Перекрестное субсидирование и социальная норма электроснабжения
Декабрь 2012 года
1
Мировой опыт применения механизма перекрестного субсидирования Перекрестное субсидирование (ПС) применяется в переходные периоды, в основном для снижения социальной напряженности при преобразовании отрасли (либерализации рынка) Перекрестное субсидирование является разновидностью дискриминации при установлении тарифов, которое до настоящего времени имеет место в ряде отраслей в некоторых странах: дискриминация промышленных потребителей в пользу населения, дискриминация одних групп промышленных потребителей за счет других.
В целом проблема перекрестного субсидирования, а также иные проблемы, связанные с предоставлением льгот отдельным потребителям, являются серьезным тормозом на пути становления конкурентных отношений, поэтому меры ПС являются временными. В экономике переходного периода зачастую наблюдается ситуация, когда цена на услуги для определенной категории потребителей, особенно услуги естественных монополистов, не в полной мере соответствует затратам на оказание этих услуг данной категории. Успешность реформы (и либерализации рынков) оценивается уровнем цен на э/э для промышленности и бытовых потребителей Основной показатель - это отношение цен ДО и ПОСЛЕ проведения либерализации
Во многих странах, где была проведена рыночная либерализация, наблюдалось сокращение цен на э/э для промышленных потребителей после преобразований (из-за влияния конкурентности)
Отрасли присутствия ПС в России ПЕРЕКРЕСТНОЕ СУБСИДИРОВАНИЕ применяется в отраслях: 1. Энергетическая отрасль 2. Газовая отрасль Промышленность субсидирует 3. Железнодорожные перевозки население 4. Сфера связи (почтовый сбор) Причины распространенности сфер применения перекрестного субсидирования: 1. низкий уровень платежеспособности российского населения; 2. напряженное состояние региональных бюджетов и сложность межбюджетных отношений.
Наличие среди потребителей значительного количества льготных категорий потребителей (граждан), определенных федеральным законодательством, и отсутствие надлежащего возмещения из бюджетов соответствующих уровней хозяйствующим субъектам выпадающих доходов от предоставления льгот. 3
Виды перекрестного субсидирования в электроэнергетике 1. Субсидирование потребителей тепловой энергии потребителями электрической энергии (занижение тарифов на поставку тепла для станций, вырабатывающих тепловую и электрическую энергию в комбинированном цикле). 2. Межтерриториальное перекрестное субсидирование и территории с особенностями функционирования оптового рынка (занижение тарифов на покупку электроэнергии на территории отдельных регионов РФ)
3. Субсидирование населения и приравненных к нему категорий потребителей прочими потребителями (занижение тарифов для населения). В законодательстве РФ об электроэнергетике отсутствует понятие «перекрестное субсидирование» (межтерриториальное не считаем), поэтому достоверно определить, насколько завышаются тарифы для субсидирующих потребителей, не представляется возможным. Непрозрачность размера перекрестного субсидирования создает почву для злоупотреблений и «торга» местных регулирующих органов и бизнеса. 4
Слагаемые перекрестки в конечных тарифах (ценах) Многоуровневая система субсидирования в электроэнергетике: По ценовым зонам Рынки топлива
Стоимость генерации
Перекрестка между населением и промышленностью
Региональная
=>
Стоимость услуг на передачу
Перекрестка между производством тепла и электроэнергии
На уровне отдельного ГП
=>
Услуги инфраструктуры
Перекрестка между группами потребителей в котловом тарифе и в механизме «последней мили»
Перекос в конечных ценах на э/э
Перекрестка между группами потребителей в сбытовой надбавке ГП
тариф
Величина издержек
издержки
Достоверно определить, насколько завышаются тарифы для субсидирующих потребителей, не представляется возможным. Непрозрачность размера перекрестного субсидирования создает почву для злоупотреблений и «торга» местных регулирующих органов и бизнеса.
?
Цена (тариф)
Размывается само понятие экономически обоснованных тарифов (цен)
?
