Temas de economía territorial y urbana

Temas de economĂ­a territorial y urbana

Joan Angelet Cladellas

Índice Prólogo

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Parte I. Economía regional y urbana

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Introducción Inversiones públicas y desarrollo urbano ·· Intervención del sector público: principios teóricos ·· Intervención del sector público: principios prácticos ·· Intervención pública y desarrollo urbano ·· Inversiones públicas y desarrollo urbano en España Desarrollo regional y localización industrial en España ·· Marco teórico general ·· Información utilizada ·· Diversificación industrial y tamaño de las ciudades ·· Tamaño de las empresas y tamaño de las ciudades ·· Asociaciones geográficas entre sectores industriales ·· Síntesis de resultados y conclusiones finales Aspectos de la temática regional y urbana ·· Consideraciones previas ·· Limitaciones teóricas ·· Política de transportes ·· Política de alojamiento y suelo urbano ·· Política de localización industrial ·· Conclusiones La localización suburbana de oficinas ·· Introducción ·· Consideraciones generales sobre los centros suburbanos de oficinas ·· Ejemplos de tendencias de localización suburbana en las áreas metropolitanas ·· Características generales de los centros suburbanos de oficinas Los centros de oficinas en el área metropolitana de Madrid ·· Introducción

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·· Características de la oferta de oficinas ·· Características de la demanda de oficinas ·· Previsiones futuras sobre la demanda y la oferta de oficinas La descentralización del empleo y de la residencia en las áreas metropolitanas de Barcelona y Madrid: efectos sobre la movilidad interurbana ·· Estado de la cuestión ·· Tendencias recientes en la descentralización del empleo y de la residencia en el AMB y el AMM Un planteamiento razonado de la regionalización

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Parte II. Financiación autonómica y local

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Introducción La reforma de las haciendas locales ·· Impopularidad de los impuestos municipales ·· La experiencia británica ·· Inadecuación y rigidez La ineficacia de la administración española y la reforma de las haciendas locales ·· Una revisión del reciente camino seguido La racionalización del gasto público en España Hacia un nuevo modelo de financiación de las CCAA y de las CCLL ·· Introducción ·· Expansión del gasto y de la deuda pública y crisis económica ·· La contención del gasto y del crecimiento de los ingresos públicos ·· Posibilidades de mejora en la utilización del gasto público ·· Descentralización y eficiencia en el gasto público ·· La desigual asignación territorial de los gastos e inversiones públicas ·· El actual sistema de distribución de los ingresos públicos entre las distintas administraciones ·· Necesidad de replantear el sistema actual de distribución territorial de los ingresos y gastos públicos

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·· Hacia un nuevo modelo territorial de gastos y financiación pública: objetivos y criterios básicos ·· Aplicación práctica de los objetivos y criterios expuestos: líneas básicas ·· Características de los tributos estatales que deberían ser cedidos a las administraciones territoriales ·· Los impuestos locales ·· La tributación autonómica ·· La función redistributiva ·· Características diferenciales que presenta el nuevo modelo ·· Conclusiones La Corporación Metropolitana de Barcelona en la encrucijada Justificación y problemática de los gobiernos metropolitanos ·· Criterios que justifican la existencia de gobiernos metropolitanos ·· Problemática que comporta la implantación de gobiernos metropolitanos ·· La experiencia de gobiernos metropolitanos en España: el caso de la CMB ·· La CMB en la encrucijada

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Parte III. Urbanismo y vivienda

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Introducción Nuevas perspectivas del urbanismo en España: consideraciones sobre los aspectos económicos y fiscales derivados de las recientes modificaciones legislativas ·· Planteamiento ·· Acotaciones previas ·· La problemática del precio del suelo y el planeamiento en España ·· Análisis sobre la posible incidencia de las nuevas medidas legislativas sobre la liberalización del mercado del suelo y la sentencia del Tribunal Constitucional ·· A modo de conclusiones Consideraciones económicas a la propuesta de modificación de usos del suelo de los terrenos del campo del español y de “la chatarra” ·· Modificación de usos

