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IMPRESE E AMBIENTE 2010 guida agli adempimenti normativi


a cura di

Paola Ficco

Imprese e ambiente 2010 Guida agli adempimenti normativi Decima edizione

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a cura di Paola Ficco

IMPRESE E AMBIENTE

2010

guida agli adempimenti normativi decima edizione

coordinamento redazionale

Simona Faccioli progetto grafico: GrafCo3 Milano impaginazione: Manuela Mosseri

© copyright 2009, Edizioni Ambiente Srl via Natale Battaglia 10, 20127 Milano tel. 02.45487277, fax 02.45487333 www.edizioniambiente.it www.reteambiente.it www.nextville.it

ISBN 978-88-96238-32-5

Finito di stampare nel mese di ottobre 2009 presso Graphicolor – Città di Castello (Pg) Stampato in Italia – Printed in Italy Questo libro è stampato su carta riciclata 100%


sommario

introduzione di Paola Ficco

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1. acque

di Daria Oliva 1. Le ultime novità 2. Quadro generale 3. Obiettivi di qualità: gli usi particolari 3.1 Corpi idrici sotterranei 4. Le acque di scarico: il concetto di scarico 5. Scarichi di acque reflue industriali 6. Adempimenti 6.1 Autorizzazione agli scarichi 6.2 Domanda di autorizzazione agli scarichi di acque reflue industriali 6.3 Scarichi di acque reflue domestiche e termali 6.4 Fanghi derivanti dal trattamento delle acque reflue 6.5 Campionamento e ispezioni 6.6 Divieto di diluizione 7. Sistema sanzionatorio 7.1 Sanzioni amministrative 7.2 Sanzioni penali 8. Approvvigionamento idrico 8.1 Il regime di pubblicità delle acque e la concessione 8.2 Disciplina generale 9. Normativa di riferimento

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2. aria

di Daria Oliva 1. Le ultime novità 2. Quadro generale 3. Campo di applicazione 4. Adempimenti 4.1 Autorizzazioni 4.2 Valori limite di emissione e prescrizioni 4.3 Caratteristiche dei combustibili inquinanti e requisiti tecnici degli impianti 5. Scambio di quote di emissione di gas serra 5.1 Piano nazionale di assegnazione (PNA) 5.2 Assegnazione delle quote 5.3 Registro nazionale delle emissioni e delle quote di emissioni 5.4 Trasferimento, restituzione e cancellazione delle quote di emissioni 5.5 Utilizzo di CER ed ERU 5.6 Sanzioni 5.7 Copertura finanziaria 5.8 Abrogazioni e regime transitorio

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6. Regime transitorio 7. Sanzioni 8. Normativa di riferimento 9. Definizioni

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3. bonifiche di siti contaminati

di Loredana Musmeci 1. Le ultime novità 2. Quadro generale 3. La nuova disciplina sulla bonifica dei siti (titolo V, DLGS 152/2006) 3.1 Principi e campo di applicazione (articolo 239) 3.2 Definizioni (articolo 240) 3.3 Regolamento aree agricole (articolo 241) 3.4 Procedure operative e amministrative (articolo 242) 3.5 Acque di falda (articolo 243) 3.6 Accordi di programma (articolo 246) 3.7 Controlli (articolo 248) 3.8 Censimento e anagrafe dei siti da bonificare (articolo 251) 3.9 Siti di interesse nazionale (articolo 252) 3.10 Disposizioni transitorie (articolo 265) 3.11 Le novità introdotte dal “secondo correttivo” del 16 gennaio 2008 4. Normativa di riferimento

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4. qualitÀ

di Marco Casini 1. Le ultime novità 2. Quadro generale 3. ISO 14001 3.1 Soggetti interessati 3.2 Requisiti del sistema di gestione ambientale 3.3 La documentazione del sistema di gestione ambientale 3.4 Il conseguimento della certificazione del SGA 3.5 ISO: normativa di riferimento 4. EMAS 4.1 Soggetti interessati 4.2 Obiettivi 4.3 Procedura per la partecipazione a EMAS 4.4 Utilizzo del logo 4.5 EMAS III 4.6 EMAS: normativa di riferimento 5. Ecolabel 5.1 Soggetti e prodotti 5.2 Criteri ecologici per l’assegnazione del marchio 5.3 La procedura per l’assegnazione del marchio di qualità ecologica 5.4 Utilizzo del marchio 5.5 Ecolabel III 5.6 Normativa di riferimento 5.7 Incentivi a conseguire la certificazione ambientale 6. Dichiarazione ambientale di prodotto (EPD®) 6.1 Contenuti della EPD