Соотношение цен для прочих потребителей и цен для населения (данные МЭР) Соотношение цен для прочих потребителей и цен для населения
1,00
Швеция
Португалия
Норвегия
Нидерланды
Финляндия
Чехия
Германия
Великобритания
США
Российская Федерация
-
По данным Минэкономразвития РФ в 2012 году в России цены на электроэнергию для промышленности превышают цены для населения на 5% (по всей видимости, не представлены непромышленные потребители, конечные цены для которых могут быть еще выше, чем цены для промышленных предприятий). В то же время в иных странах цены на электроэнергию для населения превышают цены для промышленных 6 потребителей.
Московская область г. Москва Новосибирская область г. Санкт-Петербург Алтайский край Астраханская область Республика Бурятия Республика КарачаевоОмская область Ростовская область Удмуртская Республика Владимирская область Ленинградская область Кемеровская область Чувашская Республика Тамбовская область Рязанская область Республика Тыва Пермский край Краснодарский край Тульская область Республика Мордовия Вологодская область Псковская область Калужская область Тюменская область Кировская область Белгородская область Республика Татарстан Республика Марий Эл Томская область Костромская область Ульяновская область Респ. Башкортостан Ивановская область Волгоградская область Саратовская область Орловская область Чеченская республика Новгородская область Смоленская область Пензенская область Нижегородская область Самарская область Челябинская область Свердловская область Ярославская область Забайкальский край Воронежская область Ставропольский край Тверская область Курганская область Курская область Брянская область Республика Алтай Мурманская область Красноярский край Республика Карелия Оренбургская область Липецкая область Республика Хакасия Иркутская область
Соотношение цен для прочих и тарифов для населения по регионам РФ
Цена электроэнергии для организаций ЖКХ и тарифы для населения в 2011 году Соотношение средних конечных цен для прочих потребителей (на НН) к тарифу для населения по регионам РФ в 2012г Соотношение цены на электроэнергию для ОКК и тарифа для населения, % (январь, 2011)
300%
Высокий уровень перекрестного субсидирования
250%
200%
150%
100%
рис. 1 711
Оценка доли перекрестного субсидирования в тарифах для прочих
6,00
При разных соотношениях цены для прочих на НН к тарифу для населения
3
0,35 0,3
2
0,25 0,2 0,15
Иркутская обл.
1,5
0,1
1,2
0,05
Москва
0
0,02 0,04 0,06 0,08 0,1 0,12 0,14 0,16 0,18 0,2 0,22 0,24 0,26 0,28 0,3 0,32 0,34 0,36 0,38 0,4 0,42 0,44 0,46 0,48 0,5
Руб/кВтч
Доля ПС в цене для прочих
0,4
Доля населения в ПО
Объем субсидирования населения 4,00
2,00
Эконом обоснованный уровень
Тариф для населения
Прочие потребители 78%
Население 22% Доли объема полезного отпуска э/э
Перекрестка и бизнес Для бизнеса:
затрудняется планирование развития, уменьшаются свободные средства предприятий, рост издержек, уменьшение объема внутренних инвестиций и инноваций, уменьшение налогооблагаемой базы. снижение темпов развития промышленных предприятий.