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·· Aumento de valor de los terrenos ·· Adecuación de la propuesta a la solución de los problemas económicos del club La crisis del sector de construcción de viviendas y la crisis del modelo de protección oficial ·· Situación del sector ·· Causas de la situación actual: la crisis del modelo de vivienda de protección oficial ·· La nueva reglamentación de viviendas sociales ante la crisis del sector Viviendas construidas en el periodo 1960-2004 ·· Principales etapas en la evolución anual de nuevas viviendas ·· Construcción de viviendas y coste de la vida ·· Construcción de viviendas y tipos de interés monetario ·· Construcción de viviendas y cotizaciones bursátiles ·· Construcción de viviendas y crecimiento de población ·· Construcción de viviendas libres y protegidas: distribución por CCAA ·· Consideraciones finales

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Referencias

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Lista de abreviaturas

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Parte I

EconomĂ­a regional y urbana

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Introducción La economía regional y urbana estudia y analiza las causas y consecuencias de la localización en el territorio de las actividades productivas y sociales, en un universo con desigual e imperfecta movilidad de los recursos económicos. Seis de los siete artículos que conforman esta primera parte tratan de aspectos relacionados con la economía española y su territorio: la inversión pública y el desarrollo urbano, la relación de este último con la localización, el crecimiento y la diversificación industrial, la desigual incidencia espacial de las políticas sectoriales sobre transportes, alojamiento, suelo urbano y localización industrial, el desarrollo suburbano de oficinas, y el policentrismo de las grandes ciudades y sus efectos sobre la movilidad interurbana de la descentralización del empleo y de la residencia. El séptimo y último artículo se refiere a un aspecto más conceptual que los anteriores como es la problemática que plantea la identificación y delimitación de áreas o regiones para la planificación económica y las dificultades que en teoría cabe contemplar para su aplicación cuando se quieren emplear criterios de racionalidad económica.

Dentro de la temática que se desarrolla en el primer artículo, cabe destacar que después de realizar una revisión de los principales principios teóricos y prácticos que en una economía de mercado pueden avalar la relación entre gasto, intervención pública y nivel de desarrollo y evidenciar las limitaciones que presenta la aplicación en la práctica de la ‘Ley de Wagner’ –relación entre nivel de gasto público y grado de desarrollo de los países– el análisis se centra, de forma pionera para su tiempo, en el estudio de la

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distribución territorial –provincial– de las inversiones públicas de la Administración Central (AC) y el desigual crecimiento urbano en España desde finales de los años 60 hasta mediados de los 70 del siglo pasado. Para ello se parte de la idea de que la inversión pública constituye uno de los principales instrumentos de política económica de que dispone la Administración para incidir de forma positiva en el desarrollo urbano, debido a sus efectos multiplicadores y de atracción, que la mayor parte de las veces ejerce sobre el resto de actividades productivas, a diferencia de lo que puede suceder, por ejemplo, con la aplicación en exceso de normas reguladoras sobre los usos del suelo en las ciudades mediante el planeamiento urbano. Aplicando la simple técnica estadística de regresiones se pone en evidencia que, tanto si se consideran las cifras anuales de inversión pública provinciales desagregadas por sectores (educación, vivienda, transporte, etc.) como en su conjunto, su distribución territorial no se halla relacionada de forma significativa con una serie de indicadores sociales y demográficos, por lo que se concluye que dicha distribución no parece obedecer a lógica alguna que muestre que su magnitud o finalidad fuera priorizar la eficiencia económica o la equidad social y que, en cualquier caso, no quedaba demostrado que su asignación favoreciese o primase a los territorios –provincias– que más podían contribuir a su consecución. A la vista de los resultados obtenidos, en el artículo finalmente se aboga a favor de que las decisiones sobre distribución territorial de las inversiones públicas en España se fundamenten siempre en el futuro en criterios objetivos de eficiencia y rentabilidad económica o de equidad social, con lo que se facilitaría además la participación de las iniciativas locales y regionales para asegurar su coordinación, evaluación y control.

