productos no tradicionales que implican una mayor elaboración, destacan nuevamente San Martín, seguidas por Loreto y Ucayali.

Presupuesto público Las seis regiones amazónicas han logrado aumentar su participación en el presupuesto público. En términos reales, el devengado entre 2014 y 2016, aumentó un tercio con relación al 2010.

Ilustración 19: Devengado de seis regiones amazónicas a precios constantes del 2010 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0

3,004

2010

3,542

3,906

4,142

4,225

4,169

2014

2015

2016

2,896

2011

2012

2013

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración propia

Este aumento en términos reales, significó ganar importancia relativa en el presupuesto del conjunto del gobierno. Así de ser el 18.5% en 2010 pasó a ser el 20.0% en el 2016.

49

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Ilustración 20: Devengado de regiones amazónicas respecto total gobiernos regionales 20.5%

19.8%

20.0% 19.5%

18.5%

19.0%

19.1%

19.3%

20.2%

20.0%

2015

2016

19.1%

18.5% 18.0% 17.5%

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración propia

En términos per-cápita, el monto presupuestal de las regiones amazónicas ha venido aumentando, y en el 2016 era 1.4 veces mayor que el del 2010.

Ilustración 21: Devengado per cápita de seis regiones amazónicas en soles constantes del 2010 1,200 1,000 800

836

847

2010

2011

1,008

1,077

1,142

1,158

1,151

2013

2014

2015

2016

600 400200 0 2012

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración propia

Loreto es la región con la mayor participación presupuestal pero es proporcional a su participación en el VAB agregado. En la distribución del presupuesto entre las seis regiones, San Martín y Amazonas tienen mayor participación con relación a su importancia en el producto. En cambio, Ucayali, Huánuco pero sobre todo Madre de Dios, tienen una participación menor.

50

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

Ilustración 22: Participación promedio en el total presupuesto de seis regiones amazónicas (2010-2016) Ucayali 12.7%

Amazonas 12.8%

Huánuco 17.7%

San Martín 22.6%

Madre de Dios 6.4%

Loreto 27.8%

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración propia

Índices Regionales En Perú se elaboraron instrumentos para medir y comparar el desarrollo relativo de las regiones que consideran las circunscripciones departamentales. El resultado son índices que permiten un ordenamiento (ranking). Cada uno de estos índices hace seguimiento a indicadores que provienen de las estadísticas oficiales que produce el Estado, asignándoles diferentes ponderaciones.

CENTRUM, Centro de Negocios de la Pontificia Universidad Católica del Perú, publica el Índice de Competitividad Regional del Perú (ICRP). Lo viene haciendo desde el 2008 y la última versión disponible es del 2016 (CENTRUM, 2017). Asimismo, CENTRUM publicó recientemente el Índice de Progreso Social Regional (IPSR) 2016 (CENTRUM, 2017).

A continuación, se presenta los resultados de estos dos índices aplicados a las regiones que conforman el Consejo Interregional Amazónico (CIAM). En la siguiente tabla se compara la posición resultante de estas regiones con relación a los cuatro indicadores:

51

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Tabla 5: Posición alcanzada por las regiones amazónicas ICRP 2016

Región

IPSR 2016

Amazonas

25

22

Huánuco

22

20

Loreto

19

25

Madre de Dios

14

24

San Martín

18

17

Ucayali

17

26

Fuente: Elaboración propia

VARIACIÓN ANUAL Con el ICRP se observa una pérdida relativa de posiciones por parte de las regiones amazónicas. En siete años, San Martín y Ucayali concluyeron en el mismo lugar, Madre de Dios perdió una posición, Huánuco tres posiciones, Amazonas cinco y Loreto ocho.

Tabla 6: ICRP: Cambios entre 2010 y 2016 Región

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Amazonas

20

22

25

25

25

25

25

Huánuco

19

20

21

22

22

22

22

Loreto

11

14

17

18

19

18

19

Madre de Dios

13

11

12

14

14

14

14

San Martín

18

18

18

17

18

17

18

Ucayali

17

19

20

19

17

19

17

Fuente: Elaboración propia

52

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

LOS RESULTADOS DEL ICRP

La metodología se basa en el artículo “Un índice Regional de Competitividad para un País”, Revista CEPAL Nº 102 de Jorge Benzaquen, Luis Alfonso del Carpio, Luis Alberto Zegarra y Christian Alberto Valdivia.