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6.2 Modalità di convalida 6.3 Normativa di riferimento

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5. rifiuti

di Paola Ficco 1. Le ultime novità 2. Quadro generale 3. Definizione di rifiuto 3.1 Esclusioni 3.2 Le materie prime secondarie (MPS) e le materie prime secondarie fin dall’origine 3.3 I sottoprodotti 4. Classificazione dei rifiuti 4.1 Rifiuti urbani 4.2 Rifiuti speciali 4.3 Rifiuti pericolosi 4.4 Voci speculari o voci specchio 5. Il produttore di rifiuti 5.1 Responsabilità del produttore 5.2 Esclusione di responsabilità 6. Le attività di gestione dei rifiuti 6.1 Il recupero 6.2 Lo smaltimento 6.3 Lo stoccaggio 6.4 La discarica 6.5 L’incenerimento 6.6 Il deposito temporaneo 7. Rifiuti elettrici ed elettronici (RAEE) 7.1 Progettazione e produzione apparecchi elettrici ed elettronici 7.2 RAEE: responsabilità in ordine alla dismissione 7.3 RAEE: soggetti obbligati 8. Autorizzazioni 8.1 Autorizzazione ordinaria 8.2 La realizzazione di un nuovo impianto 8.3 “Autorizzazione semplificata” 8.4 Recupero di materia dai rifiuti non pericolosi 8.5 Recupero di materia dai rifiuti pericolosi 8.6 Recupero ambientale di rifiuti non pericolosi 8.7 Recupero energetico di rifiuti non pericolosi 8.8 Messa in riserva di rifiuti non pericolosi 8.9 Autorizzazione di impianti di ricerca e di sperimentazione 8.10 Autorizzazione per gli impianti mobili 9. Terre e rocce da scavo 10. Sistema sanzionatorio relativo alla gestione dei rifiuti in generale 10.1 Attività di gestione non autorizzata 10.2 Divieto di miscelazione 10.3 Deposito temporaneo di rifiuti sanitari 11. Registri di carico e scarico dei rifiuti e MUD 11.1 Il produttore iniziale 11.2 I “piccoli produttori/trasportatori”

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11.3 Il registro di carico e scarico 12. Registro: sistema sanzionatorio 13. MUD o modello unico di dichiarazione 13.1 MUD: soggetti obbligati e soggetti esclusi 13.2 MUD: veicoli fuori uso 13.3 MUD: emissioni 13.4 MUD: imballaggi 13.5 MUD: RAEE 13.5 MUD: RAEE 13.6 MUD: come procedere 14. MUD: sistema sanzionatorio 15. Formulario di trasporto 16. Soggetti obbligati 17. Soggetti esclusi 18. Regole per la corretta tenuta del formulario di trasporto 18.1 Formulario: acquisto 18.2 Formulario: emissione e compilazione 19. Formulario: peso a destino 19.1 Casi particolari 20. Formulario: sistema sanzionatorio 21. Albo nazionale gestori ambientali 21.1 Soggetti obbligati 21.2 Iscrizioni con procedura semplificata 21.3 Le categorie e le classi di iscrizione 21.4 I requisiti soggettivi 21.5 I requisiti di idoneità tecnica e capacità finanziaria 22. Albo: sistema sanzionatorio 23. Indirizzi 24. Normativa di riferimento 6. rischio di incidente rilevante di Rita Caroselli e Silvia Migliorini 1. Le ultime novità 2. Quadro generale 3. Il campo di applicazione del Dlgs 334/1999 (come modificato/integrato dal Dlgs 238/2005) 3.1 Stabilimenti obbligati 3.2 Gli obblighi 3.3 Gli adempimenti delle cosiddette “ex dichiarazioni” 4. La pianificazione territoriale 4.1 Il piano di emergenza interno 4.2 Effetto domino 4.3 Piano di emergenza esterno 4.4 Aree a elevata concentrazione di stabilimenti 4.5 Controllo dell’urbanizzazione 4.6 Porti industriali, petroliferi e commerciali 5. Il rapporto di sicurezza 5.1 I contenuti del rapporto di sicurezza 5.2 Modalità di trasmissione e procedimento di valutazione del rapporto di sicurezza

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5.3 Semplificazione delle procedure di prevenzione incendi 6. Le modifiche dello stabilimento 6.1 Le modifiche “sostanziali”: nozione e normativa di riferimento 6.2 Gli adempimenti del gestore in caso di modifiche “sostanziali” 6.3 Gli adempimenti del gestore in caso di modifiche “non sostanziali” 7. Le verifiche ispettive 8. Il sistema sanzionatorio 9. La legislazione regionale 9.1 Regione Lombardia: la legge 23 novembre 2001, n. 19 9.2 Regione Emilia-romagna: la legge 17 dicembre 2003, n. 26 9.3 Regione Marche: la legge 4 ottobre 2004, n. 18 9.4 Regione Puglia: la legge 7 maggio 2008, n. 6 10. Normativa di riferimento