Transcurridos más de 30 años de democracia desde la publicación del artículo, la toma de decisiones sobre la distribución territorial del gasto y de las inversiones públicas en España parece continuar con las pautas de arbitrariedad y centralismo, propias y tradicionales de tiempos anteriores, a las que se ha añadido la discrecionalidad que conllevan las prácticas actuales de clientelismo político introducidas con el sistema democrático vigente. De hecho, las pautas de arbitrariedad y centralismo de la AC en la distribución territorial del gasto y de las inversiones públicas se han visto reforzadas y magnificadas, a lo largo de los años, con actuaciones de grandes empresas y monopolios de capital público, todos ellos con sede en Madrid, como Telefónica,

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Renfe, Correos, Mercasa, Iberia, etc. Sirva como ejemplo el hecho de que Iberia, en sus tiempos de empresa pública, mantuvo para sus vuelos internos entre los aeropuertos españoles políticas discriminatorias de tarifas difícilmente justificables, tanto en términos objetivos de eficiencia económica como de equidad social. Así, las pérdidas que ocasionaba la provisión a bajo precio de determinados vuelos ‘domésticos’ se cubrían con las plusvalías que podían generar los tarifas aplicadas en vuelos con fuerte demanda y con clientes cautivos, más elevadas, como por ejemplo las del puente aéreo Madrid-Barcelona; en otras palabras, las tarifas de Iberia aplicadas en España no se basaban en el coste real de cada trayecto –criterio de eficiencia económica– ni tampoco en el nivel de ingresos de sus usuarios –posible criterio de equidad social–, y sí, en cambio, en la mayor potencialidad de la demanda, como era el caso del puente aéreo, aunque ello significara también una clara discriminación individual y territorial en el soporte económico de la empresa. Lo mismo se puede decir del caso de Aena y sus aeropuertos, con sus políticas de tarifas no siempre basadas en contabilidades analíticas, histórica y equitativamente, disponibles para cada centro que permitan verificar su adecuación y validez.

Los resultados alcanzados por las grandes inversiones públicas, como son el trazado radial y la localización de las líneas del ferrocarril de alta velocidad –AVE– con centro en Madrid y de la red de autopistas sin peaje –eufemísticamente denominadas autovías–, difícilmente pueden justificarse en términos de viabilidad y rentabilidad económica o de estricta equidad social (Bel, 2010). Así, la implantación del AVE en España con la línea Madrid-Sevilla, inaugurada en 1992 con motivo de la celebración de la Expo en esta última ciudad, constituye un ejemplo claramente paradigmático de lo previamente expuesto sobre arbitrariedad, centralismo y clientelismo político en las decisiones sobre localización de las inversiones públicas: 1. Arbitrariedad. Fue inaugurada 16 años antes que el AVE Madrid-Barcelona, a pesar de que esta última era ya la segunda ciudad de mayor población de España, después de Madrid y, por tanto, con un potencial de demanda y de rendimiento económico mucho mayor que Sevilla, y que en el mismo año 1992 celebraba también un evento internacional –Juegos Olímpicos– de igual o mayor importancia que la Expo.

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2. Centralismo. Favorecía el engrandecimiento de Madrid, ya que, como es sabido entre los estudiosos de economía del transporte y urbanismo, la mejora en la conectividad entre dos aglomeraciones de muy distinto tamaño de población, como es el caso del AVE Madrid-Sevilla, acostumbra siempre a favorecer a la aglomeración más grande y de mayor potencial económico, como se ha evidenciado en el caso de Sevilla con el limitado posterior desarrollo de los terrenos de la Expo. Además, este apoyo al mayor centralismo de Madrid se ha ido consolidando y favoreciendo con las nuevas conexiones de esta ciudad, vía AVE, con un buen número de ciudades cercanas de mucha menor población que la primera (Toledo, Ciudad Real, etc.).