Для электроэнергетики: Нет стимулов для повышения эффективности у сетей Нет стимулов к снижению издержек у генерации Нет стимулов к снижению потребления у населения
Для экономики в целом: уменьшаются темпы роста ВВП в России
9
Перекрестка и социальная справедливость Существующая тарифная политика в электроэнергетике основана на принципах: Государство не субсидирует отрасль: не поддерживает налоговой политикой или другими методами экономического стимулирования Государство частично субсидирует малообеспеченных граждан в части коммунальных платежей Остальная нагрузка по социальной поддержке населения возлагается на прочих потребителей В эту же нагрузку включается стоимость инвестирования в госсобственность (RAB для сетевых организаций) Субсидирование оплачивается бизнесом, который включает их в стоимость своей продукции => в конечном счете субсидии также оплачиваются потребителями, в том числе населением. За все платит и будет платить потребитель
При этом : Получая заниженные тарифы на э/э население оплачивает долю перекрестки в плате за ЖКУ, товарах, услугах и т.д. При этом нарушается принцип социальной справедливости, т.к. самые малоимущие получают наименьший объем субсидий. Формируется непрозрачная система перекрестного субсидирования 10
Перекрестное субсидирование и11 «котловые тарифы» Объем перекрестного субсидирования
Млрд. рублей 220
196,0
200 176,3
180
157,1
160 140
134,9
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год: - темп роста тарифов для населения 106 %; - темп роста цен для прочих потребителей 111 %.
120 100 2008 год
2009 год
2010 год 2011 год по данным ФСТ России
Негативная тенденция роста перекрестного субсидирования продолжится в 2013 году. 1. 2.
ПС формирует дополнительную тарифную нагрузку на прочих потребителей. Механизм реализации ПС – региональные сетевые «котловые» тарифы. Для крупных промышленных потребителей формируются сигналы выхода из сетевого «котлового» тарифа на прямые договорные отношения с ОАО «ФСК ЕЭС» (СУАЛ-УАЗ, РУСАЛ КрАЗ, Качканарский ГОК, Русэнергоресурс (в интересах Транснефти), Русэнергосбыт (в интересах РЖД)) При этом: 1. Регионы не могут принять корректных тарифных решений (рост цен для оставшихся потребителей – более 110 – 120 %). 2. Региональные сетевые компании фиксируют выпадающие доходы в объеме 6,7 млрд. рублей в 2009-2010 гг. и 15 млрд. рублей в 2011 году.
Ситуационное моделирование последствий введения социальной нормы в 2011 году Проводилось в сентябре 2011г по поручению Правительства РФ на базе Минэкономразвития и Минэнерго России . В проекте участвовали 7 гарантирующих поставщиков и НП ГП и ЭСК. Задачи, поставленные при моделировании: - выявление основных факторов, влияющих на потребление э/э; - выявление зависимости потребления от состава домохозяйств; - определение комфортного уровня потребления; - определение наиболее «справедливого» принципа установления социальной нормы по группам домохозяйств; - выявление сезонной зависимости; - разработка численных моделей для оценки влияния механизма социальной нормы на величину перекрестного субсидирования
12
Среднедушевое потребление для разных групп домохозяйств Первомайский район Пензенской области 900
1 прописанный
3 гр.= 43кВтч/мес/1 чел. 2 гр.=51кВтч/мес/1 чел.
800
2 прописанных 1 гр.=80кВтч/мес/1 чел
3 прописанных
700
кол-во квартир
4гр.=39кВтч/мес/1 чел 600
4 прописанных
500
5 и более прописанных 5 гр.=34кВтч/мес/1 чел
400
Среднее – 53 кВтч/мес/чел
300
200 100 0 0,00 -100
50,00
100,00
150,00 кВтч
200,00
250,00
13
Зависимость потребления электроэнергии от количества человек в домохозяйстве (газовые плиты) кВтч/мес 180
(2) СН= 50 х n
160
170 156
140