45

El índice de Competitividad Regional del Perú (ICRP) elaborado por CENTRUM, identifica cinco pilares, cinco factores por pilar y un total de 90 variables. Las variables se estandarizan y se convierten a la siguiente escala45: Tabla 7: Puntuación del ICRP Muy alto

Más de 85

Bajo

45 a 54

Alto

75 a 84

Muy bajo

35 a 44

Medio alto

65 a 74

Extremadamente bajo

0 a 34

Medio bajo

55 a 64

Por cada variable, factor y pilar se obtiene un índice y consecuentemente, una posición relativa. Los índices se agregan en el índice general que proporciona la posición de cada región.

Mirando el curso seguido entre el 2010 y 2016, no se aprecian mejoras para las seis regiones amazónicas, si no más bien, en algunos casos, ligeras desmejoras. En líneas generales, se aprecia un desempeño promedio extremadamente bajo de acuerdo a esta metodología.

Tabla 8: Variación anual del ICRP-CENTRUM Región

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Amazonas

22.32

21.52

24.03

23.11

23.26

22.32

21.52

Huánuco

26.55

26.97

25.27

25.34

25.97

26.55

26.97

Loreto

28.70

28.66

32.46

32.32

30.42

28.70

28.66

Madre de Dios

31.93

31.34

32.33

33.80

33.55

31.93

31.34

San Martín

28.72

28.69

25.97

28.85

29.65

28.72

28.69

Ucayali

28.40

28.89

26.80

28.47

28.45

28.40

28.89

53

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Ilustración 23: ICRP 2016

Resultados Generales Región

Rank 1

73.43

Callao

2

51.90

Moquegua

3

44.18

Tacna

4

44.11

Arequipa

5

43.44

Ica

6

41.23

La Libertad

7

39.83

Lima Provincias

8

39.66

Lambayeque

9

35.72

Piura

10

35.34

Cusco

11

35.06

Tumbes

12

32.97

Ancash

13

31.95

Madre de Dios

14

31.34

Junín

15

29.81

Puno

16

29.67

Ucayali

17

28.89

San Martín

18

28.69

Loreto

19

28.66

Pasco

20

27.32

Apurímac

21

27.09

Huánuco

22

26.97

Ayacucho

23

26.84

Cajamarca

24

23.01

Amazonas

25

21.52

Huancavelica

26

20

Lima Metropolitana

90% a +

2016

del 90% al 75%

del 75% al 50%

del 50% al 25%

25% ó -

Fuente: CENTRUM-PUCP

La situación no cambia mucho si se hace el análisis de competitividad por pilares. El mejor resultado para estas regiones se presenta en el pilar Empresas, especialmente en Loreto, San Martín y Madre de Dios, y muy pobre en Amazonas. En el 54

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

pilar empresas concurren los factores ambiente de negocios, generación de empleo, habilidades gerenciales, innovación y productividad.

El segundo pilar en significación para estas regiones ha sido el de gobierno en que aparecen más parejos, destacando Ucayali y Huánuco. Este pilar comprende los factores de autonomía, gasto, justicia, recursos y seguridad.

El tercer pilar en valor son las personas, con un desempeño igualmente parejo y destacando en entre ellas Madre de Dios y San Martín. Los factores que conforman este pilar son educación escolar, educación superior, formación laboral, logros educativos y salud.

El cuarto factor, bastante retrasado, es el de Economía con resultados convergentes. Los factores que lo explican son crecimiento, diversificación, empleo, exportación y tamaño.

Finalmente, a la zaga se encuentra el pilar de infraestructura en el cual Huánuco, Amazonas y Loreto presentan valores muy bajos, mientras que Madre de Dios prácticamente duplica a las otras regiones. Los factores considerados son comunicación, energía, red vial, transporte y turismo.

Tabla 9: Resultado por pilares Región

Economía

Empresa

Gobierno

Infraes-tructura

Personas

Amazonas

21.54

15.34

34.69

9.01

27.02

Huánuco

18.86

44.74

40.73

7.10

23.44

Loreto

20.54

50.85

36.00

10.36

25.54

Madre de Dios

18.48

47.33

36.65

22.88

31.38

San Martín

17.38

48.63

34.41

13.98

29.08

Ucayali

20.24

44.88

43.98

12.74

22.63

Índice Progreso Social Regional Este índice solo incluye variables sociales y ambientales excluyendo las económicas. Se construyó adaptando el Social Progress Imperative, y tiene tres pilares que agrupan a su vez 12 factores. La medida empleada es la siguiente: Tabla 10: Puntuación del IPSR Muy alto

Más de 85

Alto

75 a 84

Medio Alto

65 a 74

Medio Bajo

55 a 64

Bajo

45 a 54

Muy Bajo

Menos de 45

Los resultados al 2016 de esta primera versión del índice le otorgan una posición fuerte a San Martín, seguida a cierta distancia por Huánuco, Amazonas y Madre de Dios. Rezagados aparecen Loreto y Ucayali.