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7. rumore

di Daria Oliva 1. Le ultime novità 2. Quadro generale 3. Il campo di applicazione 4. Finalità della normativa 5. Adempimenti 5.1 Valori limite di emissione 5.2 Valori limite di immissione 5.3 Valori di qualità e valori di attenzione 5.4 Valutazione di impatto acustico 5.5 Disciplina transitoria 5.6 Il tecnico competente in acustica 5.7 Tecniche di rilevamento 6. Deroghe alla disciplina generale 7. Sanzioni 8. Normativa di riferimento 9. Definizioni

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8. sicurezza nei luoghi di lavoro

di Vincenzo Dragani 1. Le ultime novità 2. “Testo unico” sicurezza: quadro generale 3. Il passaggio dal vecchio al nuovo regime 3.1 L’operatività delle norme del Dlgs 81/2008 3.2 L’abrogazione delle precedenti norme 3.3 Il principio di cedevolezza 4. La struttura del Testo unico 5. Campo di applicazione e soggetti interessati 5.1 Campo di applicazione 5.2 I soggetti obbligati all’adozione delle misure di tutela 6. Gli obblighi di carattere generale 6.1 Le “misure generali di tutela” 6.2 Gli obblighi dei singoli soggetti 6.3 Contenuto delle principali misura di tutela 7. Gli obblighi di carattere particolare

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8. Il sistema istituzionale e le sanzioni 8.1 Il sistema istituzionale 8.2 Il sistema sanzionatorio 9. Normativa di riferimento

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9. via, aia, vas

di Leonardo Filippucci 1. Le ultime novità 2. Quadro generale 3. Normativa di riferimento 4. Le finalità della Via 4.1 I fattori oggetto di valutazione 4.2 La Via e il principio dello sviluppo sostenibile 4.3 Rapporti tra Via e Vas 4.4 Rapporti tra Via e Aia 4.5 La problematica della Via “postuma” 5. Il campo di applicazione della disciplina sulla Via 5.1 Premessa 5.2 Progetti necessariamente soggetti a Via 5.3 Progetti sottoposti a verifica di assoggettabilità (screening) 5.4 Riduzione delle soglie dimensionali per i progetti ricadenti in aree naturali protette 5.5 Modifiche ed estensioni di impianti 5.6 Esclusioni della Via 5.7 Poteri delle regioni e delle province autonome 6. L’autorità competente 6.1 Ripartizione della competenza tra Stato e regioni 6.2 Via relativa a opere localizzate in più regioni o con impatto ultraregionale 7. Il “processo” di Via 7.1 Premessa 7.2 La verifica di assoggettabilità (o screening) 7.3 La definizione dei contenuti dello studio di impatto ambientale (o scoping) 7.4 Il procedimento di Via in senso stretto 7.5 Il monitoraggio 8. Semplificazione e coordinamento procedimentale 8.1 In generale 8.2 L’autorizzazione integrata ambientale (Aia) ed il coordinamento con la Via 9. Le sanzioni 9.1 Opere realizzate in carenza di screening o di Via 9.2 Opere realizzate in difformità dalle prescrizioni 9.3 Conseguenze dell’annullamento del provvedimento di Via 10. La valutazione ambientale strategica 10.1 Le ultime novità 10.2 Il quadro normativo 10.3 Ambito di applicazione della Vas 10.4 L’autorità competente 10.5 Il “processo” di Vas 10.6 Piani e programmi approvati in carenza di Vas