129 120
3 (1): СН= 80+20х(n-1)
2 102
100
среденее потребление д/х
80
среднее потребление на 1 чел
80
80 60
Городского типа Первомайский район Пензенской области
51
1
43
39
40
34
Среднее по всем д/х – 53 кВтч/мес/чел Средний состав д/х – 2,57 чел
20 0 1
2
3
4
Количество человек в домохозяйстве
1 – домохозяйства одиноких пенсионеров; 2 - работающие без детей; 3 – домохозяйства с детьми >2
5
Среднедушевое потребление по группам домохозяйств Щекинский район Тульской области 1 гр. = 92 кВтч/мес/чел
3500
2 гр. = 57 кВтч/мес/чел
3000
1 прописанный
2500
2 прописанных 3 прописанных
Кол-во квартир
2000
4 прописанных 5 и более прописанных
1500
3 гр. = 46 кВтч/мес/чел 1000
500
Среднее – 77 кВтч/мес/чел
4 гр. = 36 кВтч/мес/чел
0 0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
350,00
400,00
450,00
500,00
5 гр. = 28 кВтч/мес/чел -500
кВтч
15
Зависимость потребления электроэнергии от количества человек в домохозяйстве (газовые плиты) кВтч/мес 200
(1): СН= 92+20х(n-1)
180 160
175
(2) СН= 77 х n 3
140
Село - Щекинский район Тульской области
144
138
2 114
120
потребление домохозяйством
100
92 92
потребление на 1 чел
80
1
60
Среднее по всем д/х – 77 кВтч/мес/чел
57 46
40
36
35
20
Средний состав д/х – 1,45 чел
0 1
2
3
4
5
Количество человек в домохозяйстве
1 – домохозяйства одиноких пенсионеров; 2 - работающие без детей; 3 – домохозяйства с детьми >2
Линейные способы установления СН: (1) – завышена СН для 4 и 5 групп; (2) – не справедливо для одиноких
Выводы по вариантам расчета социальной нормы 1. СН нельзя устанавливать на домохозяйство – 100 -150 кВтч/мес/д/х; Выиграют одинокие, проиграют многочисленные семьи 2. СН должно учитывать численность домохозяйства n. Варианты линейной аппроксимации: а) СН= Vср х n , где Vср – среднее потребление на 1 человека по всем группам д/х
не соответствует интересам ни одиноких, ни многочисленных семей, в выигрыше среднестатистич.семьи
б) СН= Vср.од+R х (n-1) , где Vср.од – среднее потребление одиноких семей, R – дополнительный расход э/э на 1 чел. в д/х с газовой плитой, Примерно 20-30 кВтч/мес. Москва – 20; Пенза – 30
Лучшая аппроксимация, но для многочисленных семей >3 дает завышенный объем СН
Оценка «справедливой» формулы социальной нормы Распределение дополнительной нагрузки при разных принципах установления СН СН не дифференцируется
СН зависит от группы д/х
СН = Vср * количество членов семьи
Доля объемов сверх соцнормы
40% 35% 30% 25%
20% 15% 10% 5% 0% 1 чел
2 чел
3 чел
4 чел
1. Если СН не зависит от состава д/х и СН = 150 кВтч/мес, то одиноким хорошо, многочисленным семьям – плохо; 2. Если СН = (Vcр * количество членов семьи), то ситуация обратная;
3. При зависимости СН от состава все группы д/х в одинаковой степени будут нести дополнительную нагрузку от введения социальной нормы. 18
Зависимость потребления от сезона года
2009
2010
2011
Оценка эффекта от введения соцнормы на объемы перекрестного субсидирования
Нормальное распредение потребления на 1 чел. в квартирах с 1 прописанным
Среднее = 80 кВтч -
600
среднее потребление в месяц одиноко проживающих граждан
Среднее=80кВтч 500
Если принять, что социальная норма = по среднему потреблению, то только 40% населения почувствуют сам ФАКТ введения социальной нормы
кол-во квартир
400
300
200
Часть объема перекрестки идет на субсидирование неэкономных потребителей
100
60%
40%
0 0,00
50,00
100,00
150,00 кВтч
200,00
250,00
Оценка влияния соцнормы на снижение тарифов для прочих
(Т эк .обосн Т нас ) *Vнас dTпроч(%) * DСН (%) Т эк .обосн *Vпроч D
Руб/кВтч
Если СН около 25%, доля потребления населением составляет 22% от общего ПО, то можно уменьшить долю ПС в ценах для «прочих» на 3%
6,00
???