55

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Tabla 11: IPSR en regiones amazónicas Región

2016

Amazonas

44.19

Huánuco

46.72

Loreto

39.51

Madre de Dios

43.88

San Martín

50.23

Ucayali

39.40 Ilustración 24: El IPSR Perú 2016

Más de 85

Muy alto

De 75 a 84

Alto

De 65 a 74

Medio alto

De 55 a 64

Medio bajo

De 45 a 54

Bajo

Menos de 45

Muy bajo

Fuente: CENTRUM

El análisis por pilar indica que la fortaleza de San Martín es mayor en la atención de necesidades básicas humanas, aunque tambien demuestra buenos resultados en los otros dos pilares. Amazonas y Huánuco destacan en fundamentos del bienestar y el resultado más bajo es el de Loreto en oportunidades.

Tabla 12: Los pilares del IPSR Región

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Necesidades Básicas Humanas Fundamentos del bienestar

Oportunidades

Amazonas

41.44

53.94

37.18

Huánuco

47.60

53.39

39.17

Loreto

42.69

42.05

33.81

Madre de Dios

47.59

44.01

40.06

San Martín

52.59

50.91

50.91

Ucayali

40.92

38.98

38.98

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

En cuanto al pilar de Necesidades Básicas Humanas en el factor de nutrición y asistencia médica básica, Huánuco destaca mientras que Loreto presenta un resultado muy bajo. En agua y saneamiento, Madre de Dios se destaca y Huánuco se rezaga. En vivienda y servicio público, San Martín lidera y Amazonas va a la cola. Finalmente, en seguridad personal, Amazonas presenta el mejor escenario y el peor Madre de Dios. La mayor debilidad de San Martín se advierte en el agua y saneamiento básicos.

Tabla 13: Factores en Necesidades Básicas Humanas

Región

Nutrición y Asistencia Médica Básica

Agua y Saneamiento Básico

Vivienda y Servicio Público

Seguridad Personal

Amazonas

44.05

23.95

25.52

72.25

Huánuco

67.90

20.95

44.64

56.90

Loreto

29.39

43.43

32.36

65.58

Madre de Dios

54.54

46.86

55.04

33.93

San Martín

50.21

38.34

58.80

62.99

Ucayali

40.37

28.49

33.87

60.95

En el pilar Fundamentos del Bienestar, San Martín destaca en el acceso a conocimientos básicos y es seguido de cerca por Amazonas y Madre de Dios. En acceso a información y telecomunicaciones se tiene el contraste entre Madre de Dios y Loreto. En salud y bienestar se ponen delante Huánuco mientras que Amazonas queda atrás de Ucayali.

Finalmente, en sustentabilidad del ecosistema Amazonas aparece liderando y rezagados se encuentran Ucayali y, muy atrás, Madre de Dios46.

46 Mide la percepción de la calidad del aire en zonas urbanas, la huella ecológica, el porcentaje de aguas tratadas y el grado de reforestación. Dado que se incluyen dos indicadores con información estrictamente urbana, las regiones con mayor crecimiento urbano son las que presentan los peores resultados (Nota del IPSR).

Tabla 14: Factores en Fundamentos de Bienestar

Región

Acceso a Acceso a Información Conocimiento Básico Telecomunicaciones

Salud y Bienestar

Sustentabilidad del Ecosistema

Amazonas

65.30

28.30

75.37

44.19

Huánuco

59.78

40.25

76.85

34.85

Loreto

51.52

20.00

64.88

29.95

Madre de Dios

65.11

48.99

47.50

13.70

San Martín

66.20

37.55

64.31

32.75

Ucayali

48.83

33.95

45.92

25.07

Con relación al pilar oportunidades, San Martín destaca en tres de los cuatro pero pierde posiciones en acceso a la educación superior. En derechos personales Ucayali va rezagado, y en libertad personal de elección, Loreto sobresale Huánuco. En tolerancia e inclusión se rezaga Huánuco, y en acceso a la educación superior destaca Madre de Dios y a la cola Amazonas.