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introduzione di Paola Ficco

La presente, nuova edizione del Volume offrirebbe lo spunto per una nuova Introduzione, portando sul tappeto nuove e diverse dinamiche. Lo avrei fatto con gioia, se solo in questo anno appena trascorso avessi avuto almeno il sentore di diverse dinamiche; invece, non ne vedo. Assisto solo a qualche provvedimento “spot” ed al solito “refrain”: “riscrivere il 152”. Come se il punto fosse questo. Alla luce di questo non confortevole scenario, mi piace riproporre anche quest’anno l’Introduzione elaborata per la prima edizione del Volume, perché essa riflette il dato di fondo, il problema senza la cui soluzione non è possibile andare né altrove né -meno che mai- lontano. Il titolo “Imprese e Ambiente” che l’Editore ha voluto attribuire a questo Volume è ambizioso poiché racchiude in sé gli estremi del dibattito culturale contemporaneo. Pertanto, offre lo spunto per riflettere sommariamente sul rapporto tra “mercato” (fondato tutto sulla tutela della proprietà e quindi dei diritti soggettivi) e “ambiente” (fondato tutto sulla tutela di patrimoni indisponibili e quindi degli interessi legittimi). Soprattutto nel passato, le imprese non si facevano carico spontaneamente delle “esternalità negative” derivanti dai propri cicli produttivi (dalle emissioni al depauperamento delle risorse naturali). La legislazione posta a presidio della tutela dei sistemi ambientali, sulla scorta di una opinione pubblica sempre più sensibile, ha vissuto fasi diverse: • nella prima, la legislazione in materia ambientale ha fatto ricorso a strumenti tradizionali di “command and control”, utilizzando tutti gli strumenti predisposti dall’ordinamento positivo per legittimare le condotte imprenditoriali (dagli atti di pianificazione, alla imposizione di limiti alle sanzioni amministrative)1; • più tardi, ci si accorgeva della insufficienza del diritto privato (responsabilità civile e tutela giurisdizionale dei diritti) per garantire una efficace tutela dell’ambiente, ma anche dei difetti di una regolazione pubblica improntata a meccanismi rigidi di

1. Per un quadro completo sulla regolamentazione di tipo “command and control” si veda A. Ogus, Regulation – Legal form and economic theory, Oxford, 1994; R. Baldwuin-M. Cave “Understanding regulation – Theory, strategy and practice”, Oxford University Press, 1999. Critica la regolamentazione in materia ambientale, fondandosi sulla impostazione di “ public choice” G. Tullock, A. Seldon, G. Brady, “Government failure”, 2002, pag. 117 e seg.


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“command and control”. Infatti, gli atti di programmazione e di pianificazione – di fatto - spesso non riescono a funzionare, anche se in astratto sono configurabili come fondamentali strumenti di razionalizzazione2 . Sicché negli ultimi venti anni è stato avviato il dibattito (teorico fino ad un certo punto) in ordine alla possibilità di utilizzare gli strumenti di mercato per la tutela dell’ambiente, per cercare di rendere compatibili i concetti di “ambiente” e di “mercato”3; tuttavia, il dibattito è ancora in corso e si dubita che possa essere portato a conclusioni univoche nel breve periodo4 . Per questo motivo, non si ritiene un fuor d’opera fornire un contributo di idee al dibattito, prendendo innanzitutto le mosse dal Trattato europeo e poi ricordando alcune classificazioni alle quali si impronta il confronto di integrazione tra le politiche dell’ambiente e del mercato.

la scelta comunitaria La politica dell’ambiente costituisce oggi una delle principali sfide sociali per i poteri pubblici e per i responsabili dell’economia. Sin dagli anni ’70, l’esigenza di tutelare l’ambiente ha suscitato una lunga serie di iniziative comunitarie. Nonostante questo, più di qualcuno ha ritenuto che il mercato interno europeo privilegerebbe gli aspetti economici e gli scambi commerciali, riservando alla tutela ambientale un piano secondario, poiché potenziale ostacolo agli scambi e non obiettivo da realizzare. Tali opinioni sono state vanificate dal Trattato di Amsterdam ove la tutela dell’ambiente ha assunto, nel nuovo complesso delle azioni della Comunità, un rango di riferimento primario e tale da condizionare l’attuazione di tutte le altre iniziative e politiche previste dal Trattato (elevandolo rispetto al concetto di semplice azione che aveva in precedenza). è noto che il processo per giungere a tale risultato è stato piuttosto lungo e laborioso (a cominciare dal vertice dei Capi di Stato e di Governo del luglio 1972 a 2. In Italia, in materia ambientale, il Dlgs 31 marzo 1998, n. 112, con riferimento al cd. “ federalismo amministrativo”, ha soppresso numerosi atti di pianificazione (es, programma triennale per la tutela dell’ambiente, quello per le aree naturali protette, il piano generale di risanamento delle acque, il piano nazionale di tutela della qualità dell’aria, ecc.) che, tuttavia, sono stati riammessi ad opera delle leggi di settore. 3. In ambito europeo, si pensi a Comunicazione della Commissione al consiglio ed al Parlamento Europeo “Conciliare bisogni e responsabilità – L’integrazione delle questioni ambientali nella politica economica”, COM (2000) 576 ove la Commissione sottolinea l’importanza di meccanismi di mercato rispetto alla regolamentazione di tipo “command and control”. In ambito internazionale si pensi al Protocollo di Kyoto del 1997. 4. Le politiche ambientali attuate con strumenti diversi da quelli di “command and control” quindi, più flessibili, si sono originate in Usa, dove nel 1990 una modifica al Clean Air Act introdusse un sistema di negoziazione dei diritti di inquinamento correlati alle emissioni solforose (SO2) L’Epa, ogni anno, attribuiva ad ogni impresa una quantità massima di permessi di inquinamento che essa poteva utilizzare o cedere sul mercato.


