RECHTSPRAAK

SPANNINGSVELD TUSSEN PROJECTONTWIKKELING EN INSPRAAK VAN HET PUBLIEK: OVER MISBRUIK VAN

BEROEP EN SLAPP’S

Noot onder Rb. Leuven 20 april 2021, 8ste kamer, AR 20/531/A

BEROEP OMGEVINGSVERGUNNING – MISBRUIK VAN RECHT – MISBRUIK VAN

PROCESRECHT – SLAPP’S

Een vonnis van de rechtbank van eerste aanleg te Leuven legt het spanningsveld tussen projectontwikkeling en inspraak van het betrokken publiek in vergunningsprocedures bloot. Enerzijds heeft het betrokken publiek het recht om, binnen de decretaal bepaalde voorwaarden, (bestuurlijk en jurisdictioneel) beroep aan te tekenen tegen omgevingsvergunningen. Die rechten mogen evenwel niet worden misbruikt. Anderzijds kan een projectontwikkelaar van het betrokken publiek schadevergoeding vorderen voor de schade die het gevolg zou zijn van een dergelijk misbruik van beroepsmogelijkheden. Maar, ook van dat recht mag geen misbruik worden gemaakt, zoniet kan er sprake zijn van slapping. In een noot bij dit vonnis worden deze beide principes onderzocht.

Tekst Van Het Vonnis

Frederik Haentjens, Doctor in de rechten, advocaat­vennoot Advocatenkantoor Haentjens

In de zaak van:

De nv R., (KBO: (…)), met vennootschapszetel te (…), eisende partij, ter zitting vertegenwoordigd door R. VAN TURNHOUT, advocaat loco G. GEERTS, advocaat te 2600 BERCHEM (ANTWERPEN), Borsbeeksebrug 36.

Tegen

De vzw L., (KBO: (…)), met zetel te (…), verwerende partij, ter zitting vertegenwoordigd door J. VERSTRAETEN, advocaat te 3000 LEUVEN, Fonteinstraat 1A, bus 501.

R.K., (RRN: (…)), geboren te (…) op (…) en wonende te (…), verwerende partij, ter zitting in persoon verschenen en bijgestaan door J. VERSTRAETEN, advocaat te 3000 LEUVEN, Fonteinstraat 1A, bus 501.

I. Procedure

De bepalingen van de wet van 15 juni 1935 op het taalgebruik in gerechtszaken werden nageleefd.

De rechtbank nam onder meer kennis van:

- de dagvaarding die op 6 maart 2020 werd betekend op verzoek van de eiser aan de verweerders;

- de laatste conclusie van de partijen en de door hen neergelegde stukken;

- de overige stukken van het rechtsplegingsdossier.

De zaak werd behandeld op de openbare zitting van 23 maart 2021, en werd aldaar in beraad genomen.

Op 16 maart 2021 heeft R. nv de heer T.V., de heer P.S., de heer E.F. en de heer R.T. in gedwongen tussenkomst gedaagd. Deze personen zijn volgens de uiteenzetting van de raadslieden ter zitting de leden van de raad van bestuur van het L.

Op de zitting van 23 maart 2021 hebben de raadslieden van beide partijen verzocht om de zaak te behandelen en in beraad te nemen, zonder in dit stadium rekening te houden met deze dagvaarding tot gedwongen tussenkomst.

II. De feiten

R. nv is als projectontwikkelaar betrokken bij het stedenbouwkundig project van de ontwikkeling van de zogenaamde Hertogensite te Leuven.

Het L. ijvert volgens haar statuten onder meer “voor een bredere kennis van en belangstelling voor het cultureel, bouwkundig en historisch patrimonium van het grondgebied van Groot Leuven;

- het bestuderen, catalogeren en bewaren van het historisch erfgoed van de stad Leuven en het oude Hertogdom Brabant; [...]”

De heer K. is de voorzitter van het L. vzw.

Het L. heeft zich onder meer verzet tegen de sloop van de voormalige verpleegsterschool en het klooster Sint-Elisabeth op de Hertogensite.

De gemeenteraad van de stad Leuven heeft met het oog op de realisatie van het project van de Hertogensite op 8 december 20114 een masterplan goedgekeurd.

L. vzw heeft in het kader van het openbaar onderzoek over het ruimtelijk uitvoeringsplan (hieronder: RUP) met het oog op de realisatie van het project op 6 november 2016 een bezwaarschrift ingediend. In dit bezwaarschrift heeft L. vzw zich onder meer verzet tegen de sloop van het auditorium Maisin, de afbraak van de Verpleegstersschool, de oprichting van vier bijkomende hoogbouwtorens, het vellen van een lindeboom en de bouw van de ondergrondse parking.

Het bezwaarschift werd behandeld in de Gemeentelijke Commissie voor Ruimtelijke Ordening (GECORO) van de stad Leuven op 17 januari 2017. GECORO adviseerde het behoud van het Auditorium Maisin. Voor de afbraak van de Verpleegstersschool adviseerde GECORO

“(...) dat de keuze voor de sloop van de Verpleegstersschool enkel gemotiveerd wordt vanuit een éénzijdig mobiliteitscriterium. De GECORO adviseert, niet in het minst vertrekkende van de erfgoedwaarde van het markante gebouw, een degelijk onderbouwd onderzoek (technisch zowel als qua ontwerpend onderzoek) uit te voeren, waarbij alle mogelijke vormen van herbestemming worden onderzocht. Ook de mogelijkheid om een Openbaar Vervoers­as doorheen het gebouw te laten lopen dient verder onderzocht. Dit alles om bijkomende criteria aan te reiken die een gemotiveerde onderbouwing kunnen geven aan het behoud dan wel de afbraak van de Verpleegstersschool.”

De gemeenteraad van de stad Leuven heeft het RUP definitief vastgesteld op 27 maart 2017. Uit de voorgelegde stukken blijkt niet dat het onderzoek dat GECORO heeft geadviseerd zou zijn uitgevoerd.

Op 30 juni 2017 en 22 december 2017 werden de vereiste verkavelingsvergun- ningen afgeleverd voor de realisatie van het project.

L. vzw heeft geen administratief beroep ingesteld tegen het RUP, en evenmin tegen de verkavelingsvergunningen.

Vervolgens heeft het college van burgemeester en schepenen van de stad Leuven verschillende stedenbouwkundige en omgevingsvergunningen verleend voor de realisatie van het project.

Verschillende personen, waaronder L. vzw, hebben beroep ingesteld tegen verschillende van de vergunningen die werden verleend.

Een eerste vergunning waartegen beroep werd ingesteld betrof met name de omgevingsvergunning verleend door het college van burgemeester en schepenen van de stad Leuven van 31 augustus 2018 voor de aanleg van openbare wegenis en een openbaar plein. Het L. vzw, X., M.W. en J.B. hebben tegen deze vergunning beroep ingesteld bij de deputatie van de provincie Vlaams-Brabant. In haar beslissing van 3 januari 2019 heeft de deputatie de zone overlappend met de verpleegsterschool uit de vergunning gesloten, omdat voor de realisatie van het ontwerp “de sloop van minstens een deel van de Klooster­ en Verpleegsterschool Sint­Elisabeth” nodig was, terwijl daarvoor op dat ogenblik (nog) geen sloopvergunning was verleend. Er werd geen beroep ingesteld bij de Raad voor vergunningsbetwistingen, zodat deze vergunning thans definitief en uitvoerbaar is.

Een tweede omgevingsvergunning waartegen beroep werd ingesteld betrof de vergunning verleend op 15 november 2019 betreffende de sloop van de verpleegster- en kloosterschool Sint-Elisabeth en enkele woningen aan de Kapucijnenvoer en de bouw van meergezinswoningen met commerciële ruimte, ondergrondse parking en infrastructuren. Het L. vzw, M.W., J.B., X., J.D en de V. vzw hebben tegen deze vergunning beroep ingesteld bij de deputatie van de provincie VlaamsBrabant. Bij beslissing van 2 april 2020 heeft de deputatie het beroep ongegrond verklaard en de vergunning verleend mits het naleven van een aantal voorwaarden. Op 30 april 2020 werden de werken opgestart ter uitvoering van deze vergunning. Op 12 juni 2020 heeft het L. vzw beroep aangetekend tegen de beslissing van de deputatie bij de Raad voor vergunningsbetwistingen. Deze procedure is op dit ogenblik nog aanhangig.

Een derde omgevingsvergunning betrof ‘fase 3A’ van het project. In het kader van deze procedure heeft het L. vzw op 25 februari 2000 een bezwaarschrift neergelegd naar aanleiding van de vergunningsaanvraag.

Op de zitting hebben de raadslieden van de partijen uiteengezet dat het L. vzw uiteindelijk geen beroep heeft ingesteld tegen deze vergunning.

R. nv voert aan dat het L. rechtsmisbruik heeft gepleegd door de bedoelde omgevingsvergunningen juridisch aan te vechten, waardoor zij schade heeft geleden.

Zij voert eveneens aan dat het L. en de heer K. misleidende en beledigende informatie over haar en het project van de Hertogensite zouden hebben verspreid, die haar schade heeft berokkend.

Op 6 maart 2020 heeft R. nv beide verweerders gedagvaard.

III. De vorderingen

1 R. nv vordert in haar laatste conclusie wat volgt:

“De vordering van concluante ontvankelijk en gegrond te verklaren;

- Verweerders dienvolgens solidair, in solidum, de ene bij gebreke aan de andere te veroordelen tot het betalen aan concluante van een provisionele schadevergoeding van 100.000,00 EUR;

- Verweerders bovendien solidair, in solidum, de ene bij gebreke aan de andere te veroordelen tot de kosten van het geding, aan de zijde van concluante voorlopig en onder voorbehoud van vermeerdering en/of indexering in de loop van het geding begroot op de kosten van dagvaarding en op het basisbedrag van de rechtsplegingsvergoeding, zijnde 3.600,00 EUR;

- Het vonnis ten slotte uitvoerbaar bij voorraad te verklaren, niettegenstaande enig rechtsmiddel en met uitsluiting van het vermogen tot kantonnement.”

2 Het L. vordert in zijn laatste conclusie het volgende:

“

De vorderingen van eisende partij, indien ontvankelijk, als ongegrond te verwerpen, en;

• In hoofdorde: te zeggen voor recht dat verwerende partijen geen fout in de zin van artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek kan worden verweten;

• In ondergeschikte orde: te zeggen voor recht dat geen causaal verband voorligt tussen de fouten van verwerende partijen en de schade die eisende partij stelt te hebben geleden.

• In meest ondergeschikte orde: de schade die eisende partij stelt te hebben geleden te matigen.

In elk geval: eisende partij te veroordelen tot de kosten van het geding, met inbegrip van de rechtsplegingsvergoeding, begroot op het basisbedrag.”

IV. Beoordeling

1 Er werden geen ontvankelijkheidsexcepties aangevoerd en er is geen reden om dat ambtshalve te doen. De vordering is ontvankelijk.

- Beoordeling rechtsmisbruik

2 R. nv voert aan dat het L. vzw zich te buiten is gegaan aan rechtsmisbruik door een beroep in te stellen tegen de omgevingsvergunningen van 31 augustus 2018 en 15 november 2019. Zij voert aan dat beide beroepen in essentie gericht zijn tegen de sloop van de verpleegsterschool, terwijl deze sloop reeds voortvloeide uit de definitieve vaststelling van het RUP, en het L. vzw tegen dit RUP geen beroepsprocedure is opgestart, en evenmin tegen de verkavelingsvergunningen die werden verleend. Het L. vzw zou de beroepen doelbewust hebben ingesteld zonder enige kans op succes, en het project zou daardoor nodeloze vertraging hebben opgelopen.

3 De rechtbank stelt ten eerste vast dat er geen betwisting bestaat tussen de partijen dat het L. vzw in beginsel gerechtigd was om in het kader van de decretaal bepaalde beroepsprocedure een beroep in te stellen tegen beide vergunningen.

Geen enkele decretale of reglementaire verplichting belet een partij die geen beroep heeft ingesteld tegen een ruimtelijk uitvoeringsplan en/of een verkavelingsvergunning, om in een later stadium beroep in te stellen tegen omgevingsvergunningen die in het kader van de realisatie van dit ruimtelijk uitvoeringsplan worden verleend.

Uit de statuten van het L. vzw blijkt dat deze vzw een legitiem belang heeft om op te treden met het oog op de bescherming van het historisch erfgoed in de stad Leuven, en om in dat kader eventueel een beroepsprocedure op te starten.

De mogelijkheid van elke belanghebbende om inspraak uit te oefenen bij een stedenbouwkundig project, en in dat kader eventueel een beroepsprocedure in te stellen, is een fundamenteel recht dat decretaal verankerd is en dat ook voortvloeit uit verdragsrechtelijke verplichtingen ter bescherming van de leefomgeving. Het betreft een vorm van elementaire rechtsbescherming van elke burger.

Het komt aan de eiser R. nv toe om aan te tonen dat het L. vzw ‘misbruik’ zou hebben gemaakt van zijn fundamentele recht op inspraak en het instellen van een decretaal voorziene administratieve beroepsprocedure. ‘Rechtsmisbruik’ betekent dat een partij haar recht uitoefent op een wijze die kennelijk (manifest) de normale uitoefening daarvan door een normaal voorzichtig persoon te buiten gaat.

4 De rechtbank is van oordeel dat L. vzw haar fundamentele recht om beroep in te stellen tegen de bedoelde beslissingen, allerminst heeft uitgeoefend op een wijze die kennelijk de normale grenzen van de uitoefening van deze rechten door een normaal zorgvuldige vereniging die opkomt voor de vrijwaring van het historisch erfgoed op het grondgebied van ‘Groot Leuven’, te buiten gaat.

5 Het is niet omdat het L. vzw geen beroepsprocedure is opgestart tegen het RUP of tegen de uit dit RUP voortvloeiende verkavelingsvergunningen, dat er sprake zou zijn van ‘rechtsmisbruik’.

Ten eerste valt in het algemeen niet naar redelijkheid in te zien waarom een partij in het kader van een beroepsprocedure tegen een omgevingsvergunning geen argumenten zou mogen ontlenen aan een mogelijke onwettigheid in het ruimtelijk uitvoeringsplan dat aan de grondslag ligt van deze vergunning, ook al heeft deze partij dit ruimtelijk uitvoeringsplan niet aangevochten, maar enkel een bezwaarschift ingediend in het kader van het openbaar onderzoek bij dit ruimtelijk uitvoeringsplan.

Er kunnen voor een partij tal van redenen bestaan om wel een bezwaarschrift in te dienen betreffende concrete aspecten van het ruimtelijk uitvoeringsplan, maar niettemin geen beroepsprocedure in te stellen tegen dit ruimtelijk uitvoeringsplan.

Het L. vzw voert in dit verband aan dat het op zich niet gekant is tegen het grootschalige stedenbouwkundige project dat het voorwerp uitmaakte van het ruimtelijk uitvoeringsplan, maar wel tegen een aantal specifieke aspecten daarvan, die zij in het kader van een beroep tegen de individuele omgevingsvergunningen op een meer gerichte wijze kon bestrijden.

Deze manier van handelen is legitiem, en in elk geval niet kennelijk onredelijk. Uit deze manier van handelen blijkt onder meer niet dat zij erop gericht zou zijn om R. nv te schaden, zoals R. nv in haar laatste conclusie lijkt te suggereren.

Ten tweede stelt de rechtbank vast dat het L. vzw terecht opmerkt dat de sloop van de verpleegsterschool niet met zoveel woorden is opgenomen in het verordenend gedeelte van het RUP, maar wel in de, niet-bindende, toelichting, zodat het er niet zonder meer van uit diende te gaan dat de sloop hoe dan ook zou plaatsvinden.

R. nv legt thans een volumestudie voor (farde VII, stuk 11) waaruit zou blijken dat het RUP feitelijk niet kan worden uitgevoerd zonder de sloop van de verpleegsterschool. Het is onduidelijk of deze ‘volumestudie’ deel uitmaakte van het administratief dossier waarvan het L. vzw voorafgaand aan het instellen van het beroep, inzage heeft kunnen nemen. Ook in het geval op grond van deze stukken zou worden aangenomen dat de realisatie van het RUP feitelijk onmogelijk zou zijn zonder de (volledige) sloop van de verpleegsterschool, impliceert dit op zich niet dat het L. vzw haar recht op het instellen van beroep op een kennelijk onredelijke wijze zou hebben uitgeoefend. Een en ander lijkt des te minder het geval te zijn, nu in de toelichtingsnota (p. 24) met zoveel woorden wordt vermeld dat uit het bouwtechnisch onderzoek van de verpleegsterschool blijkt dat ‘delen’ van de verpleegsterschool zouden kunnen behouden blijven.

Ten derde stelt de rechtbank vast dat het L. vzw in de verzoekschriften waarin het beroep heeft ingesteld bij de deputatie van de provincie Vlaams-Brabant op uitvoerig onderbouwde wijze eveneens verschillende andere argumenten heeft aangevoerd, los van de sloop van de verpleegsterschool (argumenten met betrekking tot mobiliteit, wateroverlast, archeologisch onderzoek, natuurtoets ...). Ook in het verzoekschrift dat werd neergelegd bij de Raad voor vergunningsbetwistingen heeft het L. vzw verschillende middelen ontwikkeld die los staan van de beslissing betreffende de sloop van de verpleegsterschool. R. nv toont op geen enkele wijze aan dat ook deze argumenten niet op rechtmatige wijze konden worden geformuleerd in het stadium van het bestrijden van de omgevingsvergunning.

Uit het enkele feit dat de deputatie van de provincie Vlaams-Brabant het merendeel van de argumenten van het L. vzw uiteindelijk ongegrond heeft verklaard, kan ten slotte op zich uiteraard niet worden afgeleid dat de uitvoerig onderbouwde argumentatie die het L. vzw heeft ontwikkeld, blijk zou geven van rechtsmisbruik.

6 Gelet op al wat voorafgaat is de rechtbank van oordeel dat het L. vzw haar fundamenteel recht om als belanghebbende partij beroep in te stellen tegen de bedoelde omgevingsvergunningen niet heeft uitgeoefend op een wijze die kennelijk de normale uitoefening van dit recht door een normaal zorgvuldig persoon te buiten gaat.

7 Geheel ten overvloede merkt de rechtbank op dat R. nv niet alleen op geen enkele wijze aantoont L. vzw zich te buiten zou zijn gegaan aan rechtsmisbruik, maar dat zij er evenmin in slaagt om het oorzakelijk verband aan te tonen tussen de door haar aangevoerde fout en de schade die zij aanvoert.

R. nv toont in haar laatste conclusie op geen enkele wijze aan dat de vergunningsprocedure geen, of minder, ‘vertraging’ zou hebben opgelopen indien het L. geen beroep zou hebben aangetekend tegen de bedoelde beslissingen.

De omgevingsvergunningen die hierboven werden besproken werden immers telkens niet alleen bestreden door het L., maar ook door verschillende andere partijen (zie de bespreking in het feitenoverzicht hierboven).

Uit de voorgelegde stukken blijkt op geen enkele wijze dat deze beroepen ‘foutief’ zijn ingesteld. De beroepsschriften die deze partijen hebben neergelegd bij de deputatie werden niet voorgelegd in het kader van onderhavige procedure. R. nv geeft in haar laatste conclusie ook geen toelichting bij de argumenten die deze andere partijen hebben aangewend. Er bestaat nochtans geen vermoeden dat een partij die een beroep instelt in het kader van een vergunningsprocedure, rechtsmisbruik zou plegen.

8 De vordering van R. nv is niet alleen gericht tegen het L., maar ook tegen de heer K. R. nv vordert de veroordeling van beide partijen hoofdelijk of in solidum voor het geheel van de gevorderde schade.

De rechtbank stelt vast dat de beroepen tegen de onderscheiden beslissingen telkens werden ingesteld door L. vzw en niet door de heer K. R. nv verduidelijkt in haar laatste conclusie niet waarom de heer K. persoonlijk aansprakelijk zou kunnen worden gesteld. Dit volgt nochtans niet automatisch uit het feit dat hij voorzitter is van de vzw.

9 Gelet op al wat voorafgaat is de vordering van R. nv ongegrond.

Voor zover als dienend merkt de rechtbank op dat zij in het geheel geen argumenten leest in de laatste conclusie van R. nv die het bestaan van rechtsmisbruik of het oorzakelijk verband met de door haar aangevoerde schade op enigerlei wijze aannemelijk zou kunnen maken. Haar vordering is manifest ongegrond.

Mede in het licht van de zeer omvangrijke vordering (namelijk een voorlopige schadevergoeding van 100.000,00 euro) die R. nv instelt, kan aldus de indruk rijzen dat R. nv onderhavige procedure aanwendt voor een ander doel dan waarvoor ze is bestemd. Dit geldt des te meer nu R. nv deze procedure niet alleen richt tegen de aanvrager van de vergunningen, maar eveneens tegen de natuurlijke persoon die voorzitter is van deze vereniging.

Rekening houdend met de fundamentele rechtsbescherming die de decreetgever met de beroepsprocedures in stedenbouwzaken voor ogen had, doet een en ander gerede vragen rijzen bij de goede trouw van R. nv in deze zaak, en dit in het kader van een project met een aanzienlijk maatschappelijk belang in opdracht van een gemeentelijke overheid.

De rechtbank neemt er akte van dat de advocaat van het L. en de heer K. op de zitting namens zijn cliënten uitdrukkelijk heeft verklaard dat deze laatsten in dit stadium nog geen vordering wensen in te stellen wegens tergend en roekeloos geding.

- Beoordeling schending goede naam

10 R. nv voert aan dat het L. en de heer K. lasterlijke publicaties over haar hebben verspreid, die haar schade hebben berokkend.

Het L. en de heer K. voeren samengevat aan dat zij voor geen van deze publicaties zelf verantwoordelijk zijn, en dat de publicaties in elk geval vallen onder het recht op vrijheid van meningsuiting.

11 R. nv verwijst ten eerste naar een artikel uit een nieuwbrief van het L., waarin de auteur pleit voor het behoud van de verpleegsterschool in volgende bewoordingen:

“De reden tot sloop van de Verpleegsterschool die de projectontwikkelaars, De Lijn en de stad Leuven ons nu opdringen, zijn zwak. Toch hebben ze ervoor gezorgd dat het gebouw niet opgenomen is in het nieuwe masterplan Hertogensite en dat de perceptie van het publiek negatief beïnvloed werd. Via dit artikel willen we aantonen dat deze beslissing onterecht is en iedereen bewust maken van de verschillende karakteristieken die de Verpleegsterschool zo uniek maken. [...]

Want hoewel het masterplan eind 2014 vastgelegd wordt en mogelijk in de toe­ komst een sloopvergunningsprocedure ingezet wordt, is het laatste woord hierover zeker nog niet gezegd.”

De rechtbank ziet niet in in welke zin deze publicatie een ‘lasterlijk’ karakter zou hebben, dat de eer en goede naam van R. nv op enigerlei wijze in het gedrang zou brengen. De aangehaalde passage is een uittreksel uit een zeer uitvoerig onderbouwd artikel in een ‘nieuwsbrief’ waarin wordt gepleit voor het behoud van de verpleegster- en kloosterschool. De enkele vermelding dat de sloop van deze gebouwen door de bouwheer, De Lijn en ‘de projectontwikkelaars’ wordt ‘opgedrongen’ past binnen de licht polemische toon van het besluit van dit artikel. Elk normaal zorgvuldig lezer van de nieuwsbrief zal dit zo begrijpen. Het artikel is allerminst ‘lasterlijk’ of ‘beledigend’ en valt geheel binnen de vrijheid van meningsuiting van zowel de auteur als van de uitgever van de nieuwsbrief.

12 R. nv verwijst eveneens naar verschillende uitlatingen op de Facebookpagina “Leuven Verpleegsterschool blijft leven”, die volgens R. nv in het leven werd geroepen door de heer K. en de ‘Koepel TLV’.

Het L. en de heer K. voeren aan dat zij deze Facebookpagina’s niet in het leven hebben geroepen, en evenmin beheren. De Facebookpagina zou beheerd worden door de feitelijke vereniging ‘Koepel TLV’.

Uit het feit dat de heer K. afgebeeld wordt op een foto in gezelschap van personen van de ‘Koepel TLV’ en dat op een van de Facebookpagina’s wordt verwezen naar het telefoonnummer en het rekeningnummer van de heer K., kan de rechtbank niet naar genoegen van recht afleiden dat de heer K. of het L. verantwoordelijk zouden zijn voor de inhoud van deze Facebookpagina’s.

De rechtbank neemt bovendien niet aan dat de berichten die R. nv ter zake aanhaalt een ‘lasterlijk’ karakter zouden hebben.

Het is niet onbegrijpelijk en naar recht verantwoord dat op een Facebookpagina die gericht is op het voortbestaan van de verpleegsterschool, terwijl dit voortbestaan feitelijk en op korte termijn bedreigd wordt ingevolge het voorgenomen project, scherpe en soms polemische standpunten worden ingenomen. Een normaal zorgvuldig lezer zal in staat zijn om de berichten een plaats te geven binnen het kader van de heersende polemiek, en inzien dat niet elk standpunt een objectieve weergave is van de werkelijkheid, maar mogelijk eenzijdig en ongenuanceerd is, en mogelijk gekenmerkt wordt door uitvergroting en overdrijving.

Een en ander geldt onder meer ook voor het bericht waarnaar R. in haar laatste conclusie verwijst waarin over de CEO van R. nv wordt vermeld dat het niet te begrijpen valt hoe deze ‘zoveel onzin, zelfs een leugen’ kan ‘debiteren’. Als CEO van een projectontwikkelaar die zich bezig houdt met grootschalige stedenbouwkundige projecten met een maatschappelijke impact moet de betrokken persoon een zekere mate van kritiek, hoe ongenuanceerd ook, kunnen verdragen.

Deze kritiek past binnen de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting in een democratische samenleving, met name het recht om vrij inlichtingen of denkbeelden te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag. Dit recht wordt onder meer gewaarborgd in artikel 10 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden.

13 Aangezien R. nv aldus niet naar genoegen van recht aantoont dat de bedoel- de berichten vallen onder de verantwoordelijkheid van de heer K. en/of het L., en de berichten in elk geval vallen binnen de grenzen van de vrijheid van meningsuiting, is de vordering van R. nv ook wat dit betreft niet gegrond.

- Gerechtskosten

14 R. nv is in het ongelijk gesteld en moet de gerechtskosten betalen. Deze kosten worden voor het L. en de heer K. samen vastgesteld op 3.600,00 euro (basisbedrag rechtsplegingsvergoeding rekening houdend met het provisioneel gevorderde bedrag).

15 De rechtbank veroordeelt R. nv eveneens tot betaling van 165,00 euro aan rolrechten aan de Belgische staat.

V. Beslissing

Dit vonnis wordt na tegenspraak gewezen in eerste aanleg.

De vordering van R. nv is ontvankelijk maar niet gegrond.

De rechtbank veroordeelt R. nv tot de gerechtskosten die voor het L. en de heer K. samen worden vastgesteld op 3.600,00 euro.

De rechtbank veroordeelt R. nv tot betaling van 165,00 euro aan rolrechten aan de Belgische staat.

Dit vonnis werd uitgesproken in de openbare zitting van kamer 08 van de rechtbank van eerst aanleg Leuven op dinsdag 20 april 2021 door JOACHIM HONNAY, rechter en LIEVE SNYERS, griffier.

(…)

Noot

I. INLEIDING

1 Vzw Leuvens Historisch Genootschap is een vzw die onder meer ijvert voor een brede kennis van en belangstelling voor het cultureel, bouwkundig en historisch patrimonium van het grondgebied van Groot Leuven, alsook voor het bestuderen, het catalogeren en het bewaren van het historisch erfgoed van de stad Leuven en het oude Hertogdom Brabant.

Wanneer in Leuven een projectontwikkelaar de zogenaamde Hertogensite wil ontwikkelen, hetgeen onder meer de sloop van een voormalige verpleegsterschool en het klooster Sint-Elisabeth zou inhouden, verzet vzw Leuvens Historisch Genootschap zich daartegen op verschillende wijzen.