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MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

Tabla 15: Factores en Oportunidades

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Región

Derechos Personales

Libertad Personal y de Elección

Tolerancia e Inclusión

Acceso a Educación Superior

Amazonas

22.71

41.03

71.78

13.19

Huánuco

28.01

58.06

48.25

22.35

Loreto

21.17

25.88

68.68

19.49

Madre de Dios

27.21

40.24

53.60

39.18

San Martín

46.40

52.74

72.52

17.05

Ucayali

19.89

42.52

66.14

24.60

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

Visión Amazonía para el Desarrollo Bajo en Emisiones Los presentes elementos que para una visión interregional de la Amazonía para el Desarrollo Bajo en Emisiones son planteado desde un nivel de propuesta a partir del balance sobre los avances de la apuesta en Amazonía Vale un Perú (precedente relevante sobre una visión compartida), el contexto ambiental, social y económico actual y los enfoques existentes para un desarrollo sostenible. Estos elementos tienen un carácter de propuesta que deben ser sometidas a discusión y consulta con múltiples actores de la Amazonía, especialmente en el contexto de nuevas administraciones de gobiernos regionales desde enero del 2019.

La construcción de una Visión Amazonía requiere pensar en la transición (cambio deseado) hacia una “Amazonía Peruana entendida cómo un territorio multi-jurisdiccional sostenible e inclusivo, conformada por ciudadanos/as que han satisfecho sus necesidades básicas, generan sus ingresos con actividades sostenibles, viven en interacción positiva con los ecosistemas y son actores claves en la generación de soluciones a las problemáticas del cambio global”.

La sostenibilidad jurisdiccional o el Desarrollo Bajo en Emisiones es un enfoque de desarrollo que se vincula de la Declaración de Rio Branco que las regiones miembros del GCF Task Force se comprometen a implementar. Este enfoque es definido como una transición exitosa de una unidad política hacia el desarrollo sostenible (comprendiendo sus dimensiones sociales, ambientales y económicas). Abarca todas las actividades, sistemas de producción, ecosistemas y actores (EII, 2017). El Desarrollo Rural Bajo en Emisiones considera: i) la estabilidad climática a través de reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero generadas por actividades basadas de uso de la tierra como meta explícita; ii) abarca regiones o jurisdicciones (naturales o políticas); iii) involucra a una gama de actores a través de abordajes multisectoriales y participativos; iv) pretende alinear políticas, instituciones e iniciativas, para mejorar la gobernanza de los recursos naturales; v) reconoce la necesidad de contar con seguridad territorial y el rol de los administradores tradicionales de los bosques; vi) empodera las instituciones locales a impulsar el cambio positivo a escala; vii) enfatiza abordajes de abajo hacia arriba; viii) utiliza investigaciones robustas para respaldar la toma de decisiones (EII, 2017). No obstante, aunque los siguientes elementos han sido contemplados considerando este enfoque, se reconoce la importancia de considerar el desarrollo armónico de las actividades productivas asociada a un enfoque de Producción – Protección – Inclusión así como los Objetivos de Desarrollo del Milenio que obliga adicionalmente a considerar el sentido de la mayor equidad en oportunidades y resultados; ciudadanos con plenos derechos y responsabilidades sin diferencias de género o de otra índole; y que han resuelto sus necesidades básicas en salud, educación y vivienda con servicios.

Lograr este proyecto de desarrollo sostenible de nivel jurisdiccional se enfrenta, de cualquier modo, a las trabas de una descentralización inconclusa del Estado Peruano. Como lo anotan los informes de OCDE, el accionar del Gobierno Central es contradictorio y, en muchos casos, impredecible, poco previsor y revela escasa autoridad para asegurar que se cumpla con las regulaciones. Se han cumplido 15 años desde la instalación de estos gobiernos, y estos han pasado por una gran curva de aprendizaje cuyo balance es positivo desde la perspectiva amazónica. Sin embargo, y la experiencia amazónica lo revela, es posible que con diferentes liderazgos se continúe avanzando hacia propuestas de desarrollo amazónicas. Este ha sido el aporte del CIAM y es la oportunidad ahora para forjar visiones comunes, agendas y prioridades que se mantengan en el tiempo, y equipos de servidores públicos profesionales en las regiones que aseguren la continuidad en la gestión. Las observaciones de la OCDE y los compromisos del Perú son una oportunidad para redefinir los términos de las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno y con otros actores.

En consecuencia, a lo mencionado previamente y en las secciones anteriores, se plantean elementos que son considerandos fundamentales para lograr una Visión Amazonía que cumpla con promover un Desarrollo Bajo en Emisiones. Los elementos no son una lista detallada de todas las necesidades de la Amazonía Peruana- que son muchas- sino de aquellas que aseguren el inicio de la transición hacia la visión deseada.