introduzione

Parigi), soprattutto le procedure decisionali in campo ambientale erano decisamente complicate, anche in ragione del fatto che –non di rado- insorgevano conflitti tra il fondamento giuridico della procedura “ambiente” (articolo 192, ex articolo 175, già articolo 130 S del Trattato Ue) e quello della procedura per il ravvicinamento delle disposizioni legislative relative al mercato interno (articolo 114, ex articolo 95, già articolo 100 A). Questi conflitti si sono molto spesso ripercossi (con vari gradi di gravità) sull’interpretazione adottata dagli Stati membri nell’attuazione delle norme europee. Il trattato di Amsterdam (firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1° maggio 1999) ha affrontato il problema risolvendolo in modo deciso: lo sviluppo sostenibile e l’integrazione dell’ambiente nelle altre politiche comunitarie sono obiettivi dell’Unione. A tal fine, ha reso le procedure decisionali più chiare ed efficaci. Il Trattato sull’Unione europea stabilisce che le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente “devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle altre politiche comunitarie”. Tale integrazione è una condizione necessaria imprescindibile per una crescita sostenibile che rispetti l’ambiente. Il Trattato di Amsterdam tende a consolidare le attuali garanzie derivate dall’Atto unico e dal Trattato sull’Unione europea inserendo nel Trattato istitutivo della Comunità economica europea il concetto di sviluppo sostenibile e aggiungendo ad esso l’articolo 11 (ex articolo 6). Infatti: • il principio dello sviluppo sostenibile è stato inserito nel preambolo e negli obiettivi del Trattato Ue ed è presente anche nel suo articolo 3 (ex articolo 2, è appena il caso di ricordare che il Trattato stabilisce i compiti della Comunità europea); • il nuovo articolo 11 (ex articolo 6) iscrive fra i principi del Trattato l’integrazione delle esigenze ambientali nella definizione e nell’attuazione delle altre politiche comunitarie, nei seguenti termini “Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile.”.

l’ambiente e il ravvicinamento delle legislazioni La realizzazione del mercato interno è stata agevolata dall’Atto unico europeo (5), quando ha disposto che il ravvicinamento legislativo fra gli Stati membri fosse deciso dal Consiglio a maggioranza qualificata. Per converso, la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali deve tener conto di una serie problemi di grande 5. Firmato a Lussemburgo il 17 febbraio 1986 da nove Stati membri e il 28 febbraio 1986 dalla Danimarca, dall’Italia e dalla Grecia, costituisce la prima modifica sostanziale del trattato che istituisce la Comunità economica europea (CEE). E’ entrato in vigore il 1° luglio 1987.

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rilevanza sociale come la tutela dell’ambiente, la sanità, la protezione dei consumatori (articolo 114, ex articolo 95, già articolo 100 A, paragrafo 3, del Trattato Ue). Queste garanzie sono state consolidate dal trattato di Amsterdam. Il Trattato Ue ora prevede che tutte le proposte della Commissione europea devono fondarsi su un livello elevato di salvaguardia dell’ambiente. In precedenza, dopo una misura di armonizzazione varata dal Consiglio europeo, uno Stato membro poteva continuare ad applicare disposizioni nazionali diverse, se motivate da gravi ragioni gravi attinenti la tutela dell’ambiente. Lo Stato membro doveva notificare il proprio atto alla Commissione, che controllava se le disposizioni non costituissero un mezzo di discriminazione arbitraria oppure la dissimulazione di una restrizione della concorrenza tra Stati membri. Tale sistema è stato rivisto e ora distingue due ipotesi (articolo 114, ex articolo 95, già articolo 100 A, paragrafo 3, del Trattato Ue): • dopo una misura di armonizzazione comunitaria, mantenimento in uno Stato membro delle disposizioni nazionali relative alla salvaguardia dell’ambiente. In questo caso, lo Stato membro deve notificare alla Commissione le disposizioni nazionali, indicando le ragioni in omaggio alle quali tali disposizioni sono mantenute in vigore; • dopo una misura di armonizzazione comunitaria, l’introduzione in uno Stato membro di disposizioni nazionali relative alla salvaguardia dell’ambiente. In questo caso, lo Stato membro è obbligato a notificare alla Commissione l’adozione delle nuove disposizioni con la relativa modifica. Le misure nazionali devono inoltre fondarsi su nuove prove scientifiche e rispondere a un problema specifico di tale Stato membro che si sia presentato dopo l’adozione della misura comunitaria di armonizzazione. In entrambi i casi la Commissione si accerta che le misure nazionali non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio tra Stati membri o un ostacolo al funzionamento del mercato interno comunitario. La Commissione Ue ha sei mesi di tempo per accettare o respingere la misura nazionale (eventualmente prorogabili per ulteriori sei mesi). In difetto di decisione, le disposizioni nazionali si considerano approvate. Sotto il profilo decisionale, il Trattato di Amserdam ha semplificato la procedura, poiché le procedure erano molto complesse6; inoltre, non di rado, i settori dell’ambiente (articolo 192, ex articolo 175, già articolo 130 S) e del ravvicinamento delle disposizioni relative al mercato interno (articolo 114, ex articolo 95, già articolo 100 A) si confondevano in modo ambiguo e promiscuo. Infatti, con il Trattato di 6. Procedura di codecisione per i programmi di azione a carattere generale; procedura di cooperazione per la politica ambientale e procedura di consultazione, con unanimità al Consiglio, per disposizioni tributarie o relative all’assetto territoriale, alla destinazione dei suoli e all’approvvigionamento energetico.