2 De realisatie van het project vereist de opmaak van een gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan. In het kader van het openbaar onderzoek1 met betrekking tot het ontwerp van gemeentelijke ruimtelijk uitvoeringsplan formuleert het Leuvens Historisch Genootschap bezwaren en opmerkingen. Zijn bezwaar heeft onder meer betrekking op de sloop van de voormalige verpleegsterschool en de bouw van vier hoogbouwtorens. Hoewel de gemeentelijke commissie voor ruimtelijke ordening (GECORO) met betrekking tot de sloop van de oude verpleegsterschool de uitvoering van bijkomend onderzoek naar alle mogelijke vormen van herbestemming adviseert, wordt het RUP definitief goedgekeurd2. Tegen dat RUP wordt géén beroep aangetekend door het Leuvens Historisch Genootschap.

Ook tegen de daaropvolgende verkavelingsvergunning wordt geen beroep aangetekend.

3 De uitvoering van het project vereist vervolgens niet minder dan acht3 stedenbouwkundige vergunningen en omgevingsvergunningen voor stedenbouwkundige handelingen. Tegen twee vergunningen tekent het Leuvens Historisch Genootschap bestuurlijk beroep aan.

1 Sinds de inwerkingtreding van het decreet 1 juli 2016 (tot wijziging van de regelgeving voor ruimtelijke uitvoeringsplannen teneinde de planmilieueffectrapportage en andere effectbeoordelingen in het planningsproces voor ruimtelijke uitvoeringsplannen te integreren door wijziging van diverse decreten, BS 19 augustus 2016) wordt het openbaar onderzoek m.b.t. gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen geregeld in art. 2.2.21., § 2 en 3 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO). Zie ook art. 6 B.Vl.Reg. 17 februari 2017 betreffende het geïntegreerde planningsproces voor ruimtelijke uitvoeringsplannen, planmilieueffectrapportage, ruimtelijke veiligheidsrapportage en andere effectbeoordelingen (BS 28 maart 2017).

2 Volgens de rechtbank werden geen stukken voorgelegd waaruit zou blijken dat het bijkomend onderzoek, waartoe de GECORO adviseerde, zou zijn uitgevoerd.

3 Van deze acht vergunningen worden er in het geannoteerde vonnis drie besproken.

4 Voor zover kon worden nagegaan, werd van die beroepsprocedure afstand gedaan (RvVb 16 september 2021, nr. RvVb/A/2122/0049). Een ander beroep werd verworpen (RvVb 1 juli 2021, nr. RvVb/A/2021/1158). Naar verluidt, werd een dading afgesloten waarin werd afgezien van alle procedures in ruil voor enkele tegemoetkomingen. Meer bepaald, zou zijn afgesproken dat het verdwenen of verwijderde erfgoed terug zichtbaar zou worden gemaakt met een “3D-maquette”. Overblijfselen van onder andere de Verpleegsterschool zouden ook worden verwerkt in het project. Het Leuvens Historisch Genootschap zou ook samen met de projectontwikkelaar de geschiedenis van de site beschrijven en archeologische vondsten onderzoeken (zie www.vrt.be/vrtnws/nl/2022/09/07/leuven-terzake/).

Het bestuurlijk beroep tegen de eerste omgevingsvergunning, die betrekking heeft op de aanleg van een openbare wegenis en een openbaar plein, wordt gedeeltelijk ingewilligd. De sloop van de verpleegsterschool wordt door de Deputatie van de provincie Vlaams-Brabant uit de vergunning gesloten omdat de aanleg van de openbare wegenis en het openbaar plein de sloop van minstens een gedeelte van de oude verpleegsterschool vereist, terwijl daarvoor op dat ogenblik nog geen vergunning is afgeleverd. Die beslissing van de Deputatie wordt niet bestreden met een beroep tot vernietiging bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

Het bestuurlijk beroep tegen de tweede omgevingsvergunning wordt niet ingewilligd. Deze vergunning heeft onder andere betrekking op de sloop van de verpleegsterschool en het klooster SintElisabeth en de bouw van meergezinswoningen met commerciële ruimte, ondergrondse parking en infrastructuren. De Deputatie verleent de omgevingsvergunning onder voorwaarden. Maar, ditmaal wordt de vergunning wel door het Leuvens Historisch Genootschap bestreden met een beroep tot vernietiging bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Op het ogenblik waarop de rechtbank in het hier geannoteerde vonnis uitspraak doet, is die procedure nog hangende4

Tegen een derde omgevingsvergunning wordt bezwaar ingediend. Maar, tegen deze vergunning wordt geen beroep aangetekend.

4 De projectontwikkelaar ziet in de door het Leuvens Historisch Genootschap ingediende bezwaren en adminis- tratieve beroepen diverse pogingen om de projectontwikkelaar moedwillig schade te berokken. Het Leuvens Historisch Genootschap zou misbruik hebben gemaakt van zijn recht om beroep in te stellen tegen de omgevingsvergunningen. De door het Leuvens Historisch Genootschap gevoerde beroepsprocedures waren, volgens de projectontwikkelaar, in se immers gericht tegen de sloop van de verpleegsterschool, terwijl de sloop ervan reeds zou voortvloeien uit de definitieve vaststelling van het gemeentelijk RUP, en daartegen had het Leuvens Historisch Genootschap geen beroep ingesteld. Op die wijze zou het Leuvens Historisch Genootschap de beroepen tegen de omgevingsvergunningen voor stedenbouwkundige handelingen doelbewust hebben ingesteld, evenwel zonder enige kans op redelijk succes. Als gevolg daarvan liep de projectontwikkelaar nodeloos vertraging op, met schade tot gevolg. Het gevoel van de projectontwikkelaar, dat de door het Leuvens Historisch Genootschap ingediende bezwaren en bestuurlijke beroepen pogingen inhielden om de projectontwik- kelaar moedwillig schade te berokkenen, wordt bij de projectontwikkelaar nog verstrekt door een aantal publicaties in een nieuwsbrief van het genootschap en op een Facebookpagina waarin, naar het oordeel van de projectontwikkelaar, misleidende en beledigende informatie verspreid wordt. Met het oog op vergoeding van de geleden schade dagvaardt de projectontwikkelaar het Leuvens Historisch Genootschap én zijn voorzitter en vordert hun veroordeling in betaling van een provisionele schadevergoeding van 100.000 euro.

5 In het geannoteerde vonnis wijst de rechtbank de vordering van de projectontwikkelaar af als “manifest” ongegrond. Volgens de rechtbank heeft het Leuvens Historisch Genootschap zijn fundamenteel recht om als belanghebbende partij beroep in te stellen tegen de omgevingsvergunningen niet uitgeoefend op een wijze die kennelijk de normale uitoefening van dit recht door een normaal zorgvuldig persoon te buiten gaat. Bijkomend stelt de rechtbank zich de vraag

5 “SLAPP” staat voor “Strategic Lawsuit Against Public Participation” of “strategische rechtszaak tegen publieke participatie”.

6 Art. 52 e.v. (bestuurlijk beroep) en art. 105 (jurisdictioneel beroep) decreet 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning, BS 23 oktober 2014, verkort weergegeven als “Omgevingsvergunningendecreet”.

7 Art. 53, 1° Omgevingsvergunningendecreet.

8 Art. 53, 3° t.e.m. 8° Omgevingsvergunningendecreet.

9 Art. 53, 2° Omgevingsvergunningendecreet.

10 Zie o.m. J. HOOFD en T. PELS, “Rechtspersoonlijkheid in omgevingsrechtelijke context als toegangspoort tot de rechter” (noot onder RvVb 7 oktober 2021, nr. RvVb/A/2122/0099,), TMR 2021, 606-607.

11 Art. 2, 1° Omgevingsvergunningendecreet.

12 Deze definitie sluit aan bij de definitie van het betrokken publiek in het Verdrag van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (BS 24 april 2003, verkort weergeven als “Verdrag van Aarhus”) (art. 2, lid 5) (L. LAVRYSEN, Handboek Milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2016, p. 577, nr. 434).

13 Voor een toepassing, zie RvVb 22 juni 2020, nr. RvVb/UDN/1920/0963, TMR 2021, 53. Zie ook M. DE JONGHE, “De procedure bij de raad voor vergunningsbetwistingen” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, O. COOPMAN, K. VANHERCK, P. VAN ASSCHE, G. DE WOLF, L. JOPPEN, P. VANSANT en M. DEJONGHE, Zakboekje ruimtelijke ordening 2023, Mechelen, Kluwer, 2022, 764.

14 Art. 74, § 1, lid 1, 3° B.Vl.Reg. 27 november 2015 tot uitvoering van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (BS 23 juni 2016) (bestuurlijk beroep) en art. 56, § 1, 1° B.Vl.Reg. 16 mei of de projectontwikkelaar de procedure niet heeft aangewend voor een ander doel dan datgene waarvoor ze bestemd is. Op deze aspecten wordt in het kader van deze noot dieper ingegaan.

Vooreerst wordt onderzocht in welke omstandigheden het aanwenden van juridische bezwaar- en of beroepsmogelijkheid kan worden beschouwd als rechtsmisbruik Vervolgens wordt onderzocht of en wanneer een vordering tot schadevergoeding, die gesteund wordt op een voorgehouden misbruik van bezwaar- en/of beroepsmogelijkheden, kan worden beschouwd als een ongeoorloofd drukkingsmiddel, zgn. “SLAPP”5. Tot slot volgt een conclusie.

II. MISBRUIK VAN BEROEP

6 Het is algemeen geweten dat tegen een omgevingsvergunning een bestuurlijk en vervolgens een jurisdictioneel beroep kan worden ingesteld6. Naast de vergunningsaanvrager7 en een aantal overheidsorganen8 kan ook het “betrokken publiek” beroep instellen9. Onder het betrokken publiek10 wordt verstaan: “elke natuurlijke persoon of rechtspersoon alsook elke vereniging, organisatie of groep met rechtspersoonlijkheid die gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij de besluitvorming over de afgifte of de bijstelling van een omgevingsvergunning of van vergunningsvoorwaarden waarbij niet­gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten, geacht worden belanghebbende te zijn”11,12 . Aldus kan ook een vzw, weliswaar onder bepaalde voorwaarden, (bestuurlijk en jurisdictioneel) beroep instellen tegen een omgevingsvergunning13. Een van die voorwaarden is dat ook een vzw haar belang bij een (bestuurlijk en jurisdictioneel) beroep moeten duiden14, ook al rust op een “vereniging” een minder zware bewijslast omdat niet-gouvernementele organisaties – die zich voor milieubescherming inzetten – geacht worden belanghebbende te zijn15

7 Elk recht wordt echter begrensd door het algemeen rechtsbeginsel16 van het verbod op rechtsmisbruik.

Rechtsmisbruik bestaat in de uitoefening van een recht op een wijze die kennelijk de grenzen te buiten gaat van de uitoefening van dat recht door een bedachtzaam en voorzichtig persoon. Dit is onder meer het geval wanneer de veroorzaakte schade buiten verhouding staat tot het voordeel dat de houder van dat recht nastreeft of heeft verkregen. Bij de beoordeling van de belangen die in het geding zijn, moet de rechter rekening houden met alle omstandigheden van de zaak en met name ook met de houding van degene die andermans recht heeft aangetast17. Ook de uitoefening van procesrechten vindt zijn grenzen in het algemeen rechtsbeginsel van het verbod op rechtsmisbruik. De uitoefening van procesrechten is abusief wanneer zij plaatsvindt zonder redelijk belang, zij aan de andere partij een onevenredig nadeel berokkent of, in het algemeen, zij kennelijk de perken te buiten gaat van de uitoefening van dat recht door een normaal zorgvuldige procespartij waardoor de goede procesorde in het

2014 houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (BS 3 december 2014) (beroep tot vernietiging).

15 Zie daarover M. DE JONGHE, “De procedure bij de raad voor vergunningsbetwistingen” in I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, O. COOPMAN, K. VANHERCK, P. VAN ASSCHE, G. DE WOLF, L. JOPPEN, P. VANSANT en M. DEJONGHE, Zakboekje ruimtelijke ordening 2023, Mechelen, Kluwer, 2022, 762.

16 Zie bv. Cass. 8 februari 2021, AR S.20.0009.N; Cass. (1e k.) 26 oktober 2017, AR C.16.0393.N; M. MEIRLAEN, “Verbod van rechtsregelontduiking, fraus omnia corrumpit en het verbod van rechtsmisbruik”, NJW 2018, p. 282, nr. 35.

17 Zie bv. Cass. 27 januari 2020, AR C.19.0020.N, RW 2020-21, 427, noot B. INDEKEU en TROS 2019, 294, noot M. MEIRLAEN.

18 Cass. 26 oktober 2017, AR C.16.0393.N.

19 Zie daarover M. MEIRLAEN, “Bouwen op eigen risico?” (noot bij Cass. 27 januari 2020), TROS 2019, 298299, nr. 10.

20 M. MEIRLAEN, “Bouwen op eigen risico?” (noot bij Cass. 27 januari 2020), TROS 2019, p. 298, nr. 10. MEIRLAEN verwijst hiervoor naar een arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb 24 september 2019, nr. RvVb/A/1920/0083) waarin de Raad overweegt: “De tussenkomende partij toont niet aan dat de verzoekende partij door haar houding in het licht van een feitelijke kennisname, haar recht op beroep heeft verwerkt of zich heeft bezondigd aan rechtsmisbruik.” gedrang komt. Bij deze beoordeling moet de rechter rekening houden met alle omstandigheden van de zaak18

21 MEIRLAEN verwijst in dat verband naar rechtspraak die vereist dat iedere vordering moet doen blijken van een rechtmatig belang (zie daarover o.a. F. HAENTJENS, Vastgoedcontracten en ruimtelijke ordening, Antwerpen-Cambridge, Intersentia, 2015, p. 319 e.v., randnrs. 409 e.v.).

22 Zie daarover o.a. F. HAENTJENS, Vastgoedcontracten en ruimtelijke ordening, Antwerpen-Cambridge, Intersentia, 2015, p. 319 e.v., randnrs. 409 e.v.

23 RvVb 24 september 2019, nr. RvVb/A/1920/0083; RvVb 6 maart 2018, nr. RvVb/A/1718/0607; RvVb 11 september 2018, nr. RvVb/A/1819/0043; RvVb 18 april 2017, nr. RvVb/A/1617/0767; RvVb 21 januari 2014, nr. RvVb/A/2014/0080.

24 Het gebrek aan rechtmatig belang (hetzij van een verzoek tot vernietiging op zich, hetzij bij een middel) wordt nu en dan wel opgeworpen. Maar, de Raad voor Vergunningsbetwistingen gaat er tot dusver niet (diep) op in (zie bv. RvVb 15 oktober 2020, nr. RvVb/A/2021/0150).

8 Ook het recht om beroep aan te tekenen tegen een vergunningsbeslissing is dus vatbaar voor misbruik19. Het gegeven dat het betrokken publiek een omgevingsvergunning kan bestrijden met een bestuurlijk en een jurisdictioneel beroep, sluit derhalve niet uit dat ook dat recht het voorwerp kan uitmaken van rechtsmisbruik. Volgens MEIRLAEN20 wordt de “misbruiktoets” vaak gebruikt bij het inkleuren van de vraag of er een rechtmatig belang21 voorligt. MEIRLAEN verwijst in dat verband naar de rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen die stelt dat de verzoekende partijen gedurende de ganse procedure moeten doen blijken van het rechtens vereiste belang bij hun vordering. Volgens die rechtspraak moeten de verzoekende partijen met andere woorden een voortdurend, ononderbroken en actueel belang bij hun vordering blijven hebben. Enkel dan kunnen de verzoekende partijen worden aangemerkt als belanghebbenden. Dit standpunt kan m.i. niet onverkort worden onderschreven. Het is weliswaar correct dat, zowel in de rechtspraak van de Raad van State als in het gemeen recht, eenieder moet doen blijken van een rechtmatig belang22. Maar, de rechtspraak23 waarnaar MEIRLAEN in dat verband verwijst, maakt m.i. geen toepassing van de leer van het rechtmatig belang. Tot nog toe heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen, voor zover mij bekend, geen rechtspraak ontwikkeld m.b.t. de vereiste van een rechtmatig belang bij een vordering tot vernietiging24. Dit neemt echter niet weg dat het standpunt, dat ook het recht om (bestuurlijk of jurisdictioneel) beroep aan tekenen tegen omgevingsvergunning kan worden misbruikt, bijgetreden wordt.

In de marge dient hier overigens te worden vermeld dat zowel de Raad voor Vergunningsbetwistingen25 (als annulatierechter) als de Raad van State26 (als cassatierechter) instrumenten ter beschikking hebben om kennelijk onrechtmatige beroepen of kennelijk ontoelaatbare cassatieberoepen te sanctioneren met een geldboete.

9 In een recent arrest diende ook het hof van beroep te Gent 27 te oordelen over een vordering tot schadevergoeding 28 die gesteund was op misbruik van beroepsmogelijkheden. In de feiten, die tot het arrest aanleiding gaven, was een projectontwikkelaar van oordeel dat een burger de projectontwikkeling van drie sites op tergende wijze dwarsboomde door bezwaar aan te tekenen tegen stedenbouwkundige aanvragen en door beroepen aan te tekenen tegen stedenbouwkundige vergunningen, zowel bestuurlijke als jurisdictionele beroepen bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen (beroepen tot vernietiging) als bij de Raad van State (cassatieberoep)29. De bestuurlijke en jurisdictionele beroepen m.b.t. een eerste (aanpalende) site30 waren “succesvol”, in die zin dat de (toenmalige) provinciaal stedenbouwkundige ambtenaar telkenmale adviseerde de vergunningen te weigeren (welk advies de Deputatie telkenmale niet volgde) en de Raad voor Vergunningsbetwistingen de door de Deputatie verleende vergunningen telkenmale vernietigde. Ook m.b.t. twee andere sites31 – deze sites waren gelegen op een afstand van ongeveer 1 km van de betrokken derde – diende de derde bezwaren in en werden bestuurlijke en jurisdictionele beroepen aangetekend.

25 Art. 43, lid 1 en 2 decreet betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (BS 1 oktober 2014, verkort weergegeven als “DBRC-decreet”): “De Raad voor Vergunningsbetwistingen kan ambtshalve een geldboete opleggen wegens kennelijk onrechtmatig beroep. De geldboete bedraagt minimaal 125 euro en maximaal 2.500 euro, met dien verstande dat die bedragen door de Vlaamse Regering kunnen worden gewijzigd ingevolge de evolutie van het indexcijfer van de consumptieprijzen.”

26 Op grond van art. 37, lid 2 Gec.W. 12 januari 1973 op de Raad van State (BS 21 maart 1973, verkort weergegeven als RvS-wet) kan de Raad van State, wanneer een cassatieberoep ontoelaatbaar is verklaard, een geldboete opleggen. De geldboete gaat van 125 tot 2.500 euro en kan worden geïndexeerd (art. 37, leden 5 en 7 RvS-wet).

27 Gent 13 januari 2022, TMR 2022, 368.

28 In casu werd een schadevergoeding van 500.000 euro gevorderd.

29 Er werden niet enkel bezwaar geformuleerd en beroep aangetekend tegen stedenbouwkundige vergunningen. Er werden ook burgerlijke procedures (in kort geding; op eenzijdig verzoekschrift) gevoerd en strafklachten met burgerlijkepartijstelling neergelegd.

30 In het arrest “site D” genoemd.

31 In het arrest “site T” en “site B” genoemd.

32 De sites T en B.

33 De projectontwikkelaar steunde zijn vordering op art. 1382 oud Burgerlijk Wetboek (hierna BW).

34 Zie bv. Cass. 27 januari 2022, C.21.0281.N, P&B 2022, 104: “Een proceshandeling kan tergend of roekeloos zijn en bijgevolg aanleiding geven tot schadevergoeding wanneer een procespartij haar recht om die handeling te stellen uitoefent met de bedoeling om een wederpartij schade te berokkenen dan wel op een wijze die de perken van de normale uitoefening van dat recht door een zorgvuldig en vooruitziend persoon kennelijk te buiten gaat. Hoewel de rechter op grond van het concrete procesverloop onaantastbaar in feite oordeelt over het procesrechtsmisbruik van een procespartij, kan het Hof niettemin nagaan of de rechter gelet op de door hem gedane vaststellingen tot procesrechtsmisbruik heeft kunnen besluiten.”

Daar waar diens bezwaren in eerste instantie nog gegrond werden bevonden (en aanleiding gaven tot weigeringsbeslissingen), werden de beroepen tegen de navolgende vergunningen zowel door de Deputatie, de Raad voor Vergunningsbetwistingen als de Raad van State afgewezen. In één van de procedures voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen verzocht de vergunningsaanvrager dat aan de derde een boete zou worden opgelegd wegens kennelijk onrechtmatig beroep, hetgeen evenwel door de Raad werd afgewezen. Voor de burgerlijke rechter verdedigde de projectontwikkelaar het standpunt dat de door de derde m.b.t. de twee laatste sites32 gevoerde procedures een tergend en roekeloos karakter vertoonden. Op grond daarvan vorderde de projectontwikkelaar schadevergoeding33 De vordering tot schadevergoeding werd verworpen. In zijn oordeel ging het hof van beroep uit van het principe van het tergend en roekeloos geding. Van dit laatste is er sprake wanneer een partij de bedoeling heeft nadeel te berokkenen aan de andere partij of haar recht om in rechte op te treden uitoefent op een wijze die kennelijk de grenzen overschrijdt van de normale uitoefening van dat recht door een voorzicht en zorgzaam persoon34 Het hof van beroep stelde vooreerst vast dat in de procedure m.b.t. de eerste site de derde telkens “zijn slag thuishaalde”. M.b.t. de verschillende procedures, die de derde voerde m.b.t. de twee andere sites, oordeelde het hof van beroep dat de projectontwikkelaar er niet in slaagde “om aan te tonen dat een normaal en zorgvuldig persoon, geplaatst in dezelfde omstandigheden (…) de beslissing van de deputatie (…) niet zou bestreden hebben voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen”. De beslissing van de Raad voor Vergunningsbetwistingen om geen boete wegens kennelijk onrechtmatig beroep op te leggen ondersteunde het standpunt van het hof van beroep. Ook de ingestelde cassatieberoepen waren, naar het oordeel van het hof35, niet lichtzinnig ingesteld, ook al werden ze als onontvankelijk afgewezen. Het hof van beroep stelde vast dat de Raad van State het cassatieberoep niet had afgewezen als ontoelaatbaar36 en evenmin een geldboete had opgelegd in de zin van artikel 37 RvS-wet 37. Louter volledigheidshalve voegde het hof er nog aan toe dat de projectontwikkelaar ook wat betreft de geleden schade faalde in de op hem rustende bewijslast.

35 Anders dan in eerste aanleg werd geoordeeld.

10 Ook in het geannoteerde vonnis wijst de rechtbank van eerste aanleg te Leuven de vordering van de projectontwikkelaar volledig af als ongegrond. Het oordeel van de rechtbank is gesteund op drie uitgangspunten. Allereerst was het Leuvens Historisch Genootschap in beginsel ge- rechtigd om de decretaal38 voorziene beroepsprocedures in te stellen. Vervolgens blijkt uit de statuten van het Leuvens Historisch Genootschap dat het een legitiem belang had om op een beroepsprocedure op te starten met het oog op bescherming van het erfgoed in Leuven. Tot slot vormt de mogelijkheid van elke belanghebbende om inspraak uit te oefenen bij een stedenbouwkundig project en in dat kader desgevallend een beroep in te stellen, een fundamenteel recht dat voortvloeit uit verdragsrechtelijke verplichtingen ter bescherming van de leefomgeving39 en dat decretaal verankerd is.

36 In de cassatieprocedure voor de Raad van State wordt een onderscheid gemaakt tussen de toelaatbaarheid en de ontvankelijkheid (zie daarover bv. E. BREWAEYS, “De Raad van State als cassatierechter. Overzicht van rechtspraak (2006-2011)”, RW 2011-12, 1496-1502, nrs. 28-42). Elk cassatieberoep wordt, zodra het op de rol is geplaatst, onmiddellijk onderworpen aan een procedure van toelating. Het cassatieberoep zal pas worden behandeld voor zover het toelaatbaar is verklaard. Op die wijze heeft de wetgever in 2006 een filterprocedure ingevoerd die moet verhinderen dat de Raad van State wordt beschouwd als een beroepsinstantie en voorzieningen in cassatie zou moeten onderzoeken en ten gronde berechten waarvan na een kort voorafgaand onderzoek blijkt dat die, gelet op de middelen die erin worden aangevoerd, geen enkele kans maken om te worden ingewilligd (E. BREWAEYS, “De Raad van State als cassatierechter. Overzicht van rechtspraak (2006-2011)”, RW 2011-12, 1496, nr. 28).

37 Op grond van art. 37, lid 2 Gec.W. 12 januari 1973 op de Raad van State (BS 21 maart 1973, verkort weergegeven als RvS-wet) kan de Raad van State, wanneer een cassatieberoep ontoelaatbaar is verklaard, een geldboete opleggen. De geldboete gaat van 125 tot 2.500 euro en kan worden geïndexeerd (art. 37, leden 5 en 7 RvS-wet).

38 Art. 52 e.v. decreet 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning, BS 23 oktober 2014, verkort weergeven als “Decreet Omgevingsvergunning”.

39 Waarmee de rechtbank impliciet maar zeker verwijst naar het Verdrag van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, BS 24 april 2003, verkort weergeven als “Verdrag van Aarhus”. Op grond van het Verdrag van Aarhus (art. 6) dient het betrokken publiek de mogelijkheid te hebben te participeren in de besluitvorming over specifieke activiteiten (L. LAVRYSEN, Handboek Milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2016, p. 577, nr. 434).

40 Op wie de bewijslast hoe dan ook rust (art. 8.4 BW).

41 Hierbij rijst dan wel de vraag of een orgaan van actief bestuur, zoals de Deputatie, een RUP mag toetsen op zijn wettigheid en, in geval van onwettigheid, buiten beschouwing kan laten bij toepassing van art. 159 Grondwet (hierna Gw.). Algemeen wordt aangenomen dat een orgaan van actief bestuur zulks niet kan (zie bv. I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, AntwerpenCambridge, Intersentia, 2017, p. 531, nrs. 1186-1187; RvS (10e k.) 10 januari 2005, nr. 138.975, De Vreese; sommige auteurs nemen een ander standpunt in ter verdediging, zie J. THEUNIS, “De toetsing aan grondrechten door het Grondwettelijk Hof – Overzicht van rechtspraak 2011”, TBP 2012, 918-619, nr. 100 met verwijzing naar D. RENDERS e.a., Droit administratif. Tome III: Le contrôle de l’administration, Brussel, Larcier, 2010, 299, J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 197-222 en J. THEUNIS, “De exceptie van onwettigheid: instrument in handen van burger, rechter en overheid” in Liber amicorum Marc Boes, Brugge, die Keure, 2012, (505) 512-518). Uiteraard beschikt de Raad voor Vergunningsbetwistingen wel over die bevoegdheid (zie bv. RvVb 10 december 2020, nr. RvVb/S/2021/0413 waarin een verkavelingsvergunning, bij toepassing van art. 159 Gw., buiten beschouwing wordt gelaten).

Uitgaande van die principes kwam het volgens de rechtbank toe aan de projectontwikkelaar40 om aan te tonen dat het Leuvens Historisch Genootschap misbruik zou hebben gemaakt van zijn fundamenteel recht op inspraak en het instellen van een decretaal voorziene beroepsmogelijkheid.

Zoals reeds aangehaald werd, was de projectontwikkelaar van oordeel dat de door het Leuvens Historisch Genootschap gevoerde beroepsprocedures in se gericht waren tegen de sloop van de verpleegsterschool. Die sloop zou reeds voortvloeien uit de definitieve vaststelling van het gemeentelijk RUP, maar daartegen had het Leuvens Historisch Genootschap geen beroep ingesteld. Dat kernargument veegt de rechtbank op gemotiveerde wijze van tafel. Volgens de rechtbank kon niets het Leuvens Historisch Genootschap beletten om, in het kader van een beroepsprocedure tegen de omgevingsvergunning, argumenten te putten uit een eventuele onwettigheid van het RUP, ook al werd het RUP zelf niet aangevochten41. Volgens de rechtbank konden er tal van redenen bestaan waarom wel een bezwaar werd geformuleerd maar geen beroep werd ingediend tegen het gemeentelijk RUP. Bovendien stelde de rechtbank vast dat de sloop van de verpleegsterschool niet met zoveel woorden was opgenomen in het verordenende gedeelte van het RUP. Daarenboven stelde de rechtbank vast dat het Leuvens Historisch Genootschap in het kader van de beroepsprocedure ook andere uitvoerig onderbouwde argumenten had aangevoerd. Het gegeven tot slot dat het merendeel van die argumenten ongegrond werden bevonden, volstond voor de rechtbank niet om tot rechtsmisbruik te besluiten.