• Alineamiento de las políticas públicas nacionales y regionales A nivel de articulación nacional – regional, se requiere optimizar la participación de gobiernos regionales y gobiernos locales en la planificación estratégica. Esto implica la discusión de los tomadores de decisión de esta Visión Amazonía que, sobre los factores diferenciales de la realidad amazónica, se plantee una propuesta de desarrollo que permita el alineamiento de las políticas nacionales y priorice algunas ámbitos de intervención. Un paso previo es una comisión multisectorial de nivel nacional y con participación de las regiones amazónicas que evalué los elementos planteados y diseñe un plan de acción para atender 59

MDA - Mecanismos de Desarrollo Alternos

las problemáticas de la articulación de las políticas públicas y el proceso de descentralización inconcluso. El presente documento puede ser la base de discusión de dicho espacio. Otra medida de corto plazo es hacer un balance de la Ley de Promoción de la inversión en la Amazonía y plantear una nueva ley mejorada y adecuada a la nueva realidad amazónica.

A nivel de cada jurisdicción regional, también se requiere construir estrategias (u Hojas de Ruta) que articulen la implementación de las condiciones habilitantes y generar los cambios transformacionales necesarios como los señalados en los siguientes elementos. Esto es, considerando los contextos locales, trazarse metas monitoreables y ejes de acción asumidos coordinadamente por los distintos sectores regionales y no únicamente el sector ambiental.

A nivel inter-jurisdiccional se requiere un cambio del Consejo Interregional Amazónica hacia una Mancomunidad que lo dote de capacidades técnicas y presupuestales para implementar proyectos y coordinar las políticas transversales.

• Derechos sobre el uso y la tenencia de la tierra Garantizar los derechos sobre la tierra y los bosques a las comunidades nativas y alos productores agrarios y forestales, según corresponda, en particular a los pequeños y medianos productores rurales. Para ello es fundamental completar los procesos de zonificación y ordenamiento forestal y de otorgamiento de derechos. Un componente clave es la titulación de comunidades nativas. Es igualmente importante la identificación de las zonas de tratamiento especial en las cuales procede el otorgamiento de contratos de cesión en uso para sistemas agroforestales, en paralelo a los procesos de titulación en las tierras agrícolas.

Allí donde se han generado por inacción áreas deforestadas, la promoción de plantaciones forestales constituyen una oportunidad. Con un reconocimiento de derechos que conduzca a adecuadas prácticas de agroforestería o manejo de plantaciones, con un enfoque de producción intensivo, estos áreas se deberían convertir en un una franja de contención.

Algunos gobiernos regionales ya han dado pasos firmes en completar la zonificación ecológica y económica. Se cuenta con los conocimientos y recursos técnicos necesarios, de modo que se debe planificar el uso del suelo de modo activo, pero también considerar su capacidad de uso mayor. Las regiones deben tomar el pleno dominio de su territorio, disponer de la información catastral más completa y contar con los medios legales para imponer su autoridad.

• Modelos de negocios y cadenas de valor sostenibles Optimizar el uso, en forma sostenible, de los paisajes forestales de la Amazonía Peruana - reconociendo las diferentes condiciones y circunstancias entre la selva alta y el llano amazónico -incluyendo los bosques, las tierras agrícolas y los cuerpos de agua.

En el primer caso (bosques) poniendo en valor su biodiversidad para usos alimenticios -como los “superalimentos”, la medicina y la cosmética, entre muchos otros. Uno de estos ámbitos son las concesiones forestales y de fauna silvestre. La producción de madera controlada y la restitución del bosque son perfectamente compatibles con un esquema de sostenibilidad así como el comercio de la biodiversidad nativa bajo principios de Biocomercio. El aprovechamiento de la flora y fauna silvestre en corredores biológicos, su identificación y valoración con el trabajo científico como prioridad nacional, y el aprovechamiento paisajísticos para recreación en las áreas naturales protegidas a cargo del SERNANP, privadas, comunales o de inversionistas privados, se constituyen en espacios de contención frente al asedio de negocios depredadores.

Y, en las tierras agrícolas, priorizando la intensificación del uso de las áreas ya deforestadas, mediante: el incremento de la productividad en las tierras de mayor aptitud agrícola; asegurar la conservación de suelos y su capacidad productiva en las tierras de capacidad media, a través de sistemas agroforestales, y; la restauración productiva de tierras degradadas, instalando plantaciones forestales o facilitando y manejando la regeneración natural. Algunos cultivos de alto valor por unidad y grandes contribuyentes a la deforestación cómo el café, el cacao y la palma serían prioritarios.