introduzione

Amsterdam la procedura di cooperazione è stata sostituita da quella di codecisione. In tal modo le procedure legislative si sono ridotte da tre a due: cooperazione e consultazione con voto unanime. Le direttive in materia ambientale trovano la loro base giuridica nell’articolo 114 (ex articolo 95, già articolo 100 A, paragrafo 3) del Trattato Ue, relativo al ravvicinamento delle legislazioni. Qualora le misure ivi presenti riguardino sanità, sicurezza, protezione dell’ambiente e dei consumatori, esse devono basarsi “su un livello di protezione elevato”. Questa precisazione dimostra il carattere orizzontale di tale articolo 114; cioè esso può essere usato come base giuridica sia per l’adozione di misure rivolte solo al funzionamento del mercato ma anche per misure poste a presidio dell’ambiente, le quali, tuttavia, influenzano le transazioni e gli scambi. In virtù di tale base giuridica, spesso, le direttive “ambientali” sono scambiate per direttive “industriali”, cioè come atti dovuti per garantire la libera circolazione di prodotti e difendere le imprese da sistemi “particolari”. In questa prospettiva, la dimensione ambientale delle direttive viene ad essere intesa come un ostacolo agli scambi e alla crescita anziché come una opportunità per migliorare la qualità della vita (da cui ovviamente deriva l’impulso agli scambi e alla crescita). In materia di rifiuti, ad esempio, da qualche tempo in Italia (sulla scorta comunitaria) si è affermata la responsabilità del produttore (con riferimento ai beni) facendo proprio (in modo molto italiano) il principio comunitario; infatti, si pensa che essendo il produttore dei beni responsabile dei rifiuti che da questi beni si origineranno, costui ha la responsabilità solo economica della raccolta e dell’avvio a smalmento/recupero (è il caso dei Raee, del fine vita auto e degli accumulatori e delle pile). Da qui a creare situazioni di “business” il passo è brevissimo; si inventano pluralità di sistemi di raccolta, di recupero, cabine di regia, tavoli tecnici; insomma la fantasia al potere. Tutto fondato sul valore economico e sulla proprietà (categorie che non attengono ai sistemi di tutela ambientale, ma che il lessico giuridico –e comune- usa per ormai atavici motivi di riferibilità alle categorie classiche della cultura della pandettistica) di quanto si raccoglie. Ma, il principio della responsabilità del produttore (come concepito in sede comunitaria) vuol dire ben altro, e precisamente: chi immette sul mercato un prodotto (quindi un potenziale rifiuto) è obbligato ad assumersi la responsabilità principale dei potenziali danni che quel prodotto può cagionare all’ambiente, compresi quelli della fase in cui il prodotto viene costruito (dall’impiego delle sostanze, alla maggiore durata della vita media ecc.). Questo perché l’ambiente non comincia dove c’è la produzione di un rifiuto, ma molto prima. Tuttavia, di questo il “produttore” non si preoccupa mai, mentre scomoda (più o meno correttamente) il “libero mercato” per non pregiudicare la concorrenza in relazione a chi si prenderà i suoi scarti, sempre in relazione al valore di mercato del bene. Infatti, se quel valore diminuirà o se quel rifiuto non sarà facilmente raggiungibile (es. sopra una montagna o in fondo al mare) nessuno (a meno di reazioni dell’ordinamento e della discesa in campo di interventi sussidiari) si preoccuperà più di raccoglierlo.