Het geannoteerde vonnis besluit dan ook dat het Leuvens Historisch Genootschap zijn fundamenteel recht om als belanghebbende partij beroep in te stellen tegen de omgevingsvergunningen niet heeft uitgeoefend op een wijze die kennelijk de normale uitoefening van dit recht door een normaal zorgvuldig persoon te buiten gaat.

III. SLAPP’S

11 Nadat de rechtbank in het geannoteerde vonnis tot het besluit komt dat het bestaan van rechtsmisbruik of het oorzakelijk verband met de aangevoerde schade op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt wordt, stelt de rechtbank zich – in niet mis te verstane bewoordingen – vragen bij de werkelijke bedoeling van de projectontwikkelaar: “Mede in het licht van de zeer omvangrijke vordering (namelijk een voorlopige schadevergoeding van 100.000 euro) die (de projectontwikkelaar) instelt, kan aldus de indruk rijzen dat (de projectontwikkelaar) onderhavige procedure aanwendt voor een ander doel dan waarvoor ze is bestemd. Dit geldt des te meer nu (de projectontwikkelaar) deze procedure niet alleen richt tegen de (vereniging), maar eveneens tegen de natuurlijke persoon die voorzitter is van deze vereniging. Rekening houdend met de fundamentele rechtsbescherming die de decreetgever met de beroepsprocedures in stedenbouwzaken voor ogen had, doet een en ander gerede vragen rijzen bij de goede trouw van (de projectontwikkelaar), en dit in het kader van een project met een aanzienlijk maatschappelijk belang in opdracht een gemeentelijke overheid.” Met die overweging leek de rechtbank het pad naar een schadevergoeding wegens tergend en roekeloos geding te effenen. Maar, de rechtbank stelt evenwel dat “(…) de advocaat

42 Art. 780bis, leden 1 en 2 Gerechtelijk Wetboek (hierna Ger.W.) bepaalt: “De partij die de rechtspleging aanwendt voor kennelijk vertragende of onrechtmatige doeleinden kan worden veroordeeld tot een geldboete van 15 euro tot 2.500 euro, onverminderd de schadevergoeding die gevorderd zou worden. In dat geval, wordt in dezelfde beslissing daarover uitspraak gedaan voor zover schadevergoeding voor tergend en roekeloos geding wordt gevorderd en toegekend. Indien zulks niet het geval is, worden de partijen verzocht toelichting te geven overeenkomstig artikel 775”.

Zie daarover o.a. T. DE JAEGER, “Verstorend procesgedrag: doeltreffend sanctioneren voor een efficiënte procesvoering”, TPR 2017, p. 1247-1250, nrs. 49-51.

43 Vgl. I. VERHELLE, “Slapping door project-ontwikkelaars. Blaffende honden bijten niet”, STORM 2022, afl. 3, 25/04.

44 I. VERHELLE, “Slapping door project-ontwikkelaars. Blaffende honden bijten niet”, STORM 2022, afl. 3, 25.

45 www.vrt.be/vrtnws/nl/2022/09/07/leuven-terzake/.

46 Zie het Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot bescherming van bij publieke participatie betrokken personen tegen kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke procedures (“strategische rechtszaken tegen publieke participatie”), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ NL/TXT/?uri=CELEX:52022PC0177 van het Leuvens Historisch Genootschap en de (voorzitter) op de zitting namens zijn cliënten uitdrukkelijk heeft verklaard dat deze laatsten in dit stadium nog geen vordering wensen in te stellen wegens tergend en roekeloos geding.” Hoewel de rechtbank nog over de mogelijkheid beschikte om ambtshalve een geldboete op te leggen42, maakte de rechtbank hiervan evenwel – op het eerste gezicht enigszins merkwaardig, gelet op de hiervoor weergegeven motieven – geen gebruik43

12 Het hier geannoteerde vonnis kreeg niet enkel in de rechtsleer44, maar ook in de reguliere media de nodige aandacht45 Daarin werd de vordering van de projectontwikkelaar bestempeld als “Slapping”. “Slapping” of “SLAPP’s” staat voor “Strategic Lawsuit Against Public Participation” of “strategische rechtszaak tegen publieke participatie” en wordt omschreven46 als een bijzonder schadelijke vorm van pesterijen en intimidatie, die wordt toegepast tegen personen die zich inzetten voor het algemeen belang. Het zijn ongegronde of overdreven gerechtelijke procedures die meestal door machtige personen, lobbygroepen, bedrijven en overheidsorganen worden aangespannen tegen partijen die over zaken van algemeen belang kritiek uiten of berichten verspreiden die de eiser onwelgevallig zijn. Zij hebben tot doel critici te censureren, te intimideren en het zwijgen op te leggen door hen te belasten met de kosten van een juridisch verweer totdat zij hun kritiek of oppositie staken. In tegenstelling tot gewone rechtszaken worden SLAPP’s niet aangespannen om het recht op toegang tot de rechter uit te oefenen en om de rechtszaak te winnen of schadeloos te worden gesteld. In plaats daarvan worden zij aangespannen om de verweerders te intimideren en hen financieel droog te leggen. Uiteindelijk is het de bedoeling om angst aan te jagen, verweerders het zwijgen op te leggen en hen ervan te weerhouden hun werk voort te zetten. SLAPP’s worden vaak aangespannen tegen journalisten en mensenrechtenverdedigers. Daarbij gaat het niet alleen om individuele personen, maar ook om media, uitgeverijen en organisaties uit het maatschappelijk middenveld, bijvoorbeeld milieugroeperingen. Ook anderen die betrokkenen zijn bij publieke participatie, zoals onderzoekers en wetenschappers, kunnen het doelwit zijn.

Kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke procedures tegen publieke participatie zijn een recent, maar steeds vaker voorkomend verschijnsel in de Europese Unie. Als voorbeeld van Slapping of SLAPP’s wordt in de rechtsleer47 verwezen naar de gerechtelijke procedures die een projectontwikkelaar aanspande tegen de nieuwswebsite Apache48. De opeenvolgende klachten en procedures, die de projectontwikkelaar tegen de nieuwswebsite Apache aanspant, zijn een aanwijzing dat het recht en de rechtsprocedures misbruikt kunnen worden om kritische rapportering te intimideren en journalis-

47 D. VOORHOOF, “Slapps”, Juristenkrant, 24 februari 2021, 9.

48 Zie o.a. D. VOORHOOF, “Vrijspraak Apache is opsteker voor journalistieke vrijheid”, Juristenkrant, 24 februari 2021, 5 en 9.

49 D. VOORHOOF, “Slapps”, Juristenkrant, 24 februari 2021, 9.

50 D. VOORHOOF, “Slapps”, Juristenkrant, 24 februari 2021, 9.

51 Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot bescherming van bij publieke participatie betrokken personen tegen kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke procedures (“strategische rechtszaken tegen publieke participatie”), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ TXT/?uri=CELEX:52022PC0177

52 Het voorstel werd door de Europese Commissie ingediend op 28 april 2022. Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) heeft er advies over gegeven op 26 oktober 2022. Er werd vervolgens over beraadslaagd in de Raad op 15 december 2022.

53 Het begrip “publieke participatie” wordt breed gedefinieerd. Het omvat elke verklaring of activiteit die wordt afgelegd of verricht in het kader van (1) de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie en (2) de uitoefening van het recht op vrijheid van vereniging en vreedzame vergadering (art. 3 ontwerp van Richtlijn).

54 Art. 1 ontwerp van Richtlijn.

55 Art. 8 ontwerp van Richtlijn geeft de rechter de bevoegdheid om de eiser te verplichten een zekerheid te stellen voor de proceskosten of voor de proceskosten en de schadevergoeding, wanneer het gerecht, zelfs indien de vordering niet kennelijk ongegrond is, oordeelt dat er elementen zijn die op onrechtmatig gebruik van de procedure wijzen en de vooruitzichten op succes in het hoofdgeding onzeker zijn.

56 Een zaak kan vroegtijdig worden geseponeerd wanneer de tegen de verweerder aanhangig gemaakte vordering kennelijk geheel of gedeeltelijk ongegrond is (art. 9 ontwerp van Richtlijn). Indien de verweerder om vroegtijdige seponering heeft verzocht, wordt het hoofdgeding geschorst totdat er een definitieve beslissing op dat verzoek is genomen (art. 10 ontwerp van Richtlijn). Een verzoek om vroegtijdige seponering moet in een versnelde procedure wordt behandeld (art. 11 ontwerp van Richtlijn). Er wordt ook een bijzondere regel voor de bewijslast ingevoerd: indien een verweerder om vroegtijdige seponering heeft verzocht en daarbij heeft aangetoond dat de verklaring of de activiteit een daad van publieke participatie is, moet de eiser aantonen dat de vordering niet kennelijk ongegrond is (art. 12 ontwerp van Richtlijn).

57 Een eiser die een onrechtmatige gerechtelijke procedure tegen publieke participatie aanhangig heeft gemaakt, kan worden veroordeeld in alle proceskosten, waaronder de volledige door de verweerder gemaakte kosten voor vertegenwoordiging in rechte, tenzij deze kosten buitensporig zijn (art. 14 ontwerp van Richtlijn). Er wordt gewaarborgd dat een natuurlijke persoon of rechtspersoon, die schade heeft geleden ten en mediaredacties te verplichten tot jarenlange procesvoering met een negatieve impact op het journalistiek functioneren van de redacties49

13 De problematiek Slapping of SLAPP’s krijgt veel aandacht op internationaal niveau. In een resolutie van 25 november 2020 heeft het Europees Parlement het gebruik van SLAPP veroordeeld. Terzelfder tijd werd de Europese Commissie opgeroepen om een wetgevend voorstel met minimumstandaarden tegen SLAPP voor te bereiden. Ook in de schoot van de Raad van Europa werd aangedrongen op een aanbeveling die de 27 lidstaten moet aansporen om daadwerkelijk actie te ondernemen tegen tergende gedingen en intimiderende klachten en procedures tegen journalisten en andere ‘public watchdogs’ zoals actiegroepen, milieuverenigingen en mensenrechtenorganisaties50

Intussen heeft de Europese Commissie een voorstel voor richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot bescherming van bij publieke participatie betrokken personen tegen kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke procedures ingediend51,52. Het ontwerp van richtlijn beoogt de bestrijding van kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke procedures in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen die tegen zowel natuurlijke personen als rechtspersonen aanhangig worden gemaakt wegens hun betrokkenheid bij publieke participatie53,54. Het ontwerp van richtlijn voorziet in de mogelijkheid om procedurele waarborgen te vragen, zoals een zekerheidstelling55, een vroegtijdige seponering van kennelijk ongegronde gerechtelijke procedures56 en voorzieningen in rechte tegen onrechtmatige gerechtelijke procedures57. De richtlijn voorziet tot slot in een bescherming tegen onrechtmatige gerechtelijke procedures die bij gerechten in derde landen aanhangig worden gemaakt58

IV. CONCLUSIE

14 Het geannoteerde vonnis legt het (potentiële) spanningsveld tussen enerzijds projectontwikkeling en anderzijds inspraak van het betrokken publiek in vergunningsprocedures bloot.

Het uitgangspunt is dat het betrokken publiek inspraak moet hebben in aanvragen tot omgevingsvergunningen. Het betrokken publiek moet, wanneer het doet blijken van het vereiste belang, de mogelijkheid hebben om bezwaren en opmerkingen te formuleren en om bestuurlijke en/of jurisdictionele beroepen in te stellen. Het Verdrag van Aarhus waarborgt die rechten59. Dit neemt uiter- aard niet weg dat, wanneer het betrokken publiek misbruik maakt van het recht om bezwaren en opmerkingen te formuleren of om bestuurlijke of jurisdictionele beroepen in te stellen, dit misbruik moet kunnen worden gesanctioneerd. Specifiek in het omgevingsrecht beschikken zowel de Raad voor Vergunningsbetwistingen60 als de Raad van State61 (als cassatierechter) over instrumenten om dergelijke onrechtmatige beroepen te sanctioneren. Die sanctiemechanismen sluiten een buitencontractuele vordering62 of andere vorderingen (zoals bv. een strafklacht) tegen het betrokken publiek niet uit.

Omgekeerd mogen ook buitencontractuele of andere vorderingen (zoals bv. strafklachten) tegen het betrokken publiek niet worden misbruikt. Wanneer dergelijke vorderingen misbruikt worden en als gevolg van een onrechtmatige gerechtelijke procedure tegen publieke participatie, volledige compensatie voor die schade kan vorderen en verkrijgen. Dit betreft zowel materiële als immateriële schade (art. 15 ontwerp van Richtlijn). Er wordt eveneens in de mogelijkheid voorzien om doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties op te leggen aan de partij die een onrechtmatige gerechtelijke procedure tegen publieke participatie aanhangig heeft gemaakt (art. 16 ontwerp van Richtlijn). aangewend worden om het betrokken publiek te intimideren en hen het zwijgen op te leggen – in welk geval er sprake is van Slapping of SLAPP’S –, moet ook daartegen kunnen worden opgetreden. Rechters beschikken onder het vigerende recht reeds over instrumenten om – desnoods ambtshalve – daartegen op te treden63 Maar, die instrumenten worden niet als voldoende beschouwd. Daarom zijn intussen Europese initiatieven genomen om specifieke procedurele waarborgen te voorzien om het betrokken publiek te beschermen tegen dergelijke onrechtmatige vorderingen.

58 De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de erkenning en de tenuitvoerlegging van in derde landen gegeven beslissingen in een gerechtelijke procedure wegens publieke participatie door een in een lidstaat woonachtige of gevestigde natuurlijke persoon of rechtspersoon als kennelijk in strijd met de openbare orde wordt afgewezen indien deze procedure als kennelijk ongegrond of onrechtmatig zou zijn aangemerkt indien zij aanhangig was gemaakt bij de gerechten in de lidstaat waar erkenning of tenuitvoerlegging wordt gevraagd en deze gerechten hun eigen recht hadden toegepast (art. 17 ontwerp van Richtlijn). Tot slot wordt een nieuwe bijzondere bevoegdheidsgrond voorzien om te waarborgen dat in de Europese Unie woonachtige of gevestigde doelwitten van onrechtmatige gerechtelijke procedures in de Unie over een doeltreffende voorziening in rechte beschikken tegen onrechtmatige gerechtelijke procedures die bij een gerecht in een derde land aanhangig worden gemaakt. Zij kunnen meer bepaald vergoeding vorderen van de schade en de kosten die het gevolg zijn van de procedure voor het gerecht in het derde land, ongeacht de woon- of vestigingsplaats van de eiser in de procedure in het derde land (art. 18 ontwerp van Richtlijn).

59 Op grond van het Verdrag van Aarhus (art. 6) dient het betrokken publiek de mogelijkheid te hebben te participeren in de besluitvorming over specifieke activiteiten (L. LAVRYSEN, Handboek Milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2016, p. 577, nr. 434). Bovendien moet het betrokken publiek ook toegang hebben tot de rechter (art. 9) (L. LAVRYSEN, Handboek Milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2016, p. 641, nr. 502).

60 Art. 43, leden 1 en 2 DBRC-decreet.

61 Art. 37, lid 2 RvS-wet.

62 Art. 1382-1383 oud BW.

63 Zie o.a. art. 780bis Ger.W.

De Devolutieve Werking Van Het Bestuurlijk

Beroep En De Bevoegdheid Van De Deputatie Om

Afwijkingen Toe Te Staan Op Gemeentelijke

STEDENBOUWKUNDIGE VERORDENINGEN

Noot onder RvVb 12 januari 2023, nr. RvVb/A/2223/0421, Delia nv e.a.

DEVOLUTIEVE WERKING BESTUURLIJK BEROEP – BEVOEGDHEID DEPUTATIE –AFWIJKING IN BEROEP VAN GEMEENTELIJKE VERORDENING

Zoals blijkt uit artikel 63 van het Omgevingsvergunningsdecreet onderzoekt de deputatie als de in graad van bestuurlijk beroep van de vergunningsprocedure bevoegde overheid de aanvraag in haar totaliteit. Het instellen van het bestuurlijk beroep draagt enkel de beslissingsbevoegdheid over de aanvraag van het college van burgemeester en schepenen aan de deputatie over (RvS 3 juni 2021, nr. 250.782). Het middel berust op de naar recht foutieve premisse dat de deputatie ten gevolge van de devolutieve werking van het bestuurlijk beroep in de plaats komt van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente om te beslissen over het verlenen van afwijkingen op het vereiste aantal parkeerplaatsen als de parkeerverordening de bevoegdheid hiervoor toekent aan “het college”.

Tekst Van Het Arrest

Arrest van 12 januari 2023 met nummer RvVb-A-2223-0421 in de zaak met rolnummer 2122-RvVb0083-A

Verzoekende partijen

de provincie ANTWERPEN

vertegenwoordigd door de deputatie van de provincieraad, met woonplaatskeuze te 2018 Antwerpen, Koningin Elisabethlei 22

Tussenkomende partijen

1. het college van burgemeester en schepenen van de gemeente BORNEM

2. de gemeente BORNEM

Vertegenwoordigd door advocaat Igor ROGIERS, met woonplaatskeuze te 9270 Kalken, Kalkendorp 17 bus A

Verwerende partij vertegenwoordigd door het college van burgemeester en schepenen vertegenwoordigd door advocaat Tom SWERTS, met woonplaatskeuze te 2800 Mechelen, Antwerpsesteenweg 16-18

I. Voorwerp van het beroep

De verzoekende partijen vorderen met een aangetekende brief van 30 september 2021 de vernietiging van de beslissing van de verwerende partij van 29 juli 2021 tot weigering van een omgevingsvergunning voor de afbraak van een bestaand commercieel pand, en de oprichting van een pand met acht appartementen, drie winkels/bureelruimtes, fietsenstallingen en bergplaatsen (omgevingsnummer: OMV_2019152179).

De verwerende partij heeft het bestuurlijk beroep van de verzoekende partijen tegen de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Bornem van 19 maart 2020 niet ingewilligd.

Het project ligt in 2880 Bornem aan de (…) en heeft als kadastrale omschrijving afdeling 1, sectie B, nummer 374E0.

II. Rechtspleging

1.

Met een beschikking van 6 januari 2022 heeft de waarnemend voorzitter van de Raad geoordeeld dat het beroep op het eerste gezicht alleen korte debatten vereist.

De verzoekende partijen dienen een nota met opmerkingen in. De verwerende partij dient het administratief dossier in zonder nota met opmerkingen.

De zaak wordt op 1 maart 2022 in beraad genomen met toepassing van artikel 85, § 3 van het besluit van de Vlaamse regering van 16 mei 2014 houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (vervolgens: het Procedurebesluit).

Met het tussenarrest met nummer RvVbA-2122-0810 van 2 juni 2022 worden de debatten heropend en wordt de behandeling van de zaak via de gewone rechtspleging voortgezet.

De verwerende partij dient geen antwoordnota in. De tussenkomende partijen dienen een schriftelijke uiteenzetting in en de verzoekende partijen dienen een toelichtende nota in.

De procespartijen worden voor de zitting van 6 december 2022 opgeroepen. Ze stemmen in met het schriftelijk behandelen en in beraad nemen van de zaak met toepassing van artikel 85, § 3 van het Procedurebesluit.

bevonden wordt met de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening inzake parkeren en stallen van auto’s en fietsen en realisatie van bergruimten, definitief vastgesteld met een besluit van de gemeenteraad van de gemeente Bornem van 12 december 2006 en goedgekeurd met een deputatiebesluit van 8 februari 2007 (vervolgens: de parkeerverordening). Het college overweegt meer bepaald dat de aanvraag niet de aanleg van tien parkeerplaatsen op eigen terrein inhoudt, zoals minimaal vereist is met toepassing van de parkeerverordening.

1.

Op 5 december 2019 dienen de verzoekende partijen bij de eerste tussenkomende partij een aanvraag in tot afgifte van een omgevingsvergunning voor de afbraak van een commercieel pand, en de oprichting van een pand met acht appartementen, drie winkels/bureelruimtes, fietsenstallingen en bergplaatsen gelegen aan de (…) in Bornem.

De bouwplaats ligt volgens de bestemmingsvoorschriften van het gewestplan ‘Mechelen’ in woongebied.

Het openbaar onderzoek loopt van 18 december 2019 tot en met 16 januari 2020. Er worden geen bezwaarschriften ingediend.

Op 19 maart 2020 beslist de eerste tussenkomende partij om de aanvraag niet te vergunnen. De vergunning wordt geweigerd omdat de aanvraag in strijd

Tegen die beslissing tekenen de verzoekende partijen op 6 mei 2020 bestuurlijk beroep aan bij de verwerende partij. Andersluidend met de verslagen van 20 augustus 2020 en van 17 september 2020 van de provinciale omgevingsambtenaar beslist de verwerende partij op 24 september 2020 om het beroep niet in te willigen en geen omgevingsvergunning af te geven.

2.

Op beroep van de verzoekende partijen wordt met het arrest van 22 april 2021 met nummer RvVb-A-2021-0902 de beslissing van 24 september 2020 van de verwerende partij vernietigd. Het arrest beveelt de verwerende partij om binnen een termijn van drie maanden na de betekening ervan een nieuwe beslissing te nemen.

De administratieve beroepsprocedure wordt hernomen. Andersluidend met het verslag van 19 juli 2021 van de provinciale omgevingsambtenaar beslist de verwerende partij op 29 juli 2021 om het beroep niet in te willigen en geen omgevingsvergunning te verlenen. De motivering luidt:

Het project wordt getoetst aan de verordening inzake parkeren en stallen van auto’s en fietsen en realisatie van bergruimten, goedgekeurd op 8 februari 2007.

Volgende relevante stedenbouwkundige voorschriften zijn van toepassing: (…)

In toepassing van de verordening valt de aanvraag onder de verplichting voor het voorzien van parkeerplaatsen en fietsenstallingen op eigen terrein:

• Er dienen minimum 8 voorzien te worden bij de woongelegenheden

• Er dienen minimum 2 parkeerplaatsen voorzien te worden bij de handelsfuncties worden aangelegd of voorzien zijn op het bouwperceel zelf waarop het betreffend gebouw is gesitueerd”. Daarenboven zijn geen garanties opgenomen omtrent de vooropgestelde terbeschikkingstelling van de garageboxen. eenstemming met de stedenbouwkundige en decretale beoordelingscriteria, en met de gemeentelijke visie op de ruimtelijke ordening van haar grondgebied. De aanvraag houdt geen kwalitatief project op de projectlocatie in en overschrijdt de draagkracht van de omgeving. De tweede tussenkomende partij verwijst naar de in eerste bestuurlijke aanleg genomen weigeringsbeslissing van 19 maart 2020. Met de tussenkomst wil ze de vernietiging van de bestreden beslissing afwenden. Om die reden meent de tweede tussenkomende partij dat ze tot het betrokken publiek behoort, zoals omschreven in artikel 2, 1° van het Omgevingsvergunningsdecreet.

De aanvraag voorziet geen parkeerplaatsen op eigen terrein. Er ontbreken bijgevolg minimum 10 parkeerplaatsen gelet op de voorziening van 8 appartementen en 270,18 m² handelsoppervlakte.

Uit het feit dat niet voldaan kan worden aan de parkeerverordening dient besloten te worden dat het bouwprogramma dient ingeperkt te worden en de terreinbezetting dient aangepast te worden. De maximalisatie van het bouwprogramma leidt tot bovenvermelde parkeerproblematiek en overschrijdt bijgevolg de draagkracht van het perceel en de omgeving.

2.

De deputatie treedt het verslag van de provinciaal omgevingsambtenaar niet bij en oordeelt dat een afwijking op de parkeerverplichting ruimtelijk niet aanvaardbaar is. De verordening stelt duidelijk dat er een verplichting is tot het realiseren van parkeerplaatsen en fietsstalplaatsen op eigen terrein. De parkeerbehoefte die gecreëerd wordt door voorliggend project wordt integraal afgewenteld op het openbaar domein. Het standpunt van het college van burgemeester en schepenen, waarin geoordeeld wordt dat aan de verordening voldaan moet worden, wordt bijgetreden.

Er wordt in de aanvraag en in het bestuurlijk beroep verwezen naar het feit dat de beroepers beschikken over 12 garageboxen in de Nieuwstraat. Deze stelling stuit op artikel 3.1.2.1 van de stedenbouwkundige verordening, dat uitdrukkelijk bepaalt dat de parkeerplaatsen “moeten

Dat is de bestreden beslissing.

IV. Ontvankelijkheid van de tussenkomst – belang

Standpunt van de partijen

1.

De eerste tussenkomende partij stelt dat ze op 30 maart 2021 tijdig advies verleend heeft en om die reden belang bij het beroep heeft, in overeenstemming met artikel 105, § 2, eerste lid, 4° van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (vervolgens: Omgevingsvergunningsdecreet). Daar voegt ze aan toe dat de vernietiging van de bestreden beslissing haar hinder en nadelen berokkent aangezien het ruimtelijk beleid van de gemeente daarmee doorkruist wordt.

De tweede tussenkomende partij beroept zich op haar taakstelling als gemeente zoals omschreven in artikel 2 van het decreet van 22 december 2017 over het lokaal bestuur (vervolgens: Decreet Lokaal Bestuur). De bestreden beslissing is in over-

In hun toelichtende nota betwisten de verzoekende partijen het belang van de tussenkomende partijen bij de zaak. De verwerende partij heeft de eerste tussenkomende partij in de (tweede) beroepsprocedure op 14 mei 2021 zonder gevolg om advies aangeschreven. Haar verzoek tot tussenkomst is dus onontvankelijk.

De tweede tussenkomende partij maakt dan weer op geen enkele wijze enig gemeentelijk beleid op stedenbouwkundig en planologisch vlak aannemelijk, laat staan een beleid dat door de aanvraag doorkruist wordt. Het enige beleid dat uit het dossier blijkt, is de beslissing van de gemeenteraad om de Ruiterstraat als fietsstraat in te richten. De verzoekende partijen stellen dat de “bestreden beslissing” daarmee volledig in overeenstemming blijkt te zijn. Het is de eerste tussenkomende partij die bevoegd is voor het vergunningenbeleid, niet de tweede tussenkomende partij.

Beoordeling door de Raad

Uit het samenlezen van artikel 105, § 4 en artikel 105, § 2, eerste lid, 4° van het Om- gevingsvergunningsdecreet volgt dat het college van burgemeester en schepenen belang heeft bij een tussenkomst als het tijdig advies verstrekt heeft of als het ten onrechte niet om advies verzocht werd. De eerste tussenkomende partij beroept zich op haar “tijdig” advies van 30 maart 2021. Het bestaan van een advies van 30 maart 2021 blijkt uit niets. De vaststelling is dat de eerste tussenkomende partij in de initiële bestuurlijke beroepsprocedure op 2 juni 2020 om advies aangeschreven werd en op 4 augustus 2020 – na het verstrijken van de vervaltermijn van 50 dagen – advies uitgebracht heeft, en in de bestuurlijke herstelprocedure geen advies uitgebracht heeft.

De exceptie ten aanzien van de eerste tussenkomende partij is gegrond.

Zoals bepaald in artikel 2, § 2, eerste lid van het Decreet Lokaal Bestuur, zijn de gemeenten bevoegd voor de aangelegenheden van gemeentelijk belang. Een gemeente die in rechte optreedt om haar planologisch en stedenbouwkundig beleid te verdedigen, behoort tot het betrokken publiek en doet blijken van het wettelijk vereiste belang.

De uiteenzetting van de tweede tussenkomende partij overtuigt van haar belang bij de tussenkomst. Het valt daarbij niet in te zien waarom de tweede tussenkomende partij zich niet op de in eerste bestuurlijke aanleg genomen collegebeslissing en de daarin opgenomen motieven zou mogen beroepen om van haar belang te overtuigen.