3. Clientelismo. Se trata de una línea de AVE cuya inversión y realización prioritaria se decidió e inauguró cuando Felipe González, nacido en Sevilla, era presidente del Gobierno. Ahora, con la evolución democrática, las decisiones centralistas y arbitrarias de la AC en materia de gasto e inversiones públicas acostumbran también a sustentarse en razones de clientelismo político, impregnadas de algunos ‘tics caciquiles’, como muestra el hecho de que ciudades o territorios elegidos como prioritarios para determinadas grandes actuaciones públicas –líneas del AVE programadas de Madrid a León y a Galicia– sean también lugares de nacimiento o procedencia del presidente del Gobierno o del ministro de Fomento de turno. Por contra, la construcción de la línea del AVE que debe enlazar territorios que generan el transporte de importantes cantidades de mercancías y productos para la exportación –el denominado corredor del Mediterráneo– se halla lejos de finalizarse. De ahí que no resulte extraño que ciudades o territorios de España menos favorecidos por la localización de grandes inversiones públicas en infraestructuras y equipamientos de la AC a menudo sean también territorios que tradicionalmente han gozado de menos representantes en el Gobierno de turno, como ha sucedido, por ejemplo, con Cataluña.

4. En apoyo de intereses de empresas públicas con sede en Madrid. La tardía implantación del AVE Madrid-Barcelona y la casi simultánea entrada en pérdidas de Iberia muestran claramente el campo de interacción existente entre los intereses de las grandes empresas públicas con sede en Madrid y la arbitraria asignación territorial de determinadas inversiones públicas.

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La expuesta carencia de criterios de viabilidad y racionalidad económica en la toma de decisiones sobre la localización de las inversiones públicas en España por parte de la AC ha tenido y tiene, entre otros efectos, que: 1. Su financiación mediante endeudamiento externo genere una cargas financieras anuales para el erario público –amortizaciones e intereses– a las que cada vez resulta más difícil hacer frente, como prueba el crecimiento del déficit y de la deuda pública en los últimos años, que a finales del 2010 alcanzaban proporciones superiores al 9 y al 60% del PIB, respectivamente, y que a principios del 2014 superaba el 90% del PIB en el caso de la segunda.

2. Las CCAA que se consideran más discriminadas en la distribución territorial de los recursos públicos reivindiquen de forma progresiva una mayor autonomía fiscal al estilo de la que disponen las CCAA del País Vasco y Navarra.

Todo ello se ha ido produciendo durante un periodo de tiempo en que la Administración española ha experimentado una fuerte descentralización del gasto y de la inversión pública. Así, en los presupuestos anuales, la AC ha pasado de disponer de proporciones superiores al 80% del gasto público total en los años 70 a situar esa proporción ligeramente por encima del 50% en 2010, mientras que las CCAA que en los años 70 carecían de presupuesto de gastos, ya que todavía no se habían creado, en 2010 tenían un presupuesto de gastos, en conjunto, que alcanzaba el 33% del gasto público total, y las CCLL, a lo largo del mismo periodo, han mantenido sus gastos en una proporción relativamente estable, en torno al 14% del total.

CCAA y CCLL han puesto en evidencia que la descentralización de la inversión pública tampoco ha conllevado mejoras relevantes en la utilización racional y eficiente de los recursos públicos. Si bien el comportamiento de estas últimas en relación con sus decisiones de inversión puede atribuirse en parte a un simple efecto ‘demostración’ o al comportamiento seguido por la AC, mutatis mutandis, a la hora de establecer prioridades y asignar territorialmente sus inversiones, resulta también evidente que se trata de una forma de proceder en la toma de decisiones sobre el uso colectivo de sus recursos económicos muy arraigada y extendida en España; en otras palabras, los criterios

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de eficiencia económica y equidad social se hallan todavía muy lejos de prevalecer en las decisiones sobre prioridad y localización de las inversiones para usos colectivos.

De hecho, esta forma de proceder de las administraciones españolas en la asignación de recursos públicos no se halla lejos de lo ya observado por economistas estudiosos del subdesarrollo, en el sentido de que los países menos avanzados no lo son solo por tener relativamente menos recursos económicos que los más avanzados, sino también porque acostumbran a utilizar mucho peor los menores recursos de que disponen.