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possibili classificazioni nel confronto di integrazione tra le politiche dell’ambiente e del mercato Come già visto, le politiche ambientali possono avvalersi (in tutto o in parte), di strumenti non economici (es. “command and control”) e di strumenti che, invece, sono economici (es. tasse ambientali)7. Non solo, è ormai da anni evidente che è possibile distinguere tra “tutela dell’ambiente nel mercato” e “tutela dell’ambiente attraverso il mercato”, ove: • nel primo caso è il mercato che si adatta a un contesto di regole più sensibile alle tematiche ambientali e, spontaneamente, si dota delle strumentazioni necessarie per tutela l’ambiente; • nel secondo caso, invece, sono le dinamiche di mercato e il suo funzionamento che promuove la tutela dell’ambiente8 . A livello europeo ci si sta rendendo conto che, almeno in determinati settori, la politica di concorrenza e le politiche ambientali debbano essere attuate in modo da puntellarsi e rafforzarsi reciprocamente. In particolare, in ordine alla gestione dei rifiuti, secondo la DG della concorrenza della Commissione Ue: • da un lato, un mercato più efficiente e votato alla concorrenza può costituire uno strumento per una migliore politica ambientale; • dall’altro, una politica ambientale condotta attraverso l’adozione di strumenti di mercato ben strutturati può ridurre al minimo il rischio di distorsioni della concorrenza (9). In ogni caso l’applicazione anche rigorosa dei principi della concorrenza da parte della Commissione Ue e delle autorità antitrust nazionali (che costituisce la forma di intervento pubblico nelle attività economiche più rispettosa della libertà di iniziativa privata tanto da essere connaturata al concetto di un mercato correttamente funzionante), non può risolvere tutti i problemi ambientali10.

7. I. Musu, “Introduzione all’economia dell’ambiente”, Bologna, 2000 offre un interessante panorama degli strumenti economici di politica ambientale. 8. Si pensi ai sistemi di certificazione ambientale (Emas, Ecolabel, Iso 14000 ecc.).ove le imprese possono conseguire un vantaggio in termini di immagine nei confronti di consumatori sempre più attenti alle dinamche ambientali. Oppure si pensi ai Recs (Renewable Energy Certificate System), certificati i quali attestano che una certa produzione di energia deriva da fonti rinnovabili (acqua, sole, vento ecc.) che non depauperano risorse e non arrecano danni irreversibili all’ambiente. Lo stesso dicasi per il GSE. 9. DG Competition Paper Concerning Issues of Competition in Waste Management Systems, in http://ec.europa.eu/ comm/competition/antitrust/others/ che analizza, più in particolare e sotto questo profilo, la direttiva imballaggi, la direttiva sui veicoli fuori uso e quella sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche. 10. sui rapporti tra diritto antitrust e regolazione cfr. M. Clarich, “Autorità indipendenti: bilancio e prospettive di un modello”, Bologna, 2005, pag. 88 e seg.