De exceptie ten aanzien van de tweede tussenkomende partij wordt verworpen.

V. Onderzoek van het

beroep – enig middel

Herinnering aan de ambtshalve exceptie

Het tussenarrest van 2 juni 2022 heeft ambtshalve in vraag gesteld of de verwerende partij ten gevolge van het bij haar ingesteld bestuurlijk beroep de beslissingsmacht verworven heeft om in de plaats van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Bornem afwijkingen toe te staan op grond van artikel 2.2 van de parkeerverordening. De debatten werden heropend om de mogelijkheid van tegenspraak te bieden.

Het arrest overweegt onder meer: miere overwegingen of stijlformules tegenover. Ook de stelling dat de twaalf garages in de Nieuwstraat niet in overweging genomen kunnen worden, noemen de verzoekende partijen in dat kader van geen tel. Uit de motieven van het collegebesluit van 19 maart 2020, die de verwerende partij bijtreedt, blijkt evenmin waarom er geen afwijking toegestaan kan worden op de verplichting om op eigen terrein parkeerplaatsen aan te leggen.

Het enige middel ontlenen de verzoekende partijen aan de schending van artikel 63/1 van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (vervolgens: het Omgevingsvergunningsdecreet), de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, en de plicht tot materiële motivering en de zorgvuldigheidsplicht als algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De verzoekende partijen betogen dat de bestreden beslissing geen afdoende motivering bevat om geen afwijking op de parkeerverordening te verlenen. In haar andersluidend verslag heeft de provinciale omgevingsambtenaar uitvoerig en concreet gemotiveerd waarom een afwijking op de verplichting tot realisatie van parkeerplaatsen op het eigen terrein aanvaard kan worden door de betaling van een compensatoire vergoeding voor de tien ontbrekende parkeerplaatsen. De verwerende partij stelt daar enkel sum-

Artikel 2.2 van de parkeerverordening draagt de bevoegdheid om over een compensatoire vergoeding te beslissen op aan “het college”. De artikelsgewijze bespreking in de toelichting vermeldt dat “het college van burgemeester en schepenen” ermee moet instemmen dat de niet-realisatie van voldoende parkeerplaatsen op het eigen terrein met de compensatoire vergoeding gecompenseerd wordt.

[…]

Ambtshalve wordt de vraag gesteld of ten gevolge van het bij haar ingesteld bestuurlijk beroep de verwerende partij de beslissingsmacht verworven heeft om in de plaats van het college van burgemeester en schepenen afwijkingen toe te staan met toepassing van artikel 2.2 van de parkeerverordening. Als het antwoord op die vraag ontkennend is, rijst de vraag of het middel wel ontvankelijk is en de vernietiging kan verantwoorden aangezien de verwerende partij in dat geval hoe dan ook de afwijking had moeten weigeren. Het verlenen van die afwijking op grond van artikel 2.2 van de parkeerverordening, zoals de provinciale omgevingsambtenaar geadviseerd heeft, is de uitsluitende inzet van het enige middel en dus van het verzoekschrift.

…”

Standpunt van de verzoekende partijen

In hun toelichtende nota antwoorden de verzoekende partijen op de ambtshalve vraagstelling dat de verwerende partij wel degelijk de beslissingsmacht verworven heeft om in de plaats van het college van burgemeester en schepenen afwijkingen toe te staan op grond van artikel 2.2 van de parkeerverordening. De devolutieve werking van het administratief beroep betekent dat de verwerende partij zowel de rechtmatigheid als de opportuniteit van de aanvraag aan een volledig nieuwe beoordeling onderwerpt, zonder daarbij gebonden te zijn door enige andere voorafgaande beslissing of voorafgaand advies. Het is niet zonder belang dat de verwerende partij in bestuurlijk beroep van de vergunningsprocedure geen uitspraak doet als administratief rechtscollege, maar als orgaan van actief bestuur.

Het bij de verwerende partij ingesteld beroep is een georganiseerd administratief beroep. De deputatie kan de bij haar bestreden beslissing hervormen en een eigen beslissing in de plaats stellen. De deputatie beschikt over dezelfde beoordelingsbevoegdheid als het college van burgemeester en schepenen in eerste bestuurlijke aanleg. Dat geldt des temeer in materies van algemeen belang zoals stedenbouw. Dat houdt volgens de verzoekende partijen in dat de deputatie in graad van administratief beroep een aanvraag kan toetsen aan bijvoorbeeld gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen of gemeentelijke verordeningen op het vlak van ruimtelijke ordening en stedenbouw. Parkeerverordeningen behoren daartoe.

De verzoekende partijen vervolgen dat de in die gemeentelijke reglementen bepaalde bevoegdheid om in de vergunningsprocedure afwijkingen te verlenen, ook aan de deputatie toekomt. Het tegendeel zou trouwens onder andere een inbreuk op artikel 63 van het Omgevingsvergunningsdecreet betekenen. De gemeente zou zo de bevoegdheid van de deputatie kunnen beperken of zelfs uitsluiten. De verzoekende partijen noemen dat evident in strijd met de openbare orde.

De verzoekende partijen maken tot slot nog de parallel met de rechtspraak van de Raad van State, waaruit blijkt dat een bijzonder plan van aanleg geen afwijkende of bijkomende vereisten voor de dossiersamenstelling kan invoeren. De gemeente heeft daarvoor geen bevoegdheid.

Beoordeling door de Raad 1.

Zoals overwogen in het tussenarrest van 2 juni 2022, is de uitsluitende inzet van het enige middel dat de verzoekende partijen na een vernietiging van de bestreden beslissing met toepassing van artikel 2.2 van de parkeerverordening een afwijking verkrijgen op het reglementair vereiste aantal parkeerplaatsen op eigen terrein.

Artikel 2.2 van de parkeerverordening bepaalt: pensatoire vergoeding te beslissen op aan “het college”. De artikelsgewijze bespreking in de toelichting vermeldt dat “het college van burgemeester en schepenen” ermee moet instemmen dat de niet-realisatie van voldoende parkeerplaatsen op het eigen terrein met de compensatoire vergoeding gecompenseerd wordt.

Artikel 52, derde lid van het Omgevingsvergunningsdecreet wijst aan de deputatie voor haar ambtsgebied de beslissingsbevoegdheid in laatste administratieve aanleg toe over beroepen tegen uitdrukkelijke of stilzwijgende beslissingen van het college van burgemeester en schepenen in eerste administratieve aanleg.

Zoals blijkt uit artikel 63 van het Omgevingsvergunningsdecreet, onderzoekt de deputatie als de in graad van bestuurlijk beroep van de vergunningsprocedure bevoegde overheid de aanvraag in haar totaliteit. Het instellen van het bestuurlijk beroep draagt enkel de beslissingsbevoegdheid over de aanvraag van het college van burgemeester en schepenen aan de deputatie over (RvS 3 juni 2021, nr. 250.782).

Indien het vereiste aantal parkeerplaatsen volgens deze verordening niet kan worden aangelegd op eigen terrein omwille van de goede plaatselijke ordening, kan het college de verplichting tot realisatie van parkeerplaatsen vervangen door de betaling van de door het belastingreglement ter zake opgelegde compensatoire vergoeding.

Het middel berust op de naar recht foutieve premisse dat de verwerende partij ten gevolge van de devolutieve werking van het bestuurlijk beroep in de plaats komt van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Bornem om te beslissen over het verlenen van afwijkingen op het vereiste aantal parkeerplaatsen met toepassing van artikel 2.2 van de parkeerverordening. Het middel biedt dus geen perspectief op een afwijking op grond van de parkeerverordening en kan de vernietiging van de bestreden beslissing niet verantwoorden.

2.

Artikel 2.2 van de parkeerverordening draagt de bevoegdheid om over een com-

Het middel wordt verworpen.

VI. Kosten

Artikel 21, § 7, zesde lid van het decreet van 4 april betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges sluit een tussenkomende partij van het voordeel van een rechtsplegingsvergoeding uit. De aanspraak van de tussenkomende partijen op een rechtsplegingsvergoeding wordt afgewezen. De kosten van de tussenkomst blijven ten laste van de tussenkomende partijen.

VII. Beslissing

1. De tussenkomst van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente BORNEM is onontvankelijk.

2. De tussenkomst van de gemeente BORNEM is ontvankelijk.

3. Het beroep wordt verworpen.

4. De kosten van het beroep, bestaande uit het rolrecht bepaald op 800 euro, komen ten laste van de verzoekende partijen.

5. De kosten van de tussenkomst, bepaald op 200 euro, blijven ten laste van de tussenkomende partijen.

Dit arrest is uitgesproken in zitting van 12 januari 2023 door de negende kamer.

Noot

I. SAMENVATTING VAN HET ARREST

1 Het geannoteerde arrest1 handelt over de vraag, die ambtshalve door de Raad voor Vergunningsbetwistingen (hierna ‘RvVb’) was opgeworpen in een tussenarrest van 2 juni 2022 met nummer RvVb/A/2122/0810, of de deputatie in graad van administratief beroep bevoegd was om een afwijking toe te staan op de gemeentelijke parkeerverordening van Bornem. De woordelijke formulering van de verordening kende de bevoegdheid voor het verlenen van een afwijking op de parkeernorm toe aan het college van burgemeester en schepenen. Het college kan volgens de verordening een afwijking toestaan op de parkeernormen, mits het betalen van een compensatoire vergoeding.

Letterlijk is het voorschrift van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening ‘inzake parkeren en stallen van auto’s en fietsen en realisatie van bergruimten’ van de gemeente Bornem als volgt geformuleerd: “Indien het vereiste aantal parkeerplaatsen volgens deze verordening niet kan worden aangelegd op eigen terrein omwille van de goede plaatselijke ordening, kan het college de verplichting tot realisatie van parkeerplaatsen vervangen door de betaling van de door het belastingsreglement ter zake opgelegde compensatoire vergoeding2.”

De RvVb oordeelt in cryptische bewoordingen dat de deputatie op grond van artikel 63 van het Omgevingsvergunningsdecreet principieel bevoegd is om

1 RvVb 12 januari 2023, nr. RvVb/A/2223/0421, Delia nv e.a.

2 Gecoördineerde versie van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening definitief vastgesteld met een besluit van de gemeenteraad van de gemeente Bornem van 12 december 2006 en goedgekeurd met een deputatiebesluit van 8 februari 2007, www.bornem.be/download.ashx?id=602 in graad van beroep, op grond van de zogenaamde ‘devolutieve werking’ van een bestuurlijk beroep, de aanvraag in haar totaliteit te onderzoeken. Volgens de RvVb betekent die devolutieve werking evenwel niet dat de deputatie ten gevolge van het bestuurlijk beroep in de plaats komt van het college van burgemeester en schepenen om te beslissen over het verlenen van afwijkingen op het vereiste aantal parkeerplaatsen met toepassing van de parkeerverordening. Die stelling wordt verder niet inhoudelijk gemotiveerd, behalve met de toevoeging tussen haakjes van een verwijzing naar een arrest van de Raad van State (hierna ‘RvS’) van 3 juni 2021 met nummer 250.782.

De motivering van het geannoteerde arrest beperkt zich tot de volgende vier alinea’s.

“Artikel 2.2 van de parkeerverordening draagt de bevoegdheid om over een compensatoire vergoeding te beslissen op aan “het college”. De artikelsgewijze bespreking in de toelichting vermeldt dat “het college van burgemeester en schepenen” ermee moet instemmen dat de niet­realisatie van voldoende parkeerplaatsen op het eigen terrein met de compensatoire vergoeding gecompenseerd wordt.

Artikel 52, derde lid van het Omgevingsvergunningsdecreet wijst aan de deputatie voor haar ambtsgebied de beslissingsbevoegdheid in laatste administratieve aanleg toe over beroepen tegen uitdrukkelijke of stilzwijgende beslissingen van het college van burgemeester en schepenen in eerste administratieve aanleg.

Zoals blijkt uit artikel 63 van het Omgevingsvergunningsdecreet, onderzoekt de deputatie als de in graad van bestuurlijk beroep van de vergunningsprocedure bevoegde overheid de aanvraag in haar totaliteit. Het instellen van het bestuurlijk beroep draagt enkel de beslissingsbevoegdheid over de aanvraag van het college van burgemeester en schepenen aan de deputatie over (RvS 3 juni 2021, nr. 250.782). Het middel berust op de naar recht foutieve premisse dat de verwerende partij ten gevolge van de devolutieve werking van het bestuurlijk beroep in de plaats komt van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Bornem om te beslissen over het verlenen van afwijkingen op het vereiste aantal parkeerplaatsen met toepassing van artikel 2.2 van de parkeerverordening. Het middel biedt dus geen perspectief op een afwijking op grond van de parkeerverordening en kan de vernietiging van de bestreden beslissing niet verantwoorden.”

De RvVb pint zich dus vast op de letterlijke bewoordingen van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening, die de afwijkingsmogelijkheid toekent aan “het college van burgemeester en schepenen”. Volgens de Raad sluit dit een toepassing door de deputatie uit, ongeacht het principiële devolutieve karakter van een bestuurlijk beroep.

II. HET ARREST NUMMER 250.782

Van De Raad Van State

2 Om de achterliggende motieven van het geannoteerde arrest te kennen moet het arrest van de RvS nr. 250.782 van 3 juni 2021 worden geraadpleegd. Dit arrest handelt over een voorschrift uit het Algemeen Plan van Aanleg (‘hierna APA’) van de gemeente Keerbergen, dat de mogelijkheid biedt om voor bestaande situaties afwijkingen toe te staan op de mini- mumoppervlakten en -breedten uit het APA “op voorstel van het schepencollege of zijn afgevaardigde”. De RvS onderzoekt of het toenmalige artikel 4.7.21, § 1° van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna ‘VCRO’), dat bepaalde dat de deputatie in graad van beroep de aanvraag in haar volledigheid onderzoekt, de deputatie de bevoegdheid gaf om in graad van beroep de afwijking te verlenen. De RvS onderzoekt de betekenis van die bepaling aan de hand van de parlementaire voorbereiding en oordeelt als volgt.

“Over deze bepaling wordt in de parlementaire voorbereiding het volgende toegelicht:

“In de ‘oude’ vergunningenprocedure volgens het Coördinatiedecreet is er een administratief beroep mogelijk bij de deputatie, maar enkel voor de aanvrager […].

In de ‘nieuwe’ vergunningenprocedure volgens het DRO wordt de mogelijkheid van een administratief beroep verruimd […].

Alvorens tot de bespreking van een en ander over te gaan, dient te worden benadrukt dat aan de traditionele bevoegdheid van de deputatie in beroepsmateries niet wordt geraakt. Er wordt nu zelfs uitdrukkelijk vermeld dat de deputatie de aanvraag bij het behandelen van het beroep in haar volledigheid onderzoekt […]. Dat sluit aan bij de vaste rechtspraak volgens dewelke het hoger beroep een administratief en geen jurisdictioneel karakter heeft. De deputatie treedt niet op als administratieve rechter, maar als bestuurlijke overheid, zulks om te oordelen over de vraag of een bepaalde bouw­ of verkavelingswijze overeenstemt met het recht en de goede ruimtelijke ordening. De zaak wordt daarbij in haar geheel bij de deputatie aanhangig gemaakt, ook wanneer het beroep slechts tegen een gedeelte van het bestreden besluit gericht is […]. Het instellen van het beroep draagt de beslissingsbevoegdheid aldus over naar de deputatie […] met het gevolg dat de beslissing van de deputatie in de plaats komt van deze van het college” (Parl.St. Vl.Parl. 2008­09, nr. 2011/1, p. 182­183)3

3 Het betreft de parlementaire voorbereiding bij het ontwerp van decreet dat heeft geleid tot het decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid (hierna ‘Aanpassings- en aanvullingsdecreet’), dat heeft geleid tot de gecoördineerde VCRO.

De decreetgever bevestigt aldus de traditionele beslissingsbevoegdheid van de deputatie in beroepsmateries in de nieuwe administratieve beroepsprocedure van de reguliere procedure. Door het instellen van het administratief beroep in de nieuwe vergunningenprocedure gaat enkel de beslissingsbevoegdheid van het college van burgemeester en schepenen over naar de deputatie.

4.4. Het middel dat uitgaat van de rechtsopvatting dat de deputatie ingevolge de in het geding toepasselijke versie van artikel 4.7.21, § 1 VCRO in de administratieve beroepsprocedure van de reguliere procedure in de plaats komt van het “schepencollege of zijn afgevaardigde” om het toestaan van “afwijkingen” voor te stellen overeenkomstig artikel 4 APA, faalt naar recht.”

Ook dit arrest is cryptisch en biedt geen reëel inzicht in de vraag waarom het devolutieve karakter van een bestuurlijk beroep niet zou inhouden dat de deputatie in graad van beroep effectief ten volle de aanvraag in zijn totaliteit kan herbeoordelen, met inbegrip van het toepassen van afwijkingsmogelijkheden die door gemeentelijke stedenbouwkundige voorschriften zijn toegekend aan het college van burgemeester en schepenen. Hierna zal blijken dat de RvS in zijn overwegin- gen een verkeerde interpretatie geeft aan het geciteerde parlementaire stuk.

III. DE DEVOLUTIEVE WERKING VAN EEN BESTUURLIJK BEROEP IMPLICEERT EEN VOLLEDIGE MATERIËLE EN FORMELE BEVOEGDHEIDSOVERDRACHT

3 De aandachtige lezer zal opmerken dat de RvS de parlementaire voorbereiding enerzijds selectief leest en anderzijds een (cruciaal) woord toevoegt aan de parlementaire voorbereiding.

De memorie van toelichting bij het ontwerp van het Aanpassings- en aanvullingsdecreet van 27 maart 2009 – dit is het decreet dat heeft geleid tot de VCRO – zegt onder andere het volgende: “De zaak wordt daarbij in haar geheel bij de deputatie aanhangig gemaakt, ook wanneer het beroep slechts tegen een gedeelte van het bestreden besluit gericht is […]. Het instellen van het beroep draagt de beslissingsbevoegdheid aldus over naar de deputatie […] met het gevolg dat de beslissing van de deputatie in de plaats komt van deze van het college.”

De Raad van State maakt daar het volgende van: “De decreetgever bevestigt aldus de traditionele beslissingsbevoegdheid van de deputatie in beroepsmateries in de nieuwe administratieve beroepsprocedure van de reguliere procedure. Door het instellen van het administratief beroep in de nieuwe vergunningenprocedure gaat enkel de beslissingsbevoegdheid van het college van burgemeester en schepenen over naar de deputatie.”

De Raad van State voegt het woord “enkel” toe, waardoor de parlementaire voorbereiding een totaal andere betekenis krijgt dan wat wordt bedoeld. De RvS gaat voorbij aan de essentie van de uitleg in de memorie van toelichting, namelijk dat een beroep de aanvraag “in haar geheel” bij de deputatie aanhangig maakt. Dit impliceert dat de deputatie de bevoegdheid verwerft om te oordelen over de aanvraag in zijn volledigheid. De beslissing die de deputatie neemt op grond van die nieuwe, eigen beoordeling komt in de plaats van de beslissing van het college, die vervolgens uit de rechtsorde verdwijnt.

4 De Raad voor Vergunningsbetwistingen neemt in het geannoteerde arrest kritiekloos de zin over uit het arrest van de Raad van State nr. 250.782 van 3 juni 2021, dat het woord “enkel” toevoegt aan de parlementaire voorbereiding bij het Aanpassings- en aanvullingsdecreet van 27 maart 2009. De RvVb had gerust wat kritischer mogen zijn. Uit de geciteerde memorie van toelichting blijkt immers dat de devolutieve werking van een bestuurlijk beroep meer is dan een louter formele bevoegdheidsoverdracht, maar dat die ook een integrale materiële/inhoudelijke bevoegdheidsoverdracht inhoudt.

De in het arrest van de Raad van State geciteerde memorie van toelichting bij het Aanpassings- en aanvullingsdecreet van 27 maart 2009 verwijst naar “de vaste rechtspraak volgens dewelke het hoger beroep een administratief en geen jurisdictioneel karakter heeft”. Ter illustratie verwijst de memorie van toelichting in voetnoot 264 naar een arrest van de Raad van State nr. 90.016 van 3 oktober 20004. Dit arrest bevestigt uitdrukkelijk de dubbele bevoegdheidsoverdracht (formeel en materieel) van een bestuurlijk beroep. Het arrest bevestigt dat een bestuurlijk beroep aan de deputatie inhoudelijk “dezelfde beoordelingsbevoegdheid toekent als die waarover het college van burgemeester en schepenen beschikt”. Dit wordt zelfs “één der wezenskenmerken van het georganiseerd administratief beroep” genoemd, met name een onderzoek van de aanvraag “in zijn volledigheid, zowel ten aanzien van de rechtmatigheid als ten aanzien van de opportuniteit”. Daarnaast impliceert het instellen van een bestuurlijk beroep dat de beslissing van de beroepsinstantie formeel in de plaats komt van de beslissing van de oorspronkelijk bevoegde overheid. Dit blijkt duidelijk uit het arrest nr. 90.016 van 3 oktober 2000:

“Overwegende dat artikel 53, § 3 van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, aan de bestendige deputatie en aan de Vlaamse regering, wanneer zij oordelen in hoger beroep, dezelfde beoordelingsbevoegdheid toekent als die waarover het college van burgemeester en schepenen beschikt; dat die wettelijke bepaling niet meer is dan de uitdrukkelijke bevestiging van één der wezenskenmerken van het georganiseerd administratief beroep, met name dat bij het behandelen van zulk beroep de aanvraag in haar volledigheid, en dus zowel ten aanzien van de rechtmatigheid als ten aanzien van de opportuniteit, wordt onderzocht; dat uit het door artikel 53, § 1 en 2 van voornoemd decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gegeven recht van hoger beroep bij de bestendige deputatie en nadien bij de Vlaamse regering, voor die bestuursorganen de verplichting voortvloeit om over dat beroep uitspraak te doen; dat het effectief instellen van het hoger beroep door de aanvrager, het college van burgemeester en schepenen of de gemachtigde ambtenaar, al naargelang het geval, dan ook de beslissingsbevoegdheid over de aanvraag van het college van burgemeester en schepenen naar de bestendige deputatie, en nadien van de bestendige deputatie naar de Vlaamse regering overdraagt, met het gevolg dat de beslissing van het college, en nadien van de bestendige deputatie, uit de rechtsorde verdwijnen, en dat de beslissing van de bestendige deputatie, respectievelijk de Vlaamse regering, in de plaats komt van de beslissing waartegen het hoger beroep werd ingesteld;5.”

Die volledige inhoudelijke beoordelingsbevoegdheid, die inhoudt dat de deputatie in graad van beroep over dezelfde beoordelingsbevoegdheid beschikt als voordien het college van burgemeester en schepenen, blijkt niet enkel uit het zojuist geciteerde arrest nr. 90.016 van de Raad van State, maar was vaste rechtspraak ten tijde van het toenmalige DRO6, later voortgezet onder de VCRO7. Naar die vaste rechtspraak onder het DRO wordt verwezen in de memorie van toelichting bij het ontwerp van het Aanpassings- en aanvullingsdecreet van 27 maart 2009.

Kortom, een bestuurlijk beroep doet niet “enkel” de (formele) beslissingsbevoegd- heid overgaan van het college van burgemeester en schepenen naar de deputatie – zoals de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen ten onrechte stellen –, maar evengoed de materiële beoordelingsbevoegdheid in zijn volledigheid.

5 RvS 3 oktober 2000, nr. 90.016, Van den Broecke.

5 De in het arrest van de Raad van State nr. 250.782 van 3 juni 2021 geciteerde parlementaire voorbereiding bij het Aanpassings- en aanvullingsdecreet van 27 maart 2009 verwijst niet enkel naar de vaste rechtspraak van de Raad van State, maar ook naar de wetshistoriek van de devolutieve werking van het bestuurlijk beroep, meer bepaald naar “de ‘nieuwe’ vergunningenprocedure volgens het DRO” die de mogelijkheid van een administratief beroep verruimt.

Artikel 118 DRO bevestigde voor het eerst in een wettekst het voorheen geldende jurisdictionele principe van het devolutieve karakter van een bestuurlijk beroep. Artikel 118 DRO luidde als volgt: “De beroepsinstantie onderzoekt de aanvraag volledig opnieuw.”

6 Decreet 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999 (hierna ‘DRO’).

7 Ingevolge de devolutieve werking van het administratief beroep beschikt de deputatie over dezelfde beoordelingsbevoegdheid als voordien het college van burgemeester en schepenen (bv. RvS 24 maart 2010, nr. 202.306, bvba Vanderborght; RvS 10 december 2010, nr. 209.661, Peeters; RvS 31januari 2011, nr. 210.818, Henckens). Ook de RvVb bevestigde eerder al letterlijk dat de deputatie in graad van bestuurlijk beroep optreedt als orgaan van actief bestuur en over dezelfde beoordelingsbevoegdheid beschikt als het college van burgemeester en schepenen in eerste administratieve aanleg (bv. RvVb 17 maart 2015, nr. RvVb/A/2015/0145, anoniem; RvVb 4 februari 2020, nr. RvVb/A/1920/0525, gemeente Ham). Zie ook A.

MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2017, 1007; I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 531, nr. 1162.

8 S. LUST, “Vergunningen” in B. HUBEAU en W. VANDEVYVERE (eds.), Handboek Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw, Brugge, die Keure, 2004, 613, nr. 179.

9 Decreet 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning, BS 23 oktober 2014.

10 De toelichting bij art. 61 van het ontwerp (later vernummerd naar art. 63) luidt als volgt: “De bevoegde overheid onderzoekt de vergunningsaanvraag in haar totaliteit. Dit betekent dat niet alleen uitspraak wordt

De memorie van toelichting bij het ontwerp van het DRO legde de bepaling als volg uit: “Beroep schorst de vergunning. De devolutieve werking van het beroep wordt hier bevestigd zodat de beroepsinstantie, de bestendige deputatie, het dossier volledig opnieuw beoordeelt zonder gebonden te zijn door om het even welke beslissing die in eerste aanleg genomen werd. Dit betekent o.m. dat de adviezen over de vergunningsaanvraag terug ingewonnen worden.”

De deputatie beoordeelt dus “het dossier volledig opnieuw” en was volgens de memorie van toelichting niet gebonden “door om het even welke beslissing die in eerste aanleg genomen werd”. De deputatie heeft dezelfde bevoegdheden als het college van burgemeester en schepenen dat in eerste aanleg uitspraak deed over de vergunningsaanvraag8. Kortom, aan de beoordelingsbevoegdheid van de deputatie in graad van bestuurlijk beroep zijn geen grenzen in vergelijking met de bevoegdheid van het college van burgemeester en schepenen in eerste bestuurlijke aanleg.

6 Ook het huidige Omgevingsvergunningsdecreet9 heeft de devolutieve werking van het bestuurlijke beroep ongewijzigd overgenomen in vergelijking met de regeling onder de VCRO.

De devolutieve werking is voorzien in artikel 63 van het Omgevingsvergunningsdecreet, dat luidt als volgt: “De bevoegde overheid, vermeld in artikel 52, onderzoekt de vergunningsaanvraag in haar totaliteit.”

Uit de beknopte memorie van toelichting over dit artikel blijkt geen intentie om er een andere inhoud aan te geven dan aan de voormalige bepaling uit de VCRO of het DRO10. De decreetgever had integendeel eerder een uitbreiding van de bevoegdheden van de beroepsinstantie voor ogen, door aan de beroepsinstantie de bevoegdheid te geven om via de administratieve lus van artikel 13 van het Omgevingsvergunningsdecreet de in eerste aanleg gemaakte procedurefouten te herstellen, “gelet op het devolutieve karakter van het beroep”11

7 Zoals gezegd, werd het devolutieve karakter van een bestuurlijk beroep pas voor het eerst in de ruimtelijkeordeningswetgeving ingeschreven met het DRO van 18 mei 1999, maar de bedoeling hiervan was slechts het bevestigen van de bestaande administratieve praktijk en de bestaande rechtspraak.