Para superar esta especie de círculo vicioso en que se hallan las distintas administraciones en España, con escasos recursos y con inversiones difícilmente viables y sostenibles en términos económicos o de estricta equidad social, la solución no parece tanto el que se vean dotadas, cada vez más, con mayores recursos, ni que se detraigan de unas para dárselos a otras, ni entrar en estimaciones sobre lo que pagan y lo que obtienen a cambio los ciudadanos residentes en un determinado territorio y para un periodo de tiempo –balanzas fiscales– con discusiones a posteriori que no tienen fin, debido a los supuestos y juicios de valor que necesariamente comporta su asignación territorial (IEF, 2008), sino que cada administración tenga bien delimitadas sus responsabilidades sobre la obtención y el uso de sus recursos financieros. En la medida en que esto último se cumpla y cada administración, pública y periódicamente, pueda demostrar y asegurar ante sus respectivos contribuyentes y electores el buen uso que, en términos de eficiencia o equidad social, hace de los recursos económicos que dispone, cabe aventurar que los agravios entre poblaciones residentes en distintos territorios por posibles diferencias en sus balanzas fiscales quedarían reducidos a la mínima expresión.

Y esto es aplicable en todos los casos en que una administración de ámbito territorial superior –esto es, la AC respecto a las CCAA, o un ayuntamiento o administración metropolitana respecto a los distritos o municipios que lo conforman– fiscalmente percibe recursos económicos de las poblaciones que residen en cada una de sus partes para la prestación de servicios públicos e infraestructuras colectivas que afectan al conjunto del territorio que administra.

Por lo que se refiere a las mejoras sobre la delimitación de responsabilidades de las distintas administraciones en la obtención de recursos, además del camino emprendido sobre la limitación de los niveles de endeudamiento de cada administración,

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organismo o institución pública en relación con su respectivo nivel de ingresos, tal como se pretende con las últimas leyes de estabilidad presupuestaria, se formulan y razonan más adelante, en la introducción de la segunda parte, toda una serie de propuestas de cambio en la financiación de las distintas administraciones que son propias o asimilables a las de un sistema federal. Esto se hace después de analizar y revisar a través de los tres primeros artículos y la introducción de la parte II el sistema vigente de financiación autonómica y local. En cuanto a posibles mejoras sobre asignación y uso económicamente eficiente o socialmente equitativo de los recursos financieros obtenidos por cada administración, las posibles propuestas pasan por la necesidad expuesta de que las decisiones sobre inversiones y subvenciones públicas, tras su correspondiente discusión política y control ciudadano, se hallen siempre fundamentadas en estudios o informes independientes que permitan avalar su prioridad, viabilidad, sostenibilidad o idoneidad y que, en cualquier caso, reduzcan o limiten al máximo cualquier tipo de arbitrariedad que los representantes públicos puedan adoptar dentro de en este ámbito. En este sentido, por ejemplo, una medida muy simple de mejora que puede facilitar la transparencia y control ciudadano sobre los numerosos estudios e informes externos que contratan las distintas administraciones es que todos ellos, salvo que correspondan a temas específicos preceptivamente establecidos como materia reservada, deberían hallarse siempre a disposición pública, indicando en los mismos de forma expresa el autor o autores, así como los costes que ha comportado para el erario público su realización y su edición, tal como ya resulta habitual en países con larga tradición democrática.

En el segundo artículo, con el objeto de entender y explicar mejor algunas de las causas y consecuencias de las desigualdades económicas territoriales que se producían en España en los años 70, se exponen una serie de análisis empíricos sobre las posibles relaciones del tamaño de las ciudades con su grado de diversificación industrial o con el tamaño de sus empresas, y también sobre la relación entre determinados sectores industriales y su posible concentración geográfica. Los dos primeros tipos de relaciones tienen que ver con la detección de factores de localización referidos al mercado de consumo o al mercado de trabajo –tamaño de las ciudades– y el tercero con las economías y probables deseconomías externas que se producen entre distintos sectores o empresas industriales dentro de un mismo espacio o área geográficos (lo que hoy en día se conoce como el