introduzione

La concorrenza attraverso il mercato va attivata usando interventi regolatori capaci di creare i presupposti affinché i meccanismi di mercato siano resi funzionali al perseguimento di obiettivi di politica ambientale. In questa prospettiva, M. Cafagno11 ha acutamente rilevato la distinzione tra interventi regolatori che incidono sulla domanda già esistente di prodotti (correggendo il mercato) e interventi regolatori che creano una nuova domanda (creando mercati artificiali). Sotto il primo profilo, si pensi alle politiche pubbliche di acquisto ambientalmente compatibili dove, oltre agli acquisti verdi da parte della P.a. (di cui al Dm 203/2003 ed al Dm 135/2008), il settore pubblico deve predisporre le procedure di gara e selezionare le offerte anche in considerazione delle caratteristiche ambientali12 . Pertanto, poiché la P.a. deve riorientare la domanda di beni e servizi che le necessitano considerando gli interessi ambientali, derogando parzialmente al principio di economicità, essa favorisce la produzione di beni e servizi ecocompatibili. Sotto il secondo profilo, la regolamentazione può creare mercati artificiali, cioè quei mercati che alimentano di una domanda creta dalla necessità di ottemperare a specifici obblighi di legge (si pensi ai sistemi energetici dell’ “emission trading”, dei certificati verdi e di quelli bianchi). Nei rapporti tra Stato (diritto) e mercato (economia) si possono verificare alcune situazioni: • “senza lo Stato” (transazioni non protette ma non vietate, es. il “negozio immorale” contrario al buon costume, affetto da nullità, ma in relazione al quale, ex articolo 2035 C.c., le prestazioni eseguite non possono essere ripetute); • “con poco Stato” (transazioni governate solo dal codice civile per le quali lo Stato offre solo tutela giurisdizionale e, al massimo, l’Authority per la concorrenza); • “con molto Stato” (sistemi assoggettati a regimi pubblicistici di autorizzazione, concessione ecc.) • “attraverso lo Stato” (mercato dell’energia, dove il potere pubblico non si è riservato il mercato ma, per regolare le transazioni, il Gse – che, di fatto, è un soggetto pubblico- ha il compito di organizzare il mercato. Senza lo Stato, dunque, il mercato energetico non esisterebbe); • “contro lo Stato” (mercato nero, traffici illeciti ecc.). 11. “La cura dell’ambiente tra mercato ed intervento pubblico: spunti dal pensiero economico”, in “Atti del primo colloquio di diritto dell’ambiente” – Teramo 29-30 aprile 2005 promosso dall’Associazione italiana di diritto urbanistico, Milano, 2006, pag. 120 e 121 ove si compie un’analisi completa e approfondita degli strumenti di mercato e dei loro vantaggi in termini di efficienza economica. 12. Direttiva 2004/18/Ce attuata con il Dlgs 12 aprile 2006, n. 16, recante il Codice dei contratti pubblici, ove l’ articolo 83, comma 1 prevede che l’appaltante possa inserire tra i criteri qualitativi dell’offerta economicamente più vantaggiosa anche le caratteristiche ambientali che diventano così un parametro di valutazione al quale l’amministrazione attribuisce un punteggio autonomo.

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Si può dire, dunque, che il mercato opera “attraverso lo Stato” ma, per converso, che lo Stato opera “attraverso il mercato” per la cura di un interesse pubblico. Per promuovere le politiche ambientali, è anche possibile attenuare il “command and control”, ma questo non significa affatto escludere ogni attività autoritativa di regolamentazione. Si può abbandonare la pretesa di disciplinare direttamente e rigidamente i comportamenti e le attività inquinanti delle imprese, costruendo una cornice rigida (il mercato artificiale) all’interno della quale è garantita ai privati una maggior flessibilità di comportamenti. Ma i privati non sono pronti. Lo dimostrano i dati allarmanti sui reati, le violazioni e tutta l’evasione rispetto alla regola legale. Cambiare è oggi quasi impossibile, al di là di ogni politica di deregolamentazione, liberalizzazione o privatizzazione, fin tanto che ci saranno interessi pubblici da tutelare, come quello ambientale, che il mercato, lasciato a sé stesso, non è strutturalmente in grado di internalizzare e proteggere. Non è un caso, forse, che il trattamento dei rifiuti e la gestione di acque reflue siano esclusi dal campo di applicazione 2006/123/Ce relativa ai servizi nel mercato interno la quale va verso il raggiungimento dell’obiettivo stabilito dal Consiglio d’Europa a Lisbona nel 2000: migliorare l’occupazione e la coesione sociale nonché pervenire a una crescita economica sostenibile.

perché questo volume Come accennato in premessa, il titolo di questo Volume è ambizioso, ma necessario. Infatti, la situazione nella quale si trova il diritto dell’ambiente è molto simile a quella del primo diritto urbanistico urbanistico di oltre quarant’anni fa. Nel 1967 si decise di abbandonare la regolamentazione del territorio con norme collegate in un sistema (come era nella legge del 1942). Oggi ci si ritrova in un territorio governato da una sovrapposizione di norme e istituzioni. L’ordine giuridico nel territorio è il risultato di interessi soggettivi che agiscono usando una moltitudine di poteri a loro disposizione, per giungere ad utilizzare il territorio in base al diritto disponibile. Nel diritto dell’ambiente sta accadendo questo: enti, organi, istituzioni, norme, interpretazioni, tutto usato a proprio uso e consumo. Con strumentalizzazioni più o meno velate e inevitabile disorientamento di chi vuole lavorare nel rispetto delle tante regole esistenti. Oggi si versa in un pluralismo di interessi non rinunciabili all’ambiente e assenza di sovranità nelle istituzioni pubbliche. Questo è lo scenario dove dovrebbe risolversi il problema dell’ambiente. Per questo motivo, il presente Volume vuole essere un ausilio alla comprensione non solo di un panorama normativo più che complesso, ma anche della odierna contrapposizione degli interessi che diventa sempre più difficile comporre su un versante (come quello ambientale) ormai strategico e fondamentale per cittadini, imprese e pubblici poteri. Paola Ficco


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Guida agli adempimenti normativi

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