De Raad van State heeft de devolutieve werking van het administratieve beroep tegen beslissingen van het college van burgemeester en schepenen over aanvragen voor toenmalige bouw- en verkavelingsvergunningen bevestigd vanaf het prille begin van de Stedenbouwwet van 29 maart 196212 . Volgens die rechtspraak verleende het toenmalige artikel 55 van de wet van 29 maart 1962, dat beroep openstelde bij de bestendige deputatie en bij de Koning, aan deze gedaan over de beroepsargumenten. Ook in de gevallen dat men in beroep zou komen tegen een onderdeel van de beslissing in eerste aanleg (een voorwaarde bijvoorbeeld), staat de volledige aanvraag open voor beoordeling. De bevoegde overheid zal echter niet verder kunnen gaan dan de aanvraag. Zo zal men bijvoorbeeld, naar aanleiding van een beperkte verandering van een project, niet kunnen raken aan de aspecten van het project waarop de aanvraag tot verandering geen betrekking heeft.” (MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2334/1, 48). Ook de rechtsleer ziet geen wijzigingen in vergelijking met vroeger, zie P. FLAMEY en E. MEES, De omgevingsvergunning in het Vlaamse gewest, Brugge, die Keure, 2021, 229-230, nrs. 618-621. beide instanties dezelfde beoordelingsbevoegdheid als aan het college van burgemeester en schepenen13. Latere rechtspraak noemde dit principe “ één van de wezenskenmerken van het georganiseerd administratief beroep”14. Hoger werd ook al verwezen naar de vaste rechtspraak van zowel de Raad van State als van de Raad voor Vergunningsbetwistingen ten tijde van het DRO en de VCRO (zie hoger randnr. 4).

11 MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2334/1, 30 en 572. Over die specifieke problematiek, zie P.-J. DEFOORT, “De oplossingsgerichte vergunningsprocedure van het Omgevingsvergunningsdecreet. Over de mogelijkheden tot het wijzigen van een vergunningsaanvraag”, TROS 2020, 189-199; P.-J. DEFOORT, “De decreetgever geeft een oplossingsgerichte procedure … en krijgt formalistische rechtspraak”, STORM 2021/2, bijdrage 20; P.-J. DEFOORT, “De Cassatierechter wijst de administratieve lus voor een m.e.r.-screening in beroep af” (noot onder RvS 23 december 2021, nr. 252.538, het Vlaamse Gewest), TROS 2022, 86-103; S. FRANCOIS, “Een onvolledige of gebrekkige vergunningsaanvraag remediëren: mogelijkheden en beperkingen”, TROS 2021, 65-82. Zie ook K. GOETHALS, “De verrijzenis van de rechtspraak van de Raad van State inzake wijzigingen van de vergunningsaanvraag in beroep: krachtig, maar vooral kort?” (noot onder RvS 9 november 2017, 239.822, Vandeweyer), TROS 2018, 72; A. SCHELSTRAETE, “Ontgonnen gebied doet opnieuw stof opwaaien: nogmaals over de dossiersamenstelling”, TOO 2018, 258-259 en T. PELS, “Het verhaal van de indeplaatsstelling en de onvolledigheid van het vergunningsdossier”, TOO 2019, 71.

12 Wet 29 maart 1962 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, BS 12 april 1962.

13 RvS 27 april 1966, nr. 11.775, stad Kortrijk; L.P. SUETENS, De nieuwe wetgeving Ruimtelijke Ordening, Antwerpen, Uitgeverij De Nederlandsche Boekhandel, 1971, 42.

14 RvS 23 september 1986, nr. 26.909, Wigerinck; RvS 20 november 1998 en 13 december 2000, nr. 91.611, Jacobs; RvS 8 december 1998, nr. 77.485, Rappe.

15 RvS 14 februari 1969, nr. 13.404, stad Namen. In dezelfde zin, zie RvS 18 april 1969, nr. 13.503, stad Namen. Zie ook R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Antwerpen, Kluwer, 1999, 454 en 245.

16 Zie ook B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 255; D. LINDEMANS en J. BLANCKE, De bouw­ en verkavelingsvergunning in het Vlaamse Gewest, Heule, UGA, 1997, 139-140, nr. 89.

In een arrest van 14 maart 1969 bevestigde de Raad van State dat de devolutieve werking van het toenmalige artikel 55 van de toenmalige Stedenbouwwet ook inhield dat de bestendige deputatie dezelfde bevoegdheid heeft als het college van burgemeester en schepenen om af te wijken van de gemeentelijke bouwverordeningen in de gevallen waarin het bouwreglement in dergelijke afwijkingen voorziet. Zij kan onder meer, voor een bepaalde wijk, een politiek invoeren om in de hoogte te gaan bouwen en welke indruist tegen de bouwverordening15

Het geannoteerde arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen behandelt een identieke situatie als in dit oude arrest van de Raad van State van 14 maart 1969. Eigenaardig genoeg neemt het geannoteerde arrest een omgekeerde beslissing, ondanks het feit dat het devolutieve karakter intussen decretaal is verankerd, in tegenstelling tot destijds bij de toenmalige Stedenbouwwet.

8 Van oudsher werd dus algemeen aanvaard dat de devolutieve werking van een bestuurlijk beroep impliceert dat de beroepsinstanties op dezelfde wijze als het gemeentebestuur afwijkingen van plannen van aanleg, verordeningen en verkavelingsvergunningen kan toestaan16.

Dit principe geldt onder het voorbehoud van andersluidende bepalingen die de

Beslissingsmacht Van De Beroepsinstantie Beperken17

In dit verband kan worden vermeld dat volgens de vroegere wetgeving, meer bepaald artikel 53, § 3, tweede lid juncto artikel 49 van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, de deputatie en de minister in beroep geen (beperkte) afwijkingen van verkavelingsvergunningen of BPA’s konden toestaan als het college van burgemeester en schepenen die afwijking in eerste instantie niet gunstig had geadviseerd ten aanzien van de toenmalige gemachtigde ambtenaar18. Die beperking is weggevallen sinds het DRO, wat inhoudt dat de bestuurlijke beroepsinstanties evengoed als het college van burgemeester en schepenen beperkte afwijkingen op stedenbouwkundige en verkavelingsvoorschriften kunnen toestaan (zie huidig art. 4.4.1, § 1 VCRO).

Het verschil tussen de vroegere regeling uit het Coördinatiedecreet RO met het hier geannoteerde arrest is dat er destijds een uitdrukkelijke decretale rechtsgrond was die de bevoegdheid van de beroepsinstantie beperkte, en dit voor specifieke

17 decretaal voorziene afwijkingen. Er heeft evenwel nooit een rechtsgrond bestaan die de gemeente de bevoegdheid verleent om in een stedenbouwkundige verordening de bevoegdheid van de beroepsinstantie te beperken, ook niet voor afwijkingsmogelijkheden die zijn voorzien in de verordening zelf (zie verder randnrs. 11-13).

9 Het geannoteerde arrest gaat met zijn interpretatie over de devolutieve werking van een bestuurlijk beroep in tegen zowel de tekst van de wet (huidige art. 63 Omgevingsvergunningsdecreet19), als tegen de bedoeling van de wetgever, en tegen het sinds van oudsher algemeen aanvaarde basisprincipe dat de deputatie in beroep over dezelfde bevoegdheid beschikt als het college van burgemeester en schepenen in eerste aanleg, ook wat betreft het toestaan van afwijkingen uit gemeentelijke verordeningen of bestemmingsplannen.

Dit betekent dat de deputatie op grond van de devolutieve werking van het bestuurlijke beroep wel degelijk dezelfde bevoegdheid heeft als het college om toepassing te maken van een afwijkingsregeling

Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2017, 510, nr. 1129.

18 B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 255 en 246-247, nr. 236; P.-J. DEFOORT, “Beroepsprocedure bij de bestendige deputatie inzake stedenbouwkundige en verkavelingsvergunningen” in F. MOEYKENS (ed.), De Praktijkjurist V, Gent, Academia Press, 2003, 58-59; D. LINDEMANS en J. BLANCKE, De bouw­ en verkavelingsvergunning in het Vlaamse Gewest, Heule, UGA, 1997, 140, nr. 89 en 119-120, nr. 77.2.

19 Art. 63 OVD: “De bevoegde overheid, vermeld in artikel 52, onderzoekt de vergunningsaanvraag in haar totaliteit.” uit een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening of een gemeentelijk RUP of BPA/APA, zelfs als de formulering in het betreffende stedenbouwkundige voorschrift die bevoegdheid toekent aan “het college”.

20 Sinds jaar en dag vaste rechtspraak. In het kader van art. 63 Omgevingsvergunningsdecreet, zie bv. RvVb 19 mei 2020, nr. RvVb/A/1920/0846, Vermeulen e.a.; RvVb 2 juni 2020, nr. RvVb/A/1920/0892, Geeraerts; RvVb 20 januari 2022, nr. RvVb/A/2122/0384; RvVb 24 maart 2022, nr. RvVb/A/2122/0571, Thibo; RvVb 16 juni 2022, nr. RvVb/A/2122/0872, Van Goethem; RvVb 11 augustus 2022, nr. RvVb/A/2122/1063, Carnier e.a.; RvVb 12 januari 2023, nr. RvVb/A/2223/0408, CBS Ternat en gemeente Ternat; RvVb 12 januari 2023, nr. RvVb/A/2223/0407, Vancoillie e.a.; RvVb 12 januari 2023, nr. RvVb/A/2223/0409, Art Assist vzw; RvVb 3 november 2023, nr. RvVb/A/2223/0214, Bogaerts.

IV. DE ESSENTIE VAN DE DEVOLUTIEVE WERKING: DE DEPUTATIE IS NIET GEBONDEN DOOR DE MOTIVERING VAN HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN SCHEPENEN

10 Een ander essentieel kenmerk van het devolutieve karakter van een bestuurlijk beroep is dat de deputatie de aanvraag opnieuw beoordeelt naar legaliteit en opportuniteit, zonder daarbij gebonden te zijn door de motivering, vervat in de beslissing van het college van burgemeester en schepenen, of door de voor haar aangevoerde beroepsargumenten20

Het geannoteerde arrest valt niet te rijmen met dit basisprincipe. Het artikel 2.2 van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening van Bornem ‘inzake parkeren en stallen van auto’s en fietsen en realisatie van bergruimten’ voorziet de volgende afwijkingsmogelijkheid op de normen uit de parkeerverordening: “Indien het vereiste aantal parkeerplaatsen volgens deze verordening niet kan worden aangelegd op eigen terrein omwille van de goede plaatselijke ordening, kan het college de verplichting tot realisatie van parkeerplaatsen vervangen door de betaling van de door het belastingsreglement ter zake opgelegde compensatoire vergoeding.”

Een afwijking kan volgens de verordening enkel worden toegestaan als “de goede plaatselijke ordening” dit toelaat. Als aan die vereiste is voldaan, kan het college van burgemeester en schepenen een afwijking toestaan, mits betaling van een compensatoire vergoeding.

Het college van burgemeester en schepenen moet dus volgens de verordening eerst de goede plaatselijke ordening beoordelen en motiveren, en op basis daarvan beslissen of een afwijking al dan niet toelaatbaar is. De essentie van een bestuurlijk beroep is nu net dat de deputatie de beoordeling van het college van burgemeester en schepenen over die ‘goede plaatselijke ordening’ opnieuw kan doen, zonder daarbij gebonden te zijn door de motivering, vervat in de beslissing van het college van burgemeester en schepenen. Het geannoteerde arrest ontneemt een aanvrager de beroepsmogelijkheid, zoals voorzien in artikel 63 van het Omgevingsvergunningsdecreet, als het college voor burgemeester niet instemt met een aanvraag die voorziet in een afwijking op de parkeernorm. De hiërarchie der rechtsnormen laat evenwel niet toe dat een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening afbreuk doet aan een decretale regel.

Voor zover de gemeentelijke verordening inderdaad zo is opgevat dat de gemeenteraad de bevoegdheid voor het toestaan van afwijkingen doelbewust wil voorbehouden aan het college van burgemeester en schepenen, en wil onttrekken aan de beoordelingsbevoegdheid van de deputatie, houdt deze verordening een proceduregel in, wat niet mogelijk is in een stedenbouwkundige verordening, en bijgevolg (manifest) onwettig (zie hierna randnrs. 11-13).

V. EEN GEMEENTELIJKE VERORDENING KAN GEEN PROCEDUREREGELS BEPALEN

11 Volgens artikel 2.3.2, § 2, eerste en tweede lid VCRO kunnen gemeentelijke verordeningen slechts een limitatief21 aantal onderwerpen regelen. Dit gebeurt volgens artikel 2.3.1, § 1, eerste lid VCRO door middel van ‘stedenbouwkundige voorschriften’.

De gemeenteraad kan stedenbouwkundige verordeningen vaststellen voor de materies omschreven in artikel 2.3.1 VCRO22, in artikel 4.2.5 VCRO23 en in artikel 4.4.1, § 3, tweede lid VCRO24, voor het gehele grondgebied van de gemeente of voor een deel ervan. Daarnaast kunnen gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen op algemene wijze de aanvrager van een omgevingsvergunning technische en financiële lasten, zoals bedoeld in artikelen 75 tot en met 77 van het Omgevingsvergunningsdecreet, opleggen.

21 Amendementen, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/3, 13-14; zie hierover B. ROELANDTS en P.-J. DEFOORT, “Ruimtelijke ordening anno 2009: nieuwe regels, nieuwe vragen”, TROS 2009, Bijzonder nummer “Eerste commentaar Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening”, 85; G. DEBERSAQUES en P.-J. DEFOORT, “Ruimtelijke uitvoeringsplannen” in B. HUBEAU, W. VANDEVYVERE en G. DEBERSAQUES, Handboek Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw, Brugge, die Keure, 2010, 295.

22 Dit is de limitatieve lijst van onderwerpen die in gewestelijke verordeningen kunnen worden geregeld.

23 Dit is de mogelijkheid om via een gemeentelijke verordening meldingsplichtige werken vergunningsplichtig te maken, of vrijgestelde werken meldingsplichtig.

24 Dit is de mogelijkheid om in een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening een lijst vast te stellen van de BPA’s, gemeentelijke RUP’s en minder dan vijftien jaar oude verkavelingen, of delen ervan, waarbinnen de onderhoudswerken of van vergunning vrijgestelde zaken niet worden beschouwd als strijdig met de voorschriften.

25 Een dergelijke financiële last is te kwalificeren als een retributie (RvS 15 juni 2009, nr. 194.193, l’Union Professionnelle du Secteur Immobilier (U.P.S.I.); RvS 20 april 2015, nr. 230.917, l’a.s.b.l. Comeos; F. DE PRETER, “Het stelsel van de stedenbouwkundige last in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, TROS 2014, 45; P.-J. DEFOORT en H. VANDERMEERSCH, “De stedenbouwkundige last in de omgevingsvergunning”, TROS 2018, 216-217); K. KEMPE en X. MEDATS, “Voorwaarden en lasten binnen het kader van de omgevingsvergunning” in R. PALMANS en R. JANSEN (eds.), Niet vergunde constructies – tussen gedogen en regulariseren, CROW, Brussel, Intersentia, 2020, 164, nr. 98.

Het voorzien van een parkeernorm, zoals bepaald in de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening van Bornem uit het geannoteerde arrest, kan worden beschouwd als een regel die valt onder artikel 2.3.1, eerste lid, 3° VCRO: “de instandhouding, de gezondheid, de veiligheid, de bruikbaarheid en de schoonheid van de wegen, de toegangen en de omgeving ervan, evenals het ruimtelijk waarborgen van een adequate mobiliteit.”

De mogelijkheid om van de parkeernorm af te wijken, mits de betaling van de door het belastingreglement ter zake opgelegde compensatoire vergoeding, kan worden beschouwd als het op algemene wijze opleggen aan de aanvrager van een omgevingsvergunning van technische en financiële lasten, zoals bedoeld in artikelen 75 tot en met 77 van het Omgevingsvergunningsdecreet25

De zinsnede die bepaalt dat (enkel) “het college” die afwijking zou kunnen toestaan en de compensatoire vergoeding opleggen, en (a contrario) niet de bestuurlijke beroepsinstantie, is een procedureregel die niet onder de limitatief toegelaten inhoud van een gemeentelijke verordening valt. Een dergelijke procedureregel valt niet onder te brengen onder de limitatief opgesomde onderwerpen en valt al helemaal niet onder het begrip ‘stedenbouwkundig voorschrift’.

12 Artikel 1.1.2, 13° VCRO definieert het begrip ‘stedenbouwkundig voorschrift’ als “een reglementaire bepaling opgeno­ men in a) een ruimtelijk uitvoeringsplan, b) een plan van aanleg, c) een stedenbouwkundige verordening of een bouwverordening vastgelegd op grond van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoordineerd op 22 oktober 1996; d) het herkenbare onderdeel van een projectbesluit dat geldt als ruimtelijk uitvoeringsplan.”

Het Integratiedecreet van 1 juli 201626 had een aantal wijzigingen aangebracht aan artikel 2.3.1 VCRO en aan de definitie van ‘stedenbouwkundig voorschrift’ uit artikel 1.1.2, 13° VCRO, waarbij een onderscheid werd gemaakt tussen een ‘voorschrift’ zonder meer en een ‘stedenbouwkundig’ voorschrift. Na kritiek in de rechtsleer27 heeft de Codextrein van 8 december 2017 via een amendement die aanpassingen weer ongedaan gemaakt, om de eenvoudige reden dat het niet mogelijk is om een duidelijk onderscheid te maken tussen wat stedenbouwkundig van aard is en wat niet28. De toelichting bij het amendement benadrukt dat uit artikelen 1.1.3 en 1.1.4 VCRO blijkt dat stedenbouwkundige voorschriften alleszins verband moeten houden met de ruimtelijke ordening29.

De vraag welk bestuursorgaan een afwijking kan toestaan en welk bestuursorgaan niet, houdt geen verband met de artikelen 1.1.3 en 1.1.4 VCRO of met “de ruimtelijke ordening”. Een dergelijke regel houdt verband met de procedure. De materiële regeling van omgevingsvergunningen m.b.t. de ruimtelijke ordening (stedenbouwkundige handelingen en verkavelen) is vastgelegd in de VCRO. De procedureregels voor omgevingsvergunningen zijn opgenomen in het Omgevingsvergunningsdecreet, en dus legistiek afgescheiden van de VCRO. Het Omgevingsvergunningsdecreet regelt de beroepsmogelijkheden en bevat geen rechtsgrond die aan gemeenten de bevoegdheid verleent om hieraan beperkingen op te leggen in een stedenbouwkundige verordening of in een bestemmingsplan.

13 In dit verband kan eraan worden herinnerd dat het voormalige artikel 54, derde lid DRO destijds nog expliciet stelde dat stedenbouwkundige verordeningen voorschriften moesten bevatten “van stedenbouwkundige aard”. De memorie van toelichting verduidelijkte dat de stedenbouwkundige verordeningen uitsluitend bepalingen mochten bevatten die ‘het ruimtelijke aspect’ van de betrokken materie regelen. De memorie voegde daaraan toe dat aspecten, die geen deel uitmaakten van het ruimtelijke beleid, niet konden worden geregeld in een stedenbouwkundige verordening, maar binnen het eigen beleidsdomein moesten worden geregeld30. De decreetgever heeft het strikte onderscheid tussen ‘stedenbouwkundige’ aspecten enerzijds en ‘sectorale’ aspecten anderzijds verlaten sinds het Aanpassings- en aanvullingsdecreet van 27 maart 200931, maar, zoals gezegd, moeten stedenbouwkundige voorschriften wel nog steeds verband houden met het materiële toepassingsgebied van de ruimtelijke ordening zoals bepaald in artikel 1.1.4 VCRO. Procedureregels vallen daar niet onder, maar vallen onder het toepassingsgebied van het Omgevingsvergunningsdecreet.

26 Decreet 1 juli 2016 tot wijziging van de regelgeving voor ruimtelijke uitvoeringsplannen teneinde de planmilieueffectrapportage en andere effectbeoordelingen in het planningsproces voor ruimtelijke uitvoeringsplannen te integreren door wijziging van diverse decreten.

27 P.-J. DEFOORT, “De integratie van de plan-m.e.r. in een RUP na het decreet van 1 juli 2016”, TROS 2016 (205-233), 219-223, nrs. 21-24 en 226-231, nrs. 28-34.

28 Amendementen, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/3, 4 (amendement nr. 5).

29 Over het begrip ‘stedenbouwkundig voorschrift, zie uitvoerig P.-J. DEFOORT, Handboek Ruimtelijke Uitvoeringsplannen, Brugge, die Keure, 2022, 164-168, nrs. 260-265.

30 MvT, Parl.St. Vl.Parl. 1998-99, nr. 1332/1, 37.

31 Zie hierover P.-J. DEFOORT, Handboek Ruimtelijke Uitvoeringsplannen, Brugge, die Keure, 2022, 165-167, nrs. 263-264.

32 Overeenkomstig de leer van het arrest-Waleffe van het Hof van Cassatie (Cass. 20 april 1950, Pas. 1950, I, 560-572, noot L. CORNIL) moet, als er interpretatie mogelijk is, er steeds van uitgaan dat er niet kan worden van uitgegaan dat de wetgever de bedoeling had de grondwet te schenden, en moet er worden gekozen voor de interpretatie die in overeenstemming is met de Grondwet (J. VANDE LANOTTE, G. GOEDERTIER, Y. HAECK, J. GOOSSENS en T. DE PELSMAEKER, Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2015, 110, nr. 203). Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor de interpretatie van reglementaire besluiten in relatie tot wetten en decreten.

VI. GEPASTE HANDELSWIJZE VOOR DE DEPUTATIE: WETTIGE INTERPRETATIE OF BUITEN TOEPASSING LATEN ALS ONBESTAANDE RECHTSHANDELING

14 Zoals gezegd, zijn gemeenten niet bevoegd om in hun stedenbouwkundige voorschriften procedureregels op te nemen (zie randnrs. 11-13). Een gemeente kan dus niet bepalen welk orgaan een afwijkingsregel al dan niet kan toepassen. Een gemeente kan evenmin een aanvraag onttrekken aan de bestuurlijke beroepsmogelijkheid.

In gevallen waarbij een gemeentelijke verordening een afwijkingsmogelijkheid formuleert in functie van een beslissing van het college van burgemeester en schepenen moet de deputatie het betreffende stedenbouwkundige voorschrift op een wettige manier interpreteren32. Dit betekent dat de deputatie voorschriften, die een afwijkingsmogelijkheid toekennen aan “het college”, moeten interpreteren alsof daar staat “het vergunningverlenende bestuursorgaan”.

15 Als geen interpretatie mogelijk is, omdat blijkt dat het de uitdrukkelijke bedoeling is van de gemeentelijke verordening om de bevoegdheid voor het toekennen van een afwijking exclusief voor te behouden aan het college van burgemeester en schepenen en te onttrekken aan de bestuurlijke beroepsinstantie, kan geen toepassing worden gemaakt van de leer van het arrest-Waleffe, maar kan de deputatie de bevoegdheidsregel buiten toepassing laten op grond van de leer van de onbestaande rechtshandeling33,34. Er is sprake van een onbestaande rechtshandeling als die is aangetast door een zware en manifeste onwettigheid, die ertoe leidt dat de rechtshandeling enkel formeel een rechtshandeling is, maar niet materieel. De onbevoegdheid van de steller van de handeling wordt hierbij traditioneel als voorbeeld aangehaald35. Zoals gezegd, is de gemeenteraad niet bevoegd om in een stedenbouwkundige verordening proce- dureregels te voorzien die bepalen welk bestuursorgaan wel of niet een afwijking kan toestaan, en/of die de bestuurlijke beroepsmogelijkheden inperken. Dergelijke bepalingen, indien zo bedoeld, zijn aangetast door onbevoegdheid en bijgevolg te beschouwen als onbestaande rechtshandelingen.

16 In elk geval is de Raad voor Vergunningsbetwistingen ertoe gehouden om dergelijke onwettige bepalingen op grond van artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing te laten.

17 Dit alles betekent dat ook voor vergunningsaanvragen waarvoor een hogere overheid in eerste aanleg bevoegd is, bijvoorbeeld omdat het een provinciaal of een gewestelijk project betreft, die hogere overheid toepassing kan maken van afwijkingsmogelijkheden die zijn voorzien in gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen of bestemmingsplannen, ook als volgens de bewoordingen van de voorschriften de beoordeling van de afwijking wordt toegewezen aan het college van burgemeester en schepenen.

33 I. OPDEBEEK en S. DE SOMER, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2019, 554-555, nr. 1217; J. THEUNIS, De Exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 197-200, nrs. 229-233; J. THEUNIS, “De ‘exceptie van onwettigheid’ (artikel 159 G.W.): meer vragen dan antwoorden?”, RW 2007-08, 1270-1272, nrs. 13-17.

34 Hiertegen zou kunnen worden opgeworpen dat de theorie van de onbestaande rechtshandeling in dit geval moeilijk toe te passen is, gelet op het geannoteerde arrest van de RvVb en het daarin vermelde arrest van de RvS. Dit klopt in theorie, maar in de praktijk is er weinig risico omdat dit moeilijk kan worden gesanctioneerd door de RvVb. Stel dat een derde belanghebbende of de gemeente een beslissing van de deputatie, die toepassing maakt van de theorie van de onbestaande rechtshandeling, aanvecht bij de RvVb, dan zal die geen belang hebben bij het middel dat kritiek uit op de theorie van de onbestaande rechtshandeling. De RvVb zal immers ertoe gehouden zijn om, hetzij op grond van een exceptie van onwettigheid, hetzij ambtshalve, het gewraakte stedenbouwkundig voorschrift tot bevoegdheidstoekenning aan het college van burgemeester en schepenen voor de toepasbaarheid van de afwijkingsregel, buiten toepassing te moeten verklaren op grond van art. 159 Gw. Omwille van proceseconomische redenen is het beter dat de deputatie het manifest onwettige voorschrift buiten toepassing verklaart, dan dat de deputatie er toch toepassing van maakt en zo de aanvrager ertoe verplicht om de (weigerings)beslissing, waarvan vooraf vaststaat dat zij op een onwettig voorschrift steunt, bij de RvVb aan te vechten.

35 M. VAN DAMME en F. DE KEGEL, Intrekking van de administratieve rechtshandeling, Brugge, die Keure, 1994, 79-80 (nrs. 111-112), 86 en 90 (nr. 131).

Die mogelijkheid is niet afhankelijk van de devolutieve werking van een bestuurlijk beroep. De theorie van de devolutieve werking van een bestuurlijk beroep geldt enkel voor beroepsdossiers, waar het principe geldt dat, wat binnen de bevoegdheid van het college van burgemeester en schepenen valt, ook binnen de bevoegdheid van de bestuurlijke beroepsinstantie valt.

VII. BESLUIT

18 Een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening kan enkel stedenbouwkundige voorschriften bevatten. Dit zijn regels die handelen over een duurzame ruimtelijke ordening zoals bedoeld in artikel 1.1.4 VCRO. Een voorschrift in een gemeentelijke verordening, die een afwijking op een norm toelaat, is mogelijk, maar dit voorschrift kan niet bepalen welk bestuursorgaan de afwijking wel of niet kan toestaan. Dit zou immers een procedureregel zijn, en geen stedenbouwkundig voorschrift.

De procedureregels voor aanvragen voor een omgevingsvergunning en bestuurlijke beroepen worden bepaald in het Omgevingsvergunningsdecreet. Artikel 63 van het Omgevingsvergunningsdecreet bepaalt dat de beroepsinstantie de aanvraag de vergunningsaanvraag in haar totaliteit onderzoekt. Hiermee heeft de decreetgever de sinds van oudsher gevestigde vaste rechtspraak over de devolutieve werking van een bestuurlijk beroep bevestigd.

De devolutieve werking houdt volgens een constante rechtspraak in dat de beroepsinstantie dezelfde materiële beoordelingsbevoegdheden heeft als de instantie in eerste aanleg. Dit impliceert voor stedenbouwkundige beroepen onder meer dat de deputatie op gelijke voet met het college van burgemeester en schepenen afwijkingen kan toestaan, behoudens andersluidende decretale regels. Een afwijkingsmogelijkheid, die is voorzien in een gemeentelijke verordening, kan op grond van de devolutieve werking van een bestuurlijk beroep door de deputatie worden toegepast.