Объем субсидирования населения уменьш на 25%
4,00
Прочие потребители 78%
Доли объема полезного отпуска э/э
Объем сверх СН
2,00
Эконом обоснованный уровень
Тариф для населения Объем в пределах СН
Социальная норма потребления коммунальных услуг в 2012 году • •
Поручение Президента РФ (Указ от 6 мая 2012г №600) Распоряжение Правительства РФ (от 10.09.2012 №1650-р) об утверждении Комплекса мер: – Разработчик Минрегион России – Реализация поэтапно: • 2013 пилоты в э/э • 2014 все субъекты РФ э/э, пилоты водоснабжение • 2014 все субъекты РФ по воде, предложения по теплу и газу
+ необходимо внесение изменений в ФЗ-261 (ст.27) 4. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление государственного регулирования цен (тарифов), вправе устанавливать социальную норму потребления населением энергетических ресурсов, а также пониженные цены (тарифы), применяемые при расчетах за объем потребления энергетических ресурсов (услуг по их доставке), соответствующий социальной норме потребления, при условии обязательной компенсации организациям, осуществляющим поставки энергетических ресурсов, оказание услуг, соответствующей части затрат на их осуществление. Такая компенсация может обеспечиваться за счет установления для населения цен (тарифов), дифференцированных в отношении энергетических ресурсов, поставляемых населению в пределах социальной нормы потребления и сверх социальной нормы потребления. 22
Установление соцнормы – для кого применяется? 6 групп домохозяйств •
1 проживающий, 2 …. 5 и более
•
Специализированный жилой фонд (общежития)
4 типа жилых помещений •
Город без электроплит
•
Город с электроплитами
•
Город с электрообогревом
•
Село
Приравненные к населению •
Специальные условия для каждой категории
Одинокие пенсионеры – в первый год 100% по тарифам в рамках соцнормы, далее расчет специальной соцнормы по статистике
Ветхое и аварийное жилье •
Повышающие коэффициенты 23
Ключевые моменты применения социальной нормы ДО начала применения - кто предоставляет данные о зарегистрированных в каждом домохозяйстве для начала применения Социальной нормы (информация по всем потребителям)? •
Органы регистрационного учета
•
УК и ТСЖ
•
Сами потребители по запросу и в последующей сверке
Процедура применения • Применяется исключительно при наличии приборов учета • Применяется ежемесячно к объему с учетом ОДН • При наличии зонного учета применяется пропорционально фактическому потреблению по зонам суток • Неиспользованный остаток на следующий период не переходит • При отсутствии прибора учета или его показаний более 2-х расчетных периодов, весь объем по тарифу сверх СН (кроме случаев, когда прибор устанавливать не обязательно) • При выявлении безучетного потребления – не применяется 24
Задачи внедрения социальной нормы и как достигается На первом этапе – снижение перекрестного субсидирования
1. –
За счет суммы средств, которые могут быть собраны с населения сверх соцнормы увеличивается платеж на передачу с населения – разгрузка тарифов на передачу прочих потребителей.
–
Если большой разрыв между экономически обоснованным тарифом и тарифом в пределах соцнормы- возможен поэтапный рост (максимум роста 30%)
В последующем:
2. –
Энергоэффективность
–
Привязка к системе адресных субсидий и льгот – предоставляются только на объемы в пределах соцнормы
25
Вопросы установления социальной нормы •
Кто предоставляет данные для расчета Социальной нормы (выборка по данным потребления не менее 10 000 домохозяйств)? –
Органы регистрационного учета, ГП и УК в РЭК. РЭК формирует плановую структуру
Или –
УК в ГП, ГП консолидированную информацию в РЭК
Или –
•
Стимулирование граждан к подаче информации путем указания в счетах размера соцнормы с 1 апреля 2013г
Установление тарифов на передачу для населения=Как реализовать в тарифной картинке?: •
Отдельно для каждого вида конечного тарифа для населения сверх соцнормы (с газовыми плитами, с электроплитами, село, зонники) – устанавливать свой тариф на передачу
или
•
средневзвешенный тариф на передачу по группам.