Para lograr lo señalado, se requiere identificar modelos de negocios que cumplan con estas características para su escalamiento y promover políticas regionales productivas que configuren cadenas de valor con dichos atributos (cómo por ejemplo las marcas regionales). Este es lo que se ha llamado el enfoque Protección-Producción-Inclusión. Es decir, cadenas de valor y 60

Visión Amazonía: Hacia un Desarrollo Bajo en Emisiones en la Amazonía Peruana

productores consolidados, con accesos al financiamiento, económicamente solventes, capaces de contratar servicios a la producción e innovación, viviendo en ciudades y proporcionando empleo, contribuyen a una economía sostenible. Para ello, no obstante, se reconoce que la investigación y desarrollo, incentivos financieros y de mercado, son condiciones necesarias.

Para la conservación del agua, una de las grandes preocupaciones actuales y futuras, asegurar el crecimiento de esquemas de retribución por servicios ecosistémicos e inversión publica (o en alianza con el privado) de infraestructura verde que proteja las cabeceras de cuenca, los márgenes de los ríos y/o permita el almacenamiento hídrico o el flujo del ciclo del agua.

• Descentralización fiscal y adecuado financiamiento La transición hacia las jurisdicciones sostenibles requieren importantes cantidades de recursos públicos y privados. Por el lado público, es necesario responder políticamente a las acciones de recentralización volviendo a poner en el centro del debate nacional el proceso de descentralización fiscal de modo que los gobiernos regionales puedan tomar la conducción autónoma de sus territorios. En el corto plazo, se requiere rediseñar los Programas Presupuestales de tal forma que sustente el alineamiento estratégico, a fin de gestionarlos con participación intersectorial, y de los tres niveles de gobierno, incorporándolos a los planes regionales y planes locales; quienes deben tener una mayor cantidad y calidad de gasto. Son los gobiernos regionales quienes brindan los servicios públicos directamente al ciudadano y donde recae el mayor nivel de responsabilidad. En el mediano plazo, los fondos de desarrollo regional deben convertirse en agencias de fomento del desarrollo sostenible financiando proyectos de infraestructura verde y destrabando el acceso al crédito de las cadenas de valor sostenibles.

En el ámbito privado, la participación de la inversión privada debe ser promovida por agencias especializadas de promoción privada. Un ejemplo de ello es la Oficina de Promoción de Inversiones Sostenibles que San Martín que opera desde hace algunos años atrás pero que requiere asegurar un modelo de alianza con la empresa privada y estándares socio-ambientales de calificación de sus socios.

• Involucramiento de los pueblos indígenas Entre otros compromisos, los Estados y regiones firmantes de la Declaración de Rio Branco (Acre, 2014) – máxima declaración política del Grupo de los Gobernadores por el Clima y los Bosques se comprometen a promover alianzas y mecanismos de distribución de beneficios con los pueblos indígenas y las comunidades locales. Esto ha sido ratificado en el Reto de Balikpapan (Kalimantan Oriental, 2016) donde se incluye el involucramiento de los pueblos indígenas cómo un perfil fundamental de la transición de las regiones el Desarrollo Bajo en Emisiones.

Se debe ampliar la actual discusión de la agenda indígena que - considerando los temas de seguridad territorial –plantee una gestión integral y sostenible de los territorios indígenas. Esta agenda ampliada incluye aspectos cómo aprovechamiento sostenible de la biodiversidad nativa bajo principios sostenibles (Biocomercio), uso de la biotecnología bajo el respeto de los conocimientos tradicionales, prácticas que aseguren la seguridad alimentaria, acceso a educación, salud y justicia que respeten las identidades e idiomas locales y instrumentos de financiamiento que aseguren una participación justa en el acceso a los recursos climáticos y de conocimientos tradicionales (como por ejemplo la puesta en marcha del Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indígenas).

• Ciudades sostenibles y articuladas a la ruralidad Los entornos rurales y las ciudades en la Amazonía Peruana no son realidades inconexas sino que, al contrario, existe una elevada interrelación entre los entornos urbanos y rurales que nos permiten hablar de una urbanidad rural que es una característica fundamental de la realiza amazónica. Los centros urbanos desempeñan espacios de procesamiento, articulación de los negocios, centros de conocimiento y hogar de los actores de las cadenas de valor y la sociedad. En ese sentido, hay que impulsar ciudades amigables convirtiendo a los centros urbanos en los centros de creación de valor agregado y de espacios articulados con el medio rural de forma armónica. Para ello la eficiencia en el uso del espacio urbano, sistemas de transporte masivos y la energía limpia son fundamentales.

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• Gobiernos íntegros que aseguren el acceso universal a servicios básicos.

Las autoridades democráticas, comprometidas y honradas, deben recuperar el sentido ético de la política y del servicio público. Para ello, es necesario fortalecer las redes de la sociedad civil que tengan la capacidad de plantear un proyecto de desarrollo jurisdiccional propio y configuren una clase dirigente ética sometida a control y vigilancia pública.