Het geannoteerde arrest besluit ten onrechte dat de deputatie geen toepassing kan maken van een afwijkingsmogelijkheid die volgens de woordelijke formulering in een gemeentelijke verordening is toegekend aan het college van burgemeester en schepenen. Het arrest motiveert niet waarom dit zo is, maar beperkt zich tot een verwijzing naar een eerder arrest van de Raad van State. Ook dit arrest van de Raad van State is karig gemotiveerd en beperkt zich tot een citaat uit de parlementaire voorbereiding bij het Aanpassings- en aanvullingsdecreet van 27 maart 2009, waarin staat dat het instellen van een bestuurlijk beroep de beslissingsbevoegdheid overdraagt naar de deputatie met het gevolg dat de beslissing van de deputatie in de plaats komt van deze van het college. De Raad van State voegt vervolgens in zijn overwegingen aan de tekst van de parlementaire voorbereiding een cruciaal woord toe, door te stellen dat het instellen van het administratief beroep in de nieuwe vergunningenprocedure “enkel” de beslissingsbevoegdheid van het college van burgemeester en schepenen overdraagt naar de deputatie. Hiermee kent de Raad van State een andere betekenis toe aan de geciteerde tekst.

Daar waar de devolutieve werking van een bestuurlijk beroep sinds jaar en dag inhoudt dat zowel de inhoudelijke (materiële) beoordelingsbevoegdheid als de formele beslissingsbevoegdheid overgaan van het college van burgemeester en schepenen naar de deputatie, verengt de

Raad van State die bevoegdheid door de toevoeging van het woord “enkel” tot de formele beslissingsbevoegdheid.

Hiermee schendt de Raad van State, en in zijn kielzog de Raad voor Vergunningsbetwistingen in het geannoteerde arrest, de bedoelingen van de wetgever, die heel uitdrukkelijk de bedoeling heeft gehad om het devolutieve karakter van een bestuurlijk beroep te bevestigen, zoals toegepast in een jarenlange vaste rechtspraak.

Deputaties, die geconfronteerd worden met een voorschrift uit een gemeentelijke verordening, die in zijn formulering de afwijkingsmogelijkheid toekennen aan het college van burgemeester en schepenen, moeten in de eerste plaats proberen de bepaling op een wettige manier te interpreteren. Als niet blijkt dat de gemeenteraad uitdrukkelijk de bevoegdheid voor de afwijkingsregeling heeft willen onttrekken aan de beroepsinstanties, kan de regel worden geïnterpreteerd in die zin dat elke overheid, die volgens het Omgevingsvergunningsdecreet bevoegd is, de afwijkingsregel kan toepassen. Als de afwijkingsregel niet voor interpretatie vatbaar is, omdat de gemeenteraad doelbewust de bevoegdheid heeft willen voorbehouden aan het college van burgemeester en schepenen, moet de deputatie de bevoegdheidstoekenning voor onbestaande houden, op grond van de theorie van de onbestaande rechtshandeling. Dit alles geldt ook voor vergunningsaanvragen waarvoor de hogere overheid in eerste aanleg de bevoegde overheid is36

BESTAAND (VERGUND) GEBRUIK EN DE VERPLICHTINGEN ONDER ARTIKEL 6 VAN DE HABITATRICHTLIJN

Noot onder HvJ 10 november 2022, nr. C‑278/21, Dansk Akvakultur

HABITATRICHTLIJN - PASSENDE BEOORDELING -VERSLECHTERINGSVERBODCUMULATIEVE EFFECTEN

Het Hof van Justitie van de Europese Unie oordeelde in een arrest van 10 november 2022 dat artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn zo moet worden uitgelegd dat de voortzetting (onder ongewijzigde voorwaarden) van de exploitatie van een installatie die reeds is vergund, in beginsel niet moet worden onderworpen aan een passende beoordeling. Het Hof geeft daarbij wel een belangrijke nuance: ingeval de aan de afgifte van de vergunning in kwestie voorafgaande (passende) beoordeling enkel betrekking had op de gevolgen van het project afzonderlijk – zonder dat rekening is gehouden met de cumulatieve effecten van andere projecten – en die vergunning de voortzetting van die exploitatie bovendien afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning moet worden verkregen, moet het project alsnog een passende beoordeling worden onderworpen. Bij die beoordeling moet volgens het Hof rekening worden gehouden met alle elementen die op dat ogenblik bestaan en meer in het bijzonder met alle gevolgen die de uitvoering van het desbetreffende project en de uit dit project voortvloeiende activiteit hebben gehad sedert de afgifte van de oorspronkelijke vergunning.

TEKST VAN HET ARREST (…)

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste prejudiciële vraag

28 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 aldus moet worden uitgelegd dat de voortzetting, onder ongewijzigde voorwaarden, van de exploitatie van een installatie die reeds in de projectfase is vergund, moet worden onderworpen aan de in die bepaling neergelegde beoordelingsverplichting ingeval de aan de afgifte van de vergunning in kwestie voorafgaande beoordeling enkel betrekking had op de gevolgen van het project afzonderlijk – zonder dat in aanmerking werd genomen dat dit project bestond naast andere projecten – en die vergunning de voortzetting van die exploitatie bovendien afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning wordt verkregen waarin het nationale recht voorziet.

29 Dienaangaande zij in de eerste plaats opgemerkt dat artikel 6, lid 3, eerste vol- zin, van richtlijn 92/43 bepaalt dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een dergelijk gebied, een passende beoordeling van de gevolgen van dat plan of project voor het gebied moet worden verricht waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.

30 Zoals blijkt uit de bewoordingen van die bepaling, is de daarin neergelegde beoordelingsverplichting niet alleen van toepassing wanneer een afzonderlijk beschouwd plan of project significante gevolgen kan hebben voor een gebied ofschoon het niet direct verband houdt met dit gebied of nodig is voor het beheer ervan. Zij geldt namelijk ook ingeval dat plan of project in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor het gebied in kwestie.

31 Derhalve moet in beide gevallen voor het betreffende plan of project een beoordeling van de gevolgen ervan voor het gebied in kwestie worden verricht waarbij de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in aanmerking worden genomen.

32 Deze beoordeling moet zelf “passend” zijn. Dit vereiste impliceert dat de bevoegde nationale autoriteit rekening moet houden met alle gevolgen die het plan of project – afzonderlijk dan wel in combinatie met andere plannen of projecten – kan hebben voor het gebied in kwestie, zodat die autoriteit alle aspecten van dat plan of project die de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moet identificeren en beoordelen (zie in die zin arresten van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C399/14, EU:C:2016:10, punt 49, en

7 november 2018, Holohan e.a., C461/17, EU:C:2018:883, punten 33, 43 en 45).

33 Uit de bewoordingen van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 vloeit evenwel ook voort dat de in deze bepaling neergelegde beoordelingsverplichting alleen geldt wanneer er sprake is van een plan of project.

34 Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof over het begrip „project” in de zin van die bepaling, is dit begrip ruimer dan het begrip „project” dat wordt gebezigd in richtlijn 85/337 en richtlijn 2011/92, die beide verwijzen naar het bestaan van werken of ingrepen die de materiële toestand van een plaats veranderen. Eerstgenoemd begrip strekt zich immers ook uit tot andere activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor een beschermd gebied ofschoon zij geen verband houden met of nodig zijn voor het beheer van dat gebied (zie in die zin arrest van 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. C293/17 en C294/17, EU:C:2018:882, punten 6168 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Wanneer een activiteit die significante gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied, reeds in de projectfase is vergund, kan de voortzetting van die activiteit echter slechts worden aangemerkt als een nieuw of afzonderlijk project waarvoor krachtens artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 een nieuwe beoordeling moet worden verricht, indien er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit – met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd – geen continuïteit en identiteit bestaat (zie in die zin arresten van 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a., C293/17 en C294/17, EU:C:2018:882, punt 83, en 29 juli 2019, Inter-Environne- ment Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C411/17, EU:C:2019:622, punten 129131).

36 In geval van continuïteit en identiteit tussen de respectieve activiteiten moet de voortzetting van de reeds eerder vergunde activiteit immers worden geacht deel uit te maken van slechts één project waarvoor reeds een vergunning is afgegeven en waarvoor geen nieuwe beoordeling op grond van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 moet worden verricht (zie in die zin arresten van 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a., C293/17 en C294/17, EU:C:2018:882, punten 78 en 79; 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C411/17, EU:C:2019:622, punt 128, en 9 september 2020, Friends of the Irish Environment, C254/19, EU:C:2020:680, punt 35).

37 In casu blijkt uit de duidelijke en nauwkeurige bewoordingen van de onderhavige prejudiciële vraag dat de verwijzende rechter van het Hof wenst te vernemen of artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 van toepassing is op een geschil over de voortzetting van de exploitatie van een installatie die reeds in de projectfase is vergund, onder voorwaarden die niet zijn gewijzigd ten opzichte van de voorwaarden op grond waarvan de vergunning in kwestie was afgegeven. Vanuit dit oogpunt beschouwd lijkt er dus geen sprake te zijn van een nieuw of afzonderlijk project waarvoor krachtens die bepaling een nieuwe beoordeling moet worden uitgevoerd, onder voorbehoud van de verificaties die uitsluitend door de verwijzende rechter behoren te worden verricht.

38 In de tweede plaats zij niettemin opgemerkt dat de lidstaten gehouden zijn om artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 in acht te nemen en meer bepaald om de in de eerste volzin van deze bepaling neergelegde beoordelingsverplichting na te komen, zodat niet kan worden aanvaard dat geen rechtsgevolgen zouden kunnen worden verbonden aan het feit dat de bevoegde nationale autoriteit of rechterlijke instantie bij onherroepelijke beslissing heeft vastgesteld dat die verplichting niet is nagekomen.

39 Integendeel, zoals het Hof heeft overwogen ten aanzien van de soortgelijke beoordelingsverplichting die was neergelegd in richtlijn 85/337, kan zelfs in het geval waarin de in strijd met deze verplichting afgegeven vergunning definitief is, dit project gelet op die verplichting toch niet worden geacht wettig te zijn vergund, zodat de betrokken lidstaat krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking gehouden is om de onwettige gevolgen van de schending die hij heeft begaan, ongedaan te maken door in het kader van zijn bevoegdheden alle daartoe nodige maatregelen te nemen [zie in die zin arrest van 12 november 2019, Commissie/Ierland (Windturbinepark in Derrybrien), C261/18, EU:C:2019:955, punten 71, 75, 80 en 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

40 Zoals de advocaat-generaal in de punten 29 en 30 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt, moet de bevoegde nationale autoriteit in het geval waarin voor een project een vergunning is afgegeven na een beoordeling die niet voldeed aan de vereisten van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43, achteraf op grond van artikel 6, lid 2, van deze richtlijn onderzoeken welke gevolgen de uitvoering van dat project heeft voor het gebied in kwestie, indien dit onderzoek de enige passende maatregel is om te voorkomen dat die uitvoering ertoe leidt dat er zich een verslechtering voordoet of dat er storende factoren optreden die gelet op de doelstellingen van die richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben (zie in die zin arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C399/14, EU:C:2016:10, punt 46).

41 Een dergelijk onderzoek dat achteraf wordt verricht op basis van artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43, vormt echter niet de enige passende maatregel die de bevoegde nationale autoriteit gehouden kan zijn te nemen in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

42 Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof, staat het Unierecht er namelijk niet aan in de weg dat die autoriteit met het oog op het verrichten van een nieuwe beoordeling die voldoet aan de toepasselijke vereisten, de reeds afgegeven vergunning intrekt of schorst – mits deze maatregel wordt genomen binnen een redelijke termijn en er rekening wordt gehouden met de mate waarin de betrokkene eventueel op de wettigheid van die vergunning heeft kunnen vertrouwen – of dat die autoriteit in bepaalde uitzonderlijke gevallen die in de toepasselijke nationaalrechtelijke regels worden omschreven, overgaat tot een regularisatie, die niet alleen in overeenstemming moet zijn met die vereisten maar tevens moet plaatsvinden onder voorwaarden die elk risico op omzeiling of niet-toepassing van de regels van het Unierecht uitsluiten [zie in die zin arrest van 12 november 2019, Commissie/Ierland (Windturbinepark in Derrybrien), C261/18, EU:C:2019:955, punten 7577 en 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

43 Daarbij komt dat wanneer een lidstaat in een handeling van algemene strekking of in een handeling van individuele strekking heeft bepaald dat voor de voortzetting van een reeds vergunde activiteit een nieuwe vergunning vereist is, de bevoegde nationale autoriteit de afgifte van die nieuwe vergunning afhankelijk moet stel- len van een nieuwe beoordeling die voldoet aan de vereisten van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43, indien voor die activiteit nog geen dergelijke beoordeling blijkt te zijn verricht. In dat geval zal die autoriteit alle feitelijke en juridische consequenties moeten trekken uit deze nieuwe beoordeling, die zij verricht in verband met het besluit dat zij dient te nemen over de eventuele afgifte van een nieuwe vergunning.

44 In casu blijkt uit de bewoordingen van de onderhavige prejudiciële vraag en uit de in punt 16 van dit arrest samengevatte overwegingen van de verwijzende rechter dat in de op 27 oktober 2006 afgegeven vergunning was bepaald dat voor de voortzetting van de exploitatie van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde installatie uiterlijk 15 maart 2014 een nieuwe vergunning moest worden aangevraagd, zoals § 70, lid 2, van het vergunningsbesluit voorschrijft.

45 Tevens blijkt uit de in de punten 15 en 19 van dit arrest samengevatte overwegingen van de verwijzende rechter dat de beoordeling die de bevoegde autoriteit in 2006 heeft verricht vóór de afgifte van de in het vorige punt vermelde vergunning, niet voldeed aan de vereisten van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43, aangezien zij enkel betrekking had op de individuele gevolgen van het project in kwestie en niet op de gevolgen die dit project had in combinatie met andere projecten.

46 In dit verband moet worden gepreciseerd dat, ongeacht welke maatregel wordt toegepast om de onwettige gevolgen ongedaan te maken die voortvloeien uit de niet-nakoming van een beoordelingsverplichting als die welke is neergelegd in artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43, de voor deze niet-nakoming verantwoordelijke lidstaat ingeval de maatregel in kwestie ertoe leidt dat de ten gevolge van die niet-nakoming afgegeven vergunning ter discussie wordt gesteld of wordt gewijzigd, gehouden kan zijn tot vergoeding van alle schade die zijn handelwijze heeft berokkend aan de marktdeelnemer die deze vergunning heeft ontvangen. Dit wordt in casu aangevoerd door AquaPri en moet worden nagegaan door de bevoegde nationale rechter.

47 Gelet op een en ander dient op de eerste prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 aldus moet worden uitgelegd dat de voortzetting, onder ongewijzigde voorwaarden, van de exploitatie van een installatie die reeds in de projectfase is vergund, in beginsel niet hoeft te worden onderworpen aan de in die bepaling neergelegde beoordelingsverplichting. Echter, ingeval de aan de afgifte van de vergunning in kwestie voorafgaande beoordeling enkel betrekking had op de gevolgen van het project afzonderlijk – zonder dat in aanmerking werd genomen dat dit project bestond naast andere projecten – en die vergunning de voortzetting van die exploitatie bovendien afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning wordt verkregen waarin het nationale recht voorziet, moet aan de afgifte van deze nieuwe vergunning een nieuwe beoordeling voorafgaan die voldoet aan de vereisten van die bepaling.

Tweede en derde prejudiciële vraag

48 Met zijn tweede en zijn derde vraag, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 aldus moet worden uitgelegd dat bij de vaststelling of het nodig is om voor de voortzetting van de exploitatie van een installatie die reeds in de projectfase is vergund na een beoordeling die niet voldeed aan de vereisten van die bepaling, een nieuwe beoordeling moet worden verricht die wel voldoet aan die vereisten, en in voorkomend geval bij het verrichten van deze nieuwe beoordeling, rekening behoort te worden gehouden met de in de tussentijd verrichte beoordelingen, zoals die welke zijn voorafgegaan aan de vaststelling van een nationaal stroomgebiedbeheersplan en een Natura 2000-plan die onder meer betrekking hebben op de zone waarin het gebied gelegen is waarvoor die exploitatie gevolgen kan hebben.

49 In dit verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat – zoals volgt uit de punten 29 en 32 van dit arrest – voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied maar significante gevolgen kan hebben voor het gebied in kwestie, een passende beoordeling van de gevolgen van het betreffende plan of project voor dit gebied moet worden verricht, hetgeen impliceert dat alle gevolgen van dat plan of project voor dat gebied moeten worden geïdentificeerd en beoordeeld alsook in aanmerking moeten worden genomen.

50 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet die beoordeling voor een dergelijk plan of project worden verricht wanneer het waarschijnlijk is dan wel het risico bestaat dat het betreffende plan of project significante gevolgen heeft voor het gebied in kwestie, en moet deze voorwaarde – in het licht van het voorzorgsbeginsel – worden geacht te zijn vervuld wanneer het bestaan van de waarschijnlijkheid van of het risico op significante schadelijke gevolgen voor dit gebied niet kan worden uitgesloten op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, gelet op met name de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van dat gebied [zie in die zin arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermings- vereniging, C127/02, EU:C:2004:482, punten 4345 en 49; 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C441/17, EU:C:2018:255, punten 111113, en 9 september 2020, Friends of the Irish Environment, C254/19, EU:C:2020:680, punten 50 en 51].

51 Bovendien kan een dergelijke beoordeling, wanneer zij voor het betreffende plan of project moet worden verricht, slechts worden geacht passend te zijn indien de vaststellingen, inschattingen en conclusies die zij bevat, volledig, nauwkeurig en definitief zijn en elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van dat plan of project voor het gebied in kwestie kunnen wegnemen [zie in die zin arresten van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C441/17, EU:C:2018:255, punt 114, en 9 september 2020, Friends of the Irish Environment, C254/19, EU:C:2020:680, punt 53].

52 Ten slotte dienen bij de vaststelling of voor een plan of project een beoordeling moet worden verricht op grond van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43, en in voorkomend geval bij het verrichten van deze beoordeling, eventueel eerder verrichte beoordelingen in aanmerking te worden genomen indien deze relevant zijn en de daarin vervatte vaststellingen, inschattingen en conclusies op hun beurt volledig, nauwkeurig en definitief zijn. Door aldus rekening te houden met die eerdere beoordelingen, kan het bestaan van de waarschijnlijkheid van of het risico op significante schadelijke gevolgen van het betreffende plan of project voor het gebied in kwestie echter slechts worden uitgesloten op voorwaarde dat de wetenschappelijke en milieugegevens niet zijn geëvolueerd sinds die beoordelingen zijn verricht en dat er geen andere plannen of projecten bestaan waarmee rekening moet worden gehouden maar die niet dan wel niet volledig of niet naar behoren in aanmerking zijn genomen (zie in die zin arrest van 9 september 2020, Friends of the Irish Environment, C254/19, EU:C:2020:680, punten 5456 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53 Op de datum waarop een besluit over de eventuele afgifte van een vergunning voor het betreffende plan of project wordt vastgesteld in het licht van de verrichte beoordeling van dit plan of project, mag er geen enkele redelijke wetenschappelijke twijfel meer bestaan over het ontbreken van de waarschijnlijkheid van of het risico op significante schadelijke gevolgen van dat plan of project voor het gebied in kwestie [zie in die zin arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C441/17, EU:C:2018:255, punt 120].

54 Deze beginselen kunnen op overeenkomstige wijze worden toegepast op het in punt 43 van het onderhavige arrest bedoelde geval waarin een lidstaat in een handeling van algemene strekking of in een handeling van individuele strekking heeft bepaald dat een nieuwe vergunning vereist is voor de voortzetting van een activiteit die reeds in de projectfase is vergund.

55 Derhalve dient de bevoegde nationale autoriteit zowel bij de vaststelling of aan de afgifte van deze nieuwe vergunning een nieuwe beoordeling op grond van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 moet voorafgaan, als – in voorkomend geval – bij het verrichten van deze nieuwe beoordeling, rekening te houden met eerder verrichte beoordelingen indien deze relevant zijn en de daarin vervatte vaststellingen, inschattingen en conclusies volledig, nauwkeurig en definitief zijn.

56 Het bestaan van dergelijke eerdere beoordelingen ontslaat de bevoegde natio- nale autoriteit evenwel geenszins van de verplichting om zowel bij de vaststelling van haar besluit over de eventuele afgifte van een vergunning als bij de daaraan voorafgaande beoordeling rekening te houden met alle elementen die bestaan op het tijdstip waarop dit besluit wordt vastgesteld en deze beoordeling wordt verricht, en meer in het bijzonder met alle gevolgen die de uitvoering van het desbetreffende project en de uit dit project voortvloeiende activiteit hebben gehad sinds de afgifte van de aanvankelijke vergunning voor dat project, op dezelfde wijze als wanneer die autoriteit dat project achteraf zou onderzoeken op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43 (zie in die zin arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C399/14, EU:C:2016:10, punten 61 en 62).

57 In casu staat het uitsluitend aan de verwijzende rechter om vast te stellen of de eerdere beoordelingen waaraan hij in de onderhavige prejudiciële vragen refereert, voldoen aan de in punt 55 van het onderhavige arrest genoemde vereisten en, zo ja, welke feitelijke en juridische consequenties de bevoegde nationale autoriteit daaruit moest of had moeten trekken in verband met de afgifte van een vergunning voor de voortzetting van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde exploitatie en, indien nodig, in verband met de voorafgaande beoordeling daarvan.

58 Gelet op een en ander dient op de tweede en de derde prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 aldus moet worden uitgelegd dat bij de vaststelling of het nodig is om voor de voortzetting van de exploitatie van een installatie die reeds in de projectfase is vergund na een beoordeling die niet voldeed aan de vereisten van die bepaling, een nieuwe beoordeling moet worden verricht die wel voldoet aan die vereisten, en in voor- komend geval bij het verrichten van deze nieuwe beoordeling, rekening behoort te worden gehouden met de in de tussentijd verrichte beoordelingen, zoals die welke zijn voorafgegaan aan de vaststelling van een nationaal stroomgebiedbeheersplan en een Natura 2000-plan die onder meer betrekking hebben op de zone waarin het gebied gelegen is waarvoor die exploitatie gevolgen kan hebben, indien deze eerdere beoordelingen relevant zijn en de daarin vervatte vaststellingen, inschattingen en conclusies volledig, nauwkeurig en definitief zijn. (…)

1 In de regel moeten activiteiten die een betekenisvolle aantasting kunnen inhouden voor de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone, passend worden beoordeeld. Dat vloeit voort uit artikel 6, lid 3 van Richtlijn 92/43/EEG van de Europese Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de “Habitatrichtlijn”).

Bestaand (vergund) gebruik komt niet uitdrukkelijk aan bod in de bepalingen van de Habitatrichtlijn. Artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn vereist wel dat de Europese lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten niet verslechtert en er geen significant storende factoren optreden.

2 De vraag rijst dan ook hoe moeten worden omgegaan met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn in situaties met een bestaand (vergund) gebruik, en al zeker wanneer dit gebruik betrekking heeft op activitei- ten die reeds vóór de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn of een aanwijzing van een gebied als habitatrichtlijngebied plaatsvonden.

Daarbij kan worden gedacht aan waterwinningen of landbouwgebruik (zowel de uitbating van een landbouwbedrijf zelf als het beweiden en het bemesten van de omliggende gronden). Dergelijke activiteiten kunnen gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van een nabijgelegen speciale beschermingszone. Moeten dergelijke activiteiten bij een eventuele hervergunning of omzetting naar een permanente omgevingsvergunning aan een passende beoordeling worden onderworpen? En kan de bevoegde overheid ingrijpen op het bestaand gebruik wanneer komt vast te staan dat de betrokken activiteit een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone veroorzaakt?

3 In het geannoteerde arrest1 kwam voormelde vraagstelling aan bod. De feiten zijn de volgende. In de Deense wateren bevinden zich 19 installaties voor aquacultuur, waarvan sommige in of in de nabijheid van een Natura 2000gebied zijn gelegen. In die installaties wordt voornamelijk regenboogforel gekweekt, waarbij onder meer stikstof en fosfor vrijkomt, waardoor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden kunnen worden aangetast. Een van de omstreden installaties is eigendom van AquaPri A/S en is gelegen op ongeveer 1,7 kilometer van een Natura 2000-gebied.

Voor de betrokken installatie werd in 2006 een gewijzigde vergunning verleend op grond waarvan de stikstofemissies met 0,87 ton werden verhoogd (van 15,6 ton naar 16,47 ton). In het kader van de vergunningverlening was de bevoegde overheid van oordeel dat de verhoging van de stikstofemissies geen significante milieueffecten had op het nabijgelegen Natura 2000-gebied.

Uiterlijk op 15 maart 2014 diende AquaPri bij de toezichthoudende instantie een milieuvergunning aan te vragen om de betrokken activiteit voort te zetten. Bij de beoordeling van deze vergunningsaanvraag werd opgemerkt dat de hoeveelheid stikstof die wordt uitgestoten, ongewijzigd blijft ten opzichte van de bestaande situatie (vergunning 2006) en dat de exploitatie van de betrokken installatie, alsook de drie naburige installaties, geen significante gevolgen konden hebben voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied.

Deze vergunning werd door een milieuvereniging aangevochten, waarbij werd geargumenteerd dat bij de vergunning die in 2006 werd verleend geen beoordeling is voorafgegaan die voldoet aan de vereisten die besloten liggen in artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. In die beoordeling werden immers enkel de individuele gevolgen van het aangevraagde project onderzocht, maar werd niet ingegaan op de vraag of dit project samen met de drie naburige installaties significante gevolgen kon hebben voor het betrokken Natura 2000-gebied.

4 De zaak kwam op het bord van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het “HvJ”) dat zich in de eerste plaats diende te buigen over de vraag of artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn van toepassing is op een situatie waarin een vergunning voor de ongewijzigde

Rechtspraak

voortzetting van de exploitatie van een bestaande installatie wordt aangevraagd, maar er in het kader van de eerdere vergunning geen beoordeling van de cumulatieve effecten is verricht.

Het HvJ was van oordeel dat de voorzetting van een reeds vergunde activiteit (onder ongewijzigde voorwaarden) in beginsel niet moet worden onderworpen aan een passende beoordeling. Wanneer de passende beoordeling, die is opgemaakt in het kader van de oorspronkelijke vergunning, echter enkel betrekking had op de (individuele) gevolgen van het project afzonderlijk – zonder dat werd onderzocht of er sprake is van cumulatieve effecten met andere projecten – en die vergunning de voortzetting van die activiteit afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning wordt verkregen, moet bij het beoordelen van deze nieuwe vergunning een (nieuwe) passende beoordeling worden uitgevoerd die voldoet aan de vereisten die besloten liggen in artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn2

Het HvJ verduidelijkt verder aan welke vereisten die (nieuwe) beoordeling dan moet voldoen: de beoordeling moet, op basis van volledige, nauwkeurige en definitieve vaststellingen, inschattingen en conclusies, elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het plan of het project over het betrokken gebied wegnemen. Dit is volgens het HvJ een ‘passende’ beoordeling. Daarbij kunnen ook eerdere beoordelingen in aanmerking worden genomen, op voorwaarde dat deze op hun beurt ‘passend’ zijn. Op basis van dergelijke eerdere beoordelingen kan het risico op een betekenisvolle aantasting pas worden uitgesloten op voorwaarde dat de wetenschappelijke gegevens en milieukenmerken niet zijn geëvolueerd sindsdien én er geen andere plannen of projecten bestaan waarmee rekening moet worden gehouden en die bij die eerdere beoordeling niet of niet naar behoren in aanmerking zijn genomen3

5 In huidige bijdrage wordt de uitspraak van het HvJ gekaderd binnen de systematiek van de Habitatrichtlijn en de overige rechtspraak van het HvJ die zich tot nu toe heeft gevormd. Tevens wordt ingegaan op de verhouding tussen de leden 2 (verslechteringsverbod) en 3 (passende beoordeling) van artikel 6 van de Habitatrichtlijn en wordt stilgestaan bij het belang van deze rechtspraak voor de Vlaamse vergunningenpraktijk.

II. SYSTEMATIEK VAN ARTIKEL 6 VAN DE HABITATRICHTLIJN

6 Artikel 6 van de Habitatrichtlijn legt de Europese lidstaten een aantal verplichtingen en specifieke procedures op die beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding te behouden of, in voorkomend geval, te herstellen4.