Важно при установлении тарифов: Полная раскладка по плановой структуре отпуска для всего набора подгрупп в рамках населения (СЛОЖНО РЕАЛИЗОВАТЬ)
•
Сезонная дифференциация по месяцам / по сезонам (лето/зима)/средняя (отложено)
•
В регионе фактические совокупные объемы по соцнорме должны быть не менее 65%, 26 или более 85% потребления населения
Подходы к установлению социальной нормы (в проекте) • Базовая величина соцнормы: – среднемесячное потребление в домах с газовыми плитами в городских поселениях С ОДНИМ ПРОЖИВАЮЩИМ – Расчет по выборке не менее 10 000 домохозяйств
•
5 основных типов домохозяйств (по числу проживающих n)
СН 1 Д *VСН,гор •
СН n СН n 1 Д * R n
Д – коэффициент, значения которого принимают – Д =1,5 для домохозяйств в аварийном жилом фонде , либо ветхом жилом фонде со степенью износа более 90%, – Д =1,2 для домохозяйств в ветхом жилом фонде со степенью износа более 70%, – Д =1 для всех остальных домохозяйств;
•
Rn
- коэффициент увеличения социальной нормы в соответствии с численностью состава домохозяйства, равный 50 кВтч/месяц для n=2, и 20 кВтч/месяц для n= 3, 4 или 5. 27
Особенности установления социальной нормы • 6 группа домохозяйств (специализированный жилой фонд без ведения совместного хозяйства)
СН 6 0,3 *VСН,гор • Надбавка для села - 110 кВт • Надбавка для электроплит – 50 кВт • Надбавка для обогрева – рассчитывается на уровне региона и применяется в отопительный сезон
• Приравненные к населению: – Садоводы: Как первая группа домохозяйств в расчете на 1 участок. Если зарегистрированы – в общем порядке – Гаражи, погреба – как шестая группа домохозяйств на 1 постройку – Религиозные организации, воинские части, УИНы – как шестая группа на 1 проживающего или осужденного 28
Основные проблемы реализации проекта 1.
Злоупотребление управляющих компаний и гарантирующих поставщиков: завышение объемов поставки в пределах соцнормы в договорах энергоснабжения; завышение объема потребления пенсионерами;
2.
Злоупотребление граждан: при подаче информации о фактическом потреблении электрической энергии - показания зимой будут занижаться до величины СН, а летом завышаться до СН – возможен кассовый разрыв по объемам населения у ГП. Проведение проверок ИПУ, доначисление разницы по тарифу сверх соцнормы; непредоставление актуальных данных о составе домохозяйств (при убытии или смерти);
3.
Непредставление данных гос.органами о зарегистрированных;
4.
Трансляция эффекта от сокращения перекрестного субсидирования на промышленные предприятия. Плановый объем потребления в рамках и сверх соцнормы определяется субъектом РФ на основании прогнозных либо фактических данных за прошлые периоды. Эффект отклонений факта от плана на промышленных потребителей реализуется в соответствии с методикой ФСТ России. 29
Приложения
30
Список пилотов 2013г От Минрегиона 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.
Владимирская область Воронежская область Калужская область Курская область Липецкая область Архангельская область Иркутская область Республика Башкортостан Кабардино-Балкарская Респ. Нижегородская область Самарская область Республика Тыва Кемеровская область Забайкальский край Приморский край Хабаровский край
От Минэнерго 1. Алтайский край 2. Амурская область 3. Белгородская область 4. Еврейская автономная область 5. Забайкальский край 6. Кировская область 7. Красноярский край 8. Липецкая область 9. Оренбургская область 10.Пермский край 11.Приморский край 12. Республика Бурятия 13.Республика Коми 14.Республика Марий Эл 15.Ростовская область 16. Свердловская область 17.Смоленская область 18.Томская область 19.Тульская область 20.Тюменская область 21.Хабаровский край 22.Челябинская область