Asimismo, se requiere gobiernos que aseguren el acceso universal a servicios básicos de calidad garantizados (sean proporcionados por entidades públicas o privadas pero que aseguren su acceso igualitario) cómo la salud, la educación, el transporte, seguridad y justicia. Además, de la igualación de derechos y oportunidades a las mujeres, minorías étnicas, y a los segmentos vulnerables.

Oportunidades para la construcción e implementación de una Visión Amazonía Los gobiernos amazónicos son conscientes que se requieren avances en políticas públicas para liderar los procesos de Desarrollo Bajo en Emisiones y lo han expresado en sendos compromisos como la Declaración de Rio Branco, la Declaración de Guadalajara, la Coalición Público – Privada y el Under2MOU. Han iniciado los primeros pasos para contar con Hojas de Ruta / Planes de Inversión que define compromisos e indicadores. San Martín y Ucayali ya ha iniciado este diseño. Las otras regiones tienen previstos iniciar estos procesos en el marco del fondo PNUD/GCF TF/Norad. No obstante, en el nivel inter-regional se requiere una visión compartida y una agenda que permita la interrelación con el nivel nacional y entre los miembros para avanzar con algunos objetivos de cada jurisdicción que necesariamente requieren procesos supra-regionales.

Los gobiernos amazónicos se encuentran involucrados en la implementación de procesos nacionales claves como el Acuerdo de Paris (NDC) y la Declaración Conjunta de Intenciones con Alemania y Noruega. Esto facilita el intercambio entre las instancias nacionales con las regiones miembros al mismo tiempo que abre un espacio para lograr la incidencia en los temas relevantes, donde los gobiernos amazónicos tienen un rol protagónico.

A nivel internacional, en el GCF Task Force se tiene previsto avanzar con el Reto de Balikpapan que implica trazar una ruta para generar una agenda global de mediano y corto plazo para determinar compromisos e indicadores específicos de sostenibilidad jurisdiccional, la construcción de cadenas de suministro libres de deforestación en la agricultura tropical global y el involucramiento de las comunidades originarias y locales. Esto brindará conocimientos importantes para ser implementados y compartidos con los miembros peruanos de esta red.

Hay una tendencia de los mercados de commodities tropicales a monitorear y reducir la huella de deforestación que ocasionan. Iniciativas internacionales tales como la Alianza por los Bosques Tropicales (www.tfa2020.org) – que reúne algunos de los grandes compradores de commodities agrícolas del mundo como Nestlé, Unilever, Olam y Walmart- se han trazado la meta de desarrollar cadenas de valor libres de deforestación al 2020. Por ello, impulsar jurisdicciones sostenibles (el enfoque clave de la propuesta) y cadenas de suministro libres de deforestación tiene un gran potencial como estrategia prospectiva para la Amazonía. La Coalición de Pública – Privada lanzada por las regiones amazónicas debe ser aprovechada para generar acuerdos concretos que permitan lograr cadenas de café, cacao y palma aceitera que se adhieran a este contexto global positivo.

Los gobiernos sub-nacionales peruanos están facultados legalmente para crear, mediante ordenanzas regionales aprobadas por sus respectivos Consejos Regional, fondos de desarrollo (en San Martín, Ucayali y Amazonas han sido creados bajo la denominación de Fondos de Desarrollo de la Amazonia- FONDESAM) los cuáles deben ser fortalecidos y potenciados para ser promotores del Desarrollo Bajo en Emisiones. En Perú, estos fondos tienen la forma de fideicomisos que tienen como entidad fiduciaria al Banco de Desarrollo del Perú – COFIDE- entidad especializada de primer nivel y que por lo tanto garantiza la adecuada gestión y aplicación de los recursos. Los fondos regionales fortalecidos pueden permitir a los gobiernos sub-nacionales recibir y gestionar en forma directa, ágil y segura los recursos provenientes de pago por resultados y REDD+ de acuerdo a las prioridades subnacionales, así como otros recursos de cooperación.

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Oportunidades para la construcción e implementación de una Visión Amazonía Las regiones amazónicas consideran que es fundamental tener un rol proactivo para atraer al sector privado al financiamiento de la conversión de las cadenas de suministro tropicales en cadenas libres de deforestación. San Martín ha creado la Oficina de Promoción de Inversiones Sostenibles –OPIPS que esta fomentando la participación de capitales privados a través de acuerdos con productores organizados. Es necesario fortalecer estas iniciativas tempranas y promoverlas en otras jurisdicciones.