De onderscheiden bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn moeten, in het licht van de door de richtlijn beoogde instandhoudingsdoelstellingen, als een coherent geheel worden uitgelegd5:

• artikel 6, lid 1 van de Habitatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige instandhoudingsmaatregelen moeten nemen voor de speciale be- schermingszones. Deze maatregelen moeten ervoor zorgen dat positieve stappen worden genomen teneinde te garanderen dat de staat van instandhouding van het gebied wordt behouden of, in voorkomend geval, wordt hersteld;

3 Ibid., par. 51-52.

• artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn voorziet dat de lidstaten preventieve maatregelen moeten nemen om verslechteringen en verstoringen te voorkomen die, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, significante gevolgen zouden kunnen hebben6. Het betreft een algemene beschermingsverplichting die de lidstaten ertoe bindt om minstens een status quo van de staat van instandhouding sinds de aanwijzing van de speciale beschermingszones te behouden7;

• artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn bepaalt dat plannen en projecten, die significante (ofwel: betekenisvolle) effecten kunnen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van een speciale beschermingszone, op een passende wijze moeten worden beoordeeld. Om die reden voorziet deze bepaling in een beoordelingsprocedure, vaak aangeduid met de term ‘habitattoets’, die ervoor zorgt dat voor plannen en projecten, die niet direct verband houden met het beheer van de speciale beschermingszones, slechts toestemming kan worden verleend wanneer uit de passende beoordeling (ofwel: habitattoets) – waarin desgevallend beschermende maatregelen (ook wel milderende maatregelen of mitigerende maatregelen genoemd) kunnen worden meegenomen – blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet worden aangetast;

• artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn bepaalt ten slotte dat, wanneer een betekenisvolle aantasting niet kan worden uitgesloten, het mogelijk is om toestemming te verlenen voor een plan of een project wanneer aan de zgn. ADC-toets is voldaan. Deze toets houdt in dat de lidstaten moeten aantonen dat (i) er geen alternatieven oplossingen voorhanden zijn, (ii) er sprake is van redenen van groot openbaar belang die de aantasting(en) rechtvaardigen en (iii) de nodige compenserende maatregelen worden genomen om te waarborgen dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk gewaarborgd blijft.

4 HvJ 17 april 2018, nr. C-441/17, Commissie/Polen, ECLI:EU:C:2018:255, par. 106 en HvJ 8 november 2016, nr. C-243/15, Lesoochranárske zoskupenie VLK, ECLI:EU:C:2016:838, par. 43. Zie ook HvJ 11 april 2013, nr. C-258/11, Sweetman, ECLI:EU:C:2013:220, par. 36.

5 HvJ 21 juli 2016, nrs. C-387/15 en C-388/15, Orleans, ECLI:EU:C:2016:583, par. 32.

6 HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, ECLI:EU:C:2010:10, par. 49.

7 HvJ 21 juli 2016, nrs. C-387/15 en C-388/15, Orleans, ECLI:EU:C:2013:220, par. 39.

8 H. SCHOUKENS en M. STRUBBE, “De habitattoets revisited in het licht van de recente rechtspraakontwikkelingen: de ecologische integriteit als bindend ankerpunt bij ruimtelijke besluitvorming? (Deel 1)”, TROS 2020, nr. 97, 9.

7 Uit wat voorafgaat, volgt dat het bepaalde in artikel 6, leden 2 en 3 van de Habitatrichtlijn daarom goed moet worden onderscheiden van hetgeen met betrekking tot die gebieden zelf wordt bepaald in artikel 6, lid 1. Laatstgenoemde bepaling omvat een positieve beheer- en herstelverplichting, terwijl artikel 6, leden 2 en 3 eerder een preventief karakter bezitten, gericht op het tegengaan van bijkomende schade aan speciale beschermingszones8.

De leden 2 en 3 van artikel 6 van de Habitatrichtlijn streven hetzelfde doel na, weze het dat zij anders worden verwoord en de middelen daartoe verschillen: terwijl lid 2 verslechteringen en storende factoren op de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een speciale beschermingszone tracht te voorkomen of te remediëren, beoogt lid 3 aantastingen op de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszone te voorkomen. De bepalingen van lid 2 gelden dan ook te allen tijde voor de speciale beschermingszones9, terwijl de bepalingen van lid 3 pas in beeld komen indien een plan of een project wordt voorgesteld dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied10

III. BESTAANDE VERGUNDE ACTIVITEITEN EN DE PASSENDE BEOORDELING

A. Over kokkelvisserij, onderhoudswerken en baggerwerkzaamheden

8 In een arrest van 7 september 2004 (het zgn. ‘Kokkelvisserij-arrest’) heeft het HvJ reeds geoordeeld dat activiteiten, die gedurende lange tijd periodiek uitgeoefend worden (i.c. mechanische kokkelvisserij), maar waarvoor volgens het nationale recht elk jaar opnieuw een vergunning moet worden bekomen, als afzonderlijke projecten in de zin van de Habitatrichtlijn moeten worden beschouwd11.

Dergelijke projecten moeten, indien zij een betekenisvolle aantasting kunnen ver- oorzaken voor de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone, ieder jaar opnieuw aan een passende beoordeling worden onderworpen. Het periodiek karakter van die activiteiten houdt niet in dat deze automatisch van de verplichtingen onder artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn moeten worden uitgesloten.

9 Vervolgens oordeelde het HvJ in een arrest van 13 december 2007 dat onderhoudswerkzaamheden aan afwateringskanalen activiteiten betreffen die een betekenisvolle aantasting kunnen veroorzaken voor de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone en derhalve onder het toepassingsbereik van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn vallen. De omstandigheid dat de betrokken afwateringskanalen zijn aangelegd vóór de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn, was volgens het HvJ niet dienstig. De onderhoudswerken vormen een afzonderlijk (nieuw) project en moeten aan een passende beoordeling worden onderworpen12

10 Tot slot diende het HvJ zich in een arrest van 14 januari 201013 te buigen over de vraag of doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria, waarvoor al vóór afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn een definitieve goedkeuring is verleend, moeten worden onderworpen aan de habitattoets wanneer zij worden voortgezet na opname van het betrokken gebied in de lijst van gebieden van communautair belang (hierna: “GCB’s”)14

9 Zo kan – wanneer in het verleden de toestemming voor een plan of een project is verleend zonder dat er voldaan is aan de bepalingen van art. 6, lid 3 Habitatrichtlijn – een inbreuk op art. 6, lid 2 ervan voorliggen, wanneer wordt vastgesteld dat er sprake is van een verslechtering van de habitat of een verstoring van de soorten waarvoor het gebied in kwestie is aangewezen (zie o.a. H. SCHOUKENS, “Het verslechteringsverbod uit artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn in het dispuut omtrent de Waldschlössenbrücke: neen aan voldongen feiten bij blijvend natuurverlies?”, TMR 2016, 440-464).

10 EUROPESE COMMISSIE, Beheer van Natura 2000­gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn, herziene versie, 2018, 50-54.

11 HvJ 7 september 2004, nr. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, ECLI:EU:C:2004:482.

12 HvJ 13 december 2007, nr. C-418/04, Commissie t. Ierland, ECLI:EU:C:2007:780.

13 HvJ 14 januari 2010, nr. C-226/08, Stadt Papenburg, ECLI:EU:C:2010:10.

14 De gebieden van communautair belang vormen de basis voor de afbakening van de speciale beschermingszones (cf. art. 4 Habitatrichtlijn).

Onder verwijzing naar het eerdere ‘Kokkelvisserij-arrest’ (zie supra), oordeelde het HvJ dat een dergelijke doorlopende activiteit als een project in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn moet worden beschouwd, aangezien het een “andere ingreep in natuurlijk milieu of landschap” betreft. Het HvJ overwoog daarbij dat het feit dat voor de activiteit vóór afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn een definitieve goedkeuring is verleend, op zich niet belet dat er – bij elke ingreep in de vaargeul – sprake kan zijn van een afzonderlijk project in de zin van de Habitatrichtlijn. Indien de onderhoudswerkzaamheden echter, omwille van de aard of de specifieke voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd, als één enkele verrichting kunnen worden beschouwd, in het bijzonder wanneer zij tot doel hebben om de vaargeul op een bepaalde diepte te houden door regelmatige en daartoe noodzakelijke baggerwerkzaamheden. In dat geval is er sprake van één en hetzelfde project in de zin van artikel 6, lid 3 van het Habitatrichtlijn. Wanneer er sprake is van één en hetzelfde project waarvoor vóór de afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn een definitieve goedkeuring is verleend, zijn de bepalingen van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn niet van toepassing en moet er derhalve geen passende beoordeling worden uitgevoerd. Wel valt de uitvoering van een dergelijk project mogelijks onder het toepassingsgebied van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn dat het zgn. verslechteringsverbod bevat (zie supra). Zolang de Europese Commissie de lijst van GCB’s niet heeft vastgesteld, kunnen in een dergelijk gebied geen ingrepen plaatsvinden die de ecologische kenmerken ervan ernstig kunnen aantasten, aldus het HvJ.

11 Uit dit laatste arrest kan worden afgeleid dat het steeds van belang is na te gaan of bij een dergelijke doorlopende activiteit er sprake is van allerlei afzonderlijke ingrepen in het gebied die afzonderlijk als een project kunnen worden beschouwd, dan wel van handelingen die als één enkele verrichting (en dus één project) moeten worden beschouwd.

Dit onderscheid is van groot belang voor de beantwoording van de vraag of een reeds voor de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn aangevangen activiteit aan een passende beoordeling moet worden onderworpen indien zij ongewijzigd wordt voortgezet na aanwijzing van een Natura 2000-gebied:

- als de baggerwerkzaamheden als één project kunnen worden gezien, en aan dat project goedkeuring is verleend voor het verstrijken van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn, dan is artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn niet van toepassing op het project. In dat geval geldt wel nog het verslechteringsverbod, zoals opgenomen in artikel 6, lid 2 van de richtlijn;

- als er geen sprake is van één project, maar van opeenvolgende afzonderlijke ingrepen, dan moeten die ingrepen worden onderworpen aan een passende beoordeling, ook al is er een definitieve goedkeuring verleend voor het verstrijken van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn.

Samenvattend volgt dus uit dit laatste arrest dat, wanneer een doorlopend project is vergund vóór de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn en sindsdien ongewijzigd is voortgezet en deze voortzetting als één project moet worden gezien, enkel artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn van toepassing is op deze activiteit. Wanneer er daarentegen sprake is van opeenvolgende projecten, die vóór de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn zijn vergund, dan dient artikel 6, lid 3 van die richtlijn te worden toegepast.

B. Beweiden en bemesten

12 In het PAS-arrest15 kwam voormelde problematiek terug aan de oppervlakte. Meer bepaald, diende het HvJ zich uit te spreken over de vraag of een periodieke activiteit, zoals het op of in de bodem brengen van meststoffen, waarvoor toestemming is verleend vóór de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn, kan worden aangemerkt als één en hetzelfde project, zodat die activiteit niet onder de werkingssfeer van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn valt.

In zijn arrest overweegt het HvJ in de eerste plaats dat het op of in de bodem brengen van meststoffen in de nabijheid van Natura 2000-gebieden kan worden aangemerkt als een project in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Vervolgens gaat het HvJ, onder verwijzing naar het arrest-Stadt Papenburg, na welke gevolgen het gegeven met zich meebrengt dat er voor die periodieke activiteit een definitieve goedkeuring zou zijn verleend voor de inwerkingtreding van de Habitat- richtlijn. Zoals gezegd, belet dit immers niet dat er in een dergelijk geval sprake is van afzonderlijke projecten in de zin van de Habitatrichtlijn.

Het periodiek bemesten van agrarische gronden heeft in de regel één enkel gemeenschappelijk doel, met name het verbouwen van gewassen in het kader van een agrarisch bedrijf, zodat er sprake kan zijn van één enkele verrichting, waarbij het gemeenschappelijke doel wordt nagestreefd door die activiteit voortdurend op dezelfde plaats en onder dezelfde voorwaarden uit te voeren. In een dergelijk geval kan er – wanneer de activiteit is goedgekeurd voor de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn – sprake zijn van één en hetzelfde project waarvoor geen nieuwe toestemmingsprocedure meer moet worden doorlopen.

13 Indien het bemesten plaatsvindt op wisselende percelen, in wisselende hoeveelheden en met wisselende technieken die in de loop der jaren zijn gewijzigd vanwege technische en wettelijke veranderingen, moet echter rekening worden gehouden met het voorzorgsbeginsel dat in artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn besloten ligt. Volgens de vaste rechtspraak van het HvJ is, om te bepalen of voor een nieuw project een passende beoordeling moet worden verricht van de gevolgen daarvan, het doorslaggevend of dat project significante gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied.

Indien er bij het bemesten geen sprake is van continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de locatie en de voorwaarden waaronder deze activiteit wordt uitgevoerd, dan kan die activiteit volgens het HvJ niet worden beschouwd als één en hetzelfde project. In dat geval kan het gaan om nieuwe projecten waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt in de zin van artikel 6, lid 3

RECHTSPRAAK van de Habitatrichtlijn, waarbij voor de beslissing of een passende beoordeling is vereist steeds dient te worden gekeken naar het risico dat er significante gevolgen zijn voor het beschermde gebied doordat de activiteit wijzigingen heeft ondergaan.

Het gegeven dat de stikstofdepositie door het bemesten over het geheel genomen niet is toegenomen na de inwerkingtreding van die bepaling, is volgens het HvJ niet relevant voor de vraag of voor een nieuw project een passende beoordeling moet worden verricht, aangezien dat gegeven niet uitsluit dat de stikstofdepositie in de betrokken beschermde gebieden is toegenomen en dat er sprake is van significante gevolgen voor een beschermd gebied.

14 Daarnaast maakt het HvJ een bruggetje naar artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn door aan te stippen dat, ook wanneer voor een project een vergunning is verleend voordat de beschermingsregeling van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken gebied, de uitvoering van dat project toch onder artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn valt: een activiteit is slechts in overeenstemming met deze bepaling wanneer is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen.

De omstandigheid dat een activiteit in een beschermd gebied waarschijnlijk zal resulteren in significante verstoringen, of dat het risico bestaat dat dit het geval zal zijn, kan al een schending opleveren van dat artikel.

15 Samengevat, kan uit het PAS-arrest worden afgeleid dat wanneer voor het bemesten een definitieve goedkeuring is verleend voor de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn, die activiteit als één en hetzelfde project in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn kan worden beschouwd (waarvoor dus geen nieuwe toestemmingsprocedure moet worden doorlopen) op voorwaarde dat het gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de locatie en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd. Wel moet steeds rekening worden gehouden met artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn en het daarin opgenomen verslechteringsverbod.

C. De verlenging van de uitvoeringsof vervaltermijn van een vergunning

16 Wat wanneer de vergunningverlenende overheid de vervaltermijn, waarbinnen een vergunning mag worden uitgevoerd, verlengt? Moet ook in dat geval (opnieuw) een passende beoordeling worden uitgevoerd? Of kan men volstaan met een verwijzing naar de oorspronkelijke vergunning? Met deze vraagstelling zag het HvJ zich geconfronteerd in zijn arrest van 9 september 202016

In deze zaak had de Ierse overheid een vergunning verleend voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas, waarbij de werken uiterlijk binnen tien jaar moesten worden uitgevoerd. Na tien jaar was er nog geen aanvang genomen met de werkzaamheden, waarop de Ierse overheid aan de aanvrager een bijkomende termijn van vijf jaar heeft toegekend om het project uit te voeren.

17 Het HvJ oordeelde dat ook een dergelijke beslissing moet worden geacht betrekking te hebben op een project in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. begrip ‘vergunning’ uit de project-MERrichtlijn, met name het “besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren”.

Friends of the Irish Environment Ltd, ECLI:EU:C:2020:680.

Onder verwijzing naar de eerder aangehaalde rechtspraak werd er vervolgens aan herinnerd dat bepaalde activiteiten als één en hetzelfde project kunnen worden beschouwd in de zin van die bepaling, waardoor er geen passende beoordeling is vereist.

18 Een beslissing tot verlenging van de uitvoeringstermijn heeft betrekking op hetzelfde project als het aanvankelijk goedgekeurde project. Daaruit kan volgens het HvJ echter niet worden afgeleid dat artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn niet van toepassing zou zijn.

Een dergelijke beslissing heeft immers niet tot doel de vergunning voor een terugkerende activiteit te verlengen terwijl deze activiteit aan de gang is, maar om de uitvoering van een project mogelijk te maken waarvoor een eerdere vergunning is verleend die is verstreken, zonder dat ook maar een aanvang is genomen met de geplande bouwwerkzaamheden.

Hieruit volgt dat deze vergunning betrekking heeft op een ‘project’ waarvoor de vereisten van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn gelden, waarbij het irrelevant is of deze bepaling bij de verlening van de oorspronkelijke vergunning in acht moest worden genomen.

19 Verder is het HvJ van oordeel dat de beslissing als een ‘toestemming’ voor het project moet worden beschouwd.

Onder verwijzing naar eerdere rechtspraak17 stelt het HvJ dat niet enkel een besluit tot wijziging van het aanvankelijk goedgekeurde project als een ‘vergunning’ moet worden beschouwd, maar dit begrip ook ziet op de situatie waarbij de oorspronkelijke vergunning is vervallen en, met het oog op de voortzetting van de activiteit, een nieuwe vergunning noodzakelijk is.

Ook in de Ierse zaak heeft de oorspronkelijke vergunning haar geldigheid verloren bij het verstrijken van de daarin vastgestelde looptijd van tien jaar en konden er geen werkzaamheden meer worden uitgevoerd. Bijgevolg was de oorspronkelijke vergunning vervallen bij het verstrijken van deze looptijd en heeft de beslissing tot verlenging van de uitvoeringstermijn haar dus niet gewijzigd maar vervangen. De omstandigheid dat het project op grond van de oorspronkelijke vergunning had kunnen worden uitgevoerd, is dan ook niet relevant.

20 Uit deze rechtspraak volgt dan ook dat een beslissing tot verlenging van de uitvoeringstermijn kan worden beschouwd als een toestemming voor een project in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn, wanneer de oorspronkelijke vergunning voor het project, die is vervallen, geen rechtsgevolgen meer sorteert na het verstrijken van de termijn, die daarbij voor deze bouwwerkzaamheden was gesteld, en deze werkzaamheden niet zijn uitgevoerd.

D. De loutere hernieuwing van vergunningen

21 In het geannoteerde arrest heeft het HvJ zich uitgesproken over de vraag of artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn ook van toepassing is op het geval waarin er sprake is van een loutere hervergunning van een bestaande activiteit, terwijl de cumulatieve effecten met andere projecten uit de omgeving op het nabijgelegen Natura 2000-gebied nooit werden onderzocht.

22 Onder verwijzing naar zijn eerdere rechtspraak (zie supra) overwoog het HvJ dat wanneer een activiteit, die significante gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied, reeds in de projectfase is vergund, de voortzetting van die activiteit slechts kan worden aangemerkt als een nieuw of afzonderlijk project (in de zin van de Habitatrichtlijn) indien er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit – met name gelet op de aard van deze activiteiten, alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd – geen continuïteit en identiteit bestaat18. In geval van continuïteit en identiteit tussen de respectieve activiteiten moet de voortzetting van de reeds eerder vergunde activiteit immers worden geacht deel uit te maken van slechts één project waarvoor reeds een vergunning is afgegeven en waarvoor geen nieuwe beoordeling moet worden verricht19

17 HvJ 7 januari 2004, nr. C-201/02, Wells, ECLI:EU:C:2004:12.

18 HvJ 10 november 2022, nr. C-278/21, Dansk Akvakultur, ECLI:EU:C:2022:864, par. 35. Het HvJ verwijst daarbij naar eerdere rechtspraak, zie HvJ 7 november 2018, nrs. C-293/17 en C-294/17, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a., EU:C:2018:882, par. 83 en HvJ 29 juli 2019, nr. C-411/17, Inter­Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, EU:C:2019:622, par. 129-131.

19 HvJ 10 november 2022, nr. C-278/21, Dansk Akvakultur, ECLI:EU:C:2022:864, par. 36. In die zin, zie arresten van HvJ 7 november 2018, nrs. C-293/17 en C-294/17, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a., EU:C:2018:882, par. 78 en 79; HvJ 29 juli 2019, nr. C-411/17, Inter­Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, EU:C:2019:622, par. 128 en HvJ 9 september 2020, nr. C-254/19, Friends of the Irish Environment Ltd, ECLI:EU:C:2020:680, par. 35.

20 Dit beginsel zit vervat in art. 4, lid 3 Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: het “VEU”).

In dit geval bleek er volgens het HvJ – onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter – geen sprake te zijn van een nieuw of afzonderlijk project, nu het gaat om de voortzetting van de exploitatie van een installatie die al in de projectfase is vergund, onder voorwaarden die niet zijn gewijzigd ten opzichte van de vergunning die destijds werd verleend.

23 Het HvJ merkt daarbij wel op dat wanneer een definitieve vergunning, die werd verleend in strijd met de bepalingen van de Habitatrichtlijn, dit project niet kan worden geacht wettig te zijn vergund, zodat de betrokken lidstaat, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking20, de onwettige gevolgen van de schending ongedaan moet maken door in het kader van zijn bevoegdheden alle daartoe nodige maatregelen te nemen. Bovendien is de lidstaat ook op grond van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn gehouden te onderzoeken welke gevolgen de uitvoering van het betrokken project heeft voor het kwestieuze gebied, indien dit onderzoek de enige passende maatregelen is om te voorkomen dat die uitvoering ertoe leidt dat er zich een verslechtering voordoet of dat er storende factoren optreden die, gelet op de doelstellingen van die richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.

24 Een dergelijk onderzoek, dat achteraf wordt verricht op basis van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn, vormt volgens het HvJ echter niet de enige passende maatregel. Zo kan de bevoegde overheid er ook voor kiezen om – met het oog op het verrichten van een nieuwe beoordeling – de reeds verleende vergunning in te trekken of te schorsen21 of kan deze (in bepaalde uitzonderlijke gevallen die in de toepasselijke nationaalrechtelijke regels worden omschreven) overgaan tot een regularisatie, die niet alleen in overeenstemming moet zijn met die vereisten van de richtlijn, maar tevens moet plaatsvinden onder voorwaarden die elk risico op omzeiling of niet-toepassing van de regels van het Unierecht uitsluiten.

Daarbij komt dat, wanneer een lidstaat in een handeling van algemene strekking of in een handeling van individuele strekking heeft bepaald dat voor de voortzetting van een reeds vergunde activiteit een nieuwe vergunning vereist is, de bevoegde nationale autoriteit de afgifte van die nieuwe vergunning afhankelijk moet stellen van een nieuwe beoordeling die voldoet aan de vereisten van artikel 6, lid 3, eerste volzin van Richtlijn 92/43, indien voor die activiteit nog geen dergelijke beoordeling blijkt te zijn verricht. In dat geval zal die autoriteit alle feitelijke en juridische consequenties moeten trekken uit deze nieuwe beoordeling, die zij verricht in verband met het besluit dat zij dient te nemen over de eventuele afgifte van een nieuwe vergunning.

25 Samengevat, besluit het HvJ dat de voortzetting van een al vergunde activiteit, onder ongewijzigde voorwaarden, in beginsel niet moet worden onderworpen aan de habitattoets uit artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Wanneer de passende beoordeling, die is opgemaakt in het kader van de oorspronkelijke vergunning, echter enkel betrekking had op de gevolgen van het project afzonderlijk – zonder dat werd nagegaan of er sprake is van cumulatieve effecten met andere projecten – en die vergunning de voortzetting van die activiteit afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning wordt verkregen, moet bij het beoordelen van deze nieuwe vergunning een nieuwe passende beoordeling worden uitgevoerd die voldoet aan de vereisten die liggen besloten in artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn.

IV. BESTAAND (VERGUND) GEBRUIK EN HET VERSLECHTERINGSVERBOD

26 Zoals reeds aangehaald, streven de leden 2 en 3 van de Habitatrichtlijn hetzelfde doel na, maar worden zij anders verwoord en verschillen ook de middelen om dit doel te bereiken. Artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn tracht verslechteringen en storende factoren op de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een speciale beschermingszone te voorkomen of te remediëren, terwijl artikel 6, lid 3 van diezelfde richtlijn aan-

21 Hierbij moet wel steeds rekening worden gehouden met een redelijke termijn en met de mate waarin de betrokkene eventueel op de wettigheid van die vergunning heeft kunnen vertrouwen.

22 H. SCHOUKENS en M. STRUBBE, “De habitattoets revisited in het licht van de recente rechtspraakontwikkelingen: de ecologische integriteit als bindend ankerpunt bij ruimtelijke besluitvorming? (Deel 1)”, TROS 2020, nr. 97, 8-9.

23 Zie bv. HvJ 29 juli 2019, nr. C-411/17, Inter­Environnement Wallonie, ECLI:EU:C:2019:622, par. 134 e.v.

24 HvJ 14 januari 2016, nr. C-399/14, Grüne Liga Sachsen eV, ECLI:EU:C:2016:10, par. 42-46.

25 Over deze belangwekkende rechtspraak, zie meer uitgebreid H. SCHOUKENS, “Het verslechteringsverbod uit artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn in het dispuut omtrent de Waldschlössenbrücke: neen aan voldongen feiten bij blijvend natuurverlies?”, TMR 2016, 440-464.

Rechtspraak

tastingen op de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszone tracht te voorkomen (zie supra).

De bepalingen van lid 2 gelden dan ook te allen tijde voor de speciale beschermingszones, terwijl de bepalingen van lid 3 pas in beeld komen indien een plan of een project wordt voorgesteld dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied22

27 Met enige zin voor vereenvoudiging zou men kunnen stellen dat artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn in hoofdzaak betrekking heeft op bestaande activiteiten, zelfs wanneer het gaat om niet-vergunningsplichtige handelingen, terwijl artikel 6, lid 3 zich focust op nieuwe plannen en projecten.

Uit de reeds aangehaalde rechtspraak blijkt echter dat dit onderscheid ondertussen – minstens gedeeltelijk – is achterhaald, aangezien ook de hernieuwing van bestaande plannen en/of projecten onder bepaalde voorwaarden via artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn moet worden beoordeeld23.

28 In het arrest-Grüne Liga Sachsen benadrukte het HvJ voor het eerst dat artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn bij eerder vergunde activiteiten kan nopen tot een monitoring ex post24. Net door die doorgedreven monitoring kan een overheid nagaan of vergunde activiteiten al dan niet aanleiding geven tot blijvende verslechtering van een speciale beschermingszone. Het is daarbij niet onbelangrijk te benadrukken dat deze rechtspraak betrekking had op een reeds gebouwde brug over de Elbe in Dresden25

Het HvJ oordeelde dat de algemene beschermingsverplichting, die vervat is in artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn, ook geldt voor exploitaties, die niet te kwali-

TROS • 108

ficeren zijn als een ‘project’ in de zin van artikel 6, lid 3 van die richtlijn, en dat een recht om een bepaalde activiteit te mogen uitoefenen zonder beperking in de tijd en zonder dat bijkomende maatregelen ten aanzien van die exploitaties zouden kunnen worden genomen op gespannen voet kan staan met die bepaling, zelfs nadat toepassing is gemaakt van de procedure uit artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Ook voor bestaande projecten, die dateren van voor de opname van het betrokken gebied in het Natura 2000-netwerk, kan volgens het HvJ alsnog een passende beoordeling (een ex post beoordeling) vereist zijn op grond van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn.

29 Dat deze rechtspraak ook voor Vlaanderen relevant is, bleek reeds toen het Grondwettelijk Hof (hierna: het “Hof ”) er expliciet naar verwees bij zijn uitspraak over de grondwettelijkheid van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (hierna: het “OVD ”)26. Hoewel het Hof besloot dat de permanente omgevingsvergunning op zich in overeenstemming was met de Europese milieurichtlijnen (inclusief de Habitatrichtlijn), stipte het aan dat wat betreft de omzettingsregeling – die bestaande milieuvergunning omzette in permanente omgevingsvergunningen –er toch een probleem is. De bepaling in kwestie voorzag dat voor de loutere hervergunning en omzetting er geen passende beoordeling zou moeten worden uitgevoerd, tenzij deze loutere hervergunning of omzetting betrekking heeft op activiteiten die fysieke ingrepen in het leefmilieu vereisen.

26 GwH 6 oktober 2016, nr. 125/2016.

27 Rb. Oost-Brabant 19 augustus 2019, SHE 19/899.

Het Hof verwees naar de rechtspraak van het HvJ waarin wordt gesteld dat de algemene beschermingsverplichting, die vervat is in artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn, ook geldt voor exploitaties die niet te kwalificeren zijn als een ‘project’ in de zin van artikel 6, lid 3 van die richtlijn, en dat een recht om een bepaalde activiteit te mogen uitoefenen zonder beperking in de tijd en zonder dat bijkomende maatregelen ten aanzien van die exploitaties zouden kunnen worden genomen, op gespannen voet kan staan met die bepaling, zelfs nadat toepassing is gemaakt van de procedure uit artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn.

Voor wat de hernieuwing van een omgevingsvergunning of van een gedeelte ervan betreft, die voor een bepaalde duur is verleend, kan worden aangenomen dat de uitvoering van een passende beoordeling in voorkomend geval vereist is om de vergunningverlenende overheid de zekerheid te verschaffen dat het voorgenomen project de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten, dan wel of voldaan zal kunnen worden aan de vereisten van artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn.

Opmerkelijk is dat het Hof hierbij op de kwaliteit van de passende beoordelingen uit het verleden wees: “[er] dient te worden opgemerkt dat de praktijk tot opmaak van de passende beoordelingen gaandeweg is gegroeid, waarbij zowel de kwantiteit als de kwaliteit doorheen de jaren zijn veranderd”. Daarnaast merkte het Hof op dat deze passende beoordelingen zijn opgemaakt vanuit de veronderstelling dat een milieuvergunning slechts een bepaalde duur heeft (met name 20 jaar) en niet voor onbepaalde duur wordt verleend. De ontworpen regeling was dan ook in strijd met artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn.

28 HvJ 13 juni 2002, nr. C-117/00, Commissie t. Ierland, ECLI:EU:C:2002:366, par. 31-32.

29 Voor een toepassing, zie HvJ 14 januari 2016, nr. C-399/14, Grüne Liga Sachsen, ECLI:EU:C:2016:10.

30 HvJ 14 januari 2016, nr. C-399/14, Grüne Liga Sachsen, ECLI:EU:C:2016:10.

30 In het geannoteerde arrest heeft het HvJ ook overwogen dat de bevoegde overheid ervoor kan kiezen om – met het oog op het verrichten van een nieuwe beoordeling – de al verleende vergunning in te trekken of te schorsen.

In Nederland werd de Nederlandse overheid reeds door de rechter verplicht tot het intrekken van een vergunning voor een veehouderij die zou zorgen voor een blijvende verslechtering van een speciale beschermingszone27. Deze rechtspraak ligt in lijn met die van het HvJ: artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn betreft een resultaatsverbintenis28, die de overheid in sommige gevallen verplicht om in te grijpen op reeds vergunde exploitaties29

Van belang is dat uit de rechtspraak van het HvJ volgt dat de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen beschikken over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Het is met andere woorden aan de lidstaten ter beoordeling welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied dreigen30.

De intrekking of de schorsing van een vergunning – al dan niet in afwachting van een ex post beoordeling – is één maatregel die men kan treffen, maar niet de enige. Ook het voeren van een gericht natuurbeheer, het opkopen van piekbelasters, het voeren van een gericht mobiliteits- of bemestingsbeleid … kunnen maatregelen ter voorkoming van de verslechtering uitmaken. De lidstaat zal bij het naleven van de verplichting uit artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn steeds moeten motiveren welke maatregelen worden getroffen, wat voor effect deze maatregelen zullen hebben en wanneer de maatregelen effect zullen hebben

31 In Nederland is er een specifieke bepaling voorzien, met name artikel 5.4, tweede lid Wnb, die de bevoegde overheid verplicht om een natuurvergunning in te trekken of te wijzigen als dat noodzakelijk is ter uitvoering van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn.

In het Vlaamse Gewest ontbreekt een uitdrukkelijke rechtsgrond hiervoor. Volgens de klassieke intrekkingsleer kan een rechtshandeling die geen rechten verleent aan derden, zoals bijvoorbeeld de weigering van een vergunning, te allen tijde worden ingetrokken door de vergunningverlenende overheid, ongeacht of deze rechtshandeling wettig dan wel onwettig is. Een rechtshandeling die rechten verleent, zoals het verlenen van een vergunning, kan slechts worden ingetrokken voor zover zij onwettig is en de intrekking plaatsvindt hetzij binnen de beroepstermijn die voorzien is om jurisdictioneel beroep tegen deze rechtshandeling in te stellen, hetzij voor de sluiting van de debatten van het vernietigingsberoep, als er een ontvankelijk vernietigingsberoep is ingesteld31. In alle andere gevallen kan een vergunning slechts worden ingetrokken wanneer deze door een zodanige onregelmatigheid is aangetast dat ze voor onbestaande moet worden gehouden.

Het moet met andere woorden gaan om een grove en manifest onwettige handeling. Uit nazicht van de rechtspraak blijkt dat bijvoorbeeld administratieve rechtshandelingen, die niet door de bevoegde instantie zijn genomen, als een grove en manifeste onwettigheid worden beschouwd, waarvoor een intrekking mogelijk is32.

De vraag rijst of – onder verwijzing naar artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn (zoals omgezet in art. 36ter, § 2 Natuurdecreet33), respectievelijk artikel 4, lid 3 VEU – kan worden geargumenteerd dat de verleende vergunning flagrant onwettig. Dat lijkt een moeilijke piste: de vergunning kan immers destijds rechtsgeldig verleend zijn, maar de verdere uitvoering ervan kan leiden tot een strijdigheid met voormelde bepaling van de Habitatrichtlijn. Is de vergunning in dat geval (flagrant) onwettig? Of is de loutere verdere uitvoering ervan strijdig met deze bepalingen? Het zal anders zijn wanneer de oorspronkelijke vergunning duidelijk werd verleend in strijd met artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn omdat de passende beoordeling ernstige gebreken vertoont (geen toets aan instandhoudingsdoelstellingen, geen rekening houden met cumulatieve effecten …). In dat geval zou op grond van de intrekkingsleer wel degelijk kunnen worden overgegaan tot een intrekking van de vergunning, maar de rechtsgrond zou in dat geval niet (enkel) artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn (zoals omgezet in art. 36ter, § 2 Natuurdecreet), maar wel artikel 6, lid 3 van de Ha- bitatrichtlijn (zoals omgezet in art. 36ter, § 3 en 4 Natuurdecreet) betreffen.

31 Zie bv. RvVb 2 mei 2017, nr. RvVb/A/1617/0822, Peterbroeck e.a.

32 M. VAN DAMME en F. DE KEGEL, Intrekking van de administratieve rechtshandeling, Brugge, die Keure, 37 e.v.

33 Decreet 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (hierna: het “Natuurdecreet”).

34 Concl. Adv.Gen. KOKOTT 21 mei 2022, nr. C-278/21, ECLI:EU:C:2022:383, par. 49.

35 HvJ 10 november 2022, nr. C-278/21, Dansk Akvakultur, ECLI:EU:C:2022:864, par. 42.

In elk geval toont het voorgaande aan dat de decreetgever best eens nadenkt over een uitdrukkelijk stelsel dat uitvoering geeft aan artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn, waarbij hij meteen ook strikte randvoorwaarden kan verbinden aan een eventuele schorsing of intrekking van de vergunning. Niet alleen kan in dat geval worden bepaald dat een intrekking of een schorsing slechts mogelijk is wanneer het de enige passende maatregel is, maar bovendien kunnen voorwaarden worden ingebouwd die rekening houden met een redelijke termijn en met de mate waarin de betrokkene eventueel op de wettigheid van die vergunning heeft kunnen vertrouwen.

32 Rest nog de vraag hoe het voorgaande zich verhoudt tot het rechtszekerheidsbeginsel. In haar conclusie heeft advocaatgeneraal KOKOTT benadrukt dat noch het rechtszekerheidsbeginsel, noch het vertrouwensbeginsel verhindert dat er in een dergelijk geval een nieuwe passende beoordeling is vereist. Wanneer krachtens het nationale recht voor de voortzetting van de exploitatie van een installatie een nieuwe vergunning vereist is, kan de houder van de bestaande vergunning er namelijk niet op vertrouwen dat in die nieuwe vergunning de inhoud van een bestaande vergunning ongewijzigd wordt overgenomen34. Het HvJ wees in zijn arrest bij de mogelijkheid tot schorsing of intrekking op een aantal randvoorwaarden: de maatregelen moet worden genomen binnen een redelijke termijn en er dient rekening te worden gehouden met de mate waarin de betrokkene eventueel op de wettigheid van die vergunning heeft kunnen vertrouwen35.

Uit eerdere rechtspraak van het HvJ volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel, gelet op het belang ervan, niet kan worden ingeroepen om te rechtvaardigen dat een lidstaat afbreuk doet aan het nuttig effect van het Unierecht. Het komt aan de lidstaten toe om rechterlijke instanties en/of de instellingen aan te wijzen die bevoegd zijn om de geldigheid van een nationale bepaling te toetsen, en de rechtsmiddelen en procedures vast te leggen die de mogelijkheid bieden deze geldigheid te betwisten en, indien het beroep gegrond is, de betrokken bepaling nietig te verklaren en in voorkomend geval de gevolgen van deze nietigverklaring vast te stellen36 Een lidstaat kan trouwens in bijzondere omstandigheden, op grond van het in artikel 4, lid 3 VEU vervatte beginsel van loyale samenwerking, ertoe gehouden zijn om een definitief geworden bestuursbesluit opnieuw te onderzoeken teneinde rekening te houden met de uitlegging die het HvJ nadien aan een relevante bepaling van Unierecht heeft gegeven37

Daarnaast heeft ook het Hof al – onder verwijzing naar rechtspraak van het EHRM38 – overwogen dat het verlenen van vergunningen (in dit geval om een landbouwbedrijf te kunnen exploiteren) niet de gewettigde verwachting doet ontstaan om de inrichting verder te mogen exploiteren onder dezelfde voorwaarden na de geldigheidsduur ervan39.

33 Het rechtszekerheidsbeginsel kan dan ook niet dienstig worden ingeroepen om te ontsnappen aan de verplichtingen onder de Habitatrichtlijn. Wel zal de betrokken lidstaat steeds op gemotiveerde wijze een afweging moeten maken tussen de maatregelen die hij nodig acht om een eventuele schending van het Europees recht te herstellen en moet hij daarbij rekening houden met een redelijke termijn en de mate waarin de betrokkene eventueel op de wettigheid van die vergunning heeft kunnen vertrouwen.

V. BEOORDELING VAN ‘HERVERGUNNINGEN’

34 Wanneer een passende beoordeling moet worden uitgevoerd in het kader van een ‘hervergunning’, een hernieuwing van een vergunning of een verlenging ervan, zijn er een aantal zaken waarmee rekening moet worden gehouden.

Een beoordeling op grond van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn is volgens het HvJ slechts ‘passend’ wanneer die beoordeling geen leemten bevat en volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevat die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het beschermde gebied wegnemen40.

36 HvJ 4 december 2018, nr. C-378/17, Minister for Justice and Equality en Commissioner of the Garda Síochána, EU:C:2018:979, par. 34.

37 HvJ 4 oktober 2012, nr. C-249/11, Byankov, ECLI:EU:C:2012:608, par. 77.

38 EHRM 18 februari 1991, Fredin t. Zweden, par. 54; Besl. 30 november 2010, Oklesen et al. t. Slovenië, par. 59-63.

39 GwH 28 april 2016, nr. 57/2016, par. B.18.2.

40 HvJ 24 november 2011, nr. C-404/09, Commissie t. Spanje, EU:C:2011:768, par. 100.

41 HvJ 10 september 2015, nr. C-473/14, Dimos Kropias Attikis, EU:C:2015:582, par. 55 en HvJ 22 maart 2012, nr. C-567/10, Inter­Environnement Bruxelles e.a., EU:C:2012:159, par. 42.

42 HvJ 9 september 2020, Friends of the Irish Environment, C254/19, EU:C:2020:680, par. 5456 en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

43 HvJ 10 november 2022, nr. C-278/21, Dansk Akvakultur, ECLI:EU:C:2022:864, par. 52.

Daarbij moet ook rekening worden gehouden met de beoordelingen die eventueel bij eerdere vergunningen zijn uitgevoerd, om te voorkomen dat één en hetzelfde plan wordt onderworpen aan meerdere milieubeoordelingen die alle voorwaarden van de Habitatrichtlijn dekken41. Een verwijzing naar eerdere beoordelingen kan het risico op significante gevolgen voor een beschermd gebied echter alleen uitsluiten indien deze beoordelingen volledige, precieze en definitieve conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de werkzaamheden wegnemen, en mits de relevante milieu- en wetenschappelijke gegevens niet zijn veranderd, het plan of het project niet is gewijzigd en er geen andere plannen of projecten zijn waarmee rekening moet worden gehouden42

35 In het geannoteerde arrest heeft het HvJ eveneens overwogen dat eerder verrichte beoordelingen in aanmerking kunnen worden genomen als deze relevant zijn en de daarin vervatte vaststellingen, inschattingen en conclusies op hun beurt volledig, nauwkeurig en definitief zijn. Door aldus rekening te houden met die eerdere beoordelingen, kan het bestaan van de waarschijnlijkheid van of het risico op significante schadelijke gevolgen van het betreffende plan of project voor het gebied in kwestie volgens het HvJ slechts worden uitgesloten, mits de wetenschappelijke en milieugegevens niet zijn geëvolueerd sinds die beoordelingen zijn verricht en dat er geen andere plannen of projecten bestaan waarmee rekening moet worden gehouden, maar die niet dan wel niet volledig of niet naar behoren in aanmerking zijn genomen43

Het bestaan van dergelijke eerdere beoordelingen ontslaat de bevoegde nationale autoriteit evenwel geenszins van de verplichting om zowel bij de vaststelling van haar besluit over de eventuele afgifte van een vergunning, als bij de daaraan voorafgaande beoordeling rekening te houden met alle elementen die bestaan op het tijdstip waarop dit besluit wordt vastgesteld en deze beoordeling wordt verricht, en meer in het bijzonder met alle gevolgen die de uitvoering van het desbetreffende project en de uit dit project voortvloeiende activiteit hebben gehad sinds de afgifte van de aanvankelijke vergunning voor dat project, op dezelfde wijze als wanneer die autoriteit dat project achteraf zou onderzoeken op grond van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn44

36 De advocaat-generaal ging in haar conclusie nog een stuk verder. Bij het beoordelen van een nieuwe aanvraag moet rekening worden gehouden met alle relevante cumulatieve effecten. Wat stikstof betreft, is de advocaat-generaal van mening dat in dat geval rekening moet worden gehouden met de stikstofbronnen die er inmiddels zijn bijgekomen45

De advocaat-generaal stelt dat het HvJ, namelijk juist met betrekking tot stikstofdeposities uit verschillende bronnen, heeft erkend dat een in een eerder stadium uitgevoerde integrale effectbeoordeling het mogelijk maakt te kijken naar eventuele cumulatieve gevolgen in de betrokken gebieden46. Het volstaat daarbij volgens de advocaat-generaal niet om rekening te houden met soortgelijke bronnen, zoals in casu andere installaties voor aquacultuur, maar er moet rekening worden gehouden met de verontreiniging van elke afzonderlijke beschermingszone door alle stikstofbronnen, dus bijvoorbeeld ook door landbouw, afvalwater en verkeer. De aantasting van habitattypen door stikstof hangt immers naar haar aard af van de totale belasting47

44 Ibid., par. 56.

37 In de Vlaamse context ligt er nog geen uitdrukkelijke rechtspraak voor omtrent deze problematiek. Wel is het reeds duidelijk geworden dat bij de vergunningverlening voor de verdere exploitatie en wijziging van een inrichting ook rekening moet worden gehouden met de cumulatieve effecten van niet-vergunningsplichtige activiteiten.

In de zaak-Lavrijsen werd een milieuvergunning bestreden die was verleend voor de verdere exploitatie en verandering van een CO-vergistingsinstallatie. De reden hiervoor lag ook deels bij de impact van de akkerbouw. De toenmalige minister was van oordeel dat die milieudruk geen determinerende rol kon spelen, nu het bemesten van akkers geen milieuvergunningsplichtige activiteit betrof. In zijn uitspraak van 29 oktober 2019 was de Raad van State (hierna: “RvS”) het hiermee niet eens. De RvS oordeelde dat in een passende beoordeling ook de cumulatieve gevolgen, die door het project kunnen ontstaan, samen met andere plannen of projecten moeten worden geëvalueerd, dus ook de impact van bemesting van akkers. Door de bemestingsproblematiek van het aangevraagde project af te splitsen, terwijl in elk geval het verspreiden van het geproduceerde digestaat op de omliggende gronden van het landbouwbedrijf onlosmakelijk verbonden is met de exploitatie van de CO-vergistingsinstallatie, kon de vergunningverlenende overheid er volgens de RvS niet van uitgaan dat er geen redelijke twijfel bestond dat het project geen schadelijke gevolgen zou hebben voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied48

45 Concl. Adv.Gen. KOKOTT 21 mei 2022, nr. C-278/21, ECLI:EU:C:2022:383, par. 62-63.

46 Ibid., par. 66.

47 Ibid., par. 69. De Adv.Gen. verwijst daarbij naar haar conclusie in de PAS-zaak (arresten nrs. C-293/17 en C-294/17, EU:C:2018:622, punten 49 e.v.).

48 RvS 29 oktober 2019, nr. 245.957, vzw Natuurpunt Beheer.

49 RvVb 26 mei 2020, nr. RvVb/A/1920/0875, vzw Limburgse Milieukoepel.

50 De Europese Commissie stelt in haar Leidraad over art. 6 Habitatrichtlijn nog onomwonden dat bij een passende beoordeling evenzeer moet worden gekeken naar het zogenaamde ‘totaalplaatje’. Nu stelt de Commissie daarbij wel dat het dient te gaan over bestaande plannen of projecten.

Ook de Raad voor Vergunningsbetwistingen (hierna: “RvVb”) kwam intussen reeds tot het besluit dat het bemesten van akkers een bijkomend argument kan vormen om een passende beoordeling te vereisen bij de uitbreiding van een vergunde landbouwinrichting met opslag van dierlijke mest en van diervoeders49

Met H. SCHOUKENS moet erop worden gewezen dat voormelde rechtspraak niet meteen een ‘bom’ onder het Vlaamse stikstofbeleid legt, nu de RvVb en de RvS zich niet hebben uitgesproken over de fundamenten van het Vlaamse stikstofbeleid. Zij gaan evenmin zover om expliciet te stellen, dat bemesting in bepaalde gevallen een vergunningsplichtige activiteit vormt of op zijn minst kan vormen in bepaalde omstandigheden, wanneer bijvoorbeeld de voorwaarden of de technieken wijzigen. Hij wijst er wel op dat deze uitspraak impliciet wel erg kritisch is voor een aantal uitgangspunten van het Vlaamse vergunningenbeleid inzake stikstofdeposities. De rechtspraak heeft er uiteindelijk voor gekozen om de problematiek van de bemesting te benaderen via de leer van de cumulatieve effecten, wat in elk geval in lijn is met de rechtspraak van het HvJ, alsook met de aanbevelingen van de Europese Commissie50. Uiteindelijk is de vraag of hier sprake is van twee afzonderlijke projecten en/of eerder van cumulatieve effecten van minder belang, zolang de effecten maar ergens worden beoordeeld. Door de vaak onlosmakelijke band tussen bemesting en veehouderijen zal dit op termijn de speelruimte verkleinen. Maar, zoals ook in Nederland is aangehaald, is het niet uitgesloten dat ook dit op termijn tot bijkomende restricties zal dienen te leiden op vergunningenniveau51

38 Het geannoteerde arrest leert wel dat in het kader van een hervergunning ook rekening moet worden gehouden met stikstofdeposities uit verschillende bronnen die er intussen zijn bijgekomen. Er kan dan ook niet zomaar worden verwezen naar het loutere feit dat een hervergunning niet tot een verhoging van de bestaande depositie leidt om tot een gunstige passende beoordeling te komen.

De deposities van het project zullen moeten worden bekeken samen met de deposities die er sedertdien zijn bijgekomen. Deze rechtspraak lijkt in de lijn te liggen met eerdere rechtspraak van de RvS, die in de zaak-Essers heeft geoordeeld dat, in bepaalde omstandigheden, bestaande projecten niet zomaar als een ‘verworven gegeven’ mogen worden gekwalificeerd. Meer bepaald, oordeelde de RvS dat, bij opeenvolgende uitbreidingen van een bedrijf in Habitatrichtlijngebied, de vorige uitbreiding niet als een verworven gegeven of als een referentiesituatie in aanmerking mag worden genomen, maar het cumulatieve effect van de opeenvolgende uitbreidingen moet worden onderzocht52 Er wordt in dat geval aldus uitgegaan van een (juridische) fictie. Uit het geannoteerde arrest en de conclusie van advocaatgeneraal KOKOTT lijkt dit ook te gelden in geval van de beoordeling van de uitstoot van een project.

Bovendien rijst de vraag hoe een dergelijke beoordeling (hervergunning) zich verhoudt tot de milieueffectbeoordeling. Daar moeten de effecten niet enkel worden afgezet ten opzichte van de bestaande toestand, maar ook ten opzichte van de toekomstige situatie, i.e. de ontwikkeling van het betrokken gebied wanneer het plan of het project niet wordt uitgevoerd53. Specifiek voor hervergunningen heeft de RvVb reeds geoordeeld dat in dat geval de effecten ook moeten worden afgezet ten opzichte van de toestand zonder de bestaande inrichting54. Gelet op het voorzorgsbeginsel dat in artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn vervat zit55, zou kunnen worden geargumenteerd dat de effecten net moeten worden afgewogen ten opzichte van de situatie zonder de bestaande inrichting, nu deze – zonder nieuwe vergunning – niet verder zou mogen worden uitgebaat.

51 H. SCHOUKENS, “Een stikstofbom onder Nederland en Vlaanderen: waarom kan niet alles overal?”, TROS 2021, nr. 101, 60-61.

52 RvS 4 juli 2017, nr. 238.763, vzw BBL.

53 Zo bepaalt art. 4.2.8, § 1bis, 2° decreet 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (hierna: het “DABM”) dat het plan-MER o.a. een beschrijving van de relevante aspecten van de bestaande situatie van het milieu en de mogelijke ontwikkeling ervan, als het plan of het programma niet wordt uitgevoerd, moet bevatten. Daarnaast bepalen art. 4.3.7, § 1 juncto bijlage IIbis, 3° DABM dat een projectMER een beschrijving van de relevante aspecten van de huidige toestand van het milieu (referentiescenario) en een schets van de mogelijke ontwikkeling daarvan als het project niet wordt uitgevoerd, voor zover natuurlijke veranderingen van het referentiescenario redelijkerwijs kunnen worden beoordeeld op basis van de beschikbaarheid van milieu-informatie en wetenschappelijke kennis, dient te bevatten.

54 RvVb 21 april 2022, nr. RvVb/A/2122/0671, vzw Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen e.a.

55 HvJ 15 mei 2014, nr. C-521/12, Briels, ECLI:EU:C:2014:330, par. 26.

Er ligt op dit punt nog geen duidelijke rechtspraak voor. Een dergelijke interpretatie zou een eventuele hervergunning echter bijzonder moeilijk maken, nu in dat geval een bestaande inrichting op dezelfde wijze zou worden behandeld als een nieuwe inrichting.

VI. BESLUIT

39 Uit de rechtspraak van het HvJ volgt dat de voorzetting van een al vergunde activiteit onder ongewijzigde voorwaarden in beginsel niet moet worden onderworpen aan een passende beoordeling. Ook wanneer een doorlopend project is vergund vóór de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn en sedertdien ongewijzigd is voortzet, is artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn niet van toepassing. Wel kan in dat geval artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn een rol spelen en de lidstaat verplichten om passende maatregelen te nemen, waaronder ook een ex post beoordeling van de desbetreffende activiteit.

Het geannoteerde arrest ligt in de lijn van de eerdere rechtspraak. Het HvJ verduidelijk daarbij echter dat, wanneer er in het kader van de oorspronkelijke vergunning een gebrekkige passende beoordeling werd uitgevoerd (i.c. zonder onderzoek naar cumulatieve effecten) en de voortzetting van de activiteit afhankelijk is van een nieuwe vergunning, er in het kader van deze nieuwe vergunningsaanvraag alsnog een passende beoordeling moet worden uitgevoerd die voldoet aan de vereisten die besloten liggen in artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Een definitieve vergunning, die verleend werd in strijd met de bepalingen van de Habitatrichtlijn, impliceert dat het project niet kan worden geacht wettig te zijn vergund, zodat de betrokken lidstaat de onwettige gevolgen van de schending van het EUrecht ongedaan dient te maken. Het HvJ verwijst daarbij naar artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn.

40 Een dergelijk onderzoek, dat achteraf wordt verricht op grond van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn, is niet de enige passende maatregel die in dat geval kan worden genomen. Zo kan de bevoegde overheid er ook voor kiezen om – al dan niet met het oog op het verrichten van een nieuwe beoordeling – de reeds verleende vergunning in te trekken of te schorsen. Ook het voeren van een gericht natuurbeheer, het opkopen van piekbelasters, het voeren van een gericht mobiliteits- of bemestingsbeleid … kunnen maatregelen ter voorkomen van de verslechtering uitmaken. De lidstaat zal bij het naleven van de verplichting uit artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn steeds moeten motiveren welke maatregelen worden getroffen, wat voor effect deze maatregelen zullen hebben en wanneer de maatregelen effect zullen hebben.

In Nederland verplicht artikel 5.4, tweede lid Wnb de bevoegde overheid om een natuurvergunning in te trekken of te wijzigen als dat noodzakelijk is ter uitvoering van artikel 6, lid 2 van de Habitatricht- lijn. In het Vlaamse Gewest ontbreekt een uitdrukkelijke rechtsgrond hiervoor. Op basis van de klassieke intrekkingsleer – onder verwijzing naar artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn (zoals omgezet in art. 36ter, § 2 Natuurdecreet), respectievelijk artikel 4, lid 3 VEU – argumenteren dat een vergunning flagrant onwettig is, lijkt een moeilijk haalbare kaart. Enkel wanneer de passende beoordeling van de oorspronkelijke vergunning manifeste gebreken vertoont, kan dit mogelijks worden aangevoerd. De decreetgever denkt best eens na over een een uitdrukkelijk stelsel dat uitvoering geeft aan artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn, zodat het duidelijk is welke passende maatregelen kunnen worden genomen in het kader van het verslechteringsverbod, vooraleer dit door een rechterlijke uitspraak wordt bepaald.

41 Tot slot maakt het HvJ duidelijk dat bij het uitvoeren van de passende beoordeling weliswaar kan worden verwezen naar reeds eerder uitgevoerde beoordelingen, maar dat wel steeds rekening moet worden gehouden met alle elementen die bestaan op het tijdstip waarop de beoordeling wordt verricht, en meer in het bijzonder met alle gevolgen die de uitvoering van het desbetreffende project en de uit dit project voortvloeiende activiteit hebben gehad sinds de afgifte van de aanvankelijke vergunning voor dat project, op dezelfde wijze als wanneer de bevoegde overheid dat project achteraf zou onderzoeken op grond van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn.

Zo dient ook rekening te worden gehouden met stikstofdeposities uit verschillende bronnen die er intussen zijn bijgekomen. De deposities van het project zullen moeten worden bekeken samen met de deposities die er sedertdien zijn bijgekomen. Deze rechtspraak lijkt in de lijn te liggen met eerdere rechtspraak van de RvS, die al oordeelde dat bestaande projecten niet zomaar als een ‘verworven gegeven’ mogen worden gekwalificeerd.

Er kan in het kader van een hervergunning dan ook niet zomaar worden verwezen naar het loutere feit dat de aanvraag niet tot een verhoging van de bestaande depositie leidt om tot een gunstige passende beoordeling te komen. Een moet een zorgvuldige beoordeling gebeuren die rekening houdt met de gevolgen van zowel het aangevraagde project als de gevolgen van andere plannen of projecten (en de deposities die er intussen zijn bijgekomen).