Existen capitales con interés en invertir en jurisdicciones comprometidas con la sostenibilidad, pero se requiere recursos de pre-inversión para estructurar proyectos de inversión rentables y también instrumentos de garantía y otros que contribuyan a reducir los riesgos y por tanto el costo del dinero. Contar con fondos regionales (mencionados anteriormente) y agencias de promoción de inversiones serán una combinación crucial para satisfacer estas demandas. Los recursos para actores privados y de la sociedad civil deben priorizar a aquellos que estén vinculados con cadenas libres de deforestación según los criterios definidos al respecto y debidamente acreditados (por ejemplo, usuarios de marcas jurisdiccionales).

Riesgos para la construcción e implementación de una Visión Amazonía El 2018 es el último año de mandato de las actuales administraciones de gobiernos sub-nacionales. En el segundo semestre del 2018 (octubre) se realizarán elecciones y se elegirán nuevas administraciones en todos los gobiernos nacionales que iniciarán su gestión el 1 de enero del 2019. Esto puede ocasionar retrasos en la implementación de las políticas de DRBE dado que tomará algunos meses que los nuevos funcionarios públicos sean nombrados y se pueda establecer diálogos y acuerdos para el nuevo período.

La relación entre gobierno nacional y regionales tiene un dinámica fluctuante. El Gobierno Nacional ha sido pionero en promover encuentros de coordinación con los gobiernos sub-nacionales – a través de los denominados “GORE-Ejecutivos”-. No obstante, la implementación de los acuerdos allí tomados generalmente son de lento avance una vez que estos son asumidos por la burocracia nacional. A nivel de las políticas nacionales, los bosques son un objeto de política compartido tanto por el sector ambiente (Ministerio del Ambiente) como agricultura (Ministerio de Agricultura y Riego). Aún cuando ambos sectores tienen objetivos de política complementarios, la operacionalización de los instrumentos y sus vinculaciones con los gobiernos regionales pueden ser poco claros y disonantes. De especial interés es el involucramiento del Ministerio de Agricultura en los procesos de agricultura tropical que están actualmente asociados a la deforestación en Amazonía.

La gobernanza multiniveles que existe en el Perú, demanda un «mejor alineamiento de roles, objetivos, metas y capacidad fiscal y administrativa para que gobiernos regionales alcancen los objetivos de descentralización y de desarrollo de manera coherente». Aun cuando existe una normatividad para trasladar recursos provenientes de la explotación de materias primas (canon, sobrecanon y regalías) el informe OCDE advierte que es necesario mejorar el reparto en los ámbitos local y regional pues las desigualdades espaciales del Perú son 20 puntos porcentuales superiores a la media de los países OCDE (Wiener, 2018). Espacios como los del CIAM y la construcción de propuestas inter-jurisdiccionales contribuyen a unificar puntos de vista y consolidar una posición negociadora ante las políticas y, al mismo tiempo, promover diálogo con el Gobierno Nacional para solucionar posibles conflictos.

Los gobiernos regionales se encuentran en demasiados temas, distantes del Gobierno Nacional y sienten además que este se hace presente en sus territorios con diversas intervenciones no coordinadas, duplicando y en algunos casos, contradiciendo otras iniciativas regionales o locales. Pero esta misma descoordinación se reproduce con relación a los gobiernos locales provinciales y distritales que no se sienten representados o alineados con las políticas de sus gobiernos regionales y en la mayoría de casos prefieren poner más atención a su relación con el Gobierno central y sus entidades. La descoordinación afecta al ciudadano y más a aquel que está más distante del centro administrativo. Si bien se ha avanzado en desconcentrar lo que antes estaba en Lima, el esquema de concentración se reproduce en la capital del departamento y también en las provincias. Se requiere gobiernos abiertos, más sensibles frente al ciudadano y con mayor disposición para rendir cuentas sobre sus decisiones. Las normas que establecieron los presupuestos participativos y los planes de desarrollo concertados, no han sido completadas en la mayoría de casos, con procesos de accountability. Esa opacidad es una oportunidad para la corrupción.

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Riesgos para la construcción e implementación de una Visión Amazonía Existe una enorme brecha de financiamiento a nivel de los gobiernos subnacionales para el ejercicio de las políticas. En el Perú, la descentralización política no incluye la descentralización fiscal por lo que el presupuesto es gestionado desde el Ministerio de Economía y Finanzas. Por tanto el margen de maniobra que tiene cada gobierno para asignar mayores presupuestos al sector forestal es reducido. Los gobiernos subnacionales requieren con urgencia aumentar la cantidad y calidad de su gasto público que les permita realizar reformas en la gestión del territorio.

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